\u00a0 \u00a0 Sentencia C-926\/05 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Se manifiesta no solo en el \u00e1mbito acad\u00e9mico sino tambi\u00e9n en el administrativo y financiero \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance \u00a0<\/p>\n
En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulaci\u00f3n administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto. Las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos seg\u00fan sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera aut\u00f3noma por dichos entes sin intervenci\u00f3n alguna por parte de la autoridad p\u00fablica o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoci\u00f3 tal facultad cuando se\u00f1al\u00f3 que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios aut\u00f3nomos, con r\u00e9gimen especial y vinculados al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional pero s\u00f3lo en cuanto se refiere a las pol\u00edticas y la planeaci\u00f3n del sector educativo; y dentro de sus caracter\u00edsticas est\u00e1n las de tener personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda acad\u00e9mica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribuci\u00f3n para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-R\u00e9gimen especial \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-L\u00edmites del legislador \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervenci\u00f3n indebida del legislador \u00a0<\/p>\n
Se considera una intervenci\u00f3n indebida la de regular directamente cuestiones tales como organizaci\u00f3n acad\u00e9mica -selecci\u00f3n y clasificaci\u00f3n de docentes, programas de ense\u00f1anza- u organizaci\u00f3n administrativa -manejo de presupuesto y destinaci\u00f3n de recursos-. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No excluye la intervenci\u00f3n adecuada del Estado en la educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Inspecci\u00f3n y vigilancia \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje de las transferencias con base en resultados de gesti\u00f3n concertados con el gobierno\/RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Fijaci\u00f3n de criterios y procedimientos para la redistribuci\u00f3n de transferencias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO-Escenario propicio para la rendici\u00f3n de cuentas, an\u00e1lisis, evaluaci\u00f3n de la gesti\u00f3n alcanzada y el cumplimiento de metas de la universidad \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se\u00f1alamientos que debe contener la demanda \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5707 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003 \u00a0<\/p>\n
Actor: Marco Palacios Rozo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., seis (6) de septiembre de dos mil cinco (2005). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Marco Palacios Rozo present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposici\u00f3n objeto de proceso, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n.\u00b0 45.231 del 27 de junio de 2003:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 812 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(junio 26) \u00a0<\/p>\n
por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un estado comunitario. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 84. Recursos a las universidades p\u00fablicas. Se mantendr\u00e1n los aportes totales de la Naci\u00f3n al conjunto de Universidades Estatales de acuerdo con los art\u00edculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. A partir de la vigencia de la presente ley, se concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr\u00e1 exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir\u00e1 conservando el esquema vigente. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El Gobierna Nacional asignar\u00e1 por intermedio del Icetex cada a\u00f1o cien (100) cr\u00e9ditos para estudios profesionales y quince (15) para estudios de posgrados a estudiantes procedentes de cada uno de los nuevos departamentos, que formaban las antiguas comisar\u00edas, San Andr\u00e9s, Comunidades Negras del Pac\u00edfico y la Costa nari\u00f1ense y caucana. Para la asignaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos referidos a los estudiantes de educaci\u00f3n superior se tendr\u00e1 en cuenta el orden de las pruebas de Estado. \u00a0<\/p>\n
Para efectos del cumplimiento y garant\u00edas que se requieran para la asignaci\u00f3n del cr\u00e9dito, los entes territoriales regionales servir\u00e1n de garantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En criterio del actor, el art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003, en lo acusado, vulnera los art\u00edculos 69, 150, 158 y 339 de la Carta Pol\u00edtica. Los cargos planteados en la demanda se resumen as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
1. Vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
La norma acusada desconoce abiertamente el principio de autonom\u00eda universitaria pues las universidades tienen derecho a autodeterminarse no solo en el campo acad\u00e9mico sino en el administrativo1. Dicha autonom\u00eda les permite tener un margen de acci\u00f3n a trav\u00e9s del cual pueden autorregularse, de manera que se evite la indebida intervenci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en ellas. Ese margen de acci\u00f3n incorpora la capacidad de manejar sus recursos para el desarrollo efectivo de la funci\u00f3n que les ha sido confiada. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado, en cuanto contempla que un porcentaje de las transferencias que la Naci\u00f3n hace a las universidades ser\u00eda redistribuido con base en una concertaci\u00f3n con los rectores de las universidades p\u00fablicas, limita desproporcionadamente la autonom\u00eda de estas instituciones porque la gesti\u00f3n de sus programas y recursos no atender\u00e1 las pol\u00edticas propias definidas en el plan de desarrollo de cada universidad, sino en \u00faltima instancia de las decisiones unilaterales del Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para explicar tal afirmaci\u00f3n aplica un \u00a0test de razonabilidad, del cual concluye que aunque el fin perseguido por la norma: establecer mecanismos de rendici\u00f3n de cuentas que promuevan un mejor desempe\u00f1o de las universidades a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de indicadores de gesti\u00f3n, es ajustado a la Carta puesto que es leg\u00edtimo estimular que el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n que prestan las universidades obedezca a criterios de eficiencia, eficacia, calidad y racionalidad en el gasto, la medida utilizada por el legislador es inadecuada para lograr el fin propuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida no es adecuada porque (1) si los indicadores de gesti\u00f3n son resultado de concertaci\u00f3n, podr\u00eda ocurrir que no existiendo consenso el gobierno termine imponiendo los criterios de evaluaci\u00f3n y, consecuentemente, de redistribuci\u00f3n de recursos, que fue lo que ocurri\u00f3 en la vigencia de 2004; (2) si los mismos son definidos por votaci\u00f3n, conducir\u00eda a la p\u00e9rdida de la real autonom\u00eda que debe tener cada una de las universidades individualmente considerada, con la eventualidad de que la minor\u00eda quede subyugada a las opciones de la mayor\u00eda, y (3) si se admitiera que el legislador autoriz\u00f3 al Ejecutivo para definir los indicadores de gesti\u00f3n, como criterios de evaluaci\u00f3n que impactan en el presupuesto de las universidades, se eliminar\u00eda la autonom\u00eda de las universidades. Con todo, somete a las universidades a la p\u00e9rdida de sus recursos en virtud de una redistribuci\u00f3n que no est\u00e1 basada en criterios fijados por ellas ni por el legislador y las deja en manos de las reglas que imponga el Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la norma no es necesaria, pues para lograr el fin existen los Consejos Superiores Universitarios, que aprueban el plan global de desarrollo, y en los que el Estado puede participar2, y tampoco proporcional, en cuanto en el fondo implica que las universidades para mantener sus recursos deben someterse a las prioridades pol\u00edticas del gobierno de turno. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo no pod\u00eda aludir al \u201cconjunto de las universidades estatales\u201d habida cuenta que el respeto a las transferencias no se puede predicar de las universidades como un conjunto o como una suma global, sino respecto de cada una en su especificidad atendiendo criterios de razonabilidad, en la medida que no todas son iguales y tienen caracter\u00edsticas, condiciones y metas distintas. \u00a0<\/p>\n
2. Desconocimiento de reserva legal \u00a0<\/p>\n
Es al legislador a quien corresponde regular lo correspondiente a la educaci\u00f3n y a la autonom\u00eda universitaria. Por tal raz\u00f3n, debi\u00f3 haber establecido claramente los criterios y el procedimiento para la asignaci\u00f3n y redistribuci\u00f3n de los recursos para las universidades p\u00fablicas y no \u00a0establecer una concertaci\u00f3n indeterminada que conlleva a trasladar esa facultad al Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
3. Ausencia de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
