\u00a0 \u00a0 Sentencia C-542\/05 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Papel en el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Modalidad reforzada \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Facultad de emitir conceptos con car\u00e1cter obligatorio \u00a0<\/p>\n
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Distinci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administraci\u00f3n y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jur\u00eddicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jur\u00eddica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, \u00e9ste tiene la opci\u00f3n de acogerlo o no acogerlo. \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-No pueden considerarse como actos administrativos y solo en casos excepcionales pueden ser vinculantes \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance\/CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Criterio formal y criterio material \u00a0<\/p>\n
La Corte considera pertinente distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petici\u00f3n de consultas conforme al art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emiti\u00f3. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petici\u00f3n, no determina si se trata de una petici\u00f3n en inter\u00e9s general o en inter\u00e9s particular o si se trata, m\u00e1s bien, de una petici\u00f3n de informaci\u00f3n o de una petici\u00f3n de consulta. Entonces, all\u00ed se tendr\u00eda que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Exclusi\u00f3n de responsabilidad por el contenido del concepto \u00a0<\/p>\n
La exclusi\u00f3n de responsabilidad a la que se refiere el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo hace relaci\u00f3n, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petici\u00f3n. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa que las autoridades p\u00fablicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cl\u00e1usula del estado de derecho contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional, est\u00e1 vigente en Colombia el principio fundamental de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de la administraci\u00f3n. Los conceptos emitidos por las entidades p\u00fablicas en respuesta a un derecho de petici\u00f3n de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una funci\u00f3n did\u00e1ctica como una funci\u00f3n de comunicaci\u00f3n fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podr\u00eda traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicaci\u00f3n entre el pueblo y la administraci\u00f3n que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petici\u00f3n de consultas, sino que podr\u00eda significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneraci\u00f3n del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgar\u00eda a cada autoridad p\u00fablica el derecho de hacer una interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Criterios para determinarla \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5480 \u00a0<\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad Parcial contra el art\u00edculo 25 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo) \u00a0<\/p>\n
Actor: Leonardo Acevedo Valencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica establecida en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, el ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicit\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad (parcial) del art\u00edculo 25 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada: \u00a0<\/p>\n
Decreto 01 de 1984 \u00a0<\/p>\n
\u00a0(Enero 2) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se reforma el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u201cen ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 el art\u00edculo11 de la Ley 58 de 1982 y o\u00edda la comisi\u00f3n asesora creada por el art\u00edculo 12 de la misma ley, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art. 25.- El derecho de petici\u00f3n incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relaci\u00f3n con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. \u00a0<\/p>\n
Estas consultas deber\u00e1n tramitarse con econom\u00eda, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Las respuestas en estos casos no comprometer\u00e1n la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicita declarar inexequibles los apartes \u201cno\u201d y \u201cni\u201d del inciso tercero del art\u00edculo 25 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). En caso de acogerse esta petici\u00f3n, el ciudadano Acevedo solicita a la Corte Constitucional el se\u00f1alamiento de las normas que, a juicio de la Corporaci\u00f3n, configuren unidad normativa con los apartes demandados para as\u00ed obtener un pronunciamiento integral sobre el tema en cuesti\u00f3n. Como solicitud subsidiaria, se pide a la Corte Constitucional que en el evento de declararse la constitucionalidad de los apartes demandados, condicione su pronunciamiento en el sentido seg\u00fan el cual lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo no excluya responsabilidad patrimonial del Estado en raz\u00f3n de las consultas emitidas a solicitud de los particulares. El ciudadano Acevedo Valencia ofrece las siguientes razones para apoyar su solicitud. \u00a0<\/p>\n
1.- Si bien el art\u00edculo cuestionado ya hab\u00eda sido objeto de examen por parte de la Corte Constitucional, lo hab\u00eda sido por vicios de forma (Sentencia C-621-1997), de tal manera, que en este caso no opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Una norma como la que se encuentra bajo examen, significa un obst\u00e1culo para lograr que se realicen las funciones y obligaciones que la Constituci\u00f3n establece para las autoridades en un Estado Social de Derecho. La formulaci\u00f3n de consultas se encuentra desarrollada de manera plena en el derecho fundamental de petici\u00f3n. As\u00ed las cosas, una exclusi\u00f3n de responsabilidad como la prevista en las expresiones contenidas en el inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, abre paso a que las autoridades incurran en errores conceptuales sin responder por su eventual actuaci\u00f3n negligente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Existe un desequilibrio de cargas en detrimento del particular quien, al obtener por parte de la administraci\u00f3n un pronunciamiento errado en un sentido espec\u00edfico en el cual tiene un inter\u00e9s econ\u00f3mico, puede \u00a0sufrir tambi\u00e9n un detrimento patrimonial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Aceptar la posibilidad de que el Estado act\u00fae sin responsabilidad, ni l\u00edmites, significa una vulneraci\u00f3n de disposiciones de rango constitucional. Las expresiones \u201cno\u201d y \u201cni\u201d del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo vulneran los art\u00edculos 2, 6, y 90 de la Constituci\u00f3n y, por ende, debe declararse inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Instituto de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
En su calidad de miembro y presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino el doctor Jairo Parra Quijano mediante escrito recibido el 2 de diciembre de 2004. El doctor Parra Quijano coadyuva la petici\u00f3n de declaratoria de inconstitucionalidad con apoyo en las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
1.1- La disposici\u00f3n cuestionada vulnera tambi\u00e9n el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, en la medida que se aparta del principio de solidaridad establecido en tal disposici\u00f3n. La administraci\u00f3n p\u00fablica debe buscar por medio de sus agentes que sus decisiones, sean ellas actos administrativos o simples respuestas a consultas, est\u00e9n amparadas por el principio de solidaridad cuyo fin no es otro que lograr la armon\u00eda entre la administraci\u00f3n y los administrados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.- El no cumplimiento cabal de sus funciones no s\u00f3lo afectar\u00eda la responsabilidad del funcionario, sino la de la entidad a la que pertenece e infringir\u00eda con ello el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.- La norma en cuesti\u00f3n viola, as\u00ed mismo, el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n en donde se proclama la presunci\u00f3n de buena fe. La buena fe debe estar presente tanto en las actividades de los entes p\u00fablicos, como en la de los particulares y el ofrecer una respuesta errada a la consulta conlleva un acto antijur\u00eddico que el particular no est\u00e1 obligado a soportar. \u00a0<\/p>\n
