\u00a0 \u00a0 Sentencia C-710\/05 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustancial de la demanda \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Sentido amplio y estricto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos en un fallo de exequibilidad \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE EN SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Requisitos para la variaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-No se puede predicar frente a omisiones legislativas \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA APARENTE-Concepto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Competencia del legislador en materia de seguridad social en salud \u00a0<\/p>\n
CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Competencia en definici\u00f3n del r\u00e9gimen de pagos compartidos\/COSA JUZGADA MATERIAL-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Si existe cosa juzgada constitucional absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 y el contenido normativo de este art\u00edculo es igual al del art\u00edculo 172, numeral, 7, parcial, es predicable la existencia de cosa juzgada material del segundo de los art\u00edculos. Es de anotar que en el presente caso no se da ninguna de las excepciones se\u00f1aladas en la parte considerativa para que a pesar de existir identidad de contenido normativo no se pueda predicar cosa juzgada material, a saber, la Sentencia C-542\/98 no se trat\u00f3 de un fallo de forma sino de fondo; la disposiciones no tienen contenidos normativos semejantes mas dispares; no se ha variado el contexto de aplicaci\u00f3n de la norma ni en t\u00e9rminos jurisprudenciales \u2013cambio de jurisprudencia de la Corte- ni en t\u00e9rminos f\u00e1cticos; no existen razones poderosas para variar el sentido del fallo inicial en cual el contenido normativo fue declarado exequible; no se analiza la constitucionalidad de una omisi\u00f3n sino de una atribuci\u00f3n incorrecta de competencias; y la norma no fue \u2013ni pudo ser- analizada anteriormente bajo la Constituci\u00f3n de 1886, sino la de 1991. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional, tomando en consideraci\u00f3n la declaratoria de exequiblidad del art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 \u2013a excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cy la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n al sistema\u201d-, declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 172, numeral 7, en lo relativo a la remisi\u00f3n al art\u00edculo 187 en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en material de definici\u00f3n del r\u00e9gimen de pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993, y el Acuerdo No 260\/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud \u00a0<\/p>\n
Actora: \u00a0Karin Irina Kuhfeldt Salazar \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., seis (6) de julio de dos mil \u00a0cinco \u00a0(2005) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa – quien la preside -, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime Araujo Renter\u00eda, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, \u00a0la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar, \u00a0actuando en su calidad de ciudadana y en su condici\u00f3n de Defensora Delegada para asuntos constitucionales, haciendo uso de los derechos consagrados en el art\u00edculo 40, numeral 6 y 95, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo No 260\/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 7 de febrero de 2005, el Magistrado Sustanciador rechaz\u00f3 la demanda presentada contra el Acuerdo No 260\/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por manifiesta falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de la norma; igualmente, rechaz\u00f3 la demanda contra el art\u00edculo 187, en virtud de que en la Sentencia C-542\/98, Magistrado Ponente Hernando Herrara Vergara, tal art\u00edculo, a excepci\u00f3n del aparte del inciso segundo que se\u00f1alaba que \u00a0\u201c y la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el Sistema\u201d- que se declar\u00f3 inexequible-, hab\u00eda sido declarado exequible \u00a0\u201cbajo el entendido de que si el usuario del servicio no dispone de los recursos econ\u00f3micos para cancelar las cuotas moderadoras o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestaci\u00f3n \u00edntegra y adecuada de los servicios m\u00e9dicos, hospitalarios, quir\u00fargicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el mencionado Auto se encontr\u00f3 que, siguiendo los \u00a0criterios de an\u00e1lisis de cosa juzgada de las sentencia de la Corporaci\u00f3n fijados por \u00e9sta, frente al art\u00edculo se hab\u00eda presentado cosa juzgada absoluta, puesto que no se limitaron los efectos de la Sentencia en la parte resolutiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta decisi\u00f3n se tom\u00f3 a pesar de que la actora se\u00f1alaba que la demanda contra el art\u00edculo 187 deb\u00eda ser admitida, en virtud de que la Sentencia C-542\/98 analiz\u00f3 el art\u00edculo en menci\u00f3n mas no bajo el cargo de extralimitaci\u00f3n de las facultades otorgadas al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en materia de fijaci\u00f3n de los elementos de la contribuci\u00f3n parafiscal que constituyen los copagos. El Magistrado Sustanciador record\u00f3 que s\u00f3lo cuando el estudio de la constitucionalidad de la norma no se haya surtido, as\u00ed \u00e9sta haya sido declarada exequible, existir\u00e1 una cosa juzgada aparente, lo cual no hab\u00eda ocurrido en esta ocasi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe el texto del art\u00edculo contentivo de la disposici\u00f3n acusada:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0LEY 100 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 23) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 172. Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendr\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
7. Definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del art\u00edculo 160 y los art\u00edculos 164 y 187 de la presente Ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En virtud de que la demanda \u00fanicamente fue admitida con respecto al art\u00edculo 172, numeral 7, s\u00f3lo se rese\u00f1ar\u00e1n los cargos presentados contra esta disposici\u00f3n. No obstante, si los argumentos presentados para solicitar la inexequibilidad del art\u00edculo 187 son comunes para este art\u00edculo y el 172, numeral 7, \u00e9stos tambi\u00e9n ser\u00e1n relacionados. \u00a0<\/p>\n
La demanda empieza por recordar que la naturaleza de los cobros por conceptos de pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles es la de contribuciones parafiscales, como lo ha afirmado la Corte Constitucional. Seg\u00fan la actora, las contribuciones parafiscales \u201cson grav\u00e1menes que se imponen a un determinado sector con el fin de ser reinvertidos en el propio sector como contraprestaci\u00f3n de un servicio que se le brinda.\u201d \u00a0Para respaldar su definici\u00f3n, cita las sentencias C-040\/93, C-577\/95 y C-575\/92, en las cuales la Corte Constitucional se ocup\u00f3 de desarrollar el concepto de parafiscalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica la actora que los pagos compartidos son contribuciones parafiscales, toda vez que se imponen a un determinado sector beneficiario de espec\u00edficos servicios, excluyendo a los dem\u00e1s individuos, para que este dinero sea reinvertido en el propio servicio, \u201csea para racionalizar su uso o para contribuir a su financiaci\u00f3n.\u201d\u00a0 Lo anterior se respalda en que, seg\u00fan el art\u00edculo 187 de la Ley 100, \u201cLos recaudos por estos conceptos ser\u00e1n recursos de las Entidades Promotoras de Salud, aunque el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud podr\u00e1 destinar parte de ellos a la subcuenta de Promoci\u00f3n de Salud del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda.\u201d\u00a0 Esto implica que, a pesar de que se consideran recursos de las empresas, no pueden ser destinados a actividades diversas al mismo servicio de salud. Tal \u00a0posici\u00f3n es totalmente concordante con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-542\/98 en la que, expresamente, se calific\u00f3 a estos recursos como parafiscales. \u00a0<\/p>\n
Una vez establecida la naturaleza parafiscal de los pagos compartidos, recuerda la demandante que la ley que consagre estas contribuciones deber\u00e1 definir directamente los casos y condiciones en que se aplica, afirmaci\u00f3n que soporta en la Sentencia C-253\/95. Si esta exigencia es aplicable a la ley cuando \u00e9sta desarrolla el tributo, m\u00e1s lo es cuando delega su competencia en una autoridad administrativa. \u00a0<\/p>\n
Recuerda la actora que, seg\u00fan el art\u00edculo 338 constitucional, el congreso debe fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y tarifas de los impuestos y agrega que si bien la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de tasas y contribuciones, el sistema y m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto deben fijarse por ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la demandante que, seg\u00fan la Sentencia C-530\/00, el hecho de que la ley no pueda delegar el establecimiento de estos factores evita el manejo arbitrario de la potestad tributaria derivada; se requiere, seg\u00fan la mencionada sentencia, que se fijen pautas t\u00e9cnicas de valoraci\u00f3n de los factores de costos y distribuciones de los mismos a cargo de los usuarios. Por otra parte, seg\u00fan la Sentencia C-577\/95, la facultad otorgada a la administraci\u00f3n no puede ser discrecional, sino guiada por un m\u00e9todo y sistema fijados en ley. Termina la demandante se\u00f1alando que \u201cel alcance de la habilitaci\u00f3n excepcional no puede ir m\u00e1s all\u00e1 de otorgar a la administraci\u00f3n la facultad de fijar la tarifa y ajustar el monto del tributo seg\u00fan los criterios que determine el Legislador, pero no cualesquiera criterios, sino aquellos que sean id\u00f3neos y conducentes a la configuraci\u00f3n de un sistema y un m\u00e9todo (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Lo se\u00f1alado por el constituyente en el art\u00edculo 338 se compagina con lo indicado en el art\u00edculo 49 constitucional seg\u00fan el cual corresponde al Estado, en materia del sistema general de seguridad social en salud, determinar los aportes a cargo de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los particulares en \u00a0los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo como presupuesto los anteriores mandatos constitucionales en materia tributaria, para la actora, el art\u00edculo 172, numeral 7, desconoci\u00f3 los par\u00e1metros constitucionales, toda vez que no fij\u00f3 los t\u00e9rminos condiciones y m\u00e9todo para definir los costos y beneficios con base en los cuales se debe establecer el valor de las contribuciones parafiscales constituidas por los pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles. \u00a0<\/p>\n
De otra parte indica que si bien el art\u00edculo 187 de la Ley 100 se\u00f1ala que \u201cEn ning\u00fan caso los pagos moderadores podr\u00e1n convertirse en barreras de acceso para los m\u00e1s pobres. Para evitar la generaci\u00f3n de restricciones al acceso por parte de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre, tales pagos para los diferentes servicios ser\u00e1n definidos de acuerdo con la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el sistema seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que adopte el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.\u201d, en criterio de la demandante estos lineamientos no configuran unos par\u00e1metros suficientes como para afirmar que el legislador s\u00ed determin\u00f3 en la ley el sistema y m\u00e9todo para la fijaci\u00f3n del tributo. En t\u00e9rminos de la demandante, \u201cla estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica o del nivel socioecon\u00f3mico, resulta ciertamente insuficiente para establecer par\u00e1metros l\u00edmites, de razonablidad y proporcionalidad, que lleven al convencimiento suficiente acerca de que las tarifas establecidas se ajustan a los criterios legales. De esta manera s\u00f3lo es viable establecer par\u00e1metros de confrontaci\u00f3n al interior de la estructura; es decir, podr\u00eda afirmarse con fundamento en la comparaci\u00f3n entre los estratos si existe proporcionalidad respecto del impacto que puede ocasionar el cobro de las sumas impuestas en cada uno de ellos, pero no ser\u00eda posible un juicio de razonabilidad con la totalidad, porque no existen las bases para establecer si la imposici\u00f3n de las sumas decretadas se ajustan a un par\u00e1metro que englobe a todos los estratos o categor\u00edas sobre los cuales se impone. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 187 demandado dispone que las \u201cnormas sobre procedimientos de recaudo, definici\u00f3n del nivel socioecon\u00f3mico de los usuarios y los servicios a los que ser\u00e1n aplicables, entre otros, ser\u00e1n definidos por el Gobierno Nacional, previa aprobaci\u00f3n del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.\u201d \u00a0<\/p>\n
En este punto la ley se limita a deferir en un organismo subordinado de la administraci\u00f3n la regulaci\u00f3n de los aspectos enunciados en ella, sin establecer criterios o par\u00e1metros a los cuales deba sujetarse para el desarrollo de los aspectos puntuales de la norma y, menos a\u00fan, para la determinaci\u00f3n de los montos que podr\u00e1n ser cobrados a los cotizantes y beneficiarios del sistema.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de la actora, el art\u00edculo 187 termina delegando en el Gobierno la definici\u00f3n del nivel socioecon\u00f3mico de los usuarios y los servicios a los que ser\u00e1n aplicables los pagos moderadores, materias que no pod\u00eda ser objeto de delegaci\u00f3n. Adem\u00e1s, la imposici\u00f3n de un obligaci\u00f3n negativa, cual es el hecho de que los copagos no se puedan convertir en un obst\u00e1culo para el acceso al servicio de salud, no puede estimarse como un sistema fijado por la ley. \u00a0<\/p>\n
Agrega que lo \u00fanico que se puede tener como criterio orientador para la determinaci\u00f3n de los pagos moderadores est\u00e1 en el inciso segundo del art\u00edculo 187 seg\u00fan el cual los copagos \u201cser\u00e1n definidos de acuerdo con la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica\u201d. Sin \u00a0embargo, este criterio no es suficiente para que se pueda afirmar que existe un m\u00e9todo fijado por ley. Este criterio de la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica no constituye un sistema porque no da par\u00e1metros para fijar un techo o tarifa m\u00e1xima que se pueda fijar con base en los niveles socioecon\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior a\u00f1ade que existe una divergencia nominal de la \u00fanica pauta fijada para la determinaci\u00f3n de los copagos, puesto que en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 187 se refieren a estratificaci\u00f3n econ\u00f3mica, mientras el par\u00e1grafo menciona el nivel socioecon\u00f3mico. Diferencia que es trascendente en la medida en que a cada uno de estos conceptos se les ha dado un contenido diferente. Se\u00f1ala la actora que la estratificaci\u00f3n econ\u00f3mica tiene que ver con las caracter\u00edsticas f\u00edsicas de las viviendas y su entorno, mientras que el criterio de nivel socioecon\u00f3mico est\u00e1 relacionado con el nivel de ingresos del trabajador. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 172, 7, le fija la competencia al Consejo Nacional de Seguridad Social de \u201cdefinir el r\u00e9gimen\u201d de los pagos compartidos, lo que, como se vio, sin existir la determinaci\u00f3n de un sistema por parte de ning\u00fan art\u00edculo de la Ley 100, se constituye en una extralimitaci\u00f3n de las facultades de la administraci\u00f3n. La funci\u00f3n del Consejo no podr\u00eda ir m\u00e1s all\u00e1 de fijar la tarifa de los pagos compartidos basado en las condiciones de ley. \u00a0<\/p>\n
De lo anteriormente expuesto, la actora deduce que al no haber fijado el legislador el sistema o m\u00e9todo incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa, toda vez que no dio cabal cumplimiento a sus funciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n. De esta omisi\u00f3n legislativa se deriva la violaci\u00f3n al principio de legalidad del tributo. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la demandante resalta que dentro de la misma Ley 100, a diferencia de lo que ocurre con los pagos compartidos, se fij\u00f3 el sistema y m\u00e9todo para la determinaci\u00f3n de los aportes obligatorios en salud, art\u00edculo 204. La Corte Constitucional en la Sentencia C-577\/95 encontr\u00f3 exequible la disposici\u00f3n pues juzg\u00f3 que s\u00ed cumpl\u00eda con los l\u00edmites de delegaci\u00f3n de facultades tributarias establecidos por la Constituci\u00f3n. Esto no sucede, en criterio de la actora, con el art\u00edculo 172, 7. \u00a0<\/p>\n
