\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1189\/05 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Jurisprudencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-No configuraci\u00f3n por cambios en \u00a0contexto f\u00e1ctico y normativo que justifiquen nuevo juicio de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinarla \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos respecto de exequibilidad o inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-No configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Si bien en ese entonces la Corte consider\u00f3 exequible, por los cargos estudiados, el contenido del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, no examin\u00f3, en concreto, el cargo que se alega en esta ocasi\u00f3n. La Corte considera, por tanto, que no se vulnera el efecto de cosa juzgada material, por cuanto la anterior sentencia no genera dicho efecto respecto del asunto bajo examen constitucional en esta oportunidad. Esto, por cuanto, como se dijo en l\u00edneas precedentes, \u00fanicamente tiene lugar al concurrir tres condiciones que no se cumplen. \u00a0<\/p>\n
ABANDONO DEL CARGO-Antecedentes legales como causal aut\u00f3noma del retiro del servicio \u00a0<\/p>\n
RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DEREHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Concepto \u00a0<\/p>\n
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia sobre \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del debido proceso \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinci\u00f3n entre garant\u00edas previas y garant\u00edas posteriores \u00a0<\/p>\n
El debido proceso tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n que se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a \u00e9stos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y espec\u00edficamente en lo que hace relaci\u00f3n con los procedimientos administrativos, es \u00a0necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho \u00e1mbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garant\u00edas que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garant\u00eda posterior, las garant\u00edas propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser o\u00eddo dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonom\u00eda e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garant\u00edas m\u00ednimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedici\u00f3n de una decisi\u00f3n administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garant\u00edas posteriores a la expedici\u00f3n de la decisi\u00f3n por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garant\u00edas inherentes no pueden confundirse con la posibilidad de controvertir acto administrativo \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los recursos de la v\u00eda gubernativa y la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, parte del presupuesto de que al interesado se le ha permitido ejercer su derecho de defensa, al otorg\u00e1rsele la oportunidad de ser o\u00eddo, aportar pruebas y controvertir las que le resulten adversas. As\u00ed pues, la posibilidad de recurrir y\/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicci\u00f3n, no puede confundirse con las garant\u00edas inherentes al debido proceso y al derecho de defensa, sino que dichas oportunidades cumplen, en estos casos, una funci\u00f3n de verificaci\u00f3n de validez de lo que fundament\u00f3 una decisi\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
ABANDONO DEL CARGO-Coexistencia como causal de retiro y falta disciplinaria no implica vulneraci\u00f3n del principio non bis in \u00eddem \u00a0<\/p>\n
NORMA DISCIPLINARIA-Criterios jurisprudenciales para determinar cuando una disposici\u00f3n legal se encuentra en el \u00e1mbito disciplinario \u00a0<\/p>\n
RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
La causal de retiro del servicio por abandono del cargo, consagrada en el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, no tiene proyecci\u00f3n hacia el derecho disciplinario, sino que se enmarca dentro de las medidas administrativas que tienden a dar plena aplicabilidad a los principios que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica y a evitar traumatismos en su marcha normal. \u00a0<\/p>\n
RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO-Funcionario debe contar con las garant\u00edas del debido proceso previa expedici\u00f3n del acto administrativo\/DEBIDO PROCESO EN RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO-Oportunidad \u00a0de controvertir las razones de la desvinculaci\u00f3n antes de que \u00e9sta se produzca\/DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL Y RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO-Oportunidad \u00a0de controvertir las razones de la desvinculaci\u00f3n antes de que \u00e9sta se produzca \u00a0<\/p>\n
Si bien la medida administrativa de retiro del servicio por abandono del cargo no configura una medida sancionatoria, dadas las diferencias puestas de presente en esta providencia, la gravedad de las consecuencias que se desprenden de dicha medida, hace indispensable que el funcionario cuente con las garant\u00edas del debido proceso (defensa y contradicci\u00f3n), previa expedici\u00f3n del acto administrativo de retiro del servicio. De esta manera, estima esta Corporaci\u00f3n que los controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido proceso. Cualquiera que sea el \u00e1mbito al que se refiera una causal de retiro, y con el fin de garantizar los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, as\u00ed como el respeto de los derechos fundamentales de aquellos empleados que no hagan parte del r\u00e9gimen \u00a0de carrera, es preciso garantizar un debido proceso que excluya la arbitrariedad y brinde al funcionario la oportunidad de controvertir las razones de su eventual desvinculaci\u00f3n, antes de que \u00e9sta se produzca. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5804 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de septiembre 23 de 2004 \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Demandante: Hugo Alejandro Jim\u00e9nez Balcazar \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintid\u00f3s (22) de noviembre de dos mil cinco (2005). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica establecida en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Hugo Alejandro Jim\u00e9nez Balcazar solicit\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad del literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de septiembre 23 de 2004 \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de veintis\u00e9is (26) de mayo de dos mil cinco (2005), el magistrado sustanciador en el asunto de la referencia admiti\u00f3 y orden\u00f3 comunicarla al Presidente del Congreso, al Presidente de la Republica, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, para que se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas. De igual manera, se invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Cartagena, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 45.680 de 23 de septiembre de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“LEY 909 de 2004\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Septiembre 23)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No 45.680\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO VII \u00a0<\/p>\n
RETIRO DE LOS EMPLEADOS P\u00daBLICOS \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.- El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del literal i) del art\u00edculo 41. Tal disposici\u00f3n viola, en su opini\u00f3n, el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, por cuanto no regula el procedimiento que debe adelantar la administraci\u00f3n en el evento de abandono del cargo por parte de un servidor p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, para el ciudadano Jim\u00e9nez Balcazar, la falta de reglamentaci\u00f3n del procedimiento espec\u00edfico que debe adelantar la administraci\u00f3n ante la conducta de abandono del cargo vicia de inconstitucionalidad el precepto impugnado, pues los empleados p\u00fablicos se ven sujetos a la eventual arbitrariedad del nominador al proferir el acto de retiro del servicio en caso de configuraci\u00f3n de la conducta de abandono del cargo, en detrimento de su derecho fundamental al debido proceso. Al respecto se\u00f1ala el demandante: \u00a0<\/p>\n
\u201c[S]e considera entonces, que la conducta que es objeto de esta acci\u00f3n (art. 41, lit. i de la Ley 909\/04), no debe constituir una causal aut\u00f3noma para que el nominador pueda retirar del servicio a los servidores p\u00fablicos inscritos en el Registro P\u00fablico de la carrera administrativa. Y esto debido a que en el citado literal, objeto de esta acci\u00f3n, se desconoce el debido proceso porque no se regula o desarrolla la manera como debe actuar la administraci\u00f3n en tal evento, lo cual quebranta de bulto e indiscutiblemente la garant\u00eda consagrada en el art\u00edculo 29 Superior. Por ello, el literal de la norma que se ataca, repercute palmariamente en menoscabo de las garant\u00edas procesales, con implicaci\u00f3n en el campo del derecho sustancial y procesal preexistente. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 del ordenamiento superior lo consagra expresamente \u201cpara toda clase de actuaciones judiciales o administrativas\u201d. As\u00ed entonces, la situaci\u00f3n que es objeto de controversia y que surge de lo preceptuado en el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, requiere de una regulaci\u00f3n jur\u00eddica previa que limite los poderes del Estado y establezca el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuaci\u00f3n de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentre sujeta a los procedimientos se\u00f1alados en la ley o en los reglamentos\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- Por lo anterior, solicita que se declare la inconstitucionalidad del literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, el cual consagra la conducta de abandono del cargo por parte de los empleados p\u00fablicos como causal aut\u00f3noma del retiro del servicio. Como petici\u00f3n subsidiaria, plantea que en caso de que el literal cuestionado sea declarado exequible, se haga un condicionamiento en el sentido de que dicho retiro procede, previa realizaci\u00f3n del procedimiento regulado por el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico que deber\u00e1 llevarse a cabo y agotarse con todas las garant\u00edas del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
1.- El ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, presenta escrito de intervenci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino fijado para ello en las normas pertinentes y solicita declarar la exequibilidad de la norma bajo examen. Aduce las siguientes razones para apoyar su solicitud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.- De conformidad con una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las disposiciones de la Ley 909 de 2004, art\u00edculo 41, referidas a las causales de retiro del servicio y aquellas de la Ley 734 de 2002 o C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, se colige f\u00e1cilmente que para proceder a declarar la vacancia de un empleo por abandono del mismo, el funcionario competente deber\u00e1 adelantar previamente un proceso disciplinario. En efecto, al armonizar el precepto legal demandado con los postulados del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, se advierte que aquel no ri\u00f1e con las garant\u00edas fundamentales propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
1.2.- As\u00ed, el art\u00edculo 4\u00ba del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico estipula que en aquellos casos en los cuales se vea comprometido disciplinariamente un servidor p\u00fablico y un particular, tanto la investigaci\u00f3n como la sanci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1n tener lugar por conductas tipificadas como faltas en la ley vigente al momento de su realizaci\u00f3n. Y, por su parte, el art\u00edculo 6\u00ba del mismo estatuto exige que el sujeto disciplinable sea investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinan la ritualidad del proceso. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 33, numeral 10 de la Ley 909 de 2004, a su vez, establece que adem\u00e1s de los derechos contemplados en la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos, son derechos de los servidores p\u00fablicos los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los manuales de funciones, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.- Concluye a partir de lo anterior que teniendo en cuenta que la declaratoria de vacancia del empleo en caso de abandono del mismo es una falta sancionada disciplinariamente, para poder llegar a tal determinaci\u00f3n es necesario tramitar un proceso previo en contra del presunto infractor, el cual debe estar revestido de todas las garant\u00edas propias del debido proceso. Por ello, a pesar de no encontrarse reglado en la Ley 909 de 2004, hay una remisi\u00f3n al C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En escrito recibido en la Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n el 22 de junio de 2005, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, mediante apoderado, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del literal acusado. Esta entidad expone las siguientes razones para apoyar su punto de vista. \u00a0<\/p>\n
2.1.- El legislador cuenta con facultad para establecer otras causales de retiro de los empleados de carrera administrativa, facultad que deriva directamente de los art\u00edculos 125 y 150-23 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed, existe una potestad de configuraci\u00f3n legislativa con fundamento en la cual al legislador le es posible determinar las causales de retiro del servicio para quienes han sido inscritos en carrera administrativa, adem\u00e1s de las previstas en la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como el procedimiento a seguir. De esta manera, estima el interviniente, el legislador, haciendo uso de dicha libertad de configuraci\u00f3n normativa, previ\u00f3 como causal aut\u00f3noma de retiro el abandono del cargo, en atenci\u00f3n a los principios rectores de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, cuales son la eficiencia, la efectividad y la oportunidad. \u00a0<\/p>\n