La exigencia de unidad de materia en la ley del Plan de Desarrollo no puede ser flexible. As\u00ed, los planes y metas contenidos en la parte general del Plan no guardan correspondencia directa con la medida adoptada en el art\u00edculo 84 demandado, toda vez que ordenar la redistribuci\u00f3n de un porcentaje de las transferencias que la Naci\u00f3n hace a las universidades, responde m\u00e1s a una forma de regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen presupuestal y financiero de las instituciones que a un leg\u00edtimo desarrollo del programa que en materia de educaci\u00f3n contempla el Plan. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Germ\u00e1n Eduardo Quintero Rojas, obrando en nombre del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicita a la Corte que se inhiba para proferir pronunciamiento de fondo, con base en las siguientes estimaciones: \u00a0<\/p>\n
Los cargos del actor parten de considerar que la norma acusada atenta contra la autonom\u00eda universitaria, pero ello carece de fundamento pues se basa en apreciaciones y calificaciones f\u00e1cticas que no deben ser objeto de control. \u00a0<\/p>\n
-La autonom\u00eda universitaria, como principio del que gozan todas las instituciones de educaci\u00f3n superior, no es absoluta puesto que la educaci\u00f3n superior es un servicio p\u00fablico cuya suprema inspecci\u00f3n corresponde al Estado, y en esa medida es necesario que la sociedad y el Estado controlen el uso de los recursos p\u00fablicos que manejan las universidades. La norma demandada, en lugar de menoscabar dicha autonom\u00eda, la materializa a\u00fan m\u00e1s al establecer un sistema democr\u00e1tico y justo de redistribuci\u00f3n de una parte de los recursos asignados por la Naci\u00f3n con base en indicadores de gesti\u00f3n definidos por las universidades, de conformidad con los principios de eficiencia y calidad que deben regir la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera que las interpretaciones hechas por el actor respecto a la vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria, carecen de soporte jur\u00eddico y obedecen m\u00e1s bien a consideraciones subjetivas y err\u00f3neas pues \u00a0\u201csus acusaciones no van dirigidas a establecer la constitucionalidad de la norma sino a realizar juicios de valor de la conducta que \u201cpodr\u00eda\u201d desplegar el Gobierno a partir de supuestos de hecho abstractos que se fundan en meras hip\u00f3tesis\u201d. \u00a0<\/p>\n
-La norma s\u00ed guarda conexidad con la materia de la ley del Plan, puesto que \u00e9sta pretendi\u00f3 ampliar la cobertura de la educaci\u00f3n superior, crear esquemas para redistribuir los recursos al interior de las universidades y mejorar el sistema educativo, en tanto que la disposici\u00f3n acusada crea el esquema de redistribuci\u00f3n de los recursos, cuesti\u00f3n que hace m\u00e1s eficiente el manejo de esos dineros reasign\u00e1ndolos a aquellas instituciones que alcancen mejores est\u00e1ndares de calidad, de acuerdo a los indicadores de gesti\u00f3n, para mejorar la eficiencia del sector educativo y ampliar la cobertura de la educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
El interviniente solicita que en caso de que sus argumentos no sean acogidos, los efectos de la sentencia sean diferidos teniendo en cuenta que est\u00e1 en curso la ejecuci\u00f3n de la presente vigencia fiscal3. \u00a0<\/p>\n
2. Alfonso M. Rodr\u00edguez Guevara, obrando como apoderado del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, presenta escrito dirigido a justificar la constitucionalidad del art\u00edculo objeto de demanda. Sus argumentos se pueden sintetizar as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
-No se vulnera la autonom\u00eda universitaria puesto que el art\u00edculo demandado no interfiere con los estatutos de las universidades, no define su r\u00e9gimen interno, no influye sobre la conformaci\u00f3n de sus plantas ni aprueba ni maneja su presupuesto. Adem\u00e1s, la distribuci\u00f3n de recursos no imposibilita a las universidades atender sus planes de desarrollo, sino que se constituye en un est\u00edmulo para que los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, respecto a la educaci\u00f3n superior, se cumplan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley no permite que el Gobierno imponga criterios para fijar los \u00edndices de gesti\u00f3n, por el contrario, de all\u00ed se infiere que esos criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n se debe realizar de forma concertada entre los rectores de las universidades p\u00fablicas y la autoridad gubernamental y administrativa de la Naci\u00f3n. Si eventualmente la administraci\u00f3n impusiera los criterios de forma unilateral significar\u00eda que est\u00e1 incumpliendo lo preceptuado por la Ley 812 de 2003, pero no que la norma sea inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno no pretende tener una injerencia en la autonom\u00eda de las universidades sino hacer una redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de lo asignado a los establecimientos p\u00fablicos de educaci\u00f3n superior, con base en \u00edndices de gesti\u00f3n, que se ha hecho de forma concertada. \u00a0<\/p>\n
-No se desconoce el principio de reserva legal puesto que si bien el Congreso tiene la facultad para regular todo lo referente a servicios p\u00fablicos, ello se refiere a las bases y a los lineamientos generales. En ese orden, hay concurrencia entre el legislador y el Ejecutivo, y ello fue lo que ocurri\u00f3 con la norma acusada en donde el primero estableci\u00f3 los par\u00e1metros b\u00e1sicos: la concertaci\u00f3n y el acuerdo. \u00a0<\/p>\n
-Lo relativo a la asignaci\u00f3n de recursos a las universidades p\u00fablicas, con base en indicadores de gesti\u00f3n, est\u00e1 relacionada con los objetivos de la revoluci\u00f3n educativa de que trata el Plan Nacional de Desarrollo porque pondera de manera importante la ampliaci\u00f3n de la cobertura, as\u00ed como la retenci\u00f3n de los estudiantes existentes. Por tal motivo, no se desconoce el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
3. El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, a trav\u00e9s de su apoderada, Julia Betancourt Guti\u00e9rrez, solicita, de manera principal, que la Corte declare exequible el art\u00edculo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003 y, de manera subsidiaria, que se declare inhibida para fallar toda vez que los argumentos del actor van dirigidos a atacar el Decreto 3545 de 2004 y la Resoluci\u00f3n 4048 de 2004 expedida por ese Ministerio. Se funda en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
-El principio de autonom\u00eda universitaria no puede entenderse en t\u00e9rminos absolutos sino teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 5 del art\u00edculo 67 C.P. As\u00ed lo ha entendido la Corte Constitucional al se\u00f1alar que el Estado puede regular y ejercer vigilancia e inspecci\u00f3n de la educaci\u00f3n (arts. 67 -inciso 5- \u00a0y 189 -numeral 21- C.P). En esos t\u00e9rminos, el art\u00edculo acusado no viola tal principio pues las universidades contin\u00faan manteniendo su derecho de autodeterminarse administrativa, acad\u00e9mica y financieramente, pero bajo l\u00edmites constitucionales y legales toda vez que el gasto p\u00fablico de la educaci\u00f3n hace parte del gasto social y tiene que ser regulado por el Ejecutivo conforme a la Ley 30 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito de la norma es estimular el mejoramiento de las universidades y permitir que las que tienen menores aportes tengan oportunidad de alcanzar est\u00e1ndares de calidad. Cuando se contempla que un porcentaje de las transferencias que la Naci\u00f3n hace a las universidades ser\u00eda redistribuido con los rectores de las mismas, no se viola la autonom\u00eda universitaria, pues ese aspecto fue concertado con los rectores y se acord\u00f3 que los recursos correspondientes a la distribuci\u00f3n realizada a partir de la aplicaci\u00f3n del modelo de indicadores, de las universidades que presentaron indicadores por debajo del nivel aceptable de eficiencia, no ser\u00e1n redistribuidos entre el resto de universidades, sino que ser\u00e1n destinados por \u00e9stas exclusivamente a inversi\u00f3n en planes de mejoramiento de las \u00e1reas m\u00e1s d\u00e9biles de su quehacer.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor se equivoc\u00f3 al aplicar el test de razonabilidad puesto que a dicho m\u00e9todo se acude s\u00f3lo cuando se trata de violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. \u00a0<\/p>\n
-No se desconoce el principio de unidad de materia. La Ley 812 de 2003 contiene normas relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n y para su prestaci\u00f3n \u00a0es necesario referirse a materias como la que toca el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
-Respecto a la reserva legal, coadyuva los argumentos presentados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y por la Direcci\u00f3n Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Ana Victoria V\u00e1squez C\u00e1rdenas, Vicedecana de la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Antioquia, presenta escrito a trav\u00e9s del cual expone las razones por las cuales a su juicio el art\u00edculo 84 objeto de demanda debe ser declarado inexequible. Sus razones se resumen as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
