\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1265\/05 \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Control pol\u00edtico \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Vigilancia de la carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Significado y alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Criterios para establecer vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento y de la doble sanci\u00f3n por un mismo hecho no impide que la conducta objeto del reproche pueda dar lugar a diversas investigaciones, siempre y cuando cada una de estas atiendan a los siguientes criterios: (i) que la conducta imputada ofenda distintos bienes jur\u00eddicamente protegidos; (ii) que las investigaciones y las sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii) que los procesos y las sanciones atiendan a distintas finalidades; (iv) que el proceso y la sanci\u00f3n no presenten identidad de causa, objeto, sujetos, acciones, fundamento normativo, alcance y finalidad. \u00a0<\/p>\n
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones relacionadas con la vigilancia de la aplicaci\u00f3n de normas sobre carrera administrativa\/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Facultad de imponer sanciones por violaci\u00f3n de la carrera administrativa no vulnera principio de non bis in \u00eddem\/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Facultad de imponer multas\/PODER DISCIPLINARIO DEL MINISTERIO PUBLICO-Finalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas que se examinan facultan a la Comisi\u00f3n para imponer multa a los servidores p\u00fablicos responsables de aplicar la normatividad que regula la carrera administrativa. El Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la facultad de configuraci\u00f3n legislativa, atribuy\u00f3 esta potestad a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, con el leg\u00edtimo y razonable prop\u00f3sito de dotarla de herramientas jur\u00eddicas que le permitan realizar la funci\u00f3n de vigilar la aplicaci\u00f3n de determinadas reglas jur\u00eddicas. La multa, entendida como una medida disciplinaria, podr\u00e1 ser impuesta una vez cumplidos los tr\u00e1mites propios del debido proceso establecido en las normas que han sido demandadas; esta facultad sancionatoria procura la defensa del orden jur\u00eddico y, al mismo tiempo, representa un medio para la gesti\u00f3n administrativa asignada a la Comisi\u00f3n. Con la adopci\u00f3n de esta clase de medida no se desconoce el principio non bis in \u00eddem. Para la Sala, la sanci\u00f3n prevista en las normas impugnadas representa un medio para la vigilancia que corresponde ejercer a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, mientras el proceso disciplinario regulado por la ley 734 de 2002, es de distinta finalidad en cuanto con \u00e9l se busca proteger en forma gen\u00e9rica la buena marcha de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Por esta raz\u00f3n, atendiendo a la naturaleza de la respectiva conducta y al bien jur\u00eddico protegido por el legislador, por un mismo hecho el servidor p\u00fablico podr\u00e1 ser sancionado con la multa establecida en las normas que se examinan y tambi\u00e9n procesado disciplinariamente por el Ministerio P\u00fablico, pues, como se ha dicho, se trata de procesos administrativos disciplinarios diferentes. La Sala encuentra que carece de fundamento la afirmaci\u00f3n hecha por la demandante en el sentido que las normas impugnadas vulneran el principio non bis in \u00eddem consagrado en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica, pues, como se ha explicado, la facultad para imponer multas atribuida a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, constituye un instrumento para la adecuada gesti\u00f3n de los asuntos que corresponden a esta entidad, mientras el poder disciplinario asignado al Ministerio P\u00fablico procura la defensa del bien jur\u00eddico representado por el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No es absoluto \u00a0<\/p>\n
El principio de la doble instancia no es absoluto, en cuanto no hace parte del n\u00facleo esencial del debido proceso, quedando el legislador facultado para establecer los casos en los cuales las sentencias judiciales pueden ser apeladas. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-L\u00edmites para establecer excepciones \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA Y COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Impugnaci\u00f3n de decisi\u00f3n que impone multa \u00a0<\/p>\n
Es evidente que los cargos formulados en el presente caso no est\u00e1n llamados a prosperar, pues la decisi\u00f3n que puede adoptar la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en virtud de las normas impugnadas, no tiene car\u00e1cter judicial, toda vez que ella se inscribe dentro de la \u00f3rbita de las funciones administrativas y de vigilancia que le fueron asignadas por el constituyente. \u00a0Adem\u00e1s, resulta pertinente recordar que las decisiones adoptadas por la Comisi\u00f3n pueden ser impugnadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, atendiendo a las reglas previstas en el c\u00f3digo de esta especialidad. Precisamente, en esta clase de proceso el legislador ha desarrollado el principio de la doble instancia, estableciendo los t\u00e9rminos dentro de los cuales pueden ser impugnadas determinadas sentencias. \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD Y COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Tr\u00e1mite disciplinario\/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones son netamente administrativas \u00a0<\/p>\n
Para la demandante, las normas atacadas deben ser declaradas inexequibles, por cuanto permiten a la Comisi\u00f3n adelantar un tr\u00e1mite disciplinario de conformidad con preceptos expedidos por la misma entidad, \u00a0en desmedro de la imparcialidad requerida para esta clase de asuntos. La demandante parte de una premisa errada al considerar que la \u00a0Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil es un \u00f3rgano o un tribunal jurisdiccional, pues, como se ha explicado, el constituyente la cre\u00f3 y la hizo responsable de la administraci\u00f3n de la carrera administrativa. Por esta raz\u00f3n, sus funciones son netamente administrativas y, por lo tanto, a ella le son aplicables los principios teleol\u00f3gicos y organizacionales previstos en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica. El juez de constitucionalidad tiene a su cargo el cotejo de las normas de rango superior con aquellas de inferior jerarqu\u00eda, a partir de argumento ciertos presentados por el demandante. En el presente caso, la actora no controvierte la constitucionalidad de las normas, sino la manera como la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil las aplicar\u00eda, \u00a0a partir de supuestos basados en la presunci\u00f3n de mala fe y parcialidad de un ente del Estado que, seg\u00fan se ha explicado, se encuentra sometido a principios y reglas jur\u00eddicas que le imponen un comportamiento objetivo, p\u00fablico e imparcial, acorde con su naturaleza y con los intereses que representa, que son los mismos de la comunidad y del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5845 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 12 de la Ley 909 de 2004, \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d, y los art\u00edculos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, \u201cPor la cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actora: Mar\u00eda Fernanda Quintana Beltr\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., cinco ( 5 ) de diciembre de \u00a0dos mil cinco (2005) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Fernanda Quintana Beltr\u00e1n, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 40-6, 241 y 242-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare la inexequibilidad \u00a0del literal c) y del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 12 de la Ley 909 de 2004, \u201cPor la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d, y los art\u00edculos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, \u201cPor la cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 24 de junio de 2005, admiti\u00f3 la demanda y, en consecuencia, orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas. As\u00ed mismo, dispuso correr traslado al Jefe del Ministerio P\u00fablico para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo que orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del asunto al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. De igual forma, invit\u00f3 a intervenir en el proceso de la referencia a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica, a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, del Valle, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario y de los Andes, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicio, y previo el concepto rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de las normas acusadas, conforme a su publicaci\u00f3n en los Diarios Oficiales No. 45.680 de septiembre 23 de 2004 y N\u00b0 45.855 de marzo 19 de 2005. \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 909 DE 2004 \u00a0<\/p>\n
