\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1230\/05 \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-M\u00e9rito como elemento esencial \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general y excepci\u00f3n\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Atribuci\u00f3n legislativa para establecer excepciones \u00a0<\/p>\n
Acorde con los principios llamados a desarrollar la funci\u00f3n administrativa (C.P. art. 209), el art\u00edculo 125 de la actual Carta Pol\u00edtica consagra, como regla general, que los empleos en todos los \u00f3rganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a trav\u00e9s del concurso p\u00fablico de meritos y que es competencia del legislador la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes, as\u00ed como tambi\u00e9n las causales de retiro del servicio oficial. A t\u00edtulo de excepci\u00f3n, la disposici\u00f3n constitucional citada excluye del r\u00e9gimen de carrera los empleos “de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley”; en este \u00faltimo caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qu\u00e9 otros empleos, adem\u00e1s de los previstos en la norma Superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto \u00a0<\/p>\n
El sistema de carrera por concurso de m\u00e9ritos comporta, en realidad, un proceso t\u00e9cnico de administraci\u00f3n de personal y un mecanismo de promoci\u00f3n de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica accedan los mejores y m\u00e1s capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoraci\u00f3n que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo dem\u00e1s, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernizaci\u00f3n, racionalizaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n, implementados con el objetivo de avanzar en la prestaci\u00f3n de un mejor servicio a la comunidad. \u00a0<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio superior \u00a0<\/p>\n
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA O REGIMEN ESPECIAL DE ORIGEN LEGAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGIMEN DE CARRERA-Creaci\u00f3n de sistemas especiales \u00a0<\/p>\n
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Par\u00e1metros que el legislador debe tener en cuenta en configuraci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Dise\u00f1o debe estar amparado en el principio de raz\u00f3n suficiente \u00a0<\/p>\n
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Relaci\u00f3n de conexidad y dependencia con el r\u00e9gimen general de carrera \u00a0<\/p>\n
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador para crearlo\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Categor\u00edas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categor\u00edas de sistemas de carrera administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relaci\u00f3n con los reg\u00edmenes especiales, ha destacado que \u00e9stos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y tambi\u00e9n tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisi\u00f3n de crearlos a trav\u00e9s de leyes o decretos con fuerza de ley. Respecto de los reg\u00edmenes especiales de origen legal, los mismos han sido denominados por el legislador \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d Sobre dichos sistemas espec\u00edficos, ha precisado la jurisprudencia que \u00e9stos pueden existir, es decir, que son en principio constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuraci\u00f3n e implementaci\u00f3n hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la funci\u00f3n p\u00fablica y, particularmente, a la carrera administrativa. En efecto, a trav\u00e9s de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se ha ocupado de definir cu\u00e1l es el \u00e1mbito de competencia del legislador en el campo de la regulaci\u00f3n del sistema de carrera administrativa, precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los art\u00edculos 125, 130 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, aqu\u00e9l se encuentra habilitado para establecer reg\u00edmenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el argot legislativo como sistemas espec\u00edficos, los cuales pueden ser creados directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a trav\u00e9s del otorgamiento de facultades extraordinarias. As\u00ed las cosas, reiterando la doctrina constitucional sobre la materia, encuentra la Corte que el primer cargo formulado por el demandante contra la norma acusada no est\u00e1 llamado a prosperar, toda vez que el mismo parte de un presupuesto totalmente errado: que el Congreso de la Rep\u00fablica no tiene competencia para crear \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d. \u00a0Seg\u00fan qued\u00f3 explicado, con fundamento en los art\u00edculos 125, 130 y 150 de la Carta, el Legislador est\u00e1 plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin perjuicio de que \u00e9stos se encuentren debidamente justificados y observen los principios y reglas que orientan el r\u00e9gimen general de carrera, esto es, la filosof\u00eda que inspira el sistema general de acceso a los cargos p\u00fablicos; presupuestos que, para los efectos del control de constitucionalidad, s\u00f3lo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones legales que en forma concreta y espec\u00edfica implemente el legislador -ordinario o extraordinario- para cada una de las entidades descritas en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas espec\u00edficos de carrera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DEL ESTADO-Organos aut\u00f3nomos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES ESTATALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Prop\u00f3sito de reconocerle car\u00e1cter aut\u00f3nomo e independiente \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito de reconocerle a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil el car\u00e1cter de ente aut\u00f3nomo e independiente, y asignarle la funci\u00f3n espec\u00edfica y general de administrar y vigilar \u201clas carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d, se concreta en excluir o separar del manejo de dichas carreras, en cuanto a su organizaci\u00f3n, desarrollo y consolidaci\u00f3n, a la Rama ejecutiva del Poder P\u00fablico, para hacer realidad el prop\u00f3sito que promueve el sistema de carrera por concurso p\u00fablico, cual es el de sustraer los empleos del Estado de factores subjetivos de valoraci\u00f3n, como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, que chocan con el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. Si de acuerdo con la regulaci\u00f3n legal vigente, la Rama Ejecutiva del poder P\u00fablico tiene a su cargo el nombramiento de los servidores p\u00fablicos que hacen parte de los \u00f3rganos que la integran -teniendo en cuenta para el efecto los resultados del concurso de m\u00e9ritos-, resultar\u00eda contrario a la filosof\u00eda que inspira el r\u00e9gimen de carrera, que tambi\u00e9n fuera de su resorte exclusivo la funci\u00f3n de organizarla, desarrollarla y controlarla, o lo que es igual, de administrarla y vigilarla, pues ello conllevar\u00eda a la existencia de un monopolio sobre el sistema de carrera en manos de la Rama Ejecutiva, rompiendo con ello el criterio de imparcialidad y neutralidad que el constituyente, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, quiso reconocerle al mecanismo general de provisi\u00f3n de cargos en el sector estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL A NIVEL TERRITORIAL-Inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-L\u00ednea jurisprudencial sobre competencia para administrar y vigilar \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Incompetencia para administrar y vigilar los sistemas especiales de carrera administrativa de origen constitucional\/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para vigilar y administrar el sistema espec\u00edfico de carrera administrativa\/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas espec\u00edficos de carrera, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta Pol\u00edtica permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepci\u00f3n y con car\u00e1cter obligatorio, por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretaci\u00f3n. La Constituci\u00f3n del 91 consagr\u00f3 el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio p\u00fablico, y con ese mismo prop\u00f3sito le asign\u00f3 a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la administraci\u00f3n y vigilancia \u201cde las carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d. Si ello es as\u00ed, no queda duda que la exclusi\u00f3n de competencia prevista en el art\u00edculo 130 Superior para la Comisi\u00f3n es de alcance excepcional y de interpretaci\u00f3n restrictiva y, por tanto, debe entenderse que s\u00f3lo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos se\u00f1alados expresamente por la propia Carta Pol\u00edtica. Si el art\u00edculo 130 Superior dispone que la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil es la entidad \u201cresponsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d, excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial\u201d, est\u00e1 definiendo dos aspectos puntuales sobre su \u00e1mbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre \u201clas carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un s\u00f3lo sistema de carrera, la carrera ordinaria o com\u00fan, sino que se proyecta tambi\u00e9n sobre otros que, de acuerdo con la exclusi\u00f3n de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de car\u00e1cter indivisible. Acorde con los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, la interpretaci\u00f3n que se ajusta al esp\u00edritu de dichas normas, es aquella seg\u00fan la cual, es a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores p\u00fablicos, con excepci\u00f3n de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisi\u00f3n tanto la administraci\u00f3n como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas \u00faltimas, denominadas por el legislador carreras espec\u00edficas. Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica para desarrollar lo concerniente a la implementaci\u00f3n del sistema de la carrera, trat\u00e1ndose de la carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitaci\u00f3n no comprende ni compromete la definici\u00f3n de competencia sobre las funciones de administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras, por ser \u00e9ste un asunto del que se ha ocupado directamente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, precisamente, al asignarle a trav\u00e9s del art\u00edculo 130 las dos funciones a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. La Corte encuentra que en lo que respecta al numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa contraria al ordenamiento Superior, al reducir la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil \u00fanicamente a la \u201cvigilancia\u201d de las carreras espec\u00edficas. \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA INTEGRADORA-Fundamento constitucional \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA INTEGRADORA-Legitimidad e importancia \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA ADITIVA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5791 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones” \u00a0<\/p>\n
Demandante: Jairo Villegas Arbel\u00e1ez\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil cinco (2005). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBEL\u00c1EZ present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004 por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 125 y 130 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del veintis\u00e9is de mayo de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 ADMITIR la demanda presentada, y radicada bajo el n\u00famero D-5791. Adicionalmente, decidi\u00f3 FIJAR en lista la norma acusada por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto tambi\u00e9n se orden\u00f3 COMUNICAR la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), al Director del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), al Director de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Presidente de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y a los Decanos de algunas Facultades de Derecho, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0Finalmente, se orden\u00f3 DAR TRASLADO al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el art\u00edculo 7 del decreto 2067 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo acusado, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 45.680 de septiembre 23 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIARIO OFICIAL 45.680 \u00a0<\/p>\n
LEY 909 \u00a0<\/p>\n
23\/09\/2004 \u00a0<\/p>\n
por la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
T I T U L O I \u00a0<\/p>\n
OBJETO DE LA LEY \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
Objeto, \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y principios \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00ba. Sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
1. Se entiende por sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa aquellos que en raz\u00f3n a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones espec\u00edficas para el desarrollo y aplicaci\u00f3n de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Se consideran sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa los siguientes: \u00a0<\/p>\n
– El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). \u00a0<\/p>\n
– El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). \u00a0<\/p>\n
– El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). \u00a0<\/p>\n
– El que regula el personal cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico de las entidades p\u00fablicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnolog\u00eda. \u00a0<\/p>\n
– El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias. \u00a0<\/p>\n
– El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
– El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil. \u00a0<\/p>\n
3. La vigilancia de estos sistemas espec\u00edficos corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Mientras se expiden las normas de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa para los empleados de las superintendencias de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, para el personal cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnolog\u00eda, para el personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y para el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil, les ser\u00e1n aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”. \u00a0<\/p>\n
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor comienza por considerar que la Constituci\u00f3n, en sus art\u00edculos 125 y 130, regula de manera integral la carrera administrativa al consagrarla como un sistema de ingreso y ascenso en los empleos p\u00fablicos mediante un concurso de m\u00e9ritos, y al asignar a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, la administraci\u00f3n y la vigilancia de las carreras, exceptuando las denominadas carreras administrativas especiales. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, el demandante sostiene que existen dos tipos de carreras administrativas: una carrera com\u00fan que se encuentra administrada y vigilada por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y unas carreras administrativas especiales -que por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 130 constitucional- se encuentran excluidas de la gerencia y control de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. Dentro de estas carreras administrativas especiales, el demandante destaca la prevista para las Fuerzas Militares y de Polic\u00eda; la Rama Judicial; la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n; la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, adem\u00e1s de las que por v\u00eda Jurisprudencial la Corte Constitucional ha indicado. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, de acuerdo con el demandante, lo que la Constituci\u00f3n no consagra ni autoriza en sus art\u00edculos 125 y 130 son los denominados sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa establecidos en el art\u00edculo 4 de la Ley 909 de 2004 demandado. \u00a0<\/p>\n