-Se desconoce la autonom\u00eda universitaria porque la norma establece, por parte del Gobierno, un control de tutela o administrativo para las universidades estatales y oficiales, propio de las entidades descentralizadas por servicios, que se traduce en la posibilidad de los ministerios de Educaci\u00f3n y Hacienda, as\u00ed como del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n, para supervisar, requerir y asegurar que las actividades de las universidades se ajusten a las pol\u00edticas gubernamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada es una r\u00e9plica del control previsto en la Ley 489 de 1998, concretamente del art\u00edculo 108. De manera que los acuerdos con los rectores de las universidades, basados en indicadores de gesti\u00f3n, son en realidad una forma de denominar la evaluaci\u00f3n que el Gobierno hace sobre el desempe\u00f1o de esas instituciones y que pueden conllevar al recorte del presupuesto en caso de que no se cumplan unos par\u00e1metros concertados. Tal cuesti\u00f3n vulnera el art\u00edculo 69 C.P. pues desconoce que las universidades son organismos aut\u00f3nomos e independientes y por ello tienen derecho a elaborar y afectar, sin injerencia externa, y de acuerdo con sus prioridades y pol\u00edticas, su presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Se despoja a las universidades de la propiedad de los recursos que les pertenecen conforme a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, en cuanto los recursos que pueden ser objeto de convenio (hasta el 12% de los aportes totales que provienen de la Naci\u00f3n), no pertenecen realmente a ellas, pues s\u00f3lo tienen la posibilidad de acceder a los mismos siempre que cumplan los indicadores de gesti\u00f3n previamente definidos. \u00a0<\/p>\n
-Se vulnera la reserva legal en cuanto el art\u00edculo acusado plantea la posibilidad de imponer limitaciones respecto del ejercicio de las actividades universitarias mediante referentes normativos distintos a la ley: una disposici\u00f3n administrativa. Adem\u00e1s, si el acuerdo o concertaci\u00f3n de que trata la norma no se logra, termina el gobierno nacional definiendo el asunto de manera unilateral, cuesti\u00f3n que ri\u00f1e con la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los apartes normativos demandados por ir en contra de la autonom\u00eda universitaria, la unidad de materia y la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico. Sus argumentos se sintetizan as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
-La concertaci\u00f3n y acuerdo con los rectores de las universidades p\u00fablicas de los criterios y el procedimiento de la redistribuci\u00f3n de hasta el 12% de las transferencias nacionales que les corresponden a tales entes desconoce la autonom\u00eda universitaria, reconocida y garantizada por la Carta Pol\u00edtica. Dicha autonom\u00eda signific\u00f3 que las universidades del Estado no formen parte de la rama ejecutiva y que tengan un r\u00e9gimen legal especial. Por tal raz\u00f3n, gozan de autonom\u00eda para planear su propio desarrollo, independientemente de que reciban o no recursos por parte de la Naci\u00f3n o de las entidades territoriales. La capacidad de autodeterminaci\u00f3n, autogobierno y autorregulaci\u00f3n son las herramientas con que cuenta cada universidad para construir su propio proyecto acad\u00e9mico \u00a0<\/p>\n
Cuando se trata de concordar y acordar, se espera negociar para lograr la unidad de fines y prop\u00f3sitos, lo cual se puede obtener de com\u00fan acuerdo, por mayor\u00eda de votos o inclusive por decisi\u00f3n de una sola persona. Esos procesos de negociaci\u00f3n con intenciones unificadoras implican que cada universidad negocie lo correspondiente a su autodeterminaci\u00f3n, autogobierno y autorregulaci\u00f3n, cuesti\u00f3n que desdibuja el concepto de autonom\u00eda. Lo anterior podr\u00eda conllevar a que con el fin de obtener un mayor beneficio presupuestal las universidades sacrifiquen su propia autonom\u00eda y comprometan su misi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Esa redistribuci\u00f3n de recursos, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo demandado, ocasiona que sea la norma nacional de planeaci\u00f3n y no la determinaci\u00f3n de cada universidad p\u00fablica, la que dirija, as\u00ed sea parcial, la planeaci\u00f3n de cada ente universitario disponiendo para ello de los recursos que por derecho auton\u00f3mico les pertenece individualmente y no s\u00f3lo en conjunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Se desconoce la unidad de materia en su aspecto externo puesto que si bien las disposiciones instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo deben guardar relaci\u00f3n directa e inmediata con sus objetivos y programas, tambi\u00e9n lo es con mayor raz\u00f3n que no deben invadir competencias que constitucionalmente corresponden a otros \u00f3rganos del Estado y la redistribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo acusado debe ser objeto de planeaci\u00f3n y administraci\u00f3n presupuestal de cada una de las universidades p\u00fablicas en virtud de su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
-Se desconoce la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico toda vez que faculta al Ejecutivo para intervenir en temas propios de las universidades p\u00fablicas, cuesti\u00f3n que se ha hecho evidente con la expedici\u00f3n de varios actos administrativos como el Decreto 3545 de 2004, por el cual se fijaron porcentajes de las transferencias para ser distribuidas en los a\u00f1os 2004, 2005 y 2006, con el Decreto 827 de 2005 y con la Resoluci\u00f3n 4048 de 2004, proferida por el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
-En criterio del Jefe del Ministerio P\u00fablico, no se vulnera la reserva de ley debido a que esa redistribuci\u00f3n la hizo directamente la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. El problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes referidos le corresponde a la Corte resolver si los principios constitucionales de autonom\u00eda universitaria, reserva legal y unidad de materia resultan desconocidos al haber dispuesto el legislador en el art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003 que los aportes de la Naci\u00f3n se mantendr\u00e1n al conjunto de universidades estatales, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; y por contemplar la norma el imperativo de concertar y acordar con los rectores de las universidades p\u00fablicas los criterios y el procedimiento de la redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de hasta el 12% de las transferencias nacionales que les corresponden a tales entes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver lo anterior, recordar\u00e1 su jurisprudencia sobre la autonom\u00eda universitaria, sus l\u00edmites y la facultad del legislador para regular la materia. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n garantiza la autonom\u00eda universitaria, que se traduce en la facultad que tienen las universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisi\u00f3n de poderes externos. Se manifiesta no s\u00f3lo en el \u00e1mbito acad\u00e9mico, como expresi\u00f3n de la libertad de pensamiento y del pluralismo ideol\u00f3gico plasmado en la Carta Pol\u00edtica, sino en el administrativo y financiero, orientada a regular todo lo relacionado con la organizaci\u00f3n interna del ente, que implica manejar su presupuesto y sus recursos4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior dispone que la autonom\u00eda universitaria consagrada en la Constituci\u00f3n reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acad\u00e9micas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acad\u00e9micos, definir y organizar sus labores formativas, acad\u00e9micas, docentes, cient\u00edficas y culturales, otorgar los t\u00edtulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes reg\u00edmenes y establecer y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misi\u00f3n social y de su funci\u00f3n institucional5. \u00a0<\/p>\n
Dicha autonom\u00eda encuentra fundamento \u201cen la necesidad de que el acceso a la formaci\u00f3n acad\u00e9mica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder p\u00fablico tanto en el campo netamente acad\u00e9mico como en la orientaci\u00f3n ideol\u00f3gica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo\u201d6. \u00a0<\/p>\n
En torno al punto esta Corporaci\u00f3n ha sostenido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda universitaria se concreta entonces en la libertad acad\u00e9mica, administrativa y econ\u00f3mica de las instituciones de educaci\u00f3n superior. En ejercicio de \u00e9sta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acad\u00e9micas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acad\u00e9micos, definir, y organizar sus labores formativas, acad\u00e9micas, docentes, cient\u00edficas y culturales, otorgar los t\u00edtulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes reg\u00edmenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misi\u00f3n social y de su funci\u00f3n institucional\u201d7. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la autonom\u00eda se predica no s\u00f3lo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo aut\u00f3nomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder pol\u00edtico8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, conforme lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, la autonom\u00eda est\u00e1 determinada por el campo de acci\u00f3n de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad para (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el nombramiento y designaci\u00f3n de sus profesores, autoridades acad\u00e9micas y administrativas; (3) seleccionar sus alumnos; (4) se\u00f1alar sus programas acad\u00e9micos y los planes de estudio que regir\u00e1n su actividad acad\u00e9mica, conforme a los par\u00e1metros m\u00ednimos se\u00f1alados en la ley, y (5) aprobar y manejar su presupuesto9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda fue concebida para que las universidades gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jur\u00eddicas necesarias para el logro de su misi\u00f3n educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o p\u00fablica ajena a su \u00e1mbito que pudiese someterlas. Por manera que se garantiza que las universidades sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. \u00a0<\/p>\n
