\u00a0 \u00a0 Sentencia T-695\/04 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resoluci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia de perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela \u00a0<\/p>\n
FUERO SINDICAL-Finalidad\/FUERO SINDICAL-Improcedencia de tutela \u00a0<\/p>\n
JUEZ DE TUTELA-No tiene competencia para conocer de conflictos sobre reintegro de trabajadores amparados con fuero sindical \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional en casos de fuero sindical por existir perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
La sentencia que acaba de citarse anuncia que la tutela no es mecanismo judicial id\u00f3neo para afrontar los problemas de reintegro por vulneraci\u00f3n de fuero sindical, s\u00f3lo en casos extremos, cuando se verifique la existencia de un perjuicio irremediable, podr\u00eda el juez de tutela asumir conocimiento del caso en estudio. El mecanismo transitorio invocado, s\u00f3lo es viable en materia de tutela cuando se encuentre fehacientemente comprobado el perjuicio irremediable por parte de los accionantes, que ostente el car\u00e1cter de inminente al encontrarse en una grave situaci\u00f3n que requiere de medidas urgentes y cuya protecci\u00f3n es impostergable. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-T\u00e9rmino razonable de presentaci\u00f3n\/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia por cuanto el perjuicio no es inminente\/ACCION DE TUTELA-No fue presentada en t\u00e9rmino razonable \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte que para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, es indispensable que el perjuicio al que se enfrenta el derecho fundamental sea grave, inminente y exija de medidas impostergables de amparo. En el caso particular, el perjuicio que pudo haberse derivado de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 dej\u00f3 de ser inminente como consecuencia de la disoluci\u00f3n en el tiempo de las consecuencias negativas producidas por la desvinculaci\u00f3n. Por la misma raz\u00f3n, la gravedad del perjuicio desapareci\u00f3 en la medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbaci\u00f3n que pudo haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad p\u00fablica, en tanto es evidente que durante estos tres a\u00f1os y medios aqu\u00e9l ha continuado desarrollando sus actividades regulares, incluso, al servicio del sindicato de servidores p\u00fablicos adscritos al INPEC, ASEINPEC. Por otro lado, el hecho de que el demandante haya postergado acudir a la acci\u00f3n de tutela para impugnar el acto administrativo del cual se aparta denota que las medidas que debieron haberse adoptado para proteger los derechos que dice le fueron vulnerados no eran impostergables. En otras palabras, esta Sala no observa que el perjuicio al que se ve enfrentado el demandante sea irremediable y no pueda ser resuelto mediante los mecanismos ordinarios de defensa. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Inaplicaci\u00f3n del precedente judicial contenido en la sentencia T-603\/03 \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE JUDICIAL-Inaplicaci\u00f3n por cuanto el peticionario no adelant\u00f3 la acci\u00f3n de fuero sindical \u00a0<\/p>\n
Mientras los peticionarios en la acci\u00f3n de tutela que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n del a Sentencia T-603 de 2003 adelantaron la acci\u00f3n de fuero sindical ante las autoridades jurisdiccionales competentes para impugnar, en su momento, la legalidad del despido irrespetuoso del fuero sindical, el peticionario de esta referencia no agot\u00f3 dicho tr\u00e1mite, lo cual indica que dej\u00f3 pasar la oportunidad jurisdiccional que le ofreci\u00f3 el r\u00e9gimen jur\u00eddico para enderezar su situaci\u00f3n laboral respecto del INPEC. El peticionario no inici\u00f3 la correspondiente acci\u00f3n de fuero sindical. Esta circunstancia denota que el precedente contenido en la Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso particular, pues independientemente de la doctrina que considera vinculantes las recomendaciones de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en cita se dict\u00f3 sobre la base de que los peticionarios hab\u00edan agotado los mecanismos judiciales ordinarios contra los actos administrativos que los desvinculaban del INPEC. \u00a0<\/p>\n
RECURSO DE REPOSICION-Tard\u00eda resoluci\u00f3n por el INPEC\/CADUCIDAD DE LAS ACCIONES CONTRA EL INPEC-T\u00e9rmino empieza a contarse a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de esta sentencia \u00a0<\/p>\n
Es un hecho evidente que el INPEC tard\u00f3 casi tres a\u00f1os en resolver el recurso de reposici\u00f3n contra la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 y que la Resoluci\u00f3n 4698 de 2003, por la cual desat\u00f3 tal recurso, se produjo luego de haberse interpuesto esta acci\u00f3n de tutela, m\u00e1s de cuatro meses despu\u00e9s de haberse seleccionado el expediente por la Corte. Por ello, dado que sobre la decisi\u00f3n de los jueces de instancia se encontraba pendiente la confirmaci\u00f3n o revocaci\u00f3n de la providencia por parte de esta Sala de Revisi\u00f3n, la misma encuentra justificado que el t\u00e9rmino de caducidad de las acciones procedentes contra la resoluci\u00f3n del INPEC no empiece a contarse a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de dicha resoluci\u00f3n, sobre la cual, como se dijo, se encontraba pendiente la presente providencia, sino a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de esta sentencia. Ello con el fin de evitar que el transcurso del tiempo, desde que el caso fue asumido por los jueces de tutela hasta el momento en que la Corte emite su pronunciamiento definitivo, perjudique al demandante en cuanto a los t\u00e9rminos con que contaba para interponer las acciones judiciales pertinentes, y dado que no fue por negligencia o descuido suyo que transcurri\u00f3 el tiempo desde la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 4698 de 2003, sino porque se encontraba pendiente la decisi\u00f3n de esta Sala de Revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-880809 \u00a0<\/p>\n
Peticionario: Juan de la Rosa Grimaldo Barajas \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., \u00a0veintid\u00f3s (22) de julio de dos mil cuatro (2004) \u00a0<\/p>\n
La Sala Sexta de Revisi\u00f3n de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra \u2013quien la preside-, Rodrigo Uprimny Yepes y Alvaro Tafur G\u00e1lvis, ha proferido la presente \u00a0<\/p>\n
S E N T E N C I A \u00a0<\/p>\n
en la revisi\u00f3n del fallo adoptado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal, en el proceso de tutela adelantado por Juan de la Rosa Grimaldo Barajas en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario \u2013INPEC-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante apoderado judicial, el actor estructura la demanda en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se sintetizan: \u00a0<\/p>\n
1\u00ba El demandante era servidor p\u00fablico al servicio del INPEC, en calidad de Distinguido del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria, grado al que fue ascendido despu\u00e9s de 13 a\u00f1os de servicio a la instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2\u00ba Como miembro del cuerpo de vigilancia penitenciaria, se vincul\u00f3 a la Asociaci\u00f3n Sindical de Empleados del INPEC \u2013ASEINPEC-, organizaci\u00f3n de la cual se convirti\u00f3 en presidente en el a\u00f1o de 1999 y por cuyo nombramiento gozaba de fuero sindical. \u00a0<\/p>\n
3\u00ba Aclara que, como presidente de ASEINPEC, denunci\u00f3 m\u00faltiples irregularidades en el manejo del sistema carcelario en el pa\u00eds, lo cual le granje\u00f3 la enemistad de las autoridades p\u00fablicas \u2013el Ministerio de Justicia y la Direcci\u00f3n General del INPEC- y una permanente persecuci\u00f3n laboral. \u00a0<\/p>\n
4\u00ba En marzo de 2000 fue trasladado para prestar sus servicios en la Reclusi\u00f3n Nacional de Mujeres de El Buen Pastor en Bogot\u00e1, tras lo cual solicit\u00f3 el reconocimiento de sus vacaciones, que le fueron concedidas a partir del 17 de marzo y hasta el 15 de abril del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
5\u00ba Asegura que por razones de salud mental y, \u201cespecialmente, por m\u00faltiples incapacidades m\u00e9dicas expedidas legalmente por la EPS-CAJANAL, en virtud de un tratamiento siqui\u00e1trico\u201d, no se pudo hacer presente al t\u00e9rmino de sus vacaciones, adem\u00e1s de que su incapacidad se prolong\u00f3 hasta el 6 de octubre del mismo a\u00f1o 2000. \u00a0<\/p>\n
6\u00ba Pese a lo anterior, el demandante asegura que siempre inform\u00f3 a la directora de la Reclusi\u00f3n para mujeres de El Buen Pastor y a la Jefatura de la Divisi\u00f3n de Gesti\u00f3n Humana del INPEC acerca de su estado de salud y de sus incapacidades, las cuales finalmente no fueron transcritas por CAJANAL pues, por un error del INPEC, los aportes a la seguridad social que debieron surtirse a su nombre se hicieron a favor del ISS, no de la Caja. \u00a0<\/p>\n
7\u00ba No obstante que su ausencia se debi\u00f3 a los trastornos de salud se\u00f1alados, el actor afirma que, mediante Oficio 129 RMB-0158 de mayo 30 de 2000, la Directora de El Buen Pastor inform\u00f3 a la Divisi\u00f3n de Gesti\u00f3n Humana que el demandante, Juan de la Rosa Grimaldo, no se hab\u00eda reintegrado a sus funciones en la fecha indicada, reconociendo sin embargo que hab\u00eda sido incapacitado entre el 17 y el 23 de abril. \u00a0<\/p>\n
8\u00ba En atenci\u00f3n al Oficio citado, la Oficina de Control \u00danico Disciplinario del INPEC, mediante Auto del 26 de mayo de 2000, le abri\u00f3 investigaci\u00f3n disciplinaria por abandono del cargo registrado entre los d\u00edas 23 de abril y 19 de mayo de 2000. \u00a0<\/p>\n
9\u00ba Mediante Resoluci\u00f3n 1616 del 1\u00ba de junio de 2000, el Director General del INPEC, Fabio Campos Silva, declar\u00f3 la vacancia del cargo por abandono del mismo y orden\u00f3 compulsar copias del expediente a la Procuradur\u00eda General, a la oficina de Control \u00danico Disciplinario y a la Divisi\u00f3n de Gesti\u00f3n Humana, entre otras, para que adoptaran las medidas pertinentes en contra del Distinguido Juan de la Rosa Grimaldos, incluyendo la correspondiente denuncia penal por el delito de abandono del cargo. \u00a0<\/p>\n
10\u00ba A juicio del demandante, el Director General del INPEC estaba al tanto de las incapacidades que justificaron su ausencia, pero, particularmente, sab\u00eda que algunas de ellas no fueron transcritas por CAJANAL como consecuencia de que, por error del INPEC, los aportes a la seguridad social de Grimaldo Barajas se ven\u00edan haciendo era al ISS, no a la Caja. \u00a0<\/p>\n
11. El actor interpuso recurso de reposici\u00f3n y en subsidio de apelaci\u00f3n contra la Resoluci\u00f3n 1616\/00, pero la entidad p\u00fablica no los resolvi\u00f3. Ante el silencio de la administraci\u00f3n, mediante derecho de petici\u00f3n del 30 de agosto de 2000, aquel mismo insisti\u00f3 ante el INPEC para que se resolvieran los recursos interpuestos contra la resoluci\u00f3n de vacancia. \u00a0<\/p>\n
12. Mediante Auto del 7 de noviembre de 2002, la Oficina de Control \u00danico Disciplinario del INPEC orden\u00f3 el archivo de la investigaci\u00f3n disciplinaria abierta contra Grimaldo Barajas por considerar que la ausencia comprobada con posterioridad a la fecha de culminaci\u00f3n de sus vacaciones se encontraba justificada y, por tanto, que el abandono del cargo no existi\u00f3. \u00a0<\/p>\n
13. Por su parte, la Unidad Primera de Delitos contra la Administraci\u00f3n P\u00fablica y Administraci\u00f3n de Justicia, mediante Resoluci\u00f3n del 6 de agosto de 2001, se inhibi\u00f3 de abrir proceso penal contra Grimaldo Barajas por considerar que el delito de abandono del cargo no se hab\u00eda tipificado, ya que el INPEC hab\u00eda desviado los recursos de la seguridad social a una entidad distinta a CAJANAL, con lo cual \u00e9sta \u00faltima no transcribi\u00f3 las incapacidades presentadas por el acusado para justificar su ausencia del cargo. \u00a0<\/p>\n
14. Acorde con lo anterior, el peticionario elev\u00f3 petici\u00f3n de revocaci\u00f3n directa contra el acto administrativo que lo desvincul\u00f3 del INPEC, solicitud que no fue atendida por la Direcci\u00f3n Nacional Penitenciaria. \u00a0<\/p>\n
15. En el mismo sentido, y a ra\u00edz de unas declaraciones emitidas por el Ministerio de Justicia en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n personal del Grimaldo Barajas, la CGTD elev\u00f3 queja ante la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo \u2013OIT- con el fin de denunciar el despido de que fue objeto el peticionario. En respuesta a la misiva enviada por la CGTD, el comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT, en el informe 328 manifest\u00f3 que, en lo que respecta al despido del se\u00f1or Juan de la Rosa Grimaldo, \u201cel Comit\u00e9 pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro a su puesto de trabajo con el pago de salarios ca\u00eddos\u201d. \u00a0<\/p>\n
16. Adicional a lo anterior, el peticionario resalta c\u00f3mo, ante la evidente conducta ilegal del INPEC respecto del despido de que fue objeto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sancion\u00f3 administrativamente a la entidad carcelaria con multa de 50 salarios m\u00ednimos legales mensuales, al considerar que la misma desconoci\u00f3 la normatividad pertinente que exige obtener autorizaci\u00f3n judicial previa para proceder a desvincular personal aforado, como era su caso. \u00a0<\/p>\n
2. Peticiones de la demanda \u00a0<\/p>\n
Las peticiones del demandante son: \u00a0<\/p>\n
a) Que se revoque la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 mediante la cual se lo separ\u00f3 del cargo por abandono del mismo, por desaparici\u00f3n del fundamento de hecho que justific\u00f3 la decisi\u00f3n, por haber sido expedido sin la debida consulta a la autoridad judicial y por desconocerse lo dispuesto en la recomendaci\u00f3n de la OIT, en concordancia con el fallo T-603 de 2003. \u00a0<\/p>\n
b) Que se lo reintegre al cargo que desempe\u00f1aba antes de ser separado de la instituci\u00f3n, o a uno de igual o superior jerarqu\u00eda. \u00a0<\/p>\n
c) Que se le reconozcan y paguen los salarios y prestaciones dejadas de percibir y se lo indemnice por los da\u00f1os sufridos. \u00a0<\/p>\n
d) Que se ordene a las autoridades pertinentes, retractarse en p\u00fablica alocuci\u00f3n de las falsas acusaciones que se hicieron en su nombre, relacionadas con haber abandono el cargo. \u00a0<\/p>\n
3. Contestaci\u00f3n de la demanda. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario \u00a0<\/p>\n
Mediante memorial del 25 de noviembre de 2003, el INPEC respondi\u00f3 a las acusaciones de la demanda en los siguientes t\u00e9rminos. \u00a0<\/p>\n