Indica la actora que los pagos moderadores en el r\u00e9gimen de salud de las fuerzas militares y de polic\u00eda, desarrollados en la Ley 352 de 1997, art\u00edculo 36, por carecer de los elementos indispensables para poder ser fijados por una autoridad administrativa, Consejo de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y de Polic\u00eda, fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-089\/98. Por asemejarse la disposici\u00f3n en sus vac\u00edos a la ahora acusada \u00e9sta debe ser declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo cuestionado tambi\u00e9n desconoce el 48 constitucional seg\u00fan el cual la seguridad social se deber\u00e1 prestar bajo direcci\u00f3n y control del Estado, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Si el Congreso no fija los elementos para que el Estado desarrolle esta actividad no se dan los supuestos para que se ponga en marcha debidamente el servicio de seguridad social. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social, art\u00edculo 48, tambi\u00e9n se vulnera, pues al fijar una facultad sin l\u00edmites o condiciones da pie a que ciudadanos que est\u00e1n cotizando se vean obligados a cancelar altas y crecientes sumas adicionarles por atenci\u00f3n m\u00e9dica, lleg\u00e1ndose a ver limitados en el uso del servicio. Para demostrar que los pagos compartidos han aumentado en una forma que, en criterio de la actora, impide el acceso universal a la atenci\u00f3n en salud, transcribe unas estad\u00edsticas del incremento de tales pagos en Compensar y el Seguro Social entre 2000 y 2004; a esto a\u00f1ade la menci\u00f3n de las quejas recibidas por la Defensor\u00eda del Pueblo, provenientes de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0LAS INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
En \u00a0representaci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, intervino Juan Fernando Romero Tob\u00f3n, en cuyo criterio el aparte de la disposici\u00f3n demandada debe ser declarado exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En parecer del interviniente, la Ley s\u00ed desarrolla un par\u00e1metro dentro del cual se deben fijar los pagos compartidos. \u00c9ste es el de capacidad de pago que se plasma en el concepto de estratificaci\u00f3n econ\u00f3mica. Indica que, como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la Sentencia C-482\/96, para hallar los postulados b\u00e1sicos que gobiernan el sistema de seguridad social no es necesario que se incluyan las expresiones \u201csistemas y m\u00e9todos\u201d. De otra parte, en la Sentencia C-542\/98 la Corte encontr\u00f3 que la estratificaci\u00f3n era un criterio v\u00e1lido, sin pasar por alto el car\u00e1cter parafiscal de los pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
Para la Superintendencia, los copagos est\u00e1n guiados por los siguientes lineamientos: principios generales del Sistema General de Seguridad Social en Salud que asocian contribuci\u00f3n \u00a0o aporte con capacidad de pago \u2013solidaridad y equidad (art\u00edculos 2 y 153, numeral 1, de la Ley 100)-, racionalidad tanto en la versi\u00f3n del uso del sistema como en la de relaci\u00f3n de costos y estratificaci\u00f3n econ\u00f3mica lo anterior guiado por el criterio de que estos pagos no pueden constituirse en barrera para el acceso a la salud. \u00a0<\/p>\n
De otro lado sostiene el interviniente que si bien el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud es un \u00f3rgano asesor, la Sentencia C-577\/95 acept\u00f3 que \u00e9ste expidiera regulaciones en aspectos desarrollados por la Ley 100; en esa ocasi\u00f3n sobre el monto de cotizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, agrega que la Superintendencia conoce de las quejas que se han presentado con relaci\u00f3n a los copagos y est\u00e1 adelantando las investigaciones administrativas respectivas. No obstante, esto no implica que la norma devenga inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
En nombre del Ministerio intervino Fanny Su\u00e1rez Higuera, quien solicit\u00f3 que la norma fuera declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
Inicia la intervenci\u00f3n recordando que tanto en la Sentencia SU-480\/97, como en la C-542\/98 y la C-1707\/01 la Corte dej\u00f3 claro que los pagos compartidos ten\u00edan car\u00e1cter de contribuciones parafiscales. \u00a0<\/p>\n
Pasa a analizar la naturaleza del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. De este organismo destaca que ocupa el lugar m\u00e1s alto dentro de la Direcci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tiene autonom\u00eda y dentro de \u00e9sta fija los acuerdos, con base en las atribuciones dadas por la Ley, los que tienen car\u00e1cter general y obligatorio, lo cual fue corroborado por la Sentencia C-577\/95. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que, puesto que las sentencia C-577\/95 y C-542\/98, que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 187, ya precisaron y avalaron la autonom\u00eda del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en la determinaci\u00f3n de las normas, oper\u00f3 la cosa juzgada constitucional. As\u00ed las cosas, no se puede acoger el argumento seg\u00fan el cual el art\u00edculo 172, 7, consagra una facultad que excede las competencias que puede tener el Consejo, m\u00e1s a\u00fan si en la ley se fijaron los l\u00edmites y condiciones para ajustar las atribuciones de \u00e9ste a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye se\u00f1alando que, de la estrecha relaci\u00f3n entre el art\u00edculo 172, numeral 7, y el 187 de la Ley 100, por unidad normativa, se hace necesario declarar el primero exequible. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Paula Marcela Cardona Ruiz, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 se declarara la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Empieza se\u00f1alando que la finalidad de los copagos es racionalizar el uso de los servicios de salud del Sistema General de \u00a0Seguridad Social en Salud, no restringiendo su utilizaci\u00f3n, pero s\u00ed buscando una compensaci\u00f3n en la medida en que el que utiliza m\u00e1s servicios asume m\u00e1s costos. La pertenencia de estos copagos al SGSSS, en virtud de su car\u00e1cter parafiscal, ha sido se\u00f1alada en las sentencia C-542\/98 y C-1707\/01. En consecuencia, \u201csu r\u00e9gimen debe ser fijado (…) atendiendo criterios de financiaci\u00f3n y de sostenibilidad del SGSSS, en tanto est\u00e1n llamados a financiar la prestaci\u00f3n de los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, observando siempre los lineamientos de la Corte en cuanto a que no constituyan barreras de acceso\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anota el Ministerio que cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determina la tarifa de las cuotas moderadoras y copagos, como forma de complementaci\u00f3n de la financiaci\u00f3n del POS, tiene en cuenta la Ley 100, especialmente en su art\u00edculo 187, y, en forma prevalente, los art\u00edculos 1, 48 y 49 C.P., junto con los principios de eficiencia, integralidad, sostenibilidad y solidaridad que deben regir la Seguridad Social. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, indica que no ser\u00eda viable la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 172, 7, de la Ley 100. Lo anterior, puesto que el art\u00edculo 187, ya declarado exequible, y el numeral 7, ahora cuestionado, contienen una norma altamente semejante. Dice el primero los pagos moderadores \u201c(…) ser\u00e1n definidos por el Gobierno Nacional previa aprobaci\u00f3n del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.\u201d y el segundo indica dentro de las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud el \u201cdefinir el r\u00e9gimen de pagos compartidos (…)\u201d. As\u00ed las cosas, la materia objeto de an\u00e1lisis constitucional en las dos normas es la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-577\/95 la Corte se\u00f1al\u00f3 que el CNSSS es aut\u00f3nomo, dentro del marco constitucional y legal, para cumplir con las funciones que le asigna la Ley 100, sin requerir de aval del Gobierno. La Sentencia mencionada consider\u00f3 que era el CNSSS quien pod\u00eda definir los pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
De esto el Ministerio deduce: \u201ca. Que la Corte Constitucional estudi\u00f3 la facultad del Consejo Nacional de Seguridad Social para determinar el r\u00e9gimen de copagos y cuotas moderadoras. \u00a0<\/p>\n
b. Que la facultad otorgada por (sic) al CNSSS por el Legislador en la Ley 100 de 1993 se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
c. Que la exequibilidad del art\u00edculo 187 es absoluta (…)\u201d \u00a0<\/p>\n
Al tener un contenido normativo id\u00e9ntico al del art\u00edculo 187, sobre el numeral 7 del art\u00edculo 172 opera tambi\u00e9n cosa juzgada y no resulta procedente adelantar un estudio nuevo sobre la funci\u00f3n del CNSSS. \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
En consideraci\u00f3n del Instituto, con ponencia de Carlos A. Ram\u00edrez Guerrero, la norma debe ser declarada exequible, pues, primero, en los actos acusado no existe omisi\u00f3n legislativa, pues lo que hacen las normas acusadas es atribuir una competencia al CNSSS, y esa acci\u00f3n de otorgaci\u00f3n de competencia puede ser correcta o incorrecta pero no ser una omisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Segundo, toda vez que los pagos moderadores no son contribuciones parafiscales \u201cpartiendo de que [tales pagos] tienen naturaleza retributiva; que se exigen a \u00a0toda persona que solicite los servicios, no a un determinado sector, mucho menos sector econ\u00f3mico; en lo que se diferencian de las contribuciones parafiscales propiamente dichas; [y] que tienen como prop\u00f3sito evitar que se abuse del derecho a solicitar que se presten los servicios (…); recursos que aunque acrecen y est\u00e1n al lado (\u201cpara\u201d) de los que se recaudan por concepto de cotizaciones o aportes permanente, peri\u00f3dicos y obligatorios de los afiliados al sistema de salud, tienen causa y contraprestaci\u00f3n diferentes de las de \u00e9stos, pues solicitar un servicio es distinto de utilizarlo (…)\u201d \u00a0<\/p>\n
Indica el Instituto que debido a que la exigencia de estos pagos busca impedir el abuso de solicitar servicios innecesarios, el monto de \u00e9stos depende del volumen y calidad de la demanda y del grado de morbilidad de la poblaci\u00f3n, circunstancias que hacen imposible que el legislador se\u00f1ale directamente las retribuciones, pues tales aspectos son muy cambiantes. En esa medida, es leg\u00edtimo que se designe a un organismo gubernamental para que se\u00f1ale la retribuci\u00f3n. Como la Corte reconoci\u00f3 en la Sentencia C-032\/05, el Consejo es id\u00f3neo para el conocimiento de esos cambios y el se\u00f1alamiento de la pautas para fijar los pagos moderadores. \u00a0<\/p>\n
Salv\u00f3 el voto el Dr. Fernando Carre\u00f1o Varela para quien las cuotas moderadoras no dejan de ser aportes parafiscales por servir para frenar la utilizaci\u00f3n inadecuada del sistema, toda vez que su objeto es proteger el sistema en su conjunto. Teniendo en cuenta que s\u00ed tienen naturaleza tributaria, se\u00f1ala el salvamento que el art\u00edculo 187 acusado no determina los aportes a cargo del Estado como lo prescribe el art\u00edculo 49 constitucional, estableciendo, seg\u00fan el 338 constitucional, los sujetos de la obligaci\u00f3n tributaria y el hecho gravable. S\u00f3lo existe el deseo de que no se abuse del sistema sin fijaci\u00f3n de sistema o m\u00e9todo; apenas trayendo a colaci\u00f3n la capacidad de pago. De su lado, el art\u00edculo 172, 7, delega la fijaci\u00f3n de esos elementos al CNSSS, incurriendo as\u00ed en el mismo vicio. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral \u00a0<\/p>\n
La mencionada asociaci\u00f3n, a trav\u00e9s de su Vicepresidente jur\u00eddica, Ana Cecilia Santos Acevedo, present\u00f3 intervenci\u00f3n de manera extempor\u00e1nea. En \u00e9sta solicita se declare la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, puesto que de la Ley 100 se deduce el sistema y el m\u00e9todo para establecer los pagos compartidos, as\u00ed como la forma de hacer el reparto de los mismos. \u00a0<\/p>\n
Partiendo de que frente al desarrollo jurisprudencial de la Corte no cabe duda acerca de la naturaleza de contribuciones parafiscales que tienen los pagos compartidos, indica la interviniente que la Ley 100 de 1993 define los costos a cobrar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Ley 100 se\u00f1ala que el objeto de los pagos moderadores es racionalizar el uso del servicio, en el caso de cotizantes, y ayudar a financiar el sistema, en el caso tanto de cotizantes como beneficiarios. La Ley no puede definir de forma directa el costo pues el contenido de los derechos prestacionales a satisfacer es definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a pagos compartidos, se\u00f1alados en el art\u00edculo art\u00edculo 164 de la Ley 100, el costo a cobrar es una parte de la prestaci\u00f3n de los servicios de alto costo, cuando no se han cumplido los periodos m\u00ednimos de cotizaci\u00f3n. En efecto, la Sentencia C-112\/98 as\u00ed lo confirm\u00f3 al se\u00f1alar que la suma a cobrar equivaldr\u00eda al porcentaje en semanas de cotizaci\u00f3n que le falten para completar los periodos m\u00ednimos contemplados en el art\u00edculo 164. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, indica la interviniente que en materia del Sistema de Seguridad Social en Salud, \u201cno resulta conveniente fijar las tarifas en normas de car\u00e1cter legal, dado que los costos a cobrar depender\u00e1n en primera instancia, \u00a0del mayor o menor grado de su cobertura prestacional, la cual es definida por una autoridad administrativa como lo es el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud\u201d Agrega que, seg\u00fan lo se\u00f1alado en la Sentencia C-577\/95, la determinaci\u00f3n legal del sistema y m\u00e9todo para definir el costo de un servicio \u00fanicamente puede juzgarse en cada caso, teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas particulares del servicio que se presta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la metodolog\u00eda en el caso bajo estudio tiene un nivel de especificidad adecuado para el cobro de los costos de los servicios del sistema que el legislador no est\u00e1 en capacidad de determinar \u201cdado que las necesidades del mismo SGSSS y los recursos para su financiaci\u00f3n, determinan el mayor o menor grado de cobertura, lo cual repercute directamente en el costo a cobrar a trav\u00e9s de las contribuciones objeto del an\u00e1lisis en la presente demanda\u201d \u00a0<\/p>\n
Como factores se\u00f1alados por la Ley 100 para la fijaci\u00f3n de la tarifa (sistema), cita la interviniente (i) el hecho de que los pagos moderadores no puedan convertirse en barreras de acceso a los m\u00e1s pobres, (ii) el factor consistente en que si el usuario est\u00e1 en incapacidad de pagarlos por falta de recursos econ\u00f3micos no se puede negar la atenci\u00f3n sin perjuicio de los cobros posteriores \u2013criterio surgido de la Sentencia C-542\/98-, (iii) el que no se pueda tener en cuenta para la fijaci\u00f3n de la tarifa la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el sistema, toda vez que este factor fue declarado inexequible en la Sentencia C-542\/98, (iv) el elemento consistente en el l\u00edmite fijado en el art\u00edculo 9 de la Ley 100 seg\u00fan el cual los recursos sufragados deben destinarse \u00fanicamente a sufragar los costos del sistema \u2013destinaci\u00f3n fijada por la Sentencia anteriormente mencionada-, pudi\u00e9ndose reservar parte de los recursos a la Subcuenta de Promoci\u00f3n de la Salud del Fosyga. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la metodolog\u00eda para determinar los costos de los copagos se encuentra el m\u00e9todo para fijar los costos del sistema, puesto que los costos a cobrar se causan en la prestaci\u00f3n del servicio ofrecido1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a los pagos exigidos en el art\u00edculo 164 de la Ley 100 se\u00f1ala la intervenci\u00f3n que la Corte al estudiarlos se\u00f1al\u00f3 criterios espec\u00edficios relativos al sistema y el m\u00e9todo para fijar sus tarifas. Dijo que la Corte que para contabilizar los periodos de carencia es necesario considerar el tiempo de vinculaci\u00f3n al sistema y no el de afiliaci\u00f3n a una EPS, ya sea como cotizante o como beneficiario. \u00a0<\/p>\n
Otro criterio para fijar las tarifas ha sido el de que las EPS no pueden deducir las enfermedades sobre las cuales se aplicar\u00e1n las contribuciones, es decir, cu\u00e1les son las enfermedades de alto costo. Igualmente, constituye criterio para fijar la tarifa de las contribuciones para el acceso a tratamientos de alto costo antes de cumplir los periodos de cotizaci\u00f3n exigidos \u2013a la cual se refiere el art\u00edculo demandado por remisi\u00f3n hecha al art\u00edculo 164 de la Ley 100- el hecho de que se pagar\u00e1 el porcentaje en semanas que le falte a quien padece de la enfermedad para cumplir los periodos, a menor que se trate de la atenci\u00f3n de una urgencia. Lo anterior, de acuerdo con la Sentencia C-112\/98. En esta medida, la metodolog\u00eda para los casos de periodos de carencia no va m\u00e1s all\u00e1 de una operaci\u00f3n matem\u00e1tica b\u00e1sica. La tarifa es inversamente proporcional a los periodos cotizados. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que el art\u00edculo 182 establece los criterios para fijar la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n \u00a0al indicar que \u00e9sta ser\u00e1 definida por el CNSSS \u201cen funci\u00f3n del perfil epidemiol\u00f3gico de la poblaci\u00f3n relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestaci\u00f3n del servicio en condiciones medias de calidad tecnolog\u00eda y hoteler\u00eda\u201d \u00a0<\/p>\n