La capacidad de autodeterminaci\u00f3n y autorregulaci\u00f3n que caracteriza a las universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisi\u00f3n para el desempe\u00f1o de sus funciones, para darse su organizaci\u00f3n y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al r\u00e9gimen especial autorizado por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulaci\u00f3n administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto10. Las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos seg\u00fan sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera aut\u00f3noma por dichos entes sin intervenci\u00f3n alguna por parte de la autoridad p\u00fablica o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoci\u00f3 tal facultad cuando se\u00f1al\u00f3 que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios aut\u00f3nomos, con r\u00e9gimen especial y vinculados al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional pero s\u00f3lo en cuanto se refiere a las pol\u00edticas y la planeaci\u00f3n del sector educativo; y dentro de sus caracter\u00edsticas est\u00e1n las de tener personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda acad\u00e9mica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribuci\u00f3n para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Carta Pol\u00edtica (art. 69) se\u00f1al\u00f3 que las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, y, adem\u00e1s, dispuso, respecto de las universidades estatales, que el legislador estableciera su r\u00e9gimen especial. Del aludido precepto constitucional no surge solamente que las universidades p\u00fablicas gozan de autonom\u00eda sino que est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen especial de autonom\u00eda desarrollada de acuerdo con la ley. En ese orden, la autonom\u00eda encuentra l\u00edmites en la Constituci\u00f3n y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la autonom\u00eda de las universidades estatales no puede considerarse absoluta14, no s\u00f3lo porque debe respetar los dem\u00e1s derechos protegidos en la Carta Pol\u00edtica, sino porque el legislador regula su actuaci\u00f3n y est\u00e1 facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creaci\u00f3n y gesti\u00f3n de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se dar\u00e1n sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su r\u00e9gimen especial. Empero, la actuaci\u00f3n del legislador est\u00e1 restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonom\u00eda garantizada por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, se considera una intervenci\u00f3n indebida la de regular directamente cuestiones tales como organizaci\u00f3n acad\u00e9mica -selecci\u00f3n y clasificaci\u00f3n de docentes, programas de ense\u00f1anza- u organizaci\u00f3n administrativa -manejo de presupuesto y destinaci\u00f3n de recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que \u201c[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significaci\u00f3n, estar\u00edamos en presencia de una intervenci\u00f3n indebida en la vida de la universidad y se incurrir\u00eda en una violaci\u00f3n de su autonom\u00eda\u201d15. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la autonom\u00eda universitaria no excluye la intervenci\u00f3n adecuada del Estado en la educaci\u00f3n16. Por ello las universidades, con el prop\u00f3sito de alcanzar los fines del art\u00edculo 67 de la Carta Pol\u00edtica, no son ajenas a la inspecci\u00f3n y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que \u00e9ste respete y no menoscabe su autonom\u00eda. El s\u00f3lo hecho de que dichos entes universitarios est\u00e9n vinculados al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro \u00f3rgano tambi\u00e9n vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonom\u00eda. En consecuencia, la vinculaci\u00f3n de las universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En punto al tema la jurisprudencia ha considerado que \u201cla inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisi\u00f3n sobre la calidad de la instrucci\u00f3n, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la pol\u00edtica educativa reconocida y consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del personal, definici\u00f3n de calidades y clasificaci\u00f3n del personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias filos\u00f3ficas o culturales que animan las actividades educativas o de investigaci\u00f3n, porque la comunidad cient\u00edfica que conforma el estamento universitario, es aut\u00f3noma en la direcci\u00f3n de sus destinos\u201d17, \u00a0<\/p>\n
Es por dicho motivo que a pesar de gozar de autonom\u00eda las universidades p\u00fablicas no pueden ser consideradas como \u201cislas dentro del ordenamiento jur\u00eddico\u201d, es decir, ajenas y totalmente independientes del Gobierno Nacional y a su regulaci\u00f3n18. Sin embargo, no hay que olvidar que el reconocimiento que hizo el Constituyente a la autonom\u00eda impone un mandato estricto al legislador. Por tal raz\u00f3n habr\u00e1 de verificarse en cada caso si una disposici\u00f3n afecta o no esa autonom\u00eda y si esa afectaci\u00f3n resulta constitucional. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto entra la Corte a analizar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
3. El contenido del art\u00edculo 84, en lo acusado, y el desconocimiento de la autonom\u00eda de las universidades estatales \u00a0<\/p>\n
Dispone el art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003 que (1) se mantendr\u00e1n los aportes totales de la Naci\u00f3n al conjunto de universidades estatales de acuerdo con los art\u00edculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992; (2) a partir de la vigencia de la Ley se concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las universidades estatales los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de un porcentaje de hasta el 12% de las transferencias, y (3) el porcentaje restante se distribuir\u00e1 respetando el esquema vigente. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo contemplado en el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 los presupuestos de las universidades p\u00fablicas -que pueden ser nacionales o territoriales- est\u00e1n constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n, por aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas propios de cada instituci\u00f3n. No obstante, a pesar de recibir dineros p\u00fablicos, su presupuesto es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales. Ello es una consecuencia directa de la autonom\u00eda universitaria garantizada en la Carta Pol\u00edtica19. El mismo art\u00edculo 86 previ\u00f3 una f\u00f3rmula para lograr que dichos aportes mantengan su valor constante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 87 de la referida Ley establece un incremento de los aportes que debe hacer el Gobierno Nacional para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto, el cual deber\u00e1 realizarse a partir del sexto a\u00f1o de vigencia de la Ley. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, imponer a las universidades p\u00fablicas -tal como lo pretende la norma acusada- el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias, que no podr\u00e1 exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales \u201cen raz\u00f3n de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicar\u00eda vulnerar su autonom\u00eda\u201d20. As\u00ed mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador General de la Naci\u00f3n, esos procesos de concertaci\u00f3n y acuerdo con el Gobierno implican que cada universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminaci\u00f3n, autogobierno y autorregulaci\u00f3n. En consecuencia, esa intervenci\u00f3n gubernamental plasmada en el art\u00edculo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, que la redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias se base en resultados de gesti\u00f3n, ya sea administrativa, financiera o acad\u00e9mica, es facultar al Gobierno para entrar a premiar o a castigar a las universidades p\u00fablicas con recortes o incrementos en su presupuesto, lo que implica variarles sus recursos ya asignados, desconocer su libertad para el manejo de los mismos y por contera violar su autonom\u00eda universitaria. \u00a0<\/p>\n