1.4.- La disposici\u00f3n bajo examen viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n pues la actuaci\u00f3n antijur\u00eddica e irresponsable del funcionario irrespeta la dignidad del asociado. \u00a0<\/p>\n
1.5.- De aceptarse la irresponsabilidad de los entes estatales al opinar o absolver consultas, no se podr\u00eda entender que al ser ellas demandadas adujeran su propia torpeza. Esto es algo imposible de aducir en un estado de derecho y menos a\u00fan en un estado social de derecho, pues de acuerdo con el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, el Estado est\u00e1 organizado para garantizar la protecci\u00f3n de la vida, honra y bienes de los asociados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.6.- En la Sentencia T-332 de 1994 la Corte puso \u00e9nfasis en que la legitimidad de las decisiones estatales reside en su fundamentaci\u00f3n objetiva y razonable y el principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones p\u00fablicas (Art. 121 de la Constituci\u00f3n), adem\u00e1s de ser condici\u00f3n de existencia de los empleos p\u00fablicos (Art. 122 de la Constituci\u00f3n), cuyo desconocimiento genera responsabilidad (Art. 6 y art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n). La decisi\u00f3n de la autoridad debe respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 de la Constituci\u00f3n). De este precepto se deriva un l\u00edmite sustancial que restringe la discrecionalidad de los servidores p\u00fablicos. En el ejercicio de sus actividades los funcionarios no pueden ni interpretar ni aplicar en forma arbitraria. El criterio para evaluar si las actuaciones se ci\u00f1en a lo dispuesto por el ordenamiento es finalista y deontol\u00f3gico y ha de orientarse por el servicio a la comunidad as\u00ed como garantizar la efectividad de los principios y deberes establecidos en la Constituci\u00f3n (Art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n). Las actuaciones deben ce\u00f1irse al postulado de la buena fe (Art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n). Se excluye la conducta dolosa o gravemente culposa. Su demostraci\u00f3n genera responsabilidad patrimonial del Estado as\u00ed como el deber de repetir contra el agente responsable (Art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n.) \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Interior y de Justicia interviene por medio de apoderado y solicita que se declare la constitucionalidad de la norma acusada con base en las razones expuestas a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.1.- Seg\u00fan lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-487 de 1996, T-877 de 2000, T-807 de 2000, los conceptos rendidos por la administraci\u00f3n no configuran, en principio, una decisi\u00f3n administrativa. No son declaraciones orientadas a desplegar efectos jur\u00eddicos en el sentido de imponer obligaciones y generar derechos a los administrados. El concepto tiene un efecto autoregulador de la actividad administrativa. En la medida en que imponga exigencias a terceros, entonces deja de ser un concepto y pasa a convertirse en un acto administrativo con las consecuencias jur\u00eddicas que ello acarrea. En tal evento, se asemejar\u00eda a un acto de la naturaleza propia de las Circulares o de las Instrucciones de Servicio que podr\u00eda ser impugnado ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso- administrativo. \u00a0<\/p>\n
2.2- Los conceptos significan un desarrollo pr\u00e1ctico del derecho de petici\u00f3n o de las necesidades administrativas y tienen como fin establecer la interpretaci\u00f3n de los preceptos jur\u00eddicos para facilitar la expedici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las decisiones y tareas administrativas y para servir de orientaci\u00f3n a los administrados con respecto a las actuaciones que deban llevar a cabo ante la administraci\u00f3n. Los conceptos desempe\u00f1an una funci\u00f3n did\u00e1ctica y orientadora que ocurre dentro de los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.3.- El principio de buena fe y de confianza leg\u00edtima sirven de sustento a la constitucionalidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4.- Si bien las consultas no tienen efectos decisorios frente a los administrados, si llegaren a tenerlos, ostentar\u00edan el rango de actos administrativos reglamentarios \u201cen el \u00faltimo nivel de ejecuci\u00f3n de la ley en sus aspectos t\u00e9cnicos y operativos.\u201d Tales actos, estar\u00edan, por tanto, sujetos al control de legalidad de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
2.5.- As\u00ed las cosas, la norma demandada no establece excepci\u00f3n alguna al principio de responsabilidad de la administraci\u00f3n en sus actuaciones. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto n\u00famero 3740 recibido en la \u00a0Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda 25 de enero de 2005 solicita a la Corte Constitucional que declare exequible, en lo acusado, el art\u00edculo 25 del Decreto 01 de 1984, \u201cpor el cual se reforma el C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u201d El Procurador sustenta su solicitud por medio de las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
1.- El derecho de petici\u00f3n est\u00e1 previsto en la Constituci\u00f3n en tanto derecho que tiene toda persona para que sus peticiones sean resueltas con certeza jur\u00eddica y de manera oportuna. El legislador puede reglamentar este derecho en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n. La negligencia de los funcionarios de la administraci\u00f3n en ofrecer respuestas efectivas y de fondo podr\u00eda traer como consecuencia una investigaci\u00f3n disciplinaria frente al funcionario p\u00fablico obligado a emitirla. No se presenta, por tanto, desequilibrio en las cargas entre los particulares y la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.- El art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n legitima el deber de los funcionarios p\u00fablicos y de los particulares que cumplan funciones p\u00fablicas de resolver en forma oportuna y con certeza jur\u00eddica toda petici\u00f3n o consulta. El derecho consagrado en el art\u00edculo 23 es, conforme al art\u00edculo 85 de la Constituci\u00f3n, un derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata. Del art\u00edculo 95 se desprende el deber de que toda persona cumpla con la Constituci\u00f3n y con las leyes. Se desprende, as\u00ed mismo, que el ejercicio de los derechos y libertades implican responsabilidades y que se deben respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Toda persona debe colaborar con el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Conforme al art\u00edculo 2 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, es deber de la administraci\u00f3n responder por la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico y hacerlo de modo acertado y adecuado dentro de los t\u00e9rminos fijados para ello y, en este caso, de acuerdo con las finalidades propias del derecho de petici\u00f3n. Existen mecanismos de defensa que entran a operar en el evento en que el derecho de petici\u00f3n resulte amenazado o vulnerado por cualquier autoridad p\u00fablica. Cuando no se responda a la pregunta formulada en el derecho de petici\u00f3n o tal respuesta resulte incomprensible, as\u00ed como cuando se responda de modo evasivo o la cuesti\u00f3n no sea resuelta, procede la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