La instituci\u00f3n acepta que, mediante Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, el Distinguido Juan de la Rosa Grimaldo Barajas fue desvinculado de la misma por abandono del cargo. No obstante, agrega que dicha desvinculaci\u00f3n se debi\u00f3 a que de la Rosa Grimaldo s\u00f3lo justific\u00f3 su ausencia hasta el 23 de abril, pero a partir de esa fecha estuvo ausente de la entidad por seis d\u00edas m\u00e1s, sin raz\u00f3n o motivo alguno. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el INPEC afirma que Grimaldo Barajas nunca alert\u00f3 sobre el hecho de que la entidad hiciera las cotizaciones al ISS y no a CAJANAL, circunstancia de la que avis\u00f3 \u00fanicamente cuando conoci\u00f3 la resoluci\u00f3n que declaraba vacante su cargo. El INPEC asegura que Grimaldo Barajas sab\u00eda que las cotizaciones a su nombre se hac\u00edan al ISS, pues ese hecho era notorio a partir de los desprendibles de pago que recibi\u00f3 durante los meses de marzo, abril y mayo de 2000. En este sentido, agrega la entidad, Grimaldo sab\u00eda que deb\u00eda acudir a CAJANAL y no al ISS para atender sus quebrantos de salud, o, en el peor de los casos, debi\u00f3 acudir a cualquiera de ellas, pero no a m\u00e9dicos particulares, como de hecho ocurri\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Sobre otro aspecto, el INPEC asegura que a pesar de que en otras circunstancias se requiere de permiso judicial para desvincular a un servidor aforado, en el caso particular dicho permiso no se requer\u00eda por cuanto la causa de desvinculaci\u00f3n fue el abandono del cargo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, afirma que los casos contrastados por el demandante para demostrar la ilegalidad de la desvinculaci\u00f3n fueron diferentes al caso de Grimaldo Barajas y que el recurso interpuesto contra la Resoluci\u00f3n 1616 de junio de 2000 fue resuelto mediante oficio N\u00b0 041137 del 10 de noviembre de 2000, al cual se agrega otro de 27 de septiembre de 2003, oficio N\u00b0 12329. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la instituci\u00f3n demandada sostiene que la tutela sub judice es improcedente porque el demandante no la utiliz\u00f3 como mecanismo subsidiario de defensa, sino que dej\u00f3 pasar m\u00e1s de tres a\u00f1os para enervar el acto administrativo de desvinculaci\u00f3n de la entidad carcelaria, sin acudir a las v\u00edas jurisdiccionales de defensa. \u00a0<\/p>\n
4. Decisi\u00f3n judicial de primera instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante fallo del 28 de noviembre de 2003, el Juzgado 36 Penal del Circuito de Bogot\u00e1 concedi\u00f3 la protecci\u00f3n solicitada por estimar que la entidad p\u00fablica quebrant\u00f3 el debido proceso del tutelante al no resolver en tiempo los recursos interpuestos contra el acto administrativo de desvinculaci\u00f3n, pues ha tardado m\u00e1s de dos a\u00f1os en desatar el recurso de reposici\u00f3n, sin que pueda arg\u00fcirse que oper\u00f3 el silencio administrativo negativo, pues es un hecho que el transcurso del tiempo no exonera a la administraci\u00f3n de resolver las impugnaciones formuladas. \u00a0<\/p>\n
Por la misma raz\u00f3n, el a quo estim\u00f3 violado el derecho de petici\u00f3n, en consecuencia de lo cual orden\u00f3 resolver el recurso de reposici\u00f3n advirtiendo que el demandante no contaba con mecanismo judicial id\u00f3neo para reclamar la protecci\u00f3n de su garant\u00eda fundamental. El Despacho judicial advirti\u00f3 que de resolverse afirmativamente el recurso de reposici\u00f3n, en el sentido de ordenar el reintegro del funcionario, deb\u00eda ordenarse la cancelaci\u00f3n de las sumas adeudadas por concepto de salarios. \u00a0<\/p>\n
5. Impugnaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Inconforme con la decisi\u00f3n, el INPEC impugn\u00f3 la decisi\u00f3n mediante memorial del 5 de diciembre de 2003. A juicio de la instituci\u00f3n, el silencio administrativo negativo sigue constituyendo una actitud legal, definitiva y cierta que puede ser impugnada ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En este sentido, vencido el t\u00e9rmino para responder, pod\u00eda el demandante acudir a la acci\u00f3n contenciosa para enervar la decisi\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la instituci\u00f3n afirma que el demandante agot\u00f3 la v\u00eda gubernativa al solicitar paralelamente la revocaci\u00f3n directa del acto administrativo, raz\u00f3n de m\u00e1s para considerar que contaba con la v\u00eda judicial para \u00a0buscar la protecci\u00f3n de su derecho. \u00a0<\/p>\n
6. Sentencia de Segunda Instancia \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1 \u2013Sala Penal -, en decisi\u00f3n del 27 de febrero de 2004, resolvi\u00f3 confirmar el fallo impugnado, dado que el silencio administrativo de la entidad no le impide al demandante intentar la acci\u00f3n de tutela con el fin de obtener una respuesta de la administraci\u00f3n, pese a que cuente con la v\u00eda jurisdiccional ordinaria para alcanzar el mismo cometido. \u00a0<\/p>\n
7. Material probatorio \u00a0<\/p>\n
Son pruebas en el presente proceso: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Oficio del 30 de mayo de 2000 de la Directora de la Reclusi\u00f3n Nacional de Mujeres dirigido a la Jefe de Divisi\u00f3n Gesti\u00f3n Humana del INPEC en la que le informa que, despu\u00e9s de haber disfrutado de un periodo de vacaciones comprendido, el peticionario present\u00f3 incapacidad del 17 al 23 de abril de 2000 sin que se hubiera presentado a trabajar con posterioridad a esa fecha (folio 44). \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Oficio 07210-DGH-NOM-0237 del 31 de mayo de 2000 en el que el Coordinador del Grupo de N\u00f3minas informa a la Coordinadora (ilegible) de CAJANAL que los aportes de salud del se\u00f1or Grimaldo Barajas se ven\u00edan haciendo, por error, a la EPS del Instituto de los Seguros Sociales y no a CAJANAL, como correspond\u00eda habida cuenta de la vinculaci\u00f3n del peticionario, y donde se aclara que se elev\u00f3 solicitud al ISS para que devolviera los aportes correspondientes (folio 45). \u00a0\u00a0<\/p>\n
d. Copia de la Resoluci\u00f3n 1616 del 1\u00ba de junio de 2000 mediante la cual el Director General del INPEC, General \u00ae Fabio Campo Silva, declara vacante por abandono el cargo de Distinguido, C\u00f3digo 5255, Grado 12, ocupado por el se\u00f1or Juan de la Rosa Grimaldo Barajas, y ordena compulsar copia de la resoluci\u00f3n a diferentes entidades de control y disciplinarias (folios 51 y 52). \u00a0\u00a0<\/p>\n
e. Copia del oficio remitido por la Jefe de Divisi\u00f3n Gesti\u00f3n Humana del INPEC a la abogada de la Oficina de Control \u00danico Disciplinario del INPEC en la que se ponen a su disposici\u00f3n 3 certificados de incapacidad de Juan de la Rosa Grimaldo que no fueron transcritos por CAJANAL (folio53). \u00a0\u00a0<\/p>\n
f. Copia del memorial mediante el cual el peticionario, por conducto de apoderado, interpone los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n contra la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 (folios 56 y ss). \u00a0\u00a0<\/p>\n
g. Oficio de la Jefe de divisi\u00f3n Salud Ocupacional, Seccional Cundinamarca, de CAJANAL, dirigido a Juan de la Rosa Grimaldo, en el que se le informa la imposibilidad de transcribir las incapacidades presentadas por cuanto que el INPEC no ha realizado los aportes a salud correspondientes al solicitante (folio 67). \u00a0\u00a0<\/p>\n
h. Resoluci\u00f3n del 6 de agosto de 2001 expedida por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, Direcci\u00f3n Seccional de Fiscal\u00edas, Unidad Primera de Delitos contra la Administraci\u00f3n P\u00fablica y Administraci\u00f3n de Justicia en la que dicha dependencia resuelve inhibirse de abrir investigaci\u00f3n en contra de Juan de la Rosa Grimaldo Barajas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
i. Copia de incapacidades m\u00e9dicas a nombre de Juan de la Rosa Grimaldo Barajas de fechas 6, 14 y 28 de junio de 2000 (folios 89 a 92). \u00a0\u00a0<\/p>\n
j. Informes m\u00e9dicos, diagn\u00f3sticos, consultas, etc., sobre problemas siqui\u00e1tricas padecidos por el peticionario (folios 93 a 100). \u00a0\u00a0<\/p>\n
k. Oficio 7210 DGH 12329 remitido el por la Jefe de Divino de Gesti\u00f3n Humana del INPEC en el que informa al se\u00f1or Grimaldo Barajas que, en relaci\u00f3n con su solicitud de reintegro a la instituci\u00f3n, \u00e9sta no ser\u00e1 atendida por cuanto el peticionario no adelant\u00f3 las reclamaciones judiciales al respecto (folio 125). \u00a0\u00a0<\/p>\n
l. Resoluci\u00f3n del 7 de noviembre de 2002 mediante la cual la Oficina de Control \u00danico Disciplinario del INPEC resuelve abstenerse de continuar con la investigaci\u00f3n disciplinaria adelantada contra Juan de la Rosa Grimaldo Barajas por descartarse la comisi\u00f3n de la conducta de abandono del cargo que fue atribuida al denunciado (folios 128 a 131) \u00a0\u00a0<\/p>\n
m. Solicitud de revocatoria directa de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, interpuesta por el peticionario (folios 133 a 139). \u00a0\u00a0<\/p>\n
n. Oficio 7800-SDG-074 del Subdirector General del INPEC en el que se desestima la solicitud de revocatoria directa de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000.- \u00a0\u00a0<\/p>\n
o. Oficio 7130 OJU-4619 del 12 de agosto de 2003 del jefe la Oficina Jur\u00eddica en el que se despacha desfavorablemente la solicitud de revocatoria directa de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000. \u00a0\u00a0<\/p>\n
p. Memoriales dirigidos por el demandante a la Corte Constitucional, en los que da cuenta de la necesidad de conceder la tutela y en los que pone de manifiesto su dif\u00edcil situaci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Sala Sexta de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y los art\u00edculos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de la referencia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate \u00a0<\/p>\n
La tutela de la referencia plantea varios interrogantes al fallador, tanto desde el planteamiento de la demanda como de la soluci\u00f3n que le dieron los jueces de instancia. En efecto, el primer problema que surge de la lectura del expediente es si la tutela de esta referencia es procedente frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. En este t\u00f3pico, el primer tema que debe abordarse es si la tutela es procedente para lograr que la administraci\u00f3n se pronuncie sobre los recursos interpuestos por el demandante, que a la fecha de interposici\u00f3n de la demanda no hab\u00edan sido resueltos. La segunda inquietud que emerge en relaci\u00f3n con la procedencia de la acci\u00f3n de tutela es si la misma procede para atacar el acto administrativo que el demandante considera lesivo de sus derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
No obstante, dado que el demandante en su escrito incoatorio plantea que la tutela de la referencia debe prosperar porque as\u00ed se deriva de aplicar la recomendaci\u00f3n de la OIT que sugiere tal cosa; pero tambi\u00e9n sugiere que la tutela debe concederse porque as\u00ed lo indica la jurisprudencia de la Corte relativa al mismo tema, esta Sala tambi\u00e9n deber\u00e1 abordar dicho punto en su an\u00e1lisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala entrar\u00e1 a analizar cada uno de los puntos previamente expuestos, advirtiendo que el primero hace referencia a la procedencia de la acci\u00f3n de tutela para obtener la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso frente a la omisi\u00f3n de resolver los recursos de la v\u00eda gubernativa, mientras que el segundo se dirige al fondo del debate jur\u00eddico, relacionado con la legalidad del acto de desvinculaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Procedencia de la acci\u00f3n de tutela para la protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n frente a la configuraci\u00f3n del silencio administrativo negativo en la v\u00eda gubernativa \u00a0<\/p>\n
De manera gen\u00e9rica, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enf\u00e1tica y reiterada al afirmar que, frente a la obligaci\u00f3n de resolver las peticiones elevadas por los particulares, la administraci\u00f3n no puede escudarse en el silencio administrativo negativo para evadir el deber de darles respuestas completas y satisfactorias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, siendo el derecho de petici\u00f3n una garant\u00eda constitucional fundamental (art. 23 C.P.), de car\u00e1cter prevalente y de aplicaci\u00f3n inmediata, estructurada con el fin de garantizar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan1, el deber de la administraci\u00f3n es el de dar una respuesta oportuna y completa a las solicitudes de los particulares, no el de esgrimir la configuraci\u00f3n del silencio administrativo negativo frente a su obligaci\u00f3n de dar respuesta, pues esta instituci\u00f3n del derecho p\u00fablico no satisface materialmente el fin primordial de la citada garant\u00eda constitucional. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el ejercicio de los recursos de la v\u00eda gubernativa constituye una manifestaci\u00f3n directa del ejercicio del derecho de petici\u00f3n. Bajo este entendido, tampoco el silencio administrativo negativo respecto de la resoluci\u00f3n de los recursos de la v\u00eda gubernativa exime a la autoridad p\u00fablica de desatar los recursos formulados por el particular. Sobre este t\u00f3pico la Corte ha sido clara al advertir que \u00a0\u201ccuando la administraci\u00f3n no tramita o se abstiene de resolver dentro de los t\u00e9rminos legales un recurso que ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de petici\u00f3n y, por ende, el interesado queda habilitado para acudir a la acci\u00f3n de tutela y obtener la protecci\u00f3n judicial de su derecho quebrantado\u201d2 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en otro de sus pronunciamientos, la Corte advirti\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 el uso de los recursos de la v\u00eda gubernativa como mecanismo que tiene el doble car\u00e1cter, de control de los actos administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria o bien ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, es una expresi\u00f3n m\u00e1s del derecho de petici\u00f3n, pues a trav\u00e9s de este mecanismo el administrado eleva ante la autoridad p\u00fablica una petici\u00f3n respetuosa que tiene como finalidad obtener la aclaraci\u00f3n, la modificaci\u00f3n o la revocaci\u00f3n de un determinado acto. \u00a0<\/p>\n
Siendo esto as\u00ed, el peticionario conserva su derecho a que sea la propia administraci\u00f3n, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues ella es la obligada a dar respuesta pronta y oportuna a su petici\u00f3n. Prueba de ello est\u00e1 en que si la persona no recurre ante la jurisdicci\u00f3n, la administraci\u00f3n sigue obligada a resolver. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha considerado que el silencio administrativo negativo no puede entenderse como una respuesta, resoluci\u00f3n o pronunciamiento de la administraci\u00f3n, ya que \u00e9ste no define material ni sustancialmente la solicitud de quien propone la petici\u00f3n3. \u00a0(Sentencia T-929\/03 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de lo dicho se tiene que la acci\u00f3n de tutela procede como mecanismo principal de protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, con el fin de obligar a la administraci\u00f3n a resolver los recursos de la v\u00eda gubernativa que se ha negado a desatar, habida cuenta, adem\u00e1s, de que si no se permitiera la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela para obtener esa protecci\u00f3n, el particular estar\u00eda compelido a iniciar un proceso ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa simplemente para conseguir que la administraci\u00f3n exprese su voluntad respecto de un asunto concreto, lo cual resulta desproporcionado. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Sala comparte las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, relativas a la protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n del tutelante, pues si bien el INPEC se ampar\u00f3 en el silencio administrativo negativo para defender la tesis de la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela, dicha consideraci\u00f3n ha sido desvirtuada por la jurisprudencia antes citada. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Sala observa que la demanda de tutela no iba dirigida a que se resolvieran los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n elevados en contra de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, por la cual el INPEC declar\u00f3 la vacancia por abandono del cargo del demandante. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Sala encuentra que los fundamentos jur\u00eddicos de la demanda de tutela, a pesar de cuestionar la violaci\u00f3n al derecho de petici\u00f3n por ausencia de resoluci\u00f3n de los recursos de la v\u00eda gubernativa, controvierten la legalidad el acto administrativo 1616 por violaci\u00f3n de otros derechos fundamentales, violaci\u00f3n que es producto del desconocimiento de las normas que regulan la desvinculaci\u00f3n de servidores p\u00fablicos aforados y del documento de la OIT en el que se recomienda el reintegro del demandante al puesto que ven\u00eda ocupando en la guardia penitenciaria. \u00a0<\/p>\n