En concreto, el actor considera que la excepci\u00f3n expresa que consagra las carreras administrativas especiales en la Constituci\u00f3n, tiene una naturaleza restrictiva que no permite su extensi\u00f3n a otras excepciones a la carrera administrativa com\u00fan, que es lo que finalmente se est\u00e1 haciendo con el art\u00edculo demandado. En esta l\u00ednea, el demandante considera que con la disposici\u00f3n acusada se debilita el r\u00e9gimen com\u00fan de la carrera administrativa, pues con la creaci\u00f3n de dichos sistemas espec\u00edficos de carrera no se permite la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen com\u00fan. El demandante sintetiza as\u00ed el cargo presentado: “(…) la expresa excepci\u00f3n que consagra las carreras especiales, no permite, por la naturaleza restrictiva de la excepci\u00f3n, su extensi\u00f3n por v\u00eda de crear mediante el art\u00edculo 4\u00b0 acusado, otras excepciones a la Carrera Administrativa \u00a0com\u00fan, llamadas “Sistemas Espec\u00edficos de Carrera Administrativa” , que sustrae del r\u00e9gimen com\u00fan de carrera, al preceptuar el art\u00edculo 4\u00b0 acusado, que dichos “Sistemas Espec\u00edficos” se regulan por “leyes diferentes”, como forma de aislar, fracturar, parcelar y debilitar el r\u00e9gimen com\u00fan de la Carrera Administrativa” \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el actor considera que la norma demandada afecta la competencia constitucional de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, teniendo en cuenta que conforme al art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n, a dicha Comisi\u00f3n corresponde la administraci\u00f3n y vigilancia de la carrera administrativa com\u00fan. Sin embargo, en el numeral 3\u00b0 de la disposici\u00f3n acusada, se reduce y limita la competencia de la Comisi\u00f3n a la vigilancia \u00a0de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa, excluyendo la funci\u00f3n de administraci\u00f3n que constitucionalmente le fue atribuida. \u00a0De acuerdo con el actor, se trata de dos funciones consustanciales por mandato expreso del art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n. Esto significa que la norma demandada no puede asignarle una funci\u00f3n a la Comisi\u00f3n y eliminarle otra, mucho menos si se tiene en consideraci\u00f3n la naturaleza jur\u00eddica de la Comisi\u00f3n como \u00f3rgano independiente y aut\u00f3nomo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo esta l\u00ednea argumentativa, el actor llama la atenci\u00f3n sobre la contradicci\u00f3n interna de la Ley 909 de 2004 entre el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4 demandado y el art\u00edculo 7 de la misma ley. \u00a0De acuerdo con el demandante, en este \u00faltimo art\u00edculo se prev\u00e9 de manera correcta que “la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil prevista en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es responsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de la Carreras, excepto de las Carreras Especiales”. Esto significa que a diferencia del art\u00edculo 4 demandado, el art\u00edculo 7 es conforme a la Constituci\u00f3n, toda vez que no excluye la funci\u00f3n de administraci\u00f3n atribuida a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
En este punto, el actor reitera que las carreras administrativas especiales y los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa son instituciones distintas. Por una parte, las carreras administrativas especiales tienen fundamento constitucional (Art. 130 C.N.) y por v\u00eda de excepci\u00f3n, excluyen la competencia de administraci\u00f3n y vigilancia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, encontr\u00e1ndose reguladas en el numeral 2 del art\u00edculo 3 de la ley 909 de 2004. Por su parte, los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa no tienen fundamento constitucional y encuentran su reglamentaci\u00f3n en el art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004 (demandado). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el actor cuestiona la definici\u00f3n de Sistemas Espec\u00edficos de Carrera Administrativa, contenida en la disposici\u00f3n demandada pues considera que en la misma se utiliza un criterio org\u00e1nico sin fundamento constitucional en los art\u00edculos 125 y 130 de la Constituci\u00f3n, creando por v\u00eda de excepci\u00f3n unos sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa consagrados en leyes diferentes. Al respecto se\u00f1ala el demandante: \u00a0<\/p>\n
“Respecto de la definici\u00f3n de los Sistemas Espec\u00edficos de Carrera Administrativa, contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 acusado, se construye sobre un criterio Org\u00e1nico o por Entidades, carente de soporte constitucional en los art\u00edculos 125 y 130 para afectar la Regla General de la Carrera Administrativa com\u00fan y para crear exceptivamente unos Sistemas Espec\u00edficos de Carrera Administrativa consagrados en leyes diferentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Ram\u00f3n Gonz\u00e1lez Gonz\u00e1lez intervino en el proceso, en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, justificando la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por se\u00f1alar que en este tema hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada material toda vez que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-563 de 2000 se pronunci\u00f3 sobre el art\u00edculo 4 de la Ley 443 de 1998 que se refer\u00eda a los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa y, en concreto, frente a la potestad del legislador para crear dichos sistemas. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, en la precitada sentencia, la Corte se refiri\u00f3 al par\u00e1grafo 1\u00b0 de la Ley 443 de 1998 que a su vez alud\u00eda al deber de vigilancia y administraci\u00f3n de los sistemas, por parte de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0Sin embargo, el interviniente recuerda que el Magistrado Sustanciador de la Sentencia C-563 de 2000 decidi\u00f3 inadmitir dicho cargo considerando que el par\u00e1grafo ya hab\u00eda sido objeto de estudio por parte de la Corte mediante la Sentencia C-746 de 1999, operando el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Las anteriores razones llevan al interviniente a concluir que el estudio constitucional sometido a consideraci\u00f3n de la Corte en esta oportunidad, ya ha sido efectuado. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el interviniente destaca que el legislador tiene la competencia para establecer sistemas especiales o espec\u00edficos de carrera administrativa para ciertas categor\u00edas de servidores p\u00fablicos y atendiendo a las singulares caracter\u00edsticas de cada entidad, de conformidad con el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. Esta posici\u00f3n, de acuerdo con el representante del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, ha sido avalada por la Corte Constitucional no s\u00f3lo en la Sentencia C-563 de 2000 a la que ya se hizo referencia, sino tambi\u00e9n en las sentencias C-356 de 1994, C-391 de 1993 y C-616 de 1996 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el representante del D.A.F.P. indica que como desarrollo de su competencia, el legislador tiene el deber de indicar en los reg\u00edmenes espec\u00edficos de carrera, quien se encuentra encargado de su vigilancia y administraci\u00f3n. Este an\u00e1lisis de acuerdo con el interviniente, ya fue realizado por la Corte en la Sentencia C-746 de 1999. \u00a0Sin embargo, resulta importante recordar que por disposici\u00f3n del art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n, los sistemas espec\u00edficos o especiales de carrera administrativa se encuentran excluidos de la vigilancia y administraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil, de ah\u00ed que sea el legislador quien deba asignar las mencionadas competencias. \u00a0En el caso de la norma demandada, la administraci\u00f3n corresponde al \u00f3rgano administrador de la carrera administrativa establecido en cada uno de los sistemas, y la vigilancia, fue asignada por el legislador a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, aunque pudo haber sido atribuida a cualquier otra entidad, sin que se afecte el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente destaca que la norma demandada no crea los sistemas espec\u00edficos o especiales de carrera administrativa pues cada uno tiene su propia norma de creaci\u00f3n, la cual responde a la especificidad de la funci\u00f3n que se asume, garantiz\u00e1ndose el principio del m\u00e9rito y el derecho a acceder a los cargos p\u00fablicos en igualdad de condiciones, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S. \u00a0<\/p>\n
En su condici\u00f3n de apoderado especial del Departamento Administrativo de Seguridad (D.A.S), el abogado Bladimir Ni\u00f1o Leal intervino en el proceso de constitucionalidad de la referencia defendiendo la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Para Ni\u00f1o, la naturaleza especial del D.A.S. y la necesidad de mantener un recurso humano competente para asumir las funciones espec\u00edficas de dicha entidad, ha determinado que en materia de administraci\u00f3n de personal, el D.A.S. deba regirse por una normatividad tambi\u00e9n particular en el tema de la carrera administrativa. En concreto, en el caso del D.A.S se considera que existe un r\u00e9gimen espec\u00edfico de carrera para los servidores del \u00e1rea operativa, es decir, los detectives. Mientras que para los servidores p\u00fablicos que no pertenecen a dicha \u00e1rea y que no son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, debe aplicarse el r\u00e9gimen ordinario de carrera. \u00a0<\/p>\n
El interviniente considera entonces que no hay lugar a declarar la inexequibilidad del sistema espec\u00edfico de carrera administrativo del D.A.S. pues no encuentra oposici\u00f3n con las normas citadas por el accionante. Mucho menos si se tiene en cuenta el precedente de la jurisprudencia constitucional contenido en la Sentencia C-048 de 1997 que ha avalado el sistema espec\u00edfico de carrera del D.A.S. teniendo en cuenta la naturaleza especial de sus funciones y la misi\u00f3n de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de realizar una presentaci\u00f3n de algunas providencias de la Corte Constitucional que han avalado los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa1, el interviniente concluye que los mismos encuentran su justificaci\u00f3n en la naturaleza de las funciones asumidas por las entidades estatales. En este sentido, considera que el asunto sometido a consideraci\u00f3n de la Corte no es un tema nuevo, pues la norma demandada no es m\u00e1s que la reproducci\u00f3n del art\u00edculo 4 de \u00a0la Ley 443 de 1998 que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-563 de mayo 17 de 2000, raz\u00f3n por la cual hay lugar a declarar la exequibilidad de la nueva disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial – Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) \u00a0<\/p>\n
El abogado Jaime Ricardo Saavedra Patarroyo intervino en el proceso de constitucionalidad, en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), defendiendo la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por considerar que, a diferencia de lo sostenido por el actor, el constituyente del 91 no cre\u00f3 una sola carrera administrativa y otras de car\u00e1cter especial, sino que cre\u00f3 varias carreras que comprenden las relaciones laborales que se desarrollan al interior del Estado. En este sentido, considera que los sistemas espec\u00edficos son simplemente carreras administrativas que se rigen por normas propias, pero que se informan de las normas contenidas en la ley general de carrera administrativa. \u00a0De acuerdo con lo anterior, para el interviniente, la carrera administrativa a la que alude el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n admite diversas modalidades que dependen de las caracter\u00edsticas propias de cada entidad. De ah\u00ed que la norma demandada se ocupe exclusivamente de desarrollar el mandato constitucional establecido en el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n que se refiere al ingreso y la permanencia en los cargos de carrera, permitiendo la flexibilizaci\u00f3n razonada y objetiva de la carrera administrativa, seg\u00fan la entidad estatal de la que se trate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su posici\u00f3n, el interviniente cita algunos fragmentos de las sentencias C-563 de 2000 y C-725 de 2000, en las que la Corte Constitucional analiz\u00f3 el tema de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa, De este recuento jurisprudencial concluye que esos sistemas pueden ser creados por el legislador para las entidades que por su naturaleza y especialidad deben cumplir funciones t\u00e9cnicas o especializadas, como es el caso de la DIAN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al cargo del accionante dirigido contra el numeral 3 del art\u00edculo 4 acusado, que se refiere a la competencia limitada de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en los sistemas espec\u00edficos de carrera, el interviniente considera que dicha acusaci\u00f3n tampoco est\u00e1 llamada a prosperar. B\u00e1sicamente, el representante de la DIAN considera que es una potestad del legislador, se\u00f1alar de manera clara a quien corresponde la administraci\u00f3n y la vigilancia del sistema de carrera administrativa especial. Adicionalmente, considera el interviniente, de haberse otorgado a la Comisi\u00f3n tanto la funci\u00f3n de vigilancia como la de administraci\u00f3n, se habr\u00eda desvirtuado su car\u00e1cter especial, quedando sin sentido su clasificaci\u00f3n como sistema espec\u00edfico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente sostiene que el contenido de la norma acusada ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en las Sentencias C-563 y 725 de 2000, en este sentido hay lugar a la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada por existencia de cosa juzgada material en el asunto bajo examen constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial – Aeron\u00e1utica Civil \u00a0<\/p>\n
En escrito recibido en esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda 27 de Junio de 2005, el apoderado de la Aeron\u00e1utica Civil, Ricardo Alv\u00e1rez Ospina solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el interviniente, la actividad desplegada por la Aeron\u00e1utica tiene una naturaleza especial pues comporta una importancia estrat\u00e9gica para la seguridad del Estado. \u00a0En esta medida, la naturaleza especial de sus funciones justifica la existencia de un r\u00e9gimen especial de carrera administrativa que tenga dentro de sus caracter\u00edsticas el elemento de confianza en la selecci\u00f3n del personal, tal y como ha sido entendido por la Corte Constitucional en sentencias como la C-161 de 2004 y la C-195 de 2003, pues el mismo garantiza la escogencia de personal altamente calificado para desarrollar las funciones atribuidas por la ley a la entidad. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, existe la necesidad de crear e implementar un sistema especial de carrera administrativa para el caso de la Aeron\u00e1utica Civil, situaci\u00f3n que se encuentra expresamente avalada por el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, no hay lugar a declarar la \u00a0inexequibilidad del art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004 demandado. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
El abogado Fernando Gonz\u00e1lez Moya intervino en el proceso de constitucionalidad como representante de la Superintendencia Nacional de Salud, solicitando a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, el interviniente considera que el actor de este proceso incurre en un error l\u00f3gico al demandar una norma que s\u00f3lo dispone una habilitaci\u00f3n. De acuerdo con su posici\u00f3n, la norma acusada simplemente establece un conjunto de lineamientos que deben ser tenidos en cuenta por el gobierno nacional en el momento en que reglamente los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa. Se trata de una potestad que el legislador pod\u00eda trasladar al Gobierno Nacional para que regulara los diferentes aspectos de un sistema espec\u00edfico de carrera, dentro de los par\u00e1metros trazados en el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el interviniente aclara que la norma demandada recoge los lineamientos generales de un sistema espec\u00edfico de carrera s\u00f3lo para algunas entidades del Estado, dentro de las cuales se incluyen las superintendencias. Esto significa que dichos sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa han sido creados atendiendo a las funciones especiales que cumplen ciertos organismos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, con el fin de dise\u00f1ar esquemas de selecci\u00f3n y de permanencia de los funcionarios en la entidad, que atienda precisamente a la especialidad de la entidad respectiva. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el interviniente precisa que con la disposici\u00f3n acusada tampoco resulta afectada la competencia constitucional de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, pues a la misma le compete legalmente la vigilancia de los sistemas espec\u00edficos consagrados en la ley. Esta situaci\u00f3n, de acuerdo con el abogado interviniente, fue declarada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-725 de 2000, al estudiar el caso de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Ram\u00f3n Francisco C\u00e1rdenas, en su calidad de apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en el proceso de la referencia solicitando igualmente la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ciudadano, el actor parte de una interpretaci\u00f3n ligera de la norma acusada pues no considera que en el momento de su expedici\u00f3n, el legislador tuvo en cuenta que ciertas entidades del Estado tienen funciones de naturaleza especial y de car\u00e1cter eminentemente t\u00e9cnico que requieren de un sistema espec\u00edfico de carrera administrativa que garantice la vinculaci\u00f3n de funcionarios lo suficientemente competentes para asumir esa clase de responsabilidades. \u00a0Dentro de esas entidades con funciones t\u00e9cnicas y especializadas se encuentran las Superintendencias y, en \u00a0concreto, la de Industria y Comercio que, de acuerdo con el interviniente requiere necesariamente de un sistema espec\u00edfico de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
El interviniente finaliza su exposici\u00f3n reiterando las amplias potestades del legislador para dise\u00f1ar y regular la carrera administrativa, como respuesta a las necesidades cambiantes de la administraci\u00f3n y de la funci\u00f3n p\u00fablica. De ah\u00ed que el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n permita la creaci\u00f3n de carreras administrativas especiales como el sistema de carrera de las Superintendencias. \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Econom\u00eda Solidaria \u00a0<\/p>\n