4.- Conforme al art\u00edculo 4\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejercen el derecho de petici\u00f3n, bien en virtud de un inter\u00e9s general o bien en virtud de un inter\u00e9s particular. Los art\u00edculos 5\u00ba y siguientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se\u00f1alan lo relativo a la manera c\u00f3mo puede ejercerse ese derecho y los t\u00e9rminos a los que debe sujetarse el funcionario para resolverlo vencidos los cuales el funcionario se ve obligado a solucionar de fondo el asunto y a hacerlo de manera imparcial. \u00a0<\/p>\n
5.- La Corte Constitucional (sentencia T-766 de 2000 y T-985 de 2001) se ha pronunciado de manera reiterada acerca del n\u00facleo esencial del derecho de petici\u00f3n y lo ha conectado con la obligaci\u00f3n de emitir una resoluci\u00f3n pronta, oportuna y de fondo de lo planteado, de manera clara, precisa, congruente y orientada a la soluci\u00f3n efectiva del caso. Si estos requisitos no se cumplen, entonces se vulnera el derecho de petici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.- De la ley misma se desprende el deber de responder de manera r\u00e1pida y oportuna las peticiones de los ciudadanos. As\u00ed lo dispone el art\u00edculo 31 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n, la respuesta no puede reducirse a ser una respuesta formal. La Corte Constitucional establece (sentencia T-575 de 1994, T-228 de 1997, entre otras) que la respuesta debe ir m\u00e1s all\u00e1 puesto que para quien cumple una funci\u00f3n administrativa implica adoptar una decisi\u00f3n real y material. \u00a0<\/p>\n
7.- Las determinaciones o decisiones que pronuncie la administraci\u00f3n deben establecerse en un acto administrativo a fin de garantizar el derecho de contradicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8.- El art\u00edculo 34, T\u00edtulo IV, cap\u00edtulo II, de la Ley 734 de 2002 (C\u00f3digo Disciplinario \u00danico) en su numeral 1\u00ba dispone que los funcionarios p\u00fablicos deben cumplir sus funciones de acuerdo con lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y en las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- Las actuaciones administrativas sirven de pauta para la preparaci\u00f3n y expedici\u00f3n de actos emitidos por \u00f3rganos del Estado con miras a satisfacer necesidades individuales y colectivas. En este orden de ideas, las respuestas que ofrezca la administraci\u00f3n en virtud de los derechos de petici\u00f3n instaurados por los ciudadanos caen dentro de la \u00f3rbita del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. Deben cumplirse, por tanto, los principios de econom\u00eda, imparcialidad y celeridad. La inobservancia de estos principios o la negaci\u00f3n a emitir respuesta o soluci\u00f3n oportuna a un derecho de petici\u00f3n, puede acarrear investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n disciplinaria. No a cosa distinta se refiere el art\u00edculo 7 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo: \u201cla desatenci\u00f3n a las peticiones, la inobservancia de los principios orientadores de las actuaciones administrativas y de los t\u00e9rminos para resolver o contestar, constituyen causal de mala conducta para el funcionario y dan lugar a sanciones.\u201d A la celeridad con que deben resolverse los derechos de petici\u00f3n y a la necesidad de cumplir con los t\u00e9rminos previstos para tal efecto, se refiere la Corte Constitucional en sentencia T-986 de 2001. \u00a0<\/p>\n
10.- El derecho de petici\u00f3n presenta distintas modalidades. Los derechos de petici\u00f3n de inter\u00e9s general (art\u00edculos 5 y 8 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo); de inter\u00e9s particular (art\u00edculo 9 a 15 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo); de informaci\u00f3n (art\u00edculo 17 a 24 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo); de formular consultas (art\u00edculo 25 al 26 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo). En relaci\u00f3n con este \u00faltimo aspecto, es preciso se\u00f1alar que las respuestas a tales consultas contienen conceptos, opiniones o posiciones jur\u00eddicas emitidas por la administraci\u00f3n sobre determinados asuntos. No es posible que tales respuestas comprometan la responsabilidad de la administraci\u00f3n a menos que se presente una evasiva o negativa a responderlas situaci\u00f3n que traer\u00eda como consecuencia sanciones disciplinarias por incumplimiento de los t\u00e9rminos previstos por la ley para dar respuesta a las peticiones. \u00a0<\/p>\n
11.- De lo anterior no se puede derivar, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado cuando con las respuestas emitidas se causen da\u00f1os patrimoniales al peticionario. Esto es inaceptable, toda vez que si el peticionario resuelve adoptar una decisi\u00f3n con base en los criterios e \u00a0interpretaciones jur\u00eddicas emitidas por la administraci\u00f3n y llega a sufrir por ello un perjuicio patrimonial, no se puede perder de vista que lo hace de manera optativa \u201csi o no\u201d. Por esta raz\u00f3n, no se percibe desequilibrio alguno cuando se toma como referencia una respuesta a una consulta por parte del peticionario. Los conceptos no son de obligatorio cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista de lo dispuesto por el art\u00edculo 241 numeral cuarto de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Si bien el art\u00edculo demandado en esta oportunidad ya hab\u00eda sido examinado por la Corte, lo hab\u00eda sido por vicios de forma, de modo que no opera aqu\u00ed el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
2. Norma objeto de la demanda. Problema jur\u00eddico a resolver \u00a0<\/p>\n
Objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad son las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que regula el derecho de petici\u00f3n de consulta: \u201cLas respuestas en estos casos no comprometer\u00e1n la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento y ejecuci\u00f3n\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto). El actor considera que la presencia de estas expresiones en el inciso tercero del art\u00edculo 25 implica que las autoridades p\u00fablicas puedan eximirse de responsabilidad en el evento de incurrir en errores conceptuales o en actuaciones negligentes. Seg\u00fan el demandante, esto trae como consecuencia que \u00a0cuando sea errada la respuesta ofrecida al derecho de petici\u00f3n de consulta – en el que un particular tiene inter\u00e9s econ\u00f3mico – genere detrimentos patrimoniales y las autoridades p\u00fablicas no respondan por ellos. Por tal raz\u00f3n, el demandante considera que la Corte debe pronunciarse a favor de la inconstitucionalidad de las expresiones no y ni en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
El instituto de Derecho Procesal coadyuva la demanda. Encuentra que con las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se vulnera tanto el principio de solidaridad previsto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n, como el art\u00edculo 6\u00ba que contiene la cl\u00e1usula general de responsabilidad, el art\u00edculo 83 que establece el principio de buena fe, el art\u00edculo 95 donde se prev\u00e9 el principio de respeto a la dignidad de los asociados, as\u00ed como los art\u00edculos que hacen referencia al principio de legalidad (art\u00edculos 121, 122, 6\u00ba y 90 de la Constituci\u00f3n). Todos los art\u00edculos vulnerados constituyen l\u00edmites, bien formales o sustanciales, cuya trasgresi\u00f3n implica dejar de observar lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, esto es, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes \u00a0establecidos en la norma superior. \u00a0<\/p>\n
