\u00a0 \u00a0 Sentencia C-033\/05 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO PUBLICO-Intervenci\u00f3n en conciliaciones extrajudiciales \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION ADMINISTRATIVA-Condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD Y CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisito de abogado titulado para el tr\u00e1mite \u00a0<\/p>\n
La expedici\u00f3n de normas especiales sobre conciliaci\u00f3n en consideraci\u00f3n de la materia, no comporta una vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad pues, a juicio de la Corte, la alegada trasgresi\u00f3n del referido principio superior no puede edificarse en la simple demostraci\u00f3n de que el requisito previsto en la norma censurada no se exige por el legislador en las conciliaciones sobre las dem\u00e1s materias, tal como se plantea en la demanda. Sobre este tema resulta pertinente rese\u00f1ar que el requisito de estar asistido por abogado titulado es uno m\u00e1s de los varios establecidos para la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia administrativa que no se requieren para dicho tr\u00e1mite cuando se trata de asuntos de otra naturaleza. En efecto, s\u00f3lo de manera enunciativa cabe reiterar que la conciliaci\u00f3n extrajudicial en estos casos, a diferencia de la tramitada sobre otras materias, exige el cumplimiento de requisitos particulares como la aprobaci\u00f3n judicial del acuerdo y la necesidad de que se adelante en forma exclusiva frente a agentes del Ministerio P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
APODERADO JUDICIAL-Supuestos en los que su intervenci\u00f3n se exige \u00a0<\/p>\n
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisito de abogado titulado para el tr\u00e1mite no representa una restricci\u00f3n al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia ni \u00a0un obst\u00e1culo para que se desconozca el principio de celeridad \u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en temas administrativos, como no ocurre en otras materias en las que los particulares act\u00faan en un plano de igualdad, se puede llegar a constatar un desequilibrio entre las partes que bien puede traducirse en que se frustre la realizaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio en su tr\u00e1mite ante el agente del Ministerio P\u00fablico o no supere la homologaci\u00f3n judicial por resultar improbado, actuaciones todas \u00e9stas que comportan un contenido jur\u00eddico en el que la intermediaci\u00f3n de un abogado no puede interpretarse como un obst\u00e1culo sino como una garant\u00eda para la prosperidad del acuerdo en t\u00e9rminos justos y satisfactorios para las partes. El establecimiento de la obligaci\u00f3n de estar asistido por abogado en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa, resulta ser un medio id\u00f3neo y razonable para lograr un fin constitucionalmente leg\u00edtimo, como lo es el de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia y a\u00fan el de celeridad en el tr\u00e1mite conciliatorio (C.P. art. 209). El cumplimiento del requisito previsto por la norma acusada, no representa en s\u00ed mismo una restricci\u00f3n al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia ni un obst\u00e1culo para la realizaci\u00f3n del tr\u00e1mite conciliatorio que desconozca el principio de celeridad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5252 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 640 de 2001 “por la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
Actor: H\u00e9ctor Hugo Cuervo Veloza \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil cinco (2005). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano H\u00e9ctor Hugo Cuervo Veloza present\u00f3 demanda contra el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 640 de 2001 \u201cpor la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 6 de julio de 2004, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda contra el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 640 de 2001 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana y comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, as\u00ed como al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Igualmente orden\u00f3 invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44.303-2 del 24 de enero de 2001. Se subraya lo demandado. \u00a0<\/p>\n
“LEY 640 DE 2001”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(enero 5) \u00a0<\/p>\n
por la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
Normas generales aplicables a la conciliaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Articulo 1\u00b0. Acta de conciliaci\u00f3n. El acta del acuerdo conciliatorio deber\u00e1 contener lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
l. Lugar, fecha y hora de audiencia de conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Identificaci\u00f3n del Conciliador. \u00a0<\/p>\n
3. Identificaci\u00f3n de las personas citadas con se\u00f1alamiento expreso de las que asisten a la audiencia. \u00a0<\/p>\n
4. Relaci\u00f3n sucinta de las pretensiones motivo de la conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. El acuerdo logrado por las partes con indicaci\u00f3n de la cuant\u00eda, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. A las partes de la conciliaci\u00f3n se les entregar\u00e1 copia aut\u00e9ntica del acta de conciliaci\u00f3n con constancia de que se trata de primera copia que presta m\u00e9rito ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. Las partes deber\u00e1n asistir a la audiencia de conciliaci\u00f3n y podr\u00e1n hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no est\u00e9 en el Circuito Judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se encuentre fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliaci\u00f3n podr\u00e1 celebrarse por intermedio de apoderado debidamente facultado para conciliar, a\u00fan sin la asistencia de su representado. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. En materia de lo contencioso administrativo el tr\u00e1mite conciliatorio, desde la misma presentaci\u00f3n de la solicitud deber\u00e1 hacerse por medio de abogado titulado quien deber\u00e1 concurrir, \u00a0en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante afirma que la expresi\u00f3n acusada vulnera los art\u00edculos 13, 209 \u00a0<\/p>\n
y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 13 constitucional, advierte que resulta vulnerado porque la norma establece una discriminaci\u00f3n injusta y arbitraria en la medida en que impone la obligaci\u00f3n de asistir a la conciliaci\u00f3n extra judicial en materia contencioso administrativa a trav\u00e9s de apoderado judicial, coartando en esa forma el acceso del particular en forma directa a la soluci\u00f3n del conflicto, requisito que no se exige en las dem\u00e1s jurisdicciones. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido la norma acusada, asegura, quebranta el principio de proporcionalidad, toda vez que: \u201c…no son congruentes los beneficios que tiene el particular al obligarlo a acudir a la justicia con abogado titulado, desplaz\u00e1ndolo de contera; con los fines que establece la Ley en s\u00ed, tal como llegar a un acuerdo conciliatorio en forma r\u00e1pida y en igualdad de condiciones …\u201d. As\u00ed, insiste, la disposici\u00f3n establece un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma directa y libre a la jurisdicci\u00f3n ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el demandante se\u00f1ala que la norma acusada vulnera el art\u00edculo \u00a0<\/p>\n
209 superior, ya que al crear la restricci\u00f3n censurada desconoce el principio de celeridad, pues en materia administrativa la conciliaci\u00f3n es una forma de solucionar los conflictos surgidos entre el Estado y los miembros de la colectividad, as\u00ed como un medio para acceder a la justicia sin que sea necesario poner en movimiento todo el aparato judicial, evitando altos costos y demoras. \u00a0<\/p>\n