La abogada Rosalba Pardo Pardo actuando en calidad de apoderada judicial de la Superintendencia de Econom\u00eda Solidaria intervino en el proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la abogada Pardo, el demandante desconoce que una de las finalidades de la nueva ley de carrera administrativa consisti\u00f3 en establecer el sistema espec\u00edfico de carrera para las superintendencias atendiendo a (i) la naturaleza del servicio p\u00fablico prestado; (ii) su car\u00e1cter de organismos t\u00e9cnicos y (iii) el desarrollo de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control atribuidas por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, la interviniente no encuentra irregularidad alguna en el proceso de expedici\u00f3n de las leyes y decretos que crearon el sistema espec\u00edfico de carrera administrativa para las superintendencias, pues el mismo atiende a la especificidad de las funciones atribuidas a dichas entidades. Por esta raz\u00f3n, considera que no hay lugar a acceder a las pretensiones del actor de este proceso. \u00a0<\/p>\n
8. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Sociedades \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia de Sociedades intervino en el proceso de constitucionalidad a trav\u00e9s de su apoderado V\u00edctor Alfonso Estupi\u00f1\u00e1n Perdomo. Para el interviniente, no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada toda vez que \u00a0(i) los sistemas especiales de carrera administrativa pueden tener origen en la Constituci\u00f3n o en la ley; (ii) la naturaleza de dichos sistemas obedece \u00a0a las funciones especiales de algunas dependencias estatales que los legisladores primario y derivado han considerado que deben tener un sistema espec\u00edfico de carrera administrativa; (iii) ya existe una posici\u00f3n jurisprudencial que avala la exclusi\u00f3n de algunas funciones de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en dichos sistemas y por lo tanto obra el fen\u00f3meno de la Cosa Juzgada material; (iv) el art\u00edculo 53 de la ley 909 de 2004 otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que contengan la regulaci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa, lo cual incluye definir qui\u00e9n debe tener la administraci\u00f3n de dichos sistemas, dado que la vigilancia corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil; (v) existe plena consonancia entre lo establecido en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n y las decisiones adoptadas por el sistema especial establecido en la ley, puesto que el legislador est\u00e1 facultado para atribuir la vigilancia de los sistemas especiales a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con la cl\u00e1usula general de competencia de que est\u00e1 investida por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
9. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Valores \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jorge Humberto Tinjac\u00e1 Garc\u00eda intervino en el proceso de constitucionalidad como representante de la Superintendencia de Valores, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente concentr\u00f3 la defensa de constitucionalidad de la disposici\u00f3n en el cargo relativo a la supuesta falta de competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y fundament\u00f3 su oposici\u00f3n a la acci\u00f3n presentada en tres argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Existe una distinci\u00f3n, no realizada por el demandante, entre sistemas especiales y espec\u00edficos de carrera administrativa: los sistemas especiales tienen origen constitucional; mientras que los espec\u00edficos tienen origen legal. Sin embargo, aun los sistemas espec\u00edficos son considerados como reg\u00edmenes de carrera administrativa especiales. \u00a0<\/p>\n
(ii) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la vigilancia y administraci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa, en principio, no corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, pues se trata de un r\u00e9gimen especial expresamente excluido de la administraci\u00f3n y vigilancia de la Comisi\u00f3n por mandato constitucional. \u00a0<\/p>\n
(iii) Pese a lo anterior, el legislador es competente para atribuir a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la administraci\u00f3n o vigilancia de las carreras, al establecer el car\u00e1cter especial del r\u00e9gimen aplicable. Por esta raz\u00f3n no hay raz\u00f3n alguna para declarar la inconstitucionalidad del numeral 3 del art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004, puesto que el Congreso estaba plenamente facultado para determinar que la vigilancia de los reg\u00edmenes especiales de creaci\u00f3n legal correspondiera a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
10. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada \u00a0<\/p>\n
La abogada Magda Johanna Mej\u00eda Cadena intervino en el proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En este sentido considera que el art\u00edculo 4 demandado es constitucional, pues considera que lo importante es que primen los cargos de carrera administrativa para garantizar la estabilidad y permanencia de los funcionarios que prestan sus servicios al Estado, pero adem\u00e1s que se acepte la existencia de sistemas espec\u00edficos que atiendan a la especialidad de las funciones desplegadas por los empleados de ciertas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Intervenci\u00f3n del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC) \u00a0<\/p>\n
En su calidad de Representante Legal del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), el Mayor Ricardo Emilio Cifuentes Ord\u00f3\u00f1ez defendi\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, el director del INPEC destac\u00f3 el car\u00e1cter especial y el origen preconstitucional de la carrera administrativa del INPEC. Para el interviniente, si bien este hecho no constituye \u00a0per se la \u00fanica raz\u00f3n para declarar inexequible la norma demandada, considera que no fue la intenci\u00f3n del constituyente de 1991, suprimir las carreras especiales anteriores a la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, pues la misma reconoce la posibilidad de que coexistan la carrera administrativa general y tambi\u00e9n las especiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el Mayor Cifuentes cita algunas normas que fundamentan el sistema espec\u00edfico de carrera administrativa del INPEC y recuerda que la Corte Constitucional ha avalado no s\u00f3lo las normas que la reglamentan3, sino la competencia del legislador para crear reg\u00edmenes especiales atendiendo a determinadas categor\u00edas de servidores p\u00fablicos, dentro de los que se incluye los funcionarios del INPEC, situaci\u00f3n que fue ratificada en el art\u00edculo 4 demandado. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el director general del INPEC precisa que en la Sentencia C-563 de 2000, la Corte ya consider\u00f3 que la vigilancia de los sistemas administrativos de carrera administrativa corresponde \u00a0a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, raz\u00f3n por la cual no hay lugar a declarar la inexequibilidad de la norma demandada por este cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 V. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No.3881 recibido el 22 de julio de 2005, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequible el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, salvo la expresi\u00f3n “a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica” contenida en el numeral 1\u00b0, la cual debe ser declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
Luego de realizar un resumen de los planteamientos de la demanda y del problema jur\u00eddico que entra\u00f1a, el jefe del Ministerio P\u00fablico destac\u00f3 que la promulgaci\u00f3n de una norma que establece sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa hace parte de la facultad propia del legislador, para la adecuada realizaci\u00f3n de los fines estatales. En este sentido, destaca que la complejidad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, hace necesaria la adecuaci\u00f3n, por parte del legislador, de los distintos reg\u00edmenes de carrera administrativa a las necesidades de la comunidad y a las caracter\u00edsticas particulares inherentes a los diferentes servicios que desempe\u00f1a el Estado. \u00a0Sin embargo, la tarea del legislativo encuentra sus l\u00edmites en el orden constitucional vigente y en la filosof\u00eda que inspira el r\u00e9gimen general de la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el Procurador, la facultad reconocida al legislador para establecer las excepciones a un r\u00e9gimen general de carrera ha sido reconocida por la Corte Constitucional desde el a\u00f1o 93, en la Sentencia C-071 cuando esta Corporaci\u00f3n sostuvo: “Se observa que la regla general en materia de funci\u00f3n p\u00fablica es la carrera. La Carta establece algunas excepciones por v\u00eda de enunciaci\u00f3n, y deja en manos del legislador la fijaci\u00f3n de otras excepciones” \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, el Procurador considera que la acusaci\u00f3n frente a la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil tampoco est\u00e1 llamada a prosperar, teniendo en cuenta que el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n establece que a dicha Comisi\u00f3n le corresponde la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras administrativas, salvo aqu\u00e9llas de car\u00e1cter especial. Sin embargo, de acuerdo con el Procurador, \u00a0los sistemas espec\u00edficos hacen parte del sistema general de carrera administrativa, lo cual no excluye la posibilidad de que la Comisi\u00f3n adelante la vigilancia de los mismos. Ahora bien, dada la especificidad de sus funciones, resulta necesario que temas como el ingreso, la capacitaci\u00f3n, la permanencia, el ascenso y el retiro de los funcionarios se regulen por normas especiales, como lo dispone el art\u00edculo demandado sin que se desconozca disposici\u00f3n constitucional alguna. \u00a0En este punto, el jefe del Ministerio P\u00fablico es enf\u00e1tico en destacar que el art\u00edculo acusado no implica per se la creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial de carrera administrativa, pues “la especificidad \u00a0se encuentra en la necesidad de adoptar un sistema diferente para ciertos sectores de la administraci\u00f3n y no en la ley misma, ello es, que la Ley 909 no est\u00e1 creando en su art\u00edculo 4\u00b0 reg\u00edmenes especiales de carrera administrativa y, que, por ende, los sistemas espec\u00edficos no hacen parte de los reg\u00edmenes especiales.” \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Procurador consider\u00f3 que no era posible afirmar, como lo hace el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, que las leyes que regulan los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa sean diferentes a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica. A su juicio, las leyes que reglamentan los sistemas espec\u00edficos de carrera hacen parte de la funci\u00f3n p\u00fablica, tal y como lo entendi\u00f3 la Corte en la Sentencia C-037 de 2003. En este sentido, entiende que del universo de reglas que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica, no pueden omitirse las que regulan los sistemas espec\u00edficos de carrera, como lo hace el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo acusado, que especialmente desconoce el concepto espec\u00edfico de la funci\u00f3n p\u00fablica entendido, como aquellas normas que determinan las variables del sistema, entre otras, los \u00a0distintos \u00f3rganos o entidades que de una u otra manera tienen las competencias para el manejo del recurso humano al servicio del Estado. Por ello solicita declarar inexequible la expresi\u00f3n “a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica” contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 demandado. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra un precepto normativo que hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004), la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Tal y como se mencion\u00f3 en el ac\u00e1pite de antecedentes, la presente demanda de inconstitucionalidad se dirige contra el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. Dicha norma que se ocupa de regular lo relacionado con los \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* (i) Define lo que se entiende por sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa, se\u00f1alando que son \u201caquellos que en raz\u00f3n a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones espec\u00edficas para el desarrollo y aplicaci\u00f3n de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d. (Numeral 1\u00b0). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* (ii) Establece las entidades del Estado cuyo personal se rige por sistemas espec\u00edficos de carrera, disponiendo que son quienes prestan sus servicios en: (a) el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), (b) el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), (c) la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), (d) las entidades p\u00fablicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnolog\u00eda (pero s\u00f3lo respecto el personal cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico), (e) las Superintendencias, (f) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y (g) la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil. (Numeral 2\u00b0). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* (iii) Determina la entidad que tiene a su cargo la vigilancia de los sistemas espec\u00edficos de carrera, atribuy\u00e9ndole tal competencia a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. (Numeral 3\u00b0). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* (iv) Y prev\u00e9, como medida provisional, la aplicaci\u00f3n de las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004 para las entidades sometidas a reg\u00edmenes espec\u00edficos cuya regulaci\u00f3n no haya sido expedida, como es el caso de los empleados de las superintendencias de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, el personal cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnolog\u00eda, el personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil. (Par\u00e1grafo \u00fanico). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra la disposici\u00f3n citada el demandante formula dos cargos de inconstitucionalidad:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El primero lo dirige contra toda la norma, por considerar que el legislador desbord\u00f3 su \u00e1mbito de competencia al crear sistemas espec\u00edficos de carrera, ya que la Constituci\u00f3n, en los art\u00edculos 125 y 130, s\u00f3lo prev\u00e9 la existencia de una carrera administrativa com\u00fan, que es la regla general, y, por excepci\u00f3n, la existencia de unas carreras especiales que son se\u00f1aladas expresa y directamente por el propio Ordenamiento Superior. A juicio del actor, por fuera de los reg\u00edmenes especiales de creaci\u00f3n constitucional, no puede el legislador establecer otras excepciones a la carrera administrativa com\u00fan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El segundo lo dirige contra el numeral 3\u00b0, pues entiende que al asignarle a \u00a0la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil \u00fanicamente la \u201cvigilancia\u201d de los sistemas espec\u00edficos de carrera, desconoce abiertamente la cl\u00e1usula general de competencia que por mandato del art\u00edculo 130 Superior tiene dicha entidad, cual es la de \u201cadministraci\u00f3n y vigilancia\u201d de las carreras de los servidores p\u00fablicos con excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial. En este sentido, bajo la consideraci\u00f3n que los sistemas espec\u00edficos no hacen parte de los reg\u00edmenes especiales, el actor aduce que la Competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil es para la \u201cadministraci\u00f3n y vigilancia\u201d de los reg\u00edmenes espec\u00edficos de carrera y no s\u00f3lo para la vigilancia tal como lo prev\u00e9 el numeral acusado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los distintos intervinientes, incluido el Ministerio P\u00fablico, coinciden en rechazar las acusaciones formuladas contra el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, se\u00f1alando que el tema en \u00e9l regulado ya ha sido objeto de an\u00e1lisis por parte de la Corte Constitucional, quien en distintos pronunciamiento ha dejado claro que el legislador s\u00ed tiene competencia para establecer sistemas espec\u00edficos de carrera y, por tanto, para definir lo atinente a su r\u00e9gimen de administraci\u00f3n y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, de acuerdo con la situaci\u00f3n f\u00e1ctica, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– Si dentro de las atribuciones que en materia de carrera administrativa le otorgan los art\u00edculos 125, 130 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el legislador puede crear \u201csistemas espec\u00edficos de carrera\u201d, distintos del r\u00e9gimen general, o si, por el contrario, al hacerlo desborda el \u00e1mbito de sus competencias constitucionales y viola las disposiciones superiores citadas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Si al asignarle a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la \u201cvigilancia\u201d de los sistemas espec\u00edficos de carrera de origen legal, excluy\u00e9ndola de la \u201cadministraci\u00f3n\u201d de tales sistemas, el legislador desconoci\u00f3 el mandato contenido en el art\u00edculo 130 de la Carta, en virtud del cual se le asigna a la referida entidad la doble atribuci\u00f3n de \u201cadministraci\u00f3n y vigilancia\u201d de las carreras de los servidores p\u00fablicos con excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, la Corte tendr\u00e1 en cuenta los criterios jurisprudenciales que en relaci\u00f3n con la materia ha venido fijando la jurisprudencia constitucional, haciendo la precisi\u00f3n que el pronunciamiento de constitucionalidad en este caso se limitar\u00e1, exclusivamente, \u00a0a los cargos que han sido formulados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Tal como se anot\u00f3, el primer cargo, formulado contra el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, se sustenta en una presunta falta de competencia del Legislador para crear sistemas especiales de carrera administrativa, denominados en dicha preceptiva \u201csistemas espec\u00edficos\u201d, ya que, seg\u00fan el actor, por disposici\u00f3n de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, los sistemas especiales de carrera s\u00f3lo tienen origen constitucional. \u00a0<\/p>\n
