T-344-94<\/p>\n
Sentencia No. T-344\/94 <\/p>\n
SALARIO-Protecci\u00f3n constitucional\/ALCALDE-Sueldo\/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA\/JUEZ DE TUTELA-L\u00edmites <\/p>\n
La protecci\u00f3n constitucional al salario debe ser efectiva. El salario debe pagarse lo m\u00e1s pronto posible porque la subsistencia del trabajador y su familia depende generalmente del producto de su trabajo. En casos muy excepcionales de fuerza mayor insuperable puede existir una demora que no debe ir m\u00e1s all\u00e1 de lo razonable. Trat\u00e1ndose del sueldo de los alcaldes, se les debe pagar cumplidamente. Si la Contralor\u00eda obstaculiza, el alcalde puede ejecutar judicialmente o acudir ante el Contencioso-administrativo. Lo que no tiene respaldo legal es impedir el pago del sueldo con la disculpa de no estar claro el monto de la mensualidad. Las glosas no pueden nunca impedir o demorar el salario. asiste raz\u00f3n a la Juez para conceder la tutela como mecanismo transitorio para defender el pago de sueldos no recibidos por razones de hecho, pero no para dejar sin efectos un fenecimiento que a\u00fan no existe o para impedir un proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
REF: EXPEDIENTE T-35967 <\/p>\n
Peticionario: H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez. <\/p>\n
Procedencia: Juzgado Penal del Circuito de Caucasia <\/p>\n
Temas: -Sueldo de los alcaldes <\/p>\n
-Protecci\u00f3n al Salario, pago oportuno <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1 D.C., primero (1\u00ba) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
La Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de tutela identificado con el n\u00famero de radicaci\u00f3n T-35967, adelantado por H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez contra la Contralor\u00eda General de Antioquia. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Con base en los art\u00edculos 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selecci\u00f3n correspondiente de la Corte Constitucional escogi\u00f3, para efectos de su revisi\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela de la referencia. <\/p>\n
Por reparto le correspondi\u00f3 el presente negocio a esta Sala, procedi\u00e9ndose a dictar la sentencia de revisi\u00f3n. <\/p>\n
1. Solicitud. <\/p>\n
El 15 de marzo de 1994, H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez, alcalde Municipal de Nech\u00ed, interpuso acci\u00f3n de tutela para que se le protegiera el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Solicit\u00f3 que se le ordenara al Tesorero de Nech\u00ed el pago de su sueldo de 1994, que ha sido retenido por petici\u00f3n de la Contralor\u00eda General de Antioquia y que se declaren v\u00e1lidos los pagos hechos en 1993, equivalentes a 6 salarios m\u00ednimos mensuales ($489.060,oo), por haberlo determinado as\u00ed el Concejo Municipal. Dirigi\u00f3 la acci\u00f3n contra el ente Fiscalizador, porque, seg\u00fan el alcalde: <\/p>\n
“La contralor\u00eda General de Antioqu\u00eda, por intermedio del Centro Fiscal de Caucasia, consider\u00f3 que en manera alguna pod\u00eda incrementar mi sueldo y me exige la devoluci\u00f3n de los dineros cobrados, como se puede apreciar en el requerimiento n\u00famero 004 de febrero de 1994 que acompa\u00f1o. En otras palabras, el ente Fiscal pretende, que mi sueldo para 1993, sea el mismo fijado para el a\u00f1o de 1992. Lo que es muy injusto, por cuanto ser\u00eda el \u00fanico trabajador en Colombia, que no contar\u00eda con un aumento de sueldo. <\/p>\n