A todo lo anterior se a\u00f1ade el principio de integralidad, se\u00f1alado en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 100, que implica que cada cual contribuye con base en su capacidad, tra\u00eddo a colaci\u00f3n por la Sentencia C-112\/98 a prop\u00f3sito de las contribuciones del art\u00edculo 164 ya citado, pero, seg\u00fan la interviniente, igualmente aplicable a las consagradas en el 187. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la forma de hacer el reparto mencionada en el art\u00edculo 338 constitucional, la interviniente indica que, a la luz de la Sentencia C-577\/95, esta forma no se refiere a la distribuci\u00f3n de lo recaudado por las contribuciones parafiscales en cuesti\u00f3n, \u201csino a la forma de hacer el reparto de los costos que se quieren obtener al fijar la tarifa.\u201d, seg\u00fan lo se\u00f1alado en la Sentencia C-577\/95. \u00a0En el caso de los pagos por servicios sometidos a periodos de espera, art\u00edculo 164, debe realizarlos quien use el servicio, de acuerdo con su capacidad socioecon\u00f3mica. De otro lado, los pagos moderadores, seg\u00fan el art\u00edculo 187, se har\u00e1n observando la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y el prop\u00f3sito del respectivo pago. \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo de la demanda consistente en que los criterios de estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica o nivel socioecon\u00f3mico no satisfacen los requisitos del art\u00edculo 338 en cuanto a la fijaci\u00f3n del sistema y m\u00e9todo, aduce la interviniente que la misma Corte en la Sentencia C-542\/98 determin\u00f3 que la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de la afiliaci\u00f3n garantiza el derecho a la salud y a la protecci\u00f3n a la vida.2 En este orden de ideas, no es atendible el argumento de la demandante seg\u00fan el cual dentro de un mismo nivel de ingreso se debe ir m\u00e1s all\u00e1 para analizar el impacto sobre los ingresos familiares. Esto es altamente complejo y, de ser as\u00ed, igual an\u00e1lisis se deber\u00eda predicar para el pago de la cotizaci\u00f3n, lo cual se tornar\u00eda inmanejable. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que la citaci\u00f3n de la Sentencia C-089\/98 como precedente a seguir en el caso bajo estudio es imprecisa, puesto que en esa ocasi\u00f3n la raz\u00f3n para que la norma que delegaba a una entidad semejante al CNSSS la fijaci\u00f3n de las tarifas de pagos compartidos en el sistema de salud de las fuerzas militares no fue la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338, inciso 2\u00ba. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, indica que la cofinanciaci\u00f3n proveniente de las cuotas moderadoras y los copagos es importante para garantizar que se financien adecuadamente los contenidos del POS. Este recaudo asciende al 4.7% de los ingresos operacionales de las EPS vinculadas a Acemi, es decir, casi el 5% de financiaci\u00f3n del POS; 3.11% por cuotas moderadoras y 1.66% por copagos. Indica que de no tener este ingreso el CNSSS se ver\u00eda obligado a excluir ciertos medicamentos del POS para garantizar el equilibrio financiero. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, solicita que de no ser declarada exequible la disposici\u00f3n demandada los efectos del fallo se difieran en el tiempo hasta que se expida la ley que respete las exigencias constitucionales. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, considera que la Corte debe declarar inexequible el numeral 7 del art\u00edculo 172 de la Ley 100.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para comenzar, afirma la Vista Fiscal que la Corte ya dej\u00f3 claro, en la Sentencia C-542\/98, que la naturaleza de los pagos moderadores es la de contribuciones parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de recordar que la fijaci\u00f3n de un sistema y m\u00e9todo para que la administraci\u00f3n pueda ejercer la delegaci\u00f3n de fijaci\u00f3n de las tarifas implica la determinaci\u00f3n de pautas t\u00e9cnicas encaminadas a la previa definici\u00f3n de los criterios que tienen relevancia (m\u00e9todo) y la fijaci\u00f3n de las formas espec\u00edficas de medici\u00f3n econ\u00f3mica, valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los factores que convergen a esa determinaci\u00f3n (sistema), de acuerdo con la Sentencia C-455\/94, se\u00f1ala que en las normas acusadas el legislador no deleg\u00f3 la fijaci\u00f3n del monto, lo cual ser\u00eda \u00fatil para ajustar el cobro a las necesidades, sino deleg\u00f3 \u00a0por completo la facultad impositiva en la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, si bien en la sentencia C-155\/03 la Corte se\u00f1al\u00f3 que los t\u00e9rminos sistema y m\u00e9todos deb\u00edan interpretarse en sentido amplio, siendo los par\u00e1metros constitucionales los limitantes de la actuaci\u00f3n del gobierno, en las normas acusadas hay ausencia de criterios. Ni la capacidad de pago ni la finalidad de racionalizaci\u00f3n del uso del sistema son par\u00e1metros suficientes, como lo ha se\u00f1alado la Corte, abordando otras disposiciones, en las sentencias C-455\/94, C-545\/94, C-816\/99 y C-243\/05. Adem\u00e1s, las normas acusadas no determinan los criterios de distribuci\u00f3n de los aportes recaudados, pues \u00fanicamente le \u201cpermiten\u201d al CNSSS destinar parte de los aportes a la subcuenta de promoci\u00f3n de la salud del FOSYGA. \u00a0<\/p>\n
Con la falta de precisi\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los recursos se desconocen los art\u00edculos 49 y 338 constitucionales, puesto que el primero exige que los recursos del sistema se destinen \u00fanicamente a la financiaci\u00f3n de \u00e9ste y el segundo prescribe que la ley no s\u00f3lo debe fijar sistema y m\u00e9todo, sino los beneficios y la forma de hacer su reparto. Cuando se da \u00fanicamente la \u201cposibilidad\u201d de dirigir los fondos al FOSYGA, se permite por la ley que los copagos se conviertan en recursos de las EPS, y no se dirijan al complemento de la financiaci\u00f3n del POS y al mejoramiento de los servicios a favor de los usuarios, fines establecidos en la Sentencia C-542\/98 que previ\u00f3 que los recursos se deber\u00edan destinar a la financiaci\u00f3n y el mejoramiento del sistema. \u00a0<\/p>\n
De otro lado indica que no es la administraci\u00f3n, como lo permite la ley, sino el mismo legislador quien debe fijar la distribuci\u00f3n exacta de los recaudos entre las EPS y el FOSYGA, puesto que los recursos son de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
Agrega, por \u00faltimo, \u00a0que la falta de definici\u00f3n de los casos y condiciones en que se aplica la contribuci\u00f3n parafiscal ha permitido que no se cobre con el fin de racionalizar el uso de los servicios, sino que se exija su pago siempre, no observando el n\u00famero de veces que se usa el servicio. Es decir, opera la presunci\u00f3n de abuso del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del art\u00edculo demandado, ya que \u00e9ste hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Ineptitud sustancial de la demanda \u2013parcial- \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena evidencia que se presenta una ineptitud sustancial de la demanda contra el art\u00edculo 172, numeral 7, de la Ley 100 de 1993, de car\u00e1cter parcial, como a continuaci\u00f3n se expone. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 172, numeral 7, demandado se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 172. Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendr\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
7. Definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del art\u00edculo 160 y los art\u00edculos 164 y 187 de la presente Ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte observa que si bien la demanda de la ciudadana Karin Irina Kufeldt Salazar recae sobre el art\u00edculo 172, numeral 7 de la Ley 100 de 1993, los cargos \u00fanicamente est\u00e1n dirigidos a la competencia del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en lo relativo a la fijaci\u00f3n de pagos moderadores que pretenden racionalizar el uso del sistema y complementar la financiaci\u00f3n del POS, es decir, a la competencia del CNSSS relativa al contenido del art\u00edculo 187 de la Ley 100. \u00a0<\/p>\n
Lo mismo sucede con la definici\u00f3n del r\u00e9gimen de pagos compartidos que trata el art\u00edculo 160, numeral 3, toda vez que \u00e9ste hace referencia, en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos, a los pagos obligatorios a que haya lugar, es decir comprende m\u00e1s all\u00e1 de los pagos a los cu\u00e1les hace referencia la demanda, por ejemplo, los relativos a los usuarios que no re\u00fanen el n\u00famero m\u00ednimo de semanas cotizadas requeridas, al cual ya se hizo menci\u00f3n. Por no estar dirigida la demanda en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos, tampoco se puede tener como demandado un art\u00edculo que cubre todo tipo de pagos obligatorios. \u00a0<\/p>\n
Al no haber suficiencia en la demanda con respecto al cuestionamiento de constitucionalidad del art\u00edculo 170, numeral 7, en lo relativo a los art\u00edculos 160, numeral 3, y 164, la Corte se inhibir\u00e1 para fallar sobre \u00e9stos y \u00fanicamente entrar\u00e1 a estudiar la constitucionalidad del art\u00edculo 170 en relaci\u00f3n con la competencia del CNSSS para definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos de que trata el art\u00edculo 187 de la Ley 100. \u00a0<\/p>\n
3. An\u00e1lisis de la existencia de cosa juzgada material del art\u00edculo 172, numeral 7 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico indica que no ser\u00eda viable la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 172, 7, de la Ley 100. Lo anterior, puesto que el art\u00edculo 187, ya declarado exequible, y el numeral 7, ahora cuestionado, contienen una norma altamente semejante. Dice el primero: los pagos moderadores \u201c(…) ser\u00e1n definidos por el Gobierno Nacional previa aprobaci\u00f3n del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.\u201d y el segundo indica dentro de las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud el \u201cdefinir el r\u00e9gimen de pagos compartidos (…)\u201d. As\u00ed las cosas, la materia objeto de an\u00e1lisis constitucional en las dos normas es la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio del Ministerio, al tener un contenido normativo id\u00e9ntico al del art\u00edculo 187, sobre el numeral 7 del art\u00edculo 172 opera tambi\u00e9n cosa juzgada y no resulta procedente adelantar un estudio nuevo sobre la funci\u00f3n del CNSSS. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social afirma que de la estrecha relaci\u00f3n entre el art\u00edculo 172, numeral 7, y el 187 de la Ley 100, por unidad normativa, se hace necesario declarar el primero exequible. \u00a0<\/p>\n
La Sala encuentra que si bien tal solicitud es imprecisa, toda vez que no se puede integrar una unidad normativa cuando frente a una de las normas existe una cosa juzgada absoluta -como en el caso del art\u00edculo 187, por disposici\u00f3n de la Sentencia C-542\/98-, de tal pretensi\u00f3n se deriva la necesidad de estudiar la existencia de cosa juzgada material, debido a la estrecha relaci\u00f3n entre una y otra disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, atendiendo las observaciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, la Corte entrar\u00e1 a analizar si existe cosa juzgada material del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, frente al art\u00edculo 187 y, en consecuencia, se debe declarar la exequibilidad del mencionado numeral. \u00a0<\/p>\n
Antes de entrar a analizar la existencia de cosa juzgada material, la Sala recuerda que en la demanda no se presentaron cargos contra algunos apartes del numeral 7, a saber, en lo relativo a los art\u00edculos 160, numeral 3, y 164. Por tanto, \u00fanicamente se entrar\u00e1 a estudiar si existe cosa juzgada material frente al aparte que se refiere al art\u00edculo 187. \u00a0<\/p>\n
Para realizar el mencionado an\u00e1lisis, la Sala (i) estudiar\u00e1 los requisitos jurisprudenciales para la existencia de la cosa juzgada material, y (ii) juzgar\u00e1 si frente al mencionado aparte del numeral 7 del art\u00edculo 172 se ha surtido cosa juzgada material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Presupuestos de existencia de la Cosa Juzgada Material \u00a0<\/p>\n
– Esta Corte ha sostenido que la cosa juzgada material se presenta \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica y tiene lugar cuando la decisi\u00f3n constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto.\u201d3 Precisando el alcance de la expresi\u00f3n contenido normativo id\u00e9ntico, ha dicho la Corporaci\u00f3n que esto implica que los efectos jur\u00eddicos de las normas sean exactamente los mismos.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, puntualizando el horizonte de la cosa juzgada material, esta Corte ha dicho que cuando ciertos apartes han sido expresamente excluidos del fallo no cabe predicar con posterioridad la cosa juzgada material respecto de \u00e9stos. Se\u00f1al\u00f3 la Corporaci\u00f3n \u201cNo cabe predicar la existencia de cosa juzgada material frente a contenidos normativos que de manera expresa fueron excluidos del fallo de la Corte, respecto de los cuales la misma Corporaci\u00f3n conceptu\u00f3 que no conforman unidad l\u00f3gica con las normas objeto del fallo de inconstitucionalidad y en relaci\u00f3n con los cuales se afirma la posibilidad de adelantar un diferente an\u00e1lisis en torno a su constitucionalidad.\u201d5 Adem\u00e1s, la Corte ha precisado que es a esta Corporaci\u00f3n a quien de manera exclusiva le corresponde declarar la cosa juzgada material, y no a entidades que v\u00eda interpretativa consideren que este fen\u00f3meno jur\u00eddico se present\u00f36. \u00a0<\/p>\n
– Por otro lado, ha considerado la Corte que el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material es predicable tanto de fallos que han declarado inexequibles los alcances normativos que posteriormente son reproducidas por el legislador como de fallos que han encontrado exequibles contenidos normativos que luego son reproducidos. La Corporaci\u00f3n ha sido enf\u00e1tica en el respeto que, en principio, merecen los fallos de exequibilidad en el campo de la cosa juzgada material, al respecto, en los comienzos de la jurisprudencia se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00f3lo olvidando los presupuestos sobre los cuales se asienta la cosa juzgada y cayendo en el absurdo cabe sostener que la reproducci\u00f3n material del acto jur\u00eddico declarado exequible no est\u00e1 cobijado por la cosa juzgada y podr\u00eda ser declarado inexequible, de instaurarse una nueva demanda. En este \u00faltimo caso, el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible no podr\u00eda en el futuro ser reproducido. En este escenario hipot\u00e9tico s\u00f3lo los fallos de inexequibilidad ser\u00edan definitivos. Esta conclusi\u00f3n contradice abiertamente la Constituci\u00f3n que otorga a todas las sentencias de la Corte Constitucional el valor de la cosa juzgada: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada” (C.P art. 243). Los juicios que pronuncia la Corte tienen valor y fuerza porque la Corte los pronuncia y no porque sean positivos o negativos. No puede, pues, pensarse que las sentencias de inexequibilidad tengan mayor fuerza y sean m\u00e1s definitivas que las sentencias de exequibilidad. Ambas despliegan id\u00e9ntica eficacia, son igualmente definitivas y comprenden tanto la fuente como el contenido material del acto.\u201d7 \u00a0<\/p>\n
Realizado este breve esbozo de la cosa juzgada material, a continuaci\u00f3n se profundizar\u00e1, con ayuda de ejemplos, en algunos elementos de (1) existencia y (2) inexistencia de cosa juzgada material8. (3) Posteriormente, se enfatizar\u00e1 y precisar\u00e1 la necesidad de existencia de cosa jugada absoluta de la disposici\u00f3n en virtud de la cual es posible predicar cosa juzgada material\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(1) Existencia de cosa juzgada material frente a normas declaradas exequibles \u00a0<\/p>\n