En esa medida: \u201c…La posibilidad de imponer profesionales del derecho a los ciudadanos para acudir directamente a la conciliaci\u00f3n extrajudicial administrativa, atenta contra toda filosof\u00eda de la conciliaci\u00f3n, porque el elemento fundamental de este mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos es el supuesto de igualdad que permite a las partes en conflicto escuchar y ser escuchadas, intercambiar posiciones y finalmente decidir la forma en que se solucionar\u00e1 la controversia; contribuyendo en gran porcentaje a la descongesti\u00f3n judicial, al precaver futuros litigios…\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considera que la norma tambi\u00e9n representa una restricci\u00f3n del libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., art. 229) y contrar\u00eda el fin perseguido con la norma, cual es la descongesti\u00f3n de los despachos judiciales, especialmente si se tiene en cuenta que la conciliaci\u00f3n est\u00e1 concebida para solucionar conflictos a trav\u00e9s del acuerdo de quienes son partes en \u00a0\u00e9l y en \u00a0consecuencia \u00a0<\/p>\n
el resultado final tiene la misma fuerza definitoria de una sentencia judicial en la medida en que hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada y presta m\u00e9rito ejecutivo como garant\u00eda del proceso conciliatorio. \u00a0<\/p>\n
Para respaldar sus argumentos, hace un recuento de normas conforme a las cuales la \u00fanica presencia indispensable en la conciliaci\u00f3n -su preparaci\u00f3n y celebraci\u00f3n- era la de las partes, como, asegura, lo dispon\u00eda la “Ley 23 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2651 del mismo a\u00f1o\u201d. Del mismo modo destaca que los Decretos 171 y 173 de 1993, reglamentarios de las normas referidas, dispusieron en relaci\u00f3n con las partes del proceso conciliatorio que “Las entidades p\u00fablicas y los particulares podr\u00e1n actuar en la conciliaci\u00f3n directamente\u2026\u201d, “Las entidades p\u00fablicas y los particulares podr\u00e1n actuar en la conciliaci\u00f3n extrajudicial directamente…\u201d. Sobre el particular, resalta as\u00ed mismo que la Ley 446 de 1998, autorizaba a las partes acudir directamente al conciliador administrativo. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, insiste en que la norma acusada limit\u00f3 la libre disposici\u00f3n de las partes sobre sus intereses en el proceso conciliatorio y el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
Destaca que el balance de la conciliaci\u00f3n en materia administrativa, de acuerdo con datos estad\u00edsticos del a\u00f1o 2003, demuestra que el total de conciliaciones intentadas tuvieron \u00e9xito y concluyeron con acuerdos que, tomando en cuenta la cuant\u00eda pretendida y la conciliada, representaron un importante ahorro para el Estado. As\u00ed, indica que: “El balance no se debe hacer solamente desde el punto de vista econ\u00f3mico; porque la conciliaci\u00f3n es fundamentalmente, un mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos, y por lo tanto, una de las f\u00f3rmulas que contribuyen en alto grado a la descongesti\u00f3n de los despachos en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y un instrumento de paz.\u201d \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, advierte que la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada contribuir\u00e1 enormemente a lograr mejores efectos y resultados en el tr\u00e1mite conciliatorio. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se\u00f1ala que existen eventos en los que la “situaci\u00f3n jur\u00eddico probatoria\u201d re\u00fane los requisitos para el logro de un acuerdo por v\u00eda de conciliaci\u00f3n, pero que dada la exigencia legal de asistir el solicitante particular con apoderado judicial, se impide el arreglo. En consecuencia, concluye que el requisito previsto en la norma resulta injustificado e inequitativo, as\u00ed como factor de discriminaci\u00f3n que perjudica el adecuado ejercicio de principios constitucionales como la celeridad, la econom\u00eda procesal, el debido proceso, la descongesti\u00f3n judicial, el acceso a la justicia, entre otros. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
El Ministerio referido, a trav\u00e9s del Director de Ordenamiento Jur\u00eddico, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las razones que a continuaci\u00f3n se sintetizan. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala al inicio de su exposici\u00f3n que la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre este tema con la consideraci\u00f3n de que el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece como regla general el acceso a la justicia a trav\u00e9s de apoderado judicial y, excepcionalmente, cuando lo disponga la ley, la posibilidad de hacerlo sin el cumplimiento de este requisito, “lo cual no puede considerarse como una interferencia, sino como la garant\u00eda de un procedimiento justo dentro de los par\u00e1metros legales y atendiendo las reglas propias de la materia correspondiente. ” \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones afirma que: “El legislador, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que le otorga el art\u00edculo 229 superior, puede definir cu\u00e1ndo el acceso a la administraci\u00f3n de justicia requiere de la asistencia de un abogado y cu\u00e1ndo los derechos sustanciales de los intervinientes en una determinada actuaci\u00f3n est\u00e1n mejor protegidos si existe una defensa t\u00e9cnica\u201d. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade sobre este tema que la presencia de un abogado en el proceso conciliatorio, contrario a lo expresado por el demandante, garantiza los principios previstos en el art\u00edculo 209 superior respecto de la funci\u00f3n estatal en general, ya que en la medida en que los diferentes actos en los que aqu\u00e9l interviene son de gran complejidad y exigen de conocimientos especiales, habilidades, destrezas y tecnicismos jur\u00eddicos, su intervenci\u00f3n asegura la regularidad de la funci\u00f3n y se justifica para la observancia del debido proceso sobre las actuaciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, se\u00f1ala que es competencia del legislador fijar las excepciones a la regla general, esto es la exigencia del abogado en procesos administrativos, considerando factores como la complejidad t\u00e9cnica y la importancia del procedimiento o actuaci\u00f3n de que se trate y del valor constitucional de los derechos e intereses que el apoderado deba representar, de forma tal que: “…para el caso de las conciliaciones contencioso administrativas no hay duda que la materia requiere de conocimientos especiales de car\u00e1cter jur\u00eddico, por lo cual la intervenci\u00f3n del abogado constituye plena garant\u00eda de los derechos e intereses en juego relacionados con la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y el patrimonio p\u00fablico… “. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estima que la disposici\u00f3n acusada no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que la finalidad de la norma es precisamente asegurar el goce efectivo de los derechos a la verdad y a la justicia. Sobre el particular advierte, adem\u00e1s, que \u201cel acceso a la administraci\u00f3n de justicia no debe entenderse limitado a la justicia formal, sino a la de car\u00e1cter informal como la que deriva de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos…\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