Para resolver tal acusaci\u00f3n caben las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Conforme lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n en innumerables pronunciamientos sobre la materia4, el Constituyente del 91, siguiendo el derrotero trazado en la reforma plebiscitaria de 1957, acogi\u00f3 el m\u00e9rito como el criterio imperante para el acceso al servicio p\u00fablico, buscando mantener con ello un sistema efectivo de nombramiento y provisi\u00f3n de cargos que permitiera no solo cumplir con los fines y programas de la organizaci\u00f3n del Estado, sino tambi\u00e9n garantizar objetivos b\u00e1sicos de dicha organizaci\u00f3n como la moral administrativa, la imparcialidad pol\u00edtica de los funcionarios, la igualdad de oportunidades para los aspirantes a los empleos p\u00fablicos y la estabilidad en el servicio. \u00a0<\/p>\n
En esa orientaci\u00f3n, acorde con los principios llamados a desarrollar la funci\u00f3n administrativa (C.P. art. 209), el art\u00edculo 125 de la actual Carta Pol\u00edtica consagra, como regla general, que los empleos en todos los \u00f3rganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a trav\u00e9s del concurso p\u00fablico de meritos y que es competencia del legislador la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes, as\u00ed como tambi\u00e9n las causales de retiro del servicio oficial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A t\u00edtulo de excepci\u00f3n, la disposici\u00f3n constitucional citada excluye del r\u00e9gimen de carrera los empleos “de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley”; en este \u00faltimo caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qu\u00e9 otros empleos, adem\u00e1s de los previstos en la norma Superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre dicha facultad, la hermen\u00e9utica constitucional ha dejado sentado que la misma es de interpretaci\u00f3n restrictiva, en cuanto no es posible que por esa v\u00eda se desnaturalice la regla general de que los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera. Para la Corte, la competencia otorgada al legislador en ese campo no puede entrar en contradicci\u00f3n con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el constituyente del 91: que la carrera sea la excepci\u00f3n y los dem\u00e1s mecanismos de provisi\u00f3n de cargos la regla general5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, aun cuando al tenor de la Constituci\u00f3n se pueden desarrollar excepciones al principio general de la carrera administrativa, por disposici\u00f3n del mismo texto Superior debe mantenerse como una prioridad dicho r\u00e9gimen, por ser \u00e9ste el que mejor interpreta el principio del merecimiento como determinante del ingreso, permanencia, promoci\u00f3n y \u00a0retiro de los cargos p\u00fablicos. En este sentido, la cobertura del sistema de carrera se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisi\u00f3n no haya sido establecido por la Carta o definido por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso p\u00fablico de meritos para la provisi\u00f3n de cargos en el servicio estatal6. \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose al r\u00e9gimen de carrera, esta Corporaci\u00f3n ha sosteniendo que su institucionalizaci\u00f3n e implementaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos previstos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y salvo las excepciones ya se\u00f1aladas, busca que la administraci\u00f3n p\u00fablica cuente con servidores de las m\u00e1s altas calidades para enfrentar con \u00e9xito las responsabilidades que la Constituci\u00f3n y las leyes han confiado a las entidades del Estado7, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, \u201cla aplicaci\u00f3n de criterios de excelencia en la administraci\u00f3n p\u00fablica que posibiliten la realizaci\u00f3n de los fines y objetivos estatales m\u00e1s pr\u00f3ximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constituci\u00f3n reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional\u201d8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entendido, el sistema de carrera por concurso de m\u00e9ritos comporta, en realidad, un proceso t\u00e9cnico de administraci\u00f3n de personal y un mecanismo de promoci\u00f3n de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica accedan los mejores y m\u00e1s capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoraci\u00f3n que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo dem\u00e1s, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernizaci\u00f3n, racionalizaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n, implementados con el objetivo de avanzar en la prestaci\u00f3n de un mejor servicio a la comunidad. \u00a0<\/p>\n
En suma, la Corte ha destacado que la ratio iuris de la carrera es la realizaci\u00f3n de los principios de eficacia y eficiencia en la funci\u00f3n p\u00fablica9, es decir, organizar el servicio p\u00fablico a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de una regulaci\u00f3n que consagre el m\u00e9rito como criterio b\u00e1sico para el ingreso, el ascenso, los concursos, la capacitaci\u00f3n, las situaciones administrativas y el retiro del servicio, con lo cual se objetiviza el manejo del personal y se sustraen los empleos del Estado de factores subjetivos que pugnan con el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica10. \u00a0<\/p>\n
Acorde pues con el esp\u00edritu que inspira el r\u00e9gimen de carrera, en la Sentencia C-517 de 2002 (Ma.P. Clara Ines Vargas Hern\u00e1ndez), esta Corporaci\u00f3n, recogiendo la posici\u00f3n adoptada en fallos precedentes, precis\u00f3 que dicho r\u00e9gimen y la facultad del legislador para implementarlo, deben estar direccionadas hacia el cumplimiento de tres objetivos b\u00e1sicos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ci) La b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio p\u00fablico, ya que la administraci\u00f3n debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el m\u00e9rito y su capacidad profesional empleando el concurso de m\u00e9ritos como regla general para el ingreso a la carrera administrativa; \u00a0<\/p>\n
ii) La garant\u00eda de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempe\u00f1o de cargos y funciones p\u00fablicas; \u00a0y \u00a0<\/p>\n
iii) La protecci\u00f3n de los derechos subjetivos consagrados en los art\u00edculos 53 y 125 de la Carta, pues esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado11.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con tales objetivos, se ha considerado que, adem\u00e1s de constituirse en pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado, el sistema de carrera tiene la connotaci\u00f3n de principio de orden superior, toda vez que coadyuva a la \u201crealizaci\u00f3n y consecuci\u00f3n de otros principios como la igualdad, eficacia, prevalencia del inter\u00e9s general e imparcialidad, y de ciertos derechos fundamentales como el trabajo, el acceso al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos y aquellos derivados de las garant\u00edas laborales reconocidas expresamente por el art\u00edculo 53 de la actual Carta Pol\u00edtica -igualdad de oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento e irrenunciabilidad de beneficios m\u00ednimos-\u201d12. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de acuerdo con el contenido del art\u00edculo 130 Superior, el cual le asigna a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos -salvo de las que tienen car\u00e1cter especial-, la jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categor\u00edas de sistemas de carrera administrativa13: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relaci\u00f3n con los reg\u00edmenes especiales, ha destacado que \u00e9stos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y tambi\u00e9n tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisi\u00f3n de crearlos a trav\u00e9s de leyes o decretos con fuerza de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin pretender establecer una enumeraci\u00f3n taxativa, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, en las Sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-746 de 1999, este Tribunal ha calificado como reg\u00edmenes especiales de origen constitucional, el de los servidores p\u00fablicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional (C.P. arts. 217 y 218); (ii) la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.P. art. 253); (iii) la Rama Judicial del poder p\u00fablico (C.P. art. 256-1\u00b0); (iv) la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.P. art. 268-10\u00b0); la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.P. art. 279) y las universidades del Estado (C.P. art. 69). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de los reg\u00edmenes especiales de origen legal, los mismos han sido denominados por el legislador \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d, y definidos, inicialmente en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 443 de 1998 y ahora en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, como \u201caquellos que en raz\u00f3n a la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones espec\u00edficas para el desarrollo y aplicaci\u00f3n de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitaci\u00f3n, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre dichos sistemas espec\u00edficos, ha precisado la jurisprudencia que \u00e9stos pueden existir, es decir, que son en principio constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuraci\u00f3n e implementaci\u00f3n hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la funci\u00f3n p\u00fablica y, particularmente, a la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
En efecto, a trav\u00e9s de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se ha ocupado de definir cu\u00e1l es el \u00e1mbito de competencia del legislador en el campo de la regulaci\u00f3n del sistema de carrera administrativa, precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los art\u00edculos 125, 130 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, aqu\u00e9l se encuentra habilitado para establecer reg\u00edmenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el argot legislativo como sistemas espec\u00edficos, los cuales pueden ser creados directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a trav\u00e9s del otorgamiento de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n adoptada por la Corte en torno a este tema, fue ampliamente explicada en la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), a prop\u00f3sito de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el art\u00edculo 4\u00b0 de la ley 443 de 1998, cuyo contenido normativo fue reproducido casi en su integridad por la disposici\u00f3n demandada en este juicio -el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004-. En aquella oportunidad, al decidir sobre la misma acusaci\u00f3n que ahora se plantea, la Corte sostuvo que el Congreso de la Rep\u00fablica, conforme a la cl\u00e1usula general de competencia prevista en el art\u00edculo 150 Superior y la atribuci\u00f3n otorgada por los art\u00edculos 125 y 130 del mismo ordenamiento, es el \u00f3rgano competente para adelantar las tareas de implementaci\u00f3n y dise\u00f1o de la carrera administrativa y, por lo tanto, debe gozar de un amplio margen de flexibilidad que le permita adecuar los componentes constitucionales y legales de la misma, tanto a la complejidad que presenta la funci\u00f3n p\u00fablica, como a las variables que se producen en su seno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esa reflexi\u00f3n, se manifest\u00f3 en el fallo que la naturaleza compleja de la funci\u00f3n p\u00fablica justifica que el legislador pueda dise\u00f1ar \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d, en los casos en que las normas de la carrera general no le permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecuci\u00f3n de sus objetivos. En relaci\u00f3n con esto \u00faltimo, destac\u00f3 la Corte que la existencia de los sistemas espec\u00edficos no pretende excluir del r\u00e9gimen de carrera al personal de las entidades estatales sometidas al mismo, sino dise\u00f1ar sistemas alternos o complementarios considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las cuales no permiten homologaci\u00f3n con las que normalmente llevan a cabo otros organismos del Estado. En esta direcci\u00f3n, se dijo expresamente en alguno de los apartes de la citada sentencia, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“(…) [L]a funci\u00f3n de dise\u00f1ar y regular la carrera administrativa, que le corresponde al legislador, ha de incluir un componente de flexibilidad que garantice su adecuaci\u00f3n a las dis\u00edmiles y cambiantes circunstancias de la funci\u00f3n p\u00fablica; un aparato est\u00e1tico, r\u00edgido, que no permita la adecuaci\u00f3n de sus elementos constitutivos esenciales a las singulares necesidades de cada una de las entidades del Estado, no s\u00f3lo no corresponder\u00eda a la concepci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica que subyace en la Constituci\u00f3n, sino que impedir\u00eda la realizaci\u00f3n de los objetivos y principios del paradigma mismo del Estado social de derecho (…)” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“As\u00ed las cosas, en principio le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma, que las excepciones al principio general de carrera administrativa son \u00fanica y exclusivamente las que se\u00f1al\u00f3 de manera expresa el mismo Constituyente y las que determine el legislador a trav\u00e9s de la ley; ahora bien, eso no implica, como equivocadamente \u00e9l lo afirma, que el legislador, al regular las diversas \u201ccarreras administrativas\u201d que exige la complejidad misma de la funci\u00f3n del Estado, no pueda introducir \u201csistemas espec\u00edficos\u201d para ciertas entidades p\u00fablicas, que atiendan precisamente sus singulares y especiales caracter\u00edsticas, sistemas que desde luego deben propiciar la realizaci\u00f3n del mandato superior que se\u00f1ala que los empleos de los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones consagradas en la Constituci\u00f3n y en la ley. Es decir, que esos \u201csistemas espec\u00edficos\u201d no pueden dise\u00f1arse excluyendo el principio general, ellos en cada caso regularan un sistema de carrera singular y especial, dirigido a una determinada entidad, cuyos objetivos no se podr\u00edan cumplir oportuna y eficazmente, o se ver\u00edan interferidos, si se aplicaran las normas de car\u00e1cter general. \u00a0<\/p>\n
No se trata entonces de exceptuar a esas entidades del r\u00e9gimen de carrera, sino de dise\u00f1ar un sistema especial para cada una de ellas, dada su singularidad y especificidad; los reg\u00edmenes especiales o \u201csistemas espec\u00edficos\u201d como los denomin\u00f3 en legislador en la norma impugnada, son carreras administrativas reguladas por normas propias, que atienden, de una parte la singularidad y especificidad de las funciones que a cada una de ellas corresponde y de otra los principios generales que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia.\u201d (Sentencia C-563 de 2000. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acorde con los presupuestos que justifican la creaci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera, la Corte ha se\u00f1alado que el ejercicio de la competencia legislativa en esa materia es reglada, en el sentido que la misma debe ejercerse de conformidad con los par\u00e1metros constitucionales que orientan el servicio p\u00fablico y, en particular, el r\u00e9gimen de la carrera. As\u00ed, reiterando la posici\u00f3n jurisprudencial, en la precitada Sentencia C-563 de 2000 esta Corporaci\u00f3n sostuvo que para efectos de la configuraci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera, el legislador debe tener en cuenta, tanto la singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las distintas entidades estatales, como los principios b\u00e1sicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, explic\u00f3 la Corporaci\u00f3n que el dise\u00f1o de los sistemas espec\u00edficos de carrera debe estar amparado en un principio de raz\u00f3n suficiente, toda vez que su regulaci\u00f3n tiene que estar precedida de una juiciosa y cuidadosa evaluaci\u00f3n acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumple el respectivo \u00f3rgano o instituci\u00f3n, de manera que se pueda garantizar, por una parte, que la inclusi\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico de un nuevo sistema espec\u00edfico de carrera va a contribuir en forma efectiva y eficaz al cumplimiento y realizaci\u00f3n de las funciones que le han sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley a la entidad beneficiaria del mismo, y por la otra, que no se van a reconocer diferencias de trato para ciertos sectores de servidores p\u00fablicos que no se encuentren debidamente justificadas y que puedan degenerar en una violaci\u00f3n del principio de igualdad de trato. \u00a0<\/p>\n