Estima el apoderado que en definitiva el legislador tiene facultad para establecer causales aut\u00f3nomas de retiro, independientes de aquellas contenidas en las disposiciones disciplinarias. En efecto, indica, el art\u00edculo 125 Superior, establece como causal de retiro la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario, el cual fue adoptado en la Ley 734 de 2002, de conformidad con el art\u00edculo 124 de la Carta. Es por ello, destaca, que cuando el art\u00edculo 125 antes citado hace relaci\u00f3n a \u201clas dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d, necesariamente se refiere a causales diferentes a las que hacen parte del r\u00e9gimen disciplinario. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, el literal impugnado no vulnera ning\u00fan precepto constitucional, bien por el contrario, busca proteger y garantizar los leg\u00edtimos intereses de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, se\u00f1alados en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 123 y 209 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
2.2.- El abandono del cargo ha sido consagrado como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio en varios textos legales: art\u00edculo 25 del Decreto Ley 2400 de 1968 (modificado por el Decreto 3074 del mismo a\u00f1o) y en el art\u00edculo 105 del Decreto 1950 de 1973. As\u00ed mismo, en las Leyes 27 de 1992, 443 de 1998 y 909 de 2004. El desarrollo de esta causal se encuentra en los art\u00edculos 126 y 127 del Decreto 1950 de 1973 que establece en qu\u00e9 eventos se configura el abandono del cargo y, as\u00ed mismo consagra que, una vez comprobada alguna de dichas hip\u00f3tesis, la autoridad nominadora declarar\u00e1 la vacancia del empleo, previo cumplimiento de los procedimientos legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, a la administraci\u00f3n le basta verificar el acaecimiento del hecho que configura el abandono del cargo para proceder a declarar la vacancia del mismo. Este procedimiento se realizar\u00e1 mediante acto administrativo motivado, contra el cual proceden los recursos de ley. Y es claro que si el empleado justifica la causa de su ausencia, la administraci\u00f3n deber\u00e1 revocar la decisi\u00f3n o abstenerse de declarar la vacancia del cargo, por cuanto no toda inasistencia configura un abandono del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este acto administrativo, destaca la entidad interviniente, es independiente de la decisi\u00f3n de car\u00e1cter disciplinario proferida por el ente competente \u201cla cual depende de la primera y no se contrapone\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.3.- Por \u00faltimo, el apoderado del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica indica que en el caso bajo estudio se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. Como sustento de dicha consideraci\u00f3n expone que en la sentencia C-088 de 2002, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 que consagra la misma causal demandada en esta oportunidad y en cuya demanda se expusieron los mismos cargos que ahora corresponde analizar a esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
3.- La Academia Colombiana de Jurisprudencia alleg\u00f3 a la Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n escrito de intervenci\u00f3n en el presente proceso el d\u00eda 23 de junio de 2005. El ciudadano Bernardo Carre\u00f1o Varela, comisionado para rendir concepto, previas algunas consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales relativas a los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n y al principio constitucional del non bis in \u00eddem, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del literal acusado. Como fundamento de su solicitud expuso que el procedimiento que el demandante echa de menos s\u00ed existe, \u201cen otras disposiciones de la misma ley y de otras\u201d a\u00fan cuando no especifica en cu\u00e1les.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Simult\u00e1neamente, no obstante, se\u00f1ala que no es \u201cobligatorio ni posible\u201d que cada norma que tipifica faltas sancionables contenga un procedimiento especial para castigarla, ante lo cual en el precepto normativo acusado no se evidencia una vulneraci\u00f3n del debido proceso. As\u00ed, en su opini\u00f3n, \u201c[d]esde la \u00f3ptica de la demanda no hay violaci\u00f3n al debido proceso, porque el procedimiento administrativo que echa de menos el actor, para los efectos pr\u00e1cticos, se confunde con el que impuso la sanci\u00f3n disciplinaria ya que, normalmente, el funcionario que impone la sanci\u00f3n disciplinaria por abandono del cargo, es el mismo que decreta el retiro del servicio\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 3882 recibido en Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n el 22 de julio de 2005, solicita a la Corte Constitucional declarar la existencia de la cosa juzgada material en relaci\u00f3n con la sentencia C-088 de 2002. En apoyo de su solicitud, el Ministerio P\u00fablico sostiene que el contenido normativo del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 demanda que dio origen a la sentencia citada, era igual al del precepto que ahora se acusa y que, adem\u00e1s, dicha disposici\u00f3n normativa fue objeto de examen por los mismos cargos que en esta oportunidad son aducidos por el actor. Por consiguiente, la declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo ya fue objeto de pronunciamiento por esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- El demandante considera que el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 \u00a0de 2004 vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan el actor, el abandono del cargo no puede ser considerado como una causal aut\u00f3noma para el retiro del servicio, pues ello va en detrimento del debido proceso del cual son titulares los empleados p\u00fablicos. Lo anterior, por cuanto el abandono del cargo est\u00e1 consagrado en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico como una falta grav\u00edsima, de lo cual se sigue la iniciaci\u00f3n ineludible del \u00a0proceso disciplinario, mientras que al ser contemplada como causal aut\u00f3noma, queda sin regulaci\u00f3n alguna el procedimiento de declaratoria de vacancia del cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Los intervinientes solicitan que el literal acusado sea declarado exequible, aun cuando por razones diversas. Los argumentos aducidos por el Decano de la Universidad del Rosario apuntan hacia la idea de que, a partir de la armonizaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada y aquella propia del r\u00e9gimen disciplinario que consagra el abandono del cargo como una falta grav\u00edsima, se puede concluir que la primera, esto es, el literal demandado, no configura una causal aut\u00f3noma para el retiro del servicio, pues el funcionario competente debe adelantar el proceso disciplinario respectivo previa declaratoria de vacancia del cargo. El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, por su parte, se\u00f1ala que el legislador cuenta con la potestad de configuraci\u00f3n para consagrar causales aut\u00f3nomas de retiro del servicio, independientes de aquellas estipuladas en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. Ello, lejos de atentar contra los c\u00e1nones constitucionales, busca salvaguardar los intereses leg\u00edtimos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, en atenci\u00f3n a los principios de eficiencia, efectividad y oportunidad que la rigen. Por \u00faltimo, el apoderado de la entidad indica que respecto de la disposici\u00f3n normativa controvertida opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, pues esta Corporaci\u00f3n tuvo oportunidad de pronunciarse sobre una disposici\u00f3n igual y por los mismos cargos, mediante sentencia C-088 de 2002. Por \u00faltimo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia indica que no se evidencia la vulneraci\u00f3n del debido proceso, pues no es necesario que las normas sancionatorias estipulen un procedimiento espec\u00edfico para castigar las conductas que tipifican. De todas maneras, se\u00f1ala que el procedimiento que el demandante echa de menos s\u00ed existe en otras disposiciones de la misma Ley 909 de 2004 y en otros cuerpos normativos. \u00a0<\/p>\n
4.- La Vista Fiscal solicita a este Tribunal Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia C-088 de 2002, como consecuencia de la existencia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, pues la disposici\u00f3n impugnada tiene igual contenido al literal que en esta oportunidad se demanda y el cual fue objeto de examen por los mismos cargos que ahora se aducen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
5.- De acuerdo con los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad, corresponde a la Corte establecer si la consagraci\u00f3n del abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio atenta contra las garant\u00edas propias del debido proceso (C.P. art. 29), por carencia de regulaci\u00f3n espec\u00edfica del procedimiento que debe adelantar el funcionario competente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Previamente la Corte debe precisar si la disposici\u00f3n acusada tiene un contenido normativo igual al del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 que fue declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-088 de 2002. De igual manera, debe efectuar un examen comparativo de los cargos sobre los cuales se llev\u00f3 a cabo el juicio de constitucionalidad en aquella oportunidad y los expuestos por el demandante en el proceso de la referencia, con el fin de establecer si debe reiterarse la jurisprudencia sentada en dicha ocasi\u00f3n y, por ende, adoptar la misma decisi\u00f3n de declarar exequible la disposici\u00f3n acusada. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, la Corte (i) repasar\u00e1 el desarrollo jurisprudencial del concepto de la cosa juzgada material; (ii) revisar\u00e1 los antecedentes legales y jurisprudenciales sobre el abandono del cargo como causal aut\u00f3noma para el retiro del servicio; (iii) efectuar\u00e1 un repaso respecto de las garant\u00edas inherentes al derecho fundamental del debido proceso administrativo, desde los preceptos constitucionales e internacionales y sus desarrollos en la jurisprudencia constitucional; (iv) evaluar\u00e1 la disposici\u00f3n controvertida bajo los criterios desarrollados por esta Corporaci\u00f3n a fin de determinar si la misma tiene una proyecci\u00f3n hacia el \u00e1mbito disciplinario; para as\u00ed, (iv) concluir sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada por vulneraci\u00f3n del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Consideraci\u00f3n preliminar. Cosa juzgada material y reiteraci\u00f3n del precedente \u00a0<\/p>\n
8.- En consideraci\u00f3n a que el Procurador General de la Naci\u00f3n puso de presente que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-088 de 2002, se pronunci\u00f3 sobre el literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, cuyo texto era igual al que hoy se examina, y que, en consecuencia, se configur\u00f3 el efecto de cosa juzgada material, deber\u00e1 en esta oportunidad analizarse si la sentencia anterior produjo dicho efecto respecto del asunto bajo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
9.- Para establecer la existencia o inexistencia del efecto de cosa juzgada, se hace necesario comparar no s\u00f3lo los textos de las disposiciones demandadas, sino que es imperativo, de igual manera, evaluar la similitud de los cargos que en aquella y en esta oportunidad dieron origen al examen de constitucionalidad. No obstante, esta Corporaci\u00f3n empezar\u00e1 por repasar su jurisprudencia sobre el tema para, finalmente, realizar el ejercicio comparativo y concluir al respecto. \u00a0<\/p>\n
10.- Esta Corporaci\u00f3n ha establecido que la cosa juzgada material se configura cuando la disposici\u00f3n normativa objeto de estudio tiene un contenido id\u00e9ntico o similar al de otra disposici\u00f3n que ya ha sido objeto de examen constitucional por parte de este Tribunal, con base en los mismos cargos y dentro de un contexto f\u00e1ctico y normativo semejante. As\u00ed ha indicado la jurisprudencia que esta figura se presenta \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica: tiene lugar cuando la decisi\u00f3n constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el \u00a0art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d1 La Corte ha se\u00f1alado, igualmente, que no s\u00f3lo el contenido normativo debe ser similar sino que tambi\u00e9n es necesario que el contexto f\u00e1ctico y normativo en el que esta Corporaci\u00f3n estudi\u00f3 dicha disposici\u00f3n no sea sustancialmente diferente de aquel en el cual se le solicita realizar nuevamente el control de constitucionalidad. Lo anterior obedece al esfuerzo por precisar aquellos eventos en los cuales se configura la cosa juzgada material, pues \u00e9sta \u201cno debe ser entendida como una petrificaci\u00f3n de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente.\u201d2 De esta manera, la jurisprudencia ha buscado establecer una carga de argumentaci\u00f3n mayor en los eventos de cambio del precedente, a fin de garantizar los principios de seguridad jur\u00eddica e igualdad. \u00a0<\/p>\n
11.- No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha justificado un nuevo estudio de una disposici\u00f3n normativa ya examinada, por cambios econ\u00f3micos, sociales, culturales, pol\u00edticos e, incluso, ideol\u00f3gicos sustancialmente significativos que se hayan producido en una comunidad y que hagan insostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, un pronunciamiento anterior, con base en \u201csignificaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.\u201d3 As\u00ed, el nuevo fallo que resuelve de fondo no vulnera la cosa juzgada, pues parte de un punto de an\u00e1lisis diverso que, lejos de ser contradictorio, busca precisar valores y principios constitucionales y, en \u00faltimas, aclarar el sentido y alcance de una instituci\u00f3n jur\u00eddica. Se trata, entonces, de un cambio de interpretaci\u00f3n constitucional necesario para responder adecuadamente a los cambios presentes en cualquier sociedad. \u00a0<\/p>\n