Sujetar la distribuci\u00f3n del porcentaje a indicadores de gesti\u00f3n, que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a trav\u00e9s de la cual el Gobierno, utilizando mayor o menor distribuci\u00f3n de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al \u00e1mbito interno de las universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de gesti\u00f3n es el Gobierno, luego de un proceso de concertaci\u00f3n, el cual se traduce en una intervenci\u00f3n indebida en las universidades, ya que prevalecer\u00e1n, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las investigaciones, a trav\u00e9s de los resultados de gesti\u00f3n, considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la autonom\u00eda universitaria garantizada en la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Superior Universitario como m\u00e1ximo \u00f3rgano de direcci\u00f3n y gobierno de las universidades21 y en el cual tiene participaci\u00f3n el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministro de Educaci\u00f3n Nacional o su delegado, o del Gobernador, o del Alcalde, seg\u00fan sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, ser\u00e1 el escenario propicio para realizar la rendici\u00f3n de cuentas respectiva, as\u00ed como para analizar y evaluar la gesti\u00f3n alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario22. Ser\u00e1 cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribuci\u00f3n del presupuesto, el cual, por dem\u00e1s, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no lleva a admitir la existencia de una total y absoluta independencia de los entes universitarios oficiales, pues como se afirm\u00f3 hacen parte del Estado y \u00e9ste tiene la obligaci\u00f3n no s\u00f3lo de contribuir a su crecimiento y fortalecimiento, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de recursos y fijaci\u00f3n de directrices educativas, sino de respetar sus prop\u00f3sitos, pol\u00edticas y autonom\u00eda. Con todo, las universidades se deben sujetar a los principios, valores y garant\u00edas constitucionales, as\u00ed como al ordenamiento jur\u00eddico que las rige, siempre que dicha regulaci\u00f3n sea estrictamente proporcionada y respete el contenido esencial de la autonom\u00eda universitaria23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte precisa que las universidades en conjunto deben responder a una pol\u00edtica educativa que puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero siempre que no se afecte su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n advierte vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley, toda vez que se permite al Ejecutivo, a trav\u00e9s de la concertaci\u00f3n, fijar criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonom\u00eda universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se declarar\u00e1 la inexequibilidad de las expresiones \u201cA partir de la vigencia de la presente ley, se concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr\u00e1 exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir\u00e1 conservando el esquema vigente\u201d del art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Respecto a la expresi\u00f3n \u201cal conjunto de las Universidades Estatales\u201d, tambi\u00e9n demandada, la Corte considera que por s\u00ed misma no quebranta los principios de autonom\u00eda universitaria y de reserva de ley, por cuanto con la inexequibilidad que a trav\u00e9s de esta Sentencia se declara se mantienen los aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonom\u00eda y de la distribuci\u00f3n que corresponde a cada ente universitario. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, y en cuanto a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, tambi\u00e9n alegada por el actor, no se pronunciar\u00e1 la Corte habida cuenta que no est\u00e1 debidamente planteado el cargo, pues para formular una demanda por violaci\u00f3n de dicho principio es necesario se\u00f1alar la materia de la cual se ocupa la ley, el contenido de la norma que en su criterio no se relaciona con dicha materia y expresar la raz\u00f3n por la cual la disposici\u00f3n acusada no guarda relaci\u00f3n con el tema de la ley24, cuestiones que no fueron cumplidas por el actor, pues \u201cno basta con afirmar que determinadas normas no guardan relaci\u00f3n con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, sino que hay que presentar las razones por las cuales no resulta posible establecer ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n de conexidad entre unas y otro\u201d25. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, y por los cargos analizados en esta Sentencia, la expresi\u00f3n \u201cal conjunto de Universidades Estatales\u201d, que hace parte del art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones \u201cA partir de la vigencia de la presente ley, se concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr\u00e1 exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir\u00e1 conservando el esquema vigente\u201d, que hacen parte del art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EN COMISION \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisi\u00f3n debidamente autorizada por la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-926\/05 \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos debe responder a criterios flexibles\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es imperativo que solo las autoridades de las universidades puedan determinar aisladamente la destinaci\u00f3n de los recursos para la educaci\u00f3n superior (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que en el r\u00e9gimen de la Ley 30 de 1992 se contemplan unas transferencias que deben ser crecientes en t\u00e9rminos constantes y que en un escenario de recursos escasos y necesidades cada d\u00eda mayores, la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos no puede petrificarse a partir de la distribuci\u00f3n que en un momento se consider\u00f3 adecuada, sino que debe responder a criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales que en materia de educaci\u00f3n se hayan incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, o consideraciones de cobertura del servicio, distribuci\u00f3n regional de los recursos, pertinencia y actualizaci\u00f3n de los programas, calidad de los mismos, etc. \u00a0As\u00ed, debe se\u00f1alarse que la autonom\u00eda de las universidades no es absoluta, toda vez que la propia Constituci\u00f3n determina que la ley debe establecer un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado acorde con la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas generales en materia de educaci\u00f3n superior que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese contexto, la asignaci\u00f3n de las partidas del presupuesto nacional para la educaci\u00f3n superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribuci\u00f3n hist\u00f3rica de los recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonom\u00eda universitaria haga imperativo que s\u00f3lo las autoridades de las distintas universidades puedan determinar, aisladamente, la destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos para la educaci\u00f3n superior. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gesti\u00f3n concertados con las autoridades universitarias\/TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gesti\u00f3n concertados con las autoridades universitarias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el esquema que se hab\u00eda incorporado a la Ley 812 de 2003 se hac\u00eda una consideraci\u00f3n global de las transferencias que se hac\u00edan al conjunto de universidades p\u00fablicas, y se preve\u00eda que la distribuci\u00f3n de los recursos a cada una de las universidades se har\u00eda con base en dos mecanismos: un porcentaje no inferior al 88% del total de las transferencias se distribuir\u00eda de conformidad con el esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una distribuci\u00f3n hist\u00f3rica indexada, con a\u00f1o base 1993; otro porcentaje, hasta el 12% restante, se redistribuir\u00eda con base \u00a0en indicadores de gesti\u00f3n concertados con las autoridades universitarias. Se trataba de establecer un sistema de redistribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos destinados a la educaci\u00f3n superior que no lesionaba la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas porque, i) no interfer\u00eda con el manejo que cada universidad le diese a los recursos del presupuesto nacional que les fuesen apropiados en sus respectivos presupuestos y, ii) constitu\u00eda una expresi\u00f3n del papel del Estado en la asignaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y en el dise\u00f1o de una pol\u00edtica en materia de educaci\u00f3n superior p\u00fablica, \u00e1mbito, este \u00faltimo, del que no puede marginarse so pretexto de no interferir en la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-No desconocimiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se se\u00f1ala que la norma, al permitir al Ejecutivo, a trav\u00e9s de la concertaci\u00f3n, fijar los criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas, vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa tarea, siempre y cuando se respete la autonom\u00eda universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador. No cabe decir que se haya desconocido el principio de reserva legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige una flexibilidad que permita una adecuada distribuci\u00f3n de los recursos, de acuerdo con la din\u00e1mica de las instituciones y de las necesidades p\u00fablicas. Tal flexibilidad es lo normal en el proceso de elaboraci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos, en el cual, por regla general, no cabe que la destinaci\u00f3n de los recursos est\u00e9 predeterminada en detalle por la ley. Hab\u00eda en esta materia \u00a0un problema de interpretaci\u00f3n, porque lo que la norma dispon\u00eda era que la distribuci\u00f3n de un porcentaje de los aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas se har\u00eda con base en un acuerdo fruto de \u00a0un proceso de concertaci\u00f3n con los rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se prescindiera de la incorporaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n as\u00ed acordada en la respectiva ley de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, exponemos a continuaci\u00f3n las razones por las cuales nos apartamos de la decisi\u00f3n mayoritaria en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De manera preliminar debemos se\u00f1alar que compartimos plenamente las consideraciones generales que sobre el \u00e1mbito de la autonom\u00eda universitaria se hacen en la Sentencia, en la medida en que ellas recogen la jurisprudencia que se ha decantado sobre el particular y contienen la reafirmaci\u00f3n de una garant\u00eda que consideramos de capital importancia en el contexto de un Estado social y democr\u00e1tico de Derecho. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a partir de esa premisa incontrovertible, la Corte concluye que disponer que la redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias que se hacen a las universidades p\u00fablicas, se realice con base en indicadores de gesti\u00f3n, es violatorio de la autonom\u00eda universitaria. Esa conclusi\u00f3n, y el proceso argumentativo que conduce a ella, es lo que motiva nuestro voto disidente en esta sentencia, tal como se expone a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No obstante que en la demanda en el presente caso se cuestionaba que la norma acusada se refiriese a los aportes \u201cal conjunto de las universidades p\u00fablicas\u201d, en la sentencia se omite considerar el alcance de esa expresi\u00f3n, al se\u00f1alar que al declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n que establece la redistribuci\u00f3n de un porcentaje de los recursos con base en indicadores de gesti\u00f3n \u201c\u2026 se mantienen los aportes a todas las universidades sin sacrificio de su autonom\u00eda y de la distribuci\u00f3n que corresponde a cada ente universitario\u201d, sin que, por consiguiente, tal expresi\u00f3n \u2013que se declara exequible- quebrante los principios de autonom\u00eda universitaria y de reserva de ley. Sin embargo, para la Corte, en el contexto de su decisi\u00f3n, \u201c\u2026 ser\u00e1 cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribuci\u00f3n del presupuesto, el cual, por dem\u00e1s, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ello implica que la Corte asume que los recursos que la Ley 30 de 1992 ha previsto como aportes del presupuesto nacional a las universidades p\u00fablicas, deben entenderse, pr\u00e1cticamente, como incorporados de manera autom\u00e1tica, en cada vigencia presupuestal, a las distintas universidades, de tal modo que la distribuci\u00f3n que del total del presupuesto p\u00fablico destinado a la educaci\u00f3n superior exist\u00eda en el a\u00f1o base de 1993, ser\u00eda inmutable y estar\u00eda amparada por la garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda universitaria. De acuerdo con el criterio mayoritario, consignado en la sentencia, el principio de autonom\u00eda universitaria har\u00eda imperativo que la asignaci\u00f3n de los aportes del presupuesto nacional a las universidades p\u00fablicas se haga de acuerdo con un factor hist\u00f3rico indexado, sin que el legislador pudiese alterar esa distribuci\u00f3n, en la medida en que ello implicar\u00eda que una autoridad ajena a las propias universidades provocar\u00eda recortes o incrementos en sus respectivos presupuestos, o, como se dice en la Sentencia, \u201c\u2026 en sus recursos ya asignados \u2026\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Consideramos que las anteriores conclusiones son erradas y que en la sentencia no se plante\u00f3 el verdadero problema de constitucionalidad, cual era determinar si, por virtud del principio de autonom\u00eda universitaria, el total de las transferencias del presupuesto nacional a las universidades p\u00fablicas se encuentra sujeto a un esquema inmutable de distribuci\u00f3n conforme a un factor hist\u00f3rico indexado y ajustado crecientemente, o si es posible que el legislador establezca criterios de redistribuci\u00f3n de esas transferencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Debe tenerse en cuenta que en el r\u00e9gimen de la Ley 30 de 1992 se contemplan unas transferencias que deben ser crecientes en t\u00e9rminos constantes26 y que en un escenario de recursos escasos y necesidades cada d\u00eda mayores, la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos no puede petrificarse a partir de la distribuci\u00f3n que en un momento se consider\u00f3 adecuada, sino que debe responder a criterios flexibles que permitan incorporar aspectos tales como los objetivos generales que en materia de educaci\u00f3n se hayan incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, o consideraciones de cobertura del servicio, distribuci\u00f3n regional de los recursos, pertinencia y actualizaci\u00f3n de los programas, calidad de los mismos, etc. \u00a0As\u00ed, debe se\u00f1alarse que la autonom\u00eda de las universidades no es absoluta, toda vez que la propia Constituci\u00f3n determina que la ley debe establecer un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado acorde con la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas generales en materia de educaci\u00f3n superior que hagan posible fines propios del Estado social de Derecho. Y en ese contexto, la asignaci\u00f3n de las partidas del presupuesto nacional para la educaci\u00f3n superior no puede estar atada de manera indefinida a una determinada distribuci\u00f3n hist\u00f3rica de los recursos, ni puede pretenderse que el principio de autonom\u00eda universitaria haga imperativo que s\u00f3lo las autoridades de las distintas universidades puedan determinar, aisladamente, la destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos para la educaci\u00f3n superior. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Es preciso puntualizar que la norma demandada no permit\u00eda una interferencia en el manejo de los presupuestos de las distintas universidades p\u00fablicas, las cuales conservaban la autonom\u00eda para administrar los recursos incorporados en sus respectivos presupuestos, sino que establec\u00eda un criterio de distribuci\u00f3n de las partidas del presupuesto nacional destinadas a la educaci\u00f3n superior, antes de que entrasen a formar parte de los presupuestos de las distintas universidades. No se nos escapa que los aportes del presupuesto nacional son la principal fuente de financiaci\u00f3n de las universidades p\u00fablicas y que una relativa estabilidad en los mismos es un presupuesto determinante de la autonom\u00eda de tales instituciones. Pero ese aserto no impone la necesidad de petrificar una determinada distribuci\u00f3n de recursos, en un escenario en el que pueden surgir nuevos centros p\u00fablicos de educaci\u00f3n superior y los existentes deben expandirse para dar respuesta a una demanda que es muy din\u00e1mica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 30 de 1992 trat\u00f3 de establecer mecanismos que garantizasen la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas a \u00a0trav\u00e9s de una asignaci\u00f3n casi autom\u00e1tica y siempre creciente de recursos. El esquema adoptado en la ley, no es, sin embargo el \u00fanico, ni necesariamente, el mejor posible o imaginable. Hay un \u00e1mbito de valoraci\u00f3n pol\u00edtica, que entra en el campo de la configuraci\u00f3n legislativa para evaluar los resultados de ese esquema y las posibles inequidades a las que el mismo haya dado lugar en la distribuci\u00f3n de los recursos. \u00a0<\/p>\n
En el esquema que se hab\u00eda incorporado a la Ley 812 de 2003 se hac\u00eda una consideraci\u00f3n global de las transferencias que se hac\u00edan al conjunto de universidades p\u00fablicas, y se preve\u00eda que la distribuci\u00f3n de los recursos a cada una de las universidades se har\u00eda con base en dos mecanismos: un porcentaje no inferior al 88% del total de las transferencias se distribuir\u00eda de conformidad con el esquema contemplado en la Ley 30 de 1992, esto es, con base en una distribuci\u00f3n hist\u00f3rica indexada, con a\u00f1o base 1993; otro porcentaje, hasta el 12% restante, se redistribuir\u00eda con base \u00a0en indicadores de gesti\u00f3n concertados con las autoridades universitarias. \u00a0<\/p>\n
Se trataba de establecer un sistema de redistribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos destinados a la educaci\u00f3n superior que no lesionaba la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas porque, i) no interfer\u00eda con el manejo que cada universidad le diese a los recursos del presupuesto nacional que les fuesen apropiados en sus respectivos presupuestos y, ii) constitu\u00eda una expresi\u00f3n del papel del Estado en la asignaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y en el dise\u00f1o de una pol\u00edtica en materia de educaci\u00f3n superior p\u00fablica, \u00e1mbito, este \u00faltimo, del que no puede marginarse so pretexto de no interferir en la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Sin mayor desarrollo argumentativo en la sentencia se se\u00f1ala que la norma, al permitir al Ejecutivo, a trav\u00e9s de la concertaci\u00f3n, fijar los criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de las transferencias a las universidades p\u00fablicas, vulneraba el principio de reserva de ley, porque esa tarea, siempre y cuando se respete la autonom\u00eda universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No somos ajenos a la posibilidad de que la norma acusada presentase problemas de interpretaci\u00f3n y de aplicaci\u00f3n que pudieran conducir a una indebida ingerencia del Ejecutivo en el \u00e1mbito de autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas. Pero en principio ese no era el alcance del art\u00edculo 84 de la Ley 12 de 2003, al menos no en una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No cabe decir que se haya desconocido el principio de reserva legal, porque la naturaleza propia de los procesos presupuestales exige una flexibilidad que permita una adecuada distribuci\u00f3n de los