\u00a0 \u00a0 Sentencia C-535\/05 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
FUNCIONARIOS DE PLANTA EXTERNA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Aportes para pensi\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la misma deben hacerse conforme al salario realmente devengado \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE \u00a0JURISPRUDENCIAL-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PENSION DE JUBILACION DE FUNCIONARIO DEL SERVICIO EXTERIOR-Cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n con base en el salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna resulta lesiva al derecho de seguridad social y m\u00ednimo vital\/PRESTACIONES SOCIALES DE FUNCIONARIO DEL SERVICIO EXTERIOR-Liquidaci\u00f3n con base en el salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna resulta lesiva al derecho de seguridad social y m\u00ednimo vital\/PRINCIPIO DE IGUALDAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD EN LAS RELACIONES LABORALES-Pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior deben liquidarse con base en lo realmente devengado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los problemas constitucionales planteados por la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y por la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior con base en el salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna y no con base en el salario realmente devengado, son los mismos. \u00a0Esto es as\u00ed en tanto en uno y otro caso se incurre en tratamientos diferenciados injustificados que contrar\u00edan el mandato de igualdad en la formulaci\u00f3n del derecho y que, frente a casos concretos, resultan lesivos de derechos fundamentales como los de seguridad social y m\u00ednimo vital. \u00a0Entonces, trat\u00e1ndose de problemas constitucionales similares, la uniforme l\u00ednea jurisprudencial desarrollada de tiempo atr\u00e1s por esta Corporaci\u00f3n resulta aplicable y por lo mismo se debe declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada. El Ministerio de Relaciones Exteriores se opone a la declaratoria de inexequibilidad argumentando que el r\u00e9gimen legal diferenciado que se consagra respecto de la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se justifica por la necesidad de adecuar los ingresos de tales servidores al costo de vida de los pa\u00edses en los que cumplen sus funciones. Para la Corte, ese tratamiento no est\u00e1 justificado pues implica un desconocimiento del mandato de igualdad en la formulaci\u00f3n del derecho y del principio de primac\u00eda de la realidad en las relaciones laborales, principios de acuerdo con los cuales la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y las prestaciones sociales deben cotizarse y liquidarse con base en lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base en un salario inferior que no le corresponde. Esta concepci\u00f3n, desde luego, no se opone a que, frente a prestaciones como la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n se realice respetando los l\u00edmites m\u00e1ximos impuestos por la ley pues el respeto de tales l\u00edmites asegura el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en pensiones. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5490 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 57, parcial, del Decreto 10 de 1992 \u00a0<\/p>\n
Actor: F\u00e9lix Lemus Hoyos \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 5\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho pol\u00edtico, present\u00f3 el ciudadano F\u00e9lix Lemus Hoyos contra el art\u00edculo 57, parcial, del Decreto 10 de 1992. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n objeto de proceso: \u00a0<\/p>\n
DIARIO OFICIAL. A\u00d1O CXXVII. N.40260.3, ENERO, 1992, PAG. 1 \u00a0<\/p>\n
DECRETO NUMERO 0010 DE 1992\u00a0<\/p>\n
(enero 3)<\/p>\n
<\/p>\n
Org\u00e1nico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplom\u00e1tica y Consular.<\/p>\n
<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
que le confieren los ordinales b), c) y e) del art\u00edculo 43 de la Ley 11 de 1991,<\/p>\n
<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 57. Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepci\u00f3n de los administrativos locales, se liquidar\u00e1n y se pagar\u00e1n con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor manifiesta que la norma demandada vulnera los art\u00edculos 13, 53 y 150, numeral 19, literal e), de la Carta Pol\u00edtica y por ello solicita a la Corte que la excluya del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0Los fundamentos de la demanda son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0El legislador ha mantenido la tradici\u00f3n jur\u00eddica de establecer una tabla de equivalencias entre las categor\u00edas del escalaf\u00f3n de la carrera diplom\u00e1tica y cargos del servicio exterior, por un lado, y los cargos de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, por otro. \u00a0El establecimiento de esas equivalencias ha comportado un trato discriminatorio hacia los funcionarios adscritos al servicio exterior de la Rep\u00fablica pues en tanto que el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos en Colombia tiene en cuenta, para efectos de la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales, el salario realmente devengado, para la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior \u00a0-en virtud de la norma demandada- \u00a0no se tiene en cuenta ese salario sino uno equivalente en planta interna, circunstancia que incide negativamente en el monto de las prestaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La disposici\u00f3n acusada contrar\u00eda el principio de primac\u00eda de la realidad en las relaciones laborales consagrado en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n pues para efectos de la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior no tiene en cuenta el salario realmente devengado, sino un salario ficticio. \u00a0<\/p>\n
4. La disposici\u00f3n acusada vulnera el art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) de la Carta pues el decreto de que aquella hace parte, si bien fue promulgado con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 43 de la Ley 11 de 1991 por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, lo fue despu\u00e9s de haber entrado en vigencia la Carta Pol\u00edtica de 1991, en la que se dispuso que el tema de salarios y prestaciones deb\u00eda ser desarrollado por una ley marco. \u00a0Adem\u00e1s, la ley de facultades no habilit\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para regular las bases salariales de liquidaci\u00f3n de prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0En lo relacionado con la cotizaci\u00f3n para pensiones existe cosa juzgada constitucional pues la Corte, mediante la Sentencia C-173-04, declar\u00f3 inexequible el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 797 de 2003, que dispon\u00eda que las pensiones de los funcionarios del servicio exterior se liquidar\u00e1n y pagar\u00e1n con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. \u00a0Adem\u00e1s, una norma id\u00e9ntica a la ahora demandada fue declarada inexequible en la Sentencia C-292-01 pero por razones formales y no de fondo. \u00a0Por ello, lo que se pretende ahora es un fallo de constitucionalidad integral sobre esa regla de derecho. \u00a0<\/p>\n
El actor solicita que, en caso de declararse la inexequibilidad de la norma demandada, al fallo se le atribuyan efectos retroactivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCI\u00d3N DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible la disposici\u00f3n demandada. \u00a0Esta solicitud se apoya en los siguientes planteamientos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Para fijar las condiciones salariales de los funcionarios del servicio exterior, se tuvieron en cuenta las siguientes circunstancias: \u00a0<\/p>\n
– \u00a0Que el funcionario se encuentra radicado en el exterior y debe devengar un salario que le permita una congrua subsistencia en el pa\u00eds donde est\u00e1 prestando sus servicios. \u00a0<\/p>\n
– Que la asignaci\u00f3n salarial de los funcionarios en el extranjero est\u00e1 determinada en divisas y para fijar su valor se examina principalmente el costo de vida del pa\u00eds de destino del funcionario. \u00a0<\/p>\n
– Que el servicio en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores es eminentemente temporal, en particular en el caso de los funcionarios de carrera diplom\u00e1tica y consular, por virtud de la alternaci\u00f3n que los obliga a prestar su servicio tanto en el exterior como en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
– Que debe d\u00e1rseles un tratamiento salarial que les permita una congrua subsistencia y una representaci\u00f3n decorosa del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Con base en tales criterios se dise\u00f1\u00f3 un r\u00e9gimen especial que propendi\u00f3 porque el funcionario percibiera una remuneraci\u00f3n digna seg\u00fan el pa\u00eds de destino, llegando \u00a0en algunos casos -por razones justificadas- a percibir, durante su permanencia en el servicio exterior, ingresos superiores a los de los m\u00e1s altos funcionarios estatales. \u00a0No obstante, para evitar un privilegio exorbitante frente a los dem\u00e1s servidores, se dispuso que los aportes pensionales y las prestaciones sociales \u00a0-e incluso los tributos- \u00a0de tales funcionarios se determinaran teniendo en cuenta cargos equivalentes en planta interna pues la pensi\u00f3n y las prestaciones, como la cesant\u00eda, buscan satisfacer las necesidades que se le plantean al funcionario una vez terminado su v\u00ednculo laboral con el Estado, circunstancia ante la cual no hay motivos para sujetar su monto al costo de vida de