(septiembre 23) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 12. FUNCIONES DE LA COMISI\u00d3N NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL RELACIONADAS CON LA VIGILANCIA DE LA APLICACI\u00d3N DE LAS NORMAS SOBRE CARRERA ADMINISTRATIVA. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en ejercicio de las funciones de vigilancia cumplir\u00e1 las siguientes atribuciones: \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas a trav\u00e9s de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violaci\u00f3n de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, econom\u00eda e imparcialidad. Toda resoluci\u00f3n de la Comisi\u00f3n ser\u00e1 motivada y contra las mismas proceder\u00e1 el recurso de reposici\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil podr\u00e1 imponer a los servidores p\u00fablicos de las entidades nacionales y territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando se compruebe la violaci\u00f3n a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las \u00f3rdenes e instrucciones impartidas por ella. La multa deber\u00e1 observar el principio de gradualidad conforme el reglamento que expida la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, cuyos m\u00ednimos ser\u00e1n cinco (5) salarios m\u00ednimos legales vigentes y m\u00e1ximos veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales vigentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 760 DE 2005 \u00a0<\/p>\n
(marzo 17)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 1 del art\u00edculo 53 de la Ley 909 de 2004,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
TITULO V.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICION DE MULTAS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 25. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil de oficio o a solicitud de cualquier persona podr\u00e1 imponer a los servidores p\u00fablicos de las entidades y organismos nacionales y territoriales responsables de aplicar la normatividad que regula la carrera administrativa, multa en los t\u00e9rminos dispuestos en el par\u00e1grafo 2o del art\u00edculo 12 de la Ley 909 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 26. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, una vez enterada de la presunta violaci\u00f3n o inobservancia de las normas que regulan la carrera administrativa o de alguna de sus \u00f3rdenes e instrucciones, dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes, mediante providencia motivada, iniciar\u00e1 la actuaci\u00f3n administrativa tendiente a esclarecer los hechos, en dicha actuaci\u00f3n se ordenar\u00e1 dar traslado de los cargos al presunto trasgresor. Para tales efectos, en esta se indicar\u00e1:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.1 La descripci\u00f3n de los hechos que originan la actuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.2 Las normas presuntamente violadas o las \u00f3rdenes e instrucciones inobservadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.3 El t\u00e9rmino para contestar el requerimiento, que no podr\u00e1 ser superior a diez (10) d\u00edas contados a partir de la notificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.4 Dispondr\u00e1 notificar personalmente al servidor p\u00fablico presuntamente infractor. Si ello no fuere posible, dentro de los (10) d\u00edas siguientes a su expedici\u00f3n y sin necesidad de orden especial, se publicar\u00e1 en un lugar visible de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil durante diez (10) d\u00edas y copia del mismo se remitir\u00e1 al lugar en donde labora el empleado. De lo anterior deber\u00e1 dejarse constancia escrita, con indicaci\u00f3n de las fechas en las que se efectuaron la publicaci\u00f3n y el env\u00edo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 27. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil dentro de un t\u00e9rmino no superior a veinte (20) d\u00edas, contados a partir de la respuesta al requerimiento, mediante acto administrativo motivado, adoptar\u00e1 la decisi\u00f3n que corresponda, la cual se notificar\u00e1 en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra esta decisi\u00f3n procede el recurso de reposici\u00f3n conforme con el citado c\u00f3digo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que las normas acusadas contrar\u00edan lo dispuesto en los art\u00edculos 29, 130 y 277, numeral 6\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el art\u00edculo 8\u00b0. de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos. \u00a0En su criterio, las disposiciones demandadas al establecer facultades investigativas y sancionatorias a favor de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en materia de violaci\u00f3n de normas de carrera administrativa, han sobrepasado las finalidades que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asign\u00f3 a esta entidad (C.Po. art. 130), m\u00e1s a\u00fan cuando la misma Carta radic\u00f3 en cabeza del Procurador General de la Naci\u00f3n o en sus delegados o agentes, la competencia para adelantar este tipo de actuaciones (C.Po. art. 277, numeral 6\u00b0). \u00a0<\/p>\n
En ese sentido considera que \u201ces violatorio de un debido proceso que dentro del ordenamiento jur\u00eddico existan dos entidades con competencia para adelantar investigaciones por violaci\u00f3n de las normas de carrera, las cuales pueden a su vez emitir las sanciones correspondientes, por cuanto en dicho evento se estar\u00eda permitiendo que una persona, esto es un servidor p\u00fablico sea investigado administrativamente dos veces por un mismo hecho y por tanto se le impongan dos sanciones, lo que constituye violaci\u00f3n del principio fundamental del debido proceso\u201d. (Subrayas originales) \u00a0<\/p>\n
Para la actora, las normas impugnadas se apartan de la \u201cobservancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d, por cuanto en materia disciplinaria la funci\u00f3n fue asignada por la Constituci\u00f3n al Procurador General de la Naci\u00f3n, y para el desarrollo de esta potestad se expidi\u00f3 el C\u00f3digo \u00danico Disciplinario, que establece las formalidades propias del proceso sancionador, sin que pueda la ley otorgar competencias en esta materia a una entidad que constitucionalmente no las tiene. \u00a0<\/p>\n
La demandante agrega que en t\u00e9rminos de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos ratificada por Colombia, la cual hace parte del bloque de constitucionalidad, se considera tribunal competente a aqu\u00e9l que de acuerdo con determinadas reglas previamente establecidas es llamado a conocer y resolver una controversia. Esto implica \u201cpor un lado la imposibilidad de ser sometido a un proceso ante la autoridad de quien no se tiene competencia para resolver la controversia y por otro que la competencia de los jueces y tribunales se encuentre previamente establecida por la ley\u201d. Entonces, le resulta claro que las normas demandadas desconocen dicha Convenci\u00f3n, en la medida que la competencia disciplinaria y sancionatoria fue otorgada previamente, por mandato constitucional, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y no a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
Para la actora, como la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil emite recomendaciones e instrucciones por ser la responsable de la carrera administrativa, las normas acusadas no garantizan imparcialidad, por cuanto facultaron al mismo organismo para investigar disciplinariamente a quienes eventualmente desconozcan las normas de carrera o sus propias instrucciones. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, destaca que de acuerdo con los preceptos demandados, contra las resoluciones que profiera la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en materia disciplinaria, s\u00f3lo procede el recurso de reposici\u00f3n, con lo cual se desconoce el principio de la doble instancia que debe regir esta clase de procesos, el que, a manera de comparaci\u00f3n, s\u00ed est\u00e1 garantizado en los procesos adelantados por la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, mediante apoderada constituida para este proceso, intervino en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Su actuaci\u00f3n estuvo basada en la doctrina y en la jurisprudencia, como tambi\u00e9n en los fundamentos dogm\u00e1ticos del poder sancionador del Estado, mostrando los or\u00edgenes de dicha potestad en materia penal como administrativa, haciendo especial \u00e9nfasis en \u00e9sta \u00faltima, para se\u00f1alar que \u201cen un Estado social que requiere de una Administraci\u00f3n interventora, la potestad sancionadora en manos de la administraci\u00f3n le permite, en muchos casos, un ejercicio m\u00e1s eficaz de sus potestades de gesti\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, las potestades sancionadoras de la administraci\u00f3n han sido reconocidas por el legislador dentro del sistema jur\u00eddico colombiano y si bien la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no hace expresa referencia a la misma, si aparece de forma impl\u00edcita cuando el art\u00edculo 29 superior dispone que \u201cel debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas\u201d. A su juicio, \u201ccuando la Carta habla del debido proceso administrativo, impl\u00edcitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administraci\u00f3n de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la Administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta facultad administrativa tiende a garantizar la adecuada marcha de la administraci\u00f3n y la efectividad de los derechos de los asociados, \u201ctal es el caso de entidades como la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Consejo Superior de la Judicatura, la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil, entre otras\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega la apoderada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, que la imposici\u00f3n de multas por el incumplimiento de normas de carrera administrativa contemplada en las disposiciones demandadas es una funci\u00f3n administrativa y un mecanismo para lograr la efectividad de los derechos y garant\u00edas del Estado social de derecho, en cabeza de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. En su concepto, las sanciones que impone la Comisi\u00f3n respetan el principio de legalidad, por cuanto son se\u00f1aladas previamente por el legislador ordinario y extraordinario para conductas igualmente tipificadas, como se aprecia de las normas censuradas. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, las normas acusadas no pretenden suplantar las funciones de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, pues la misma Ley 909 de 2004 se\u00f1ala como funci\u00f3n de la Comisi\u00f3n (art. 12, literal g), \u00a0poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violaci\u00f3n de normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades a que haya lugar, sin que las multas que imponga la Comisi\u00f3n den lugar a que desaparezcan las dem\u00e1s responsabilidades, como la penal, fiscal y disciplinaria, que por lo dem\u00e1s, no son excluyentes entre s\u00ed como lo ha explicado la jurisprudencia y, por tanto, no se quebranta el principio del non bis in \u00eddem. \u00a0<\/p>\n
Considera que la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n son entes independientes y aut\u00f3nomos, que buscan tutelar bienes jur\u00eddicos diferentes, la primera el inter\u00e9s p\u00fablico y la segunda en materia disciplinaria, la moralidad administrativa. Dice adem\u00e1s que no puede considerarse a la Procuradur\u00eda como el \u00fanico organismo competente para conocer de las conductas efectuadas por los servidores en materia de violaci\u00f3n de normas de carrera, o en el orden fiscal o penal, pues esto har\u00eda inoperante a los dem\u00e1s entes de control y vigilancia, e incluso los jurisdiccionales. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la imposibilidad de apelar las decisiones de la Comisi\u00f3n, la interviniente no encuentra que esta situaci\u00f3n contrar\u00ede el debido proceso, en la medida de que las partes tiene asegurado su derecho de contradicci\u00f3n y defensa que permite el esclarecimiento de los hechos, m\u00e1s a\u00fan cuando el principio de doble instancia no tiene un car\u00e1cter absoluto. \u00a0<\/p>\n
Finalmente explica que no existe raz\u00f3n para se\u00f1alar las normas demandadas como violatorias del debido proceso, pues conforme al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, definen un procedimiento previo donde el investigado puede ejercer su derecho de defensa y contradicci\u00f3n, en aras de aclarar los hechos ante eventuales desconocimientos de las normas de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante el concepto No. 3905, recibido en esta Corporaci\u00f3n el 19 de agosto de 2005, \u00a0solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n otorgada por las normas demandadas a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en materia de investigaci\u00f3n e imposici\u00f3n de multas en contra de los servidores p\u00fablicos que contravengan las normas de carrera y las instrucciones por ella impartidas, son establecidas por la ley con fundamento en la finalidad que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica encomend\u00f3 a tal organismo, de responder por la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de dichos servidores. \u00a0<\/p>\n
Haciendo referencia a la facultad de la Comisi\u00f3n, se\u00f1ala que \u201cse trata de la asignaci\u00f3n de una potestad sancionadora administrativa, encaminada \u00a0a cumplir con un fin m\u00e1s preventivo que represivo de apremio al debido cumplimiento de las normas de carrera por parte de los servidores p\u00fablicos competentes, car\u00e1cter que se deduce por el procedimiento administrativo expedito aplicado, la sanci\u00f3n de multa y su cuant\u00eda, el recurso de reposici\u00f3n, el control jurisdiccional procedente, y porque no constituye antecedente que inhabilite al multado para cumplir con las funciones p\u00fablicas o las actividades particulares o para contratar con el Estado\u201d. (Negrilla original). \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que esta potestad sancionadora difiere del control sobre la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas. En los eventos de incumplimiento a las normas de carrera, adem\u00e1s de aplicarse el derecho sancionador, se aplica el disciplinario, este \u00faltimo \u201ccon un fin represivo directo sobre la conducta del servidor que incumple las normas de carrera, pero que no tiene incidencia inmediata en el cumplimiento concreto de las normas de carrera\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal advierte que el sancionado por la Comisi\u00f3n cuenta con el recurso de reposici\u00f3n en v\u00eda gubernativa, las acciones contencioso administrativas correspondientes, e incluso la acci\u00f3n de tutela en caso de vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales, con lo que se garantiza el debido proceso de forma imparcial. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil de acuerdo a su prop\u00f3sito constitucional, posee facultades de investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n propias del derecho administrativo sancionatorio, con el fin de que los servidores p\u00fablicos den verdadero cumplimiento a las normas de carrera, independientemente de las responsabilidades disciplinarias, penales, fiscales, civiles o pol\u00edticas a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, indica que \u201ca la demandante le asiste raz\u00f3n cuando afirma que el tema en an\u00e1lisis hace parte del derecho sancionador, pero a diferencia de lo que ella opina \u00e9ste se encuadra en la \u00f3rbita del campo administrativo y no disciplinario, con la finalidad espec\u00edfica de apremio al cumplimiento de las normas de carrera por los funcionarios competentes, lo que es consecuente con la misi\u00f3n constitucional de la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil\u201d. En consecuencia, solicita que se declare la constitucionalidad de la potestad mencionada y de su procedimiento, pero \u00fanicamente por los cargos expuestos en la demanda, dado su car\u00e1cter puntual. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numerales 4\u00ba. y 5\u00ba. de la Constituci\u00f3n, corresponde a esta Corporaci\u00f3n conocer de la presente demanda, por dirigirse contra disposiciones que forman parte de una ley y de un decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno con fundamento en el art\u00edculo 150, numeral 10 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Cargos de inconstitucionalidad y problemas jur\u00eddicos que debe resolver la Corte. \u00a0<\/p>\n
Los argumentos presentados por la demandante pueden ser resumidos de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
2.1. Violaci\u00f3n del principio non bis in \u00eddem. La demandante considera que las disposiciones acusadas confieren a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil una potestad investigativa y sancionatoria sobre los servidores p\u00fablicos que desconozcan las normas de carrera administrativa, cuando constitucionalmente la competencia en materia disciplinaria fue dada al Procurador General de la Naci\u00f3n, permiti\u00e9ndose as\u00ed que dichos servidores puedan ser sancionados dos veces por un mismo hecho. \u00a0<\/p>\n
2.2. Violaci\u00f3n del principio de doble instancia. Para la actora, el \u00a0principio de la doble instancia se infringe al s\u00f3lo proceder el recurso de reposici\u00f3n contra las sanciones que imponga la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, sosteniendo, adem\u00e1s, que tal Comisi\u00f3n al ser quien administra la carrera administrativa, no resulta imparcial para decidir sobre los conflictos generados por desconocimiento de las normas de carrera y de sus propias ordenes e instrucciones. \u00a0<\/p>\n
2.3. Violaci\u00f3n del debido proceso por ausencia de imparcialidad. En concepto de la demandante, las normas atacadas no garantizan un juicio imparcial, por cuanto la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil decidir\u00e1 sobre conflictos generados en desarrollo de la carrera administrativa, con fundamento en normas expedidas por la misma Comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte analizar si el literal c) y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 12 de la Ley 909 de 2004, y los art\u00edculos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, referentes a las potestades investigativas y sancionatorias de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por desconocimiento de lo dispuesto en los art\u00edculos 29, 130 y 277-6 superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que los cargos formulados contra las normas que se impugnan en el presente caso se caracterizan por su naturaleza puntual y espec\u00edfica, la decisi\u00f3n que adoptar\u00e1 la Corte Constitucional estar\u00e1 referida \u00fanicamente a los argumentos presentados por la demandante. Para este prop\u00f3sito, la Sala recordar\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, examinar\u00e1 las potestades que le confieren las normas atacadas, cotejar\u00e1 las atribuciones all\u00ed establecidas en relaci\u00f3n con el debido proceso, en especial con los principios non bis in \u00eddem y el de doble instancia, para analizar, finalmente, el argumento de la actora en relaci\u00f3n con la imparcialidad del juicio regulado mediante las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