recursos, de acuerdo con la din\u00e1mica de las instituciones y de las necesidades p\u00fablicas. Tal flexibilidad es lo normal en el proceso de elaboraci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos, en el cual, por regla general, no cabe que la destinaci\u00f3n de los recursos est\u00e9 predeterminada en detalle por la ley. Hab\u00eda en esta materia \u00a0un problema de interpretaci\u00f3n, porque lo que la norma dispon\u00eda era que la distribuci\u00f3n de un porcentaje de los aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas se har\u00eda con base en un acuerdo fruto de \u00a0un proceso de concertaci\u00f3n con los rectores de las universidades, lo cual no implicaba, sin embargo que se prescindiera de la incorporaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n as\u00ed acordada en la respectiva ley de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el alcance que se ha se\u00f1alado, y como quiera que, con argumentos que compartimos plenamente, la Corte encontr\u00f3 que el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia estaba deficientemente planteado, los suscritos magistrados estimamos que debi\u00f3 declararse la exequibilidad de la norma acusada, por los cargos estudiados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-926 DE 2005 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION-Calidad\/DERECHO A LA EDUCACION-Acceso\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta\/ AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de resultados concertados con las autoridades universitarias\/TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de resultados concertados con las autoridades universitarias\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias con base en indicadores de gesti\u00f3n concertados con las autoridades universitarias\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Diferencias entre los indicadores de gesti\u00f3n e indicadores de resultados (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n exige que la educaci\u00f3n sea accesible a las personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden ser indiferentes el Gobierno ni las universidades. La autonom\u00eda universitaria no es absoluta, sino que tiene algunos l\u00edmites que le son impl\u00edcitos. As\u00ed, por ejemplo, como todo organismo oficial las universidades p\u00fablicas pueden ser sometidas a un control de sus resultados, para lo cual pueden dise\u00f1arse los indicadores necesarios. Los indicadores de resultados se diferencian de los indicadores de gesti\u00f3n, por cuanto aquellos se restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas, es decir, miran lo que ha sucedido como consecuencia de las pol\u00edticas y decisiones aut\u00f3nomamente adoptadas por las universidades, mientras que los indicadores de gesti\u00f3n se involucran en aspectos atinentes al gobierno de la universidad, que ha sido confiado a sus \u00f3rganos propios, con lo cual interfieren en la autonom\u00eda universitaria. La determinaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica acerca de que el Gobierno concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas los criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de un porcentaje m\u00e1ximo del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Naci\u00f3n constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por las Universidades. Por eso es que considero que lo \u00fanico que debi\u00f3 haber sido declarado inconstitucional es la expresi\u00f3n \u201cde gesti\u00f3n\u201d, por cuanto ella podr\u00eda dar lugar a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza y dirige cada universidad, lo cual conllevar\u00eda una vulneraci\u00f3n de la garant\u00eda de la autonom\u00eda universitaria. Estimo que en un caso como el presente la determinaci\u00f3n legal de que un porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades se redistribuir\u00e1 entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de resultados puede constituir un est\u00edmulo para que las distintas universidades se esfuercen en obtener y mejorar sus logros. En materia de educaci\u00f3n, la posici\u00f3n preeminente es la del alumno y \u00e9l es, precisamente, el primer beneficiario del prop\u00f3sito de mejorar la calidad de la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY EN TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-No desconocimiento (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-5707 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 84 (parcial) de la Ley 812 de 2003 \u00a0<\/p>\n
Actor: Marco Palacios Rozo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que salvo parcialmente mi voto \u00a0respecto de la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de las frases \u201cA partir de la vigencia de la presente ley, se concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas, Nacionales y Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n, basada en indicadores de gesti\u00f3n, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr\u00e1 exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir\u00e1 conservando el esquema vigente\u201d, contenidas en el art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003. Considero que solamente se debi\u00f3 haber declarado la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cde gesti\u00f3n\u201d, contenida en el mismo art\u00edculo. Fundamento mi posici\u00f3n en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, quisiera reiterar que comparto lo expresado en la sentencia acerca del deber constitucional de proteger la autonom\u00eda universitaria, tal como lo ha hecho la Corte en distintas sentencias que ha proferido sobre el tema. La garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda universitaria constituye un elemento fundamental para el desarrollo de distintos derechos de libertad, vitales para la consolidaci\u00f3n de un r\u00e9gimen democr\u00e1tico basado en la deliberaci\u00f3n y la tolerancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al mismo tiempo, sin embargo, deseo resaltar que la Constituci\u00f3n exige que la educaci\u00f3n sea accesible a las personas y responda a criterios de calidad. A estas exigencias no pueden ser indiferentes el Gobierno ni las universidades. \u00a0<\/p>\n
2. Como la misma Corte lo ha determinado, la autonom\u00eda universitaria no es absoluta, sino que tiene algunos l\u00edmites que le son impl\u00edcitos. As\u00ed, por ejemplo, como todo organismo oficial las universidades p\u00fablicas pueden ser sometidas a un control de sus resultados, para lo cual pueden dise\u00f1arse los indicadores necesarios. Los indicadores de resultados se diferencian de los indicadores de gesti\u00f3n, por cuanto aquellos se restringen a constatar el cumplimiento de las metas fijadas, es decir, miran lo que ha sucedido como consecuencia de las pol\u00edticas y decisiones aut\u00f3nomamente adoptadas por las universidades, mientras que los indicadores de gesti\u00f3n se involucran en aspectos atinentes al gobierno de la universidad, que ha sido confiado a sus \u00f3rganos propios, con lo cual interfieren en la autonom\u00eda universitaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La determinaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica expresada en el art\u00edculo 84 de la Ley 812 de 2003 acerca de que el Gobierno concertar\u00e1 y acordar\u00e1 con los rectores de las Universidades P\u00fablicas los criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de un porcentaje m\u00e1ximo del doce por ciento (12%) del total de las transferencias de la Naci\u00f3n constituye una forma de realizar un control de los resultados alcanzados por las Universidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El mencionado control requiere fijar unos indicadores que permitan medir y comparar los logros obtenidos por las distintas Universidades p\u00fablicas. Estos indicadores est\u00e1n orientados a visualizar las metas alcanzadas por las universidades, sin inmiscuirse en asuntos internos de las mismas. Por eso es que considero que lo \u00fanico que debi\u00f3 haber sido declarado inconstitucional es la expresi\u00f3n \u201cde gesti\u00f3n\u201d, por cuanto ella podr\u00eda dar lugar a injerencias del Gobierno en la manera como se organiza y dirige cada universidad, lo cual conllevar\u00eda una vulneraci\u00f3n de la garant\u00eda de la autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El art\u00edculo demandado parcialmente establec\u00eda que los indicadores que se utilizar\u00edan \u00a0para cotejar los logros de las distintas universidades p\u00fablicas ser\u00edan concertados y acordados entre el Gobierno y los rectores de las universidades. Ello significa que los indicadores no pod\u00edan ser impuestos por el Gobierno, sino que surgir\u00edan de la libre deliberaci\u00f3n entre el Gobierno y los rectores. Por eso, no veo en d\u00f3nde se fundamenta la sentencia para afirmar que la norma acusada pretend\u00eda imponer a las universidades p\u00fablicas \u201cel deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribuci\u00f3n de un porcentaje del total de las transferencias, que no podr\u00e1 exceder del 12%,\u201d con lo cual las somet\u00eda \u201ca una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales \u2018en raz\u00f3n de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicar\u00eda vulnerar su autonom\u00eda27.\u201d Tampoco veo de qu\u00e9 parte de la norma declarada parcialmente inconstitucional se deduce que \u201c[q]uien califica finalmente los indicadores de gesti\u00f3n es el Gobierno, luego de un proceso de concertaci\u00f3n, el cual se traduce en una intervenci\u00f3n indebida en las universidades, ya que prevalecer\u00e1n, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno.\u201d Ciertamente, las inferencias realizadas en la sentencia sobre estos puntos no se deducen de ninguna manera de la norma acusada, sino que corresponden a suposiciones de la mayor\u00eda de los magistrados. En realidad, el texto dice lo contrario. Si concertar se opone a algo, es a imponer; el acuerdo \u00a0impide precisamente la decisi\u00f3n unilateral del gobierno. \u00a0<\/p>\n