“La facultad del legislador, ha dicho la Corte, \u2018…debe estar orientada por un principio de raz\u00f3n suficiente en la determinaci\u00f3n legal que justifique la inclusi\u00f3n de un cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pues si esa justificaci\u00f3n no aparece claramente entonces prima la regla general establecida en la Constituci\u00f3n, esto es, la carrera administrativa\u201914; esa directriz es tambi\u00e9n aplicable cuando se trate de definir \u2018sistemas espec\u00edficos de carrera\u2019, decisi\u00f3n que puede adoptar al legislador, siempre que medie un principio de raz\u00f3n suficiente, que respalde y justifique la decisi\u00f3n de sacar de la \u00f3rbita del sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyecci\u00f3n e importancia de las funciones a su cargo” (Sentencia C-563 de 2000. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte ha destacado que los sistemas espec\u00edficos de carrera son constitucionales en cuanto respeten el principio general que orienta el r\u00e9gimen de carrera general, esto es, en la medida en que en ellos se \u201cestablezcan procedimientos de selecci\u00f3n y acceso basados en el m\u00e9rito personal, las competencias y calificaciones espec\u00edficas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realizaci\u00f3n de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos \u00e1giles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la \u00f3rbita de su competencia, el inter\u00e9s general.\u201d15 \u00a0<\/p>\n
Amparada en los criterios que delimitan la competencia legislativa para crear los sistemas espec\u00edficos de carrera, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que dichos sistemas, aun cuando se caracterizan por contener regulaciones especiales para el desarrollo y aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera en ciertos organismos p\u00fablicos, no tienen identidad propia, es decir, no son considerados por ese s\u00f3lo hecho como reg\u00edmenes aut\u00f3nomos e independientes. Al respecto, ha precisado la Corporaci\u00f3n que los sistemas espec\u00edficos son en realidad una derivaci\u00f3n del r\u00e9gimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados b\u00e1sicos, s\u00f3lo se apartan de \u00e9ste en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justific\u00e1ndose en esos casos la expedici\u00f3n de una regulaci\u00f3n complementaria m\u00e1s flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para este Tribunal, la filosof\u00eda que inspira la carrera administrativa como mecanismo general para provisi\u00f3n de cargos en el servicio p\u00fablico, permite inferir que, en materia de sistemas espec\u00edficos de origen legal, la facultad del legislador est\u00e1 circunscrita exclusivamente a la posibilidad de \u201cflexibilizar\u201d las garant\u00edas y reglas previstas en el r\u00e9gimen general de carrera, en procura de adaptar estas \u00faltimas a la singularidad y especificidad de las funciones que le hayan sido asignadas a una determinada entidad, manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constituci\u00f3n y desarrollados en la ley general que regula la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por eso, en cumplimiento del mandato contenido en el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, el legislador debe evaluar, como primera opci\u00f3n, la inclusi\u00f3n del personal de las entidades del Estado al r\u00e9gimen de carrera ordinaria, de forma tal que s\u00f3lo pueda acudir a la creaci\u00f3n de sistemas espec\u00edficos, cuando respecto de ciertos organismos p\u00fablicos se encuentre plenamente acreditado que no cabe aplicarle en su conjunto las normas que regulan la carrera administrativa general o com\u00fan conforme a su formulaci\u00f3n original; acreditaci\u00f3n que, como ya se anot\u00f3, debe estar fundada en razones t\u00e9cnicas, operativas y funcionales, dirigidas a optimizar el cumplimiento de las actividades asignadas a cada entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vistas as\u00ed las cosas, la incorporaci\u00f3n de las carreras especiales de origen legal al sistema general de carrera, deriva no s\u00f3lo del deber que tiene el legislador de observar los fundamentos y principios que rigen este \u00faltimo, sino tambi\u00e9n del hecho de tener que adelantar una juiciosa y cuidadosa evaluaci\u00f3n acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumplen las instituciones p\u00fablicas, pues de ello depende que una determinada entidad permanezca en el r\u00e9gimen general de carrera o que sea beneficiaria de una regulaci\u00f3n m\u00e1s flexible, es decir, que su personal se someta a un sistema especial de carrera. \u00a0<\/p>\n
Esta relaci\u00f3n de conexidad y dependencia entre los sistemas espec\u00edficos de carrera y el r\u00e9gimen general fue explicada por la Corte en la Sentencia C-563 de 2000, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo existe impedimento de orden constitucional para que el Congreso, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa que el Constituyente radic\u00f3 en esa Corporaci\u00f3n, pueda crear sistemas especiales de carrera de contenido particular, que a su vez hagan parte del sistema de carrera administrativa general. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto si bien dichos sistemas no se regir\u00e1n por las normas de carrera de car\u00e1cter general, dada su singularidad y especialidad, si deber\u00e1n estar sometidos a otras de car\u00e1cter especial que produzca el legislador, lo que no implica, como parece entenderlo el actor, que a trav\u00e9s de \u00e9stas \u00faltimas el Congreso pueda excluir del r\u00e9gimen de carrera, sin m\u00e1s, las entidades que \u00e9l arbitrariamente decida, pues aquel se impone \u2018para todos los empleos de los \u00f3rganos y entidades del Estado, salvo las excepciones de la Constituci\u00f3n y de la ley\u2019; para lo que est\u00e1 habilitado el legislador es para flexibilizar las garant\u00edas de dicho r\u00e9gimen general, en raz\u00f3n de la singularidad y especificidad del objeto de una determinada entidad, siempre y cuando con sus decisiones no vulnere, contradiga o desconozca el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, en anteriores oportunidades se ha pronunciado esta Corporaci\u00f3n, al se\u00f1alar que el legislador, para dar cumplimiento al mandato del art\u00edculo 125 de la Carta Pol\u00edtica, deber\u00e1 optar en primera instancia por el r\u00e9gimen de carrera ordinaria y s\u00f3lo podr\u00e1 establecer reg\u00edmenes de libre nombramiento y remoci\u00f3n o reg\u00edmenes especiales que flexibilicen las garant\u00edas de carrera, cuando para ello exista \u00a0una raz\u00f3n suficiente.16\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLa jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido clara al se\u00f1alar, que si bien la carrera administrativa \u2018…se constituye en el instrumento m\u00e1s adecuado, ideado por la ciencia de la administraci\u00f3n, para el manejo del esencial\u00edsimo elemento humano en la funci\u00f3n p\u00fablica, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.), promoviendo una l\u00f3gica de m\u00e9ritos de calificaci\u00f3n, de honestidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n del trabajo humano, alejando interesadas influencias pol\u00edticas e inmorales relaciones de clientela, conceptos \u00e9stos de eficiencia que comprometen la existencia misma del Estado..\u201917, ello no es \u00f3bice para reiterar, \u2018…que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 125 de la C.P. establecer reg\u00edmenes especiales para determinadas categor\u00edas de servidores p\u00fablicos, …en los cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad …\u201918\u201d \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-356 de 1994, la Corte se hab\u00eda referido al tema sosteniendo: \u00a0<\/p>\n
\u201cReitera la Corte en este sentido, que bien puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 125 de la C.P., establecer reg\u00edmenes especiales para determinadas categor\u00edas de servidores p\u00fablicos al servicio del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional, en los cuales, al lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor flexibilidad, para que el Gobierno pueda introducir los cambios de personal acordes con la naturaleza de las funciones que estas dependencias cumplen, inclusive para se\u00f1alar como de libre nombramiento y remoci\u00f3n aquellos cargos que lo exijan, por raz\u00f3n de la responsabilidad, la direcci\u00f3n y la confianza que se les deposita\u201d.19 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos expuestos, caben dos conclusiones b\u00e1sicas. Que el r\u00e9gimen com\u00fan de la carrera se constituye en la regla general para la provisi\u00f3n, permanencia y retiro de los servidores p\u00fablicos; y que el legislador es competente para crear sistemas espec\u00edficos de carrera cuando las circunstancias particulares as\u00ed lo exijan, siendo el prop\u00f3sito de tal habilitaci\u00f3n el de armonizar, en cada caso concreto, el r\u00e9gimen general de carrera a las caracter\u00edsticas espec\u00edficas que identifican a ciertas entidades del Estado, lo cual a su vez ha permitido ubicar a dichos reg\u00edmenes dentro de la estructura del sistema general de carrera administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se anot\u00f3, la posici\u00f3n seg\u00fan la cual, el legislador est\u00e1 habilitado constitucionalmente para establecer sistemas espec\u00edficos de carrera, atendiendo a la naturaleza de las funciones que cumplen determinados entes administrativos y basados en criterios razonables, objetivos y racionales, no solo aparece contenida en la Sentencia C-563 de 2000 a la que se hizo expresa referencia. Dicha tesis tambi\u00e9n ha sido expuesta por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-071 de 1993 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-356 de 1994 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-507 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) y C-725 de 2000 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). En la Sentencia C-507 de 1995, se expres\u00f3 sobre el particular: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“A juicio de la Corte, el se\u00f1alamiento que se hace en la Constituci\u00f3n de las carreras especiales debe interpretarse en el sentido de la existencia de un mandato expreso y concreto del Constituyente, para que en determinadas entidades del Estado se organizara un sistema de carrera administrativa especial, atendiendo a la naturaleza o a las particularidades de las actividades asignadas a ellas, desde el punto de vista funcional, t\u00e9cnico y operativo y, obviamente con miras a asegurar la moralidad, eficiencia y eficacia de la correspondiente funci\u00f3n p\u00fablica. Pero ello no es obst\u00e1culo, para que el legislador dentro de la competencia discrecional que tiene para regular todo lo atinente a la funci\u00f3n p\u00fablica y, espec\u00edficamente, a la carrera administrativa \u00a0(arts. 125, 130 y 150-23) pueda establecer carreras especiales que aseguren el adecuado cumplimiento de los cometidos y funciones del Estado, por diversas razones t\u00e9cnicas, operativas y funcionales, tales como, la especificidad de las actividades, que no permite su homologaci\u00f3n con las que desarrollan normalmente otros funcionarios o empleados estatales, la necesidad de establecer l\u00edneas de orientaci\u00f3n, direcci\u00f3n y autoridad jerarquizadas, o dise\u00f1ar controles y especiales tipos de responsabilidad laboral y disciplinaria, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, conviene precisar que el establecimiento de reg\u00edmenes de carreras especiales debe obedecer a criterios objetivos, razonables y racionales, en el sentido de que las particulares condiciones f\u00e1cticas o materiales que los justifiquen deben ser proporcionales a las finalidades especiales de inter\u00e9s p\u00fablico social que se pretendan satisfacer, de modo tal que, con el fin de preservar el derecho a la igualdad, no se otorguen tratos diferenciados para ciertos sectores de empleados que no se encuentran plenamente justificados”. (Sentencia C-507 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Para la Corte el establecimiento por parte del legislador de reg\u00edmenes especiales de carrera debe responder a un principio de raz\u00f3n suficiente, en la medida en que a trav\u00e9s de ellos debe tomar en consideraci\u00f3n la especificidad de las funciones que cumple el respectivo \u00f3rgano o instituci\u00f3n, \u00a0de manera que el sistema espec\u00edfico de carrera que se adopte contribuya eficazmente al cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas por la Constituci\u00f3n o la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos reg\u00edmenes especiales ser\u00e1n constitucionales \u201cen la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selecci\u00f3n y acceso basados en el m\u00e9rito personal, las competencias y calificaciones espec\u00edficas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realizaci\u00f3n de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos \u00e1giles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la \u00f3rbita de su competencia, el inter\u00e9s general\u201d.20 (Sentencia C-517 de 2002 M.P. Clara In\u00e9s Vargas S\u00e1nchez) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, reiterando la doctrina constitucional sobre la materia, encuentra la Corte que el primer cargo formulado por el demandante contra la norma acusada no est\u00e1 llamado a prosperar, toda vez que el mismo parte de un presupuesto totalmente errado: que el Congreso de la Rep\u00fablica no tiene competencia para crear \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan qued\u00f3 explicado, con fundamento en los art\u00edculos 125, 130 y 150 de la Carta, el Legislador est\u00e1 plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin perjuicio de que \u00e9stos se encuentren debidamente justificados y observen los principios y reglas que orientan el r\u00e9gimen general de carrera, esto es, la filosof\u00eda que inspira el sistema general de acceso a los cargos p\u00fablicos; presupuestos que, para los efectos del control de constitucionalidad, s\u00f3lo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones legales que en forma concreta y espec\u00edfica implemente el legislador -ordinario o extraordinario- para cada una de las entidades descritas en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas espec\u00edficos de carrera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Segundo Cargo. Es un imperativo constitucional que la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil ejerza las funciones de administraci\u00f3n y vigilancia de los reg\u00edmenes especiales de carrera administrativa de origen legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el segundo cargo, el actor cuestiona la constitucionalidad del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, aduciendo que al asignarle a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la funci\u00f3n de vigilancia sobre los sistemas espec\u00edficos de carrera, el legislador desconoci\u00f3 el mandato contenido en el art\u00edculo 130 de la Carta, ya que de acuerdo con la competencia constitucional de la Comisi\u00f3n, a \u00e9sta le corresponde no solo la vigilancia de los sistemas espec\u00edficos sino tambi\u00e9n su administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como ya se se\u00f1al\u00f3 en el apartado anterior, el Constituyente del 91, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, instituy\u00f3 la carrera administrativa como la regla general para la provisi\u00f3n, ascenso y retiro de los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado, previendo un sistema de carrera basado en el m\u00e9rito personal, coordinado y arm\u00f3nico, confiando su administraci\u00f3n y vigilancia, de manera general y salvo algunas excepciones, a un organismo de nivel nacional y con jurisdicci\u00f3n en todo el territorio: la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, encargada entonces de garantizar la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y funcionamiento de otros \u00f3rganos del Estado, aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador. \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese contexto, atendiendo al mandato contenido en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n se ha referido a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil defini\u00e9ndola como un ente estatal \u00fanico, aut\u00f3nomo, de car\u00e1cter permanente y del nivel nacional, que como tal no hace parte de ninguna de las Ramas del Poder P\u00fablico, ni tampoco tiene el alcance de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de composici\u00f3n paritaria o con mayor\u00eda prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades21. \u00a0<\/p>\n