1.1. Como regla general, frente a los fallos de exequibilidad se puede predicar cosa juzgada material si, despu\u00e9s de que \u00e9stos son proferidos, se analiza la constitucionalidad de una disposici\u00f3n con igual alcance normativo. Dijo la Corte en la Sentencia C-458\/02, M.P. Jaime Araujo Rentar\u00eda: \u201cexiste una diferencia entre actos jur\u00eddicos inexequibles y actos jur\u00eddicos exequibles. Pues, mientras los primeros no pueden ser reproducidos ni textual, ni materialmente; por su parte los segundos s\u00ed pueden ser reproducidos, aunque, si se demanda un acto en el que est\u00e9 determinada su identidad textual o material para con otro que fue objeto de sentencia declaratoria de exequibilidad, lo procedente es una sentencia que declare la cosa juzgada. Es as\u00ed como el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material abarca las decisiones tanto negativas como positivas relacionadas con el contenido sustancial de una determinada disposici\u00f3n jur\u00eddica.\u201d9 En la mencionada sentencia se declar\u00f3 la cosa juzgada material de la norma demandada, puesto que una de igual alcance prescriptivo hab\u00eda sido declarada exequible previamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. La cosa juzgada material frente a contenidos normativos declarados exequibles est\u00e1 estrechamente relacionada con la presunci\u00f3n de control integral por parte de la Corte Constitucional; as\u00ed, en la Sentencia C-310\/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se declar\u00f3 la cosa juzgada material de la norma acusada pues anteriormente una de igual alcance jur\u00eddico hab\u00eda sido declarada exequible, se se\u00f1al\u00f3: \u201cen lo que guarda relaci\u00f3n con la proposici\u00f3n jur\u00eddica acusada, ha hecho tr\u00e1nsito la presunci\u00f3n de control integral, \u201cen virtud de la cual habr\u00e1 de entenderse, si la Corte no ha se\u00f1alado lo contrario, que la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n ha sido precedida por un an\u00e1lisis de la disposici\u00f3n acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada [material] absoluta\u201d.10\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3. De otra parte, en la Sentencia C-394\/02, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, la Corte, sin entrar a analizar los cargos bajo los cuales hab\u00eda sido declarada exequible condicionadamente una disposici\u00f3n materialmente igual a la en ese momento demandada \u2013simplemente constatando la identidad normativa-, consider\u00f3 que era predicable el fen\u00f3meno de cosa juzgada material. Por tal motivo, se estuvo a lo resuelto. \u00a0<\/p>\n
(2) Inexistencia de cosa juzgada material: \u00a0<\/p>\n
En ocasiones si bien a primera vista pareciese existir cosa juzgada material, algunas particularidades de la norma demandada en relaci\u00f3n con la ya juzgada hacen que tal fen\u00f3meno jur\u00eddico no se presente. \u00a0<\/p>\n
2.1. Por ejemplo, es necesario para que se pueda predicar cosa juzgada material que la norma que es de igual alcance prescriptito que la ya acusada haya sido abordada en su constitucionalidad por vicios de fondo y no exclusivamente de forma. En la Sentencia C-1114\/03 se se\u00f1al\u00f3 que no se pod\u00eda declarar la cosa juzgada material frente a una norma que hab\u00eda reproducido el contenido de una que anteriormente hab\u00eda sido declarada inexequible, toda vez que tal declaratoria se hab\u00eda dado por un vicio de falta de unidad de materia. As\u00ed las cosas, el legislador s\u00ed pod\u00eda reproducir la disposici\u00f3n que hab\u00eda salido del ordenamiento jur\u00eddico, siempre y cuando no incurriera en los mismos vicios en su formaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En complemento de lo anterior, se ha se\u00f1alado que para que exista cosa juzgada material, si bien es importante que el juicio de constitucionalidad no se haya adelantado \u00fanicamente por razones de forma, las razones por las cuales la Corte lleg\u00f3 a su \u00a0decisi\u00f3n no son totalmente determinantes para que se presente la cosa juzgada, en caso de que se haya hecho un an\u00e1lisis de fondo. Ha se\u00f1alado la Corporaci\u00f3n: \u201cLa existencia de la cosa juzgada material en sentido estricto no depende de las razones concretas que llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de la norma, con tal que se trate de razones de fondo y no de motivos relativos a vicios de forma.\u201d11\u00a0 Esto no obsta para que las razones por las cuales se declar\u00f3 la inexquibilidad de una disposici\u00f3n sean atendidas por el legislador en su actuaci\u00f3n futura. \u00a0<\/p>\n
2.2. De otra parte, pero relacionado con el p\u00e1rrafo precedentes se ha encontrado que la identidad de problema jur\u00eddico derivado del cargo presentado \u2013del cual se deriva el problema jur\u00eddico- no es lo que determina la existencia de cosa juzgada material. En este sentido, la Corte ha aseverado que \u00a0\u201cla cosa juzgada material se proyecta sobre los contenidos normativos estudiados, sin que esto signifique que deba existir semejanza o coincidencia entre el problema jur\u00eddico propuesto y el que fue objeto de pronunciamiento en la decisi\u00f3n precedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la cosa juzgada material, en sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material opera, as\u00ed, respecto de los contenidos espec\u00edficos de una norma jur\u00eddica, y no respecto de la semejanza del problema jur\u00eddico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior”\u201d12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Por otro lado, no se presenta cosa juzgada material cuando las normas tienen contenidos dispares en su alcance por ser una m\u00e1s abstracta o gen\u00e9rica que la otra. En la Sentencia C-040\/03, M.P. Clara In\u00e9s Vargas, la Corte encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no ten\u00eda id\u00e9ntico texto ni alcance normativo que una anteriormente analizada, puesto que la ya analizada ten\u00eda un mandato mucho m\u00e1s gen\u00e9rico, amplio y abstracto que la ahora cuestionada. Se\u00f1al\u00f3 la Corporaci\u00f3n \u201cLa Corte considera que respecto del inciso segundo del art\u00edculo 131 de la Ley 600 de 2000, que ahora se demanda, no se ha configurado la cosa juzgada constitucional en sentido material, puesto que tal disposici\u00f3n no reproduce el contenido normativo del inciso segundo del art\u00edculo 148 del Decreto 2700 de 1991-anterior C\u00f3digo de Procedimiento Penal-, declarado exequible en la Sentencia C-049 de 1996, y que textualmente dispon\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 148. Personas habilitadas para la defensa del imputado. De conformidad a lo dispuesto por el Decreto 196 de 1971, el cargo de defensor para la indagatoria del imputado, cuando no hubiere abogado inscrito que lo asista en ella, podr\u00e1 ser confiado a cualquier ciudadano honorable siempre que no sea servidor p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Los estudiantes de derecho, pertenecientes a consultorios jur\u00eddicos o los egresados, podr\u00e1n intervenir en las actuaciones procesales, en las condiciones previstas en los estatutos de la profesi\u00f3n de abogado y de la defensor\u00eda p\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, a diferencia de la norma acusada la anterior disposici\u00f3n legal no consagr\u00f3 la facultad para los estudiantes de derecho de ejercer como defensores en los procesos de competencia de los jueces penales o promiscuos municipales, sino que en forma amplia se refiere a su intervenci\u00f3n en las \u201cactuaciones procesales\u201d remitiendo para estos efectos a los estatutos \u00a0de la profesi\u00f3n de abogado y de defensor\u00eda p\u00fablica, raz\u00f3n por la cual puede concluirse que las dos disposiciones no tienen el mismo contenido normativo, que es presupuesto necesario para predicar la existencia de cosa juzgada material.\u201d Por tal motivo, entr\u00f3 a estudiar de fondo la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
2.4. De otro lado, en la Sentencia C-451\/03, la Corte, a pesar de la identidad plena de los textos de las disposiciones acusadas, consider\u00f3 necesario determinar previamente si efectivamente se pod\u00eda predicar la cosa juzgada material con relaci\u00f3n al contenido normativo que previamente hab\u00eda sido analizada por la Corte. Tal consideraci\u00f3n se realiz\u00f3, puesto que la Corporaci\u00f3n en Sentencia C-311\/02 hab\u00eda estimado que un fallo anterior es un precedente, que amerita obviamente respeto, pero que no implica que obligatoriamente la Corte deba estarse a lo resuelto en el caso previo. La Corte denomin\u00f3 tal tipo de cosa juzgada cosa juzgada material en sentido amplio, a diferencia de la cosa juzgada material en sentido estricto que se presenta en caso de que se intente reproducir una norma que ha sido declarada inexequible, situaci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 243 constitucional. En el caso bajo an\u00e1lisis, encontr\u00f3 la Corporaci\u00f3n que no era posible predicar la cosa juzgada material toda vez que el alcance jurisprudencial con respecto a los derechos de las v\u00edctimas hab\u00eda cambiado, lo cual justificaba que, a pesar de la identidad textual con la disposici\u00f3n previamente estudiada, la Corte entrara a analizar la nueva disposici\u00f3n atacada. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, cuando una disposici\u00f3n ha sido declarada exequible y su \u00a0contenido se reproduce posteriormente por el legislador, no siempre se puede predicar la cosa juzgada material, puesto que, si bien esta es la regla general, excepcionalmente se puede volver a estudiar un contenido normativo id\u00e9ntico, en virtud del car\u00e1cter din\u00e1mico de la Constituci\u00f3n. En efecto, las significaciones constitucionales que sirvieron para abordar el an\u00e1lisis de la norma acusada en el pasado, pueden haber variado sustancialmente y exigir un nuevo juicio de constitucionalidad13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentido semejante, en la Sentencia C-228\/02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, la Corte, a pesar de que exist\u00eda cosa juzgada absoluta sobre una norma cuyo contenido era materialmente id\u00e9ntico \u00a0a la demandada, decidi\u00f3 apartarse del criterio jurisprudencial establecido en el primer fallo pues encontr\u00f3 que se presentaban los siguiente factores, constitutivos de razones fuertes, con relaci\u00f3n a la disposici\u00f3n sobre derechos de la parte civil ahora acusada: \u00a0<\/p>\n
\u201c1)Un cambio en el ordenamiento jur\u00eddico que sirvi\u00f3 de referente normativo para la decisi\u00f3n anterior, lo cual tambi\u00e9n incluye la consideraci\u00f3n de normas adicionales a aquellas tenidas en cuenta inicialmente. \u00a0<\/p>\n
2) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Un cambio en la concepci\u00f3n del referente normativo debido, no a la mutaci\u00f3n de la opini\u00f3n de los jueces competentes, sino a la evoluci\u00f3n en las corrientes de pensamiento sobre materias relevantes para analizar el problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
3) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La necesidad de unificar precedentes, por coexistir, antes del presente fallo, dos o m\u00e1s l\u00edneas jurisprudenciales encontradas. \u00a0<\/p>\n
4) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La constataci\u00f3n de que el precedente se funda en una doctrina respecto de la cual hubo una gran controversia.14\u201d \u00a0<\/p>\n
En sentido semejante, los efectos y caracter\u00edsticas de la cosa juzgada material frente a un fallo que declar\u00f3 la exequibilidad de una norma fueron detallados en la Sentencia C-311\/02, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda. En este fallo se record\u00f3 que, en virtud del respeto al precedente, de apartarse del primer fallo se deber\u00edan presentar razones poderosas, o se deber\u00eda justificar la modificaci\u00f3n en virtud de la variaci\u00f3n del contexto de la norma, entre otras. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl fallo anterior constituye un precedente respecto del cual la Corte tiene diversas opciones, ya que no queda absolutamente autovinculada por sus sentencias de exequibilidad15. La primera, es seguir el precedente, en virtud del valor de la preservaci\u00f3n de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jur\u00eddica, del principio de la confianza leg\u00edtima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constituci\u00f3n16 y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte17. En esta primera opci\u00f3n la Corte decide seguir la ratio decidendi anterior, mantener la conclusi\u00f3n que de ella se deriva, estarse \u00a0a lo resuelto y, adem\u00e1s, declarar exequible la norma demandada. Otra alternativa es apartarse del precedente, esgrimiendo razones poderosas para ello que respondan a los criterios que tambi\u00e9n ha se\u00f1alado la Corte en su jurisprudencia, para evitar la petrificaci\u00f3n del derecho y la continuidad de eventuales errores18. Tambi\u00e9n puede la Corte llegar a la misma conclusi\u00f3n de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas. En conclusi\u00f3n, los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son espec\u00edficos y no se asimilan a los del derecho procesal general. Se inscriben dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales en un sistema de tradici\u00f3n romano germ\u00e1nica, son los propios del proceso constitucional y responden a la interpretaci\u00f3n de una Constituci\u00f3n viviente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La doctrina anterior refleja la pr\u00e1ctica generalizada de la jurisprudencia constitucional. La Corte constata que cuando en sus sentencias ha encontrado que se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material respecto de una norma declarada exequible – no inexequible ni exequible con condicionamiento – ha procedido de la siguiente manera. Primero, ha registrado la existencia del fallo anterior y ha reiterado lo plasmado en \u00e9l.19 Segundo, en la parte resolutiva de sus fallos no ha decidido estarse a lo resuelto, sino que ha fallado de fondo declarando exequible la nueva norma, salvo contadas excepciones.20 Tercero, cuando la Corte ha considerado que no deb\u00eda seguirse estrictamente el fallo anterior, lo ha sostenido as\u00ed y ha esgrimido razones poderosas para apartarse del precedente.21\u201d22 \u00a0<\/p>\n
En efecto, es diferente el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material cuando la norma de id\u00e9ntico alcance de\u00f3ntico a la ahora acusada fue declarada exequible que cuando fue declarada contraria a la Constituci\u00f3n. En el primero de los casos, si bien en respeto del precedente la Corte puede seguir sus consideraciones del primer fallo y, por tanto, declarar exequible la norma id\u00e9ntica acusada con posterioridad, puede llegar a apartarse del lo inicialmente establecido en sus fallos, pero por razones poderosas. En este contexto se ha afirmado que \u201csin desconocer la cosa juzgada respecto de una disposici\u00f3n espec\u00edfica, cuando se ha reproducido el contenido material declarado previamente exequible, la Corte puede estimar que no hay razones poderosas para modificar su jurisprudencia y, por lo tanto, estarse a lo resuelto en la sentencia anterior y declarar exequible la nueva disposici\u00f3n. Pero si considera que existen razones poderosas para separarse de lo resuelto en la sentencia anterior, debe la Corte justificar la decisi\u00f3n de apartarse del precedente espec\u00edfico aplicable y, luego, juzgar la disposici\u00f3n que reprodujo el contenido material pudiendo llegar a declararlo inexequible.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
2.5. No se puede predicar cosa juzgada material frente a omisiones legislativas. En la Sentencia C-1064\/01, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, se consider\u00f3 que frente a una omisi\u00f3n legislativa relativa incluida en la ley anual de presupuesto no exist\u00eda cosa juzgada material, puesto que si bien con anterioridad la Corte hab\u00eda analizado una omisi\u00f3n legislativa relativa semejante, la ley anual de presupuesto era expedida cada a\u00f1o en un contexto diferente, con base en un dise\u00f1o de ingresos y gastos diverso, y, en virtud de que lo acusado era una omisi\u00f3n y de \u00e9sta no era predicable una identidad normativa con otra sustracci\u00f3n de acci\u00f3n, toda vez que, se\u00f1al\u00f3 la Corte, \u201cen ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.6. Por \u00faltimo, otro caso de inexistencia de cosa juzgada material se presenta cuando la disposici\u00f3n fue sometida a control constitucional estando en vigencia la anterior Constituci\u00f3n. Ejemplo de lo anterior es la Sentencia C-153\/94, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. La diferencia de este tipo de inexistencia de cosa juzgada es que se predica de la disposici\u00f3n formalmente id\u00e9ntica frente a la cual, por obvias razones de cambio normativo, se hace indispensable realizar un nuevo juicio. En igual sentido, la Sentencia C-587\/92, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(3) Necesidad de existencia de cosa juzgada constitucional absoluta del contenido normativo en virtud del cual se predica la existencia de cosa juzgada material \u00a0<\/p>\n