2. Sentencia del Juzgado Penal del Circuito de Caucasia, 25 de marzo de 1994. <\/p>\n
La Juez de Tutela hizo, entre otras, las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“Quienes acceden a los cargos p\u00fablicos m\u00e1xime aquellos de car\u00e1cter pol\u00edtico, elecci\u00f3n popular, adem\u00e1s de querer prestar un servicio a la comunidad, de adquirir un prestigi\u00f3 y de obtener \u00e9xitos sociales, tambi\u00e9n persiguen como cualquier aspirante a un cargo p\u00fablico, que su labor sea remunerada y se le reconozca todas las garant\u00edas, beneficios y derechos que el desempe\u00f1o del cargo le proporcionan. El Se\u00f1or alcalde Popular del Municipio de Nech\u00ed no es una rara excepci\u00f3n a ese principio y por ello reclama que su labor como primera autoridad del Municipio le sea remunerada de una manera justa pues por esas cosas de los vaivenes pol\u00edticos, se ha visto afectado en su derecho a percibir la retribuci\u00f3n o pago, que es connatural al trabajo.” <\/p>\n
La Juez busc\u00f3 una salida equitativa y resolvi\u00f3: <\/p>\n
Segundo: ORDENAR a la Contralor\u00eda General de Antioquia, a trav\u00e9s de su centro regional del Bajo Cauca, la no aplicaci\u00f3n de los actos administrativos que tengan relaci\u00f3n con la legalizaci\u00f3n o reintegro de dineros pagados por concepto de sobresueldos, seg\u00fan acuerdo N\u00ba 004 art\u00edculo 1\u00ba de enero 12 de 1992 emanado del Concejo Municipal de Nech\u00ed Antioquia, y relacionados con el salario del se\u00f1or HECTOR HERNANDO RIVERA RAMIREZ. Esta orden permanecer\u00e1 vigente s\u00f3lo durante el t\u00e9rmino que la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa utilice para decidir de fondo sobre la acci\u00f3n que deber\u00e1 instaurar el afectado se\u00f1or RIVERA RAMIREZ. <\/p>\n
TERCERO: Advertir al se\u00f1or Rivera Ram\u00edrez que si en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuatro (4) meses contados a partir del presente fallo, no instaura la acci\u00f3n administrativa, cesar\u00e1n los efectos del presente fallo.” <\/p>\n
La Juez de Tutela tom\u00f3 estas determinaciones con fundamento en el siguiente <\/p>\n
3. Acervo probatorio: <\/p>\n
a- Posesi\u00f3n de Rivera Ram\u00edrez como alcalde (1\u00ba de junio de 1992) <\/p>\n
b- Acuerdo N\u00ba 4 de 12 de enero de 1992 del Concejo Municipal de Nech\u00ed, dice en lo pertinente: <\/p>\n
“CONSIDERANDO: Que el Gobierno Nacional, decret\u00f3 los sueldos para los alcaldes populares, de acuerdo a la categor\u00eda de cada Municipio….. <\/p>\n
“ACUERDA: Art\u00edculo Primero: F\u00edjese como sueldo mensual al alcalde Municipal de Nech\u00ed-Antioquia, para el a\u00f1o de 1992, la suma equivalente a seis (6) salarios m\u00ednimos, estipulados por el Gobierno Nacional en SESENTA Y DOS MIL CIENTO SESENTA Y DOS ($62.162,oo) PESOS M\/CTE., correspondi\u00e9ndole como sueldo la suma de TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y DOS ($372.972.oo) PESOS M\/CTE., mensuales”. <\/p>\n
c- Acuerdo N\u00ba043 de 8 de diciembre de 1993, vigente para 1994, que aumenta en Nech\u00ed los sueldos de los empleados municipales del grado 1 al 15, y de quienes no estando en la estructura administrativa son servidores p\u00fablicos municipales, haci\u00e9ndose descripci\u00f3n del cargo y el sueldo. En los art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba no fueron mencionados el alcalde y el Personero, pero el art\u00edculo 4\u00ba del Acuerdo expresa: <\/p>\n