Ha recordado esta Corporaci\u00f3n que el art\u00edculo 113 de la Carta, al consagrar la estructura b\u00e1sica del Estado para el ejercicio del poder p\u00fablico, no lo hizo con base en el modelo tradicional y cl\u00e1sico de la divisi\u00f3n tripartita del poder, esto es, a partir de la existencia exclusiva y excluyente de las tres ramas del poder, sino sobre el supuesto de que, adem\u00e1s de \u00e9stas, existen otros \u00f3rganos estatales, aut\u00f3nomos e independientes de aqu\u00e9llas, como es el caso de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, estatuidos para el cumplimiento de funciones que no se atribuyen ni al legislador, ni al Ejecutivo ni a los jueces, pero que en todo caso son relevantes para alcanzar los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda que la Carta Pol\u00edtica le reconoce a determinadas entidades estatales, lo ha dicho la Corte, conlleva esencialmente: (i) su no pertenencia a las ramas del Poder p\u00fablico, (ii) una clara independencia funcional de dichas ramas para actuar por fuera de ellas y, finalmente, (iii) la titularidad de una potestad reguladora o normativa orientada a ordenar su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misi\u00f3n constitucional que las ha sido encomendada22; con lo cual la referida autonom\u00eda termina por marcar un l\u00edmite a la acci\u00f3n de los \u00f3rganos de las Ramas del Poder sobre los organismos definidos constitucionalmente como aut\u00f3nomos e independientes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el prop\u00f3sito de reconocerle a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil el car\u00e1cter de ente aut\u00f3nomo e independiente, y asignarle la funci\u00f3n espec\u00edfica y general de administrar y vigilar \u201clas carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d, se concreta en excluir o separar del manejo de dichas carreras, en cuanto a su organizaci\u00f3n, desarrollo y consolidaci\u00f3n, a la Rama ejecutiva del Poder P\u00fablico, para hacer realidad el prop\u00f3sito que promueve el sistema de carrera por concurso p\u00fablico, cual es el de sustraer los empleos del Estado de factores subjetivos de valoraci\u00f3n, como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, que chocan con el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si de acuerdo con la regulaci\u00f3n legal vigente, la Rama Ejecutiva del poder P\u00fablico tiene a su cargo el nombramiento de los servidores p\u00fablicos que hacen parte de los \u00f3rganos que la integran -teniendo en cuenta para el efecto los resultados del concurso de m\u00e9ritos-, resultar\u00eda contrario a la filosof\u00eda que inspira el r\u00e9gimen de carrera, que tambi\u00e9n fuera de su resorte exclusivo la funci\u00f3n de organizarla, desarrollarla y controlarla, o lo que es igual, de administrarla y vigilarla, pues ello conllevar\u00eda a la existencia de un monopolio sobre el sistema de carrera en manos de la Rama Ejecutiva, rompiendo con ello el criterio de imparcialidad y neutralidad que el constituyente, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, quiso reconocerle al mecanismo general de provisi\u00f3n de cargos en el sector estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En distintos pronunciamientos, este Tribunal se ha referido a los objetivos centrales del sistema de carrera administrativa y a la obligatoriedad de sus postulados, que por lo dem\u00e1s vincula en iguales condiciones a las distintas entidades del Estado, salvo las excepciones que prev\u00e9 la Carta, aclarando que su \u201cmanejo debe ser ajeno a motivaciones de car\u00e1cter pol\u00edtico y aun al inter\u00e9s que, como patrono, pueda tener el Estado mismo en la selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y remoci\u00f3n del personal a su servicio\u201d23. En este mismo sentido se hab\u00eda pronunciado la Corte en la Sentencia C-372 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), al sostener:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEntre tales \u00f3rganos se encuentra, con su mismo nivel e importancia, y de ninguna manera como un ap\u00e9ndice del Gobierno, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, que es la entidad responsable, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n, de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos, salvo las que, como la judicial, tengan car\u00e1cter especial. \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito de las normas fundamentales al respecto no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operaci\u00f3n, as\u00ed como la pr\u00e1ctica de los concursos y la implementaci\u00f3n de los procesos de selecci\u00f3n de personal al servicio del Estado, de la conducci\u00f3n de la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de m\u00e9ritos -seg\u00fan los resultados de los concursos-, mas no la funci\u00f3n de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Pol\u00edtica con las funciones muy espec\u00edficas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de r\u00e9gimen especial, obrando siempre sin sujeci\u00f3n a las directrices ni a los mandatos gubernamentales.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta manera, fue entonces clara la voluntad del Constituyente del 91, de crear un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente y de encargarle, como regla general, la funci\u00f3n espec\u00edfica de administrar y vigilar los reg\u00edmenes de carrera -la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil-, ajeno a las influencias de las ramas del poder y en particular de la Rama Ejecutiva, a trav\u00e9s del cual se asegure que el sistema de concurso de m\u00e9ritos para la provisi\u00f3n de los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, se lleve a cabo de forma transparente, id\u00f3nea e imparcial, conforme con los postulaos constitucionales y legales que regulan la materia, sin presiones de ninguna clase y apartado de intereses pol\u00edticos o burocr\u00e1ticos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la naturaleza jur\u00eddica de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y las especiales funciones que le han sido asignadas, ha expresado la Corte que se trata, entonces, de un \u00f3rgano de la m\u00e1s alta jerarqu\u00eda en lo que tiene que ver con el manejo del sistema de carrera de los servidores p\u00fablicos, cuya integraci\u00f3n, periodo, organizaci\u00f3n y funcionamiento le corresponde determinar al legislador, el cual a su vez est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de dotarla de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio para que pueda cumplir con independencia y eficacia las funciones constitucionales que le han sido asignadas. \u00a0<\/p>\n
Con base en las caracter\u00edsticas reconocidas a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, mediante Sentencia C-372 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequibles algunas disposiciones de la Ley 443 de 1998 que regulaban su organizaci\u00f3n y funcionamiento, concretamente aqu\u00e9llas que omit\u00edan desarrollar ciertas caracter\u00edsticas y preve\u00edan la existencia de comisiones departamentales y del Distrito Capital, al encontrar que por su intermedio se desconoc\u00eda la independencia, autonom\u00eda y el car\u00e1cter de cuerpo \u00fanico del nivel nacional atribuidos por la Carta a la aludida Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. En dicho fallo, se exhort\u00f3 al Congreso Nacional para que: \u201cen desarrollo de los art\u00edculos 113 y 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se\u00f1alar\u00e1 la estructura de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, como \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente, responsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos, excepci\u00f3n hecha de las que tengan el car\u00e1cter especial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan se anot\u00f3, la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil est\u00e1 dada por el art\u00edculo 130 de la Carta, el cual determina expresamente que ella es \u201cresponsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos, excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial\u201d. Ya se mencion\u00f3 en el apartado anterior, que bajo el actual esquema constitucional coexisten varios sistemas de carrera administrativa: la carrera general y las carreras de naturaleza especial, siendo estas \u00faltimas de origen constitucional y de origen legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las distintas modalidades de carrera administrativa, es claro que, con arreglo a lo previsto en el art\u00edculo 130 de la Carta Pol\u00edtica, se constituye en un imperativo constitucional que a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil se le atribuya la administraci\u00f3n y vigilancia del sistema general de carrera, como tambi\u00e9n que se le excluya definitivamente de la competencia para administrar y vigilar los reg\u00edmenes especiales de carrera administrativa de origen constitucional. Por este aspecto, la posici\u00f3n de la jurisprudencia constitucional ha sido un\u00edvoca.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular sostuvo la Corte: \u00a0<\/p>\n
“Se excluyen de la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes \u00f3rganos: Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n; Rama judicial del poder p\u00fablico; Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n; las Fuerzas Armadas; y, la Polic\u00eda Nacional, por ser todos ellos de creaci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe advertir que en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia al inciso segundo del art\u00edculo 69 de la C.P., que consagr\u00f3 que las universidades oficiales, tienen un r\u00e9gimen especial. Dice la norma: \u2018La ley establecer\u00e1 un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado\u2019. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte considera que de acuerdo con la autonom\u00eda universitaria reconocida por la Constituci\u00f3n, las universidades oficiales tienen, tambi\u00e9n, como los \u00f3rganos antes mencionados, un r\u00e9gimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la administraci\u00f3n y vigilancia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
c) Y, finalmente, respecto de la competencia administrativa y de vigilancia de la Comisi\u00f3n sobre la carrera general de los servidores del Estado, (art. 125 de la C.P.), las facultades de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, \u00a0no reviste la menor duda\u201d. (Sentencia C-746 de 1999. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) \u00a0<\/p>\n
Respecto a la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas espec\u00edficos de carrera, la posici\u00f3n de la jurisprudencia constitucional ha sido variable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En una primera fase, la Corte sostuvo que los sistemas especiales de carrera administrativa, en general, no se encontraban bajo la administraci\u00f3n y vigilancia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. Como quiera que en ese primer escenario no se hizo distinci\u00f3n entre los sistemas especiales de origen constitucional y los de origen legal, puede advertirse que la posici\u00f3n de la Corte se concret\u00f3 en que unos y otros se encontraban excluidos de la Competencia asignada por el art\u00edculo 130 a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. Esta l\u00ednea de interpretaci\u00f3n aparece definida, entre otras, en las Sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-616 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-391 de 199324, la Corte estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad formulada contra los art\u00edculos 2\u00ba y 4\u00ba parciales de la ley 27 de 199225, por la cual se expidieron normas sobre administraci\u00f3n de personal al servicio del Estado, en las que se ordenaba aplicar a los servidores de las entidades con sistemas especiales de carrera las disposiciones consagradas en dicha ley, hasta tanto no se expidiera la legislaci\u00f3n espec\u00edfica pertinente. Las normas fueron cuestionadas por el actor bajo la consideraci\u00f3n de que la aplicaci\u00f3n a un r\u00e9gimen especial de las normas de la carrera general modificaba la competencia prevista por la Constituci\u00f3n para la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. En esta oportunidad, la Corte reiter\u00f3 la Jurisprudencia sobre el alcance del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, refiri\u00e9ndose a la Sentencia C-479 de 199226 y, adicionalmente, descart\u00f3 el cargo formulado por el accionante sobre la presunta contradicci\u00f3n de la ley con lo dispuesto constitucionalmente sobre la \u00a0Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, se\u00f1alando que “es cierto que dicho precepto superior excluye a los servidores p\u00fablicos con r\u00e9gimen especial sobre carrera de las competencias de administraci\u00f3n y vigilancia atribuida a la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil”, pero dado que las normas acusadas no contemplan nada al respecto, err\u00f3neo es sostener que ellas hayan ampliado, por fuera del mandato constitucional, las indicadas competencias. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en la Sentencia C-356 de 1994, la Corte conoci\u00f3 de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad dirigida, entre otros, contra el art\u00edculo 8\u00ba del Decreto 121427 de 1990, que dispon\u00eda excluir del r\u00e9gimen de la Carrera Administrativa a los empleados p\u00fablicos del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional, defini\u00e9ndolos como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, el cual a su vez fue demandado por desconocer el car\u00e1cter general de la carrera administrativa (C.P. art. 125) y el principio de la estabilidad en el trabajo derivado de ella (C.P. art. 53). Al decidir sobre el particular, la Corte encontr\u00f3 que la norma era inexequible por cuanto exceptuaba de manera general a todos los funcionarios del personal civil y ello era contrario a los alcances de la carrera administrativa, habida cuenta de que el car\u00e1cter civil del personal no puede, por s\u00ed solo, ser motivo para la exclusi\u00f3n del instituto de la carrera. En ese mismo contexto, se refiri\u00f3 a la competencia de la Comisi\u00f3n se\u00f1alando que \u201c[n]o fue extra\u00f1o al constituyente este aspecto de la materia o contenido de la funci\u00f3n p\u00fablica, en el dise\u00f1o del sistema de carrera. Es as\u00ed como el constituyente autoriz\u00f3 la existencia de carreras especiales (art\u00edculo 130 de la C.N.), y sustrajo la administraci\u00f3n y vigilancia de las mismas de la “Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Posteriormente, frente a lo que puede denominarse una segunda fase, la jurisprudencia, tomando en consideraci\u00f3n la existencia en el ordenamiento de los distintos sistemas de carreras -la general y las especiales de origen constitucional y legal-, adopt\u00f3 una posici\u00f3n de alguna manera antag\u00f3nica a la primera, en el sentido de sostener que \u201cs\u00f3lo en virtud de la exclusi\u00f3n que sobre alguna carrera haga la propia Constituci\u00f3n, la Comisi\u00f3n carecer\u00e1 de competencia\u201d. Esta posici\u00f3n fue expuesta por la Corte en la Sentencia C-746 de 199928, a prop\u00f3sito de una demanda de inconstitucionalidad promovida, entre otras normas, contra el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 4 de la ley 443 de 1998 que se\u00f1alaba lo siguiente con relaci\u00f3n a la vigilancia y administraci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa: “Par\u00e1grafo 1\u00ba.- La administraci\u00f3n y la vigilancia de estos sistemas corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, la cual resolver\u00e1, en \u00faltima instancia, sobre los asuntos y reclamaciones que por violaci\u00f3n a las normas de carrera deban conocer los organismos previstos en dichos sistemas espec\u00edficos\u201d. \u00a0<\/p>\n
En aquella oportunidad, el demandante consider\u00f3 que el par\u00e1grafo acusado, al haber asignado a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la competencia para administrar y vigilar las entidades que tienen reg\u00edmenes espec\u00edficos, desconoci\u00f3 el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 130 de la Carta que precisamente excluye a dichos reg\u00edmenes de la competencia de la Comisi\u00f3n. Para efectuar el an\u00e1lisis de este cargo, la Corte comenz\u00f3 por recordar la naturaleza jur\u00eddica de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, como un ente aut\u00f3nomo de origen constitucional, de car\u00e1cter permanente y del nivel nacional, tal y como ya se expres\u00f3 en este fallo. Luego la Corte procedi\u00f3 a reiterar su jurisprudencia relativa a las diferencias existentes entre los reg\u00edmenes especiales de carrera administrativa -de creaci\u00f3n constitucional o legal- y la carrera administrativa general. Dentro de estas diferencias, la Corte se refiri\u00f3, en concreto, a la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y manifest\u00f3 entonces que la misma, de conformidad con el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n, no se encontraba habilitada para administrar y vigilar los reg\u00edmenes especiales de carrera administrativa de origen constitucional. Sobre el particular sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 130 de la C.P. parte de la base de que existen varias carreras administrativas, pero que s\u00f3lo est\u00e1n separadas de la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil “las que tengan car\u00e1cter especial”. \u00a0<\/p>\n