Es presupuesto constitucional indispensable para predicar cosa juzgada material que frente al art\u00edculo cuyo contenido normativo es id\u00e9ntico y ya fue objeto de demanda exista cosa juzgada formal absoluta. Tal precisi\u00f3n se hace, en la medida en que, habiendo sido declarada la constitucionalidad de una norma sin relativizaci\u00f3n expresa de sus efectos en la parte resolutiva, caso en el cual nos encontrar\u00edamos frente a una cosa juzgada relativa expresa, es posible que la cosa juzgada sea (a) aparente, o (b) relativa impl\u00edcita. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La Cosa Juzgada aparente, ha dicho la Corporaci\u00f3n, requiere \u201c…la absoluta falta de toda referencia, aun la m\u00e1s m\u00ednima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado…\u201d24 \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Por su parte la cosa juzgada relativa impl\u00edcita puede presentarse, primero, cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada25, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitaci\u00f3n; segundo, en caso de que \u201c… el an\u00e1lisis de la Corte est[\u00e9] claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada..\u201d26; y, tercero, \u201ccuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constituci\u00f3n o de las normas que integran par\u00e1metros de constitucionalidad\u201d27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejemplo del primer caso es la Sentencia C-229\/03, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se hab\u00eda demandado una disposici\u00f3n frente a la cual la Corte hab\u00eda declarado la exequibilidad sin relativizar sus efectos en la parte resolutiva. La Sala Plena encontr\u00f3 que tal cosa juzgada era relativa impl\u00edcita, puesto que en la parte considerativa expresamente se hab\u00eda manifestado que frente a un vicio de procedimiento planteado por el Procurador no se iba a pronunciar de fondo, toda vez que no correspond\u00eda al cargo presentado en la demanda. En la demanda objeto de la Sentencia C-229\/03 se presentaba como cargo el mencionado vicio y la Corte, despu\u00e9s de se\u00f1alar la relatividad impl\u00edcita de la cosa juzgada, entr\u00f3 a analizar el mencionado cargo. \u00a0<\/p>\n
Encajando en la cosa juzgada relativa impl\u00edcita del primero tipo, en el fallo C-045\/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se hizo \u00e9nfasis en el hecho de que de no ser relativizados los efectos de la sentencia en la parte resolutiva, para que se pudiera predicar la existencia de la cosa juzgada relativa impl\u00edcita, se deber\u00eda establecer expresamente en la parte motiva tal limitaci\u00f3n. Por no haber sido \u00e9ste el caso de la disposici\u00f3n que, nuevamente, era demandada, la Sala Plena se estuvo a lo resuelto. Como consideraci\u00f3n jur\u00eddica digna de resaltar se tiene: \u201cPara saber si en el presente caso se ha producido el fen\u00f3meno excepcional de la cosa juzgada relativa impl\u00edcita es necesario establecer si la Corte efectivamente restringi\u00f3 expl\u00edcitamente la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, en esta oportunidad, en la parte motiva de la Sentencia C-678\/98.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo contrario, si la Corte no los limit\u00f3, se debe concluir que la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-678\/98 respecto del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 89 de 1993 es de exequibilidad absoluta, pues 1) le compete s\u00f3lo a ella determinar los efectos de sus fallos en cada Sentencia, y 2) en principio, cuando la Corte no fija expresamente el alcance de sus decisiones, se entiende que hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta, pues esta Corporaci\u00f3n est\u00e1 obligada a confrontar las disposiciones demandadas con la totalidad de la Constituci\u00f3n.\u201d(subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
Como \u00faltimo ejemplo del primer tipo, el Auto A-031B\/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se\u00f1al\u00f3 \u201cEs necesario precisar que el car\u00e1cter de impl\u00edcito deviene del hecho de que no ha existido un pronunciamiento sobre la materia en la parte resolutiva, pero que de ello no deriva la posibilidad de que en cada caso se pretenda la existencia de cosa juzgada apenas relativa a partir de la consideraci\u00f3n de los cargos o los argumentos que se han hecho expresos por la Corte. Para que exista cosa juzgada relativa se requiere, en todo caso, que tal limitaci\u00f3n se haya establecido de manera expresa por la Corte, as\u00ed sea s\u00f3lo en la parte considerativa, caso en el cual recibe la denominaci\u00f3n de impl\u00edcita.\u201d (subrayas ajenas al texto). En esta ocasi\u00f3n la Corte conoc\u00eda de un recurso de s\u00faplica interpuesto por el demandante cuya acci\u00f3n hab\u00eda sido rechazada, quien consideraba que la cosa juzgada que se hab\u00eda surtido en la sentencia que previamente hab\u00eda estudiado la disposici\u00f3n que \u00e9l ahora acusaba era relativa. Para descartar la existencia incluso de cosa juzgada relativa impl\u00edcita, se\u00f1al\u00f3 la Corte que en la parte motiva no hab\u00eda indicio alguno de la relativizaci\u00f3n de los efectos. Dijo la Corporaci\u00f3n: \u201cNo hay en la parte motiva de la providencia consideraci\u00f3n alguna de la que pueda derivarse la existencia de una cosa juzgada relativa impl\u00edcita; por el contrario, la Corte hace un pronunciamiento general sobre la conformidad de la norma con la Constituci\u00f3n.\u201d Por tal motivo, el auto de rechazo fue confirmado. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en el Auto A-131\/00, M.P., la Corte, desarrollando la segunda de las opciones e inclin\u00e1ndose por la seguridad que prima facie debe caracterizar a los pronunciamientos de la Corporaci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que a pesar de no limitarse expresamente los efectos en la parte considerativa, la cosa juzgada aparente tambi\u00e9n se pod\u00eda presentar cuando claramente el an\u00e1lisis de constitucionalidad se refiri\u00f3 a un aspecto limitado. Se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cEs relativa la cosa juzgada cuando la Corte Constitucional delimita los alcances de su sentencia, expres\u00e1ndolo en la misma. Podr\u00eda inclusive admitirse cuando, aun no advirti\u00e9ndolo, el an\u00e1lisis de la Corte est\u00e1 claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada.\u201d En esta ocasi\u00f3n, la Corte analizaba un recurso de s\u00faplica y encontr\u00f3 como inv\u00e1lidas las razones expuestas por el demandante en virtud de que lo que ahora se cuestionaba era un alcance interpretativo de la disposici\u00f3n acusada que, si bien pudo ser desarrollado con posterioridad de la sentencia, era claro que no estaba contenido en el texto que hab\u00eda sido objeto de la Corte en su momento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro ejemplo de la existencia de cosa juzgada relativa impl\u00edcita del segundo tipo se presenta en la Sentencia C-1067\/02, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. En \u00e9sta la Corte encontr\u00f3 que en el fallo que se hab\u00eda referido a la norma objeto de la nueva demanda, a pesar de que no se hab\u00edan limitado sus efectos en la parte resolutiva de la Sentencia, \u00fanicamente se hab\u00eda confrontado \u00e9sta con un par de art\u00edculos de la Constituci\u00f3n. Por tal motivo, consider\u00f3 que exist\u00eda cosa juzgada impl\u00edcita. No obstante, no entr\u00f3 a estudiar de nuevo la disposici\u00f3n acusada, por encontrar que el demandante actual no formulaba cargos concretos contra la disposici\u00f3n otrora estudiada en la demanda que posteriormente se estudiaba. \u00a0<\/p>\n
Ejemplo del tercer tipo de cosa juzgada relativa impl\u00edcita est\u00e1 la Sentencia C-643\/02, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, en la cual se encontr\u00f3 que exist\u00eda cosa juzgada relativa impl\u00edcita en la medida en que si bien la disposici\u00f3n tributaria hab\u00eda sido encontrada inexequible con relaci\u00f3n a la discriminaci\u00f3n en la aplicaci\u00f3n del tributo a ciertas personas y a otras no, no lo hab\u00eda hecho con relaci\u00f3n a otros grupos poblacionales planteados en la nueva demanda. As\u00ed las cosas, consider\u00f3 la Corte que \u201ccomo puede advertirse, el cargo sobre el que se pronunci\u00f3 la Corte fue la discriminaci\u00f3n que esa disposici\u00f3n hac\u00eda entre las personas obligadas a declarar y las personas no obligadas a declarar. \u00a0Y el cargo que ahora se plantea es diferente pues remite a la discriminaci\u00f3n que esa norma propicia entre trabajadores asalariados no declarantes y trabajadores independientes no declarantes. \u00a0De esta manera, como la declaratoria de constitucionalidad dispuesta en la Sentencia C-489-95 tiene un alcance limitado en cuanto se circunscribe al cargo entonces formulado, la conclusi\u00f3n que se impone es que sobre el art\u00edculo 6\u00b0 del Estatuto Tributario existe un fallo con valor de cosa juzgada relativa impl\u00edcita pues s\u00f3lo se han analizado determinados cargos28\u201d \u00a0<\/p>\n
A pesar de que puede existir cosa juzgada relativa impl\u00edcita, para que se pueda predicar la cosa juzgada material no es necesario que en la sentencia que abord\u00f3 el estudio de la disposici\u00f3n cuyo contenido material es id\u00e9ntico se haya realizado un contraste expreso con uno por uno de los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n. Como el control de constitucionalidad se presume integral, basta con que se haya advertido que la confrontaci\u00f3n se dio con relaci\u00f3n a la totalidad de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, en la sentencia C-1038\/03, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte analiz\u00f3 la existencia de cosa juzgada material absoluta entre la disposici\u00f3n demandada y una que, con anterioridad, la Corte hab\u00eda declarado exequible. Para llegar a la conclusi\u00f3n de que s\u00ed exist\u00eda tal cosa juzgada la Sala, primero, confront\u00f3 la identidad de contenidos normativos \u2013a pesar de leves diferencias existentes-, segundo advirti\u00f3 que cargos semejantes hab\u00edan sido abordados en la primera ocasi\u00f3n y, tercero, se\u00f1al\u00f3 que si bien exist\u00eda un nuevo cargo, en la Sentencia con base en la cual se predicaba la cosa juzgada material se hab\u00eda se\u00f1alado que la disposici\u00f3n hab\u00eda sido confrontada con toda la Constituci\u00f3n, lo que implicaba que tambi\u00e9n hab\u00eda estudiado la exequibilidad de la norma frente al art\u00edculo constitucional que en la nueva demanda se tra\u00eda a colaci\u00f3n en forma expresa. Despu\u00e9s de indicar que exist\u00eda un aparente nuevo cargo, dijo la Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo, la Corte en la citada Sentencia C-429 de 1993 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), cotej\u00f3 la disposici\u00f3n acusada frente a la totalidad de las preceptos contenidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, incluso en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior, fue expresamente consagrado en la parte motiva de la citada sentencia, al manifestarse por parte de esta Corporaci\u00f3n que, \u201cpor las razones expuestas, no resultan inconstitucionales los apartes acusados del art\u00edculo 29 del C.P. del T., al no contrariar ning\u00fan precepto superior\u201d29.\u201d \u00a0<\/p>\n
11. As\u00ed, en la medida que el art\u00edculo demandado tiene un contenido normativo id\u00e9ntico (salvo algunas modificaciones de menor entidad) al de aquel a partir del cual esta corporaci\u00f3n hizo su an\u00e1lisis en la Sentencia C-429 de 1993 y dado que esta Corporaci\u00f3n efectu\u00f3 un control de constitucionalidad integral sobre dicha disposici\u00f3n, es claro que en el presente caso ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional absoluta (C.P. art. 243), raz\u00f3n por la cual – siguiendo los lineamientos expuestos en la Sentencia C-311 de 2002 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa -, la Corte reitera su precedente y declara exequible la norma demandada, en virtud de la aplicaci\u00f3n de los principios de estabilidad del derecho, seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima.\u201d(subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, tratando de armonizar la posibilidad de existencia de cosa juzgada relativa impl\u00edcita con la paz o seguridad jur\u00eddica impl\u00edcita en el control integral de la Corte Constitucional sobre la norma demandada, la Sentencia C-505\/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil30, despu\u00e9s de afirmar que puede existir cosa juzgada relativa impl\u00edcita cuando si bien en la parte resolutiva no se restringieron en la motiva s\u00ed se limitaron los efectos, \u00a0dijo \u201cCon todo, la restricci\u00f3n de los efectos de la decisi\u00f3n en la parte motiva tienen que surgir m\u00e1s all\u00e1 de toda duda. \u00a0Esta circunstancia no puede colegirse de una sola frase de la parte motiva tomada fuera de contexto, ni de expresiones que s\u00f3lo pretendan acentuar la forma gradual como la Corte va analizando la constitucionalidad de una disposici\u00f3n a lo largo del texto de la sentencia.31\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El control integral implica, por un lado, una comparaci\u00f3n de las disposiciones demandadas con la totalidad de la Constituci\u00f3n, y por otro, supone el estudio integral de todas las normas particulares que razonablemente puedan estar contenidas en el texto que ha sido demandado. \u00a0Sin embargo, ello no significa que el an\u00e1lisis respecto de cada una de las disposiciones constitucionales deba estar expl\u00edcito, ni que sea necesario en todos los eventos llevar a cabo una disecci\u00f3n de todas y cada una de las normas contenidas en el texto legal analizado.\u201d (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en la Sentencia C-153\/02, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, se precisaron dos puntos relevantes para no ampliar en demas\u00eda el concepto de cosa juzgada relativa impl\u00edcita, a saber, que los cargos expuestos en una previa demanda no son los que limitan lo efectivamente estudiado en la sentencia, motivo por el cual \u00e9stos no pueden tenerse como par\u00e1metro para determinar la existencia de cosa juzgada absoluta o no; y que un factor importante para la determinaci\u00f3n de la no existencia de la cosa juzgada relativa impl\u00edcita es el hecho de que en la parte considerativa, de manera expresa, se haya se\u00f1alado que la confrontaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada se realiz\u00f3 a la luz de toda la constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al primero de los aspectos\u00a0se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cno son los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad los que determinan el \u00e1mbito de la cosa juzgada constitucional, sino la decisi\u00f3n que adopta la Corte en cada uno de sus pronunciamientos para restringir o no su alcance y con arreglo a la cual se podr\u00e1 establecer si se configura una cosa juzgada constitucional con car\u00e1cter relativo o absoluto. Lo contrario afectar\u00eda el valor de la cosa juzgada constitucional absoluta y con ello la seguridad jur\u00eddica que le es inmanente, puesto que en cada caso particular, y sin que se estuviera frente a la cosa juzgada relativa, habr\u00eda que entrar a efectuar un an\u00e1lisis de fondo para determinar si los cargos propuestos son novedosos o no, dando lugar a un sinn\u00famero de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De este modo la constitucionalidad de una norma no quedar\u00eda definida jam\u00e1s.\u201d (subrayas ajenas al texto) En relaci\u00f3n con el segundo aspecto, analizando el caso concreto, indic\u00f3 la Corporaci\u00f3n: \u201cen relaci\u00f3n con las expresiones \u201c al menos parcialmente\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 35 de la Ley 1\u00aa de 1991 ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional absoluta, por cuanto en la Sentencia\u00a0 C-474 de 1994 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 35 de la Ley 1\u00aa de 1991 luego de haber concluido que \u201cconfrontado su texto con el conjunto del ordenamiento constitucional tampoco se advierte raz\u00f3n alguna para declarar su inexequibilidad\u201d.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en la referida Sentencia C-474 de 1994 se hace una exposici\u00f3n met\u00f3dica, clara y suficiente de las razones por las cuales se considera que las disposiciones\u00a0 enjuiciadas, especialmente el art\u00edculo 35 de la Ley 1\u00aa de 1991, que se demanda parcialmente en esta oportunidad, se avienen al Estatuto Superior.\u201d (subrayas ajenas al texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, si bien es posible que se presente cosa juzgada relativa impl\u00edcita, \u00e9sta es de car\u00e1cter excepcional y s\u00f3lo se puede dar en los estrictos t\u00e9rminos que ha desarrollado esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(ii) Caso concreto \u00a0<\/p>\n