Tanto el ministerio del Interior y de Justicia como la Vista Fiscal, solicitan a la Corte que declare constitucionales las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Ambos coinciden en que los conceptos emitidos por la Administraci\u00f3n en desarrollo del derecho de petici\u00f3n de consultas no generan, en principio, obligaciones ni conceden derechos. Significan tan s\u00f3lo una orientaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior y de Justicia, por su parte, distingue tres formas que pueden adoptar los conceptos: la de meras opiniones; la de servir de instrumento de autorregulaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y la de actos administrativos, cuando tales conceptos imponen obligaciones frente a terceros. En este \u00faltimo caso, ostentar\u00edan el rango de actos administrativos \u201cen el \u00faltimo nivel de ejecuci\u00f3n de la ley en aspectos t\u00e9cnicos y operativos.\u201d De esta manera, el acto ser\u00eda objeto de control de legalidad en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y no se establecer\u00eda, por consiguiente, ninguna excepci\u00f3n al principio de responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
El Procurador considera que las respuestas emitidas por las autoridades p\u00fablicas en desarrollo del derecho de petici\u00f3n de consultas no comprometen la responsabilidad de la administraci\u00f3n a menos que se presente una evasiva o negativa a responderlas. Esta situaci\u00f3n traer\u00eda consigo las sanciones disciplinarias pertinentes pero no acarrear\u00eda, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que los conceptos no son obligatorios y es optativo cumplirlos o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hecha la s\u00edntesis de los cargos, de los argumentos de los intervinientes y de la Vista Fiscal, pasa la Corte a plantear el problema jur\u00eddico a resolver. El inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo dispone que las respuestas ofrecidas por las autoridades en cumplimiento del derecho de petici\u00f3n de consultas \u2013 verbales o escritas – no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n (\u00e9nfasis nuestro). \u00bfSignifica lo establecido en este inciso del art\u00edculo 25 que las autoridades p\u00fablicas que emiten las respuestas se eximen de todo tipo de responsabilidad – en contrav\u00eda del principio constitucional de responsabilidad (art\u00edculos 6\u00ba y 90 de la Constituci\u00f3n) y del principio de legalidad (art\u00edculos 121, 122 de la Constituci\u00f3n) y dem\u00e1s disposiciones legales – o m\u00e1s bien que la exclusi\u00f3n de responsabilidad se predica en concreto de la respuesta que se emite en desarrollo del derecho de petici\u00f3n de consultas que es, a su turno, una de las formas \u2013 pero no la \u00fanica – que pueden asumir las consultas a la administraci\u00f3n? \u00a0<\/p>\n
Para responder esta pregunta la Corte examinar\u00e1 varios asuntos. En primer lugar, se dirigir\u00e1 a realizar un somero an\u00e1lisis sobre cu\u00e1les son los alcances del derecho fundamental de petici\u00f3n en general (art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n) y su estrecha relaci\u00f3n con la posibilidad de ampliar y profundizar la democracia participativa. Una vez hecha esta aproximaci\u00f3n, la Corte se pronunciar\u00e1 sobre los alcances que tiene el derecho de petici\u00f3n de consultas (art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo). A rengl\u00f3n seguido, la Corte se ocupar\u00e1, en concreto, de la disposici\u00f3n acusada y del problema jur\u00eddico que la acusaci\u00f3n plantea. \u00a0<\/p>\n
2.1.- El papel del derecho de petici\u00f3n en un Estado social y democr\u00e1tico de derecho\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1.- Una de las finalidades m\u00e1s relevantes del Estado social y democr\u00e1tico de derecho recogido en la Constituci\u00f3n de 1991 fue ampliar y profundizar la participaci\u00f3n del pueblo en los asuntos que puedan afectarlo y en general en el ejercicio y control del poder pol\u00edtico y de la actividad administrativa. En este sentido, marc\u00f3 una n\u00edtida orientaci\u00f3n: las autoridades estatales est\u00e1n al servicio del pueblo y deben obrar de manera r\u00e1pida, diligente y eficiente en el desempe\u00f1o de sus funciones. El pueblo, por su parte, cuenta con una serie de herramientas que le permite mantener una fluida comunicaci\u00f3n con las autoridades administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2.- Estas orientaciones que ponen \u00e9nfasis en la participaci\u00f3n democr\u00e1tica del pueblo colombiano, se encuentran contenidas a lo largo del texto constitucional. As\u00ed en el art\u00edculo 1\u00ba se establece que \u201cColombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista…\u201d. Cada uno de los componentes de este art\u00edculo, visto por separado, no hace otra cosa que plasmar el anhelo de los colombianos por profundizar y ampliar las posibilidades de participaci\u00f3n democr\u00e1tica en los t\u00e9rminos que m\u00e1s se acerquen a las expectativas de las ciudadanas y de los ciudadanos y del pueblo en general. En esta misma l\u00ednea de ideas se pronuncia el art\u00edculo 2\u00ba cuando subraya que uno de los fines esenciales del Estado es \u00a0\u201c (…) facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n.\u201d El art\u00edculo 3\u00ba, por su parte, reconoce la titularidad de la soberan\u00eda en cabeza del pueblo colombiano y reconoce que fuera de la democracia representativa, el pueblo podr\u00e1 ejercer de manera directa esa soberan\u00eda. \u00a0<\/p>\n
2.1.3.- As\u00ed las cosas, el pueblo colombiano deja de ser una magnitud abstracta, homog\u00e9nea y coincidente – ajena por entero a las circunstancias de la vida – para pasar a ser reconocido como magnitud pluralista que incluye una gran diversidad \u00e9tnica y cultural tal como lo dispone el art\u00edculo 7\u00ba de la Constituci\u00f3n: \u201cEl Estado reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n colombiana.\u201d El pueblo colombiano reivindica a trav\u00e9s de lo dispuesto en el t\u00edtulo segundo de la Constituci\u00f3n una serie de derechos que apuntan a llevar a la pr\u00e1ctica el sue\u00f1o de convivencia a\u00fan a pesar de las diferencias. La amplia Carta de Derechos establecida en el t\u00edtulo segundo de la Constituci\u00f3n, junto con los Mecanismos de Garant\u00eda para su Protecci\u00f3n son, nada m\u00e1s pero tampoco nada menos, que el reflejo de las aspiraciones de un pueblo conciente de sus propias carencias y de sus propios problemas que, sin embargo, no renuncia a que las cosas puedan ser de otra manera, as\u00ed sea conciente de que todav\u00eda queda un dif\u00edcil y largo trecho por recorrer. Es justamente en este orden de ideas que se establece el derecho de petici\u00f3n contenido en el art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n Nacional seg\u00fan el cual:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inter\u00e9s general o particular y a obtener pronta resoluci\u00f3n. El legislador podr\u00e1 reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” \u00a0<\/p>\n
2.1.4.- Una lectura del art\u00edculo 23 realizada a la luz de la Constituci\u00f3n en su conjunto, lleva a concluir, por tanto, la estrecha relaci\u00f3n que existe entre el ejercicio del derecho de petici\u00f3n y la posibilidad para el pueblo de participar de modo activo en todas las decisiones que puedan afectarlo, as\u00ed como en el ejercicio del control sobre los funcionarios que act\u00faan a nombre de la administraci\u00f3n – sean ellos funcionarios p\u00fablicos propiamente dichos o particulares que prestan un servicio p\u00fablico – con el fin de asegurar que tales autoridades p\u00fablicas cumplan con las tareas para las cuales han sido instituidas. Este es un asunto sobre el cual la Corte Constitucional se ha pronunciado ya de manera profusa y sobre el cual existe tambi\u00e9n una abundante jurisprudencia1. \u00a0<\/p>\n
2.1.5.- El derecho de petici\u00f3n se convierte as\u00ed en uno de los instrumentos m\u00e1s adecuados para hacer efectiva la democracia participativa en el sentido de ofrecer v\u00edas alternativas de comunicaci\u00f3n entre la administraci\u00f3n y el pueblo en tanto titular de la soberan\u00eda y hacerlo de una manera fluida, transparente, respetuosa y eficaz. El derecho de petici\u00f3n “[e]s un veh\u00edculo de singular eficacia para la participaci\u00f3n, precisamente por el conocimiento de la cosa p\u00fablica [por parte de] todos los ciudadanos [sobre] aquellos asuntos de incumbencia colectiva que en tal virtud poseen car\u00e1cter p\u00fablico”(Sentencia de la Corte Constitucional T-306 de 1993. M. P. Jorge Arango Mej\u00eda). \u00a0<\/p>\n