Es decir, que existe armon\u00eda, para efectos de lo que interesa en esta demanda, entre lo dispuesto en el art\u00edculo 125 y el 130 de la Constituci\u00f3n, en el siguiente sentido: si la carrera administrativa es la regla general para los servidores p\u00fablicos, la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, sobre las distintas carreras, es tambi\u00e9n la regla general, y que s\u00f3lo en virtud de la exclusi\u00f3n que sobre alguna carrera haga la propia Constituci\u00f3n, la Comisi\u00f3n carecer\u00e1 de competencia\u201d.\u00a0 (Negrillas y subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Aun cuando la posici\u00f3n de la Corte en dicha Sentencia se orientaba en la direcci\u00f3n de limitar la competencia de la Comisi\u00f3n \u00fanicamente a los sistemas especiales de carrera definidos por la propia Constituci\u00f3n, de lo cual cab\u00eda inferir que los sistemas especiales de origen legal s\u00ed estaban incluidos en su \u00e1mbito de competencia, de alguna manera se entendi\u00f3 que en el mismo fallo la Corte hab\u00eda dejado abierta la posibilidad para que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica asignara a la referida Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, o a cualquier otro \u00f3rgano del Estado, la administraci\u00f3n y vigilancia de los sistemas especiales de origen legal. El equ\u00edvoco surge como consecuencia de que el fallo, si bien declar\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n la norma que adscrib\u00eda la administraci\u00f3n y vigilancia de estos sistemas a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, siendo as\u00ed coherente con la interpretaci\u00f3n que all\u00ed se hab\u00eda hecho del art\u00edculo 130 Superior, en algunos apartes expres\u00f3 que la facultad legislativa para regular lo atinente a la implementaci\u00f3n del r\u00e9gimen de la carrera pod\u00eda tener incidencia sobre si \u201cla Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil tiene o no la competencia se\u00f1alada en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n\u201d. Sobre esto \u00faltimo, se dijo en el fallo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Al respecto, conviene se\u00f1alar que el origen de creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen: constitucional o legal, no es el \u00fanico criterio para diferenciar si un r\u00e9gimen es especial o no, pues, al legislador le corresponde, al hacer las determinaciones del caso, atender la propia naturaleza del r\u00e9gimen y las consecuencias que su decisi\u00f3n implica. Consecuencias que adquieren trascendencia, como es el hecho de que sobre un determinado r\u00e9gimen de creaci\u00f3n legal, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil tiene o no la competencia se\u00f1alada en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por ello resulta constitucional que, dentro de la facultad del legislador (art. 150 de la Constituci\u00f3n), \u00e9ste determine, como ocurri\u00f3 en el presente caso, que los reg\u00edmenes especiales de creaci\u00f3n legal, a los que se refiere el art\u00edculo 4 de la ley 443, corresponda a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, su administraci\u00f3n y vigilancia, en la forma como lo dispone el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Y, finalmente, respecto de la competencia administrativa y de vigilancia de la Comisi\u00f3n sobre la carrera general de los servidores del Estado, (art. 125 de la C.P.), las facultades de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, \u00a0no reviste la menor duda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, por lo explicado, el par\u00e1grafo 1\u00ba demandado, no resulta inconstitucional por el cargo expuesto por el demandante. Por el contrario, este par\u00e1grafo recoge la interpretaci\u00f3n constitucional que la Corte ha hecho sobre la diferencia de reg\u00edmenes especiales y reg\u00edmenes espec\u00edficos” (Sentencia C-760 de 1999 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) \u00a0<\/p>\n
– A ra\u00edz del alcance dado a la Sentencia C-746 de 1999, surge una tercera fase en la l\u00ednea interpretativa de la Corte sobre el tema de la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, en la que se sostiene que es facultad exclusiva del legislador determinar los \u00f3rganos encargados de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras especiales de origen legal. Dicha posici\u00f3n aparece consignada b\u00e1sicamente en las Sentencias C-313 de 2003 y C-734 de 2003, en las que se estudiaron sendas demandas formuladas, entre otros, contra\u00a0 el art\u00edculo 17 del Decreto 1278 de 2002, \u201cPor el cual se expide el Estatuto de Profesionalizaci\u00f3n Docente\u201d, que asign\u00f3 a autoridades diferentes de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, \u201clas entidades territoriales certificadas\u201d, el control y manejo de la carrera regulada por el estatuto de profesionalizaci\u00f3n docente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de la Sentencia C-313 de 2003, en la demanda se cuestionaba la atribuci\u00f3n de competencia que hace el precepto a las entidades territoriales certificadas de conformidad con la Ley 715 de 2001, bajo la consideraci\u00f3n que ella vulneraba el derecho al debido proceso de los docentes en cuanto determina que el mismo ente que administra la carrera es quien conoce de las reclamaciones que se presenten como consecuencia de su aplicaci\u00f3n. Respecto de dicha acusaci\u00f3n, se sostuvo en el fallo que \u201cen la medida en que es al Legislador a quien corresponde determinar a quien corresponde la administraci\u00f3n y vigilancia de la carrera espec\u00edfica de que se trate, nada impide que si as\u00ed lo considera, encargue dicha \u00a0administraci\u00f3n y vigilancia a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, bien sea total o parcialmente (\u2026) Para el caso que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte es claro que se est\u00e1 en presencia de un r\u00e9gimen especial de carrera de origen legal, por lo que es al legislador, en este caso al legislador extraordinario, a quien corresponde atribuir la administraci\u00f3n y vigilancia de la carrera docente que se establece \u00a0por el Decreto 1278 de 2002\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en la Sentencia C-734 de 2003, el demandante acus\u00f3 el art\u00edculo 17 del Decreto 1278 con el argumento de que el mismo desconoc\u00eda los art\u00edculos 125 y 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues conforme a lo dispuesto en ellos, le corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de la carrera administrativa, por lo que ni el Gobierno nacional, ni las autoridades territoriales tienen facultades para administrar la carrera y por tanto para \u00a0ejercer las competencias que dichos textos les confieren. Frente a tal demanda se reiter\u00f3 en la sentencia \u201cque las carreras especiales a las que alude la norma, pueden tener origen constitucional o legal, y que corresponde a \u00a0la ley, bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, establecer su r\u00e9gimen en plena concordancia con los principios constitucionales as\u00ed como los \u00f3rganos encargados de la administraci\u00f3n y vigilancia \u00a0de las mismas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del anterior recuento jurisprudencial se concluye que, en lo referente al \u00e1mbito de competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, son distintas las posiciones que ha venido adoptando la Corte. As\u00ed, (i) inicialmente sostuvo que todos los sistemas especiales de carrera, tanto los constitucionales como legales, estaban excluidos de la competencia asignada a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. (ii) Posteriormente se\u00f1al\u00f3 que s\u00f3lo en virtud de la exclusi\u00f3n que sobre alguna carrera hiciera la propia Constituci\u00f3n la Comisi\u00f3n carec\u00eda de competencia. (iii) Finalmente manifest\u00f3 que era facultad exclusiva del legislador determinar los \u00f3rganos encargados de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras especiales de origen legal, lo cual le permit\u00eda a \u00e9ste asignar a la Comisi\u00f3n o a cualquier otra entidad del Estado la referida atribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio del alcance que se le pueda reconocer a los citados criterios, resulta indiscutible que no existe una l\u00ednea jurisprudencial uniforme y consolidada a la que pueda acudirse para establecer cu\u00e1l es en realidad el verdadero alcance de las funciones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asigna a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil frente a los sistemas especiales de carrera de origen legal. Bajo ese entendido, y considerando que la definici\u00f3n del punto resulta relevante para resolver el segundo problema jur\u00eddico planteado en este proceso, pasa la Corte a precisar el alcance de su jurisprudencia y a determinar el \u00e1mbito de competencia de la Comisi\u00f3n respecto de los sistemas especiales de carrera de origen legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas espec\u00edficos de carrera, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta Pol\u00edtica permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepci\u00f3n y con car\u00e1cter obligatorio, por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– Seg\u00fan quedo explicado en esta Sentencia, la Constituci\u00f3n del 91 consagr\u00f3 el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio p\u00fablico (art. 125), y con ese mismo prop\u00f3sito le asign\u00f3 a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil la administraci\u00f3n y vigilancia \u201cde las carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d (art. 130). Si ello es as\u00ed, no queda duda que la exclusi\u00f3n de competencia prevista en el art\u00edculo 130 Superior para la Comisi\u00f3n es de alcance excepcional y de interpretaci\u00f3n restrictiva y, por tanto, debe entenderse que s\u00f3lo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos se\u00f1alados expresamente por la propia Carta Pol\u00edtica, como son el de los servidores p\u00fablicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional (C.P. arts. 217 y 218); (ii) la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.P. art. 253); (iii) la Rama Judicial del poder p\u00fablico (C.P. art. 256-1\u00b0); (iv) la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.P. art. 268-10\u00b0); la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.P. art. 279) y las universidades del Estado (C.P. art. 69). De admitirse como v\u00e1lida la tesis contraria: que el legislador puede asignarle a \u00f3rganos distintos la funci\u00f3n de administraci\u00f3n y\/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal, la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil se ver\u00eda desplaza y reducida a la m\u00ednima expresi\u00f3n, toda vez que estar\u00eda llamada a desarrollarse en forma casi exclusiva \u00fanicamente sobre la carrera general u ordinaria, convirti\u00e9ndose la regla general en la excepci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Si el art\u00edculo 130 Superior dispone que la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil es la entidad \u201cresponsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d, excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial\u201d, est\u00e1 definiendo dos aspectos puntuales sobre su \u00e1mbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre \u201clas carreras de los servidores p\u00fablicos\u201d; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un s\u00f3lo sistema de carrera, la carrera ordinaria o com\u00fan, sino que se proyecta tambi\u00e9n sobre otros que, de acuerdo con la exclusi\u00f3n de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de car\u00e1cter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros \u00f3rganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El vocablo \u201cy\u201d -que representa la vocal i-, mencionado en el art\u00edculo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la Comisi\u00f3n, es utilizado en dicho texto como conjunci\u00f3n copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, \u201cadministraci\u00f3n y vigilancia\u201d, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y no por otros \u00f3rganos o entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
– La interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 130 Superior, en el sentido que corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil tanto la administraci\u00f3n como la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los objetivos y prop\u00f3sitos que justifican la implementaci\u00f3n del sistema de carrera y la creaci\u00f3n constitucional de la mencionada Comisi\u00f3n. Tal y como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, el prop\u00f3sito del Constituyente del 91, al implementar el sistema de carrera por concurso de m\u00e9ritos y asignarle a un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente la funci\u00f3n espec\u00edfica de administrar y vigilar las carreras de los servidores p\u00fablicos, fue precisamente el de aislar y separar su organizaci\u00f3n, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el inter\u00e9s que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder p\u00fablico, en el proceso mismo de selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y remoci\u00f3n de sus servidores. Por eso, si se excluye a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador estar\u00eda facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades p\u00fablicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la funci\u00f3n de administraci\u00f3n y vigilancia del sistema, patrocin\u00e1ndose as\u00ed el monopolio sobre el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica que precisamente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica busc\u00f3 evitar y combatir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En ese contexto, interpretar que es a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil a quien corresponde ejercer la administraci\u00f3n y vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, permite mantener vigente el prop\u00f3sito del constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno que tienen a su cargo la designaci\u00f3n y nombramiento de los servidores p\u00fablicos a quienes aplican, o en su defecto, por otros \u00f3rganos que tambi\u00e9n pertenecen al mismo Gobierno y que como tal no gozan de la autonom\u00eda necesaria para garantizar la independencia e imparcialidad que se requiere frente a los cometidos del r\u00e9gimen de carrera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Esta posici\u00f3n tambi\u00e9n es consecuente con la adoptada por la Corte en torno al car\u00e1cter no independiente de los sistemas especiales de carrera de origen legal y su pertenencia al r\u00e9gimen general. Reiterando lo expresado en el punto anterior, aun cuando los sistemas especiales creados por el legislador se caracterizan por contener regulaciones especificas para el desarrollo y aplicaci\u00f3n de la carrera en ciertos organismos p\u00fablicos, en realidad no son considerados como reg\u00edmenes aut\u00f3nomos e independientes sino como parte de la estructura de la carrera general. La incorporaci\u00f3n de los sistemas especiales de origen legal al r\u00e9gimen general, lo dijo la Corte, es consecuencia de ser esta \u00faltima la regla general y, por tanto, de la obligaci\u00f3n que le asiste al legislador no s\u00f3lo de seguir los postulados b\u00e1sicos del sistema general de carrera, sino del hecho de tener que justificar en forma razonable y proporcional la exclusi\u00f3n de ciertas entidades del r\u00e9gimen com\u00fan y la necesidad de aplicarle una regulaci\u00f3n especial m\u00e1s flexible. Bajo ese entendido, si los reg\u00edmenes especiales de origen legal hacen parte del sistema general de carrera, la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de los servidores p\u00fablicos debe comprender sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado su alto grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la citada Comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, acorde con los art\u00edculos 125 y 130 de la Carta, la interpretaci\u00f3n que se ajusta al esp\u00edritu de dichas normas, es aquella seg\u00fan la cual, es a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores p\u00fablicos, con excepci\u00f3n de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisi\u00f3n tanto la administraci\u00f3n como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas \u00faltimas, denominadas por el legislador carreras espec\u00edficas. \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica para desarrollar lo concerniente a la implementaci\u00f3n del sistema de la carrera, trat\u00e1ndose de la carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitaci\u00f3n no comprende ni compromete la definici\u00f3n de competencia sobre las funciones de administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras, por ser \u00e9ste un asunto del que se ha ocupado directamente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, precisamente, al asignarle a trav\u00e9s del art\u00edculo 130 las dos funciones a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
Conforme con ese planteamiento, descendiendo al caso concreto, la Corte encuentra que en lo que respecta al numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa contraria al ordenamiento Superior, al reducir la competencia de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil \u00fanicamente a la \u201cvigilancia\u201d de las carreras espec\u00edficas. Siguiendo las explicaciones precedentes, la competencia asignada por el art\u00edculo 130 Superior a la referida Comisi\u00f3n, es para administrar y para vigilar la carrera general y las carreras especiales de origen legal, siendo el ejercicio de tales funciones un imperativo constitucional de car\u00e1cter indivisible, en el sentido que las mismas deben ser asumidas en forma privativa y excluyente por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y, por tanto, no pueden ser compartidas con otros \u00f3rganos ni separadas o disgregadas a instancia del legislador ordinario o extraordinario, tal y como equivocadamente ocurri\u00f3 en el caso de la preceptiva citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la ausencia o falta de regulaci\u00f3n normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una espec\u00edfica y concreta obligaci\u00f3n de hacer, puede llegar a afectar o desconocer derechos, garant\u00edas o mandatos superiores, y en esa medida, ser objeto del control de constitucionalidad. Al respecto, viene sosteniendo que la falta de legitimidad de la actividad congresional por incurrir en una presunta omisi\u00f3n tiene lugar cuando la misma es por esencia relativa o parcial, es decir, cuando se estructura sobre un contenido normativo espec\u00edfico del que se ha excluido cierto aspecto o condici\u00f3n jur\u00eddica que resulta imprescindible a la materia tratada en la norma, o cuando habi\u00e9ndose incluido, resulta ser incompleto e impreciso frente a ciertos par\u00e1metros que, conforme con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tambi\u00e9n se han debido integrar a sus contenidos normativos. En relaci\u00f3n con el tema, se dijo en la Sentencia C-041 de 2002: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, la omisi\u00f3n del legislador tambi\u00e9n puede ser relativa, caso en el cual se la denomina, llanamente, omisi\u00f3n legislativa. Una omisi\u00f3n es relativa cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad espec\u00edfica; pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones l\u00f3gicas o jur\u00eddicas \u2013espec\u00edficamente por razones constitucionales-, deber\u00eda estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfecci\u00f3n del r\u00e9gimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente. De lo anterior se deduce, entonces, que las omisiones legislativas relativas son susceptibles de control constitucional.\u201d (Sentencia C-041\/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