12.- Con posterioridad, la Corte indic\u00f3 que la cosa juzgada material se restring\u00eda a aquellas disposiciones normativas declaradas inexequibles por este Tribunal Constitucional. En efecto, en sentencia de 20024 esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 los elementos para determinar cu\u00e1ndo se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material. Para ello estableci\u00f3: (i) que un acto jur\u00eddico haya sido previamente declarado inexequible, (ii) que la disposici\u00f3n demandada reproduzca el texto normativo declarado inexequible5, (iii) que el texto examinado previamente haya sido declarado inexequible por razones de fondo, de manera que la ratio decidendi del fallo no haya reca\u00eddo sobre un vicio de forma y, (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo en el que la Corte decidi\u00f3 declarar la inexequibilidad. La consecuencia directa de la verificaci\u00f3n de los elementos referidos es la declaratoria de inexequibilidad del texto normativo bajo estudio y que reprodujo el contenido del previamente examinado, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los efectos de un fallo en el cual se declar\u00f3 la exequibilidad de una disposici\u00f3n que se encuentra nuevamente demandada por haber sido reproducida en otro cuerpo normativo, esta Corte ha indicado que se trata de un precedente, respecto del cual la Corporaci\u00f3n tiene diversas opciones. La primera de ellas consiste en seguir el precedente, en atenci\u00f3n a los principios de seguridad jur\u00eddica, confianza leg\u00edtima y otros valores y principios protegidos por la Constituci\u00f3n6. La segunda alternativa es apartarse del precedente con base en razones poderosas que encuentren asidero en principios y valores constitucionales desarrollados, igualmente, en la jurisprudencia constitucional a fin de \u201cevitar la petrificaci\u00f3n del derecho y la continuidad de eventuales errores. Tambi\u00e9n puede la Corte llegar a la misma conclusi\u00f3n de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas.\u201d7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.- En conclusi\u00f3n, la identidad entre un enunciado o un contenido normativo declarado previamente exequible y otro reproducido en un nuevo cuerpo normativo, no puede ser el argumento concluyente para negarse a examinar el nuevo precepto por haberse producido la cosa juzgada material. En efecto, la cosa juzgada material tiene lugar \u00fanicamente cuando concurren las siguientes condiciones8: \u00a0<\/p>\n
(i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre el mismo precepto normativo e incluido en el mismo cuerpo normativo, respecto del cual se solicita estudio posterior (identidad formal). \u00a0<\/p>\n
(ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporaci\u00f3n y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Que no se hayan producido cambios econ\u00f3micos, sociales, culturales, pol\u00edticos e, incluso, ideol\u00f3gicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto f\u00e1ctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo an\u00e1lisis9. \u00a0<\/p>\n
14.- De conformidad con las consideraciones expuestas, la Corte entra a comparar el texto de la disposici\u00f3n examinada y que dio lugar a la sentencia C-088 de 2002, respecto de la cual se alega cosa juzgada material en el presente caso, as\u00ed como los cargos por los cuales se pronunci\u00f3 en aquella oportunidad este Tribunal. \u00a0<\/p>\n
Tal y como lo se\u00f1alan el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Corte Constitucional hab\u00eda examinado la constitucionalidad del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, cuyo texto era el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: \/\/ g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
Se aprecia as\u00ed que el texto de dicha disposici\u00f3n y el de la que hoy se somete a examen de la Corte, son iguales10. No obstante, la Corte estudiar\u00e1 si tambi\u00e9n hay identidad de cargos. En aquella oportunidad el demandante fundamentaba su argumentaci\u00f3n para considerar inconstitucional la disposici\u00f3n arriba transcrita, en la vulneraci\u00f3n del principio del non bis in \u00eddem, por cuanto a su juicio existe duplicidad de actuaciones administrativas. Seg\u00fan su criterio, la norma autoriza que se adelanten dos procesos (uno disciplinario y uno administrativo) para una misma conducta, pues el abandono del cargo est\u00e1 consagrado dentro del r\u00e9gimen disciplinario como falta grav\u00edsima.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien en ese entonces la Corte consider\u00f3 exequible, por los cargos estudiados, el contenido del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998, no examin\u00f3, en concreto, el cargo que se alega en esta ocasi\u00f3n y que se relaciona con la eventual vulneraci\u00f3n del debido proceso que tiene lugar con la consagraci\u00f3n del abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio, pues la declaratoria de vacancia del empleo queda sin regulaci\u00f3n expresa que respete la totalidad de las garant\u00edas propias del debido proceso, eliminando as\u00ed, cualquier rasgo de arbitrariedad en el proceder y la decisi\u00f3n del nominador. La Corte considera, por tanto, que no se vulnera el efecto de cosa juzgada material, por cuanto la anterior sentencia no genera dicho efecto respecto del asunto bajo examen constitucional en esta oportunidad. Esto, por cuanto, como se dijo en l\u00edneas precedentes, \u00fanicamente tiene lugar al concurrir tres condiciones (que como se vio, no se cumplen): (i) que la solicitud de juicio de constitucionalidad verse sobre una misma disposici\u00f3n normativa ya analizada por este Tribunal Constitucional, lo cual implica \u00a0la existencia de una identidad formal, (ii) que los cargos que dieron lugar a aquel juicio coincidan con los que se exponen para fundamentar la nueva solicitud de declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n y, (iii) que no se hayan producido cambios sustanciales en el contexto f\u00e1ctico y normativo que justifiquen un nuevo juicio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n previamente examinada11. \u00a0Pasa, entonces, esta Corte a pronunciarse de fondo sobre la demanda. \u00a0<\/p>\n
Antecedentes legales del abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio \u00a0<\/p>\n
15.- El Decreto 3074 de 1968, por el cual se modific\u00f3 y adicion\u00f3 el Decreto Ley 2400 del mismo a\u00f1o12, regula lo relativo a los empleos en la Rama Ejecutiva. Define, por ejemplo, el car\u00e1cter de la vinculaci\u00f3n de empleados p\u00fablicos, funcionarios, empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n, y empleados que integran el servicio civil, as\u00ed como las atribuciones del Gobierno para modificar estas modalidades de vinculaci\u00f3n; tambi\u00e9n se pronuncia respecto de los procedimientos para el ingreso a la carrera y la promoci\u00f3n dentro de ella; de igual manera, hace referencia a las prohibiciones de los empleados en defensa de la econom\u00eda del Estado, a las sanciones disciplinarias que les son aplicables y a las facultades del Gobierno respecto de la reglamentaci\u00f3n de la calificaci\u00f3n de las faltas, la graduaci\u00f3n de las sanciones y los procedimientos para la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario -aclara que dicha facultad debe ejercerse siempre teniendo en cuenta las garant\u00edas del debido proceso-13. M\u00e1s adelante establece dentro de las causales de cesaci\u00f3n definitiva de funciones el abandono del cargo14. \u00a0<\/p>\n
16.- Posteriormente fue expedido el Decreto 1950 de 1973, mediante el cual se reglamentaron los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y se dictaron otras normas sobre administraci\u00f3n del personal civil de la Rama Ejecutiva. El Gobierno, por medio de este cuerpo normativo se ocup\u00f3 de varios temas, dentro de los cuales se encuentran los empleados, funcionarios, trabajadores y auxiliares de la administraci\u00f3n; la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de empleos; el car\u00e1cter de los empleos y su remuneraci\u00f3n; la vacancia de los empleos, dentro de cuyas causales de declaratoria, figura, de nuevo, el abandono del cargo (Art. 22, lit. 10)15; la provisi\u00f3n de empleos; el r\u00e9gimen disciplinario; los est\u00edmulos; la capacitaci\u00f3n, adiestramiento y perfeccionamiento; la carrera administrativa. Adem\u00e1s de esos temas, en el art\u00edculo 126 del Decreto se indica cu\u00e1les son los eventos en los cuales se configura el abandono del cargo en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 126. El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No reasuma sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisi\u00f3n, o dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes al vencimiento de la prestaci\u00f3n del servicio militar; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Deje de concurrir al trabajo por tres (3) d\u00edas consecutivos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No concurra al trabajo antes de serle concedida autorizaci\u00f3n para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de vencerse el plazo de que trata el art\u00edculo 113 del presente decreto, y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.- La Ley 27 de 1992, posteriormente derogada por la Ley 443 de 1998, regulaba, as\u00ed mismo, aspectos relativos a la administraci\u00f3n de personal al servicio del Estado. Al igual que las normatividades arriba referidas, esta Ley hac\u00eda referencia a la carrera administrativa; las diferentes modalidades de vinculaci\u00f3n de los servidores del Estado; las causales de retiro del servicio; los procedimientos para proveer los empleos; la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil; y las responsabilidades de los nominadores, entre otros aspectos. En esta normatividad, nuevamente aparece como causal de retiro del servicio la declaratoria de vacancia del empleo por abandono del mismo, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00ba. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de carrera, se produce en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
h) Por declaratoria de vacancia del empleo en caso de abandono del mismo; \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d18 \u00a0<\/p>\n
18.- La normatividad derogatoria, Ley 443 de 199819 sobre carrera administrativa, adem\u00e1s de regular varios aspectos relativos a los principios, definici\u00f3n y campo de aplicaci\u00f3n; las modalidades de vinculaci\u00f3n a los empleos de carrera; los est\u00edmulos y capacitaci\u00f3n de los mismos; el sistema nacional de carrera y funci\u00f3n p\u00fablica; las comisiones del servicio civil; y el departamento administrativo de la funci\u00f3n p\u00fablica; hizo, de igual manera, referencia al tema que en esta oportunidad ocupa a la Corte. En efecto, esta normatividad inclu\u00eda una disposici\u00f3n relativa a las causales de retiro del servicio de los empleados de carrera, dentro de las cuales contemplaba la declaratoria de vacancia del empleo por abandono del mismo20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.- Al igual que en las normatividades arriba rese\u00f1adas, que regulan los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico y en general la administraci\u00f3n de personal al servicio del Estado, as\u00ed como la carrera administrativa, la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, tambi\u00e9n consagra como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio el abandono del cargo. La disposici\u00f3n se\u00f1ala lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 149. Retiro del servicio. La cesaci\u00f3n definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. Abandono del cargo. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d21 \u00a0<\/p>\n
20.- Otros ejemplos se encuentran en el R\u00e9gimen de Administraci\u00f3n del Personal Civil del Ministerio de Defensa (Decreto 1792 de 2000)22 y el Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente (Decreto Ley 1278 de 2002)23 en los cuales, al igual que en las normatividades rese\u00f1adas a lo largo de este aparte, la conducta de abandono del cargo est\u00e1 consagrada como una causal de declaratoria de vacancia del mismo, como consecuencia del retiro del servicio. Era expreso en el Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente que se deb\u00eda adelantar previamente un procedimiento sumario en el cual se garantizara el derecho de defensa y que, estipulaba, \u201cA su vez, la autoridad debe iniciar el correspondiente proceso disciplinario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.- Por \u00faltimo, y sin pretensi\u00f3n de exhaustividad, se encuentra el R\u00e9gimen de Carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad \u2013DAS- (Decreto 2146 de 1989), el cual en su art\u00edculo 33 prescribe que el retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el R\u00e9gimen Especial de Carrera se produce, entre otros, en caso de \u201cdeclaraci\u00f3n de vacancia del empleo por abandono del cargo\u201d24. \u00a0<\/p>\n