2.1.6.- El Estado social de derecho es, pues, un Estado al servicio del pueblo en tanto magnitud pluralista y su existencia se justifica en la medida en que se oriente a respetar los l\u00edmites que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala y a proteger en especial los derechos fundamentales. Como lo expresa esta Corte en sentencia T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: “A la luz de estas premisas axiol\u00f3gicas, la actividad estatal no puede fundarse en una visi\u00f3n p\u00e9trea y burocratizada de los asuntos p\u00fablicos. Por el contrario, el servicio p\u00fablico anejo al Estado social y democr\u00e1tico de derecho debe contar con la suficiente plasticidad para adaptarse a las necesidades de sociedades diversas y pluralistas contempor\u00e1neas.” \u00a0<\/p>\n
2.1.7.- S\u00f3lo respuestas prontas, diligentes, documentadas y eficaces contribuir\u00e1n a fortalecer las relaciones entre los servidores estatales y el pueblo, se convertir\u00e1n en verdaderos puentes de comunicaci\u00f3n y de confianza y ayudar\u00e1n a aumentar el grado de legitimidad del Estado y de sus instituciones. \u00danicamente la soluci\u00f3n presta y oportuna de la cuesti\u00f3n objeto del derecho de petici\u00f3n podr\u00e1 contribuir a potenciar la democracia participativa y ser\u00e1 capaz de garantizar otros derechos constitucionales fundamentales tan importantes como lo son el derecho a la informaci\u00f3n; el derecho a la participaci\u00f3n en asuntos sociales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos y culturales; el derecho a la libertad de expresi\u00f3n; el derecho a la igualdad; el derecho al debido proceso; el derecho a la educaci\u00f3n, el derecho al trabajo, todos estos, derechos cuya garant\u00eda se hace imprescindible para poder vivir una vida en condiciones de dignidad y de calidad (ver sentencias de la Corte Constitucional T-377 de 2000. M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y T-807 de 2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
2.1.8.- El desarrollo efectivo del derecho de petici\u00f3n como puente de comunicaci\u00f3n entre el pueblo y la administraci\u00f3n, supone la existencia de una ambiente apropiado para su florecimiento. En este orden de ideas, el funcionario p\u00fablico debe ser formado en una cultura que marque un \u00e9nfasis en la necesidad de servir diligentemente a los ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por la pobreza, por la indefensi\u00f3n, por la ignorancia, por las necesidades de toda \u00edndole, tanto m\u00e1s cuanto como bien lo se\u00f1ala la sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999, “esas condiciones de pobreza y vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta ‘invisibilidad’ de esos grupos sociales.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.9.- Un Estado social y democr\u00e1tico de derecho debe ser un Estado al servicio de todo el pueblo, con independencia de sus diferencias \u00e9tnicas, culturales, de sexo, de condici\u00f3n y de ideolog\u00eda, pero, en especial, debe ser un Estado al servicio de los sectores m\u00e1s vulnerables de la poblaci\u00f3n. Estas personas se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y no pueden participar en el mismo plano de igualdad que lo hacen otros ciudadanos cuando se trata de adoptar pol\u00edticas p\u00fablicas que pueden resultarles aplicables. Esta l\u00ednea de pensamiento es la que desarrolla la sentencia de la Corte Constitucional SU 225 de 1998. M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. El servicio p\u00fablico no puede ser, por tanto, el resultado de un acto de caridad o una concesi\u00f3n graciosa sino como lo establece la sentencia T-307 de 1999 antes mencionada: “[una] respuesta a derechos espec\u00edficos de las personas ” (…) “El funcionario que incumpla con los deberes y postulados antes anotados incurre en una falta disciplinaria que podr\u00e1 resultar agravada en raz\u00f3n de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad de los interesados (Ley 200 de 1995, art\u00edculos 27-3 y 7 – a) y ser llamados a responder con su patrimonio en caso de que la falta cometida comprometa la responsabilidad extracontractual del Estado (art. 90 de la Constituci\u00f3n).\u201d (\u00c9nfasis nuestro). \u00a0<\/p>\n
2.1.10.- La Corte se ha pronunciado, adem\u00e1s, a favor de una modalidad reforzada del derecho de petici\u00f3n que exige a los funcionarios y servidores p\u00fablicos atender de modo especialmente cuidadoso “las solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones cr\u00edticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades m\u00e1s determinantes de su m\u00ednimo vital sean atendidas.” (Sentencia de la Corte Constitucional T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
2.1.11.- Las respuestas que en cumplimiento del derecho de petici\u00f3n ofrezcan las autoridades p\u00fablicas deben ser oportunas. Han de orientarse a resolver el fondo del asunto bajo cuesti\u00f3n y deben ser expuestas de manera clara, precisa y coherente. Es necesario, adem\u00e1s, que tales respuestas sean comunicadas a las ciudadanas y a los ciudadanos que elevaron el derecho de petici\u00f3n, con independencia de que la respuesta implique una aceptaci\u00f3n o no aceptaci\u00f3n de lo solicitado por ellos2. El derecho de petici\u00f3n, en suma, se convierte en uno de los veh\u00edculos m\u00e1s id\u00f3neos para establecer un puente fluido y transparente de comunicaci\u00f3n entre el pueblo y las autoridades administrativas. Configura, por tanto, un instrumento de primer orden en el camino hacia la ampliaci\u00f3n y profundizaci\u00f3n de la democracia participativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2- El derecho de petici\u00f3n de consultas (art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo) \u00a0<\/p>\n
2.2.1.- En el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se lee lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho de petici\u00f3n incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relaci\u00f3n con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. \u00a0<\/p>\n
Estas consultas deber\u00e1n tramitarse con econom\u00eda, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Las respuestas en estos casos no comprometer\u00e1n la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Aqu\u00ed nos encontramos ante una de las formas que puede adquirir \u00a0la comunicaci\u00f3n entre el pueblo y las autoridades p\u00fablicas. Esta forma tiene, como lo mostrar\u00e1 la Corte a continuaci\u00f3n, unas caracter\u00edsticas peculiares que la diferencian de otras modalidades como lo son, por ejemplo, el derecho de petici\u00f3n en inter\u00e9s general, previsto en los art\u00edculos 5 a 8 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, o el derecho de petici\u00f3n en inter\u00e9s particular establecido en los art\u00edculos 9 a 15 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo o el derecho de petici\u00f3n de informaci\u00f3n contenido en los art\u00edculos 17 a 24 del c\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2.