3. Naturaleza jur\u00eddica de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 130. Habr\u00e1 una Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil responsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras de los servidores p\u00fablicos, excepci\u00f3n hecha de las que tengan car\u00e1cter especial\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.1. Esta Comisi\u00f3n es una entidad p\u00fablica de origen constitucional, del nivel nacional, con car\u00e1cter aut\u00f3nomo y permanente, independiente frente a las ramas del poder p\u00fablico y a los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado, encargada de administrar y vigilar las carreras administrativas de los servidores p\u00fablicos, con la excepci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 130 superior; dotada de autonom\u00eda administrativa, personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio propio. Se trata de un \u00f3rgano colegiado, encargado de velar por el funcionamiento adecuado del sistema que permite a las personas el ingreso, la permanencia o el retiro de la funci\u00f3n p\u00fablica, atendiendo a los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes o de los servidores p\u00fablicos, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil ejerce funciones administrativas y de vigilancia, por lo tanto, su actividad est\u00e1 regida por lo dispuesto en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica. Esta disposici\u00f3n define la funci\u00f3n administrativa, establece sus principios teleol\u00f3gicos y tambi\u00e9n los organizacionales; en esta medida, los actos de la Comisi\u00f3n deben ser ejercidos con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, a los cuales se agregan los de objetividad e independencia establecidos en el art\u00edculo 7\u00ba. de la ley 909 de 2004. \u00a0<\/p>\n
El control pol\u00edtico sobre los actos de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil lo ejerce el Congreso de la Rep\u00fablica, mientras el control judicial de los mismos est\u00e1 a cargo de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Adem\u00e1s, las conductas de los miembros de la Comisi\u00f3n pueden dar lugar a investigaciones penales, disciplinarias y fiscales, seg\u00fan el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Esta Corporaci\u00f3n al pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunos art\u00edculos de la Ley 443 de 1999, se refiri\u00f3 a la naturaleza de la Comisi\u00f3n, explicando: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Comisi\u00f3n del Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un car\u00e1cter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composici\u00f3n paritaria o con mayor\u00eda prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. \u00a0<\/p>\n
Se trata en realidad de un ente aut\u00f3nomo, de car\u00e1cter permanente y de nivel nacional, de la m\u00e1s alta jerarqu\u00eda en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores p\u00fablicos, cuya integraci\u00f3n, per\u00edodo, organizaci\u00f3n y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico y debe ser dotada de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que no es ese el criterio constitucional con el cual fue instituida la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, que, se repite, tiene la jerarqu\u00eda de un \u00f3rgano aut\u00f3nomo y permanente encargado de modo espec\u00edfico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de carrera contemplado por el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin sujeci\u00f3n al Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y la ley se\u00f1alen, y con la estructura y fuerza institucional necesarias para lograr que el engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y exclusivamente dentro de los criterios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil no est\u00e1 llamada simplemente a sesionar cuando su Presidente -en la norma acusada, el Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica- la convoque, sino que debe actuar permanentemente y establecer con independencia -aunque en los t\u00e9rminos de la ley- sus propias modalidades de acci\u00f3n y sus objetivos y programas de gesti\u00f3n, con miras al fortalecimiento y la eficiencia del sistema de carrera. \u00a0<\/p>\n
No se trata, por supuesto, de un ente burocr\u00e1tico, sino de un \u00f3rgano t\u00e9cnico de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de la carrera, cuyas decisiones no pueden estar condicionadas al voto, siempre variable, de los voceros de turno de los distintos sectores interesados. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Se trata en realidad de un ente aut\u00f3nomo, de car\u00e1cter permanente y de nivel nacional, de la m\u00e1s alta jerarqu\u00eda en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores p\u00fablicos, cuya integraci\u00f3n, per\u00edodo, organizaci\u00f3n y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico y debe ser dotada de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden\u201d1. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo expuesto en esta sentencia, el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la ley 909 de 2004, defini\u00f3 la naturaleza de la Comisi\u00f3n de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 7o. NATURALEZA DE LA COMISI\u00d3N NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. La Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil prevista en el art\u00edculo 130 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, responsable de la administraci\u00f3n y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un \u00f3rgano de garant\u00eda y protecci\u00f3n del sistema de m\u00e9rito en el empleo p\u00fablico en los t\u00e9rminos establecidos en la presente ley, de car\u00e1cter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dotada de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de m\u00e9rito en el empleo p\u00fablico de carrera administrativa, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil actuar\u00e1 de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo dispuesto por el art\u00edculo 130 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador separ\u00f3 las funciones que la Comisi\u00f3n ejerce para administrar la carrera administrativa (Ley 909 de 2004, art. 11), de aquellas que le corresponden como \u00f3rgano encargado de vigilar la aplicaci\u00f3n de las normas relacionadas con el ingreso, ascenso y retiro de la funci\u00f3n p\u00fablica (Art. 12 de la misma ley). Precisamente, las disposiciones atacadas hacen parte del art\u00edculo 12, es decir, est\u00e1n referidas a las atribuciones otorgadas a la Comisi\u00f3n para ejercer su poder de vigilancia, funci\u00f3n esta que implica una modalidad de control, es decir, indica el poder de hacer cumplir sus normas a efectos de permit\u00edrsele poder cumplir con sus funciones, para lo cual requiere de cierta autoridad coercitiva, pues de otra manera, la funci\u00f3n de vigilancia asignada mediante el art\u00edculo 130 superior, podr\u00eda quedar en el simple enunciado. \u00a0<\/p>\n
3.3. El prop\u00f3sito de las normas que se examinan, es complementar la facultad de impartir \u00f3rdenes e instrucciones, dotando a la Comisi\u00f3n de instrumentos jur\u00eddicos aptos para ejercer la funci\u00f3n de vigilancia que el constituyente le asign\u00f3, teniendo en cuenta que el control sobre la aplicaci\u00f3n de las normas que regulan la carrera administrativa leg\u00edtima el otorgamiento de un cierto poder sancionatorio, a fin de que las \u00f3rdenes e instrucciones impartidas no sean desatendidas, en desmedro de la eficacia propia de la competencia atribuida a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
La vigilancia, entendida como el control sobre el cuidado, atenci\u00f3n y cumplimiento exacto de las cosas que est\u00e1n a cargo de cada uno,2 debe estar acompa\u00f1ada de la autoridad suficiente, proporcional y necesaria para el cumplimiento de la funci\u00f3n propia de un \u00f3rgano como la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio civil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Sala considera que la facultad conferida a la Comisi\u00f3n para imponer multas a los servidores p\u00fablicos que desatiendan las normas, las \u00f3rdenes o las instrucciones impartidas previamente para el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa, se aviene a la naturaleza propia de las funciones de este \u00f3rgano, en particular de la relacionada con el deber de ejercer vigilancia sobre la aplicaci\u00f3n de los preceptos que regulan la carrera administrativa a fin de poder controlar su cumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El principio non bis in \u00eddem en las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