22.- Lo anterior evidencia varias cuestiones. La primera de ellas, que si bien no ha sido estipulado un procedimiento espec\u00edfico que constituya una garant\u00eda ineludible del debido proceso en la declaratoria de vacancia del empleo por abandono del mismo, s\u00ed es claro que la autoridad competente para proceder en tal sentido, se encuentra en la obligaci\u00f3n de respetar las garant\u00edas inherentes a dicho derecho fundamental. De otra parte, evidencia que el retiro del servicio por abandono del empleo no excluye ni hace inviable el proceso disciplinario, antes bien, indica que la autoridad competente debe iniciarlo, a fin de que dentro de \u00e9ste \u00faltimo, se establezca la responsabilidad disciplinaria del servidor, en tanto que la conducta de abandono del cargo est\u00e1 consagrada en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico como una falta grav\u00edsima25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.- De esta manera, se observa que el abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio ha sido consagrado en numerosos textos normativos del ordenamiento jur\u00eddico colombiano. Ni siquiera puede decirse que dicha consagraci\u00f3n sea reciente, pues, de conformidad con el repaso realizado, se evidencia que la disposici\u00f3n ahora objeto de controversia ha sido plasmada desde 1968 y reproducida en m\u00faltiples normas relativas a la carrera administrativa y, en general, a la administraci\u00f3n del personal al servicio del Estado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, esta Corte proceder\u00e1 a estudiar la jurisprudencia constitucional al respecto, a fin de establecer si a la luz de los principios constitucionales tal disposici\u00f3n resulta contraria a la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
Jurisprudencia constitucional sobre el abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio \u00a0<\/p>\n
24.- A fin de establecer si la norma demandada resulta inconstitucional por vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cargo planteado por el actor, la Corte estudiar\u00e1 sus pronunciamientos en torno al problema del retiro del servicio por abandono del cargo. \u00a0<\/p>\n
25.- A\u00fan cuando los an\u00e1lisis efectuados hayan partido desde diversos puntos orientados por los cargos de las demandas estudiadas, esta Corporaci\u00f3n ha tenido oportunidad en varias ocasiones de pronunciarse respecto de la constitucionalidad de la causal de retiro del servicio por abandono del cargo, as\u00ed como de su car\u00e1cter de falta grav\u00edsima disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
26.- En sentencia C-769 de 1998, la Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 declarar exequible el numeral 8 del art\u00edculo 25 del anterior C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (Ley 200 de 1995), el cual consagraba como falta grav\u00edsima \u201cel abandono injustificado del cargo o del servicio\u201d. A juicio del actor dicha disposici\u00f3n desconoc\u00eda el derecho al debido proceso, espec\u00edficamente la garant\u00eda de la tipicidad \u2013inherente a este derecho-, pues la prescripci\u00f3n era vaga y no conten\u00eda una descripci\u00f3n precisa y concreta de lo que deb\u00eda entenderse por abandono injustificado del cargo o del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no era vulneratoria del derecho al debido proceso en atenci\u00f3n a que, si bien la norma no define con precisi\u00f3n qu\u00e9 debe entenderse por el abandono injustificado del cargo o del servicio, ello no implica que la misma carezca del elemento de la tipicidad, pues tal hip\u00f3tesis se configura cuando \u201cuna norma deja de contener entre sus prescripciones los ingredientes normativos requeridos para producir la certeza en lo relativo a la definici\u00f3n de la conducta; (\u2026) es claro que se proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e indeterminaci\u00f3n que no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer exigibles las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que le otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la respectiva norma.\u201d Precis\u00f3 este Tribunal Constitucional, que tal ausencia del elemento de la tipicidad no tiene ocurrencia en la norma demandada, pues resulta claro que la misma determina que la conducta sancionable es el abandono injustificado del cargo, es decir, que dicha conducta se configura en la siguiente hip\u00f3tesis:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAbandonar el cargo, o el servicio, implica la dejaci\u00f3n voluntaria definitiva y no transitoria de los deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual es titular el servidor p\u00fablico. En consecuencia, dicho abandono se puede presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las labores o funciones propias del cargo, con la necesaria afectaci\u00f3n de la continuidad del servicio administrativo, o bien porque se deserta materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio de trabajo y no regresar a \u00e9l para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo o del servicio. Corolario de lo anterior es que el abandono debe ser injustificado, es decir, sin que exista una raz\u00f3n o motivo suficiente para que el servidor se exima de la responsabilidad de cumplir con las funciones propias del cargo o del servicio. Ello es as\u00ed, porque de ser justificado el abandono del cargo o del servicio desaparece la antijuridicidad del hecho y, por consiguiente, la falta disciplinaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
27.- Con posterioridad, la Corte se ocup\u00f3 del estudio del literal g) del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 que inclu\u00eda dentro de las causales de retiro del servicio de los empleados de carrera, la declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo. El pronunciamiento sobre la constitucionalidad de esta disposici\u00f3n tuvo lugar en la sentencia C-088 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo de la demanda consist\u00eda en que, seg\u00fan el actor, la disposici\u00f3n controvertida desconoc\u00eda el principio del non bis in \u00eddem, en tanto configuraba una doble sanci\u00f3n para la conducta del abandono del cargo, pues la misma ya estaba contemplada dentro del ordenamiento jur\u00eddico colombiano como una falta disciplinaria grav\u00edsima, por lo cual no resultaba constitucionalmente v\u00e1lida su consagraci\u00f3n como causal aut\u00f3noma de retiro de la carrera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, bajo la consideraci\u00f3n de que es perfectamente viable y no contraviene la prohibici\u00f3n constitucional del doble enjuiciamiento que dentro del ordenamiento jur\u00eddico colombiano coexistan consecuencias negativas tanto en el r\u00e9gimen disciplinario como en el de carrera administrativa para aquel servidor p\u00fablico que abandone injustificadamente su empleo. A esta conclusi\u00f3n lleg\u00f3 el Tribunal con base en las diferencias existentes entre estos dos reg\u00edmenes jur\u00eddicos. La sentencia se\u00f1ala varias diferencias importantes, \u201cpues el r\u00e9gimen de carrera est\u00e1 fundado en el m\u00e9rito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administraci\u00f3n, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios. Por ello, nadie duda que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, tal y como esta Corte lo ha destacado en m\u00faltiples oportunidades, \u00a0mientras que el r\u00e9gimen de carrera no tiene una vocaci\u00f3n de sanci\u00f3n sino de selecci\u00f3n de los mejores servidores, y evaluaci\u00f3n y control de su desempe\u00f1o.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior esta Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que en atenci\u00f3n a tales diferencias, no poco relevantes, principalmente en lo relativo a las finalidades y funciones de los dos reg\u00edmenes referidos, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias negativas para un servidor p\u00fablico en ambos \u00e1mbitos, sin que ello conlleve la violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento o principio del non bis in \u00eddem. Lo anterior, por cuanto una tal prohibici\u00f3n no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas consecuencias jur\u00eddicas \u201csiempre y cuando \u00e9stas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. (\u2026) el non bis in \u00eddem veda es que exista una doble sanci\u00f3n, cuando hay una identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de la sanci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte hizo \u00e9nfasis en que la jurisprudencia ha reconocido que el r\u00e9gimen de carrera administrativa debe ser establecido por ley con sujeci\u00f3n a los preceptos constitucionales, lo cual otorga un amplio margen de libertad de configuraci\u00f3n del legislador para determinar los diversos aspectos que envuelve dicho r\u00e9gimen, tales como el ingreso, ascenso y retiro, los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes, entre otros. Indic\u00f3 que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica confiere, espec\u00edficamente, potestad al legislador para que defina otras causales que determinen el retiro de la carrera, por lo cual el Congreso actu\u00f3 dentro de su \u00f3rbita de competencia al regular la hip\u00f3tesis de abandono del cargo para el retiro de la carrera. \u00a0<\/p>\n
28.- En sentencia C-734 de 2003, la Corte estudi\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad contra algunas de las disposiciones del Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente (Decreto Ley 1278 de 2002). Entre las disposiciones acusadas se encontraba el art\u00edculo 43 de dicho texto normativo, el cual estipulaba las hip\u00f3tesis de hecho bajo las cuales se entend\u00eda configurada la conducta de abandono del cargo del docente, conducta \u00e9sta que conllevaba la declaratoria de vacancia del mismo. Las objeciones expuestas por el demandante apuntaban hacia el desconocimiento de la prohibici\u00f3n constitucional, seg\u00fan la cual el Presidente de la Rep\u00fablica no estaba facultado para regular materias disciplinarias contenidas, seg\u00fan \u00e9l, solamente en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico y, adem\u00e1s, por cuanto el Congreso no lo facultaba para ello en el art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001. De igual manera, se\u00f1alaba que por tratarse de la regulaci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso en actuaciones administrativas, se justificaba la reserva de regulaci\u00f3n por parte del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte resolvi\u00f3 declarar la inexequibilidad de dicha disposici\u00f3n. Los fundamentos, no obstante, se restringieron a una cuesti\u00f3n formal planteada en la demanda: la ausencia de facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica para dictar normas en materia disciplinaria en este caso espec\u00edfico, extralimitando las facultades conferidas en el numeral 2 del art\u00edculo 111 de la Ley 715 de 2001, pues el ejercicio de dichas facultades deb\u00eda limitarse a aquellas materias relacionadas con un nuevo r\u00e9gimen de carrera docente y administrativa, atendiendo los criterios de a) mejor salario de ingreso a la carrera docente; b) requisitos de ingreso; c) escala salarial \u00fanica nacional y grados de escalaf\u00f3n; d) incentivos a mejoramiento profesional, desempe\u00f1o en el aula, ubicaci\u00f3n en zonas rurales apartadas, \u00e1reas de especializaci\u00f3n; e) mecanismos de evaluaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascensos y exclusi\u00f3n de la carrera; f) oportunidades de mejoramiento acad\u00e9mico y profesional de los docentes, y; g) asimilaci\u00f3n voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto Ley 2277 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constat\u00f3, entonces, esta Corte, que el contenido del art\u00edculo 43 del Decreto Ley 1278 de 2002, no correspond\u00eda al objeto de las facultades conferidas de manera precisa para expedir \u201cun nuevo r\u00e9gimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribuci\u00f3n de recursos y competencias y con los recursos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, dentro de las materias que \u00a0identifican el concepto de \u00a0carrera docente y administrativa, no figura el tema disciplinario, pues \u00e9ste si bien hace parte evidentemente del r\u00e9gimen del servidor p\u00fablico nada tienen que ver con el acceso al servicio p\u00fablico, la capacitaci\u00f3n, la estabilidad en los empleos y la posibilidad del ascenso.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, \u00a0la Corte \u00a0concluye que en el presente caso efectivamente fueron excedidas las \u00a0precisas facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2 del art\u00edculo 11 de la Ley 715 de 2001, pues \u00e9stas hacen explicita alusi\u00f3n a \u00a0criterios de exclusi\u00f3n \u00a0de la carrera \u00a0mas no a facultades para aspectos disciplinarios por lo que \u00a0declarar\u00e1 la inexequibilidad de los art\u00edculos 42, 43 y 44 del Decreto 1278 de 2002 \u00a0y as\u00ed lo se\u00f1alar\u00e1 en la parte resolutiva de la sentencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese, no obstante, que la inexequibilidad del art\u00edculo relativo al abandono del cargo de los docentes provino de la extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias que le fueran conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir dicho estatuto de profesionalizaci\u00f3n. As\u00ed, lejos de tratarse de una inconstitucionalidad derivada de la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales de los sujetos pasivos del mismo, esto es, los docentes, se trat\u00f3 de la falta de competencia del Presidente de la Rep\u00fablica para regular tal materia mediante un Decreto Ley26. \u00a0<\/p>\n
Garant\u00edas inherentes al derecho fundamental del debido proceso administrativo \u00a0<\/p>\n
29.- La Corte pasa ahora a elaborar un repaso del derecho al debido proceso administrativo y las garant\u00edas que le son propias, de conformidad con la Carta Fundamental, las prescripciones de los instrumentos internacionales y la jurisprudencia que los ha desarrollado. \u00a0<\/p>\n
30.- La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 consagr\u00f3 en el art\u00edculo 29 el derecho fundamental al debido proceso, seg\u00fan el cual:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 29. El debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. \u00a0<\/p>\n
Nadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violaci\u00f3n del debido proceso\u201d. (Subrayas ajenas al texto original). \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha reiterado en varias oportunidades los elementos\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que \u00a0 \u00a0 \u00a0conforman esta primordial garant\u00eda. As\u00ed, ha destacado, las siguientes exigencias que deben cumplirse en cualquier tipo de juicio27: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de obtener pronta resoluci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Acceso al \u201cjuez natural\u201d como funcionario que ejerce la jurisdicci\u00f3n en determinado proceso, de conformidad con la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con aplicaci\u00f3n de todos los elementos leg\u00edtimos para ser o\u00eddo dentro del proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los procesos deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones injustificadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El juez debe ser imparcial, aut\u00f3nomo e independiente, de tal forma que debe ejercer su labor sin intromisiones de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos, con fundamento en los hechos y de conformidad con el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.- Respecto del debido proceso administrativo, espec\u00edficamente, este Tribunal Constitucional ha se\u00f1alado que \u00e9ste consiste en el respeto a las formas previamente definidas, en punto de las actuaciones que se surtan en el \u00e1mbito administrativo, salvaguardando en todas sus etapas los principios de contradicci\u00f3n e imparcialidad. En reciente fallo, precis\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garant\u00eda que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privaci\u00f3n de ciertos bienes jur\u00eddicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasi\u00f3n de la suspensi\u00f3n en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garant\u00eda consustancial e infranqueable que debe acompa\u00f1ar a todos aquellos actos que pretendan imponer leg\u00edtimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservaci\u00f3n de los intereses de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de los fines propios de la actuaci\u00f3n estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderaci\u00f3n que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados\u201d (Sentencia T-772 de 2003).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas constituye un desarrollo del fundamento filos\u00f3fico del Estado de derecho (Sentencias T-120 de 1993, T-1739 de 2000 y T-165 de 2001). Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jur\u00eddico y debe ejercer sus funciones con sujeci\u00f3n al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garant\u00eda de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, conforme a lo rese\u00f1ado, los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no s\u00f3lo al ordenamiento jur\u00eddico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administraci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado de derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la aplicaci\u00f3n del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administraci\u00f3n, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garant\u00edas establecidas en su beneficio. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha indicado (Sentencias T-442 de 1992, T-020 y T-386 de 1998, T-009 de 2000 y T-1013 de 1999) que la cobertura del debido proceso administrativo se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administraci\u00f3n p\u00fablica en la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la administraci\u00f3n con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.\u201d28 \u00a0<\/p>\n
32.- As\u00ed mismo, los sistemas universal e interamericano de protecci\u00f3n de los derechos humanos, han establecido una multiplicidad de preceptos normativos29, ampliamente desarrollados en la jurisprudencia de los \u00f3rganos internacionales, los cuales, si bien han estado orientados principalmente a proteger todas las garant\u00edas inherentes al debido proceso en los juicios penales, se han hecho extensivos a los procedimientos civiles y administrativos30. En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentado una jurisprudencia31, seg\u00fan la cual, las garant\u00edas m\u00ednimas establecidas en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Convenci\u00f3n se aplican tambi\u00e9n a los procedimientos de car\u00e1cter civil y administrativo y, por ende, en \u00e9stos, los individuos tienen derecho al debido proceso en los t\u00e9rminos reconocidos para la materia penal. Ha se\u00f1alado as\u00ed el Tribunal Interamericano32:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[c]uando la Convenci\u00f3n se refiere al derecho de toda persona a ser o\u00edda por un \u201cjuez o tribunal competente\u201d para la \u201cdeterminaci\u00f3n de sus derechos\u201d, esta expresi\u00f3n se refiere a cualquier autoridad p\u00fablica, sea administrativa, legislativa o judicial, que a trav\u00e9s de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y respecto del segundo p\u00e1rrafo del art\u00edculo 8, la Corte Interamericana declar\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[a] pesar de que el citado art\u00edculo no especifica garant\u00edas m\u00ednimas en materias que conciernen a la determinaci\u00f3n de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro car\u00e1cter, el elenco de garant\u00edas m\u00ednimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica tambi\u00e9n a esos \u00f3rdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene tambi\u00e9n el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal.\u201d33 \u00a0<\/p>\n
33.- De conformidad con lo anterior, entonces, el debido proceso tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n que se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a \u00e9stos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.- De otra parte, y espec\u00edficamente en lo que hace relaci\u00f3n con los procedimientos administrativos, es \u00a0necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho \u00e1mbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garant\u00edas que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garant\u00eda posterior, las garant\u00edas propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser o\u00eddo dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonom\u00eda e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garant\u00edas m\u00ednimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedici\u00f3n de una decisi\u00f3n administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garant\u00edas posteriores a la expedici\u00f3n de la decisi\u00f3n por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la posibilidad de control de un acto administrativo, mediante los recursos de la v\u00eda gubernativa y la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, parte del presupuesto de que al interesado se le ha permitido ejercer su derecho de defensa, al otorg\u00e1rsele la oportunidad de ser o\u00eddo, aportar pruebas y controvertir las que le resulten adversas. As\u00ed pues, la posibilidad de recurrir y\/o apelar e incluso de acudir a la jurisdicci\u00f3n, no puede confundirse con las garant\u00edas inherentes al debido proceso y al derecho de defensa, sino que dichas oportunidades cumplen, en estos casos, una funci\u00f3n de verificaci\u00f3n de validez de lo que fundament\u00f3 una decisi\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
35.- Con base en los elementos de juicio que se han expuesto a lo largo de esta providencia, la Corte Constitucional proceder\u00e1 a evaluar si la causal de retiro del servicio por abandono del cargo consagrada en el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, vulnera el debido proceso, tal y como lo manifiesta el actor, de manera que se torne inconstitucional, o, si por el contrario, de conformidad con las consideraciones expuestas por los intervinientes, dicha disposici\u00f3n no contraviene el derecho fundamental referido. Se cuenta para ello con algunos elementos relevantes que surgen de lo dicho hasta ahora. As\u00ed, se ha verificado: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. que existe una multiplicidad de disposiciones legales y reglamentarias -relativas a la administraci\u00f3n p\u00fablica- que consagran dentro de las causales de retiro del servicio, el abandono del cargo, sin perjuicio de la iniciaci\u00f3n del respectivo proceso disciplinario;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. que la Corte Constitucional ha establecido que la coexistencia del abandono del cargo como causal de retiro del servicio en el r\u00e9gimen de la administraci\u00f3n p\u00fablica y como falta grav\u00edsima en el Derecho Disciplinario no implica la vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento o principio constitucional del non bis in \u00eddem, sino que los dos reg\u00edmenes est\u00e1n regidos por principios, funciones y finalidades diversos y que, si bien la posibilidad para la autoridad administrativa de declarar la vacancia del empleo ante la configuraci\u00f3n de la causal de abandono del mismo conlleva una consecuencia negativa para el servidor o el funcionario p\u00fablico, \u00e9sta no constituye una medida sancionatoria;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. que las garant\u00edas propias del debido proceso deben tener aplicaci\u00f3n en todos los juicios y en las actuaciones administrativas por mandato de la Carta Fundamental y de los instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos (PIDCP) y la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. que el debido proceso implica el respeto de unas garant\u00edas previas a la expedici\u00f3n de la decisi\u00f3n, as\u00ed como de unas garant\u00edas posteriores, que en el \u00e1mbito de los procedimientos administrativos guardan relaci\u00f3n con el agotamiento de los recursos de la v\u00eda gubernativa, as\u00ed como con la posibilidad de someter al control jurisdiccional la validez jur\u00eddica de dichas decisiones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Examen de la naturaleza de la causal controvertida, bajo los criterios jurisprudenciales para determinar si la misma tiene proyecci\u00f3n hacia el \u00e1mbito disciplinario \u00a0<\/p>\n
36.- Si bien esta Corporaci\u00f3n ha manifestado que el abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio se enmarca dentro de un \u00e1mbito diferente al sancionatorio propio del Derecho Disciplinario34 y que, por esta raz\u00f3n, su consagraci\u00f3n en cuerpos normativos que regulan la carrera administrativa y la funci\u00f3n p\u00fablica no constituye una vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento, se hace necesario, a partir del an\u00e1lisis del contenido y alcances de la causal impugnada en esta oportunidad, determinar su naturaleza35. Para ello, la Corte emplear\u00e1 los criterios jurisprudenciales a los cuales se ha acudido a fin de determinar si una disposici\u00f3n legal se encuentra en el \u00e1mbito disciplinario. Los mismos fueron referidos recientemente, as\u00ed36: (i) la finalidad de la norma (Sentencias C-233 de 2002 y C-095 de 1998); (ii) el contexto normativo en el que se encuentra ubicada la norma (Sentencia C-088 de 2002); (iii) el texto y la estructura de la norma misma (Sentencia C-948 de 2002 y C-427 de 1994); y (iv) el bien jur\u00eddico protegido (Sentencia C-620 de 2001). Los anteriores criterios servir\u00e1n en esta oportunidad para analizar el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, a fin de determinar su naturaleza, a lo cual procede la Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
37.- En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley No. 262 de 2003 C\u00e1mara y No. 233 de 2004 Senado, el cual posteriormente se convertir\u00eda en la Ley 909 de 2004, se indic\u00f3 que \u201c(\u2026) el gran reto pendiente de nuestro sistema de empleo p\u00fablico es garantizar de una vez para siempre que el acceso a los empleos p\u00fablicos se haga exclusivamente de acuerdo con los principios de m\u00e9rito, capacidad e igualdad, a trav\u00e9s de un procedimiento en el que est\u00e9 salvaguardada la objetividad, la imparcialidad y la especializaci\u00f3n del \u00f3rgano de selecci\u00f3n. La construcci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica del siglo XXI tiene que obedecer principalmente a ese objetivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y m\u00e1s adelante, se consign\u00f3 que su objetivo principal consist\u00eda en \u201c(\u2026) crear las condiciones institucionales para que se pueda construir un servicio civil de naturaleza profesional y que sea, adem\u00e1s, uno de los referentes del programa de renovaci\u00f3n del sector p\u00fablico. A partir de este proyecto de ley, por tanto, se quiere dar un paso firme en esa direcci\u00f3n, m\u00e1s a\u00fan, tal como se ver\u00e1, cuando el principio de m\u00e9rito no se detiene exclusivamente en los contornos del empleo p\u00fablico de carrera, sino que extiende su radio de acci\u00f3n tanto a los trabajadores oficiales como a los puestos de gerencia p\u00fablica.\u201d37 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 909 de 2004, indican que la misma est\u00e1 orientada a lograr una funci\u00f3n p\u00fablica que garantice la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general y la prestaci\u00f3n efectiva del servicio38. La finalidad de esta ley seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba es \u201cla regulaci\u00f3n del sistema de empleo p\u00fablico y el establecimiento de los principios b\u00e1sicos que deben regular el ejercicio de la gerencia p\u00fablica\u201d as\u00ed como asegurar \u201cla atenci\u00f3n y satisfacci\u00f3n de los intereses generales de la comunidad\u201d. El art\u00edculo 2\u00ba se\u00f1ala que la Ley se orienta \u201cal logro de la satisfacci\u00f3n de los intereses generales y de la efectiva prestaci\u00f3n del servicio\u201d sobre la base de cuatro criterios: a) la profesionalizaci\u00f3n de los recursos humanos, b) la flexibilizaci\u00f3n en la organizaci\u00f3n y gesti\u00f3n de la organizaci\u00f3n p\u00fablica, c) la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos en el desarrollo de sus actividades y d) la capacitaci\u00f3n del personal, a fin de aumentar los niveles de eficacia. De manera que la vocaci\u00f3n de la ley no apunta hacia el \u00e1mbito disciplinario en tanto su finalidad no es la de sancionar a los empleados p\u00fablicos ante faltas cometidas por \u00e9stos. \u00a0<\/p>\n