El Secretario General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitaci\u00f3n hecha por esta Corporaci\u00f3n, hizo llegar el concepto preparado por el acad\u00e9mico Carlos Fradique M\u00e9ndez, donde se solicita la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Como consideraciones previas al an\u00e1lisis sobre cada uno de los cargos planteados, el concepto se\u00f1ala que la Ley 640 de 2001 modific\u00f3 parcialmente la Ley 446 de 1998 que defini\u00f3 la conciliaci\u00f3n como el \u201cmecanismo de resoluci\u00f3n de conflictos a trav\u00e9s del cual, dos o m\u00e1s personas gestionan por s\u00ed mismas la soluci\u00f3n de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador\u201d, referencia que permite entender que no era necesaria la presencia de un abogado para esos fines. En relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas de la conciliaci\u00f3n, el concepto transcribe apartes de la sentencia C-160 de 1999, destacando aquellos en que se consider\u00f3 que el legislador bien puede prever los casos en los cuales v\u00e1lidamente se puede restringir la facultad de conciliar y las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliaci\u00f3n, as\u00ed como “los tr\u00e1mites que deben sufrir dichas peticiones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Recuerda que existen diferentes clases de conciliaci\u00f3n y que sobre este punto se ha pronunciado la Corte Constitucional en diversas oportunidades, se\u00f1alando la viabilidad de la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad en algunas ramas del derecho y en otras no, circunstancia que en su criterio ilustra que la conciliaci\u00f3n no tiene el mismo tratamiento en todos los casos. Hace referencia, tambi\u00e9n, a que el art\u00edculo 41 del C\u00f3digo Penal que establec\u00eda la necesidad de la presencia de apoderados en la conciliaci\u00f3n judicial se declar\u00f3 inexequible en la sentencia C-760 de 2001, pero por vicios de forma, raz\u00f3n que impide afirmar que sobre el punto existan antecedentes concretos. \u00a0<\/p>\n
Indica que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 229 constitucional, por regla general se debe acceder a la administraci\u00f3n de justicia mediante apoderado judicial y s\u00f3lo en casos excepcionales es posible hacerlo directamente, verbigracia, en casos de menor cuant\u00eda o en procesos en los que se encuentran de por medio derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Aduce que en la conciliaci\u00f3n administrativa se encuentran en juego muchos intereses econ\u00f3micos de personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, de manera que se involucra el patrimonio que los ciudadanos han entregado por m\u00faltiples conceptos al Estado para que \u00e9ste pueda cumplir con sus fines. Esta circunstancia, advierte, resulta diferente a la de los intereses econ\u00f3micos objeto de conciliaci\u00f3n entre particulares y explica las particularidades del r\u00e9gimen, cuyo inter\u00e9s principal es la defensa del patrimonio del Estado y la adopci\u00f3n de prevenciones con el fin de evitar su defraudaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera que, \u201c[E]n cuanto al particular que concilia con entidades p\u00fablicas es mayor garant\u00eda que est\u00e9 asistido por abogado, debido a que generalmente aquellas est\u00e1n representadas por abogados expertos y su pol\u00edtica es recortar los derechos econ\u00f3micos de los ciudadanos, por tanto para que \u00e9stos no salgan perjudicados es necesario que cuenten con una adecuada asesor\u00eda jur\u00eddica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluye, entonces, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la conciliaci\u00f3n puede ser diferente en raz\u00f3n de las personas o de los intereses objeto de conciliaci\u00f3n, de forma tal que: \u201c…resulta conforme a la Constituci\u00f3n que la ley proteja de manera especial a las personas que acceden a la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa, para que debidamente asesoradas por abogados, cuyo conocimiento en esta materia se presume, realicen la conciliaci\u00f3n en los t\u00e9rminos m\u00e1s justos y equitativos posibles…\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n alleg\u00f3 el concepto n\u00famero 3642, recibido el 30 de agosto de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Explica que el legislador puede establecer tratamientos diferentes entre una y otra jurisdicci\u00f3n, sin que ello represente una vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, siempre que no contrar\u00ede par\u00e1metros constitucionales. Al respecto, indica que de acuerdo con el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Congreso expidi\u00f3 la Ley 270 de 1996 -Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia-, que en el art\u00edculo 11 enuncia y diferencia los \u00f3rganos que integran, entre otras, la jurisdicci\u00f3n ordinaria y la de lo contencioso administrativo, de forma tal que por tener naturaleza diferente no se puede predicar o exigir para ellas un trato similar por parte del legislador como lo pretende el accionante. \u00a0<\/p>\n
Considera que la norma acusada hace en efecto la diferenciaci\u00f3n, tomando en cuenta el bien jur\u00eddico que se busca proteger y en consideraci\u00f3n de las partes involucradas, “pues es claro que en la jurisdicci\u00f3n contenciosa est\u00e1n en juego los intereses del Estado y siendo \u00e9ste parte, se requiere que el administrado se encuentre acompa\u00f1ado de un abogado, pues teniendo al Estado como contraparte el procedimiento conciliatorio es m\u00e1s complejo.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, para explicar la justificaci\u00f3n del trato dis\u00edmil que se establece en la norma, observa que a trav\u00e9s de ella se persigue un objetivo justo a la luz de la Constituci\u00f3n, cual es \u201c\u2026garantizar al ciudadano que va a demandar, en el desarrollo de un tr\u00e1mite conciliatorio en materia contenciosa administrativa,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
un arreglo equitativo, equilibrado, eficaz, pronto y eficiente en la soluci\u00f3n de conflictos mediante la asistencia de un abogado titulado que conozca del lenguaje t\u00e9cnico aplicable en esa materia, que el peticionario est\u00e9 en similares condiciones de capacidad e intelectuales con quien represente al Estado en el caso controvertido (…) y permite adem\u00e1s que las personas sean o\u00eddas a trav\u00e9s de un interlocutor con preparaci\u00f3n eficiente para enfrentar las excepciones que proponga el Estado, lo que al contrario de lo que propone el demandante le da celeridad al proceso ya que las condiciones conciliatorias se equiparan a igual capacidad de comprensi\u00f3n y entendimiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirma que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 229 superior, la regla general es que todo acceso a la administraci\u00f3n de justicia debe hacerse mediante apoderado judicial, tal como se exige en este caso. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo advierte que existe una clara relaci\u00f3n de proporcionalidad entre el trato diferenciado y el fin perseguido por la norma. Al respecto, indica que la norma se ajusta a los criterios sentados por la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional sobre la materia, cuales son: \u201ca) que el medio debe ser adecuado para lograr un fin constitucionalmente v\u00e1lido, b) si no existe otro medio menos oneroso en sacrificio de otros principios o derechos constitucionales para alcanzar elfin v\u00e1lido, c) que sea proporcionado, que el trato desigual no sacrifica valores o principios de mayor valor en el ordenamiento que el que se pretende satisfacer con el trato diferenciado”. En estas condiciones, asegura que la norma, en vez de sacrificar derechos fundamentales, garantiza y protege los del solicitante de la conciliaci\u00f3n, tanto para evitar el desgaste judicial como para restablecer la igualdad de condiciones de \u00e9ste frente al Estado en el tr\u00e1mite conciliatorio. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Se\u00f1or Procurador la norma armoniza tambi\u00e9n con lo previsto en el Estatuto del ejercicio de la abogac\u00eda -Decreto 196 de 1971-, conforme al cual se dispone que uno de los deberes del abogado para el cumplimiento de la funci\u00f3n social de su profesi\u00f3n es el de \u201ccolaborar con las autoridades en la realizaci\u00f3n de una recta y cumplida administraci\u00f3n de justicia y en la conservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico, se\u00f1alando como misi\u00f3n principal del abogado la de defender en justicia los derechos de la sociedad y de los particulares, asesorar, patrocinar y asistir a las personas con el fin de ordenar y desenvolver su relaciones jur\u00eddicas.\u201d, de forma tal que su actuaci\u00f3n en los tr\u00e1mites administrativos no constituye violaci\u00f3n alguna del orden jur\u00eddico, especialmente si se considera que en la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia administrativa, se encuentran de por medio los intereses del Estado y del particular, lo que exige \u201cmayor exigencia jur\u00eddica y protecci\u00f3n para el particular que controvierte.\u201d \u00a0<\/p>\n