Las decisiones de los jueces de instancia dejaron por fuera el an\u00e1lisis de la posible violaci\u00f3n de otros derechos fundamentales, como consecuencia de la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, dictada por el Director General del INPEC. En efecto, pese a lo advertido por el juez de primera instancia en el sentido de que el fin de la presente acci\u00f3n no era el de cuestionar la legalidad del acto administrativo que declar\u00f3 la vacancia del cargo, del texto de la demanda es claro que el actor plante\u00f3 la violaci\u00f3n de otras garant\u00edas constitucionales, entre las cuales se encuentra la derivada del fuero sindical y los derechos de defensa y debido proceso, los derechos al buen nombre y a la honra, el derecho a la igualdad y el principio de la cosa juzgada, m\u00e1s el respeto por las decisiones de las autoridades internacionales. \u00a0<\/p>\n
4. Procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Sala encuentra que la acci\u00f3n de tutela de la referencia no pretend\u00eda de manera principal que se diera respuesta a los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n dirigidos contra la resoluci\u00f3n que declar\u00f3 la vacancia del cargo, sino que persegu\u00eda la restauraci\u00f3n del derecho al debido proceso, del derecho de defensa y de los derechos derivados del fuero sindical \u2013adem\u00e1s de los principios de cosa juzgada y respeto por las decisiones de autoridades internacionales (respeto por la decisi\u00f3n de la OIT)-, porque en el procedimiento administrativo llevado a cabo por el INPEC y que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 no se tuvo en cuenta que la ausencia del demandante se debi\u00f3 a motivos plenamente justificados. \u00a0<\/p>\n
Bajo este entendido es dable afirmar que la tutela de la referencia se encamina a cuestionar la validez de un acto administrativo expedido por una autoridad p\u00fablica, lo cual, en principio, implicar\u00eda la \u00a0improcedencia de la acci\u00f3n constitucional, dado que el actor tendr\u00eda a su disposici\u00f3n la v\u00eda jurisdiccional \u2013 la acci\u00f3n de nulidad y restalecimiento del derecho prevista en el art\u00edculo 84 del C.C.A- para controvertir el contenido de la decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que la tutela es un mecanismo de defensa subsidiario que s\u00f3lo procede cuando el afectado no disponga de otros mecanismos de defensa judicial. En concordancia con la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2591 de 1991 se\u00f1ala que la acci\u00f3n de tutela no proceder\u00e1 cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales. \u00a0<\/p>\n
A este respecto la Corte ha se\u00f1alado que si el tutelante tiene a su disposici\u00f3n otros recursos o v\u00edas judiciales para impugnar el acto que considera violatorio de sus derechos fundamentales, debe acudir a ellos a fin de obtener la protecci\u00f3n del derecho y no a la acci\u00f3n de tutela, que por definici\u00f3n es un mecanismo subsidiario de defensa. \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que la Corte haya manifestado que “la justicia constitucional no puede operar como un mecanismo de protecci\u00f3n paralelo y totalmente ajeno a los medios de defensa judiciales de car\u00e1cter ordinario, sino que, por el contrario, se debe procurar una coordinaci\u00f3n entre \u00e9stos, con el fin de que no ocurran interferencias indebidas e invasiones de competencia no consentidas por el Constituyente. Es precisamente la adecuada aplicaci\u00f3n del principio de subsidiariedad lo que logra la articulaci\u00f3n de los \u00f3rganos judiciales en la determinaci\u00f3n del espacio jurisdiccional respectivo”4. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, frente a la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, la Corte advirti\u00f3 en sus primeras providencias: \u00a0<\/p>\n
“As\u00ed, pues, la tutela no puede converger con v\u00edas judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir seg\u00fan la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo espec\u00edfico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre \u00e9ste y la acci\u00f3n de tutela porque siempre prevalece -con la excepci\u00f3n dicha- la acci\u00f3n ordinaria. \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. \u00a0Tampoco puede afirmarse que sea el \u00faltimo \u00a0recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es la de \u00fanico medio de protecci\u00f3n, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vac\u00edos que pudiera ofrecer el sistema jur\u00eddico para otorgar a las personas una plena protecci\u00f3n de sus derechos esenciales\u201d.(Sentencia C-543 de 1992 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, paralelo a esto, la Corte ha aceptado que, no obstante la existencia de mecanismos judiciales para la protecci\u00f3n del derecho, la tutela procede como mecanismo transitorio cuando dichos mecanismos son ineficientes para conferir una protecci\u00f3n eficaz, siempre y cuando la garant\u00eda fundamental se enfrente a un perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
En este escenario, la tutela act\u00faa como mecanismo subsidiario de defensa que opera frente a la insuficiencia de los medios judiciales ordinarios, cuando el da\u00f1o al que se enfrenta el derecho fundamental es irremediable, es decir, es grave, inminente y requiere de medidas urgentes e impostergables de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre esta salvedad, que constituye el pilar fundamental del car\u00e1cter subsidiario de la tutela, la Corte ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o pr\u00f3ximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos f\u00e1cticos que as\u00ed lo demuestren, tomando en cuenta, adem\u00e1s, la causa del da\u00f1o. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento \u00a0sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinaci\u00f3n \u00a0jur\u00eddica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el da\u00f1o, entendidas \u00e9stas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por \u00faltimo, las medidas de protecci\u00f3n deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumaci\u00f3n de un da\u00f1o antijur\u00eddico irreparable. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus caracter\u00edsticas de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protecci\u00f3n urgentes e impostergables. Con todo, esta previsi\u00f3n del art\u00edculo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistem\u00e1tica, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, f\u00edsicas, mentales o econ\u00f3micas, requieren especial protecci\u00f3n del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los ni\u00f1os, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad\u201d. (Sentencia T-1316 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) (Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que la tutela no procede para proteger derechos fundamentales si dicha protecci\u00f3n se imparte por los mecanismos ordinarios de defensa, pero que, excepcionalmente, dicha protecci\u00f3n s\u00ed puede dispensarse, como mecanismo transitorio, si se logra demostrar que dichos mecanismos son insuficientes para evitar la consumaci\u00f3n de un perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
En el caso particular, tal como se adelant\u00f3, el actor ten\u00eda a su disposici\u00f3n, como mecanismo principal para enervar la legalidad del acto administrativo cuestionado por violar los derechos de defensa, debido proceso e igualdad, la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el art\u00edculo 84 del C.C.A. Esta circunstancia hace que, como primera medida, la tutela no fuera procedente por existir otro recurso o v\u00eda principal para solicitar la protecci\u00f3n del derecho fundamental invocado. \u00a0<\/p>\n
Esta acci\u00f3n, como lo ha reiterado la Corte, es expedita, \u00e1gil e id\u00f3nea para controvertir los actos de desvinculaci\u00f3n -incluso de servidores p\u00fablicos- que atenten contra la garant\u00eda sindical mencionada, por lo que la Corte misma ha dicho que en estos casos la tutela no es procedente, pues el ordenamiento jur\u00eddico ofrece la v\u00eda adecuada para la protecci\u00f3n del derecho afectado. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en la Sentencia T-1209 de 20005 la Corte afirm\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela no procede cuando el caso en estudio puede ser ventilado en una acci\u00f3n de fuero sindical, dado que la misma goza de una agilidad similar a la de la acci\u00f3n constitucional que impide hacer uso de esta \u00faltima como mecanismo subsidiario. En la providencia citada la Corte asegur\u00f3 que el juez de tutela es incompetente para resolver asuntos vinculados con el reintegro de servidores p\u00fablicos amparados por el fuero sindical, pues admitir lo contrario implicar\u00eda sustituir la acci\u00f3n espec\u00edfica, particular y concreta del fuero sindical, por la gen\u00e9rica de la tutela, procedimiento que va en contrar\u00eda del fin de la acci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de reiterar la posici\u00f3n de la Corte, valga citar algunos aparte de la decisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la jurisdicci\u00f3n laboral es la competente para conocer de los conflictos que se susciten por raz\u00f3n del fuero sindical de los trabajadores particulares y oficiales, as\u00ed como de los empleados p\u00fablicos, mediante el agotamiento de los procedimientos establecidos en el C\u00f3digo Procesal del Trabajo. Cabe advertir que la ley mencionada, al atribuir dicha competencia a la jurisdicci\u00f3n del trabajo para conocer de los asuntos sobre fuero sindical de trabajadores particulares, como es el caso de los peticionarios, tiene efecto general e inmediato y por consiguiente es aplicable a las controversias que se generen sobre el despido de trabajadores que ostentan realmente esa garant\u00eda sindical. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, es el mismo C\u00f3digo del Trabajo el que establece las acciones y los procedimientos a seguir, tanto para proteger al trabajador amparado por el fuero sindical, como para restituirle sus derechos cuando estos han sido desconocidos o vulnerados. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la jurisprudencia de la Corte ha se\u00f1alado la incompetencia del juez de tutela para definir asuntos relacionados con la existencia del fuero sindical de trabajadores despedidos para los efectos de obtener su reintegro mediante el mecanismo tutelar, ya que si aquella se admitiera, se estar\u00eda sustituyendo la competencia atribuida a la jurisdicci\u00f3n de trabajo para conocer y decidir los conflictos laborales sobre fuero sindical de los trabajadores mencionados, lo que implicar\u00eda claramente, eliminar por completo la acci\u00f3n de reintegro prevista en la ley, ante la justicia laboral y, una manifiesta usurpaci\u00f3n de funciones, que el legislador en la disposici\u00f3n vigente, anteriormente citada, radic\u00f3 en cabeza de esta. No se puede olvidar que, como igualmente se ha expresado de manera reiterada por esta Corporaci\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela es de naturaleza subsidiaria y residual, y no tiene cabida cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, como ocurre en el asunto sub examine, a fin de que mediante ella se pueda obtener la satisfacci\u00f3n de los mismos derechos invocados, a trav\u00e9s de un procedimiento igualmente especial, salvo la existencia del perjuicio irremediable que a juicio de la Corte no se encuentra debidamente acreditado en este proceso\u2026.. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
3.6. Esta situaci\u00f3n desventajosa en que se encontraba el servidor p\u00fablico amparado con una \u00a0garant\u00eda no del todo aplicable, pues la inexistencia \u00a0de la calificaci\u00f3n judicial previa \u00a0para efectuar su despido o su traslado, era en si misma una desnaturalizaci\u00f3n de la figura del fuero sindical, por no decir, su negaci\u00f3n, cambi\u00f3 substancialmente con la reforma que el legislador introdujo al C\u00f3digo de Procedimiento Laboral, a trav\u00e9s de la ley 362 de 1997, al asignar competencia a la jurisdicci\u00f3n laboral ordinaria para conocer \u201cde los asuntos sobre fuero sindical de los trabajadores… oficiales y del que corresponde a los empleados p\u00fablicos…\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.7. La entrada en vigencia de la mencionada ley -febrero 21 de 1997-, trajo dos consecuencias trascendentales: la primera, que la administraci\u00f3n para despedir, desmejorar las condiciones laborales o trasladar a un servidor p\u00fablico amparado por fuero sindical, deber\u00e1 contar con la autorizaci\u00f3n del \u00a0juez laboral -calificaci\u00f3n judicial-. Para ello, ser\u00e1 menester agotar el tr\u00e1mite establecido en los art\u00edculos 113 a 117 del C\u00f3digo Procesal del Trabajo, que regulan todo lo referente a esta autorizaci\u00f3n. La segunda, que el servidor p\u00fablico podr\u00e1 hacer uso de la acci\u00f3n de reintegro que consagra el art\u00edculo 118 del mismo c\u00f3digo, ante el juez ordinario laboral, cuando ha sido despedido, sus condiciones laborales desmejoradas o trasladado sin la mencionada calificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n que, dado el procedimiento breve y sumario que el legislador ha previsto para su tr\u00e1mite, hace improcedente la acci\u00f3n de tutela, aun como mecanismo transitorio para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales a la asociaci\u00f3n y a la libertad sindical, tal como lo hab\u00eda reconocido esta Corporaci\u00f3n, toda vez que si un servidor p\u00fablico o trabajador particular, \u00a0amparados por la garant\u00eda del fuero sindical son despedidos, trasladados o sus condiciones laborales desmejoradas, sin la calificaci\u00f3n judicial previa, la acci\u00f3n de reintegro es el mecanismo judicial id\u00f3neo para la protecci\u00f3n de los derechos en menci\u00f3n. Veamos. \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, el juez laboral est\u00e1 obligado a fallar la acci\u00f3n de reintegro a m\u00e1s tardar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de la correspondiente demanda. T\u00e9rminos que son de estricta observancia. \u00a0<\/p>\n
3.8. Por tanto, es necesario concluir que la acci\u00f3n de reintegro es un mecanismo judicial \u00e1gil y eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales de asociaci\u00f3n y libertad sindical \u00a0de los empleados p\u00fablicos o particulares amparados con fuero sindical, despedidos sin la calificaci\u00f3n judicial previa, esencia de esta garant\u00eda, que desplaza y hace improcedente la acci\u00f3n de tutela.” (Sentencia T1209 de 2000 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0<\/p>\n