Los preceptos impugnados otorgan facultades a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, para imponer multas a los servidores p\u00fablicos que incumplan las normas y las \u00f3rdenes e instrucciones relacionadas con la carrera administrativa. Corresponde a la Sala examinar si esta atribuci\u00f3n desconoce la garant\u00eda consagrada en el art\u00edculo 29 superior, seg\u00fan el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, pues, como lo expresa la demandante, podr\u00eda ocurrir que el servidor p\u00fablico objeto de esta medida resulte tambi\u00e9n sancionado por el Ministerio P\u00fablico en virtud de los mismos hechos. \u00a0<\/p>\n
De manera reiterada la jurisprudencia ha explicado el significado y alcance del principio consagrado en el inciso cuarto del art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. Non bis in \u00eddem es una expresi\u00f3n latina que significa \u201cno dos veces sobre lo mismo\u201d, ha sido empleada para evitar que una pretensi\u00f3n, resuelta mediante una decisi\u00f3n judicial contra la cual no procede ning\u00fan recurso, sea presentada nuevamente ante otro juez, es decir, no debe resolverse dos veces el mismo asunto.3 \u00a0Este principio corresponde a la aplicaci\u00f3n de aqu\u00e9l m\u00e1s general de seguridad y certeza en las decisiones judiciales, el cual, a su vez, encuentra desarrollo en el de cosa juzgada4. En efecto, este postulado implica que una persona no pueda ser objeto de dos o m\u00e1s sanciones por la comisi\u00f3n de un mismo hecho, siempre y cuando con \u00e9l no se vulneren diferentes bienes jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, este postulado por el contrario no implica que una persona no pueda ser objeto de dos o m\u00e1s sanciones de naturaleza diferente por la comisi\u00f3n de un mismo hecho, siempre y cuando la conducta \u00a0vulnere diversos bienes jur\u00eddicos. Al respecto de esta posibilidad, la Corporaci\u00f3n ha explicado: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) una misma conducta puede tener la virtualidad de acantonarse simult\u00e1neamente en diferentes \u00e1mbitos del derecho, esto es, producir efectos materiales lesivos de distintos derechos de una pluralidad de titulares, o de dos o m\u00e1s derechos de un mismo titular; \u00a0claro es que el Estado debe proveer a la defensa y protecci\u00f3n de tales derechos tipificando las conductas da\u00f1inas de los correspondientes bienes jur\u00eddicos. \u00a0Y este es justamente el punto: el Estado Social de Derecho debe reivindicar a trav\u00e9s de los respectivos estatutos la protecci\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos predicables de la sociedad y del Estado mismo, bienes que por m\u00faltiples motivos pueden ser amenazados o vulnerados merced a una o varias conductas. \u00a0Por donde, si una persona con una sola conducta quebranta varios bienes jur\u00eddicos, mal podr\u00eda aducir a su favor el non bis in \u00eddem como medio para obtener un juzgamiento circunscrito a los linderos de uno solo de tales bienes, toda vez que el examen de dicha conducta frente a los dem\u00e1s bienes jur\u00eddicos afectados quedar\u00eda en el m\u00e1s completo abandono, allan\u00e1ndose as\u00ed el camino para la eventual impunidad de los respectivos infractores, con la subsiguiente alarma social que con frecuencia da cabal noticia sobre las pol\u00edticas y acciones de la justicia administrativa y judicial. Por lo tanto, siendo claro que bienes jur\u00eddicos tales como el derecho a la vida, la administraci\u00f3n p\u00fablica, el orden econ\u00f3mico social, el tesoro p\u00fablico, y todos los dem\u00e1s, merecen la m\u00e1s satisfactoria protecci\u00f3n por parte del Estado y sus agentes, en modo alguno podr\u00eda convalidarse una visi\u00f3n unidimensionalista de la funci\u00f3n punitiva que le compete a las autoridades administrativas y judiciales\u201d5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado cabe recordar, que esta Corporaci\u00f3n ha declarado la inexequibilidad de normas que violan el principio del nom bis in idem, como en el \u00a0caso de la sentencia C-870 de 20026, en la que se declar\u00f3 contraria a la Constituci\u00f3n la expresi\u00f3n \u201cdisciplinarias\u201d contenida en el art\u00edculo 28 de la Ley 393 de 1997, que consagraba doble sanci\u00f3n por hechos que hacen parte del r\u00e9gimen disciplinario del abogado y tienen la misma naturaleza jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la garant\u00eda consagrada en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica fue inicialmente concebida para proteger al sindicado dentro de un proceso penal. Sin embargo, ella ha sido extendida a \u00e1mbitos distintos del penal, en cuanto se trate del ejercicio del poder punitivo del Estado. La Corte ha explicado esta materia de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u201c(\u2026) la jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in \u00eddem a un \u00e1mbito diferente al penal, puesto que ha estimado que \u00e9ste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un r\u00e9gimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en raz\u00f3n a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable. En efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de \u00a0diferentes maneras, es decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso primero del art\u00edculo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las \u2018actuaciones judiciales y administrativas\u2019 sancionatorias. Por esto, la Corte Constitucional ha manifestado de manera reiterada que los principios que regulan el derecho penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho disciplinario en todas sus manifestaciones, por cuanto \u00e9ste constituye una modalidad del derecho sancionatorio.7 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, la aplicaci\u00f3n del principio non bis in \u00eddem no est\u00e1 restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, \u2018se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categor\u00edas del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica (impeachment) y el r\u00e9gimen jur\u00eddico especial \u00e9tico – disciplinario aplicable a ciertos servidores p\u00fablicos (p\u00e9rdida de investidura de los Congresistas)\u20198. En resumen, \u00a0el principio analizado hace parte de las garant\u00edas a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. As\u00ed, una persona no puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos contrarios al r\u00e9gimen disciplinario\u2026\u201d9. \u00a0<\/p>\n
4.1. Como se ha explicado, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil ejerce funciones administrativas y, por lo tanto, sus decisiones est\u00e1n sometidas a las reglas propias del debido proceso, el cual ha sido definido por la Corporaci\u00f3n como: \u00a0<\/p>\n
\u201c (\u2026) (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administraci\u00f3n, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos \u00a0por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relaci\u00f3n directa o indirecta entre s\u00ed, y (iii) cuyo fin est\u00e1 previamente determinado de manera constitucional y legal10. El objeto de esta garant\u00eda superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administraci\u00f3n, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jur\u00eddica y a la defensa de los administrados11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Es entonces, la garant\u00eda consustancial e infranqueable que debe acompa\u00f1ar a todos aquellos actos que pretendan imponer leg\u00edtimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones12. Si bien la preservaci\u00f3n de los intereses de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de los fines propios de la actuaci\u00f3n estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderaci\u00f3n que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados13\u201d14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tr\u00e1mite y la sanci\u00f3n a imponer deben estar previamente establecidos en la ley, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 29 superior, pues de otra manera la autoridad p\u00fablica estar\u00eda impedida para actuar. Tal es el sentido del art\u00edculo 121 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual las autoridades no pueden ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
4.2. Las normas que se examinan facultan a la Comisi\u00f3n para imponer multa a los servidores p\u00fablicos responsables de aplicar la normatividad que regula la carrera administrativa. El Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la facultad de configuraci\u00f3n legislativa, atribuy\u00f3 esta potestad a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, con el leg\u00edtimo y razonable prop\u00f3sito de dotarla de herramientas jur\u00eddicas que le permitan realizar la funci\u00f3n de vigilar la aplicaci\u00f3n de determinadas reglas jur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n administrativa de vigilancia asignada a la Comisi\u00f3n pretende la verificaci\u00f3n de los actos de los servidores p\u00fablicos encargados de aplicar las normas que regulan la carrera administrativa, para establecer si su comportamiento se aviene al principio de legalidad (C.Po. art. 6\u00ba.). De esta manera la administraci\u00f3n p\u00fablica ejerce control sobre sus agentes y, al mismo tiempo, vela por el respeto de los derechos de los administrados. \u00a0<\/p>\n