- El derecho de petici\u00f3n de consultas est\u00e1 consagrado en los art\u00edculos 25 a 26 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y con fundamento en \u00e9l es factible acudir ante la autoridad p\u00fablica para que por medio de un concepto oriente a los administrados sobre alg\u00fan asunto que pueda afectarlos. Los conceptos desempe\u00f1an una funci\u00f3n orientadora y did\u00e1ctica que debe realizar la autoridad p\u00fablica bajo el cumplimiento de los supuestos exigidos por la Constituci\u00f3n y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin embargo, no comprometer\u00e1 la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni ser\u00e1 tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, m\u00e1s bien, como una manera de mantener fluida la comunicaci\u00f3n entre el pueblo y los administraci\u00f3n para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de econom\u00eda, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y los ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la administraci\u00f3n que puedan afectarlos. Tal como qued\u00f3 plasmado en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, el derecho de petici\u00f3n de consulta tiene, entonces, una connotaci\u00f3n de simple consejo, opini\u00f3n o dictamen no formal de la administraci\u00f3n cuyo prop\u00f3sito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3.- No obstante, sobre la naturaleza jur\u00eddica de este derecho de petici\u00f3n de consulta contenido en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo no existe hoy pleno acuerdo y ha sido tambi\u00e9n una cuesti\u00f3n muy debatida hist\u00f3ricamente. Incluso en el seno de la Comisi\u00f3n Asesora para la redacci\u00f3n del Decreto 01 de 1984 se presentaron discusiones al respecto3. Existen, pues, opiniones encontradas. Por una parte, quienes creen necesario admitir la obligatoriedad de los conceptos emitidos por las entidades y exigir que la entidad que absuelve la consulta responda por el contenido del concepto expresado. Por otra parte, quienes se oponen tanto a una cosa como a la otra. El Consejo de Estado, entretanto, parece haber adoptado una v\u00eda intermedia. Esta Corte hizo referencia a dos providencias del Consejo de Estado sobre el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo en la sentencia T-807 de 2000. M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.4.- Mediante auto fechado en mayo de 1994 el Consejo de Estado se pronunci\u00f3 as\u00ed: \u201cIgualmente es necesario precisar que si bien la regla general se\u00f1alada en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades p\u00fablicas no comprometen la responsabilidad de \u00e9stas ni son de obligatorio cumplimiento, raz\u00f3n por la cual no se pueden considerar actos administrativos, tal como lo ser\u00edan los conceptos jur\u00eddicos. (…) La verdad es que dichos conceptos, cuando se convierten en manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n tendientes a producir efectos jur\u00eddicos en un caso concreto son t\u00edpicos administrativos, susceptibles de ser demandados ante lo contencioso administrativo, a trav\u00e9s de los recursos establecidos para tal efecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.5.- En la sentencia de octubre 25 de 1995 emitida por la Secci\u00f3n Primera, el Consejo de Estado ratifica la jurisprudencia anterior al respecto de la naturaleza de los conceptos y se pronuncia de la siguiente manera: “De otra parte cabe puntualizar que la enumeraci\u00f3n de actos demandables que hace el inciso 3 del art\u00edculo 14 del decreto ley 2304 de 1989 (subrogatorio del art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo)no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida en que contengan una decisi\u00f3n capaz de producir efectos jur\u00eddicos y emanen de una entidad p\u00fablica o persona privada que cumpla funciones administrativas.” \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la perspectiva defendida por el Consejo de Estado, cabr\u00eda realizar una primera distinci\u00f3n. Los conceptos emitidos por las autoridades p\u00fablicas en respuesta del derecho de petici\u00f3n de consultas contenido en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo significan, en principio, una orientaci\u00f3n, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan efectos jur\u00eddicos para los administrados4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.6.- \u00bfCu\u00e1l es la raz\u00f3n \u2013se pregunta esta Corte – por la cual no todos los conceptos emitidos por las autoridades p\u00fablicas en respuesta al derecho de petici\u00f3n de consultas son obligatorios? La Corte ofreci\u00f3 ya una respuesta en la sentencia que resuelve la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo que faculta a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio P\u00fablico de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. (Sentencia de la Corte Constitucional C-877 de 2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell). En aquella oportunidad, el demandante consider\u00f3 que la labor interpretativa de la ley que se le hab\u00eda conferido a la Direcci\u00f3n mencionada significaba una vulneraci\u00f3n del principio de legalidad establecido en el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n Nacional de acuerdo con el cual “Ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley.” La Corte tuvo que responder a una serie de argumentos a los que les subyace, en primera l\u00ednea, la idea seg\u00fan la cual al otorgarle car\u00e1cter obligatorio a los conceptos emitidos por una entidad administrativa se la estar\u00eda dotando de facultades legislativas y se estar\u00eda provocando una ruptura con el principio de separaci\u00f3n de poderes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de los distintos puntos de vista que se expusieron en esa oportunidad, algunos se orientaron a mostrar c\u00f3mo la facultad otorgada a la direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal no ri\u00f1e con la que le otorga la Constituci\u00f3n al Congreso por la v\u00eda del art\u00edculo 150 numeral 1 y, no lo hace, por cuanto aqu\u00ed se trata de otro tipo de interpretaci\u00f3n. La Corte, por su parte, sostuvo en sus consideraciones lo siguiente: “una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que en principio corresponder\u00edan al Ministro titular, seg\u00fan el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n, se le asigna una funci\u00f3n que no se limita a la mera ejecuci\u00f3n de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y el alcance de las referidas normas y, adem\u00e1s, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado de suerte que estos en modo alguno pueden sustraerse del deber de acatarlo (…) equivale indudablemente a convertir la mencionada Direcci\u00f3n en la titular de una funci\u00f3n, como lo es la de interpretar con autoridad y en forma aut\u00e9ntica la ley que corresponde al Congreso (art\u00edculo 150 # 1). (…) La norma establece que la direcci\u00f3n General de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, por la v\u00eda de mandatos generales y abstractos determina el contenido y el sentido y adem\u00e1s pretende llegar al extremo de unificar su interpretaci\u00f3n y hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.” La norma objeto de demanda tambi\u00e9n invade, seg\u00fan la Corte, la \u00f3rbita de las entidades territoriales vulnerando lo dispuesto por el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. La Corte concluye que lo dispuesto por el art\u00edculo 40 de la ley 60 de 1993 viola en efecto el contenido del art\u00edculo 150 numeral 1 de la Constituci\u00f3n y por lo tanto lo declara inexequible. \u00a0<\/p>\n
2.2.7.- En otra ocasi\u00f3n y a trav\u00e9s de la sentencia C-487 de 1996. M. P. Antonio Barrera Carbonell la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el segmento del art\u00edculo 264 de la ley 223 de 1995 por medio de la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones. Seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 264, se les reconoc\u00eda a los contribuyentes la posibilidad de actuar con base en los conceptos escritos emitidos por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. De esta manera, los contribuyentes podr\u00edan sustentar sus actuaciones tanto en la v\u00eda gubernativa como en la v\u00eda jurisdiccional, todo ello bajo dos condiciones: por un lado, bajo el entendido de que tales conceptos se encuentren vigentes y por otro, que los mismos se encuentren debidamente publicados. S\u00f3lo de esta forma se garantiza para el administrado que sus actuaciones no puedan ser objetadas por las autoridades tributarias. \u00a0<\/p>\n