La Ley 909 de 2004, adem\u00e1s, estableci\u00f3 su campo de aplicaci\u00f3n; determin\u00f3 los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa; elabor\u00f3 una clasificaci\u00f3n de los empleados p\u00fablicos; se\u00f1al\u00f3 la naturaleza y composici\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, as\u00ed como de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y gesti\u00f3n del empleo p\u00fablico y la gerencia p\u00fablica, el procedimiento para la designaci\u00f3n de sus miembros y el r\u00e9gimen aplicable a los mismos; tambi\u00e9n estableci\u00f3 las funciones de dicha Comisi\u00f3n en lo relacionado con la responsabilidad de la administraci\u00f3n de la carrera administrativa y con la vigilancia de la aplicaci\u00f3n de las normas sobre la misma, su organizaci\u00f3n y estructura; se pronunci\u00f3 respecto de los instrumentos de ordenaci\u00f3n del empleo p\u00fablico y su estructura; de igual manera, estableci\u00f3 condiciones para el ingreso y el ascenso al empleo p\u00fablico y a los empleos de carrera, as\u00ed como respecto del registro p\u00fablico de la carrera administrativa; contiene preceptos relativos a la capacitaci\u00f3n y la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o; incluy\u00f3 los principios que orientan la permanencia en el servicio y disposiciones sobre la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o y el retiro de los empleados p\u00fablicos; tambi\u00e9n sobre los principios de la gerencia p\u00fablica en la administraci\u00f3n; estableci\u00f3, as\u00ed mismo, un sistema de transici\u00f3n, y otorg\u00f3 facultades extraordinarias para regular, entre otras cosas, los procedimientos ante la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, y el sistema general de nomenclatura y clasificaci\u00f3n de los empleos de carrera aplicable a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo evaluado hasta ahora resulta que la disposici\u00f3n sobre la cual se alega inconstitucionalidad, no se encuentra inscrita en el \u00e1mbito del derecho disciplinario, sino que la Ley 909 de 2004 contiene normas que buscan regular aspectos relativos a la carrera administrativa y al empleo p\u00fablico, de manera que sus objetivos no tienen connotaciones disciplinarias. \u00a0<\/p>\n
38.- Para proceder al examen de la estructura y el texto mismo de la disposici\u00f3n acusada, esta Corporaci\u00f3n estima pertinente reiterar lo dicho en la sentencia C-088 de 2002, en la cual se consider\u00f3 que una norma con id\u00e9ntico texto normativo al ahora enjuiciado consagrada en la Ley 443 de 1998 era constitucional por ausencia de afectaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento o del principio del non bis in \u00eddem. El actor, en aquella oportunidad, estructuraba el cargo de inconstitucionalidad precisamente sobre la base de la existencia de id\u00e9ntica disposici\u00f3n consagrada en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico como una falta grav\u00edsima en dicho \u00e1mbito. Se\u00f1al\u00f3 as\u00ed, la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta que el r\u00e9gimen de carrera y el derecho disciplinario tienen finalidades y funciones distintas, un mismo comportamiento puede implicar consecuencias negativas para el servidor p\u00fablico en ambos \u00e1mbitos, sin que eso signifique que hubo violaci\u00f3n al non bis in \u00eddem, por cuanto los prop\u00f3sitos de ambas normatividades son diversos, para efectos de la prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, al igual que en aquella oportunidad, estima esta Corporaci\u00f3n que la norma no tiene una proyecci\u00f3n disciplinaria ni constituye una sanci\u00f3n que se enmarque en dicho \u00e1mbito. Como se plante\u00f3 en l\u00edneas precedentes del presente fallo, este Tribunal Constitucional encuentra que el retiro del servicio del empleado que incurra en abandono del cargo es una medida administrativa consecuente con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209) que rigen la administraci\u00f3n p\u00fablica, en tanto la misma debe contar con la posibilidad de proveer r\u00e1pidamente un cargo que ha sido abandonado, para que un funcionario entre a cumplir las labores id\u00f3neamente, a fin de evitar traumatismos en la marcha de la administraci\u00f3n. El proceso disciplinario, por el contrario, estar\u00eda dirigido, principalmente, a establecer la responsabilidad individual del funcionario, a fin de imponerle la sanci\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
39.- Finalmente, en lo relativo al bien jur\u00eddico protegido, se reitera de nuevo lo establecido en la sentencia arriba referida, pues en la misma se examinaron prolijamente las diferencias existentes entre el sistema de carrera administrativa y el Derecho Disciplinario en cuanto a su finalidad y alcances, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa carrera administrativa y el derecho disciplinario tienen v\u00ednculos importantes, pues ambos reg\u00edmenes buscan garantizar, entre otras cosas, un ejercicio diligente, eficiente, imparcial, pulcro e id\u00f3neo de las funciones p\u00fablicas. A pesar de esos v\u00ednculos estrechos, la carrera administrativa y el derecho disciplinario tienen empero diferencias profundas, pues el r\u00e9gimen de carrera est\u00e1 fundado en el m\u00e9rito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administraci\u00f3n, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios. Por ello, nadie duda que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, tal y como esta Corte lo ha destacado en m\u00faltiples oportunidades, \u00a0mientras que el r\u00e9gimen de carrera no tiene una vocaci\u00f3n de sanci\u00f3n sino de selecci\u00f3n de los mejores servidores, y evaluaci\u00f3n y control de su desempe\u00f1o.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el caso objeto de estudio en esta sentencia, se hacen plenamente aplicables las anteriores consideraciones, pues a\u00fan cuando la ley en la que se encuentra inserta la disposici\u00f3n impugnada, regula lo relativo no solamente a la carrera administrativa, sino tambi\u00e9n al empleo p\u00fablico y la gerencia p\u00fablica, las finalidades son perfectamente asimilables, de conformidad con lo dispuesto en sus art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba, pues, como ya se consign\u00f3, la finalidad de este cuerpo normativo es: \u201cla regulaci\u00f3n del sistema de empleo p\u00fablico y el establecimiento de los principios b\u00e1sicos que deben regular el ejercicio de la gerencia p\u00fablica\u201d, as\u00ed como asegurar \u201cla atenci\u00f3n y satisfacci\u00f3n de los intereses generales de la comunidad\u201d. \u00a0Adem\u00e1s, la Ley se orienta \u201cal logro de la satisfacci\u00f3n de los intereses generales y de la efectiva prestaci\u00f3n del servicio\u201d. \u00a0<\/p>\n
40.- Del examen efectuado, esta Corte colige que la causal de retiro del servicio por abandono del cargo, consagrada en el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, no tiene proyecci\u00f3n hacia el derecho disciplinario, sino que se enmarca dentro de las medidas administrativas que tienden a dar plena aplicabilidad a los principios que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica y a evitar traumatismos en su marcha normal. \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de constitucionalidad del literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.- No cabe duda que en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano ha sido constante y reiterada la consagraci\u00f3n del abandono del cargo como causal aut\u00f3noma de retiro del servicio para los empleados de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Lo anterior, en atenci\u00f3n a la necesidad de hacer m\u00e1s flexible y expedita la separaci\u00f3n del cargo de aquellos empleados cuya conducta configure abandono del mismo, en detrimento del normal desempe\u00f1o de las actividades que debe desarrollar la entidad. All\u00ed precisamente encuentra justificaci\u00f3n esta medida, pues no se puede perder de vista que la funci\u00f3n administrativa debe tender al logro de los fines esenciales del Estado, regidos, entre otros, por los principios de eficiencia, eficacia y celeridad. \u00a0<\/p>\n
42.- No obstante, es de vital importancia recordar que la decisi\u00f3n de retiro del servicio de un empleado p\u00fablico tiene lugar mediante un acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto para cuya expedici\u00f3n debe cumplirse el procedimiento establecido en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, esto es, que la actuaci\u00f3n que de oficio inicie la administraci\u00f3n, con el fin de retirar del servicio a un empleado -sea \u00e9ste de carrera o de libre nombramiento y remoci\u00f3n-, le debe ser comunicada, para efectos de que \u00e9ste pueda ejercer su derecho de defensa, al ser o\u00eddo por la autoridad administrativa competente, as\u00ed como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas39. \u00a0<\/p>\n
43.- Estas garant\u00edas propias del derecho fundamental al debido proceso tienen una importancia enorme en el caso de retiro del servicio por abandono del cargo de los empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n, si se tiene en cuenta que el acto administrativo mediante el cual dicha desvinculaci\u00f3n se produce no requiere ser motivada, lo cual imposibilita al empleado afectado controvertir la validez de la decisi\u00f3n mediante el agotamiento de los recursos de la v\u00eda gubernativa. No menos vital resulta, sin embargo, el respeto de las garant\u00edas enunciadas en el caso del retiro del servicio de los empleados de carrera, pues si bien esta resoluci\u00f3n necesariamente debe estar motivada de manera suficiente y adecuada, se trata de una decisi\u00f3n que afecta directamente la estabilidad laboral reforzada con la que cuentan estos empleados en condici\u00f3n de tales. Por lo anterior, la administraci\u00f3n debe adelantar el procedimiento correspondiente y, eventualmente, expedir el acto administrativo de desvinculaci\u00f3n, sin desconocimiento de los derechos de contradicci\u00f3n y defensa del empleado afectado. \u00a0<\/p>\n
44.- Ahora bien, a\u00fan cuando es cierto que las consecuencias que se derivan del retiro del servicio por abandono del cargo y aquellas provenientes de la sanci\u00f3n impuesta al funcionario, posterior al adelantamiento del proceso disciplinario por la misma conducta son distintas, en cuanto a que en la primera hip\u00f3tesis no se configura un antecedente disciplinario y no se impone una sanci\u00f3n, sino que el retiro se produce como consecuencia de una medida administrativa, lo anterior no implica que en la primera eventualidad no sea indispensable ofrecer al funcionario las garant\u00edas previas inherentes al debido proceso y que sea suficiente con la posibilidad de ejercer los controles posteriores al acto. \u00a0<\/p>\n
En efecto, si bien la medida administrativa de retiro del servicio por abandono del cargo no configura una medida sancionatoria, dadas las diferencias puestas de presente en esta providencia, la gravedad de las consecuencias que se desprenden de dicha medida, hace indispensable que el funcionario cuente con las garant\u00edas del debido proceso (defensa y contradicci\u00f3n), previa expedici\u00f3n del acto administrativo de retiro del servicio. De esta manera, estima esta Corporaci\u00f3n que los controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
45.- Como conclusi\u00f3n surge, pues, que cualquiera que sea el \u00e1mbito al que se refiera una causal de retiro, y con el fin de garantizar los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, as\u00ed como el respeto de los derechos fundamentales de aquellos empleados que no hagan parte del r\u00e9gimen \u00a0de carrera, es preciso garantizar un debido proceso que excluya la arbitrariedad y brinde al funcionario la oportunidad de controvertir las razones de su eventual desvinculaci\u00f3n, antes de que \u00e9sta se produzca. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que se hace necesario condicionar la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada a la plena aplicaci\u00f3n de los derechos de defensa y contradicci\u00f3n del empleado, antes de la expedici\u00f3n del acto administrativo mediante el cual se produzca su eventual retiro del servicio. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004, en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable que se d\u00e9 cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del art\u00edculo 35 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para la expedici\u00f3n de cualquier acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto, esto es, que se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la expedici\u00f3n del acto administrativo que declare el retiro del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
NO FIRMA \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACI\u00d3N DE VOTO \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-1189 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5804\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal i) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004 \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones un\u00e1nimes de esta Corporaci\u00f3n, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en relaci\u00f3n con el aspecto observado en la parte motiva de la presente decisi\u00f3n respecto de fallo anterior \u2013sentencia C-501 de 2005- sobre norma similar – literales c) y e) y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 41, y el numeral 2 del art\u00edculo 42 de la Ley 909 de 2004- en donde aclar\u00e9 igualmente mi voto, razones que son v\u00e1lidas en el presente caso y a las cuales me remito, relativas a la necesidad de garantizar un debido proceso y el respeto del principio de legalidad para la desvinculaci\u00f3n de funcionarios de carrera. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, disiento de la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-427 de 1996. Es necesario hacer una precisi\u00f3n respecto de la fundamentaci\u00f3n que en el fallo se hace de la cosa juzgada material, pues el mismo se\u00f1ala que este efecto opera con base en lo preceptuado en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero se aclara que es \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el primer par\u00e1grafo de dicho texto superior, pues el segundo hace referencia a la prohibici\u00f3n constitucional de reproducir posteriormente contenidos normativos declarados inexequibles por este Tribunal Constitucional. En efecto, esta disposici\u00f3n estipula: \u201cArt\u00edculo 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. \/\/ Ninguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n.\u201d (Subrayas ajenas al texto original). \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-447 de 1997. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-774 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Ver sentencia C-228 de 2002. \u00a0<\/p>\n