En pronunciamiento posterior reiter\u00f3: \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, en el caso de la llamada omisi\u00f3n relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisi\u00f3n de fondo est\u00e1 plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acci\u00f3n normativa del legislador, espec\u00edfica y concreta, de la que \u00e9ste ha excluido determinado ingrediente o condici\u00f3n jur\u00eddica que resulta imprescindible a la materia all\u00ed tratada, o que habi\u00e9ndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que tambi\u00e9n se han debido integrar a sus presupuestos f\u00e1cticos. En consecuencia, puede afirmarse que en esta hip\u00f3tesis, se cumple a cabalidad el fundamento b\u00e1sico del control constitucional -la confrontaci\u00f3n objetiva entre la ley y la Constituci\u00f3n-, ya que el debate se suscita en torno a un texto legal que se reputa imperfecto en su concepci\u00f3n, y que a partir de la ausencia parcial de regulaci\u00f3n, al cotejarlo con la Carta, aqu\u00e9l puede resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garant\u00edas constitucionales como la igualdad y el debido proceso. (Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales citados, tal y como qued\u00f3 anotado, respecto del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004 se est\u00e1 en presencia de una clara omisi\u00f3n legislativa relativa contraria al Estatuto Superior, pues est\u00e1 visto que el legislador excluy\u00f3 de tal regulaci\u00f3n un presupuesto normativo que de acuerdo con el mandato contenido en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha debido integrarse al mismo, desconociendo con ello una clara y espec\u00edfica obligaci\u00f3n de hacer. As\u00ed, mientras la disposici\u00f3n constitucional anotada le asigna a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, con car\u00e1cter exclusivo y excluyente, las funciones de administraci\u00f3n y vigilancia de la carrera administrativa general y de las carreras espec\u00edficas, el legislador, al regular la materia a trav\u00e9s de la norma acusada, omiti\u00f3 incluir dentro de las funciones de la Comisi\u00f3n la relacionada con la administraci\u00f3n de las carreras administrativas espec\u00edficas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la existencia de omisiones legislativas relativas detectadas en el juicio de inconstitucionalidad, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que una manera leg\u00edtima de remediarlas es acudiendo al expediente de las llamadas \u201csentencias integradoras\u201d y dentro de ellas a las denominadas \u201csentencias aditivas\u201d, las cuales se caracterizan por producir una extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n del contenido normativo examinado, sin el cual la disposici\u00f3n que se revisa resultar\u00eda inconstitucional. Ha aclarado la Corte que \u201ca las sentencias integradoras no se llega por un impulso pol\u00edtico aut\u00f3nomo del juez constitucional, sino debido a la necesidad que \u00e9ste encuentra de integrar el ordenamiento jur\u00eddico de tal manera que el mismo resulte en cada caso acorde con los mandatos constitucionales\u201d29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las sentencias integradoras en general y aditivas en particular, lo ha se\u00f1alado la Corte, encuentran un claro fundamento en el car\u00e1cter normativo de la Carta Pol\u00edtica (C.P. art. 4\u00b0) y en los principios de efectividad (C.P. art. 2\u00b0) y conservaci\u00f3n del derecho (C.P. art. 241), llamados a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad. Por su intermedio se busca, entonces, mantener vigente en el ordenamiento jur\u00eddico la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le permite al \u00f3rgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos superiores parcialmente ignorados por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c18- La sentencia integradora es una modalidad de decisi\u00f3n por medio de la cual, el juez constitucional, en virtud del valor normativo de la Carta (CP art. 4), proyecta los mandatos constitucionales en la legislaci\u00f3n ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vac\u00edos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal. En ello reside la funci\u00f3n integradora de la doctrina constitucional, cuya obligatoriedad, como fuente de derecho, ya ha sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n34 . Y no pod\u00eda ser de otra forma, porque la Constituci\u00f3n no es un simple sistema de fuentes sino que es en s\u00ed misma una norma jur\u00eddica, y no cualquier norma, sino la norma suprema (CP art. 4), por lo cual sus mandatos irradian y condicionan la validez de todo el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Las sentencias integradoras encuentran entonces su primer fundamento en el car\u00e1cter normativo de la Constituci\u00f3n, puesto que el juez constitucional, con el fin de asegurar la integridad y la supremac\u00eda de la Carta, debe incorporar en el orden legal los mandatos constitucionales. Por ello, si el juez, para decidir un caso, se encuentra con una indeterminaci\u00f3n legal, ya sea porque el enunciado legal es insuficiente, ya sea porque el enunciado es contrario a la Carta, el juez debe proyectar los mandatos constitucionales directamente al caso, aun cuando de esa manera, en apariencia, adicione el orden legal con nuevos contenidos normativos. El juez en este caso en manera alguna est\u00e1 legislando pues lo \u00fanico que hace es dar aplicaci\u00f3n al principio seg\u00fan el cual la Constituci\u00f3n, como norma de normas, tiene una suprema fuerza normativa (CP art. 4).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
De otro lado, este tipo de decisiones integradoras tambi\u00e9n encuentra fundamento en el principio de efectividad establecido por el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta, puesto que los \u00f3rganos del Estado en general, y los jueces y la Corte Constitucional en particular, deben buscar, en sus actuaciones, hacer realidad los principios, derechos y deberes constitucionales as\u00ed como el orden de valores que la Constituci\u00f3n aspira a instaurar. Es pues natural que los jueces, y en particular el juez constitucional, integren en sus sentencias los mandatos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estas sentencias integradoras encuentran fundamento en la propia funci\u00f3n de la Corte Constitucional \u00a0en la guarda de la supremac\u00eda e integridad de la Carta (CP art. 241). En efecto, en muchas ocasiones una sentencia de simple exequibilidad o inexequibilidad resulta insuficiente, ya que ella podr\u00eda generar vac\u00edos legales que podr\u00edan hacer totalmente inocua la decisi\u00f3n de la Corte. En tales casos, la \u00fanica alternativa para que la Corte cumpla adecuadamente su funci\u00f3n constitucional es que, con fundamento en las normas constitucionales, ella profiera una sentencia que integre el ordenamiento legal a fin de crear las condiciones para que la decisi\u00f3n sea eficaz .\u201d \u00a0(Sentencia C-109 de 1995, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos expuestos, para los efectos de remediar la omisi\u00f3n legislativa detectada en esta causa, la Corte acudir\u00e1 a la figura de la sentencia integradora aditiva y, bajo ese criterio, condicionar\u00e1 la exequibilidad del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, a que se entienda que la funci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil comprende, adem\u00e1s de la vigilancia de los sistemas espec\u00edficos de carrera, tambi\u00e9n la administraci\u00f3n de tales sistemas. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con el cargo que se formul\u00f3 de manera general. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.-\u00a0 Declarar \u00a0EXEQUIBLE el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 909 de 2004, siempre y cuando se entienda que la administraci\u00f3n de los sistemas espec\u00edficos de carrera administrativa tambi\u00e9n corresponde a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-1230 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5791 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 4 de la ley 909 de 2004 \u201cpor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto de siempre por las decisiones de esta Corte, me permito presentar Aclaraci\u00f3n de Voto a esta sentencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar y en relaci\u00f3n con la frase \u201cse encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d, contenida en el numeral 1 del art\u00edculo 4 de la Ley 909 del 2004, expresi\u00f3n que el Procurador General propone declarar inexequible, considero que constituye una expresi\u00f3n referida a leyes que se\u00f1alan la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, la cual comprende las reglas espec\u00edficas para la carrera administrativa en esas entidades, por cuanto que a este respecto el constituyente distingue entre funci\u00f3n p\u00fablica y entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
2. En segundo lugar y respecto del concepto de \u201csistema espec\u00edfico de carrera\u201d de que trata el art\u00edculo 4 que nos ocupa, considero que hay que aludir aqu\u00ed a la orientaci\u00f3n jurisprudencial, ya que la Constituci\u00f3n diferencia entre la carrera general y carreras especiales, en raz\u00f3n a la naturaleza y misi\u00f3n de las entidades, y en principio no estar\u00eda claro en qu\u00e9 consistir\u00eda la particularidad de tales sistemas espec\u00edficos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, el cambio de jurisprudencia alude a circunscribir el concepto de \u201ccarreras especiales\u201d a las que establece la Constituci\u00f3n (Rama Judicial, Fiscal\u00eda, Procuradur\u00eda, etc.). Distinto es, a mi juicio, que el Legislador pueda establecer modalidades de carrera que no se sustraen de la administraci\u00f3n y control de \u00a0la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, que incluye todo el sistema administrativo p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en mi criterio, la situaci\u00f3n aqu\u00ed planteada por el articulado bajo estudio, constituye una situaci\u00f3n diferente, ya que estas normas establecen las especificidades propias de cada carrera. En consecuencia, considero que se debe dejar abierta la senda para controlar esas leyes especiales en los aspectos generales comunes de la carrera administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, considero importante diferenciar entre los conceptos de regular la funci\u00f3n p\u00fablica y la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Dentro de las cuales se destacan la C-563 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y C-963 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda) \u00a0<\/p>\n
2 La interviniente cita un aparte de la Sentencia C-195 de 1994 en este punto. \u00a0<\/p>\n
4 En la Sentencia C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), expres\u00f3 la Corte sobre el particular: “Como es bien sabido, el plebiscito de 1957 fue la primera manifestaci\u00f3n directa, en materia de Reforma Constitucional, del constituyente primario en la historia de Colombia. Lo que lo movi\u00f3 a elevar la carrera administrativa a canon constitucional, fue, dentro del esp\u00edritu que inspir\u00f3 ese trascendental proceso, garantizar la estabilidad en los cargos p\u00fablicos, con base en la experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempe\u00f1o de los mismos\u2026\u201d. Como complemento de lo anterior, en el mimo pronunciamiento la se precis\u00f3 que la carrera administrativa tuvo su primera aparici\u00f3n en la legislaci\u00f3n colombiana con la Ley 165 de 1938, cuyo art\u00edculo 4o. estableci\u00f3, como regla general, que todos los \u00a0empleados que prestaron sus servicios en los ramos fiscal y administrativo, conforme a los art\u00edculos 39 y 40 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, quedaban sujetos a la carrera administrativa, salvo las excepciones all\u00ed previstas. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. las Sentencias C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-356 de 1994 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y C-306 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), entre otras. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. sentencia C-963 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Renteria). \u00a0<\/p>\n
7 Sentencias C-479\/92 (Ms.Ps. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1079 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia \u00a0C-1079 de 2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-195 de 1994, (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Sentencia C-071 de 1993 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
11Ver entre otras, las sentencias T-419\/92 y C-479\/92 \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-1079 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En esa misma l\u00ednea de interpretaci\u00f3n se pueden consultar las Sentencias C-195 de 1994, C-356 de 1994 y C-563 de 2000. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. las sentencias C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) y C-517 de 2002 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1dez).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia C- 334 de 1994, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-563 de 2000, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
16 Sobre el tema ver, entre otras, las sentencias de esta Corporaci\u00f3n distinguidas con los n\u00fameros C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356 de 1994, C-514 de 1994, C-306 de 1995, C-525 de 1995. \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional, Sentencia C- 356 de 1994, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
18 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-356 de 1994 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-563 de 2000 \u00a0<\/p>\n
21 Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias C-372 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) y C-749 de 1999 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
22 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-167 de 1995 (M.P., Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), \u00a0 \u00a0C-373 de 1997 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-189 de 1998 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y C-832 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-372 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). En esa misma l\u00ednea de interpretaci\u00f3n se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-479 de 1992 (Ms.Ps. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-030 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mej\u00eda), C-406 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-563 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y C-942 de 2003 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
24 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
25 Rep\u00fablica de Colombia, Ley 27 de 1992 “Por la cual se desarrolla el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se expiden normas sobre administraci\u00f3n de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”. Diciembre 23 de 1992. \u00a0<\/p>\n
26 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
27 Rep\u00fablica de Colombia, Decreto No. 1214 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto y el R\u00e9gimen Prestacional del personal Civil del Ministerio de Defensa y la Polic\u00eda Nacional”. Junio 8 de 1990 \u00a0<\/p>\n
28 La Sentencia C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) fue a su vez reiterada por la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) en la que se declar\u00f3 la existencia de una cosa juzgada material conforme al primer fallo. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-688 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional. Sentencia C-083\/95. MP Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1230\/05 \u00a0 CARRERA ADMINISTRATIVA-M\u00e9rito como elemento esencial \u00a0 CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general y excepci\u00f3n\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Atribuci\u00f3n legislativa para establecer excepciones \u00a0 Acorde con los principios llamados a desarrollar la funci\u00f3n administrativa (C.P. art. 209), el art\u00edculo 125 de la actual Carta Pol\u00edtica consagra, como regla general, que los empleos en todos los \u00f3rganos y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[61],"tags":[],"class_list":["post-11629","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2005"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11629","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=11629"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11629\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=11629"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=11629"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=11629"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}