“Los funcionarios y servidores municipales que no est\u00e1n relacionados en los art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba del presente acuerdo, tendr\u00e1n su aumento de acuerdo al porcentaje asignado en su categor\u00eda respectiva. El Personero Municipal tendr\u00e1 una asignatura mensual del 80% del sueldo del alcalde.” <\/p>\n
d- Concepto del Secretario de Gobierno del Departamento de Antioquia, que dice en lo pertinente: <\/p>\n
“En ese orden de ideas, el Honorable Concejo Municipal de Nech\u00ed, fij\u00f3 el sueldo del alcalde en seis (6) salarios m\u00ednimos y, \u00e9ste es su esp\u00edritu, que es el mismo del Decreto, as\u00ed haya hecho la conversi\u00f3n matem\u00e1tica que, dicho sea de paso es err\u00f3nea. Por tanto, en el a\u00f1o de 1993, el sueldo del alcalde equivale a la suma de cuatrocientos ochenta y nueve mil sesenta pesos ($489.060,oo), equivalente a seis (6) salarios m\u00ednimos. <\/p>\n
e- Requerimiento hecho al alcalde Rivera Ram\u00edrez por la Contralor\u00eda General de Antioquia para que en 10 d\u00edas responda una objeci\u00f3n que el Centro Regional hizo en las cuentas correspondientes a diciembre de 1993, porque hay “un mayor valor pagado por sobresueldo, ya que se debi\u00f3 pagar $372.972,oo y no $489.060,oo”, comunicaci\u00f3n que tiene fecha 8 de febrero de 1994. <\/p>\n
f- Igualmente hay avisos de observaciones (el N\u00ba003 de 2 enero de 1994 y el N\u00ba005 de 15 de febrero de 1994) en los cuales se repite que el sueldo del alcalde es: $372.972,oo y no $489.000,oo, luego hay un mayor valor de $116.028,oo. <\/p>\n
g- La misma Contralor\u00eda General de Antioquia le dirigi\u00f3 el 22 de noviembre de 1993 una comunicaci\u00f3n a la “Comisi\u00f3n del Municipio de Nech\u00ed” en la cual se indica que el Municipio de Nech\u00ed est\u00e1 en 5\u00aa categor\u00eda, luego el salario del alcalde debe oscilar entre 2 y 6 salarios m\u00ednimos mensuales; de ah\u00ed concluye que para 1992 el sueldo era de 6 salarios m\u00ednimos porque as\u00ed lo determin\u00f3 el Concejo Municipal, y que para 1993 nuevamente el Concejo debe determinar en cu\u00e1ntos salarios m\u00ednimos (dentro de los l\u00edmites de 2 a 6) estar\u00e1 el sueldo del alcalde, y por consiguiente, ” no es dable al se\u00f1or alcalde realizar la conversi\u00f3n del salario m\u00ednimo legal, al incremento correspondiente para el presente a\u00f1o (1993)”. <\/p>\n
h- El Departamento Adminsitrativo de Planeaci\u00f3n de Antioquia corrobor\u00f3 que el Municipio de Nech\u00ed pertenece a la categor\u00eda “5” (Resoluci\u00f3n N\u00ba 1028 de 1988). <\/p>\n
i- El Coordinador de Centros Regionales de Servicios Fiscales del Bajo Cauca, del departamento de Antioquia, doctor Juan Jos\u00e9 Arabia, en declaraci\u00f3n juramentada rendida ante la Juez de Tutela, al referirse al reintegro de dinero que se le pide al alcalde, expresa: “En estos momentos se le ha notificado al se\u00f1or alcalde de Nech\u00ed, tanto los requerimientos como los avisos de observaciones, por concepto de un mayor valor pagado… de sobresueldo.” Agrega que para 1993 el sueldo del alcalde deber\u00eda promediarse entre 2 y 6 salarios m\u00ednimos, pero que como el Acuerdo 004 de 1992 sigue vigente se “tomar\u00e1 como base el sueldo fijado en dicho Acuerdo”. Aclara que el alcalde s\u00ed ha respondido los requerimientos, pero que la respuesta no satisface, por eso “se proceder\u00e1 al respectivo fenecimiento con alcance l\u00edquido para que reintegre el valor”. Y termina su declaraci\u00f3n reconociendo que en enero y febrero el alcalde no cobr\u00f3 sueldo “esperando que se le de soluci\u00f3n al problema”. <\/p>\n