5. An\u00e1lisis del caso particular. Ausencia de perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
Pese a que la sentencia que acaba de citarse anuncia que la tutela no es mecanismo judicial id\u00f3neo para afrontar los problemas de reintegro por vulneraci\u00f3n de fuero sindical, la misma providencia advierte que s\u00f3lo en casos extremos, cuando se verifique la existencia de un perjuicio irremediable, podr\u00eda el juez de tutela asumir conocimiento del caso en estudio. Dice el fallo en cuesti\u00f3n:_ \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no quiere decir que la tutela excluya totalmente la protecci\u00f3n al fuero sindical. Excepcionalmente puede caber, pero se repite, como mecanismo transitorio. La T-728\/98, dijo: \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el mecanismo transitorio invocado, s\u00f3lo es viable en materia de tutela cuando se encuentre fehacientemente comprobado el perjuicio irremediable por parte de los accionantes, que ostente el car\u00e1cter de inminente al encontrarse en una grave situaci\u00f3n que requiere de medidas urgentes y cuya protecci\u00f3n es impostergable. Presupuestos que, como lo advierten las sentencias de instancia, no se encuentran acreditados en el asunto sub examine.” \u00a0<\/p>\n
En el caso particular, el demandante pretende impugnar la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, dictada por la Direcci\u00f3n General del INPEC, porque, a su juicio, en la expedici\u00f3n del acto se incurri\u00f3 en desconocimiento del derecho de defensa, del debido proceso, de los derechos derivados del fuero sindical y de otros derechos fundamentales, como la honra, el buen nombre e igualdad, pero la Sala no advierte que el demandante enfrente un perjuicio irremediable que amerite conferir la protecci\u00f3n solicitada, siquiera de manera transitoria. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, la Resoluci\u00f3n 1616 del INPEC fue expedida en el mes de junio de 2000 como resultado de los informes suministrados por la Directora de la Reclusi\u00f3n de mujeres de El Buen Pastor relacionadas con el aparente abandono del cargo en que incurri\u00f3 Juan de la Rosa Grimaldo Barajas al no regresar de las vacaciones que le fueron conferidas en el mes de abril de ese a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
De la fecha de expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n impugnada al d\u00eda de interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela (noviembre 07 de 2003) transcurrieron m\u00e1s de tres a\u00f1os, casi tres a\u00f1os y medio. La Sala se pregunta. \u00bfEs razonable que despu\u00e9s de casi tres a\u00f1os y medio de haberse producido el acto administrativo impugnado, el demandante intente controvertir su contenido a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, a sabiendas de que contaba con las acciones judiciales ordinarias para obtener la misma protecci\u00f3n? \u00a0<\/p>\n
Esta Sala considera que aquello no es razonable, precisamente con fundamento en los requisitos se\u00f1alados previamente atinentes al car\u00e1cter del da\u00f1o que debe enfrentar el derecho fundamental invocado. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la jurisprudencia de la Corte advierte que para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, es indispensable que el perjuicio al que se enfrenta el derecho fundamental sea grave, inminente y exija de medidas impostergables de amparo. En el caso particular, el perjuicio que pudo haberse derivado de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 dej\u00f3 de ser inminente como consecuencia de la disoluci\u00f3n en el tiempo de las consecuencias negativas producidas por la desvinculaci\u00f3n. Por la misma raz\u00f3n, la gravedad del perjuicio desapareci\u00f3 en la medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbaci\u00f3n que pudo haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad p\u00fablica, en tanto es evidente que durante estos tres a\u00f1os y medios aqu\u00e9l ha continuado desarrollando sus actividades regulares, incluso, al servicio del sindicato de servidores p\u00fablicos adscritos al INPEC, ASEINPEC. Por otro lado, el hecho de que el demandante haya postergado acudir a la acci\u00f3n de tutela para impugnar el acto administrativo del cual se aparta denota que las medidas que debieron haberse adoptado para proteger los derechos que dice le fueron vulnerados no eran impostergables. En otras palabras, esta Sala no observa que el perjuicio al que se ve enfrentado el demandante sea irremediable y no pueda ser resuelto mediante los mecanismos ordinarios de defensa. \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, sea pertinente reiterar lo dicho por la Corte en el sentido de que la raz\u00f3n de ser de la acci\u00f3n de tutela se evidencia, sobre todo, en la necesidad de adoptar medidas inminentes para proteger el derecho fundamental, de manera que cuando dicha inminencia se pierde, la acci\u00f3n de tutela pierde su sentido protector. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026el juez no puede rechazar la tutela por el paso del tiempo y debe entrar a estudiar de fondo el asunto para determinar si existe o no vulneraci\u00f3n de alg\u00fan derecho fundamental. \u00a0<\/p>\n
Hasta aqu\u00ed, la Sala no encuentra procedente la acci\u00f3n de tutela ni siquiera como mecanismo transitorio, habida cuenta de que el paso del tiempo ha hecho desaparecer la inminencia del da\u00f1o producido por la decisi\u00f3n del INPEC, adoptada en junio de 2000.- \u00a0<\/p>\n
6. Inaplicaci\u00f3n del precedente contenido en la Sentencia T-603 de 2003 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el actor manifest\u00f3 que con posterioridad al despido del INPEC surgieron dos hechos nuevos que llevan a considerar la procedencia de su reintegro. Ellos son que el demandante adelant\u00f3 gestiones ante autoridades administrativas que derivaron en el pronunciamiento del Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la Oficina Internacional del Trabajo, en el sentido de que dicho Comit\u00e9 pidi\u00f3 al Gobierno Nacional tomar las medidas necesarias para reintegrar en el cargo al demandante, Juan de la Rosa Grimaldos. En segundo lugar, el actor sostiene que mediante Sentencia T-603 de 2003, la Sala Primera de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional concedi\u00f3 la tutela interpuesta por varios sindicalistas de la ciudad de Medell\u00edn cuya situaci\u00f3n jur\u00eddica se vio amparada por la recomendaci\u00f3n expedida por la OIT, y mediante la cual se orden\u00f3 el reintegro a sus cargos con fundamento en la decisi\u00f3n del organismo internacional. En dicha sentencia se dijo que la tutela era el \u00fanico medio judicial para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los \u00f3rganos de control que protegen derechos fundamentales, por lo que la Sala Primera concedi\u00f3 el amparo. \u00a0<\/p>\n
Aunque, en principio, estas dos circunstancias obligar\u00edan a la Sala a hacer un replanteamiento de la procedencia de esta acci\u00f3n de tutela, la conclusi\u00f3n a que se llega luego de analizar los antecedentes de la Sentencia T-603 de 2003, que dio aplicaci\u00f3n a la recomendaci\u00f3n de la OIT, es diferente: mientras los peticionarios en la acci\u00f3n de tutela que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n del a Sentencia T-603 de 2003 adelantaron la acci\u00f3n de fuero sindical ante las autoridades jurisdiccionales competentes para impugnar, en su momento, la legalidad del despido irrespetuoso del fuero sindical, el peticionario de esta referencia no agot\u00f3 dicho tr\u00e1mite, lo cual indica que dej\u00f3 pasar la oportunidad jurisdiccional que le ofreci\u00f3 el r\u00e9gimen jur\u00eddico para enderezar su situaci\u00f3n laboral respecto del INPEC. \u00a0<\/p>\n
Del texto pertinente de la Sentencia T-603\/03 se deduce que as\u00ed procedieron dichos peticionarios: \u00a0<\/p>\n
\u201cAducen que por esos hechos formularon demanda ante la justicia laboral ordinaria para que se adelantara el proceso especial de fuero sindical, con el fin de obtener el reintegro a los mismos cargos que desempe\u00f1aban, con resultados negativos. Los argumentos del Tribunal Superior de Medell\u00edn fueron que los funcionarios del INPEC no ten\u00edan derecho al fuero, puesto que ostentaban autoridad civil y funciones de confianza y manejo, fundament\u00e1ndose en el art\u00edculo 409 del C.S.T., declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C\u2013593 DE 1993. Desconociendo adem\u00e1s el debido proceso al dedicarse en todo es tr\u00e1mite a calificar la justa causa, estudiando la naturaleza de las funciones desempe\u00f1adas y si cab\u00edan o no en las restricciones al fuero, procedimiento que compete al proceso que se debe adelantar ante el juez laboral, a fin de obtener el permiso para el despido del trabajador aforado y no al proceso especial de fuero sindical. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe\u00f1alan que el Tribunal desconoci\u00f3 que ya la Corte Constitucional hab\u00eda reconocido el fuero sindical a los funcionarios del INPEC, en la Sentencia T\u2013076 de 1998, y m\u00e1s recientemente en la T\u2013080 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u201cIndican que la decisi\u00f3n del Tribunal de Medell\u00edn fue tutelada por haber incurrido en v\u00edas de hecho. Los resultados fueron tambi\u00e9n negativos, aduciendo que no procede la tutela contra providencias judiciales. Ante esa situaci\u00f3n acudieron a la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo OIT \u2013 Comit\u00e9 de Libertad Sindical, que en su reuni\u00f3n de junio de 2002, recomend\u00f3 \u201c[e]n lo que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la Seccional Medell\u00edn alegado por ASEINPEC, el Comit\u00e9 pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios ca\u00eddos\u201d. (Sentencia T-603 de 2003 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda) \u00a0<\/p>\n
En cambio, el peticionario Grimaldo Barajas no inici\u00f3 la correspondiente acci\u00f3n de fuero sindical, como se explic\u00f3 dos cap\u00edtulos atr\u00e1s. Esta circunstancia denota que el precedente contenido en la Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso particular, pues independientemente de la doctrina que considera vinculantes las recomendaciones de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en cita se dict\u00f3 sobre la base de que los peticionarios hab\u00edan agotado los mecanismos judiciales ordinarios contra los actos administrativos que los desvinculaban del INPEC. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, pretender que las consideraciones de la T-603 de 20023 son plenamente aplicables al caso en estudio es equivocado. En este sentido y por este aspecto, el alegato del demandante es inapropiado. \u00a0<\/p>\n
7. Protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En las anteriores circunstancias, la tutela de esta referencia no es procedente para ordenar el reintegro del peticionario Juan de la Rosa Grimaldo Barajas al cargo que ven\u00eda desempe\u00f1ando en el INPEC. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta Sala encuentra que, en aras de la protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, la decisi\u00f3n de los jueces de instancia debe mantenerse en el sentido de que la administraci\u00f3n est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de responder los recursos interpuestos contra la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000, pues, como se adelant\u00f3 en la parte general de esta providencia, el silencio administrativo negativo, incluso en sede de v\u00eda gubernativa, no exonera a la autoridad competente de pronunciarse sobre la petici\u00f3n elevada. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, al agotarse la v\u00eda gubernativa, al demandante le quedaron abiertas las puertas para iniciar la acci\u00f3n contencioso administrativa e, incluso, la acci\u00f3n de fuero sindical, con el fin de debatir en sede jurisdiccional la titularidad de los derechos que se vieron involucrados en este conflicto jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, es un hecho evidente que el INPEC tard\u00f3 casi tres a\u00f1os en resolver el recurso de reposici\u00f3n contra la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 y que la Resoluci\u00f3n 4698 de 2003, por la cual desat\u00f3 tal recurso, se produjo luego de haberse interpuesto esta acci\u00f3n de tutela, como consecuencia de la orden impartida por el juez de primera instancia, que fue confirmada a su vez por el tribunal de segunda instancia, y que ahora resulta confirmada por la Sala Sexta de Revisi\u00f3n, m\u00e1s de cuatro meses despu\u00e9s de haberse seleccionado el expediente por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero 5 de la Corte. Por ello, dado que sobre la decisi\u00f3n de los jueces de instancia se encontraba pendiente la confirmaci\u00f3n o revocaci\u00f3n de la providencia por parte de esta Sala de Revisi\u00f3n, la misma encuentra justificado que el t\u00e9rmino de caducidad de las acciones procedentes contra la resoluci\u00f3n del INPEC no empiece a contarse a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de dicha resoluci\u00f3n, sobre la cual, como se dijo, se encontraba pendiente la presente providencia, sino a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello con el fin de evitar que el transcurso del tiempo, desde que el caso fue asumido por los jueces de tutela hasta el momento en que la Corte emite su pronunciamiento definitivo, perjudique al demandante en cuanto a los t\u00e9rminos con que contaba para interponer las acciones judiciales pertinentes, y dado que no fue por negligencia o descuido suyo que transcurri\u00f3 el tiempo desde la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 4698 de 2003, sino porque se encontraba pendiente la decisi\u00f3n de esta Sala de Revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisi\u00f3n \u00a0de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Primero: CONFIRMAR la Sentencia de Tutela del 27 de febrero de 2004, dictada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal, por la que se confirm\u00f3 la sentencia del 28 de noviembre de 2003, dictada por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito de Bogot\u00e1, mediante la cual se concedi\u00f3 la protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n al demandante Juan de la Rosa Grimaldo Barajas en contra del INPEC.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. De conformidad con la justificaci\u00f3n consignada en el aparte final de las consideraciones de esta providencia, ADVERTIR que los t\u00e9rminos de caducidad de las acciones procedentes contra la Resoluci\u00f3n 4698 de 2003 del INPEC deben contarse a partir de la fecha de notificaci\u00f3n de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Por Secretaria General, L\u00cdBRESE la comunicaci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IVAN HUMBERTO ESCRUCER\u00cdA MAYOLO \u00a0<\/p>\n
Secretario General (E) \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia T-695\/04 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE TUTELA-Desconocimiento del precedente judicial de la sentencia T-603\/03\/SENTENCIA DE TUTELA-Desconocimiento del car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical en el orden interno (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