Aqu\u00ed la Corte se pronunci\u00f3 sobre la distinci\u00f3n entre acto administrativo y una variedad de actos que expresan un juicio, deseo o querer de la administraci\u00f3n pero no llegan a ostentar ni los alcances ni los efectos de un acto administrativo. El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administraci\u00f3n y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jur\u00eddicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jur\u00eddica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, \u00e9ste tiene la opci\u00f3n de acogerlo o no acogerlo. \u00a0<\/p>\n
A regl\u00f3n seguido, la Corte marc\u00f3 otra distinci\u00f3n \u00a0que tiene que ver con el eventual car\u00e1cter autoregulador de la actividad administrativa. Cuando el concepto emitido por la Administraci\u00f3n se relaciona con tal actividad autoreguladora, entonces, dice la Corte, “se impone su exigencia a terceros.” En esta l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, tales conceptos bien podr\u00edan considerarse como actos administrativos con los efectos jur\u00eddicos que todo acto administrativo trae consigo. Este acto administrativo seg\u00fan la Corte, ostentar\u00eda una naturaleza “igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte puso \u00e9nfasis en que este modo de argumentar coincide plenamente con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y subraya, por lo dem\u00e1s, que tales actos adquieren la categor\u00eda que le es propia a los actos reglamentarios “aunque de rango inferior a los que expide el Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 189 (11)).” \u00a0<\/p>\n
2.2.8.- De acuerdo con lo anterior, la Corte llega a la conclusi\u00f3n que los conceptos emitidos por la Subdirecci\u00f3n Jur\u00eddica de la Administraci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, “constituyen la expresi\u00f3n de manifestaciones, juicios, opiniones o dict\u00e1menes sobre la interpretaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas tributarias en materia aduanera, de comercio exterior o de control de cambios, bien hayan sido pronunciados a instancia de los administrados o en ejercicio del derecho de petici\u00f3n (art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo) o para satisfacer las necesidades o los requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes.” \u00a0<\/p>\n
En este orden de cosas, la Corte Constitucional realiza una distinci\u00f3n y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n que de lo dispuesto en el inciso tercero del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contenciosos Administrativo ofrece tambi\u00e9n el Consejo de Estado, el car\u00e1cter no obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no contienen, en principio, decisiones de la administraci\u00f3n y no pueden considerarse, por consiguiente, actos administrativos. La Corte acepta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales los conceptos emitidos hacia el interior de la administraci\u00f3n puedan ser vinculantes. (Sentencia de la Corte Constitucional C-487 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para responder a los cargos la Corte dividir\u00e1 su exposici\u00f3n en dos partes. En una parte, se pronunciar\u00e1 sobre la posibilidad de concederle poder vinculante a los conceptos emitidos en virtud de la respuesta a un derecho de petici\u00f3n de consultas y, en otra parte, se pronunciar\u00e1 al respecto de la responsabilidad que el contenido de tales conceptos pueda generar. \u00a0<\/p>\n
2.3.1.- El demandante considera que los conceptos emitidos por las autoridades p\u00fablicas en virtud del desarrollo de un derecho de petici\u00f3n de consultas deben ser obligatorios, es decir, deben vincular a los administrados. Esto, como se vio, no puede convertirse en la regla general. Primero, significar\u00eda conferir a todas las autoridades p\u00fablicas la posibilidad de legislar y atentar\u00eda contra el principio de legalidad establecido en el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n. Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petici\u00f3n de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar una acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acci\u00f3n, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administraci\u00f3n pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cosa muy distinta es lo que sucede con los conceptos emitidos por la Subdirecci\u00f3n Jur\u00eddica de la Administraci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Estos conceptos constituyen una excepci\u00f3n a la dispuesto por el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo pero, como ya se mencion\u00f3 m\u00e1s arriba, la Corte considera que tales conceptos desempe\u00f1an una actividad autorreguladora que, de tener efectos frente a particulares, ostentar\u00eda la categor\u00eda de actos reglamentarios de rango inferior a los que expide el presidente de la rep\u00fablica y posibilita su impugnaci\u00f3n en la v\u00eda contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la Corte considera pertinente distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petici\u00f3n de consultas conforme al art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emiti\u00f3. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petici\u00f3n, no determina si se trata de una petici\u00f3n en inter\u00e9s general o en inter\u00e9s particular o si se trata, m\u00e1s bien, de una petici\u00f3n de informaci\u00f3n o de una petici\u00f3n de consulta. Entonces, all\u00ed se tendr\u00eda que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2.- Frente a la pregunta acerca de si la exclusi\u00f3n de responsabilidad de quien emite un concepto en respuesta del derecho de petici\u00f3n de consultas conforme al art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, podr\u00eda significar una violaci\u00f3n de la cl\u00e1usula de responsabilidad general establecida en los art\u00edculos 6 y 90 de la Constituci\u00f3n Nacional, es factible responder en sentido negativo. Veamos porqu\u00e9. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 6 superior establece junto con lo dispuesto por el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n el marco general, las fronteras dentro de las cuales ha de establecerse el r\u00e9gimen de responsabilidad extracontractual de las autoridades p\u00fablicas. Seg\u00fan el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Nacional \u201cLos particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades p\u00fablicas por infringir la constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Nacional “El Estado responder\u00e1 patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparaci\u00f3n patrimonial de uno de tales da\u00f1os, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deber\u00e1 repetir contra este.” \u00a0<\/p>\n
La exclusi\u00f3n de responsabilidad a la que se refiere el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo hace relaci\u00f3n, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petici\u00f3n. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa que las autoridades p\u00fablicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cl\u00e1usula del estado de derecho contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional, est\u00e1 vigente en Colombia el principio fundamental de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la norma contenida en el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Nacional establece tres criterios para determinar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos. Primero, por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes; segundo, por omisi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones; tercero, por extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. En el evento en que la actuaci\u00f3n de la autoridad p\u00fablica que emite el concepto se pueda subsumir bajo uno o algunos de esos criterios, es claro que la autoridad p\u00fablica debe responder. \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n se regula espec\u00edficamente lo referente a la responsabilidad patrimonial. Las consecuencias del obrar irresponsable de las autoridades p\u00fablicas no puede limitarse al terreno de la condena moral. Tiene que tener unas consecuencias en materia econ\u00f3mica cuando las autoridades p\u00fablicas han producido da\u00f1os antijur\u00eddicos que les son imputables. Si tales da\u00f1os han sido resultado de la conducta dolosa o gravemente culposa de las autoridades p\u00fablicas, el Estado debe responder y puede repetir contra la autoridad p\u00fablica que ocasion\u00f3 el da\u00f1o. Solo de esa manera se cumple con uno de los m\u00e1s importantes fines del Estado social y democr\u00e1tico de derecho seg\u00fan \u00a0lo dispuesto por el art\u00edculo 2 superior, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” \u00a0<\/p>\n