En ese sentido se\u00f1ala que el legislador precisamente en aras de lograr una igualdad real y efectiva, a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n acusada, pretende proteger a los ciudadanos que intenten un acuerdo conciliatorio con el Estado, considerando el hecho que la conciliaci\u00f3n extra judicial en materia contencioso administrativa s\u00f3lo puede adelantarse ante los agentes del Ministerio P\u00fablico asignados a esa jurisdicci\u00f3n y en consecuencia: \u201c…para que una persona investida de autoridad p\u00fablica con el poder del Estado pueda hacer cumplir sus decisiones de manera, responsable, imparcial, independiente, aut\u00f3noma, \u00e1gil y eficiente, es indispensable en defensa de los derechos del peticionario que \u00e9ste se encuentre debidamente representado para que haya un punto de equilibrio y de igualdad…\u201d. \u00a0<\/p>\n
Observa que el art\u00edculo 25 de la Ley 640 de 2001, dispone que en la conciliaci\u00f3n extra judicial en materia contencioso administrativa el conciliador puede solicitar que se alleguen pruebas o el interesado puede aportadas, de forma tal que es indispensable que el peticionario que no tiene conocimientos jur\u00eddicos sobre ese tipo de temas, se encuentre asesorado por un abogado que conozca la materia a efectos de que pueda contar con una verdadera defensa, logrando el equilibrio, igualdad y proporcionalidad entre las partes, adem\u00e1s de dar una mayor celeridad al proceso en s\u00ed mismo. \u00a0Sobre este particular cita apartes de la \u00a0sentencia C-893 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, resalta que la Corte mediante la sentencia C-1195 de 2001 se\u00f1al\u00f3 que la conciliaci\u00f3n extra judicial es un dispositivo de mediaci\u00f3n real y efectiva del acceso a la administraci\u00f3n de justicia que promueve \u00a0la resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
pac\u00edfica de los conflictos, en ese entendido es razonable que el legislador establezca y se\u00f1ale requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial o condicione el acceso a la justicia mediante la intervenci\u00f3n de apoderados judiciales o la observancia de requisitos de t\u00e9cnica jur\u00eddica. Concluye, entonces, que la norma no desconoce el derecho de igualdad, ni limita el acceso de las partes a la audiencia, ni infringe los principios de celeridad, de econom\u00eda, ni proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal pone de presente tambi\u00e9n que el legislador cuenta con \u201clibertad de configuraci\u00f3n normativa\u201d para definir las normas que rigen en materia de conciliaci\u00f3n. Luego de transcribir algunos apartes de la sentencia C-314 de 2002, destaca que “la competencia general configurativa del legislador en lo que tiene que ver con la administraci\u00f3n de justicia se refleja en que \u00e9ste puede determinar las formas de cada juicio de que trata el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, o la estructura del m\u00e9todo en que los asociados pueden lograr una oportuna decisi\u00f3n del aparato judicial del Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirma que de conformidad con 10 previsto en el art\u00edculo 229 constitucional, el legislador puede considerar en qu\u00e9 casos se debe estar asistido por un abogado, considerando que cada actuaci\u00f3n judicial produce consecuencias jur\u00eddicas diferentes, de suerte que no resulta contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que se establezcan requisitos como la intervenci\u00f3n de abogados en el intento de conciliaci\u00f3n extrajudicial en los procesos contencioso administrativos, especialmente frente a eventos conciliables de reparaci\u00f3n directa y controversia contractuales. \u00a0<\/p>\n
Concluye entonces que la disposici\u00f3n acusada no vulnera ning\u00fan precepto constitucional, toda vez que las actuaciones judiciales siguen siendo oportunas, no se desconocen los principios del debido proceso y tampoco: “…restringe el acceso a la administraci\u00f3n de justicia ni causa onerosidad, pues el peticionario voluntaria y libremente y en cualquier momento que lo considere necesario puede acudir a la administraci\u00f3n para que le sea solucionado su conflicto a trav\u00e9s de la conciliaci\u00f3n extrajudicial…\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La materia sujeta a examen \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo acusado hace parte del art\u00edculo 10 de la Ley 640 de 2001, mediante la cual se modifican las normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones. Dicho art\u00edculo, que inicia el cap\u00edtulo relacionado con las normas generales aplicables a la conciliaci\u00f3n, enuncia el contenido del acta de conciliaci\u00f3n, prev\u00e9 la obligaci\u00f3n de entregar copias aut\u00e9nticas a las partes, la forma como \u00e9stas pueden asesorarse por apoderados y ser representadas en caso de ausencia. Finalmente, el par\u00e1grafo acusado, dispone que la conciliaci\u00f3n en materia de lo contencioso administrativo “desde la misma presentaci\u00f3n de la solicitud deber\u00e1 hacerse por medio de abogado titulado quien deber\u00e1 concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el accionante, dicha disposici\u00f3n vulnera el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), el principio de celeridad en la funci\u00f3n administrativa (C.P., art. 209) y el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., art. 229). \u00a0<\/p>\n
El primero de los cargos lo basa en que no existe justificaci\u00f3n para que s\u00f3lo en materia contencioso administrativa el tr\u00e1mite conciliatorio exija al particular estar asistido de un abogado titulado, de manera que, a su juicio, la disposici\u00f3n establece un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma directa y libre a la conciliaci\u00f3n en materias propias de la jurisdicci\u00f3n ordinaria. En cuanto al principio de celeridad, asegura que la exigencia entorpece la soluci\u00f3n de los conflictos surgidos entre el Estado y los particulares a trav\u00e9s del mecanismo de conciliaci\u00f3n y hace \u00e9nfasis en que la norma no se compadece con el fin de evitar costos y demoras en el prop\u00f3sito de buscar soluci\u00f3n a los conflictos, raz\u00f3n por la cual, asegura, se atenta contra la filosof\u00eda de este mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos que consiste precisamente en que las partes intercambien posiciones y decidan libremente la forma en que se remediar\u00e1 la controversia. Despu\u00e9s de hacer un recuento normativo para ilustrar que la conciliaci\u00f3n en materia contenciosa nunca antes hab\u00eda requerido de la asistencia de abogados, expone que el requisito impide el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia y propicia la congesti\u00f3n de los despachos judiciales, efecto que se quer\u00eda precaver con las normas sobre esta materia. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los representantes del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, as\u00ed como el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, as\u00ed como en las consideraciones generales que respaldan sus solicitudes, al indicar que el legislador tiene la competencia para establecer requisitos particulares que rigen la conciliaci\u00f3n en cada materia. As\u00ed mismo, llamaron la atenci\u00f3n sobre las particularidades de los asuntos de los que conoce la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo y la forma como dicha circunstancia justifica el trato dis\u00edmil establecido y la garant\u00eda que representa para el particular la exigencia dispuesta en la norma. \u00a0<\/p>\n