los pa\u00edses en los que se prest\u00f3 el servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La norma demandada no vulnera el principio de primac\u00eda de la realidad en las relaciones laborales pues en el caso de los funcionarios del servicio exterior, la realidad es que el mayor salario de algunos de ellos obedece al mayor costo de vida del pa\u00eds en el que prestan sus servicios y no a mayores labores o responsabilidades. \u00a0De all\u00ed que las prestaciones sociales a que tienen derecho tales servidores, fundamentalmente la cesant\u00eda, deban liquidarse con base en los ingresos de un cargo equivalente en planta interna pues el Estado no puede asumir el costo generado por la decisi\u00f3n que tome el funcionario en el sentido de disfrutar de esas prestaciones en el pa\u00eds en el cual presta sus servicios. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La disposici\u00f3n acusada no contrar\u00eda derechos adquiridos pues no es cierto que hayan existido normas que ordenaran pagos diferentes a funcionarios del servicio exterior que ejercen las mismas funciones y que devengan salarios diversos s\u00f3lo en raz\u00f3n de la variaci\u00f3n en los costos de vida de los pa\u00edses. \u00a0Mucho m\u00e1s si ella se limit\u00f3 a reproducir una norma de id\u00e9ntico alcance contenida en el art\u00edculo 76 del Decreto 2016 de 1968. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0La norma demandada no vulnera el art\u00edculo 150, numeral 19, literal e) de la Carta pues esta disposici\u00f3n faculta al Presidente para fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos. \u00a0Adem\u00e1s, esa norma hace parte de un decreto que se expidi\u00f3 con base en una ley de facultades \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Relaciones Exteriores le solicita a la Corte que, en caso de declarar inexequible la disposici\u00f3n acusada, se\u00f1ale los alcances de la decisi\u00f3n en el tiempo para preservar la seguridad jur\u00eddica de las instituciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n le solicita a la Corte declarar inexequible el precepto legal cuestionado. \u00a0Esta solicitud se apoya en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0La norma demandada discrimina a los funcionarios del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores pues ella dispone que a tales funcionarios, a diferencia del r\u00e9gimen a que se somete a la generalidad de servidores p\u00fablicos, se les liquide las prestaciones sociales no con base en el salario devengado sino con base en uno equivalente y que corresponde a cargos de planta interna en ese Ministerio. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La Corte Constitucional ha mantenido una reiterada l\u00ednea jurisprudencial que advierte en ese r\u00e9gimen legal un tratamiento discriminatorio y lesivo de derechos fundamentales. \u00a0Y ello ha sido as\u00ed tanto en sede de tutela \u00a0-Sentencias T-1016-00, T-534-01 y T-083-04- \u00a0como de constitucionalidad \u00a0-Sentencia C-173-04-. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. \u00a0Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposici\u00f3n acusada forma parte de un Decreto Extraordinario, en este caso del Decreto 10 de 1992. \u00a0<\/p>\n
B. \u00a0Consideraciones \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Acerca de la vigencia del Decreto 10 de 1992 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Corte debe indicar que el Decreto Ley 10 de 1992 fue derogado por el Decreto 1181 de 1999. \u00a0En efecto, este Decreto, por el cual se regula el Servicio Exterior de la Rep\u00fablica y la Carrera Diplom\u00e1tica y Consular y proferido por el Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo 120, numeral 5, de la Ley 489 de 1998, en su art\u00edculo 95 dispuso lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 95. Vigencia. El presente Decreto tiene vigencia a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el Decreto 274 de 2000, por el cual se regula el Servicio Exterior de la Rep\u00fablica y la Carrera Diplom\u00e1tica y Consular, dispuso en el art\u00edculo 96: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 96.- Vigencia.- El presente Decreto tiene vigencia a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esto, entonces, la demanda se dirige contra un art\u00edculo que hace parte de un Decreto ley derogado y ante esto, en principio, no puede haber lugar a pronunciamiento alguno de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0Sin embargo, es claro que la disposici\u00f3n acusada, no obstante su derogatoria, contin\u00faa produciendo efectos jur\u00eddicos. \u00a0Esto es as\u00ed por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– \u00a0Esta Corporaci\u00f3n, mediante Sentencia C-292-01, declar\u00f3 inexequibles los art\u00edculos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, que dec\u00edan: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 65.- Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n.- El ingreso base de cotizaci\u00f3n a los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema de seguridad social integral, de los funcionarios de la Carrera Diplom\u00e1tica y Consular, se regular\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