No puedo compartir ni la decisi\u00f3n ni la motivaci\u00f3n de la sentencia, por cuanto, como lo mostrar\u00e9 en este salvamento de voto, la presente decisi\u00f3n desconoce el precedente establecido en la sentencia T-603 de 2003. Igualmente mostrar\u00e9 el otro problema que subyace a la tesis desarrollada por la presente sentencia: el desconocimiento del car\u00e1cter vinculante en el ordenamiento interno de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT). \u00a0<\/p>\n
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Mecanismo para lograr cumplimiento de recomendaciones de los \u00f3rganos de control que protegen derechos fundamentales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE TUTELA-Desconoci\u00f3 la tesis respecto al cumplimiento de las recomendaciones internacionales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
No es claro por qu\u00e9 la presente sentencia considera que la acci\u00f3n de fuero sindical y las acciones contencioso administrativas constituyen los mecanismos judiciales id\u00f3neos para resolver una vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales que se deriva del incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional. Incluso, la sentencia de la cual disiento, al no ocuparse del incumplimiento de la Recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, elude la ratio decidendi mencionada y llega a una conclusi\u00f3n contraria: la posibilidad de que sea en la acci\u00f3n de reintegro y en las acciones contencioso administrativas donde se dirima una controversia que ya fue resuelta en instancias internacionales a partir de informaci\u00f3n relevante. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Vulneraci\u00f3n por reabrir un debate jur\u00eddico ya resuelto en una instancia internacional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan mi criterio, la reapertura en el derecho interno de un debate jur\u00eddico ya resuelto en una instancia internacional vulnera el principio de buena fe respecto al cumplimiento de las recomendaciones de los organismos de control de la OIT. M\u00e1s a\u00fan cuando la tesis mayoritaria resuelve el caso con base en los argumentos que el Estado colombiano tuvo oportunidad de invocar ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Vulneraci\u00f3n por incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional del Comit\u00e9 de Libertad Sindical\/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional del Comit\u00e9 de Libertad Sindical (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Debe anotarse que, en el presente caso, han transcurrido varios meses desde la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 en el informe 328 y su aprobaci\u00f3n por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT, por lo cual no cabe duda de que el gobierno se est\u00e1 rehusando a cumplir la orden concreta de reintegro. Esta consideraci\u00f3n no s\u00f3lo es inadmisible frente a la naturaleza de las violaciones contra la libertad sindical sino que tambi\u00e9n constituye una negaci\u00f3n del perjuicio irremediable que, para el ejercicio de la libertad sindical, implica el incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional de un organismo de control de la OIT. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-No se vulner\u00f3 el principio de inmediatez (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Considero que tampoco es convincente el argumento, seg\u00fan el cual la tutela ser\u00eda tambi\u00e9n improcedente, por cuanto el actor habr\u00eda dejado transcurrir un t\u00e9rmino excesivamente largo desde el acto de desvinculaci\u00f3n, con lo cual habr\u00eda desconocido el principio de inmediatez que rige la acci\u00f3n de tutela, en virtud del cual, este amparo constitucional debe ser invocado por la persona afectada en un t\u00e9rmino razonable a partir de la amenaza o violaci\u00f3n del derecho fundamental. En efecto, si la violaci\u00f3n surge del incumplimiento de la recomendaci\u00f3n internacional del Comit\u00e9 de Libertad Sindical 328 de 2002, y la tutela fue interpuesta en noviembre de 2003, entonces el plazo no puede entenderse excesivo, en la medida en que el peticionario confiri\u00f3 al Gobierno colombiano, y en particular al INPEC, un plazo razonable para que cumpliera de buena fe dicha recomendaci\u00f3n, y s\u00f3lo ante la evidencia del incumplimiento, la tutela fue presentada. El principio de inmediatez no fue entonces vulnerado. \u00a0<\/p>\n
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia exclusiva para modificar jurisprudencia\/LINEA JURISPRUDENCIAL CONSOLIDADA-Car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo la Sala Plena de la Corte Constitucional puede modificar la jurisprudencia constitucional vigente, y la tesis del car\u00e1cter vinculante en el orden interno de esas recomendaciones debe ser entendida como una l\u00ednea jurisprudencial consolidada, iniciada por la sentencia T-568 de 1999 y reafirmada por la sentencia T-603 de 2003. No pod\u00eda entonces la presente sentencia, sin vulnerar el debido proceso, alterar esa l\u00ednea jurisprudencial. \u00a0<\/p>\n
RECOMENDACIONES DE ORGANISMOS DE CONTROL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS-Doctrina sobre su fuerza vinculante (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA\/RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Car\u00e1cter vinculante en el ordenamiento jur\u00eddico interno (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de la discusi\u00f3n internacional, en el plano interno se debe asumir dicha obligatoriedad (i) como consecuencia del principio de pacta sunt servanda (cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales) y (ii) a partir de los efectos del inciso segundo del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, \u201c(l)os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Gobierno puede objetarla a nivel internacional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Cuando el Comit\u00e9 de Libertad Sindical profiere su recomendaci\u00f3n, el gobierno cuenta con la oportunidad procesal de objetarla \u2013 a nivel internacional-. En efecto, es posible acudir ante el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT e impugnar las afirmaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical. Otras v\u00edas se relacionan con la posibilidad de concurrir ante la Comisi\u00f3n de Encuesta o la Corte Internacional de Justicia. En todo caso, la carga procesal est\u00e1 en cabeza del Estado. \u00a0<\/p>\n
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretaci\u00f3n acorde con tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
JURISPRUDENCIA DE INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Pauta relevante para interpretaci\u00f3n de tratados y de derechos constitucionales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo es posible (i) fundir ambas normas (la nacional y la internacional) y (ii), acoger la interpretaci\u00f3n que las autoridades competentes hacen de las normas internacionales e integrar dicha interpretaci\u00f3n al ejercicio hermen\u00e9utico de la Corte. Por ello esta Corte ha se\u00f1alado, en varias oportunidades, que la jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para interpretar el alcance de esos tratados y por ende de los propios derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Cumplimiento de tratados (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La sentencia T-603 de 2003 destaca que uno los principios del derecho internacional aceptados por Colombia es el principio de buena fe en el cumplimiento de los tratados. No es pues coherente que Colombia, que defendi\u00f3 la incorporaci\u00f3n en la Carta de Naciones Unidas del principio de buena fe, no act\u00fae de buena fe en el cumplimiento de las recomendaciones de un organismo de control del sistema de Naciones Unidas, como es el Comit\u00e9 de Libertad Sindical y que esa actuaci\u00f3n gubernamental resulte avalada por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Cumplimiento de recomendaciones de organismo internacional de control\/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Desconocimiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Algunas consideraciones de la presente sentencia son contrarias a este principio de buena fe. En particular, cuando se utiliza la discusi\u00f3n sobre la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela frente a otros recursos judiciales internos con el fin de eludir la exigencia de reconocer que el amparo es procedente para enfrentar el incumplimiento de las recomendaciones. Al respecto, debe anotarse que el an\u00e1lisis de la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela est\u00e1 sometido a un juicio de razonabilidad. Y claramente no es razonable que frente a una orden de reintegro, contenida en una recomendaci\u00f3n de un organismo internacional de control, se considere que los recursos id\u00f3neos y eficaces para su cumplimiento sean las acciones contencioso administrativas o la acci\u00f3n de fuero sindical. Lo anterior se explica porque en estos escenarios de la jurisdicci\u00f3n ordinaria interna se reabrir\u00eda el debate sobre un caso que ya fue decidido en instancias internacionales competentes, situaci\u00f3n que desconoce el principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales. \u00a0<\/p>\n
RECOMENDACIONES PROVISIONALES Y DEFINITIVAS DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Considero que no existe una diferencia sustancial entre las recomendaciones provisionales y las recomendaciones definitivas del Comit\u00e9 de Libertad Sindical. En ambos casos las recomendaciones deben ser sometidas al Consejo de Administraci\u00f3n, toda vez que el Comit\u00e9 de Libertad Sindical es un \u00f3rgano creado por el Consejo y es \u00e9ste el que las aprueba. En el caso de las recomendaciones provisionales, el Comit\u00e9 de Libertad Sindical efect\u00faa un examen de fondo que le permite anunciar la posibilidad de profundizar en dicho examen sin que ello implique la eventualidad de dar marcha atr\u00e1s a una determinada decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
RECOMENDACION PROVISIONAL DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Su car\u00e1cter de provisional no le resta obligatoriedad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Considerar que el car\u00e1cter de provisionalidad le resta obligatoriedad a la recomendaci\u00f3n constituye una interpretaci\u00f3n que no se ajusta al principio de buena fe. En este orden de ideas, el car\u00e1cter de recomendaci\u00f3n \u201cprovisional\u201d no es un aspecto sustantivo determinante. Dicho car\u00e1cter provisional no quiere decir que estas recomendaciones puedan ser desconocidas. Por el contrario, en funci\u00f3n del principio de buena fe, estos pronunciamientos deben cumplirse aunque su objeto (el caso correspondiente) est\u00e9 sometido a un debate ulterior. \u00a0<\/p>\n
RECOMENDACIONES DE ORGANOS DE CONTROL DE DERECHOS HUMANOS-Cumplimiento por el Gobierno una vez que se haya controvertido ante el organismo de control (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, incluso en aquellos casos en que pueda ser discutible que, frente al derecho internacional, la recomendaci\u00f3n de un determinado \u00f3rgano de control de derechos humanos tenga fuerza vinculante, implican que el Gobierno tiene la obligaci\u00f3n interna de cumplir esa recomendaci\u00f3n, siempre y cuando haya tenido la oportunidad de controvertir el caso ante el respectivo organismo de control. Y la raz\u00f3n, como ya lo expliqu\u00e9, es clara: de un lado, no tomar en cuenta la decisi\u00f3n de la instancia internacional de derechos humanos implica ignorar el mandato constitucional seg\u00fan el cual los derechos fundamentales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos (CP art. 93) puesto que se estar\u00eda ignorando la decisi\u00f3n del respectivo organismo de control, la cual concreta, en el caso espec\u00edfico, el alcance del respectivo tratado. De otro lado, si el Gobierno colombiano discrepa de la posici\u00f3n del organismo de control, entonces es su deber, en funci\u00f3n del principio de buena fe, debatir el punto ante la instancia internacional. Pero lo que no puede hacer un Gobierno es abstenerse de debatir el asunto ante el organismo internacional de supervisi\u00f3n, o debatirlo pobremente, para luego abstenerse de cumplir, invocando la falta de obligatoriedad de una recomendaci\u00f3n que tuvo la oportunidad de controvertir. \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuaci\u00f3n expreso las razones que sustentan mi salvamento de voto frente a la presente sentencia. La Sala neg\u00f3 la tutela, que buscaba que la Corte ordenara al INPEC y al Gobierno cumplir con la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT, seg\u00fan la cual el Gobierno colombiano deb\u00eda tomar las medidas necesarias para reintegrar a su puesto de trabajo al peticionario. El argumento esencial de la sentencia es que la tutela era improcedente, por cuanto el actor no hab\u00eda utilizado la acci\u00f3n de reintegro y hab\u00eda dejado transcurrir un tiempo largo entre el despido y la presentaci\u00f3n de la tutela, con lo cual el perjuicio se hab\u00eda tornado en irremediable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puedo compartir ni la decisi\u00f3n ni la motivaci\u00f3n de la sentencia, por cuanto, como lo mostrar\u00e9 en este salvamento de voto, la presente decisi\u00f3n desconoce el precedente establecido por la Sala Primera de Revisi\u00f3n en la sentencia T-603 de 2003, y que a se vez consolidaba la l\u00ednea jurisprudencial iniciada por la sentencia T-568 de 1999, seg\u00fan la cual, la tutela es el instrumento judicial id\u00f3neo para ejecutar las recomendaciones de organismos internacionales de supervisi\u00f3n en materia de derechos humanos, como el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT. \u00a0Igualmente mostrar\u00e9 el otro problema que subyace a la tesis desarrollada por la presente sentencia: el desconocimiento del car\u00e1cter vinculante en el ordenamiento interno de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT). \u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del precedente establecido en la sentencia T-603 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2. La sentencia T-603 de 2003 toma como punto de partida la idea seg\u00fan la cual el incumplimiento de las recomendaciones impartidas por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT constituye un hecho nuevo que impide considerar como temeraria la interposici\u00f3n de una nueva acci\u00f3n de tutela en relaci\u00f3n con solicitudes de reintegro laboral. Este primer punto pone en cuesti\u00f3n las conclusiones que en la presente sentencia se derivan del paso de m\u00e1s de tres a\u00f1os desde el acto administrativo de desvinculaci\u00f3n del actor hasta la presentaci\u00f3n de la tutela. En efecto, mientras que en la sentencia T-603 de 2003, la consecuencia de la ausencia de temeridad reafirma la procedencia de la acci\u00f3n de tutela para hacer cumplir la recomendaci\u00f3n del organismo internacional, por cuanto la existencia de esa recomendaci\u00f3n es un hecho nuevo que justifica la posibilidad de la tutela, en el presente caso, la Sala Sexta de Revisi\u00f3n, en lugar de concentrarse en el hecho nuevo que implica la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9, devuelve el asunto al \u00e1mbito de los recursos internos y contabiliza el lapso de tiempo transcurrido, no desde la inobservancia por el Gobierno colombiano de la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, sino desde el acto de desvinculaci\u00f3n del actor. Esa argumentaci\u00f3n me parece equivocada pues, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n, el precedente establecido por la Corte en las sentencias T-568 de 1999 y T-603 de 2003 implica aceptar que el pronunciamiento internacional del Comit\u00e9 de Libertad Sindical es un hecho nuevo que cierra la discusi\u00f3n jur\u00eddica sobre la procedibilidad de la acci\u00f3n de reintegro y centra el debate en la forma como, en el ordenamiento jur\u00eddico interno, se da cumplimiento a lo ordenado por el Comit\u00e9. \u00a0<\/p>\n