Frente a estos planteamientos y con el fin de resolver si el legislador ha superado los l\u00edmites de la facultad de configuraci\u00f3n legislativa con la que cuenta para establecer reglas en materia de conciliaci\u00f3n -en particular los relacionados con el derecho a la igualdad, los principios de la funci\u00f3n administrativa y el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia-, la Corte habr\u00e1 de indagar sobre los fundamentos de la expedici\u00f3n de normas sobre conciliaci\u00f3n en raz\u00f3n de la materia y, concretamente, sobre los que respaldar\u00edan la disposici\u00f3n acusada y su razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las reglas especiales sobre conciliaci\u00f3n en raz\u00f3n de la materia. El tratamiento especial que el legislador ha dispuesto sobre conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
3.1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la estructuraci\u00f3n de las normas que rigen el proceso conciliatorio tanto judicial como extra judicial, el legislador, en consideraci\u00f3n de las particularidades de las materias de las que conoce cada jurisdicci\u00f3n, ha establecido reglas especiales que diferencian el tr\u00e1mite en cada caso. \u00a0<\/p>\n
Este, sin embargo, es tan s\u00f3lo uno de los criterios utilizados para la categorizaci\u00f3n de las diferentes modalidades de conciliaci\u00f3n que pueden identificarse en el ordenamiento, pues existen otros que por ejemplo toman en consideraci\u00f3n las caracter\u00edsticas de las partes involucradas, las calidades exigibles del sujeto jur\u00eddico que act\u00faa como conciliador -servidores p\u00fablicos, centros de conciliaci\u00f3n, Ministerio P\u00fablico- y el alcance del acuerdo -en derecho o en equidad-. \u00a0<\/p>\n
3.2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El establecimiento de reglas particulares en raz\u00f3n de la materia ha sido una constante en la legislaci\u00f3n sobre conciliaci\u00f3n y un criterio de diferenciaci\u00f3n acogido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, como lo ilustra el pronunciamiento relacionado con las normas especiales sobre conciliaci\u00f3n judicial en material penal, sobre de la cual se expres\u00f3: “La naturaleza de la acci\u00f3n penal, el tipo de conflictos que dan lugar a la investigaci\u00f3n penal, las consecuencias frente al derecho a la libertad personal que conlleva este tipo de responsabilidad y el inter\u00e9s p\u00fablico en ella involucrado, entre otros factores, justifican razonadamente la distinci\u00f3n efectuada para el proceso penal.\u201d1 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, se observa que desde la expedici\u00f3n Ley 23 de 1991, que estableci\u00f3 mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y previ\u00f3 normas en materia de conciliaci\u00f3n, el legislador estableci\u00f3 en los cap\u00edtulos 3, 4 y 5 normas especiales para la conciliaci\u00f3n en materia laboral, de familia y contencioso administrativa, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
3.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En lo que toca con la conciliaci\u00f3n en materia administrativa, el r\u00e9gimen especial estatuido en la mencionada Ley 23 de 1991 fue objeto de an\u00e1lisis en la Sentencia No. 143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia, que declar\u00f3 la conformidad con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 pero en el entendido de que \u201cpara poder entrar a conciliar sobre los puntos puramente patrimoniales, tanto trat\u00e1ndose de acto ejecutoriado como de acto cuya ejecutoria se halle apenas en ciernes, la administraci\u00f3n siempre ha de dilucidar previamente si se encuentra ante alguno de los supuestos que la legitiman para revocar directamente el acto, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad manifiestas o por inconveniencia y s\u00f3lo en caso afirmativo podr\u00e1 proceder a la conciliaci\u00f3n\u201d y aclarando que “…la instituci\u00f3n de la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa prevista en las normas sub iudice y contra\u00edda a los casos que en precedencia fueron examinados, no entra\u00f1a posibilidad alguna de que la legalidad del acto o su firmeza pendan del mero querer de las partes involucradas en la litis contenciosa, lo cual ser\u00eda a todas luces inaceptable por inconstitucional. En ese entendimiento y con las precisiones anotadas, la Corporaci\u00f3n la juzga exequible\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.4\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Posteriormente la Ley 446 de 1998, formul\u00f3 clara distinci\u00f3n entre la conciliaci\u00f3n extrajudicial y judicial -cap\u00edtulo 3 y 4, respectivamente-: incluye en la primera categor\u00eda normas espec\u00edficas en materia contencioso administrativa, laboral y de familia; y en la segunda establece reglas especiales en materia civil y contencioso administrativa. En relaci\u00f3n con la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en los tr\u00e1mites conciliatorios judiciales y extrajudiciales en materia administrativa, dispuesta en el art\u00edculo 35 de la Ley 446 de 1998 que modific\u00f3 el art\u00edculo 127 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, la Corte tuvo tambi\u00e9n oportunidad de evaluar las motivaciones del legislador para adoptar medidas m\u00e1s rigurosas en el tr\u00e1mite cuando se trate de estos temas e indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intervenci\u00f3n activa del Ministerio P\u00fablico en los procesos contencioso administrativos, concretamente, en las conciliaciones extra judiciales, no es producto de un capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible acuerdo al que llegaren las partes,. sino que es una garant\u00eda para que en asuntos que revisten inter\u00e9s para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde \u00e9ste es parte, no queden s\u00f3lo sometidos a lo que pueda disponer el servidor p\u00fablico, que en un momento dado, sea el que est\u00e9 representando al Estado. Adem\u00e1s, se garantiza, con la intervenci\u00f3n del agente del Ministerio, que el acuerdo al que lleguen las partes, tambi\u00e9n sea beneficioso para el inter\u00e9s general.\u201d2 \u00a0<\/p>\n
3.5\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Ley 640 de 2001, de la cual hace parte la disposici\u00f3n censurada, adem\u00e1s de disponer algunas modificaciones de las normas sobre conciliaci\u00f3n se\u00f1aladas y formular complementaciones sobre ellas, a\u00f1adi\u00f3 a la categorizaci\u00f3n referida la conciliaci\u00f3n extrajudicial en derecho en materia civil y en materias de competencia y consumo- Cap\u00edtulos VI y VIII, respectivamente-, y asign\u00f3 la competencia para conocer sobre esta \u00faltima a la Superintendencia de Industria y Comercio. \u00a0<\/p>\n
3.6\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La preocupaci\u00f3n del legislador acerca de la importancia de establecer medidas especiales sobre conciliaci\u00f3n en materia contencioso administrativa se hizo expl\u00edcita en el tr\u00e1mite de la Ley 640 de 2001 desde la presentaci\u00f3n de la ponencia para el primer debate ante la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica, cuando se explicaron las razones que justificaban la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 12, conforme al cual \u201cEl Gobierno Nacional expedir\u00e1 el reglamento mediante el cual se determinen los requisitos que deber\u00e1n cumplir los centros para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular \u00a0la ponencia expres\u00f3 \u201c[A] la anterior disposici\u00f3n le asiste la l\u00f3gica y la conveniencia, si se consideran los posibles temas de los que versa una conciliaci\u00f3n en el \u00e1mbito de lo contencioso administrativo. Su importancia es clara v merece un trato especial tal como le es dado por el provecto de ley\u201d -Gaceta del Congreso No. 562 de 1999-. \u00a0<\/p>\n