a. Cuando por virtud de la alternaci\u00f3n o de comisiones, excepto la de servicios, el funcionario se encontrare en el exterior, el ingreso base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual que le correspondiere al funcionario en planta interna, salvo lo previsto en el literal d. del art\u00edculo 64 de este estatuto. \u00a0<\/p>\n
b. Cuando por virtud de la alternaci\u00f3n o de comisiones, excepto la de servicios, el funcionario se encontrare en el pa\u00eds, el ingreso base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 el determinado por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1158 de 1994 o por las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 66.- Liquidaci\u00f3n de Prestaciones Sociales.- Las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplom\u00e1tica y Consular se liquidar\u00e1n y se pagar\u00e1n con base en la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le correspondieren en planta interna. \u00a0<\/p>\n
– \u00a0Ante esa decisi\u00f3n, el Ministerio de Relaciones Exteriores opt\u00f3 por aplicar, respecto de esos puntos, los Decretos 10 de 1992 y 1111 de 1995, con base en los siguientes argumentos planteados en la comunicaci\u00f3n No.5423 del 01 de marzo de 2002: \u00a0<\/p>\n
\u2026Se observa entonces que al haberse declarado inexequible los art\u00edculos 65, 66 y otros del decreto 274 de 2000, bajo la \u00f3ptica de la l\u00f3gica jur\u00eddica, los Decretos 10 de 1992 y 1111 de 1995, autom\u00e1ticamente gozar\u00e1n de una presunci\u00f3n de legalidad, por lo que a juicio de esta Direcci\u00f3n ser\u00eda posible continuar aplicando los descuentos a dichos funcionarios, con base en las equivalencias previstas en cada uno de ellos. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, en los decretos de liquidaci\u00f3n de las leyes 547 de 1999, 628 de 2000 y 714 de 2001, se ha venido incluyendo una disposici\u00f3n, que determina que para el c\u00e1lculo de los aportes de los funcionarios del servicio exterior se tomar\u00e1 como base de liquidaci\u00f3n el sueldo b\u00e1sico del cargo equivalente en planta interna. \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto se infiere que si bien el art\u00edculo 57 del Decreto 10 de 1992 fue derogado, \u00e9l puede estar produciendo efectos jur\u00eddicos pues ante la declaratoria de inexequibilidad de los art\u00edculos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, el Ministerio de Relaciones Exteriores resolvi\u00f3 darle aplicaci\u00f3n. \u00a0Por lo tanto, al tratarse de una disposici\u00f3n derogada que puede estar produciendo efectos jur\u00eddicos, hay lugar a un pronunciamiento de fondo de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El r\u00e9gimen de seguridad social de los funcionarios del servicio exterior ha sido objeto de varios pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n, en particular en lo relacionado con el r\u00e9gimen pensional. \u00a0En efecto, tanto en pronunciamientos de tutela como de constitucionalidad, la Corte se ha pronunciado en torno a las situaciones planteadas por el mecanismo fijado para la determinaci\u00f3n del ingreso base para la cotizaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, mecanismo de acuerdo con el cual no se tiene en cuenta el salario devengado por los funcionarios del servicio exterior sino la asignaci\u00f3n correspondiente a un cargo equivalente en planta interna. \u00a0<\/p>\n
En las sentencias de tutela T-1016-00, T-534-01 y T-083-04, la Corte consider\u00f3 que ese mecanismo de determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n contrariaba los principios de dignidad humana e igualdad y que lesionaba los derechos fundamentales al m\u00ednimo vital y a la seguridad social de los pensionados. Por ello concedi\u00f3 el amparo constitucional invocado por los actores y le orden\u00f3 al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Instituto de Seguros Sociales que para efectos de la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de tales ex funcionarios tuviera en cuenta el salario efectivamente devengado y no uno equivalente en planta interna. \u00a0<\/p>\n
En la reciente Sentencia C-173-04, M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, mediante la cual la Corte resolvi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 797 de 2003, que manten\u00eda ese mecanismo de cotizaci\u00f3n, la Corte retom\u00f3 la doctrina fijada en esos fallos de tutela y luego la aplic\u00f3 para resolver el juicio de constitucionalidad planteado. \u00a0Se dijo en el fallo: \u00a0<\/p>\n