A la luz de la jurisprudencia anteriormente esbozada, la Sala Plena de la Corte encuentra (1) que existe cosa juzgada absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993, (2) se presenta una identidad de contenido normativo entre el art\u00edculo 187 y el art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, y (3) es predicable la cosa juzgada material del art\u00edculo 172, numeral 7, motivo por el cual la Corte proceder\u00e1 a estarse a lo resuelto en la Sentencia C-542\/98. \u00a0<\/p>\n
(1) En la parte considerativa se se\u00f1al\u00f3 que un presupuesto indispensable para que se pueda predicar la cosa juzgada material de un contenido normativo id\u00e9ntico a uno ya analizado por la Corte es necesario que frente a la norma primeramente estudiada se presente cosa juzgada absoluta. En atenci\u00f3n a lo anterior, la Sala entrar\u00e1 a estudiar la existencia de cosa juzgada absoluta del art\u00edculo 187.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el Auto del 7 de febrero de 2005, el Magistrado Sustanciador hab\u00eda evidenciado la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual se rechaz\u00f3 la demanda contra el \u00a0mencionado art\u00edculo. Lo anterior en virtud de que la Sentencia C-542\/98 ya hab\u00eda analizado la disposici\u00f3n de manera completa a la luz de la Constituci\u00f3n. La Sala encuentra plenamente justificado el se\u00f1alamiento de la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta por los argumentos que entra a exponer con detalle.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La primera forma de relativizaci\u00f3n de los efectos de una sentencia se presenta cuando en la parte resolutiva se se\u00f1ala que el an\u00e1lisis de constitucionalidad se limita a determinados cargos. La relativizaci\u00f3n expl\u00edcita, o en la parte resolutiva no se present\u00f3 en la sentencia C.542\/98.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el texto de la parte resolutiva se\u00f1ala: \u201cPrimero.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1.993, bajo el entendido de que si el usuario del servicio no dispone de los recursos econ\u00f3micos para cancelar las cuotas moderadoras o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestaci\u00f3n \u00edntegra y adecuada de los servicios m\u00e9dicos, hospitalarios, quir\u00fargicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes, salvo la expresi\u00f3n \u00a0\u201c y la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el Sistema\u201d contenida en el inciso 2o. de ese mismo art\u00edculo 187, la cual se declara INEXEQUIBLE.\u201d\u00a0 Como se observa, si bien la parte resolutiva impone un condicionamiento, no se\u00f1ala ninguna relativizaci\u00f3n de los efectos de la exequibilidad del art\u00edculo 187. Es de resaltar que esta Corporaci\u00f3n ha indicado en varios pronunciamientos32 que la cosa juzgada absoluta no depende de la inexistencia de condicionamientos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al aparte declarado inexequible, no cabe la menor duda de la existencia de cosa juzgada absoluta. No obstante, como se analizar\u00e1 posteriormente, esto no incide en la constitucionalidad del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, puesto que si bien este tiene igual contenido normativo que el 187, su alcance normativo depende del contenido de ese art\u00edculo. As\u00ed, al dejar de formar parte del art\u00edculo 187, la disposici\u00f3n declarada inexequible deja de ser parte, simult\u00e1neamente, del contenido del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial. \u00a0<\/p>\n
b. Como se analiz\u00f3 en el aparte de considerandos generales, tambi\u00e9n puede llegar a existir cosa juzgada relativa impl\u00edcita.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Esta situaci\u00f3n se presenta, en primer lugar, cuando si bien en la parte resolutiva no se relativizan los efectos s\u00ed se hace esto en la parte considerativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-542\/98 no sucedi\u00f3 tal cosa. En efecto, se\u00f1al\u00f3 la mencionada sentencia \u201clas consideraciones en estos t\u00e9rminos expuestas llevan a la Sala a estimar infundada la acusaci\u00f3n formulada por el demandante contra el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1.993, raz\u00f3n por la cual lo declarar\u00e1 ajustado en su integralidad al ordenamiento constitucional vigente, en la parte resolutiva de esta providencia, con el condicionamiento antes se\u00f1alado, salvo en la expresi\u00f3n \u201c y la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el Sistema\u201d contenida en el inciso 2o. de ese art\u00edculo 187, considerada inexequible.\u201d (subrayas ajenas al texto). Como se observa, la Sala Plena no puso en duda que la totalidad del art\u00edculo 187 estaba acorde con el \u201cordenamiento constitucional vigente\u201d, es decir, a toda la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que al haber encontrado ajustado a la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 187 \u201cen su integralidad\u201d tambi\u00e9n se descarta una cosa juzgada aparente. \u00a0<\/p>\n
– En segundo lugar, la cosa juzgada relativa se presenta cuando \u201c… el an\u00e1lisis de la Corte est[\u00e9] claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada..\u201d33. La Sala Plena encuentra que el an\u00e1lisis de la Sentencia C-542\/98 no est\u00e1 claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Carta o a un aspecto de la constitucionalidad del art\u00edculo 187. \u00a0<\/p>\n
Para demostrar lo anterior, se citar\u00e1n puntualmente los aspectos de la Constituci\u00f3n a los cuales se hizo referencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Facultad del legislador para fijar el r\u00e9gimen legal del Sistema de Seguridad Social\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Caracter\u00edsticas de la seguridad social en salud en un Estado Social de Derecho \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Derecho a la salud \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Protecci\u00f3n constitucional a los recursos parafiscales \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Especial protecci\u00f3n constitucional a personas en estado de debilidad manifiesta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, no s\u00f3lo a un aspecto de la Constituci\u00f3n sino a varios de \u00e9sta se hizo referencia en la Sentencia. Por ende, tampoco se presenta cosa juzgada relativa a la luz de la figura en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En tercer lugar, frente al art\u00edculo 187 de la Ley 100 no se presenta cosa juzgada relativa impl\u00edcita, pues no se configura la siguiente situaci\u00f3n: \u201ccuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constituci\u00f3n o de las normas que integran par\u00e1metros de constitucionalidad\u201d34 En efecto, como se vio la disposici\u00f3n se coteja frente a los aspectos de la Constituci\u00f3n que integran par\u00e1metros de constitucionalidad, incluso el par\u00e1metro contenido en la demanda de la referencia, a pesar de que el an\u00e1lisis a la luz de \u00e9ste no se haya realizado en los exactos t\u00e9rminos de los cargos de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
Por ya haberse se\u00f1alado varios de los par\u00e1metros de constitucionalidad a los cuales se confront\u00f3 el art\u00edculo 187 constitucional, a continuaci\u00f3n se har\u00e1 \u00e9nfasis en el contraste del art\u00edculo con la competencia del legislador de desarrollar la legislaci\u00f3n en materia de seguridad social en salud, aspecto abordado en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
Desde el inicio de la parte considerativa de la Sentencia, a pesar de no haber sido el cargo exacto de la demanda radicada con la referencia D-2038, la Corte realiz\u00f3 una confrontaci\u00f3n del art\u00edculo 187 con la facultad del legislador de regular lo atinente a la seguridad social en salud. Tal abordaje se dio sin ignorar la naturaleza de contribuciones parafiscales que tienen los pagos compartidos y, por tanto, sin desconocer el aspecto ahora cuestionado por la demandante a pesar de que, como se dijo, el an\u00e1lisis jur\u00eddico no se hubiera desarrollado en los exactos t\u00e9rminos de la presente demanda. A continuaci\u00f3n se transcribir\u00e1n los apartes que evidencian lo dicho y se realizar\u00e1 un breve comentario, resaltando el desarrollo del tema expuesto en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
* Desde el planteamiento de los par\u00e1metros a utilizar para resolver el problema jur\u00eddico se hizo menci\u00f3n de la facultad del legislador para regular el Sistema de Seguridad Social en salud. En efecto, dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
* El primero de los t\u00edtulos de la parte considerativa hizo relaci\u00f3n a la facultad del legislador para fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de Seguridad Social en Salud. En efecto, se dijo en la Sentencia C-542\/98: \u00a0<\/p>\n
\u201c3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Sistema de Seguridad Social en salud, los principios constitucionales que lo fundamentan y la facultad legislativa para establecer su r\u00e9gimen jur\u00eddico.\u201d \u00a0<\/p>\n
* Con posterioridad, en el desarrollo del t\u00edtulo arriba trascrito, se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan lo se\u00f1ala el nuevo ordenamiento constitucional a partir de 1991, la Seguridad Social constituye \u201c…un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio, sometido a la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los t\u00e9rminos que establezca la ley (C.P., art. 48), que correlativamente se estructura en la forma de un derecho absolutamente irrenunciable, cuya prestaci\u00f3n corre a cargo del Estado, con la intervenci\u00f3n de los particulares, y del cual son titulares todos los ciudadanos, permiti\u00e9ndoles obtener el amparo necesario para cubrir los riesgos que pueden llegar a minar su capacidad econ\u00f3mica y afectar su salud, con especial \u00e9nfasis en aquellos sectores de la poblaci\u00f3n m\u00e1s desprotegidos, en la intenci\u00f3n de conservar una comunidad sana y productiva, gracias a la ampliaci\u00f3n gradual de la cobertura que en forma progresiva debe producirse, seg\u00fan los par\u00e1metros que se\u00f1ale el legislador.\u201d.35 (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo se hace menci\u00f3n al art\u00edculo 48 constitucional, mencionado en la demanda de la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar, y de qu\u00e9 manera, en dos ocasiones, se se\u00f1ala que el desarrollo del servicio p\u00fablico de salud se debe dar en los t\u00e9rminos o seg\u00fan los par\u00e1metros que fije el legislador. \u00a0<\/p>\n
* Posteriormente, reforzando el criterio de regulaci\u00f3n en cabeza del legislador de la prestaci\u00f3n del servicio de salud, dijo la Sentencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con los art\u00edculos 48 y 49 de la Carta Pol\u00edtica, la seguridad social y el servicio de salud son servicios p\u00fablicos inherentes a la finalidad social del estado, cuya prestaci\u00f3n eficiente debe asegurarla el mismo Estado para todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). La Carta Fundamental defiere a la ley el se\u00f1alamiento de su r\u00e9gimen jur\u00eddico, a fin de fijar los presupuestos b\u00e1sicos dentro de los cuales deber\u00e1n desarrollarse las actividades atinentes a su prestaci\u00f3n, como lo sostuvo esta Corporaci\u00f3n, en la providencia que se transcribe a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c La competencia para la “regulaci\u00f3n” de las actividades que constituyen servicios p\u00fablicos se concede por la Constituci\u00f3n a la ley, a la cual se conf\u00eda la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a: la naturaleza, extensi\u00f3n y cobertura del servicio, su car\u00e1cter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestaci\u00f3n, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestaci\u00f3n, las relaciones con los usuarios, en lo que ata\u00f1e a sus deberes, derechos, al r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y sus formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que presten el servicio, el r\u00e9gimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia para asegurar su prestaci\u00f3n eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.).\u201d. (Sentencia C-263 de 1.996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el legislador tiene la facultad para se\u00f1alar el r\u00e9gimen jur\u00eddico del servicio p\u00fablico obligatorio de la seguridad social y de la atenci\u00f3n en salud, con sujeci\u00f3n a los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad.\u201d (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
Como se observa, no fue para nada extra\u00f1a la competencia del legislador para regular lo relativo a la seguridad social en salud y, en particular, las relaciones de los usuarios en cuanto a sus deberes y la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen tarifario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Posteriormente, dijo la Sentencia, haciendo relaci\u00f3n a las facultades del Congreso para crear y desarrollar el Sistema de Seguridad Social y, en particular, el Sistema de Seguridad Social en Salud: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, en primer lugar, cabe resaltar que el Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la facultad consagrada en el art\u00edculo 365 de la Carta Pol\u00edtica, cre\u00f3 el Sistema de Seguridad Social Integral, mediante la expedici\u00f3n de la Ley 100 de 1.993 \u201cpor la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d, con el objeto de \u201c…garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protecci\u00f3n de las contingencias que la afecten\u201d. Dicho Sistema comprende \u201c…las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de car\u00e1cter econ\u00f3mico, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro\u201d, y se configura por \u201cel conjunto arm\u00f3nico de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos y est\u00e1 conformado por los reg\u00edmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.\u201d. (arts. 1o. y 8o.), con el deber de ampliaci\u00f3n de su cobertura, hasta lograr un cubrimiento total de la poblaci\u00f3n para que acceda al mismo (art. 6o.).\u201d (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
* De manera especial se debe enfatizar el hecho de que la Sentencia, al entrar a analizar el art\u00edculo demandado, no s\u00f3lo lo abord\u00f3 como parte de la Ley 100, sino como fuente de la regulaci\u00f3n que de \u00e9ste hab\u00eda hecho el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en el Acuerdo que, para el momento, estaba rigiendo. Esto implica que el tema de las facultades de la administraci\u00f3n para regular los aspectos en el art\u00edculo 187 s\u00ed fue considerado. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el precepto acusado, esto es el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1.993, los afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, est\u00e1n sujetos a pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles. Para los afiliados cotizantes, tales pagos se aplicar\u00e1n con el exclusivo objetivo de racionalizar el uso de los servicios del sistema; en cambio, para los dem\u00e1s beneficiarios, los pagos mencionados se aplicar\u00e1n tambi\u00e9n para complementar la financiaci\u00f3n del Plan Obligatorio de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El r\u00e9gimen legal de los pagos compartidos y cuotas moderadoras fue definido en el Acuerdo No. 030 de 1.995, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, organismo director del Sistema General de Seguridad Social36, determinando como cuotas moderadoras, las que \u201ctienen por objeto regular la utilizaci\u00f3n del servicio de salud y estimular su buen uso, promoviendo en los afiliados la inscripci\u00f3n en los programas de atenci\u00f3n integral desarrollados por las EPS\u201d y como copagos \u201clos aportes en dinero que corresponden a una parte del valor del servicio demandado y tienen como finalidad ayudar a financiar el sistema\u201d. Las primeras, son aplicables a los afiliados cotizantes y a sus beneficiarios, mientras que, los segundos, lo ser\u00e1n \u00fanica y exclusivamente a los beneficiarios, en ambos casos con base en el ingreso base de cotizaci\u00f3n del afiliado cotizante (arts. 1o., 2o., 3o. y4o.). \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce que, el legislador al fijar el r\u00e9gimen legal del servicio p\u00fablico de seguridad social en materia de salud, en la Ley 100 de 1.993 encontr\u00f3 procedente establecer con el cobro de las cuotas moderadoras un mecanismo destinado, como lo se\u00f1ala el mismo art\u00edculo 187, a: \u201c racionalizar el uso de servicios del sistema\u201d, como una forma de inducir a los usuarios a recurrir al servicio \u00fanicamente en los casos realmente necesarios, a fin de lograr la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio.\u201d (subrayas y negrillas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