5 El fallo aclara que la identidad de las disposiciones normativas se establece teniendo en cuenta tanto la redacci\u00f3n de los art\u00edculos como el contexto dentro del cual se ubica la disposici\u00f3n demandada. As\u00ed, a\u00fan cuando la redacci\u00f3n sea diferente pero el contenido normativo sea el mismo a la luz del contexto, se entiende que se trata de una reproducci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 As\u00ed, por ejemplo, en sentencia C-665 de 2005, la Corte Constitucional decidi\u00f3 reiterar la jurisprudencia sentada en la sentencia C-194 de 2005, respetando el precedente en la materia objeto de \u00a0juicio de constitucionalidad. En efecto, en dicha sentencia la Corte se ocup\u00f3 del an\u00e1lisis de algunos apartes de los art\u00edculos 471 y 474 de la Ley 906 de 2004 (C\u00f3digo de Procedimiento Penal) y estableci\u00f3 que las expresiones acusadas ten\u00edan un contenido normativo igual al de las frases comprendidas en los art\u00edculos 4\u00b0 y 5\u00b0 de la Ley 890 de 2004, declaradas exequibles en sentencia C-194 de 2005 y, adem\u00e1s, que los cargos analizados en dicha oportunidad coincid\u00edan con los esgrimidos en la presente demanda. De esta manera, la Sala Plena concluy\u00f3: \u201c(\u2026) no cabe duda que los criterios expuestos en la sentencia antes citada resuelven plenamente los problemas jur\u00eddicos planteados en la demanda que ahora estudia la Corte, po lo que la Sala Plena, respetando el precedente en la materia, procede a reiterar su jurisprudencia y a declarar exequibles las expresiones \u201csu pago es requisito imprescindible para poder otorgar la libertad condicional\u201d y \u201csu pago es requisito imprescindible para poder otorgar la condena de ejecuci\u00f3n condicional\u201d contenidas en los incisos segundos de los art\u00edculos 471 y 474 de la Ley 906 de 2004 respectivamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-228 de 2002. \u00a0<\/p>\n
8 Tambi\u00e9n ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional que \u201cel control de constitucionalidad que se ejerce sobre los proyectos de leyes estatutarias es integral y como consecuencia de ello, una vez expedida la ley, la misma se encuentra amparada por la cosa juzgada material(\u2026)\u201d. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-1155 de 2005, en la cual la Corte se pronunci\u00f3 respecto de la demanda dirigida contra algunos apartes de los art\u00edculos 9\u00b0 y 10\u00b0 del Decreto 2652 de 1991, los cuales reprodujeron de forma id\u00e9ntica apartes de los art\u00edculos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia) previamente analizada por este Tribunal. Por lo anterior, la Corte decidi\u00f3 \u201cEstarse a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 que declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 112 y 114 del proyecto de ley estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia y en consecuencia, declarar exequibles el numeral 4) del art\u00edculo 9\u00b0 del Decreto Ley 2652 de 1991 y la expresi\u00f3n \u201clos abogados en ejercicio\u201d contenida en el numeral 1) del art\u00edculo 10 del mismo Decreto Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Ver sentencia C-1121 de 2005. \u00a0<\/p>\n
10 A\u00fan cuando sus contenidos normativos difieren en tanto el art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 \u00fanicamente era aplicable a los cargos de carrera, mientras que la que ahora es objeto de estudio tiene un campo de aplicaci\u00f3n que cobija tanto a \u00e9stos como a aquellos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. En efecto, en la Ley 443 de 1998 fueron expedidas \u201c\u2026 normas sobre carrera administrativa y otras disposiciones\u201d, mientras que en la Ley 909 de 2004 se expidieron \u201cnormas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
11 Ver sentencia C-1121 de 2005. \u00a0<\/p>\n
12 El Decreto Ley 2400 de 1968 modific\u00f3 las normas que regulaban la administraci\u00f3n del personal civil de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico. En relaci\u00f3n con las eventualidades en las cuales se produce la cesaci\u00f3n definitiva de funciones, dicho cuerpo normativo indic\u00f3 las siguientes: \u201cArt\u00edculo 25. La cesaci\u00f3n definitiva de funciones se produce en los siguientes casos: a. Por declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento. b. Por renuncia regularmente aceptada. c. Por supresi\u00f3n del empleo .d. Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n .e. Por invalidez absoluta. f. Por edad. g. Por destituci\u00f3n y h. Por abandono del cargo.\u201d (Subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
13 El Decreto en comento estipula: \u201cEl art\u00edculo 14 quedar\u00e1 as\u00ed: El gobierno reglamentar\u00e1 la calificaci\u00f3n de las faltas, la graduaci\u00f3n de las sanciones correspondientes y los procedimientos para la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes aspectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a). El empleado tendr\u00e1 derecho a conocer el informe y las pruebas que se alleguen a la investigaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b). El empleado debe ser o\u00eddo en declaraci\u00f3n de descargos y se deben practicar las pruebas que \u00e9ste solicite, siempre que sean conducentes al esclarecimiento de los hechos. \/\/ La integraci\u00f3n de las comisiones de Personal deber\u00e1 ser modificada, a efecto de que en ning\u00fan caso sus miembros juzguen a empleados de superior jerarqu\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
14 Respecto de dichas causales se\u00f1ala: \u201cEl art\u00edculo 25 quedar\u00e1 as\u00ed: La cesaci\u00f3n definitiva de funciones se produce en los siguientes casos: a). Por declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento. b). Por renuncia regularmente aceptada. c). Por supresi\u00f3n del empleo. d). Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n. e). Por invalidez absoluta. f). Por edad. g). Por destituci\u00f3n y h). Por abandono del cargo.\u201d (Subrayas fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
15 El art\u00edculo 22 del Decreto 1950 de 1973 consagra que un empleo se considera vacante definitivamente para efectos de su provisi\u00f3n en los siguientes casos: \u201cArt\u00edculo 22. Para efecto de su provisi\u00f3n se considera que un empleo est\u00e1 vacante definitivamente: 1. Por renuncia regularmente aceptada; 2. Por declaratoria de insubsistencia; 3. Por destituci\u00f3n; 4. Por revocatoria del nombramiento; 5. Por invalidez absoluta del empleado que lo desempe\u00f1a; 6. Por retiro del servicio civil con pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n o de vejez; 7. Por traslado o ascenso; 8. Por declaratoria de nulidad del nombramiento; 9. Por mandato de ley; 10. Por declaratoria de vacante en los casos de abandono del cargo, y 11. Por muerte del empleado.\u201d (Subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
16 El art\u00edculo 127 del Decreto en comento se\u00f1ala que \u201c\u2026la autoridad nominadora declarar\u00e1 la vacancia del empleo, previos los procedimientos legales\u201d sin hacer remisi\u00f3n expresa a ninguna normatividad que regule dicho procedimiento. \u00a0<\/p>\n
17 Art\u00edculo 128 del Decreto 1950 de 1973. \u00a0<\/p>\n
18 El texto completo del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 27 de 1992 es el siguiente: \u201cart\u00edculo 7\u00ba. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de los empleados de carrera, se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, en el evento contemplado en el art\u00edculo 9\u00ba de la presente ley; b) Por renuncia regularmente aceptada; c) Por supresi\u00f3n del empleo de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 8\u00ba de la presente ley; d) Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n; e) Por invalidez absoluta; f) Por edad de retiro forzoso; g) Por destituci\u00f3n; h) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; i) Por vencimiento del per\u00edodo para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y j) Por orden o decisi\u00f3n judicial.\u201d (Subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
20 El texto integral del art\u00edculo 37 de la Ley 443 de 1998 era el siguiente: \u201cArt\u00edculo 37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: a. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificaci\u00f3n no satisfactoria en la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o laboral. b. Por renuncia regularmente aceptada; c. Por retiro con derecho a jubilaci\u00f3n; d. Por invalidez absoluta; e. Por edad de retiro forzoso; f. Por destituci\u00f3n, desvinculaci\u00f3n o remoci\u00f3n como consecuencia de investigaci\u00f3n disciplinaria; g. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; h. Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempe\u00f1ar el empleo, de que trata el art\u00edculo 5 de la ley 190 de 1995; i. Por orden o decisi\u00f3n judicial; j. El personal no uniformado de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, con excepci\u00f3n de sus entidades descentralizadas, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Personal, podr\u00e1 ser retirado cuando por informe reservado de inteligencia se considere que es inconveniente su permanencia en el servicio por razones de seguridad nacional. En este caso, la providencia no se motivar\u00e1. k.Por las dem\u00e1s que determinen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y \u00a0las leyes.\u201d \u00a0(Subrayas fuera del texto). Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, la Corte, en sentencia C-088 de 2002 efectu\u00f3 el estudio de constitucionalidad del literal g) de esta disposici\u00f3n y resolvi\u00f3 declararlo exequible. \u00a0<\/p>\n
21 La totalidad del art\u00edculo estipula: \u201cRETIRO DEL SERVICIO. La cesaci\u00f3n definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos: 1. Renuncia aceptada. 2. Supresi\u00f3n del Despacho judicial o del cargo. 3. Invalidez absoluta declarada por autoridad competente. 4. Retiro forzoso motivado por edad. 5. Vencimiento del per\u00edodo para el cual fue elegido. 6. Retiro con derecho a pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. 7. Abandono del cargo. 8. Revocatoria del nombramiento. 9. Declaraci\u00f3n de insubsistencia. 10. Destituci\u00f3n. 11. Muerte del funcionario o empleado.\u201d (Subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
22 Este decreto estipula: \u201cART\u00cdCULO 42. Retiro por declaratoria de vacancia del cargo en caso de abandono del mismo. El abandono del cargo se produce cuando un empleado, sin justa causa: 1. No reasuma sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones o comisi\u00f3n. 2. Deja de concurrir al trabajo por tres (3) d\u00edas consecutivos. 3. No concurra al trabajo antes de serle concedida autorizaci\u00f3n para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de vencerse el plazo de que trata el presente Decreto. 4. Se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de reemplazarlo.\u201d \u00a0<\/p>\n
23 Esta disposici\u00f3n fue declarada inexequible por la Corte en sentencia C-734 de 2003. Las razones que llevaron a la Corporaci\u00f3n a tal decisi\u00f3n fueron meramente formales, como se ver\u00e1 en el pr\u00f3ximo aparte de esta providencia. En esta normatividad se establec\u00eda al respecto: \u201cArt\u00edculo 43. Abandono del cargo. El abandono del cargo se produce cuando el docente sin justa causa deja de concurrir al trabajo; cuando no reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, una comisi\u00f3n, un permiso o las vacaciones reglamentarias; cuando en caso de renuncia, hace dejaci\u00f3n del cargo antes de que se le autorice para separarse del mismo o antes de transcurrido un mes despu\u00e9s de presentada, o cuando no asume el cargo dentro de los cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la fecha en que se le comunique un traslado. \/\/ El abandono del cargo conlleva la declaratoria de vacancia del mismo, previo un proceso sumario en el que se garantice el derecho a la defensa. A su vez, la autoridad debe iniciar el correspondiente proceso disciplinario y proceder a la exclusi\u00f3n del Escalaf\u00f3n Docente.\u201d (Subrayas ajenas al texto original). \u00a0<\/p>\n
24 La totalidad del art\u00edculo 33 del Decreto 2146 de 1989, establece: \u201cArt\u00edculo 33. Causales. El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el R\u00e9gimen Especial de Carrera se producir\u00e1 en los casos previstos por disposiciones precedentes de este decreto y por a) Revocatoria del nombramiento; b) Renuncia aceptada por funcionario competente; c) Declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento; d) Supresi\u00f3n del empleo; e) Invalidez absoluta; f) Destituci\u00f3n; g) Derecho a pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n; h) Declaraci\u00f3n de vacancia del empleo por abandono del cargo; i) Destituci\u00f3n; j) Separaci\u00f3n del cargo durante el t\u00e9rmino de provisionalidad o a su vencimiento; h) Muerte o declaraci\u00f3n definitiva de desaparecimiento; l) Mandato legal\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 La Ley 734 de 2002 (C\u00f3digo Disciplinario \u00danico) consagra dentro de las faltas grav\u00edsimas (Art\u00edculo 48), entre muchas otras \u201c55. El abandono injustificado del cargo, funci\u00f3n o servicio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Con ocasi\u00f3n de una nueva demanda contra el art\u00edculo 43, entre otros, del Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente, la Corte se pronunci\u00f3 mediante sentencia C-1157 de 2003, declarando que se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional al haberse ocupado este Tribunal en sentencia C-734 de 2003, del an\u00e1lisis de constitucionalidad de la misma disposici\u00f3n y con base en los mismos cargos. De conformidad con ello, decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en el citado fallo. \u00a0<\/p>\n