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
2. Temas Jur\u00eddicos en estudio: <\/p>\n
En el caso de estudio de la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional se desarrollar\u00e1n estos temas: <\/p>\n
a- Sueldo de los alcaldes <\/p>\n
b- Protecci\u00f3n al salario, pago oportuno. <\/p>\n
a- Sueldo de los alcaldes. <\/p>\n
Los Concejos asignar\u00e1n los sueldos del alcalde Municipal, as\u00ed lo precept\u00faa la Ley 49 de 1987, art\u00edculo 3\u00ba; para fijar el valor se autoriz\u00f3 que el Presidente de la Rep\u00fablica estableciera categor\u00edas de municipios y as\u00ed lo hizo mediante Decreto 2514 de 1991 a fin de que los concejos fijaren la asignaci\u00f3n de los alcaldes dentro del valor m\u00ednimo y m\u00e1ximo se\u00f1alado en el art\u00edculo 1\u00ba del mencionado Decreto. Por ejemplo, un alcalde categor\u00eda 5a. ( caso de esta tutela) ten\u00eda derecho a que su sueldo oscilara entre 2 y 6 salarios m\u00ednimos mensuales. Este par\u00e1metro incluye el sueldo b\u00e1sico y los gastos de representaci\u00f3n (art. 4\u00ba Dcto 2514\/91). <\/p>\n
La Ley 136 de 2 de junio de 1994 vuelve a repetir que el m\u00ednimo y m\u00e1ximo se refiere al salario b\u00e1sico y a los gastos de representaci\u00f3n, se\u00f1ala nueva tabla (a los alcaldes clasificados en quinta categor\u00eda se les asignar\u00e1 entre 6 y 8 salarios m\u00ednimos legales mensuales -art.87) y fija los indicadores de la categorizaci\u00f3n (poblaci\u00f3n e ingresos anuales -art.6\u00ba). <\/p>\n
Conclusi\u00f3n: Tanto el Decreto 2514 de 1991 como la Ley 136 de 1994 consideran al salario m\u00ednimo como factor para fijar el sueldo del alcalde. Y es de la esencia del salario m\u00ednimo su variabilidad. <\/p>\n
El art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n habla de salario VITAL y MOVIL y el art\u00edculo 146 del C\u00f3digo Laboral dice que para fijar el salario m\u00ednimo deben tomarse en cuenta el costo de vida, las modalidades del trabajo, la capacidad econ\u00f3mica de las empresas y patronos y las condiciones de cada regi\u00f3n y actividad. <\/p>\n
Dentro de este contexto se debe leer el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 2514 de 1991, que es id\u00e9ntico al art\u00edculo 89 de la Ley 136 de 1994; dice: <\/p>\n
“Excepci\u00f3n: Cuando por cualquier circunstancia el Concejo no fijare la asignaci\u00f3n mensual del alcalde, \u00e9ste devengar\u00e1 el valor resultante de promediar el m\u00e1ximo y el m\u00ednimo de la respectiva categor\u00eda municipal, hasta cuando la Corporaci\u00f3n la determine” <\/p>\n
Es decir, la DETERMINACION que hizo un Concejo Municipal en 1992 sobre equivalencia en SALARIOS MINIMOS, desarrolla la facultad fijada en el art\u00edculo 2\u00ba de Decreto 2514 de 1991. Si en 1993 NO hubo nuevo pronunciamiento del Concejo, lo determinado en 1992 seguir\u00e1 produciendo efectos y no puede disminuirse tomando el PROMEDIO. Porque el art\u00edculo 4\u00ba anteriormente transcrito se refiere a ausencia total de Acuerdo del Concejo. Entonces, si a un alcalde de categor\u00eda 5\u00aa se le fij\u00f3 el equivalente a seis (6) salarios m\u00ednimos para 1992, mediante Acuerdo Municipal, y para 1993 no hubo nuevo Acuerdo, no tiene raz\u00f3n decir que para este \u00faltimo a\u00f1o ser\u00e1 el equivalente a cuatro (4) salarios m\u00ednimos (el promedio entre 2 y 6 salarios como fijaba el art. 1\u00ba del Decreto en menci\u00f3n). Ni mucho menos es l\u00f3gico afirmar que contin\u00faan los seis (6) salarios m\u00ednimos pero tasados a 1992 y no 1993, esto porque, el salario m\u00ednimo s\u00f3lo tiene vigencia anual y no puede aplicarse cuando ya se ha fijado otro salario m\u00ednimo; en 1993, opera la equivalencia de acuerdo con el salario m\u00ednimo de tal a\u00f1o y nunca equipar\u00e1ndolo al a\u00f1o anterior. <\/p>\n