* De otra parte, la Sala observa que la sentencia C-542\/98 compar\u00f3 el art\u00edculo 187 con la disposici\u00f3n que hab\u00eda sido analizada en la Sentencia C-089\/98. Es de anotar que uno de los principales argumentos de la presente demanda para que el art\u00edculo 187 y el 172, numeral 7, sean declarados inexequibles es que deb\u00edan correr la misma suerte que las facultades se\u00f1aladas para el organismo encargado de la regulaci\u00f3n de la Seguridad Social en Salud de las Fuerzas Militares, es decir, ser declaradas inexequibles37. Si la Corte mencion\u00f3 dentro de sus considerandos la Sentencia C-089\/98 como raz\u00f3n para encontrar el art\u00edculo 187 ajustado a la Constituci\u00f3n, se puede afirmar que no encontr\u00f3 en el art\u00edculo 187 los mismos reparos que encontr\u00f3 en la situaci\u00f3n de las fuerzas militares, sino que, al contrario, observ\u00f3 que este art\u00edculo reun\u00eda las caracter\u00edsticas que hicieron exequibles los apartes que as\u00ed fueron declarados en la Sentencia C-089\/98. A continuaci\u00f3n se transcribe lo se\u00f1alado por la Corte en la Sentencia C-542\/98: \u00a0<\/p>\n
\u201cSimilar contenido normativo [al del art\u00edculo 187] fue analizado por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-089 de 1.99838, al estudiar la constitucionalidad del art\u00edculo 36 de la Ley 352 de 1.997 que reestructur\u00f3 el Sistema de Salud y dict\u00f3 otras disposiciones para las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional, en donde se aval\u00f3 el se\u00f1alamiento de los pagos compartidos y las cuotas moderadoras, para los beneficiarios de dichos organismos, con el mismo fin de racionalizar el uso de los servicios de salud, bajo unos condicionamientos especiales, cuyos criterios se reiteran en esta oportunidad.\u201d (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, debe repararse en el hecho de que el cobro de la cuota moderadora con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, exigida al afiliado cotizante del r\u00e9gimen contributivo y a sus beneficiarios, con base en el ingreso base de cotizaci\u00f3n del primero, hace suponer una pertenencia de los mismos a un estrato socioecon\u00f3mico con capacidad de pago, a partir de sus reales ingresos econ\u00f3micos. De manera que, a diferencia de lo planteado por el actor, el deber de cancelar las cuotas moderadoras por quienes est\u00e1n obligados a ello, seg\u00fan la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de afiliaci\u00f3n que tengan en el Sistema, y como mecanismo promotor de su buen uso, no impide el ejercicio del derecho a la salud ni la protecci\u00f3n a la vida; por el contrario, los garantiza y no los hace objeto de una discriminaci\u00f3n carente de fundamentos razonables u objetivos, como tampoco se convierte en una barrera de acceso para los m\u00e1s pobres a los servicios de la atenci\u00f3n en salud, que contradiga el principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
No obstante, de la misma manera como esta Corporaci\u00f3n lo hizo en la Sentencia C-089 de 1.998, ya aludida, la exequibilidad del cobro de las cuotas moderadoras tendr\u00e1 que sujetarse a la condici\u00f3n de que con \u00e9ste nunca se impida a las personas el acceso a los servicios de salud; de tal forma que, si el usuario del servicio -afiliado cotizante o sus beneficiarios- al momento de requerirlo no dispone de los recursos econ\u00f3micos para cancelarlas o controvierte la validez de su exigencia, \u201c el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestaci\u00f3n \u00edntegra y adecuada de los servicios m\u00e9dicos, hospitalarios, quir\u00fargicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la expresi\u00f3n \u201c y la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el Sistema\u201d contenida en el inciso 2o. del art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1.993, ser\u00e1 declarada inexequible, por cuanto ella no guarda relaci\u00f3n alguna con el costo y la racionalidad del uso del servicio del sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
En efecto, de conformidad con el inciso 2o. del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, de tal manera que a \u00e9stos corresponde la participaci\u00f3n en el costo de la misma para garantizar la ampliaci\u00f3n gradual de la cobertura, dentro de los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad; de ah\u00ed que, los pagos correspondientes deben tener en cuenta la estratificaci\u00f3n para que la igualdad sea efectiva y proteger a los que se encuentren en debilidad manifiesta, lo que es ajeno al concepto de antig\u00fcedad.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto se refiere al inciso 3o. del art\u00edculo 187 demandado, cabe advertir que los recursos que all\u00ed se tratan, tienen el car\u00e1cter de parafiscales y siempre deben ser destinados al servicio, por cuanto son contribuciones ordenadas por la ley, no en forma voluntaria, sino con la finalidad de financiar el Plan Obligatorio de Salud (POS), para atender los costos que demande el servicio, sin que puedan entrar a participar \u00edntegramente a Fondos Comunes. \u00a0<\/p>\n
Por ello, en trat\u00e1ndose de recursos parafiscales, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud puede destinar parte de ellos a la subcuenta de promoci\u00f3n de la salud del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, a fin de que las Entidades Promotoras de Salud puedan atender los costos que se ocasionen con la prestaci\u00f3n del servicio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1.993 establece que \u201cLas Entidades Promotoras de Salud manejar\u00e1n los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad\u201d, por tratarse de recursos parafiscales.\u201d (subrayas y negrillas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
* El car\u00e1cter de parafiscal fue tenido en cuenta en tal grado que en la parte resolutiva se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cSegundo.- Los recursos provenientes de los pagos moderadores a que se refiere el inciso 3o. del art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1.993, declarado exequible en el numeral anterior, se entiende que son recursos parafiscales, en los t\u00e9rminos de esta sentencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
A la luz de las consideraciones antes transcritas la Sala encuentra plenamente demostrada la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Paralelamente a lo anterior, la Sala estima pertinente se\u00f1alar que un indicio de aceptaci\u00f3n de la existencia de cosa juzgada absoluta surtido sobre el art\u00edculo 187 de la Ley 100 se presenta por el hecho de que, despu\u00e9s de rechazada la demanda en lo referente al mencionado art\u00edculo, mediante auto del 7 de febrero, la demandante no interpuso recurso de s\u00faplica, oportunidad prevista para alegar la invalidez del juicio realizado por el Magistrado Sustanciador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que exigir que se realice un nuevo an\u00e1lisis a la luz del par\u00e1metro de constitucionalidad de competencia del legislador en materia de seguridad social en salud, desconocer\u00eda la seguridad jur\u00eddica que debe brindar, prima facie, un fallo de constitucionalidad, ignorar\u00eda la presunci\u00f3n de control integral a la luz de la Carta que realiza la Corte de todo art\u00edculo demandado, y abrir\u00eda la posibilidad de reabrir un debate cada vez que un ciudadano quisiera reenfocar o poner en otros t\u00e9rminos asuntos jur\u00eddicos ya debatidos por la Corte. En s\u00edntesis, dar\u00eda un viraje considerable al sistema del control constitucional colombiano. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, recuerda la Corte que, a la luz de su jurisprudencia anteriormente relacionada, si bien el problema jur\u00eddico que se esboz\u00f3 en la Sentencia C-542\/98 es diferente al que nace de la presente demanda, aqu\u00e9l no puede llegar a determinar si existe o no cosa juzgada constitucional absoluta. \u00a0<\/p>\n
(2) Entre el art\u00edculo 187 y el 172, numeral 7, parcial, existe identidad de contenidos normativos como se demostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n. Sin embargo, antes de entrar a analizar la identidad, la Sala recuerda que la Corte se inhibi\u00f3 de pronunciarse con respecto a los apartes del numeral 7 del art\u00edculo 172 atinentes a los art\u00edculos 160 y 164 de la Ley 100, por encontrar que la demanda no esbozaba cargos contra estos apartes de la disposici\u00f3n. As\u00ed las cosas, el contraste de identidad de contenido normativo se realizar\u00e1 \u00fanicamente tomando en cuenta el aparte del numeral 7 que hace menci\u00f3n al art\u00edculo 187. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se trascribir\u00e1n los art\u00edculos mencionados y, posteriormente, se proceder\u00e1 a hacer un cotejo de los contenidos normativos. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 172. Funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tendr\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos de que tratan el numeral 3 del art\u00edculo 160 y los art\u00edculos 164 y 187 de la presente Ley.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 187. De los pagos Moderadores. Los afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud estar\u00e1n sujetos a pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles. Para los afiliados cotizantes, estos pagos se aplicar\u00e1n con el exclusivo objetivo de racionalizar el uso de servicios del sistema. En el caso de los dem\u00e1s beneficiarios, los pagos mencionados se aplicar\u00e1n tambi\u00e9n para complementar la financiaci\u00f3n del Plan Obligatorio de Salud. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso los pagos moderadores podr\u00e1n convertirse en barreras de acceso para los m\u00e1s pobres. Para evitar la generaci\u00f3n de restricciones al acceso por parte de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre, tales pagos para los diferentes servicios ser\u00e1n definidos de acuerdo con la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica39, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que adopte el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recaudos por estos conceptos ser\u00e1n recursos de las Entidades Promotoras de Salud, aunque el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud podr\u00e1 destinar parte de ellos a la subcuenta de Promoci\u00f3n de la Salud del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. Las normas sobre procedimientos de recaudo, definici\u00f3n del nivel socioecon\u00f3mico de los usuarios y los servicios a los que ser\u00e1n aplicables, entre otros, ser\u00e1n definidos por el Gobierno Nacional, previa aprobaci\u00f3n del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.\u201d \u00a0<\/p>\n
A la luz del art\u00edculo 172, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud le compete definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos de que trata el art\u00edculo 187. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 187, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud le compete fijar los procedimientos de recaudo, definici\u00f3n del nivel socioecon\u00f3mico de los usuarios y los servicios a los que ser\u00e1n aplicables los pagos compartidos, definir los pagos moderadores de acuerdo con la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y poder destinar parte de estos recursos a la subcuenta de Promoci\u00f3n de la Salud del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, es decir, le compete definir el r\u00e9gimen de pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
El alcance normativo del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, coincide con el del 187 en la medida en que remite plenamente al contenido de \u00e9ste. Es decir, su contenido no es otro que las funciones fijadas para el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud por el 187. \u00a0<\/p>\n
Es de observar que si bien el art\u00edculo 187 excede en contenido normativo al 172, numeral 7, parcial, lo contiene plenamente, es decir, en parte de su contenido normativo se encuentra la totalidad del contenido normativo del art\u00edculo 172. Sin embargo, como a la Corte corresponde en la presente ocasi\u00f3n analizar la constitucionalidad del 172, numeral 7, parcial, la anterior diferencia no genera problema alguno en la declaratoria de cosa juzgada material. Asunto contrario suceder\u00eda si, hipot\u00e9ticamente, la Corte hubiera analizado exclusivamente el art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, y lo demandado en esta ocasi\u00f3n fuera el art\u00edculo 187. No obstante, esto no es as\u00ed. \u00a0<\/p>\n
(3) Si existe cosa juzgada constitucional absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 y el contenido normativo de este art\u00edculo es igual al del art\u00edculo 172, numeral, 7, parcial, es predicable la existencia de cosa juzgada material del segundo de los art\u00edculos. \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que en el presente caso no se da ninguna de las excepciones se\u00f1aladas en la parte considerativa para que a pesar de existir identidad de contenido normativo no se pueda predicar cosa juzgada material, a saber, la Sentencia C-542\/98 no se trat\u00f3 de un fallo de forma sino de fondo \u2013a pesar de que los problemas jur\u00eddicos de las demandas no sean id\u00e9nticos40-; la disposiciones no tienen contenidos normativos semejantes mas dispares; no se ha variado el contexto de aplicaci\u00f3n de la norma ni en t\u00e9rminos jurisprudenciales \u2013cambio de jurisprudencia de la Corte- ni en t\u00e9rminos f\u00e1cticos; no existen razones poderosas para variar el sentido del fallo inicial en cual el contenido normativo fue declarado exequible; como se\u00f1al\u00f3 el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, no se analiza la constitucionalidad de una omisi\u00f3n sino de una atribuci\u00f3n incorrecta de competencias; y la norma no fue \u2013ni pudo ser- analizada anteriormente bajo la Constituci\u00f3n de 1886, sino la de 1991. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional, tomando en consideraci\u00f3n la declaratoria de exequiblidad del art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 \u2013a excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cy la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n al sistema\u201d-, declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 172, numeral 7, en lo relativo a la remisi\u00f3n al art\u00edculo 187 en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en material de definici\u00f3n del r\u00e9gimen de pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
Tal decisi\u00f3n, se enfatiza, se toma en virtud de que (i) existe cosa juzgada absoluta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993, (ii) existe identidad de contenidos normativos entre el art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, y el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 \u2013en cuanto la primera de las disposiciones est\u00e1 contenida en la segunda- \u00a0y (iii), en consecuencia, se debe predicar la cosa juzgada material del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, en virtud de los dispuesto en la Sentencia C-542\/98 en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 187. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, es de precisar que la decisi\u00f3n de declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 172, numeral 7, parcial, se justifica, adem\u00e1s, en virtud de la incoherencia normativa que se generar\u00eda en el Sistema General de Seguridad Social en Salud si se mantienen en el ordenamiento las competencias desarrolladas en el art\u00edculo 187 y, a su vez, se cuestiona la constitucionalidad del las mismas competencias que ya fueron encontradas ajustadas a la Constituci\u00f3n, reabriendo la discusi\u00f3n con la \u00fanica raz\u00f3n de que \u00e9stas est\u00e1n mencionadas en otro art\u00edculo de la Ley 100 de 1993, a saber, el art\u00edculo 172, numeral 7. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
PRIMERO. DECLARAR EXEQUIBLE el art\u00edculo 172, numeral 7, en lo relativo a la remisi\u00f3n al art\u00edculo 187 en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud en material de definici\u00f3n del r\u00e9gimen de pagos compartidos. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 172, numeral 7, en lo relativo a los art\u00edculos 160, numeral 3, y 164 de la Ley 100 de 1993, por ausencia de cargos. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-710 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5624\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 172, numeral 7, y 187 de la Ley 100 de 1993, y el Acuerdo No. 260\/04 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporaci\u00f3n, me permito presentar salvamento parcial de voto a la presente sentencia, por cuanto considero que era viable un pronunciamiento de fondo sobre el art\u00edculo 187 de la Ley 100 de 1993 y, en ese caso, declarar inexequibles los apartes que se refieren al establecimiento de los pagos compartidos, por las mismas razones expuestas por el procurador General en su concepto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Para fundamentar lo se\u00f1alado se remiten a lo dicho en la Sentencia C-577\/95 seg\u00fan la cual \u201cen lo atinente al m\u00e9todo o procedimiento para la determinaci\u00f3n de los costos seg\u00fan las reglas y los componentes que se especifican en el sistema, la Ley se\u00f1al\u00f3 que la determinaci\u00f3n del costo per c\u00e1pita ponderado de los servicios de salud incluidos en el plan de salud obligatorio se har\u00e1 conforme a los criterios t\u00e9cnicos y los par\u00e1metros comerciales que consagra el art\u00edculo 182, los que se traducen en la llamada Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