27 Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746 y C-929 de 2005.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Ver sentencia T-746 de 2005, fundamentos No. 3.2. a 3.4. \u00a0<\/p>\n
29 Recu\u00e9rdese que esta Corporaci\u00f3n ha proferido numerosos fallos en los cuales ha se\u00f1alado que los tratados internacionales ratificados por Colombia pueden hacer parte del bloque de constitucionalidad. Al respecto se pueden consultar, entre otras: T-568 de 1999, T-1319 de 2001, C-551 de 2003, T-523 y C-590 de 2005. De esta manera, es relevante tener en cuenta lo consagrado por instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos (PIDCP), consagra: \u201cArt\u00edculo 14. 1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendr\u00e1 derecho a ser o\u00edda p\u00fablicamente y con las debidas garant\u00edas por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciaci\u00f3n de cualquier acusaci\u00f3n de car\u00e1cter penal formulada contra ella o para la determinaci\u00f3n de sus derechos u obligaciones de car\u00e1cter civil. (\u2026) \/\/ 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley. \/\/ 3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendr\u00e1 derecho, en plena igualdad, a las siguientes garant\u00edas m\u00ednimas: a) A ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la acusaci\u00f3n formulada contra ella; \/\/ b) A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparaci\u00f3n de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elecci\u00f3n; \/\/ c) A ser juzgado sin dilaciones indebidas; \/\/ d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elecci\u00f3n; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el inter\u00e9s de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo; \/\/ e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que \u00e9stos sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo; \/\/ f) A ser asistida gratuitamente por un int\u00e9rprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal; \/\/ g) A no ser obligada a declarar contra s\u00ed misma ni a confesarse culpable. \/\/ 4. En el procedimiento aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendr\u00e1 en cuenta esta circunstancia y la importancia de estimular su readaptaci\u00f3n social. \/\/ 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendr\u00e1 derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. \/\/ 6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisi\u00f3n de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deber\u00e1 ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido. \/\/ 7. Nadie podr\u00e1 ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada pa\u00eds.\u201d M\u00e1s adelante, el art\u00edculo 15, establece: \u201cArt\u00edculo 15. 1. Nadie ser\u00e1 condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos seg\u00fan el derecho nacional o internacional. \/\/ 2. Nada de lo dispuesto en este art\u00edculo se opondr\u00e1 al juicio ni a la condena de una persona por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos seg\u00fan los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, dentro de los textos normativos internacionales m\u00e1s importantes, que contienen cl\u00e1usulas de protecci\u00f3n del derecho al debido proceso, se encuentra la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, la cual precept\u00faa: \u201cArt\u00edculo 8. Garant\u00edas judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser o\u00edda, con las debidas garant\u00edas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciaci\u00f3n de cualquier acusaci\u00f3n penal formulada contra ella, o para la determinaci\u00f3n de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, o de cualquier otro car\u00e1cter. \/\/ 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garant\u00edas m\u00ednimas: a. derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o int\u00e9rprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; \/\/ b. comunicaci\u00f3n previa y detallada al inculpado de la acusaci\u00f3n formulada; \/\/ c. concesi\u00f3n al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparaci\u00f3n de su defensa; \/\/ d. derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elecci\u00f3n y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; \/\/ e. derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no seg\u00fan la legislaci\u00f3n interna, si el inculpado no se defendiere por s\u00ed mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; \/\/ f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; \/\/ g. derecho a no ser obligado a declarar contra s\u00ed mismo ni a declararse culpable, y \/\/ h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. \/\/ 3. La confesi\u00f3n del inculpado solamente es v\u00e1lida si es hecha sin coacci\u00f3n de ninguna naturaleza. \/\/ 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podr\u00e1 ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. \/\/ 5. El proceso penal debe ser p\u00fablico, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n los art\u00edculos 10 y 11 de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, as\u00ed como los art\u00edculos XVIII y XXVI de la Declaraci\u00f3n Americana de Derechos y Deberes del Hombre, consagran las garant\u00edas inherentes al principio de legalidad y el debido proceso en t\u00e9rminos similares a los arriba expuestos. \u00a0<\/p>\n
30 Al respecto se puede consultar: O\u00b4Donnell Daniel, Derecho internacional de los derechos humanos. \u00a0Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Bogot\u00e1: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, pp. 360-367. El autor cita varios casos en los cuales la Corte Interamericana de Derechos Humanos protegi\u00f3 el derecho al debido proceso en procedimientos administrativos referentes a decisiones tomadas por directivos administrativos y no por tribunales de dicha \u00edndole, sin audiencia alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Ivcher Bronstein, se\u00f1al\u00f3 que las garant\u00edas m\u00ednimas del debido proceso que tienen aplicaci\u00f3n en materia penal, tienen plena aplicabilidad a los procedimientos administrativos y, en este caso espec\u00edfico, se refiri\u00f3 a las actuaciones de la direcci\u00f3n general de migraciones y naturalizaciones. Indic\u00f3 as\u00ed esta Corte: \u201c(\u2026) las garant\u00edas m\u00ednimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto [art\u00edculo 8] se aplican tambi\u00e9n a esos \u00f3rdenes y, por ende, en \u00e9stos el individuo tiene derecho al debido proceso en los t\u00e9rminos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo. \/\/ (\u2026) Atendiendo a lo anterior, la Corte estima que tanto los \u00f3rganos jurisdiccionales como los de otro car\u00e1cter que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garant\u00edas del debido proceso establecidas en el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana\u201d (Corte Interamericana, caso Ivcher Bronstein, p\u00e1rrs. 103 \u2013 104 (2001). \u00a0<\/p>\n
32 En las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003, entre otras, la Corte Constitucional ha destacado que la jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y, por ende, de los propios derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
33 Esta jurisprudencia fue anticipada por una observaci\u00f3n que figura en el p\u00e1rrafo 28 de la Opini\u00f3n Consultiva OC-11\/90, Excepciones al agotamiento de los recursos internos (1990). \u00a0<\/p>\n
34 Ver la sentencia C-088 de 2002. \u00a0<\/p>\n
35 En la sentencia C-501 de 2005 la Corte evidenci\u00f3 que la naturaleza del cuerpo normativo en el cual se encontrara incluida una cierta disposici\u00f3n, no determinaba necesariamente la naturaleza de \u00e9sta \u00faltima. En efecto, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3, al analizar el contenido y alcances de la causal de retiro del servicio consagrada en el literal c) del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004 que, si bien esta Ley no es de tipo disciplinario y el contexto de la disposici\u00f3n acusada se inscribe dentro del r\u00e9gimen de carrera, la causal de retiro analizada s\u00ed ten\u00eda car\u00e1cter sancionatorio y una proyecci\u00f3n necesaria hacia el \u00e1mbito disciplinario. La disposici\u00f3n controvertida contemplaba como una de las causales de retiro del servicio para quienes desempe\u00f1aran empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n y de carrera administrativa que \u00e9ste se producir\u00eda \u201cc) Por razones de buen servicio, para los empleados de carrera administrativa, mediante resoluci\u00f3n motivada\u201d. Para el demandante, la inconstitucionalidad del precepto derivaba de la vulneraci\u00f3n del debido proceso, la presunci\u00f3n de inocencia y la garant\u00eda de estabilidad laboral protegidos por los art\u00edculos 25, 29, 53 y 125 de la Carta Pol\u00edtica. Las disposiciones demandadas, a su juicio, permit\u00edan, adem\u00e1s, que mediante resoluci\u00f3n motivada se retirara del servicio a un funcionario de carrera por una causal que tambi\u00e9n es una falta grav\u00edsima disciplinaria prevista en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (Ley 734 de 2002, art\u00edculos 35, 67 y 70), pero sin seguir el debido proceso y sin respetar las garant\u00edas de presunci\u00f3n de inocencia y el derecho de defensa, pues la Administraci\u00f3n s\u00f3lo necesitar\u00eda motivar el acto de retiro y proceder al mismo sin m\u00e1s requisitos previos. Despu\u00e9s de efectuado el an\u00e1lisis de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, encontr\u00f3 la Corte que el literal c) y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 41 de la Ley 909 de 2004 resultaban inconstitucionales en tanto constitu\u00edan verdaderas sanciones para los funcionarios de carrera que se enmarcaban en el \u00e1mbito disciplinario. Lo anterior, consider\u00f3 s\u00ed constitu\u00eda una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, en tanto que, debido a su car\u00e1cter sancionatorio, el proceso aplicable deb\u00eda sujetarse estrictamente al debido proceso disciplinario, con la plenitud de garant\u00edas en \u00e9l previstas. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
37 Cfr. Gaceta del Congreso No. 232 de 2003, p. 20. \u00a0<\/p>\n
38 El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 909 de 2004 establece: \u201cArt\u00edculo 1\u00ba. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto la regulaci\u00f3n del sistema de empleo p\u00fablico y el establecimiento de los principios b\u00e1sicos que deben regular el ejercicio de la gerencia p\u00fablica. \/\/ Quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculaci\u00f3n legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica, conforman la funci\u00f3n p\u00fablica. En desarrollo de sus funciones y en el cumplimiento de sus diferentes cometidos, la funci\u00f3n p\u00fablica asegurar\u00e1 la atenci\u00f3n y satisfacci\u00f3n de los intereses generales de la comunidad. \/\/ De acuerdo con lo previsto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley, hacen parte de la funci\u00f3n p\u00fablica los siguientes empleos p\u00fablicos: a) Empleos p\u00fablicos de carrera; \/\/ b) Empleos p\u00fablicos de libre nombramiento y remoci\u00f3n; \/\/ c) Empleos de per\u00edodo fijo; \/\/ d) Empleos temporales.\u201d Y el art\u00edculo 2 se\u00f1ala: \u201cArt\u00edculo 2\u00ba. Principios de la funci\u00f3n p\u00fablica.1. La funci\u00f3n p\u00fablica se desarrolla teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, m\u00e9rito, moralidad, eficacia, econom\u00eda, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. \/\/ 2. El criterio de m\u00e9rito, de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los elementos sustantivos de los procesos de selecci\u00f3n del personal que integra la funci\u00f3n p\u00fablica. Tales criterios se podr\u00e1n ajustar a los empleos p\u00fablicos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. \/\/ 3. Esta ley se orienta al logro de la satisfacci\u00f3n de los intereses generales y de la efectiva prestaci\u00f3n del servicio, de lo que derivan tres criterios b\u00e1sicos: a) La profesionalizaci\u00f3n de los recursos humanos al servicio de la Administraci\u00f3n P\u00fablica que busca la consolidaci\u00f3n del principio de m\u00e9rito y la calidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico a los ciudadanos; \/\/ b) La flexibilidad en la organizaci\u00f3n y gesti\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el art\u00edculo 27 de la presente ley; \/\/ c) La responsabilidad de los servidores p\u00fablicos por el trabajo desarrollado, que se concretar\u00e1 a trav\u00e9s de los instrumentos de evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o y de los acuerdos de gesti\u00f3n; \/\/ d) Capacitaci\u00f3n para aumentar los niveles de eficacia.\u201d \u00a0<\/p>\n
39 El C\u00f3digo Contencioso Administrativo precept\u00faa en lo pertinente: \u201cArt\u00edculo 28. Cuando de la actuaci\u00f3n administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma directa, a \u00e9stos se les comunicar\u00e1 la existencia de la actuaci\u00f3n y el objeto de la misma.\u201d M\u00e1s adelante estipula: \u201cArt\u00edculo 34. Durante la actuaci\u00f3n administrativa se podr\u00e1n pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni t\u00e9rminos especiales, de oficio o a petici\u00f3n del interesado.\u201d Y en el art\u00edculo 35 dispone: \u201cArt\u00edculo 35. Habi\u00e9ndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomar\u00e1 la decisi\u00f3n que ser\u00e1 motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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