Otra cosa diferente ocurre para 1994, puesto que el art\u00edculo 87 de la Ley 136 de 1994 modific\u00f3 los criterios (en los municipios clasificados en 5\u00aa categor\u00eda, se asignar\u00e1 entre 6 y 8 salarios m\u00ednimos legales mensuales) y la misma norma determin\u00f3 que la vigencia de estas categor\u00edas es retroactiva al primero de enero de 1994. <\/p>\n
b- Protecci\u00f3n al salario <\/p>\n
La protecci\u00f3n constitucional al salario debe ser efectiva. Este es un derecho que se fundamenta en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 25, 53, 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, derechos que se interpretan y complementan, en lo pertinente, por Tratados y Convenios Internacionales (art. 53 y 93 C.P.). Para el caso de la protecci\u00f3n al salario debe tenerse particularmente en cuenta el Convenio 95 de 8 de junio de 1949 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo. <\/p>\n
En dicho Convenio la O.I.T. define el salario en la siguiente forma: <\/p>\n
“Art\u00edculo 1.- A los efectos del presente Convenio, el t\u00e9rmino \u00b4salario\u00b4, significa la remuneraci\u00f3n o ganancia, sea cual fuere su denominaci\u00f3n o m\u00e9todo de c\u00e1lculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislaci\u00f3n nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este \u00faltimo haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.1 <\/p>\n
Esta caracterizaci\u00f3n del salario queda protegida constitucionalmente, seg\u00fan se dijo, por los art\u00edculos 53 y 93 de la C.P. y, adem\u00e1s, por el art\u00edculo 25 de la Carta que dice: <\/p>\n
ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligaci\u00f3n social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protecci\u00f3n del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. (Subraya fuera del texto). <\/p>\n
Este no es un simple enunciado, es un principio ligado al Estado Social de derecho que conlleva soluciones pr\u00e1cticas. Colombia no puede quedar al margen de la corriente universal que ve en el salario un factor de convivencia. Si hay algo a lo cual se tiene derecho preferencial es a un salario. <\/p>\n
La O.I.T., a petici\u00f3n de organizaciones sindicales, ha protegido el salario (en sentido amplio) cuando ha habido retraso en el pago: Ejemplos de algunos de los muchos casos estudiados por la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo: <\/p>\n
– La Confederaci\u00f3n General de los Trabajadores Portugueses reclam\u00f3 por la demora en pagar salarios a 143.190 trabajadores particulares y 65.474 del sector oficial. El Comit\u00e9 de la O.I.T. consider\u00f3 que la aplicaci\u00f3n efectiva del Convenio de protecci\u00f3n al salario comprende tres aspectos: el control, las sanciones y las medidas destinadas a reparar los perjuicios sufridos y formul\u00f3 como recomendaciones la prescripci\u00f3n de sanciones apropiadas y “v\u00edas de recurso aceleradas y eficaces para que el trabajador pueda recuperar r\u00e1pidamente en su totalidad las sumas que se les adeudan en concepto de salario, incluidas las garant\u00edas necesarias en caso de quiebra o de liquidaci\u00f3n judicial de la empresa” (Bolet\u00edn Oficial, Vol.LXVIII, 1985). <\/p>\n