3.7\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Si bien la norma en la que se concret\u00f3 dicha iniciativa fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-893 de 2001 (Art\u00edculos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 (parciales) de la Ley 640 de 2001), los fundamentos de esta decisi\u00f3n no descartaron en modo alguno la posibilidad de que el legislador estableciera un r\u00e9gimen diferente para la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa, como tampoco desestimaron que la importancia sobre la materia justificaba la adopci\u00f3n de medidas especiales dado el proceso de “institucionalizaci\u00f3n” normativa que ha experimentado este mecanismo en particular. Las razones que motivaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma en menci\u00f3n se circunscribieron a la incompetencia del Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos de funcionamiento de los centros de conciliaci\u00f3n; ello sin embargo no obsta para ilustrar a trav\u00e9s de esta referencia las motivaciones del legislador para establecer una reglamentaci\u00f3n especial en esta materia. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El cargo por la supuesta vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad. \u00a0<\/p>\n
4.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 De acuerdo con lo expuesto hasta este punto se observa, entonces, que dada la trascendencia de los asuntos relacionados con la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, tradicionalmente se han establecido estrictos requisitos para el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n judicial y extrajudicial en esta materia, todos encaminados a asegurar la trasparencia de los acuerdos que se logren entre el Estado y el particular. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en lo que bien podr\u00eda denominarse un r\u00e9gimen legal especial de la conciliaci\u00f3n en materia administrativa, la jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de rese\u00f1ar algunas de dichas medidas especiales al juzgar la norma incluida en la Ley 640 de 2001 -art\u00edculo 35- que estableci\u00f3 su realizaci\u00f3n como requisito de procedibilidad. Al respecto se expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“En materia contencioso administrativa, el legislador estableci\u00f3 unas condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia en esta materia. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliaci\u00f3n administrativa debe ser aprobada judicialmente. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la conciliaci\u00f3n administrativa s\u00f3lo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio P\u00fablico asignados a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Ello implica una intervenci\u00f3n mayor del conciliador con el fin de proteger el inter\u00e9s general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Adem\u00e1s, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logr\u00f3 el acuerdo. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la conciliaci\u00f3n administrativa impone a los representantes de las entidades p\u00fablicas no s\u00f3lo la obligaci\u00f3n de concurrir a la audiencia de conciliaci\u00f3n, sino adem\u00e1s la obligaci\u00f3n de discutir las propuestas de soluci\u00f3n que se hagan, salvo que exista justificaci\u00f3n para ello, y de proponer f\u00f3rmulas de soluci\u00f3n. El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliaci\u00f3n en esta materia tiene importantes restricciones. \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 70. Asuntos susceptibles de conciliaci\u00f3n. El art\u00edculo 59 de la Ley 23 de 1991, quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 59. Podr\u00e1n conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, a trav\u00e9s de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de car\u00e1cter particular y contenido econ\u00f3mico de que conozca o pueda conocer la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa a trav\u00e9s de las acciones previstas en los art\u00edculos 85, 86 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1.- En los procesos ejecutivos de que trata el art\u00edculo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliaci\u00f3n proceder\u00e1 siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de m\u00e9rito. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2.- No puede haber conciliaci\u00f3n en los asuntos que versen sobre conflictos de car\u00e1cter tributario.” \u00a0<\/p>\n
De los asuntos susceptibles de conciliaci\u00f3n citados en la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de 2001 se\u00f1al\u00f3 la obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados mediante las acciones previstas en los art\u00edculos 86 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparaci\u00f3n directa por da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones administrativas o por la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos p\u00fablicos o por cualquier otra causa, as\u00ed como controversias de car\u00e1cter patrimonial surgidas con ocasi\u00f3n de contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
En el caso de la conciliaci\u00f3n prejudicial en materia contencioso administrativa, la sentencia \u00a0C-160 de 1999, defini\u00f3 un requisito adicional sobre la definici\u00f3n de la procedencia o no de la v\u00eda gubernativa que la Corte examinar\u00e1 a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por la naturaleza de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (art\u00edculo 86 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo), no es indispensable de agotamiento previo de la v\u00eda gubernativa. Adem\u00e1s, en el caso de la acci\u00f3n contractual (art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo), no existe incompatibilidad entre la conciliaci\u00f3n prejudicial y el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, pues en este caso, seg\u00fan lo establecen los art\u00edculos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contrataci\u00f3n Estatal, “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual s\u00f3lo son susceptibles del recurso de reposici\u00f3n”, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acci\u00f3n contractual. Esta disposici\u00f3n cumple, por lo tanto, con los condicionamientos enunciados por la Corte y resulta constitucional en estos aspectos. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta..\u201d3 \u00a0<\/p>\n
4.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De esta manera, se puede concluir que la expedici\u00f3n de normas especiales sobre conciliaci\u00f3n en consideraci\u00f3n de la materia, no comporta una vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad pues, a juicio de la Corte, la alegada trasgresi\u00f3n del referido principio superior no puede edificarse en la simple demostraci\u00f3n de que el requisito previsto en la norma censurada no se exige por el legislador en las conciliaciones sobre las dem\u00e1s materias, tal como se plantea en la demanda. \u00a0<\/p>\n