Alcance e interpretaci\u00f3n de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
11- El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 7 parcialmente acusado establece que para el c\u00e1lculo del ingreso base de cotizaci\u00f3n pensional de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomar\u00e1 como base la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna. Id\u00e9ntico criterio es acogido para determinar el ingreso base de liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de estos servidores, teniendo en cuenta los topes aplicables en materia pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede verse la norma parcialmente acusada no s\u00f3lo regula el c\u00e1lculo del ingreso base de cotizaci\u00f3n, tambi\u00e9n se refiere al ingreso base de liquidaci\u00f3n, por tanto, el estudio que adelantar\u00e1 la Corte versa sobre estos dos asuntos pues, de hecho, las expresiones demandadas por el actor se refieren a esos dos temas, sobre los cuales manifiesta su inconformidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los aportes para pensi\u00f3n y la liquidaci\u00f3n de la misma en el caso de funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que presten sus servicios en la planta externa deben hacerse conforme al salario realmente devengado. \u00a0<\/p>\n
12- Esta Corte ya ha estudiado el asunto planteado en esta oportunidad en diferentes ocasiones1. As\u00ed, en diversos procesos de tutela, antiguos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la subsistencia digna y al m\u00ednimo vital, por cuanto el mencionado ministerio hab\u00eda liquidado los aportes al sistema de pensiones sobre un ingreso base de cotizaci\u00f3n que no corresponde al que realmente devengaron cuando se desempe\u00f1aron como funcionarios p\u00fablicos en el servicio exterior. Tal es el resultado del establecimiento de equivalencias entre los cargos de planta interna y los de planta externa, y espec\u00edficamente al punto de las equivalencias salariales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13- En la sentencia T-1016 de 2000, la Corte estudi\u00f3 la tutela interpuesta por Pedro Felipe L\u00f3pez Valencia contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto de Seguros Sociales. En aquella oportunidad el actor ya hab\u00eda solicitado al Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el ejercicio del derecho de petici\u00f3n, una nueva certificaci\u00f3n sobre el ingreso base de liquidaci\u00f3n y \u00e9ste hab\u00eda mantenido intangible su decisi\u00f3n de basarse en las equivalencias. Por tal raz\u00f3n la Corte concedi\u00f3 el amparo, pues la liquidaci\u00f3n de su pensi\u00f3n no fue hecha con base en la remuneraci\u00f3n que efectivamente recibi\u00f3 sino en el salario menor correspondiente a una funci\u00f3n distinta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Sentencia T-534 de 2001 analiz\u00f3 tambi\u00e9n la situaci\u00f3n pensional de un exembajador. En aquella oportunidad el peticionario ya hab\u00eda interpuesto los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n ante el Seguro Social, y en ellos cuestion\u00f3, entre otros asuntos, la determinaci\u00f3n del salario base de liquidaci\u00f3n para los servidores p\u00fablicos en el exterior. En esa ocasi\u00f3n este Tribunal tutel\u00f3 los derechos del peticionario pues, a pesar de los reclamos elevados, el monto de liquidaci\u00f3n de su pensi\u00f3n no hab\u00eda sido corregido. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia T-083 de 2004 la Corte concedi\u00f3 la acci\u00f3n de tutela interpuesta por Carlos Villamil Chaux pues los salarios que \u00e9l realmente deveng\u00f3 cuando se desempe\u00f1aba como c\u00f3nsul general de Colombia en Berl\u00edn no fueron tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensi\u00f3n en virtud de las equivalencias. \u00a0<\/p>\n
14- De acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido precisa al se\u00f1alar que las cotizaciones para pensi\u00f3n deben hacerse tomando en consideraci\u00f3n la asignaci\u00f3n que corresponde al cargo realmente desempe\u00f1ado, pues hacerlo a partir de una asignaci\u00f3n distinta o supuestamente equivalente resulta discriminatorio. Si se acogiera un criterio distinto al determinado jurisprudencialmente el resultado ser\u00eda que aquellos trabajadores que han devengado un mayor salario van a recibir prestaciones sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignaci\u00f3n, desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen distintas funciones a consecuencia tambi\u00e9n de su nivel de preparaci\u00f3n, quienes adem\u00e1s ostentan otras responsabilidades concordantes con su cargo. Es decir, lo recibido no corresponder\u00eda al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del trabajo desempe\u00f1ado. Por ese motivo, esta Corte ya ha anotado que las normas que respaldan este tipo de pr\u00e1cticas frente a cierto grupo de trabajadores