La multa, entendida como una medida disciplinaria, podr\u00e1 ser impuesta una vez cumplidos los tr\u00e1mites propios del debido proceso establecido en las normas que han sido demandadas; esta facultad sancionatoria procura la defensa del orden jur\u00eddico y, al mismo tiempo, representa un medio para la gesti\u00f3n administrativa asignada a la Comisi\u00f3n. Con la adopci\u00f3n de esta clase de medida no se desconoce el principio non bis in \u00eddem, pues, como lo ha expresado esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la potestad administrativa sancionadora de la Administraci\u00f3n, \u00a0constituye un instrumento con el que cuenta el Estado \u00a0para preservar el orden jur\u00eddico institucional, mediante la cual puede la Administraci\u00f3n imponer, \u00a0bien a los servidores p\u00fablicos a ella vinculados, ya a los particulares, el acatamiento y observancia de una disciplina que contribuya a la realizaci\u00f3n de los cometidos estatales, incluso a trav\u00e9s de medios punitivos, garantizando en todo caso el debido proceso, el cual se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas (art. 29 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puede suceder que una conducta sea a la vez reprochable desde el punto de vista penal y administrativo, posibilidad \u00e9sta que ha sido avalada por la doctrina constitucional \u2026\u201d15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. La multa que podr\u00e1 ser impuesta en virtud de las normas que se examinan, dista bastante en su naturaleza jur\u00eddica de aquella que es propia de las sanciones que el Ministerio P\u00fablico puede imponer merced a un juicio disciplinario. Mientras la medida prevista en las normas atacadas pretende hacer eficaz el poder de vigilancia asignado a la Comisi\u00f3n, el proceso disciplinario procura el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica, como tambi\u00e9n la defensa de su imagen y prestigio, de all\u00ed que el art\u00edculo 22 de la ley 734 de 2002 establezca: \u00a0<\/p>\n
\u201cGARANT\u00cdA DE LA FUNCI\u00d3N P\u00daBLICA. El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad p\u00fablica, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, econom\u00eda, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempe\u00f1o de su empleo, cargo o funci\u00f3n, ejercer\u00e1 los derechos, cumplir\u00e1 los deberes, respetar\u00e1 las prohibiciones y estar\u00e1 sometido al r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en las leyes\u201d. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, para explicar el alcance de las medidas que pueden ser adoptadas por el Ministerio P\u00fablico, la Corte ha manifestado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley disciplinaria tiene como finalidad espec\u00edfica la prevenci\u00f3n y buena marcha de la gesti\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como la garant\u00eda del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relaci\u00f3n con las conductas de los servidores p\u00fablicos que los afecten o pongan en peligro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar en ese sentido que constituye elemento b\u00e1sico de la organizaci\u00f3n estatal y de la realizaci\u00f3n efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeci\u00f3n de \u00e9stos al Estado, en raz\u00f3n de la relaci\u00f3n jur\u00eddica surgida por la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n p\u00fablica; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efect\u00fae dentro de una \u00e9tica del servicio p\u00fablico y con sujeci\u00f3n a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuaci\u00f3n administrativa y el cabal desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos p\u00fablicos, los servidores p\u00fablicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad p\u00fablica de \u00edndole disciplinaria, cuando en su desempe\u00f1o vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, as\u00ed como por la omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d.16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala, la sanci\u00f3n prevista en las normas impugnadas representa un medio para la vigilancia que corresponde ejercer a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, mientras el proceso disciplinario regulado por la ley 734 de 2002, es de distinta finalidad en cuanto con \u00e9l se busca proteger en forma gen\u00e9rica la buena marcha de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Por esta raz\u00f3n, atendiendo a la naturaleza de la respectiva conducta y al bien jur\u00eddico protegido por el legislador, por un mismo hecho el servidor p\u00fablico podr\u00e1 ser sancionado con la multa establecida en las normas que se examinan y tambi\u00e9n procesado disciplinariamente por el Ministerio P\u00fablico, pues, como se ha dicho, se trata de procesos administrativos disciplinarios diferentes. \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n del doble enjuiciamiento y de la doble sanci\u00f3n por un mismo hecho no impide que la conducta objeto del reproche pueda dar lugar a diversas investigaciones, siempre y cuando cada una de estas atiendan a los siguientes criterios: (i) que la conducta imputada ofenda distintos bienes jur\u00eddicamente protegidos; (ii) que las investigaciones y las sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii) que los procesos y las sanciones atiendan a distintas finalidades; (iv) que el proceso y la sanci\u00f3n no presenten identidad de causa, objeto, sujetos, acciones, fundamento normativo, alcance y finalidad.17 \u00a0<\/p>\n
4.4. Las facultades para administrar pueden ir acompa\u00f1adas de las atribuciones necesarias para que el administrador realice sus funciones. Por esta raz\u00f3n, determinadas autoridades encargadas de la gesti\u00f3n p\u00fablica pueden adoptar medidas administrativas tales como el llamado de atenci\u00f3n verbal o escrito, la orden de suspensi\u00f3n o supresi\u00f3n de un servicio, la cancelaci\u00f3n de una licencia, la orden de cerrar un establecimiento p\u00fablico o privado y la imposici\u00f3n de una multa, sin que estas medidas impliquen el ejercicio del poder disciplinario en el sentido que trata la ley 734 de 2002. \u00a0<\/p>\n
La facultad de administrar y los poderes que le son inherentes no puede ser confundida con la potestad disciplinaria asignada al Ministerio P\u00fablico, pues esta \u00faltima procura la defensa de la funci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s del ejercicio del poder punitivo del Estado, mientras aquella constituye el medio para realizar los fines administrativos se\u00f1alados a una determinada entidad. \u00a0<\/p>\n
4.5. Cuando un servidor p\u00fablico desatiende las normas relacionadas con la carrera administrativa, como tambi\u00e9n las ordenes e instrucciones impartidas por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, respecto de \u00e9l puede tener comienzo el proceso regulado en los preceptos que se examinan, como tambi\u00e9n el previsto en la ley 734 de 2002 \u2013c\u00f3digo disciplinario \u00fanico-, pues se trata de dos procesos distintos, cada uno de ellos con diferente finalidad. \u00a0<\/p>\n
El principio non bis in \u00eddem se mantiene inc\u00f3lume cuando el propio constituyente permite que por un mismo hecho puedan iniciarse diversos procesos, como ocurre frente a algunas conductas delictivas que bien pueden dar lugar a juicios que buscan determinar la responsabilidad pol\u00edtica, policiva, correccional, disciplinaria, fiscal, civil \u00a0y \u00e9tica de una misma persona. Acerca de esta materia la jurisprudencia ha explicado: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como g\u00e9nero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica o \u2018impeachment\u201918. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha se\u00f1alado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos reg\u00edmenes sancionadores es lo cierto que las caracter\u00edsticas espec\u00edficas de cada uno de ellos \u00a0exigen tratamientos diferenciales19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que \u2018entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. As\u00ed, el derecho penal no s\u00f3lo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor las garant\u00edas del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad f\u00edsica, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial -como los servidores p\u00fablicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como m\u00e9dicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal.\u201d20. -subrayas fuera de texto-. \u00a0<\/p>\n
En la doctrina21se postula, as\u00ed mismo, sin discusi\u00f3n que la administraci\u00f3n o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que \u00e9sta en cuanto manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado est\u00e1 sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayor\u00eda de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. As\u00ed, a los principios de configuraci\u00f3n del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanci\u00f3n debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripci\u00f3n especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisi\u00f3n de cada conducta, as\u00ed como la correlaci\u00f3n entre unas y otras) y de prescripci\u00f3n (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicaci\u00f3n del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad seg\u00fan el caso \u2013 r\u00e9gimen disciplinario o r\u00e9gimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta22), de proporcionalidad o el denominado non bis in \u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo dentro del \u00e1mbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptaci\u00f3n de la interdicci\u00f3n de las sanciones privativas de la libertad, la instauraci\u00f3n de la multa como sanci\u00f3n protot\u00edpica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido\u201d23.24 \u00a0<\/p>\n