4.3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En estas circunstancias, para la Corte la certeza sobre el trato legal dis\u00edmil y especialmente riguroso que se da al tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia administrativa no puede servir como argumento suficiente para se\u00f1alar la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, pues de admitirse que una apreciaci\u00f3n tal estructura por s\u00ed sola un cargo de inconstitucionalidad, habr\u00eda de concluirse que el legislador, en materia de conciliaci\u00f3n, est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de establecer un \u00fanico procedimiento con los mismos requisitos para todas las materias, como \u00fanica posibilidad de garantizar que los ciudadanos est\u00e9n en un plano de igualdad, lo cual no tiene fundamento. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, teniendo de presente que la materia determina la naturaleza del conflicto sobre el que quiere conciliar y las cargas que habr\u00e1n de asumir los sujetos involucrados, el pretendido trato igual que echa de menos el demandante no tiene apoyo, en tanto la comparaci\u00f3n propuesta se hace respecto de situaciones diferentes que no pueden ser objeto de un juicio de igualdad en los t\u00e9rminos planteados, menos a\u00fan cuando el legislador tiene sobre estos t\u00f3picos un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n absolutamente diferente consiste en indagar sobre si la carga prevista en la norma acusada resulta razonable y si representa, como se alega en la demanda, una restricci\u00f3n al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia que quebranta, adem\u00e1s, el principio de celeridad de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
5. El requisito de estar representado por abogado titulado en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia administrativa frente a los cargos por el supuesto desconocimiento del derecho fundamental al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia y del principio de celeridad de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
5.1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La conciliaci\u00f3n, como es sabido \u00a0y as\u00ed lo ha reconocido la Corte, es un mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos que si bien no da lugar \u00a0en sentido estricto a un proceso jurisdiccional porque el conciliador como autoridad administrativa, judicial o particular no interviene para imponer a las partes en conflicto la soluci\u00f3n al conflicto en virtud de una decisi\u00f3n aut\u00f3noma e innovadora, s\u00ed constituye clara expresi\u00f3n del ejercicio de la actividad judicial (art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s es necesario tener presente que particularmente en materia administrativa \u00a0el acuerdo conciliatorio a que se llegue habr\u00e1 de ser objeto de aprobaci\u00f3n o refrendaci\u00f3n por el juez administrativo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas y como una garant\u00eda, bien puede el legislador establecer la obligaci\u00f3n de estar asistido por un abogado titulado en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n habida cuenta de la materia espec\u00edfica sobre la cual verse. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe tambi\u00e9n precisarse si de la exigencia de ese requisito \u00a0puede inferirse o no una restricci\u00f3n del libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Al respecto y en relaci\u00f3n con el primero de los aspectos enunciados es preciso destacar que dado el car\u00e1cter de actividad encaminada a la composici\u00f3n de conflictos es el legislador quien ha de tener la facultad de definir las caracter\u00edsticas de la actuaci\u00f3n y los requisitos que deben cumplirse para que el acuerdo al que puedan llegar las partes \u00a0en conflicto tenga el alcance que le se\u00f1ala la ley y por ende ser fuente de obligaciones exigibles. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al aspecto relativo a que se trate o no de tr\u00e1mites estricto sensu \u00a0de naturaleza judicial es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia de la Corte ha reconocido la posibilidad de que la ley disponga la obligaci\u00f3n de estar asistido por un abogado. As\u00ed por ejemplo en la sentencia T-467 de 1995 se precis\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la afirmaci\u00f3n hecha por el actor y avalada por el a-quo, sobre la posible vulneraci\u00f3n de su derecho al debido proceso, y consecuentemente el derecho a la defensa, al no haberle nombrado la DIAN defensor de oficio, o en su defecto curador ad-l\u00edtem, se permite la Sala aclarar que las actuaciones adelantadas ante las autoridades administrativas de oficio o a petici\u00f3n de parte. no requieren de abogado inscrito. salvo en aquellos casos en que la propia ley lo diga.\u201d5 \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con lo expuesto, cabe afirmar que en el ordenamiento se pueden identificar supuestos en los que el requisito de la intervenci\u00f3n del apoderado se exige: i) de manera imperativa \u00a0-como sucede en el curso de los procesos penales para garantizar el debido proceso y la defensa t\u00e9cnica del procesado- y a\u00fan de la parte civil6, ii) como regla general en procesos ordinarios y ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, salvo que la ley disponga excepciones (C.P., art. 229) y, iii) en forma facultativa respecto de los tr\u00e1mites de naturaleza administrativa, como en las conciliaciones extrajudiciales en materias no administrativas -Ley 640 de 2001-, en el agotamiento de la v\u00eda gubernativa y en los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinarios. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con estos \u00faltimos, esto es, los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinarios, cabe destacar que la designaci\u00f3n de apoderado es una decisi\u00f3n aut\u00f3noma del implicado siempre y cuando comparezca a la actuaci\u00f3n; lo que se traduce en que el apoderado puede resultar un requisito irremplazable frente a la ausencia del encartado, para salvaguardar las garant\u00edas procesales de estirpe constitucional de las que es titular.7 \u00a0<\/p>\n
5.2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dada esta circunstancia cabe entonces indagar sobre: i) Cu\u00e1l es el fundamento para que el legislador establezca la obligaci\u00f3n de estar asistido por un abogado titulado en el tr\u00e1mite de un proceso que no tiene car\u00e1cter judicial y ii) si del establecimiento de un requisito para adelantar un tr\u00e1mite que no tiene dicha naturaleza, como lo es la conciliaci\u00f3n, puede inferirse una restricci\u00f3n del libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
5.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre el primero de los puntos es preciso destacar que si bien la conciliaci\u00f3n extrajudicial tiene car\u00e1cter \u201cautocompositivo y voluntario\u201d8 de los conflictos, es el legislador quien tiene la facultad de definir las caracter\u00edsticas de la actuaci\u00f3n y los requisitos que deben cumplirse para que el acuerdo al que pudiera llegarse tenga el alcance que le asigna la ley, este es, \u00a0<\/p>\n
entre otros, el de ser fuente de obligaciones exigibles \u00a0por las partes en caso de incumplimiento a trav\u00e9s de un proceso ejecutivo. As\u00ed, el sustento del requisito dispuesto por la norma, si bien no puede hallarse en el art\u00edculo 229 superior porque el \u00e1mbito procesal en que se desarrolla no implica la intervenci\u00f3n de un funcionario judicial, bien puede explicarse en otros fines constitucionales leg\u00edtimos. \u00a0<\/p>\n