son inconstitucionales y deben ser inaplicadas, pues resultan contrarias a los principios de dignidad humana e igualdad, y violatorias de los derechos al m\u00ednimo vital y a la seguridad social, derechos que tienen un fundamento constitucional expreso (C.P. arts. 48, y 53). Sobre este particular la Sentencia T-1016 de 2000 expres\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c…se afecta ostensiblemente la igualdad si a todos los trabajadores se les liquida la pensi\u00f3n seg\u00fan el salario devengado y por el contrario a unos servidores del Estado se les computa con base en el salario de otros funcionarios que reciben sumas muy inferiores a la que percibe el aspirante a pensionado. No sirve de argumento que se hubiere laborado en el exterior porque como bien lo dice la Corte Suprema: \u00a0<\/p>\n
\u2018Es v\u00e1lido que el empleador reconozca una pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, computando el tiempo laborado por el trabajador en territorio colombiano, con el laborado en otro pa\u00eds y en desarrollo de un contrato de trabajo diferente, pues es l\u00edcito variar las condiciones de tiempo, modo y lugar\u2019 (Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, abril 15 de 1997). Jurisprudencia que es v\u00e1lida tambi\u00e9n para funcionarios del Estado.\u201d (Sentencia T-1016 de 2000). \u00a0<\/p>\n
15- De otro lado, es imperativo tener en cuenta que la Ley 100 de 1993 ordena tener en cuenta el salario real del trabajador para los efectos de la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales (arts. 17 y 18). Tal criterio recoge principios constitucionales tales como la proporcionalidad entre el trabajo desempe\u00f1ado y la remuneraci\u00f3n al mismo. En este sentido, la citada Sentencia T-1016 de 2000 anot\u00f3 que, conforme con la Constituci\u00f3n, el legislador est\u00e1 plenamente habilitado para establecer los porcentajes sobre los cuales ha de pagarse la pensi\u00f3n y el monto de la misma, pero no para \u201cexcluir el salario del trabajador como elemento calificador del monto pensional\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte encontr\u00f3 en los casos precitados que este tipo de c\u00e1lculo -a trav\u00e9s de la equivalencia- establece una clara discriminaci\u00f3n en perjuicio de los funcionarios p\u00fablicos del servicio exterior, contraria al principio de igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, la Sentencia T-534 de 2001 aclar\u00f3 que, aun cuando la Corte aval\u00f3 el establecimiento de equivalencias entre cargos en el servicio exterior y en la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, permitiendo as\u00ed que un embajador pueda ser designado en un cargo equivalente o en el inmediatamente inferior, dicha equivalencia solo es admisible en cuanto busca \u201cevitar una nominaci\u00f3n en planta interna en un cargo que no guarde correspondencia con la investidura del cargo que se ejerce en planta externa\u201d, por lo cual resulta constitucionalmente inaceptable utilizarla para \u201cperjudicar los derechos del servidor de tal manera que la pensi\u00f3n a que tenga derecho termine liquid\u00e1ndose con un salario base que no corresponde al cargo ejercido en planta externa sino a uno en planta interna con una remuneraci\u00f3n inferior\u201d. \u00a0<\/p>\n
16- Visto todo lo anterior es claro que en cuanto a la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de aportes para pensi\u00f3n de quienes hicieron parte del cuerpo diplom\u00e1tico en el exterior, existe una l\u00ednea jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que tal liquidaci\u00f3n debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior, que adem\u00e1s es ficticio, pues no corresponde realmente al cargo desempe\u00f1ado y a las responsabilidades derivadas del mismo. Y la raz\u00f3n es que la pensi\u00f3n es un salario diferido2. De ello se sigue la inconstitucionalidad de cualquier norma o disposici\u00f3n que ampare una liquidaci\u00f3n de aportes con base en un salario equ\u00edvocamente denominado equivalente, que en realidad resulta ser menor al recibido por el titular del derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que se trata de un tratamiento claramente discriminatorio es evidente que la forma de c\u00e1lculo de la pensi\u00f3n de quienes prestaron parte de sus servicios diplom\u00e1ticos en el extranjero desconoce el derecho a la igualdad en materia pensional tal como est\u00e1 consagrado en la norma parcialmente demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17- Para la Corte, la norma establece un trato distinto entre categor\u00edas de funcionarios iguales, los servidores p\u00fablicos, pues permite que la pensi\u00f3n de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores sea calculada de manera distinta a la del resto de servidores p\u00fablicos. En efecto, mientras que la regla general es que la pensi\u00f3n se calcula con base en el salario efectivamente devengado por el funcionario, en este caso se establece que, para los per\u00edodos en que la persona prest\u00f3 sus servicios en la planta externa, tanto la cotizaci\u00f3n como el monto de la pensi\u00f3n se calcular\u00e1n con base en el salario previsto para los cargos equivalentes en la planta interna. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es indiscutible entonces que la disposici\u00f3n que establece como forma de cotizar y liquidar los aportes para pensi\u00f3n a partir del salario de un cargo equivalente pero sustancialmente menor al devengado, es contraria a la jurisprudencia sobre la materia y violatoria de los principios y derechos de dignidad, igualdad, m\u00ednimo vital y seguridad social. Obviamente la norma crea un factor ficticio que intenta excluir el salario real devengado, o una buena parte de \u00e9ste, del c\u00e1lculo del monto de la pensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18- Conforme lo expuso esta Corporaci\u00f3n con suficiente amplitud en algunos de los fallos antes citados, la aplicaci\u00f3n de la equivalencia para cotizar y liquidar los aportes a pensi\u00f3n resulta abiertamente discriminatoria ya que permite que s\u00f3lo a cierto sector de trabajadores estatales: los que laboran en el servicio exterior, se les liquiden sus prestaciones sociales, particularmente la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, de acuerdo con el salario percibido por otros servidores que reciben sumas inferiores. As\u00ed, mientras el monto de las prestaciones para la generalidad de trabajadores de los sectores p\u00fablico y privado es calculado de conformidad con el salario causado, el tratamiento recibido por quienes hacen parte del servicio exterior es sustancialmente diferente, sin que exista una justificaci\u00f3n constitucionalmente razonable que ampare tal distinci\u00f3n. As\u00ed, incluso la finalidad perseguida por la norma se perfila como inconstitucional, pues pretende desconocer el salario como base para liquidar la pensi\u00f3n, as\u00ed como para determinar las cotizaciones. Cabe reiterar entonces que el criterio aportado por el monto del salario realmente devengado es insoslayable, pues la pensi\u00f3n debe reflejar la dignidad del cargo desempe\u00f1ado, ya que \u00e9ste tambi\u00e9n estuvo acompa\u00f1ado de cargas y responsabilidades que el funcionario desempe\u00f1\u00f3 de manera satisfactoria, hasta el punto de obtener su derecho pensional en el tal profesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
19- Cabe agregar que la Ley 100 de 1993 (arts. 17 y 18) en forma sistem\u00e1tica promueve el derecho a la igualdad de los trabajadores en materia prestacional, pues es desarrollo del querer del Constituyente, ya que la Carta consagra la igualdad como un principio fundante del Estado (art 13 C.P.) y la universalidad como un principio esencial del derecho a la seguridad social (art. 48 C.P.). Concluye entonces la Corte que para que se entienda garantizado el principio de igualdad y los objetivos superiores que informan el derecho a la seguridad social, la liquidaci\u00f3n de aportes para pensi\u00f3n debe llevarse a cabo con base en el salario real recibido por el trabajador y en ning\u00fan caso con base en un salario inferior, por lo anterior se impone declarar la inconstitucionalidad de los apartes acusados. \u00a0<\/p>\n
20- La inexequibilidad de estos apartes corrige adem\u00e1s la reiterada violaci\u00f3n a la igualdad que se ha venido presentando. As\u00ed, todas las acciones de tutela presentadas por antiguos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores demuestran la magnitud del problema constitucional que se ha generado con estas medidas discriminatorias. Adem\u00e1s, esta declaratoria de inconstitucionalidad permite que el monto de cotizaci\u00f3n y el de liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n sean calculados con base en lo realmente devengado, lo cual garantiza el equilibrio del sistema pensional, pues las cotizaciones y las liquidaciones ya no se realizar\u00e1n con base en ingresos inferiores a los que estos funcionarios perciben, ya sea que est\u00e9n en la planta interna o en la externa, pues en cada caso se har\u00e1 la cotizaci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n con base en el salario real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra pues la Corte que los apartes acusados son violatorios de la igualdad y por tanto habr\u00e1n de ser declarados inexequibles, pues el trato distinto impuesto por la norma es discriminatorio ya que implica que la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n se hacen con base en un salario que no corresponde al realmente devengado. Y es que no es constitucionalmente admisible reducir el salario de un servidor p\u00fablico para efectos del c\u00e1lculo de su pensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, entonces, existe una l\u00ednea jurisprudencial consolidada de acuerdo con la cual la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de los funcionarios del servicio exterior con base en el salario de cargos equivalente en planta interna, vulnera los principios constitucionales de dignidad humana e igualdad y, adem\u00e1s, lesiona, en casos concretos, los derechos a la seguridad social y al m\u00ednimo vital del pensionado o aspirante a pensionado. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Aplicaci\u00f3n del precedente al r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior. \u00a0<\/p>\n