La sentencia T-603 de 2003 concentra su an\u00e1lisis en un problema jur\u00eddico principal: el presunto incumplimiento, por parte del INPEC, de las recomendaciones impartidas por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT. Por ello, este fallo no considera que se deban analizar las presuntas v\u00edas de hecho en las que pudieron incurrir los jueces que conocieron de los procesos laborales especiales de reintegro promovidos por los demandantes. Por el contrario, la presente sentencia considera, frente a una misma situaci\u00f3n \u2013el incumplimiento de la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical- que los problemas jur\u00eddicos se circunscriben a la procedencia de la acci\u00f3n de tutela frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en principio, es relevante examinar si el peticionario de una tutela cuenta o no con otro mecanismo judicial de defensa, toda vez que el juez constitucional debe precisar la procedibilidad de la acci\u00f3n en cada caso. Sin embargo, la Sala no toma en cuenta que el precedente establecido en la sentencia T-603 de 2003 tiene como uno de sus fundamentos el considerar como problema secundario la interposici\u00f3n o no de la acci\u00f3n de reintegro y de otras acciones contencioso administrativas por cuanto el nuevo problema jur\u00eddico era el incumplimiento de las recomendaciones vinculantes de un organismo de control de un tratado de derechos humanos. En otras palabras, el seguimiento o no del precedente exig\u00eda un pronunciamiento en torno a dicho incumplimiento, cuesti\u00f3n que es eludida por la Sala a trav\u00e9s de la siguiente consideraci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)l peticionario Grimaldo Barajas no inici\u00f3 la correspondiente acci\u00f3n de fuero sindical, como se explic\u00f3 dos cap\u00edtulos atr\u00e1s. Esta circunstancia denota que el precedente contenido en la Sentencia T-603 de 2003 no es aplicable al caso particular, pues independientemente de la doctrina que considera vinculantes las recomendaciones de la OIT en el ordenamiento colombiano, la providencia en cita se dict\u00f3 sobre la base de que los peticionarios hab\u00edan agotado los mecanismos judiciales ordinarios contra los actos administrativos que los desvinculaban del INPEC. En tal sentido, pretender que las consideraciones de la T-603 de 2003 son plenamente aplicables al caso en estudio es equivocado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta argumentaci\u00f3n desconoce la formulaci\u00f3n del problema jur\u00eddico que se hace en la sentencia T-603 de 2003, situaci\u00f3n que, a la postre, explica el desconocimiento de la ratio decidendi seg\u00fan la cual la acci\u00f3n de tutela es procedente para enfrentar el incumplimiento de recomendaciones internacionales de organismos de control que protegen derechos fundamentales. En \u00faltimas, la sentencia de la cual discrepo interpreta inadecuadamente el alcance del precedente, toda vez que utiliza la idoneidad de la acci\u00f3n de fuero sindical frente a una afectaci\u00f3n del fuero sindical, como una forma de eludir la discusi\u00f3n de la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela frente al incumplimiento de las mencionadas recomendaciones internacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En la sentencia T-603 de 2003, la Sala Primera de Revisi\u00f3n reiter\u00f3 la jurisprudencia constitucional seg\u00fan la cual tienen car\u00e1cter vinculante las recomendaciones de los organismos de control de la OIT. En el presente caso, son de particular importancia los siguientes apartados de la sentencia T-568 de 1999, reiterada en el precitado fallo: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se enunci\u00f3 anteriormente, el Comit\u00e9 de Libertad Sindical es un \u00f3rgano de control de la OIT; confronta las situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados, con las normas internacionales aplicables seg\u00fan los Tratados ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la Constituci\u00f3n de la OIT y los Convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete al Consejo de Administraci\u00f3n, ya que \u00e9ste es el \u00f3rgano que puede emitir recomendaciones de car\u00e1cter vinculante seg\u00fan las normas que rigen la Organizaci\u00f3n. En este caso, el Consejo recibi\u00f3 el informe del Comit\u00e9 y sus recomendaciones, y encontr\u00f3 que el asunto no requer\u00eda mayor investigaci\u00f3n (en algunas ocasiones, cuando es necesario aclarar los hechos o investigar el manejo de las normas internas de un Estado, se pasan los casos a las Comisiones de Encuesta que se crean para este efecto), ni modific\u00f3 los textos que se le presentaron; antes bien, los asumi\u00f3, los incorpor\u00f3 a las actas de la reuni\u00f3n, y los public\u00f3 como parte de su informe oficial de esa sesi\u00f3n a la comunidad de Estados miembros; por tanto, esta recomendaci\u00f3n constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano. Colombia est\u00e1 obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de Administraci\u00f3n (arts. 24 y ss).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, err\u00f3neamente, invocando para este caso el art\u00edculo 19 de la Constituci\u00f3n de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, las entidades demandadas manifestaron al fallador a quo que la diferencia anotada entre recomendaciones de la OIT y las emitidas por sus \u00f3rganos de control es intrascendente, puesto que para ellas ni siquiera las recomendaciones del Consejo de Administraci\u00f3n tienen fuerza vinculante; la posici\u00f3n que todas asumieron puede ejemplificarse con lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores: “pero m\u00e1s a\u00fan: si en gracia de discusi\u00f3n se aceptara que el informe rendido por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT ante la bicent\u00e9sima septuag\u00e9sima primera (271\u00b0) reuni\u00f3n del Consejo de Administraci\u00f3n realizada en marzo del a\u00f1o en curso en Ginebra, pudiera constituir una verdadera ‘recomendaci\u00f3n’, igual tendr\u00edamos que concluir que \u00e9stas no tienen fuerza vinculante para el Estado colombiano…” (folio 141). Si esta fuera la doctrina aplicable, ninguno de los derechos consagrados en los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados podr\u00edan exigirse a trav\u00e9s del mecanismo de la queja, o de las acciones consagradas en el ordenamiento interno, y nunca alguno de ellos har\u00eda parte de la legislaci\u00f3n interna como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 53 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Esta Sala encuentra entonces que la posici\u00f3n asumida por las entidades demandadas es contraria al ordenamiento jur\u00eddico colombiano -en el que se incluyeron los Convenios 87 y 98 de la OIT-, y a los compromisos asumidos por nuestro Estado en el plano internacional, por lo que debe insistir en resaltar que las recomendaciones de los \u00f3rganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados internacionales aludidos en el art\u00edculo 93 Superior, aunque no sean vinculantes directamente, generan una triple obligaci\u00f3n en cabeza de los Estados: deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base para la presentaci\u00f3n de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las \u00f3rdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o amenazados en \u00e9se y los casos que sean similares\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, el Consejo de Administraci\u00f3n, en su sesi\u00f3n de junio de 2002, aprob\u00f3 las recomendaciones formuladas en el Informe 328 por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. Por lo tanto, en atenci\u00f3n al precedente establecido en la sentencia T-568 de 1999 y reiterado en la sentencia T-603 de 2003, debe entenderse que son de car\u00e1cter vinculante las recomendaciones contenidas en el Informe 328 del mencionado Comit\u00e9, aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT y comunicadas oportunamente al Gobierno colombiano. \u00a0<\/p>\n
5. La sentencia T-603 de 2003 expresamente enuncia su ratio decidendi, cuando se\u00f1ala que \u201cen el orden interno el \u00fanico medio judicial para lograr el cumplimiento de las recomendaciones de los \u00f3rganos de control que protegen derechos fundamentales es la acci\u00f3n de tutela\u201d. En esa ocasi\u00f3n, la Corte consider\u00f3 que en el derecho interno de Colombia no existe medio alguno que permita exigirle a los \u00f3rganos integrantes del Estado el cumplimiento de dichas recomendaciones cuando \u00e9stas protegen derechos fundamentales. As\u00ed las cosas, no es claro por qu\u00e9 la presente sentencia considera que la acci\u00f3n de fuero sindical y las acciones contencioso administrativas constituyen los mecanismos judiciales id\u00f3neos para resolver una vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales que se deriva del incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional. Incluso, la sentencia de la cual disiento, al no ocuparse del incumplimiento de la Recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, elude la ratio decidendi mencionada y llega a una conclusi\u00f3n contraria: la posibilidad de que sea en la acci\u00f3n de reintegro y en las acciones contencioso administrativas donde se dirima una controversia que ya fue resuelta en instancias internacionales a partir de informaci\u00f3n relevante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Seg\u00fan mi criterio, la reapertura en el derecho interno de un debate jur\u00eddico ya resuelto en una instancia internacional vulnera el principio de buena fe respecto al cumplimiento de las recomendaciones de los organismos de control de la OIT. M\u00e1s a\u00fan cuando la tesis mayoritaria resuelve el caso con base en los argumentos que el Estado colombiano tuvo oportunidad de invocar ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. En efecto, se expresa en el fallo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la fecha de expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n impugnada al d\u00eda de interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela (noviembre 07 de 2003) transcurrieron m\u00e1s de tres a\u00f1os, casi tres a\u00f1os y medio. La Sala se pregunta: \u00bfEs razonable que despu\u00e9s de casi tres a\u00f1os y medio de haberse producido el acto administrativo impugnado, el demandante intente controvertir su contenido a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, a sabiendas de que contaba con las acciones judiciales ordinarias para obtener la misma protecci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Sala considera que aquello no es razonable, precisamente con fundamento en los requisitos se\u00f1alados previamente atinentes al car\u00e1cter del da\u00f1o que debe enfrentar el derecho fundamental invocado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la jurisprudencia de la Corte advierte que para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, es indispensable que el perjuicio al que se enfrenta el derecho fundamental sea grave, inminente y exija de medidas impostergables de amparo. En el caso particular, el perjuicio que pudo haberse derivado de la Resoluci\u00f3n 1616 de 2000 dej\u00f3 de ser inminente como consecuencia de la disoluci\u00f3n en el tiempo de las consecuencias negativas producidas por la desvinculaci\u00f3n. Por la misma raz\u00f3n la gravedad del perjuicio desapareci\u00f3 en la medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbaci\u00f3n que pudo haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad p\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se observa, la motivaci\u00f3n que ofrece la Sala se devuelve a un debate jur\u00eddico que ya ha sido absuelto en una instancia procesal internacional, como lo es el procedimiento especial de queja por violaci\u00f3n de la libertad sindical ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. En dicho procedimiento el Gobierno tiene la oportunidad de alegar, por ejemplo, el no agotamiento de recursos internos o la existencia de alternativas en el ordenamiento jur\u00eddico interno que permitan enervar una posible vulneraci\u00f3n. Sin embargo, sin que sea este el momento de discutir si el Gobierno hizo tal pronunciamiento, lo cierto es que el Comit\u00e9 de Libertad Sindical, para adoptar su decisi\u00f3n, hizo una evaluaci\u00f3n del caso a la luz no s\u00f3lo de la actitud de los funcionarios p\u00fablicos implicados sino de la actividad procesal de las partes y los recursos judiciales existentes en Colombia. As\u00ed las cosas, la Corte Constitucional no puede esgrimir argumentos que debieron ser alegados por el Estado colombiano en su momento, toda vez que la Corte no cumple el papel de parte en el procedimiento. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta que la recomendaci\u00f3n correspondiente se concentr\u00f3 en la orden de reintegro, aspecto que, al ser dirimido en la OIT no puede volver a ser discutido en el orden interno, pues de lo contrario se desconocer\u00eda el principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales (CP. art. 9).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Al respecto, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos que rodean el procedimiento especial de queja ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical respecto al tema del agotamiento de recursos internos6: \u00a0<\/p>\n
\u201c31. Cuando la legislaci\u00f3n nacional prev\u00e9 la posibilidad de recurrir ante tribunales independientes y este procedimiento no se ha seguido en relaci\u00f3n con las cuestiones objeto de una queja, el Comit\u00e9 ha considerado que deb\u00eda tenerlo en cuenta al examinar a fondo la queja. \u00a0<\/p>\n
32. Cuando un caso se encuentra en instancia ante una jurisdicci\u00f3n nacional independiente cuyo procedimiento ofrece garant\u00edas apropiadas, y considera que la decisi\u00f3n a tomar puede aportar elementos adicionales de informaci\u00f3n, el Comit\u00e9 aplaza durante un per\u00edodo de tiempo razonable el examen del caso en espera de poder contar con dicha decisi\u00f3n, siempre y cuando el aplazamiento no sea susceptible de acarrear perjuicios a la parte que alegaba que se hab\u00edan infringido sus derechos. \u00a0<\/p>\n
33. Aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideraci\u00f3n y que el gobierno puede hacer valer, el Comit\u00e9 siempre ha estimado que, dado el car\u00e1cter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso\u201d. \u00a0<\/p>\n