– La Confederaci\u00f3n General de los Trabajadores de Senegal reclam\u00f3 por el incumplimiento de la Rep\u00fablica Isl\u00e1mica de Mauritania cuando expuls\u00f3 de este pa\u00eds a empleados de sectores p\u00fablico y privado, por motivos de raza y ascendencia nacional y debido a tal situaci\u00f3n no se les pag\u00f3 lo debido a la finalizaci\u00f3n del contrato laboral. El Comit\u00e9 de la O.I.T. hizo \u00e9nfasis en que a quienes estaban en la administraci\u00f3n p\u00fablica de Mauritania hay que pagarles una remuneraci\u00f3n por el hecho de haber terminado su servicio. Agreg\u00f3: “El Comit\u00e9 estima que el Gobierno deber\u00eda adoptar todas las medidas necesarias para calcular o hacer calcular las cantidades que se deben a los trabajadores del sector p\u00fablico y del sector privado que han salido de Mauritania como consecuencia de los sucesos de abril de 1989, y efectuar o asegurar la liquidaci\u00f3n final de sus salarios, habida cuenta, al hacerlo, de la definici\u00f3n del t\u00e9rmino salario en el p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 1 del Convenio, as\u00ed como de las disposiciones pertinentes de la legislaci\u00f3n nacional”. (Bolet\u00edn Oficial, Vol. LXXIV, 1991). <\/p>\n
– La Federaci\u00f3n de sindicatos egipcios, en virtud del art\u00edculo 24 de la Constituci\u00f3n de la Oficina Internacional del Trabajo, alegaba que Iraq incumpl\u00eda el Convenio 95. El informe dice que “comprueba la falta de provisi\u00f3n de fondos de las cuentas bancarias contra las que se emitieron cheques constituye un obst\u00e1culo para el pago del salario. Esta falta de provisi\u00f3n de fondos, que en la pr\u00e1ctica se ha traducido en un rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos regulares, no es conforme a lo previsto por el art\u00edculo 12 del Convenio.” A\u00f1ade, as\u00ed mismo, “en relaci\u00f3n con los cheques entregados a ciertos trabajadores, girados con cargo a bancos de Jordania, despu\u00e9s que fue adoptada la decisi\u00f3n de imponer el embargo a Iraq, el comit\u00e9 considera que el pago de los salarios con cheques girados con cargo a establecimientos radicados en Jordania, no puede considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta que en ese momento hab\u00eda alternativas, los gobiernos en cuesti\u00f3n deber\u00edan encontrar los medios para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les es debido.” <\/p>\n
Estos ejemplos indican, hasta d\u00f3nde llega la protecci\u00f3n internacional al salario. Lo mismo debe ocurrir a nivel nacional. Por eso es interesante ver cu\u00e1l ha sido la evoluci\u00f3n doctrinal al respecto: <\/p>\n
En 1915 la Corte Suprema de Justicia discut\u00eda sobre si el salario de los empleados p\u00fablicos los pagaba el Estado como “parte civil”. Esta expresi\u00f3n, que era un desprop\u00f3sito a\u00fan en su \u00e9poca, fue variada radicalmente el 28 de febrero de 1946, por sentencia del doctor ANIBAL CARDOSO GAITAN, al declararse inexequible el art\u00edculo 9\u00ba del Decreto 136 de 1932. Dijo la Corte: <\/p>\n
“Hay el derecho al sueldo por devengar y el derecho al sueldo devengado. El derecho al sueldo por devengar es un STATUS, una situaci\u00f3n jur\u00eddica general, impersonal. El derecho al sueldo devengado es una situaci\u00f3n jur\u00eddica individual, intangible….” <\/p>\n