4.6. Como conclusi\u00f3n, la Sala encuentra que carece de fundamento la afirmaci\u00f3n hecha por la demandante en el sentido que las normas impugnadas vulneran el principio non bis in \u00eddem consagrado en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica, pues, como se ha explicado, la facultad para imponer multas atribuida a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, constituye un instrumento para la adecuada gesti\u00f3n de los asuntos que corresponden a esta entidad, mientras el poder disciplinario asignado al Ministerio P\u00fablico procura la defensa del bien jur\u00eddico representado por el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, mientras la autoridad de la Comisi\u00f3n se ejerce dentro de los l\u00edmites establecidos por la ley 909 de 2004 y el proceso previo a la imposici\u00f3n de la multa est\u00e1 sometido a las reglas de la v\u00eda gubernativa (Libro primero del c\u00f3digo contencioso administrativo), quedando abierta la posibilidad de acudir posteriormente a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; las potestades del Ministerio P\u00fablico se ejercen seg\u00fan lo dispuesto en el c\u00f3digo disciplinario \u00fanico (ley 734 de 2002), atendiendo a la finalidad de esta clase de juicio. \u00a0<\/p>\n
5. Car\u00e1cter relativo del principio de la doble instancia \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3 al mencionar los cargos formulados por la actora, en su concepto es inconstitucional impedir que la resoluci\u00f3n mediante la cual la Comisi\u00f3n impone una multa sea impugnada ante un \u00f3rgano de superior jerarqu\u00eda. El literal c) del art\u00edculo 12 de la ley 909 de 2004, refiri\u00e9ndose a esta materia establece: \u201c(\u2026) Toda resoluci\u00f3n de la Comisi\u00f3n ser\u00e1 motivada y contra las mismas procede recurso de reposici\u00f3n \u2026\u201d. En el mismo sentido, el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 760 de 2005, respecto de la impugnaci\u00f3n contra la respectiva resoluci\u00f3n prev\u00e9: \u201cContra esta decisi\u00f3n procede el recurso de reposici\u00f3n conforme con el citado c\u00f3digo\u201d. La disposici\u00f3n env\u00eda al c\u00f3digo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
5.1. La garant\u00eda presuntamente ignorada por el legislador se encuentra en el art\u00edculo 31 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual: \u00a0<\/p>\n
\u201cToda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. \u00a0<\/p>\n
El superior no podr\u00e1 agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante \u00fanico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el constituyente estableci\u00f3 el principio de la doble instancia para el caso de sentencias proferidas por autoridades judiciales, dejando al legislador la facultad de establecer las respectivas excepciones. Es decir, la posibilidad de impugnar la sentencia para que esta sea reconsiderada por una instancia superior, no opera ipso jure por mandato del constituyente, sino que est\u00e1 condicionada al querer del legislador, quien atendiendo a la naturaleza del proceso y de la decisi\u00f3n judicial que pueda ser adoptada, establecer\u00e1 los t\u00e9rminos para que las partes legitimadas puedan interponer el correspondiente recurso. \u00a0<\/p>\n
De manera excepcional este principio opera por ministerio de la Carta Pol\u00edtica, como ocurre con los fallos condenatorios proferidos en materia penal, los cuales, seg\u00fan el inciso cuarto del art\u00edculo 29 superior, podr\u00e1n ser impugnados; circunstancia similar se presenta respecto de los fallos proferidos en primera instancia con ocasi\u00f3n de las acciones de tutela, los cuales podr\u00e1n ser impugnados (C.Po art. 86). En suma, el principio de la doble instancia no es absoluto, en cuanto no hace parte del n\u00facleo esencial del debido proceso, quedando el legislador facultado para establecer los casos en los cuales las sentencias judiciales pueden ser apeladas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. La jurisprudencia ha establecido que la ley puede prever excepciones al principio de la doble instancia en cualquier tipo de proceso. Sobre esta materia la Corporaci\u00f3n ha expresado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDel contenido normativo del art\u00edculo 31 Constitucional, se desprende que no es forzosa y obligatoria la garant\u00eda de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisi\u00f3n judicial, puesto que la ley est\u00e1 habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando se respeten \u00a0las garant\u00edas del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Cuando el canon 31 de la Ley Fundamental prescribe que toda sentencia podr\u00e1 ser apelada o consultada \u201csalvo las excepciones que consagre la ley\u201d, no est\u00e1 instituyendo una cl\u00e1usula de reserva legal en el sentido de considerar que solamente mediante ley expedida por el \u00f3rgano legislativo se pueden establecer excepciones al principio de la apelabilidad de las sentencia judiciales, rechazando, en consecuencia, las determinaciones \u00a0que sobre este particular sean adoptadas a trav\u00e9s de normas dictadas en ejercicio de facultades extraordinarias, que tambi\u00e9n constituyen leyes, pero en sentido material\u201d.25 \u00a0<\/p>\n
5.3. Es evidente que los cargos formulados en el presente caso no est\u00e1n llamados a prosperar, pues la decisi\u00f3n que puede adoptar la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil en virtud de las normas impugnadas, no tiene car\u00e1cter judicial, toda vez que ella se inscribe dentro de la \u00f3rbita de las funciones administrativas y de vigilancia que le fueron asignadas por el constituyente. \u00a0Al resolver sobre un asunto similar al que ahora se examina, la Corporaci\u00f3n expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cInsistentemente la Corte ha puesto de presente que el principio de la doble instancia se refiere a las decisiones judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y que no reviste una connotaci\u00f3n absoluta, ya que el mismo constituyente permite que el legislador le introduzca excepciones, como se desprende del propio tenor de la norma superior referida que expresa: \u201cToda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley\u201d (Resalta la Corte). Salvo casos expresamente se\u00f1alados, como las sentencias penales condenatorias y las de tutela, la Constituci\u00f3n no establece de manera general que las decisiones judiciales o administrativas tengan que ser objeto de una segunda instancia\u201d26. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, resulta pertinente recordar que las decisiones adoptadas por la Comisi\u00f3n pueden ser impugnadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, atendiendo a las reglas previstas en el c\u00f3digo de esta especialidad. Precisamente, en esta clase de proceso el legislador ha desarrollado el principio de la doble instancia, estableciendo los t\u00e9rminos dentro de los cuales pueden ser impugnadas determinadas sentencias. \u00a0<\/p>\n
6. Presunta violaci\u00f3n del debido proceso por ausencia de imparcialidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la demandante, las normas atacadas deben ser declaradas inexequibles, por cuanto permiten a la Comisi\u00f3n adelantar un tr\u00e1mite disciplinario de conformidad con preceptos expedidos por la misma entidad, \u00a0en desmedro de la imparcialidad requerida para esta clase de asuntos. En su concepto: \u201c(\u2026) la garant\u00eda de un tribunal imparcial permite contar con \u00f3rganos jurisdiccionales que aseguren a las personas que sus controversias ser\u00e1n decididas por un ente que no tiene ning\u00fan inter\u00e9s o relaci\u00f3n personal con el problema y que mantendr\u00e1n una posici\u00f3n objetiva al momento de resolverlo. (\u2026) Teniendo en cuenta que la Comisi\u00f3n de (sic.) Servicio Civil es el ente responsable de la carrera administrativa y por tanto en recomendaciones e instrucciones con relaci\u00f3n a las normas de carrera, no existir\u00eda imparcialidad si ella misma realiza la investigaci\u00f3n disciplinaria por desconocimiento o violaci\u00f3n de normas de carrera o de sus instrucciones y sin garantizar la doble instancia, por cuanto no existe un \u00f3rgano superior para revisar sus decisiones\u201d. -Subraya la actora-. \u00a0<\/p>\n
6.1. La demandante parte de una premisa errada al considerar que la \u00a0Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil es un \u00f3rgano o un tribunal jurisdiccional, pues, como se ha explicado, el constituyente la cre\u00f3 y la hizo responsable de la administraci\u00f3n de la carrera administrativa. Por esta raz\u00f3n, sus funciones son netamente administrativas y, por lo tanto, a ella le son aplicables los principios teleol\u00f3gicos y organizacionales previstos en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 209 superior establece que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 7\u00ba. de la ley 909 de 2004, refiri\u00e9ndose a los postulados que rigen la actividad de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, prev\u00e9 que ella actuar\u00e1 con fundamento en los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. \u00a0<\/p>\n