Estas disposiciones muestran que es en el litigio internacional ante la OIT donde los gobiernos pueden concentrar su defensa en el agotamiento de recursos judiciales internos. Dirimida la controversia en el \u00e1mbito internacional, no puede reabrirse nuevamente en el interior, salvo que expresamente ello sea lo ordenado por el Comit\u00e9. Una conclusi\u00f3n se sigue: el no agotamiento de la acci\u00f3n de fueron sindical no constituye un elemento suficiente para distinguir los hechos del caso frente a los hechos que gobiernan la sentencia T-603 de 2003, por cuanto en ambos casos la situaci\u00f3n es id\u00e9ntica: el incumplimiento de una recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. De otra parte, y en relaci\u00f3n con la presunta inexistencia de perjuicio irremediable, debe anotarse que, en el presente caso, han transcurrido varios meses desde la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 en el informe 328 y su aprobaci\u00f3n por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT, por lo cual no cabe duda de que el gobierno se est\u00e1 rehusando a cumplir la orden concreta de reintegro. De all\u00ed que no sean de recibo las expresiones incluidas en la sentencia, seg\u00fan las cuales \u201cla gravedad del perjuicio desapareci\u00f3 en la medida en que el transcurso del tiempo ha menguado la perturbaci\u00f3n que pudo haber experimentado el demandante al ser desvinculado de la entidad p\u00fablica\u201d. Esta consideraci\u00f3n no s\u00f3lo es inadmisible frente a la naturaleza de las violaciones contra la libertad sindical sino que tambi\u00e9n constituye una negaci\u00f3n del perjuicio irremediable que, para el ejercicio de la libertad sindical, implica el incumplimiento de una recomendaci\u00f3n internacional de un organismo de control de la OIT. \u00a0<\/p>\n
9- En ese mismo orden de ideas, considero que tampoco es convincente el argumento, seg\u00fan el cual la tutela ser\u00eda tambi\u00e9n improcedente, por cuanto el actor habr\u00eda dejado transcurrir un t\u00e9rmino excesivamente largo desde el acto de desvinculaci\u00f3n, con lo cual habr\u00eda desconocido el principio de inmediatez que rige la acci\u00f3n de tutela, en virtud del cual, este amparo constitucional debe ser invocado por la persona afectada en un t\u00e9rmino razonable a partir de la amenaza o violaci\u00f3n del derecho fundamental. En efecto, si la violaci\u00f3n surge del incumplimiento de la recomendaci\u00f3n internacional del Comit\u00e9 de Libertad Sindical 328 de 2002, y la tutela fue interpuesta en noviembre de 2003, entonces el plazo no puede entenderse excesivo, en la medida en que el peticionario confiri\u00f3 al Gobierno colombiano, y en particular al INPEC, un plazo razonable para que cumpliera de buena fe dicha recomendaci\u00f3n, y s\u00f3lo ante la evidencia del incumplimiento, la tutela fue presentada. El principio de inmediatez no fue entonces vulnerado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Finalmente, el tenor literal de la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical es absolutamente claro frente al caso que nos ocupa. La alusi\u00f3n directa al actor Juan de la Rosa Grimaldos no ofrece ninguna duda respecto a la orden de reintegro que profiere el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. Al respecto, debe anotarse que la sentencia T-603 de 2003 tuvo que resolver un problema de indeterminaci\u00f3n en torno a las personas cobijadas por la recomendaci\u00f3n, toda vez que en el texto del documento de la OIT se maneja la expresi\u00f3n \u201cJuan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medell\u00edn\u201d. La sentencia determin\u00f3 el alcance de la expresi\u00f3n \u201cotros dirigentes\u201d para poder precisar quienes pod\u00edan ser amparados. Es, cuando menos, parad\u00f3jico que fuera cumplida la recomendaci\u00f3n frente a los dirigentes sindicales que no estaban expresamente determinados en la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, mientras que frente al se\u00f1or Grimaldos se genera una excepci\u00f3n. Frente a un mismo supuesto normativo (la recomendaci\u00f3n) y unos mismos hechos (el tr\u00e1mite ante la OIT) la Corte Constitucional extrae dos consecuencias jur\u00eddicas contradictorias entre s\u00ed: en un caso considera vinculante la recomendaci\u00f3n y en el otro no. \u00a0<\/p>\n
11. En conclusi\u00f3n, la violaci\u00f3n de derechos fundamentales que es enfrentada en la acci\u00f3n de tutela objeto de la sentencia T-603 de 2003 deriva del incumplimiento de la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT y comunicadas al Gobierno colombiano. Esta es la situaci\u00f3n frente a la cual esa sentencia restableci\u00f3 el orden constitucional y por eso orden\u00f3 que, en el t\u00e9rmino de tres (3) meses, se procediera al reintegro de los accionantes y al reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir. As\u00ed las cosas, la distinci\u00f3n introducida por la presente sentencia es inadmisible. En efecto, el precedente determin\u00f3 que lo que se discute no se relaciona con la interposici\u00f3n o no de la acci\u00f3n de fuero; la sentencia T-603 de 2003 insiste en que la Recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Libertad Sindical introduce un hecho nuevo que hace procedente la acci\u00f3n de tutela. Y ese mismo hecho nuevo es alegado en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
12. Ahora bien, podr\u00eda argumentarse que la Recomendaci\u00f3n no constituye un hecho nuevo relevante si se asume que las Recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical no son obligatorias en el derecho interno, argumento que pretender\u00eda modificar la jurisprudencia de la Corte en este punto. Sin embargo, este reparo no es de recibo por las siguientes dos razones. En primer lugar, s\u00f3lo la Sala Plena de la Corte Constitucional puede modificar la jurisprudencia constitucional vigente, y la tesis del car\u00e1cter vinculante en el orden interno de esas recomendaciones debe ser entendida como una l\u00ednea jurisprudencial consolidada, iniciada por la sentencia T-568 de 1999 y reafirmada por la sentencia T-603 de 2003. No pod\u00eda entonces la presente sentencia, sin vulnerar el debido proceso, alterar esa l\u00ednea jurisprudencial. En segundo lugar, y como se profundiza a continuaci\u00f3n, independientemente de la discusi\u00f3n internacional, la recomendaci\u00f3n del Comit\u00e9 debe ser considerada vinculante en el plano interno y, por ello, no es procedente la variaci\u00f3n de jurisprudencia de la Corte en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter vinculante, en el ordenamiento jur\u00eddico interno, de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical \u00a0<\/p>\n
13. En el plano internacional, existe alg\u00fan debate sobre la obligatoriedad de las recomendaciones de los organismos de control en materia de derechos humanos. Y no hay consenso, toda vez que existe una gran variedad de organismos de control. As\u00ed, no es lo mismo una decisi\u00f3n de una entidad claramente jurisdiccional, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que otra de una entidad no judicial, de car\u00e1cter no convencional, como puede ser un relator tem\u00e1tico de las Naciones Unidas. De otro lado, en ocasiones, dichos \u00f3rganos tienden a no afirmar expl\u00edcitamente el car\u00e1cter obligatorio de sus recomendaciones. Con todo, de ello no es posible inferir que las recomendaciones de estos \u00f3rganos sean meras sugerencias que los Estados puedan desatender o ignorar. \u00a0En efecto, las recomendaciones de los \u00f3rganos de control de los tratados de derechos humanos constituyen la concreci\u00f3n de la tarea de vigilancia que estos \u00f3rganos desempe\u00f1an en relaci\u00f3n con los Estados que han adoptado compromisos internacionales al respecto. Adem\u00e1s, los mismos Estados han manifestado su consentimiento en torno a la vigilancia de los mencionados tratados. Por consiguiente, en funci\u00f3n del principio Pacta Sunt Servanda, cualquiera de esas recomendaciones debe ser asumida con seriedad por el Estado respectivo. Sin embargo, eso no significa que, desde el punto de vista del derecho internacional, todas esas recomendaciones sean obligatorias, pues el grado de fuerza vinculante es distinto, lo cual suscita controversias. \u00a0<\/p>\n
14. As\u00ed, por ejemplo, si tomamos el caso de la obligatoriedad de las recomendaciones de la Comisi\u00f3n Interamericana, podemos encontrar algunas doctrinas que niegan su car\u00e1cter vinculante. Tal fue, en una primera \u00e9poca, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En los casos Caballero Delgado y Santana contra Colombia y Genie Lacayo contra Nicaragua, la Comisi\u00f3n Interamericana \u2013parte demandante en los procesos- solicit\u00f3 que la Corte Interamericana declarara violados los art\u00edculos 1.1. y 2 de la Convenci\u00f3n Americana por el incumplimiento de las recomendaciones formuladas por dicha Comisi\u00f3n. Frente a dicha pretensi\u00f3n, la Corte Interamericana sostuvo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte, el t\u00e9rmino \u201crecomendaciones\u201d usado por la Convenci\u00f3n Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 31.1. de la Convenci\u00f3n de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el car\u00e1cter de una decisi\u00f3n jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generar\u00eda la responsabilidad del Estado\u201d7. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, ulteriormente la propia Corte Interamericana modific\u00f3 su jurisprudencia y defendi\u00f3 el car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones de organismos de control, como la Comisi\u00f3n Interamericana. As\u00ed, en el caso Loayza Tamayo contra Per\u00fa, dicha Corte consider\u00f3 que el principio de buena fe exige el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisi\u00f3n. Dijo entonces ese Alto Tribunal:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)n virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo art\u00edculo 31.1 de la Convenci\u00f3n de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convenci\u00f3n Americana, tiene la obligaci\u00f3n de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un \u00f3rgano de protecci\u00f3n como la Comisi\u00f3n Interamericana que es, adem\u00e1s, uno de los \u00f3rganos principales de la Organizaci\u00f3n de los Estados Americanos, que tiene como funci\u00f3n \u201cpromover la observancia y la defensa de los derechos humanos\u201d en el hemisferio (Carta de la OEA, art\u00edculos 52 y 111). \u00a0<\/p>\n
\u201cAsimismo, el art\u00edculo 33 de la Convenci\u00f3n Americana dispone que la Comisi\u00f3n Interamericana es un \u00f3rgano competente junto con la Corte \u201cpara conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contra\u00eddos por los Estados Partes\u201d, por lo que, al ratificar dicha Convenci\u00f3n, los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisi\u00f3n aprueba en sus informes\u201d8. \u00a0<\/p>\n
La Corte Interamericana abri\u00f3 entonces la puerta para que se declare la responsabilidad estatal por violaci\u00f3n del art\u00edculo 51.2 de la Convenci\u00f3n Americana cuando un Estado desatienda las recomendaciones formuladas por la Comisi\u00f3n en el informe que corresponde a dicho art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Por su parte, al analizar el car\u00e1cter vinculante de las medidas cautelares decretadas por la Comisi\u00f3n Interamericana en un caso concreto, la Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional (sentencia T-558 de 2003) desarroll\u00f3 un criterio hermen\u00e9utico para valorar los efectos de las recomendaciones de los organismos internacionales, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c(E)l operador jur\u00eddico debe tomar en consideraci\u00f3n la naturaleza del \u00f3rgano internacional que adopt\u00f3 la recomendaci\u00f3n; si se trata de una invitaci\u00f3n dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos \u00a0o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendaci\u00f3n fue adoptada\u201d. \u00a0<\/p>\n
16. Otros referentes interpretativos a tener en cuenta para establecer la obligatoriedad de una decisi\u00f3n de un determinado \u00f3rgano de control en derechos humanos son los ofrecidos por la doctrina internacional. As\u00ed, un experto como Daniel O\u2019Donnell destaca que (i) los pronunciamientos de los \u00f3rganos cuasi-jurisdiccionales9, por regla general, tienen mayor valor vinculante que aquellos de \u00f3rganos que carecen de este car\u00e1cter; que (ii) la naturaleza de la competencia ejercida por el \u00f3rgano al adoptar un pronunciamiento espec\u00edfico tambi\u00e9n influye en el valor jur\u00eddico de \u00e9ste; que tiene relevancia (iii) la composici\u00f3n de la fuente, en particular frente al sistema universal de protecci\u00f3n y, adem\u00e1s, que debe analizarse (iv) la intenci\u00f3n manifestada por el \u00f3rgano al formular una observaci\u00f3n10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Como se observa, a nivel doctrinal y de derecho comparado existen diversos argumentos tanto a favor como en contra del car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones de ciertos organismos de control, que no tienen claro car\u00e1cter jurisdiccional, como puede ser el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT. Sin embargo, sin perjuicio de esa discusi\u00f3n internacional, en el plano interno se debe asumir dicha obligatoriedad (i) como consecuencia del principio de pacta sunt servanda (cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales) y (ii) a partir de los efectos del inciso segundo del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, \u201c(l)os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
18- Frente a lo primero, debe anotarse que cuando el Comit\u00e9 de Libertad Sindical profiere su recomendaci\u00f3n, el gobierno cuenta con la oportunidad procesal de objetarla \u2013 a nivel internacional-. En efecto, es posible acudir ante el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT e impugnar las afirmaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical. \u00a0Otras v\u00edas se relacionan con la posibilidad de concurrir ante la Comisi\u00f3n de Encuesta o la Corte Internacional de Justicia. En todo caso, la carga procesal est\u00e1 en cabeza del Estado. Algo similar ocurre en el Sistema Interamericano, toda vez que si un Estado no est\u00e1 de acuerdo con una recomendaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos, cuenta con la posibilidad de tramitar esta divergencia ante la Corte Interamericana. As\u00ed las cosas, constituye un desconocimiento del principio pacta sunt servanda el no cumplir con las recomendaciones a nivel interno sin haber ventilado a nivel internacional la respectiva controversia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19- En relaci\u00f3n con lo segundo, la Corte Constitucional11 ha considerado que el art\u00edculo 93-2 constitucionaliza todos los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y referidos a derechos que ya aparecen en la Carta. Ahora bien, la Constituci\u00f3n dispone que la incorporaci\u00f3n se realiza por v\u00eda de interpretaci\u00f3n pues estipula que los derechos constitucionales \u201cse interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d. Ello obliga a indagar sobre lo que realmente se incorpora por esta v\u00eda, pues no puede interpretarse una norma positiva de textura abierta (como las que definen derechos constitucionales) con otra norma que reviste las mismas caracter\u00edsticas. Al respecto, la Corte precis\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00f3lo es posible (i) fundir ambas normas (la nacional y la internacional) y (ii), acoger la interpretaci\u00f3n que las autoridades competentes hacen de las normas internacionales e integrar dicha interpretaci\u00f3n al ejercicio hermen\u00e9utico de la Corte. Por ello esta Corte ha se\u00f1alado, en varias oportunidades, que la jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para interpretar el alcance de esos tratados y por ende de los propios derechos constitucionales\u201d12 (negrilla fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que nos ocupa, la aplicaci\u00f3n de este precedente tiene como consecuencia que si se niega el car\u00e1cter vinculante de las recomendaciones provisionales del Comit\u00e9 de Libertad Sindical, se niega su car\u00e1cter de pauta relevante para interpretar los alcances del derecho a la libertad sindical. M\u00e1s a\u00fan cuando se trata de un fallo internacional en relaci\u00f3n con un caso concreto. \u00a0<\/p>\n