En el r\u00e9gimen legal de la carrera diplom\u00e1tica y consular se ha distinguido entre el ingreso base de cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y el ingreso base de cotizaci\u00f3n de las prestaciones sociales. \u00a0Es decir, no obstante que aquella y \u00e9stas se han sujetado al salario de cargos equivalentes en planta interna, su regulaci\u00f3n se ha hecho en disposiciones diferentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, en el caso del Decreto 10 de 1992, la liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n o invalidez de los funcionarios del servicio exterior, estaba regulada en el art\u00edculo 56 y la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de tales funcionarios estaba regulada en el art\u00edculo 57. \u00a0Posteriormente, en el caso del Decreto 1181 de 1999, la liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n o invalidez de los funcionarios del servicio exterior, estaba regulada en el art\u00edculo 65 y la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de tales funcionarios estaba regulada en el art\u00edculo 66. \u00a0Finalmente, en el caso del Decreto 274 de 2000, la liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n o invalidez de los funcionarios del servicio exterior, estaba regulada en el art\u00edculo 65 y la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de tales funcionarios estaba regulada en el art\u00edculo 66. \u00a0<\/p>\n
No obstante su regulaci\u00f3n en normas legales diversas, los problemas constitucionales planteados por la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y por la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior con base en el salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna y no con base en el salario realmente devengado, son los mismos. \u00a0Esto es as\u00ed en tanto en uno y otro caso se incurre en tratamientos diferenciados injustificados que contrar\u00edan el mandato de igualdad en la formulaci\u00f3n del derecho y que, frente a casos concretos, resultan lesivos de derechos fundamentales como los de seguridad social y m\u00ednimo vital. \u00a0Entonces, trat\u00e1ndose de problemas constitucionales similares, la uniforme l\u00ednea jurisprudencial desarrollada de tiempo atr\u00e1s por esta Corporaci\u00f3n resulta aplicable y por lo mismo se debe declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Relaciones Exteriores se opone a la declaratoria de inexequibilidad argumentando que el r\u00e9gimen legal diferenciado que se consagra respecto de la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se justifica por la necesidad de adecuar los ingresos de tales servidores al costo de vida de los pa\u00edses en los que cumplen sus funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, como se ha visto, ese tratamiento no est\u00e1 justificado pues implica un desconocimiento del mandato de igualdad en la formulaci\u00f3n del derecho y del principio de primac\u00eda de la realidad en las relaciones laborales, principios de acuerdo con los cuales la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y las prestaciones sociales deben cotizarse y liquidarse con base en lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base en un salario inferior que no le corresponde. \u00a0Esta concepci\u00f3n, desde luego, no se opone a que, frente a prestaciones como la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n se realice respetando los l\u00edmites m\u00e1ximos impuestos por la ley pues el respeto de tales l\u00edmites asegura el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en pensiones. \u00a0<\/p>\n
De este modo, ante la prosperidad del primero de los cargos formulados por el actor, no hay necesidad de considerar el cargo por extralimitaci\u00f3n de las facultades conferidas al ejecutivo para la expedici\u00f3n del decreto del que hace parte la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 57 del Decreto Extraordinario 10 de 1992. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha, le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver sentencias T-1016 de 2000, T-534 de 2001, T-1022 de 2002 y T-083 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2 Ver sentencias T-1016 de 2000, T-181 de 1993 y T-453 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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