2 Esto lo sostiene con base en el aparte jurisprudencial seg\u00fan el cual \u201cAs\u00ed pues, debe repararse en el hecho de que el cobro de la cuota moderadora con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, exigida al afiliado cotizante del r\u00e9gimen contributivo y a sus beneficiarios, con base en el ingreso base de cotizaci\u00f3n del primero, hace suponer una pertenencia de los mismos a un estrato socioecon\u00f3mico con capacidad de pago, a partir de sus reales ingresos econ\u00f3micos. De manera que, a diferencia de lo planteado por el actor, el deber de cancelar las cuotas moderadoras por quienes est\u00e1n obligados a ello, seg\u00fan la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de afiliaci\u00f3n que tengan en el Sistema, y como mecanismo promotor de su buen uso, no impide el ejercicio del derecho a la salud ni la protecci\u00f3n a la vida; por el contrario, los garantiza y no los hace objeto de una discriminaci\u00f3n carente de fundamentos razonables u objetivos, como tampoco se convierte en una barrera de acceso para los m\u00e1s pobres a los servicios de la atenci\u00f3n en salud, que contradiga el principio de solidaridad.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-427 de 1996, Fundamento 2. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Sentencia C-565\/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Sentencia C-250\/03, M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
7 En la Sentencia C-301\/93, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz se encontr\u00f3 que la norma demandada, producto de la actividad del legislador, deber\u00eda ser estudiada de fondo, puesto que si bien se hab\u00eda analizado con anterioridad una disposici\u00f3n formalmente igual, \u00e9sta hab\u00eda sido expedida en un contexto plenamente diferente, puesto que hab\u00eda sido producto de las facultades excepcionales del ejecutivo en el marco de un estado de conmoci\u00f3n interior. En esa medida, si bien la disposici\u00f3n pod\u00eda ser v\u00e1lida dentro del mencionado estado de excepci\u00f3n, bien pod\u00eda no serlo dentro de par\u00e1metros de normalidad institucional. Se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cla repetici\u00f3n de los preceptos jur\u00eddicos declarados exequibles por la Corte Constitucional, por la misma autoridad y dentro del mismo estado de excepci\u00f3n objeto de la declaratoria, quedar\u00eda cubierto por la cosa juzgada. Sin embargo, esa reiteraci\u00f3n llevada a cabo por un \u00f3rgano diferente – Congreso – y por fuera del estado de excepci\u00f3n, no puede colocarse bajo el abrigo de una sentencia de exequibilidad proferida en el curso de la revisi\u00f3n oficiosa de los decretos dictados durante los estado de excepci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
8 Por el car\u00e1cter excepcional de la segunda cuando se juzga un contenido normativo id\u00e9ntico y por la particularidad de cada caso, se traer\u00e1n a colaci\u00f3n m\u00e1s ejemplos de esta hip\u00f3tesis \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-458\/02, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
10 Auto A-174\/2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Sentencia C-039\/03, M.P. \u00a0Manuel Jos\u00e9 Cepeda \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Sentencia C-211\/03, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. En esta ocasi\u00f3n se encontr\u00f3 que s\u00ed exist\u00eda cosa juzgada material, por la identidad de contenidos normativos entre la norma declarada exequible y la ahora acusada. Para tal conclusi\u00f3n no fue indispensable que coincidieran exactamente los problema jur\u00eddicos de uno y otro caso, sino que se observaba que la Sentencia inicial s\u00ed hab\u00eda hecho un an\u00e1lisis completo a la luz de la Constituci\u00f3n de la disposici\u00f3n normativa demandada. \u00a0<\/p>\n
13 Ver Sentencia C-774\/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
14 Alexy, Robert. Precedent in the Federal Republic of Germany. En Interpreting Precedents, MacComick D. N. & Summers R. S, Editores. Editorial Darmouth, 1997, p\u00e1ginas 52 a 59. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
16 Sobre la aplicaci\u00f3n del concepto de precedentes en sistemas no anglosajones y su relaci\u00f3n con el concepto de cosa juzgada, en especial en Alemania, Espa\u00f1a, Francia e Italia, ver Neil MacCormick y Robert Summers (Ed) Interpreting precedents. Par\u00eds, Ashgate Darmouth, 1997. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencias C-131 de 1993, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, T-123 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, SU-168 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
19 C-1216\/01, MP: Jaime Araujo Renter\u00eda; C-1046\/01, MP: \u00a0Eduardo Montealegre Lynett; C-774\/01, MP: Rodrigo Escobar Gil, C-1192\/01 Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1216\/01, MP: Jaime Araujo Renter\u00eda; C-782\/99, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
20 Ver por ejemplo, las sentencias de la Corte Constitucional: C-1216\/01, MP: Jaime Araujo Renter\u00eda, C-782\/99, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, en las que la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de las nuevas normas. En contraste con este tipo de decisiones, en algunos fallos, realmente pocos, una vez constatada la existencia de un fallo anterior, la Corte ha resuelto estarse a lo decidido, sin declarar la constitucionalidad de la nueva norma. Como ejemplos de esta aproximaci\u00f3n excepcional se pueden ver las sentencias C-427\/96, MP: Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-094\/98, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y C -1293\/01, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
21 Ver por ejemplo las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-1046\/00, MP: Eduardo Montealegre Lynett; C-774\/01, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1192\/01, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-266 de 2002, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-228 de 2002, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; y C-1064 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa (salvamento de voto de Jaime Araujo R, Alfredo Beltr\u00e1n S, Rodrigo Escoba G y Clara In\u00e9s Vargas). \u00a0<\/p>\n
22 En este proceso, dada la identidad del contenido normativo cuestionado y del cargo analizado, as\u00ed como la subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a la decisi\u00f3n en la sentencia C-739 de 2000, estamos ante una cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad y, en este caso, la Corte seguir\u00e1 la ratio decidendi de dicho precedente por ser determinante para decidir la cuesti\u00f3n espec\u00edfica planteada en el presente proceso y por no encontrar razones poderosas para apartarse de \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Sentencia C-096\/03 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C – 700 de 1999. En esta ocasi\u00f3n, la Corte hab\u00eda declarado exequible un decreto que contaba con 339 art\u00edculos sin haber hecho menci\u00f3n siquiera al mismo, ni haberlo cotejado individual o globalmente con la Constituci\u00f3n. Por tal motivo, la Corte encontr\u00f3 que exist\u00eda cosa juzgada aparente y entr\u00f3 a pronunciarse de nuevo sobre disposiciones que sin labor considerativa alguna hab\u00edan sido declaradas exequibles. En el mismo sentido C – 492 de 2000. \u00a0<\/p>\n
25 Tal concepto de cosa juzgada fue presentado, por primera vez, en la Sentencia C-478\/98, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, a pesar de no ser \u00e9ste el objeto del caso bajo estudio en esa ocasi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
26 Auto 131 de 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Ver Sentencia C-774\/01 En este fallo, a pesar de ya haberse estudiado la constitucionalidad de los contenidos normativos demandados, se opt\u00f3 por volver a analizarlos. La Corte entr\u00f3 a juzgar de nuevo las disposiciones, puesto que si bien se hab\u00edan analizado la detenci\u00f3n preventiva \u00a0a la luz de la presunci\u00f3n de inocencia y el derecho a la libertad personal no se hab\u00eda examinado \u201clas condiciones generales de procedencia de la detenci\u00f3n preventiva\u201d en contraste con la presunci\u00f3n de inocencia y la libertad personal. Adem\u00e1s, puesto que encontr\u00f3 necesario clarificar y unificar el alcance de los mencionados principios para orientar debidamente la aplicaci\u00f3n de la medida de aseguramiento. La \u00a0Corporaci\u00f3n dijo en la mencionada Sentencia: \u201cNo obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que hab\u00edan sido objeto de decisi\u00f3n de exequibilidad previa. El car\u00e1cter din\u00e1mico de la Constituci\u00f3n, que resulta de su permanente tensi\u00f3n con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretaci\u00f3n de los principios jur\u00eddicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva – a\u00fan cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jur\u00eddicas. El concepto de \u201cConstituci\u00f3n viviente\u201d puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios econ\u00f3micos, sociales, pol\u00edticos, e incluso ideol\u00f3gicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, – que es expresi\u00f3n, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo an\u00e1lisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una instituci\u00f3n jur\u00eddica\u201d. (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
28 En relaci\u00f3n con la cosa juzgada relativa expl\u00edcita e impl\u00edcita, la Corte ha se\u00f1alado: \u00a0\u201cLa cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: \u00a0Expl\u00edcita, cuando \u201c…la disposici\u00f3n es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro..\u201d, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada \u201c…mientras la Corte Constitucional no se\u00f1ale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entender\u00e1 que las sentencias que profiera hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta…\u201d. \u00a0Impl\u00edcita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitaci\u00f3n, \u201c…en tal evento, no existe en realidad una contradicci\u00f3n entre la parte resolutiva y la argumentaci\u00f3n sino una cosa juzgada relativa impl\u00edcita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que s\u00f3lo se ha analizado determinados cargos…\u201d 28. As\u00ed mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constituci\u00f3n o de las normas que integran par\u00e1metros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte eval\u00faa un \u00fanico aspecto de constitucionalidad; as\u00ed sostuvo \u00a0que se presenta cuando: \u201c… el an\u00e1lisis de la Corte est\u00e1 claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada\u201d. \u00a0Corte Constitucional. \u00a0Sentencia C-774-01, \u00a0M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
29\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Subrayado por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
30 Con respecto al caso concreto, la Corte encontr\u00f3 que exist\u00eda cosa juzgada, motivo por el cual se estuvo a lo resuelto. Se\u00f1al\u00f3 la Corporaci\u00f3n: \u201cLas dos primeras sentencias versaron sobre un aparte del art\u00edculo 101 diferente al ahora demandado, por lo que no es posible afirmar la existencia de cosa juzgada sobre el aparte cuya constitucionalidad se cuestiona en esta oportunidad. Por su parte, la Sentencia C-484 de 2000 declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 101, salvo la expresi\u00f3n \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello\u201d, que hab\u00eda sido declarada exequible en la Sentencia C-054\/97. En dicha oportunidad, la Corte no otorg\u00f3 efectos de cosa juzgada relativa a su decisi\u00f3n, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte motiva. \u00a0Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. \u00a0Al contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposici\u00f3n en la Sentencia C-661\/00, y se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, est\u00e1ndose a lo resuelto en la C-484\/00. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto tambi\u00e9n en relaci\u00f3n con el aparte del inciso primero del art\u00edculo 101 demandado en esta oportunidad.\u201d Salv\u00f3 el voto el Magistrado Manuel Jos\u00e9 Cepeda al considerar que si bien hab\u00eda pronunciamiento sobre la disposici\u00f3n no sobre una de la normas derivadas que era la ahora cuestionada. \u00a0<\/p>\n
31 Ver Sentencia C-045\/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
33 Auto 131 de 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ver Sentencia C-774\/01\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia SU 039 de 1.998, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
36 Creado en el art\u00edculo 171 de la Ley 100 de 1.993 \u201cpor la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
37 En la Sentencia C-089\/98 dijo la \u00a0Corte: G. Pagos compartidos y cuotas moderadoras \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 36, objeto de proceso, establece: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 36. Pagos compartidos y cuotas moderadoras. Con el fin de racionalizar el uso de los servicios, los beneficiarios podr\u00e1n estar sujetos a pagos compartidos y cuotas moderadoras seg\u00fan lo determine el CSSMP. Estos pagos en ning\u00fan caso se podr\u00e1n constituir en barreras de acceso al servicio. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para la determinaci\u00f3n de los pagos compartidos y las cuotas moderadoras, el CSSMP deber\u00e1 tomar como base los costos de los respectivos servicios. En todo caso, las cuotas moderadoras y los pagos compartidos no podr\u00e1n superar el diez por ciento y el treinta por ciento, respectivamente, de dichos costos”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma es exequible en cuanto busca racionalizar el servicio, es decir, lograr que los usuarios s\u00f3lo acudan a \u00e9l cuando realmente lo necesiten y se abstengan as\u00ed de congestionar inoficiosamente los centros de atenci\u00f3n y el tiempo del personal m\u00e9dico y asistencial. Como su nombre lo indica, estos pagos y cuotas no implican que el Estado traslade a los usuarios las cargas econ\u00f3micas de los servicios que se prestan, sino que representan un mecanismo pedag\u00f3gico sobre la utilizaci\u00f3n de los mismos, y un grado razonable de contribuci\u00f3n propia a la financiaci\u00f3n de la actividad que cumple el ente, lo que encuentra sustento en el principio constitucional de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
Desde luego, ni la fijaci\u00f3n de los estipendios a los que se refiere el art\u00edculo, ni el se\u00f1alamiento sobre espec\u00edfica exigibilidad de los pagos compartidos y cuotas moderadoras pueden quedar en manos del Consejo Superior, como \u00f3rgano administrativo, pues se repite que al tenor del art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n, est\u00e1 reservada a la ley la fijaci\u00f3n de los t\u00e9rminos y condiciones de los aportes en materia de salud. Son inconstitucionales las referencias que dicen: “seg\u00fan lo determine el CSSMP”, del inciso; “Para” y “…el CSSMP…”, del par\u00e1grafo.\u201d (subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
38 M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
39 El aparte \u201cy la antig\u00fcedad de afiliaci\u00f3n en el Sistema\u201d fue declarado inexequible en la Sentencia C-542\/98. \u00a0<\/p>\n
40 Lo cual, como se vio en la parte considerativa no es \u00f3bice para que se pueda presentar cosa juzgada material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-710\/05 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustancial de la demanda \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Sentido amplio y estricto \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos en un fallo de exequibilidad \u00a0 PRECEDENTE EN SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Requisitos para la variaci\u00f3n \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-No se puede predicar frente a omisiones legislativas \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[61],"tags":[],"class_list":["post-11747","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2005"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11747","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=11747"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11747\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=11747"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=11747"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=11747"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}