Para llegar a estas conclusiones, la sentencia considera al sueldo y las prestaciones como \u00b4ventajas personales\u00b4 y les da el respaldo constitucional como expresi\u00f3n de respeto a los derechos adquiridos “con arreglo a las leyes civiles” (art.10 del Acto Legislativo N\u00ba1 DE 1936). Pareciera que la Corte, en su avance jurisprudencial, se inspirara en la teor\u00eda de la funci\u00f3n p\u00fablica del derecho administrativo franc\u00e9s. Pero, esta no puede ser la \u00f3ptica despu\u00e9s de la Constituci\u00f3n de 1991. Hoy el salario y las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo porque son derechos adquiridos sino porque la Nueva Constituci\u00f3n se expidi\u00f3 precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco econ\u00f3mico y social justo (Pre\u00e1mbulo de la Carta), caracteriz\u00e1ndose al Estado como Social de Derecho, fundado entre otras cosas en el respeto al trabajo (art. 1\u00ba), teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales est\u00e1 la remuneraci\u00f3n y el pago oportuno (art. 53 C.P.). Por supuesto que a veces hay demora en el pago de salarios. La Corte Constitucional ha dicho: <\/p>\n
“El conjunto de los servidores p\u00fablicos de la Naci\u00f3n -cerca de 500.000 trabajadores-, puede verse afectado por toda suerte de incumplimientos en el pago de sus acreencias laborales a cargo del Estado, y por muy diversos motivos.2 <\/p>\n
Esto no debiera pasar. Toda situaci\u00f3n de incumplimiento tiene que ser corregida. El art\u00edculo 12 del Convenio 95 de 1949 establece: <\/p>\n
“El salario se deber\u00e1 pagar a intervalos regulares” <\/p>\n
El art\u00edculo 134 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo ordena: <\/p>\n
“El salario en dinero debe pagarse por per\u00edodos iguales y vencidos en moneda legal. El per\u00edodo de pago para los jornales no puede ser mayor de una semana, y para sueldos no mayor de un mes”. <\/p>\n
Y la recomendaci\u00f3n 85 de la O.I.T. precisa: <\/p>\n
“4. Los intervalos m\u00e1ximos para pagar los salarios deber\u00edan ser tales que el salario fuese pagado, por lo menos: <\/p>\n
a) dos veces al mes, cuando se trate de trabajadores cuya remuneraci\u00f3n se calcule por hora, d\u00eda o semana, y <\/p>\n
b) una vez al mes, cuando se trate de personas empleadas cuya remuneraci\u00f3n se calcule por mes o por a\u00f1o.” <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el salario debe pagarse lo m\u00e1s pronto posible porque la subsistencia del trabajador y su familia depende generalmente del producto de su trabajo. <\/p>\n
En casos muy excepcionales de fuerza mayor insuperable puede existir una demora que no debe ir m\u00e1s all\u00e1 de lo razonable. <\/p>\n
Esta Corte ya ha precisado que el concepto de RAZONABILIDAD debe ser abierto, <\/p>\n
En otras palabras, la razonabilidad hace relaci\u00f3n a que un juicio, raciocinio o idea est\u00e9 conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rige para el caso concreto.”3 <\/p>\n
Por eso se distingui\u00f3 entre racionalidad y razonabilidad en la siguiente forma: <\/p>\n
-Mientras que la RAZONABILIDAD hace relaci\u00f3n a lo constitucionalmente admisible, la RACIONALIDAD hace relaci\u00f3n a la conexidad; <\/p>\n
-La primera apunta a una finalidad leg\u00edtima mientras que la segunda apunta a una finalidad l\u00f3gica; <\/p>\n
-Una -la primera- hace alusi\u00f3n a la coherencia externa, esto es, con lo supuestos de hecho; la otra -la segunda- hace alusi\u00f3n a la coherencia interna, es decir, es un fen\u00f3meno estructural; <\/p>\n
-Por \u00faltimo, lo razonable es de la esfera de la l\u00f3gica de lo humano -material-, mientras que lo racional es de la esfera de la l\u00f3gica forma.”4 <\/p>\n