5.4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La circunstancia de que la designaci\u00f3n de apoderado se verifique regularmente con car\u00e1cter facultativo en actuaciones que no son de naturaleza judicial, no comporta una restricci\u00f3n al legislador para imponer dicho requisito en casos particulares para la preservaci\u00f3n de otros valores constitucionales, siempre que con ello no se impongan cargas exageradas en desmedro de otras garant\u00edas. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, no cabe duda que en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en temas administrativos, como no ocurre en otras materias en las que los particulares act\u00faan en un plano de igualdad, se puede llegar a constatar un desequilibrio entre las partes que bien puede traducirse en que se frustre la realizaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio en su tr\u00e1mite ante el agente del Ministerio P\u00fablico o no supere la homologaci\u00f3n judicial por resultar improbado, actuaciones todas \u00e9stas que comportan un contenido jur\u00eddico en el que la intermediaci\u00f3n de un abogado no puede interpretarse como un obst\u00e1culo sino como una garant\u00eda para la prosperidad del acuerdo en t\u00e9rminos justos y satisfactorios para las partes. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular es pertinente recordar que las entidades de derecho p\u00fablico por disposici\u00f3n legal -art\u00edculo 70 de la Ley 446 de 1998- han de actuar en el tr\u00e1mite conciliatorio a trav\u00e9s de su representante legal o del apoderado que designen, lo cual las sit\u00faa en una suerte de posici\u00f3n ventajosa o privilegiada frente al particular que no tiene experiencia ni destrezas jur\u00eddicas para la negociaci\u00f3n, lo cual puede llegar a viciar la transparencia del acuerdo y malograr la posibilidad de que la conciliaci\u00f3n sea realmente un mecanismo de soluci\u00f3n para convertirse, en cambio, en una nueva fuente de conflicto. \u00a0<\/p>\n
5.5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En estas circunstancias, a juicio de la Corte resulta constitucionalmente leg\u00edtimo que, para facilitar el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n en esta materia y dotar de claridad al acuerdo, el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuraci\u00f3n normativa que en materia procedimiental le ha sido \u00a0reconocido \u00a0en \u00a0forma \u00a0expresa por \u00a0la Constituci\u00f3n \u00a0-C.P. art. 89-9, decida asegurar el equilibrio dial\u00e9ctico del tr\u00e1mite, a trav\u00e9s de un mecanismo que impone una obligaci\u00f3n que no representa una restricci\u00f3n de derecho alguno. \u00a0<\/p>\n
5.6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En este punto vale llamar la atenci\u00f3n sobre el hecho de que la obligaci\u00f3n prevista por la norma censurada se exige para adelantar una actuaci\u00f3n de naturaleza no judicial y, en esa medida, cabe precisar que la alegada restricci\u00f3n al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia no es imputable en forma inmediata a la circunstancia que para la conciliaci\u00f3n extrajudicial se dispongan requisitos m\u00e1s o menos estrictos, sino a que dicho tr\u00e1mite se haya estatuido por el legislador como requisito de procedibilidad que, en materia contencioso administrativa, debe ser agotado para poder ejercer las acciones de los art\u00edculos 85, 86 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo -Ley 446 de 1998, art. 70-. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse \u00a0sobre este \u00faltimo aspecto al examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 35 de la Ley 640 de 2001, el cual fue declarado exequible en relaci\u00f3n con el cargo relativo precisamente al derecho a acceder a la justicia en la jurisdicci\u00f3n civil y de lo contencioso administrativo, al tiempo que condicion\u00f3 la constitucionalidad de tal requisito en la jurisdicci\u00f3n de familia, al entendimiento de que cuando hubiere violencia intrafamiliar la v\u00edctima no estar\u00e1 obligada a asistir a la audiencia de conciliaci\u00f3n y podr\u00e1 manifestarlo as\u00ed al juez competente, si opta por acudir directamente a la jurisdicci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
Entonces, el establecimiento de la obligaci\u00f3n de estar asistido por abogado en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa, resulta ser un medio id\u00f3neo y razonable para lograr un fin constitucionalmente leg\u00edtimo, como lo es el de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia y a\u00fan el de celeridad en el tr\u00e1mite conciliatorio (C.P. art. 209). \u00a0<\/p>\n
5.7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la demanda no se expone de presente argumento alguno que demuestre el nexo causal entre la alegada vulneraci\u00f3n del principio de celeridad y el cumplimiento de la norma acusada y al respecto la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ya ha tenido oportunidad de expresar c\u00f3mo la intervenci\u00f3n de un abogado titulado en actuaciones judiciales y administrativas puede contribuir a la realizaci\u00f3n de los principios previstos en el art\u00edculo 209 superior, en tanto estas \u00faltimas pueden entra\u00f1ar contenidos jur\u00eddicos que requieren conocimientos especiales que servir\u00e1n para asegurar la regularidad de la funci\u00f3n. Dijo la Corte sobre el particular: \u00a0<\/p>\n
\u201cCon respecto a la administraci\u00f3n de justicia, la presencia de abogado garantiza los principios de celeridad, eficacia, eficiencia y moralidad que se predican de todas las funciones estatales y no s\u00f3lo de la administrativa (art. 209 C.P.), porque la realizaci\u00f3n de los diferentes actos procesales en los procesos judiciales, en los cuales interviene el abogado, muchos de los cuales son de gran complejidad, exigen de conocimientos especiales, habilidades, destrezas y tecnicismos jur\u00eddicos, con el fin de asegurar la regularidad de la funci\u00f3n y de la actividad judicial; por lo dem\u00e1s, la formaci\u00f3n \u00e9tica recibida conjuntamente con la jur\u00eddica, obviamente contribuye igualmente al logro de este objetivo. Id\u00e9nticas reflexiones son v\u00e1lidas para la exigencia de abogado para las actuaciones administrativas, respecto a las cuales tambi\u00e9n se predica la observancia del debido proceso.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, la Corte concluye que el cumplimiento del requisito previsto por la norma acusada, no representa en s\u00ed mismo una restricci\u00f3n al libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia ni un obst\u00e1culo para la realizaci\u00f3n del tr\u00e1mite conciliatorio que desconozca el principio de celeridad. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RE S U E L V E: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 640 de 2001, por los cargos analizados en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
Notifiquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-1257 de 2001 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-111 de 1999 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-1195 de 2001 \u00a0<\/p>\n
4 La sentencia C-893 de 2001 declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n incluida en el art\u00edculo 23 de la Ley 640 de 2001, de acuerdo con la cual la conciliaci\u00f3n en materia contencioso administrativa pod\u00eda llevarse a cabo \u201cante los conciliadores de los centros de conciliaci\u00f3n autorizados para conciliar \u00a0en esta materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia T-467 de 1995. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-228 de 2002. \u00a0<\/p>\n
7 Ley 734 de 2001 \u201cArt\u00edculo 17. Derecho ala defensa. Durante la actuaci\u00f3n disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designaci\u00f3n de un abogado. Si el procesado solicita la designaci\u00f3n de un defensor as\u00ed deber\u00e1 procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deber\u00e1 estar representado a trav\u00e9s de apoderado judicial, si no lo hiciere se designar\u00e1 defensor de oficio, que podr\u00e1 ser estudiante del Consultorio Jur\u00eddico de las universidades reconocidas legalmente.\u201d En la sentencia C-948 de 2002 se declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n subrayada. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-417 de 2002. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-1195 de 2001 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-069 de 1996 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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