Es justamente la necesidad de que la administraci\u00f3n rinda cuentas, la que marca el signo distintivo de un Estado social y democr\u00e1tico al servicio de los ciudadanos. Tanto lo dispuesto en el art\u00edculo 6 como lo establecido en el art\u00edculo 90 obedece a esa orientaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no equivale, sin embargo, a hacer responder a la entidad por el contenido de los conceptos que emite en respuesta de un derecho de petici\u00f3n de consultas. Los conceptos emitidos por las entidades p\u00fablicas en respuesta a un derecho de petici\u00f3n de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una funci\u00f3n did\u00e1ctica como una funci\u00f3n de comunicaci\u00f3n fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podr\u00eda traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicaci\u00f3n entre el pueblo y la administraci\u00f3n que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petici\u00f3n de consultas, sino que podr\u00eda significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneraci\u00f3n del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgar\u00eda a cada autoridad p\u00fablica el derecho de hacer una interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las expresiones no y ni contenidas en el inciso 3\u00b0. del art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-542 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
REF.: Expediente: D-5480 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el art\u00edculo 25 del Decreto 01 de 1984, C\u00f3digo Contencioso Administrativo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el respeto de siempre por las decisiones de esta Corte, me permito presentar aclaraci\u00f3n de voto, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, considero que algunas de las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, pueden ser, en mi concepto, contradictorias, al dejar abierta la puerta para que la emisi\u00f3n de un concepto genere responsabilidad. \u00a0Por su misma naturaleza no obligatoria, un concepto no constituye una decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n y por lo mismo no puede generar responsabilidad. A mi juicio, la sentencia deber\u00eda circunscribirse al aspecto planteado en la demanda y no abordar temas que no son necesarios, como el que excepcionalmente algunos conceptos son vinculantes. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, la consideraci\u00f3n contenida en el numeral 2.3.2 de la parte motiva es a mi juicio contradictoria, en la medida en que por un lado afirma que no se puede derivar responsabilidad patrimonial de la emisi\u00f3n de un concepto, y de otro sostiene que un funcionario puede llegar a responder por los da\u00f1os que cause por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reitero entonces que ser\u00eda necesario suprimir puntos que no son necesarios para la decisi\u00f3n y que generan confusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. En segundo lugar, creo conveniente recordar que la competencia para emitir conceptos se deriva de la ley. \u00a0De este modo y por ser una mera opini\u00f3n, el concepto no obliga y por lo mismo no puede generar responsabilidad, ni siquiera disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencias de la Corte Constitucional: T-12 de 1992. M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez; T-419 de 1992, M. P. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez; T-172 de 1993; T-172 de 1993. M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez; T-306 de 1993. M. P. Hernando Herrera Vergara; T-335 de 1993. M. P. Jorge Arango Mej\u00eda; T-571 de 1993. M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; T-414 de 1995. M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez; T-529 de 1995. M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; T-604 de 1995. M. P. Carlos Gaviria D\u00edaz; SU 166 de 1999. M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; T-307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; T-079 de 2001. M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; T-396 de 2001. M. P. \u00c1lvaro Tafur Galvis; T-565 de 2001. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1089 de 2001. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda. \u00a0<\/p>\n
2 Sobre estos requisitos m\u00ednimos del derecho de petici\u00f3n se ha pronunciado la Corte en sucesivas ocasiones. Consultar, por ejemplo, la sentencia T-377 de 2000. M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero recoge los presupuestos f\u00e1cticos m\u00ednimos del derecho de petici\u00f3n que han sido complementados por lo dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional T-249 de 2001. M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. Ver tambi\u00e9n la sentencia T-1006 de 2001. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
3 Carlos Betancur Jaramillo y Jaime Castro cuestionaron la manera como qued\u00f3 redactado el inciso tercero del art\u00edculo acusado. Ver, Antecedentes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, Colecci\u00f3n bibliogr\u00e1fica del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
4 La Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado en auto de mayo 6 de 1994, se pronuncia sobre la definici\u00f3n de acto administrativo en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c…de conformidad con la definici\u00f3n tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la caracter\u00edstica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jur\u00eddicos, la de ejecutar una determinaci\u00f3n capaz de crear, modificar o extinguir una situaci\u00f3n jur\u00eddica.\u201d No importa cu\u00e1l sea la forma que ostente el acto, en todo caso, cuando est\u00e1 llamado a producir un efecto jur\u00eddico espec\u00edfico, por ejemplo, \u201cla no autorizaci\u00f3n hasta tanto se cumplan los requisitos se\u00f1alados en una norma espec\u00edfica\u201d all\u00ed se puede identificar, tal como lo expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, \u201cuna manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n tendiente a producir efectos jur\u00eddicos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-542\/05 \u00a0 DERECHO DE PETICION-Papel en el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0 DERECHO DE PETICION Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia\u00a0 \u00a0 DERECHO DE PETICION-Modalidad reforzada \u00a0 DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta \u00a0 DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Caracter\u00edsticas \u00a0 DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Funci\u00f3n \u00a0 DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[61],"tags":[],"class_list":["post-11723","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2005"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11723","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=11723"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11723\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=11723"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=11723"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=11723"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}