El deber de las autoridades p\u00fablicas de atender los asuntos de su competencia sin otorgar ventajas a alguna de las partes comprometidas con la decisi\u00f3n y la obligaci\u00f3n de actuar sin abusar de la posici\u00f3n dominante que el ordenamiento jur\u00eddico eventualmente concede a los \u00f3rganos estatales, constituyen mandatos imperativos establecidos desde la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual el Estado social de derecho cuenta entre sus principios fundamentales el de la prevalencia del inter\u00e9s general (C.Po. art. 1\u00ba.). En esta medida, la administraci\u00f3n p\u00fablica debe actuar en forma transparente, responsable, de cara a la comunidad y de manera imparcial. \u00a0<\/p>\n
6.2. Cuando la administraci\u00f3n p\u00fablica desatiende los principios que se mencionan, las instituciones se desacreditan con las consecuencias que este hecho acarrea para la legitimidad del Estado. Para evitar que esto ocurra, el ordenamiento jur\u00eddico cuenta con mecanismos de control que permiten a los ciudadanos presentar denuncias penales ante la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, quejas disciplinarias ante la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, quejas ante las oficinas de control interno, demandas de nulidad ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo y, en general, emplear aquellos mecanismos ideados por el constituyente y el legislador para que el Estado y la sociedad se protejan ante las conductas de quienes pretendan subvertir el orden jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Las normas que se examinan permiten a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil imponer multas atendiendo al principio de gradualidad, cuando los servidores p\u00fablicos no observen las normas aplicables a la carrera administrativa y las ordenes e instrucciones impartidas por la Comisi\u00f3n. La buena fe (C.Po. art 83) en el comportamiento de entidad p\u00fablica ha de presumirse, mientras la mala fe debe ser demostrada y, en el presente caso, la demandante supone que la Comisi\u00f3n estar\u00e1 parcializada al momento de adelantar la investigaci\u00f3n previa a la imposici\u00f3n de la multa. \u00a0<\/p>\n
La lectura de las normas aplicables al proceso que puede concluir con la adopci\u00f3n de la medida disciplinaria, permite a la Sala considerar que la persona investigada cuenta con las garant\u00edas suficientes para ejercer el derecho de defensa, pues la providencia que da inicio al tr\u00e1mite debe ser motivada, los cargos que se formulan ser\u00e1n conocidos por el procesado, quien desde el comienzo se presume inocente, puede aportar pruebas y controvertir las que obren en su contra, tambi\u00e9n est\u00e1 facultado para interponer el recurso de reposici\u00f3n en la v\u00eda gubernativa, ejercer acciones como la de tutela si considera que sus derechos fundamentales est\u00e1n siendo conculcados y, seg\u00fan el caso, ejercer las acciones contencioso administrativas contra la decisi\u00f3n que pueda adoptar la Comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.3. Por estas razones, considera la Sala que los argumentos expuestos por la demandante obedecen a su particular manera de interpretar las normas impugnadas, es decir, la actora presume que la Comisi\u00f3n actuar\u00e1 de manera parcializada. Las consideraciones subjetivas del actor respecto de la manera como una norma puede ser aplicada, no son argumento suficiente para solicitar que se declare la inexequibilidad del respectivo precepto. La Corte as\u00ed lo ha entendido al expresar: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) La conveniencia o inconveniencia de que existan varias interpretaciones judiciales no puede considerarse como un cargo de inconstitucionalidad respecto de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0Como se indic\u00f3 anteriormente, al demandante le corresponde el se\u00f1alamiento de razones ciertas, espec\u00edficas y pertinentes y no de apreciaciones subjetivas que tenga en relaci\u00f3n con los problemas que pueda generar la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de una disposici\u00f3n legal\u201d.27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El juez de constitucionalidad tiene a su cargo el cotejo de las normas de rango superior con aquellas de inferior jerarqu\u00eda, a partir de argumento ciertos presentados por el demandante. En el presente caso, la actora no controvierte la constitucionalidad de las normas, sino la manera como la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil las aplicar\u00eda, \u00a0a partir de supuestos basados en la presunci\u00f3n de mala fe y parcialidad de un ente del Estado que, seg\u00fan se ha explicado, se encuentra sometido a principios y reglas jur\u00eddicas que le imponen un comportamiento objetivo, p\u00fablico e imparcial, acorde con su naturaleza y con los intereses que representa, que son los mismos de la comunidad y del Estado. \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, los cargos relacionados con la presunta violaci\u00f3n del derecho al debido proceso por la parcialidad de la Comisi\u00f3n al aplicar las normas impugnadas, tampoco est\u00e1n llamados a prosperar. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE el literal c) y el par\u00e1grafo 2\u00ba. del art\u00edculo 12 de la ley 909 de 2004, \u00fanicamente respecto de los cargos formulados en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, \u00fanicamente respecto de los cargos formulados en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-372 de 1999. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
2 Diccionario de la lengua espa\u00f1ola, Real Academia Espa\u00f1ola, vig\u00e9sima segunda edici\u00f3n, tomo 10. \u00a0<\/p>\n
3 Cffr. Sentencia ST 652 de 1996. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Sentencia T-162 de 1998. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-620 de 2001. M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
6 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
7 Ver al respecto, entre otras, las sentencias T-438 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), T-438 de 1994 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz), C-280 de 1996 (Alejandro Mart\u00ednez Caballero), y SU-637 de 1996 \u00a0(MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0Para la jurisprudencia constitucional es diferente el alcance de los principios que componen el debido proceso en el derecho penal, en comparaci\u00f3n con el de los reg\u00edmenes sancionatorios administrativo o disciplinario, en los cuales el grado de protecci\u00f3n es menos intenso. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Ver entre otras, las sentencias \u00a0C-088 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-554 de 2001. (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) y C-310 de 1997 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz) \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-870 de 2002. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
10 Ver sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indic\u00f3 tambi\u00e9n que \u201cEl proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este \u00faltimo, ten\u00eda por finalidad la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento de la actuaci\u00f3n administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la administraci\u00f3n para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.\u201d \u00a0<\/p>\n
11 Ver sentencia T-522 de 1992. \u00a0<\/p>\n
12 Ver sentencia \u00a0T-1263 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Ver sentencia T-772 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia T-214 de 2004. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-1081 de 2002. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-948 de 2002. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. entre otras las sentencias C-244 de 1996, C-060 de 1994, C-139 de 1994, C-427 de 1994 y C-526 de 2003.,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
19 Ver Sentencia C-827\/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero Esta orientaci\u00f3n, de otra parte, coincide con l\u00edneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ram\u00f3n Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de \u201ccobertura legal\u201d que \u201cs\u00f3lo exige cubrir con ley formal una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables y las clases y cuant\u00edas de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripci\u00f3n pormenorizada de las conductas il\u00edcitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17. \u00a0<\/p>\n
21 Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ram\u00f3n Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edici\u00f3n. 2000. \u00a0<\/p>\n
22 Ver Ram\u00f3n Parada V\u00e1squez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Oca\u00f1a. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II \u201cLa actividad de las administraciones p\u00fablicas. Su control administrativo y jurisdiccional\u201d. Arandazi. Madrid. 1996. \u00a0<\/p>\n
23 Ver Sentencia C-827\/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-948 de 2002. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-727 de 2000. \u00a0<\/p>\n
27 Auto 113 del 3 de agosto de 2004. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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