6. En la sentencia se afirma \u00a0que el Consejo Superior Universitario de cada universidad es \u201cel escenario propicio para realizar la rendici\u00f3n de cuentas respectiva, as\u00ed como para analizar y evaluar la gesti\u00f3n alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario28. Ser\u00e1 cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribuci\u00f3n del presupuesto, el cual, por dem\u00e1s, pertenece a cada universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas.\u201d Al respecto quisiera se\u00f1alar que evidentemente el Consejo Superior Universitario es una instancia apropiada para realizar el control de los resultados de cada una de las instituciones universitarias. Pero eso no significa que el Legislador no pueda definir tambi\u00e9n que entre el Gobierno Nacional y los rectores de las universidades oficiales se dise\u00f1ar\u00e1n indicadores que permitan comparar los resultados ofrecidos por los establecimientos de educaci\u00f3n superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, no veo por qu\u00e9 el Legislador no puede determinar, a partir de una comparaci\u00f3n objetiva de logros y fallas, que una parte reducida \u00a0del total de las transferencias que gira la Naci\u00f3n a las Universidades \u2013 m\u00e1ximo el 12% – puede ser redistribuida entre los establecimientos de educaci\u00f3n superior de acuerdo con indicadores de resultados que ser\u00e1n concertados entre el Gobierno y los rectores de las universidades oficiales. En la sentencia se afirma que ello constituye en todo caso una vulneraci\u00f3n a la autonom\u00eda universitaria. No creo que ese sea el caso cuando se trata de un porcentaje menor como el que fija la norma. Por el contrario, estimo que en un caso como el presente la determinaci\u00f3n legal de que un porcentaje bajo de las asignaciones presupuestales a las universidades se redistribuir\u00e1 entre ellas de acuerdo con determinados indicadores de resultados puede constituir un est\u00edmulo para que las distintas universidades se esfuercen en obtener y mejorar sus logros. En materia de educaci\u00f3n, la posici\u00f3n preeminente es la del alumno y \u00e9l es, precisamente, el primer beneficiario del prop\u00f3sito de mejorar la calidad de la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Finalmente, en la sentencia se afirma que la norma declarada inconstitucional vulnera el principio de la reserva de ley, \u201ctoda vez que se permite al Ejecutivo, a trav\u00e9s de la concertaci\u00f3n, fijar criterios y el procedimiento para la redistribuci\u00f3n de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonom\u00eda universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.\u201d Tambi\u00e9n en este punto tengo que decir que no comparto el razonamiento de la mayor\u00eda, pues no admite discusi\u00f3n que es el mismo Legislador el que est\u00e1 autorizando al Gobierno y a los rectores a fijar criterios y procedimientos para la redistribuci\u00f3n de un porcentaje reducido de las transferencias. Adem\u00e1s, no veo de d\u00f3nde se deduce que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, la tarea de fijar los criterios y procedimientos debe, ineludiblemente, ser realizada directamente por el legislador, de manera r\u00edgida, sin posibilidad de escuchar a los rectores y de valorar su opini\u00f3n. Tampoco veo por qu\u00e9 dicha rigidez, insensible a la posici\u00f3n de todos los rectores, s\u00ed respeta la autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Los puntos enunciados fueron los que me condujeron a salvar parcialmente mi voto. Considero que una lectura desprevenida de la norma acusada llevaba a la conclusi\u00f3n de que ellas se ajustaban a la Constituci\u00f3n. Por eso, afirm\u00e9 durante el debate que solamente se deb\u00eda declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cde gesti\u00f3n\u201d, la cual s\u00ed pod\u00eda dar lugar a que el Gobierno interviniera dentro del espacio protegido por la garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Se apoya en las sentencias T-492 de 1992, C-299 de 1994 y C-220 de 1997. \u00a0<\/p>\n
2 Cita la Sentencia C-589 de 1997. \u00a0<\/p>\n
3 Se apoya en la Sentencia C-442 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1435 del 25 de octubre de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Sobre el tema de autonom\u00eda universitaria y los par\u00e1metros fijados por la jurisprudencia al respecto, puede consultarse la Sentencia T-674 del 9 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
5 Art\u00edculo 28. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997 (M.P. Jorge Arango Mej\u00eda). \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y C-810 del 18 de septiembre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0<\/p>\n
11 Art\u00edculo 57. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En esa oportunidad la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de un art\u00edculo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) seg\u00fan el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consider\u00f3 que \u201cel Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, s\u00f3lo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades aut\u00f3nomas, pero no existe ninguna raz\u00f3n para que el Ejecutivo establezca espec\u00edficamente cu\u00e1les partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre tr\u00e1mites particulares que puedan afectar la autonom\u00eda administrativa de tales entidades. Esta decisi\u00f3n debe entonces ser tomada por las respectivas entidades aut\u00f3nomas, conforme a la valoraci\u00f3n que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas espec\u00edficas de las otras ramas del poder y de los otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administraci\u00f3n de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonom\u00eda de esas entidades estatales, en nombre de la b\u00fasqueda de la estabilidad macroecon\u00f3mica y de la sanidad de las finanzas p\u00fablicas, por lo cual esa interpretaci\u00f3n es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a se\u00f1alar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales aut\u00f3nomas, pero no puede entrar a determinar las partidas espec\u00edficas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos, ni afectar la gesti\u00f3n propia de esos recursos, ya que tal decisi\u00f3n es propia de la autonom\u00eda de gasto de esas entidades\u201d. (Subrayas fuera del texto original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Se puede consultar la Sentencia C-188 del 8 de mayo de 1996 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
14 En torno al punto puede consultarse la Sentencia C-008 del 17 de enero de 2001 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-195 del 21 de abril de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 de 1994, ya citada. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de 1998 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
19 Puede consultarse la Sentencia C-931 del 29 de septiembre de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 El art\u00edculo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa de regular lo atinente a su integraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
22 Sobre la participaci\u00f3n del Estado en el Consejo Superior Universitario y la no violaci\u00f3n por ese aspecto de la autonom\u00eda universitaria, se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-810 de 2003, ya citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-910 del 21 de septiembre de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0 \u00a0Ley 30 de 1992. ART\u00cdCULO 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada instituci\u00f3n. \/\/ Las universidades estatales u oficiales recibir\u00e1n anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993. \u00a0<\/p>\n
27 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-053 de 1998, ya citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Sobre la participaci\u00f3n del Estado en el Consejo Superior Universitario y la no violaci\u00f3n por ese aspecto de la autonom\u00eda universitaria, se puede consultar la Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-926\/05 \u00a0 AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definici\u00f3n \u00a0 AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance \u00a0 AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Se manifiesta no solo en el \u00e1mbito acad\u00e9mico sino tambi\u00e9n en el administrativo y financiero \u00a0 AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance \u00a0 En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[61],"tags":[],"class_list":["post-11793","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2005"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11793","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=11793"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/11793\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=11793"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=11793"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=11793"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}