20. Sobre el principio de buena fe, debe anotarse que tanto en la sentencia T-568 de 1999 como en la sentencia T-603 de 2003 dicho principio juega un papel primordial en el an\u00e1lisis. La sentencia T-568 de 1999 precisa que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo que hace a los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de protecci\u00f3n de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo con los avances de la legislaci\u00f3n y jurisprudencia internacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la sentencia T-603 de 2003 destaca que uno los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (CP, art. 9) es el principio de buena fe en el cumplimiento de los tratados (Convenci\u00f3n de Viena sobre derechos de los tratados, art. 26), cuya importancia ha sido destacada por esta Corporaci\u00f3n, al estudiar la constitucionalidad del art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n de Viena sobre derechos de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, que precisamente consagra el principio seg\u00fan la cual “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste principio de que Colombia debe cumplir de buena fe sus obligaciones internacionales tiene evidente sustento constitucional, pues la Carta se\u00f1ala que las actuaciones de las autoridades colombianas deben ce\u00f1irse a los postulados de la buena fe (CP art. 83), norma que se aplica tambi\u00e9n a las relaciones internacionales. Adem\u00e1s, la norma de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales por los Estados no s\u00f3lo ha sido tradicionalmente reconocida por Colombia sino que su consagraci\u00f3n expresa en la Carta de las Naciones Unidas se debe a la propuesta de los delegados colombianos en la Conferencia de San Francisco. En efecto, el 25 de junio de 1945, uno de los delegados de Colombia, el profesor Jes\u00fas Mar\u00eda Yepes, intervino exitosamente en la sesi\u00f3n plenaria de la Comisi\u00f3n Primera a fin de que se incorporara ese principio en el art\u00edculo 2\u00ba del proyecto de Carta de las Naciones.13\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es pues coherente que Colombia, que defendi\u00f3 la incorporaci\u00f3n en la Carta de Naciones Unidas del principio de buena fe, no act\u00fae de buena fe en el cumplimiento de las recomendaciones de un organismo de control del sistema de Naciones Unidas, como es el Comit\u00e9 de Libertad Sindical y que esa actuaci\u00f3n gubernamental resulte avalada por la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Ahora bien, y como ha sido anotado (supra p\u00e1rrafo 6) algunas consideraciones de la presente sentencia son contrarias a este principio de buena fe. En particular, cuando se utiliza la discusi\u00f3n sobre la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela frente a otros recursos judiciales internos con el fin de eludir la exigencia de reconocer que el amparo es procedente para enfrentar el incumplimiento de las recomendaciones. Al respecto, debe anotarse que el an\u00e1lisis de la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela est\u00e1 sometido a un juicio de razonabilidad. Y claramente no es razonable que frente a una orden de reintegro, contenida en una recomendaci\u00f3n de un organismo internacional de control, se considere que los recursos id\u00f3neos y eficaces para su cumplimiento sean las acciones contencioso administrativas o la acci\u00f3n de fuero sindical. Lo anterior se explica porque en estos escenarios de la jurisdicci\u00f3n ordinaria interna se reabrir\u00eda el debate sobre un caso que ya fue decidido en instancias internacionales competentes, situaci\u00f3n que desconoce el principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales. \u00a0<\/p>\n
22. Por otra parte, considero que no existe una diferencia sustancial entre las recomendaciones provisionales y las recomendaciones definitivas del Comit\u00e9 de Libertad Sindical. En ambos casos las recomendaciones deben ser sometidas al Consejo de Administraci\u00f3n, toda vez que el Comit\u00e9 de Libertad Sindical es un \u00f3rgano creado por el Consejo y es \u00e9ste el que las aprueba. En el caso de las recomendaciones provisionales, el Comit\u00e9 de Libertad Sindical efect\u00faa un examen de fondo que le permite anunciar la posibilidad de profundizar en dicho examen sin que ello implique la eventualidad de dar marcha atr\u00e1s a una determinada decisi\u00f3n. No se trata de una decisi\u00f3n prima facie sino de un examen a fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, considerar que el car\u00e1cter de provisionalidad le resta obligatoriedad a la recomendaci\u00f3n constituye una interpretaci\u00f3n que no se ajusta al principio de buena fe. En efecto, se insiste, un Estado no puede guardar silencio a nivel internacional frente a una recomendaci\u00f3n concreta de \u00f3rgano de control, pudiendo controvertirla, para luego proceder a incumplirla a nivel del orden jur\u00eddico interno, con el argumento de que el correspondiente pronunciamiento del \u00f3rgano de control no es obligatorio, ya que el Estado no estar\u00eda esforz\u00e1ndose por cumplir de buena fe el tratado respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. En este orden de ideas, el car\u00e1cter de recomendaci\u00f3n \u201cprovisional\u201d no es un aspecto sustantivo determinante, y por ello no comparto la respetable posici\u00f3n d el magistrado Manuel Jos\u00e9 Cepeda en su salvamento de voto a la sentencia T-603 de 2003. Dicho car\u00e1cter provisional no quiere decir que estas recomendaciones puedan ser desconocidas. Por el contrario, en funci\u00f3n del principio de buena fe, estos pronunciamientos deben cumplirse aunque su objeto (el caso correspondiente) est\u00e9 sometido a un debate ulterior, como ocurre con las medidas provisionales o cautelares en sistemas internacionales de protecci\u00f3n como el sistema interamericano de derechos humanos, sin que esto implique asimilar integralmente las recomendaciones provisionales a la figura de medidas provisionales, o cautelares, toda vez que las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical implican un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Este \u00faltimo argumento, sumado a los anteriores relacionados con el principio de buena fe y los alcances del art\u00edculo 93-2 de la Carta, implican que, prima facie, no puede ser admisible la variaci\u00f3n de jurisprudencia que implica el precedente establecido por la sentencia T-695 de 2004. \u00a0<\/p>\n
24. Conforme a lo anterior, incluso en aquellos casos en que pueda ser discutible que, frente al derecho internacional, la recomendaci\u00f3n de un determinado \u00f3rgano de control de derechos humanos tenga fuerza vinculante, es indudable que la constitucionalizaci\u00f3n del principio de buena fe (CP art. 9\u00ba), la centralidad de los derechos humanos en la Carta (CP arts 1\u00ba, 5\u00ba y 93) y el mandato seg\u00fan el cual los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, implican que el Gobierno tiene la obligaci\u00f3n interna de cumplir esa recomendaci\u00f3n, siempre y cuando haya tenido la oportunidad de controvertir el caso ante el respectivo organismo de control. Y la raz\u00f3n, como ya lo expliqu\u00e9, es clara: de un lado, no tomar en cuenta la decisi\u00f3n de la instancia internacional de derechos humanos implica ignorar el mandato constitucional seg\u00fan el cual los derechos fundamentales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos (CP art. 93) puesto que se estar\u00eda ignorando la decisi\u00f3n del respectivo organismo de control, la cual concreta, en el caso espec\u00edfico, el alcance del respectivo tratado14. De otro lado, si el Gobierno colombiano discrepa de la posici\u00f3n del organismo de control, entonces es su deber, en funci\u00f3n del principio de buena fe, debatir el punto ante la instancia internacional. Pero lo que no puede hacer un Gobierno es abstenerse de debatir el asunto ante el organismo internacional de supervisi\u00f3n, o debatirlo pobremente, para luego abstenerse de cumplir, invocando la falta de obligatoriedad de una recomendaci\u00f3n que tuvo la oportunidad de controvertir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Finalmente, resalto que el procedimiento adelantado por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical le permit\u00eda al Estado colombiano efectuar una defensa id\u00f3nea. En el Informe 325 de junio de 2001 del Comit\u00e9 se formularon las siguientes recomendaciones al Gobierno colombiano: \u00a0<\/p>\n
\u201c1) en base a las observaciones que recabe en el marco de la investigaci\u00f3n administrativa en curso, comunique sus observaciones en relaci\u00f3n con el despido del Sr. Juan Jos\u00e9 de la Rosa Grimaldos, presidente de ASEINPEC (…)\u201d \u00a0<\/p>\n
El Informe 326 de noviembre de 2001 del mencionado Comit\u00e9 referencia que el Gobierno colombiano envi\u00f3 informaci\u00f3n parcial en torno al caso. Por ello, el Comit\u00e9 solicit\u00f3 que se completara dicha informaci\u00f3n a la mayor brevedad. \u00a0Esta petici\u00f3n fue reiterada en el Informe 327 de marzo de 2002. El Informe 328 de junio de 2002 del Comit\u00e9 de Libertad Sindical hace alusi\u00f3n a que el Gobierno envi\u00f3 observaciones parciales sobre los casos objeto de an\u00e1lisis a trav\u00e9s de comunicaciones del 23 de mayo, 12 y 22 de junio, 4 de septiembre, 19 de noviembre de 2001 y 8 de enero de 2002. A partir de los elementos de juicio que ten\u00eda en ese momento, el Comit\u00e9 de Libertad Sindical invit\u00f3 al Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT a que aprobara, entre otras, la siguiente recomendaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201ck) en lo que respecta al despido del Sr. Juan de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medell\u00edn alegado por ASEINPEC, el Comit\u00e9 pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios ca\u00eddos\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en su sesi\u00f3n de junio de 2002, el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT aprob\u00f3 las recomendaciones formuladas en el Informe 328 por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical. Sin embargo, en los Informes 329 y 330 del Comit\u00e9 se hace alusi\u00f3n a la negativa del Gobierno a reintegrar a los dirigentes sindicales involucrados en el caso. \u00a0<\/p>\n
26. En conclusi\u00f3n, al amparar los derechos invocados por los accionantes en las sentencias T-568 de 1999 y T-603 de 2003, la Corte \u201cno s\u00f3lo est\u00e1 protegiendo derechos constitucionales, sino que est\u00e1 llamando la atenci\u00f3n al gobierno sobre el deber de cumplir en el orden interno los compromisos que libremente adquiri\u00f3 en el plano de las relaciones internacionales, para que los derechos de las personas consignados en los tratados no queden como meras buenas intenciones manifestadas externamente y desdichas en el pa\u00eds\u201d15. \u00a0Por ello me parece desafortunado que en el presente caso la Corte, en vez de reiterar esa l\u00ednea jurisprudencial, se haya apartado injustificadamente de ella y se haya abstenido de ratificar la fuerza vinculante que tienen a nivel constitucional los compromisos internacionales que Colombia ha asumido en derechos humanos en general y frente a la OIT en particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr., entre otras, las sentencias T-1089 y T-1160A de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y T-306 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
2 Cfr., entre otras, las siguientes sentencias T-574 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y T-785 de 2001, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
3 Ver Sentencia 306 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia T-575 de 1997 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
5 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
6 \u201cProcedimiento de la Comisi\u00f3n de Investigaci\u00f3n y Conciliaci\u00f3n y del Comit\u00e9 de Libertad Sindical para el examen de quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical\u201d, en Comit\u00e9 de Libertad Sindical, Recopilaci\u00f3n de decisiones 1996. Documento:1901. Anexo 1 \u00a0del procedimiento ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical y los interlocutores sociales. \u00a0<\/p>\n
7 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Caballero Delgado y Santana contra Colombia, sentencia del 8 de diciembre de 1995, Serie C No. 22, p\u00e1rr. 67 y Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Genie Lacayo contra Nicaragua, sentencia del 29 de enero de 1997, Serie C No. 30, p\u00e1rr. 93. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo contra Per\u00fa, Serie C No. 33, p\u00e1rr \u00a0<\/p>\n
9 O\u00b4Donnell, Daniel, Derecho internacional de los derechos humanos. \u00a0Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Bogot\u00e1: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, p. 50-52. \u00a0O\u00b4Donnell precisa que son \u00f3rganos cuasi-jurisdiccionales aquellos que poseen algunos de los atributos de un tribunal, pero no todos. \u00a0Los elementos comunes que comparten con los tribunales son: a) su competencia est\u00e1 definida por un tratado y\/o un estatuto aprobado por una organizaci\u00f3n internacional; b) son permanentes, aut\u00f3nomos y dotados de garant\u00edas de independencia, y c) sus decisiones se basan en el derecho internacional y son decisiones fundadas. \u00a0La caracter\u00edstica que les distingue de los tribunales es que la obligatoriedad de sus decisiones no est\u00e1 consagrada por un instrumento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Para O\u2019Donnell, \u201c(c)on frecuencia, los pronunciamientos de los \u00f3rganos internacionales competentes formulados en forma condicional o program\u00e1tica evidencian un proceso de construcci\u00f3n de una interpretaci\u00f3n que todav\u00eda no re\u00fane el consenso necesario para su adopci\u00f3n en cuanto interpretaci\u00f3n autorizada. \u00a0En otras oportunidades, la intenci\u00f3n es claramente llamar la atenci\u00f3n del Estado sobre medidas que son \u00fatiles y valiosas, sin pretender que sean obligatorias para todos los Estados\u201d, Op. Cit, p. 54. \u00a0<\/p>\n
11 Ver entre otras, las sentencias T-1319 de 2001 y C-551 de 2003, Fundamento 279. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia T-1319 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-400 de 1998, Fundamento 33. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia T-568 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia T-695\/04 \u00a0 DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud \u00a0 DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resoluci\u00f3n de recursos \u00a0 ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad \u00a0 ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia de perjuicio irremediable \u00a0 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela \u00a0 FUERO SINDICAL-Finalidad\/FUERO SINDICAL-Improcedencia de tutela \u00a0 JUEZ DE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[59],"tags":[],"class_list":["post-11324","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2004"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11324","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=11324"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11324\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=11324"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=11324"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=11324"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}