Lo razonable, para el caso de estudio, significa que la finalidad constitucionalmente admisible es el pago oportuno del sueldo, salvo razones de seguridad nacional o guerra exterior o fuerza mayor insuperable. <\/p>\n
La Corte ha precisado: <\/p>\n
“En una Constituci\u00f3n que edifica un orden social sobre bases de justicia social; que postula un Estado Social de Derecho, que hace del ciudadano el principal actor del acontecer pol\u00edtico y en la que, por todo lo anterior, la protecci\u00f3n y efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal raz\u00f3n de ser de la organizaci\u00f3n institucional y pol\u00edtica y del qu\u00e9 hacer gubernamental, la noci\u00f3n de “deuda,” por necesidad resultante de su propia axiolog\u00eda, debe comprender, con mayor raz\u00f3n, los d\u00e9bitos originados en la prestaci\u00f3n de servicios ya causados como resultado de una relaci\u00f3n laboral, como quiera que \u00e9stos tambi\u00e9n representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado….. <\/p>\n
Si la Constituci\u00f3n obliga a incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas necesarias para atender el “gasto p\u00fablico social”; si \u00e9ste, excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, “tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n” (art\u00edculo 350) precisamente porque tiene el esencial prop\u00f3sito de atender las “necesidades b\u00e1sicas insatisfechas”; es congruente con tales dictados el que el Estado est\u00e9 obligado a pagar lo que adeuda por concepto de pensiones legales pues con ellas otros proveen a lo necesario para su propia subsistencia.”5 <\/p>\n
Si esto se dijo respecto de las pensiones, con mayor raz\u00f3n se aplica a los salarios. <\/p>\n
Por supuesto que la razonabilidad se aprecia teniendo en cuanta que un retardo en el pago de sueldos, si es injustificado, atenta contra la caracterizaci\u00f3n del Estado Colombiano (Art. 1\u00ba C.P.), viola el principio seg\u00fan el cual las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado (art. 2\u00ba C.P.), y uno de tales deberes es pagar las obligaciones laborales para lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones (art. 209 C.P.) porque los servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y la comunidad (art. 123 C.P.), de ah\u00ed se infiere que la administraci\u00f3n no es un fin en si misma sino un medio para garantizar la efectividad de los derechos. <\/p>\n
Todo lo anterior significa que si hay demora en el pago del salario y ello se debe a la actitud injustificada, ejercida por el ente Fiscalizador, el agraviado puede no s\u00f3lo acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa sino ante la Ordinaria.6 <\/p>\n
Trat\u00e1ndose del sueldo de los alcaldes, se les debe pagar cumplidamente. Si la Contralor\u00eda obstaculiza, el alcalde puede ejecutar judicialmente o acudir ante el Contencioso-administrativo. Pero, entre tanto, se pueden remover las talanqueras de hecho puestas a la recepci\u00f3n mensual del salario, ya que el control fiscalizador s\u00f3lo puede operar despu\u00e9s del pago. El art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 42 de 1993 caracteriza el control fiscal como una funci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce en forma posterior por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas departamentales y municipales; este control es sobre operaciones y procesos EJECUTADOS (art. 5\u00ba ibidem). <\/p>\n
Pero, si el pago ya se hizo, entonces si puede actuar la Contralor\u00eda y por el mecanismo de la tutela no se puede entorpecer dicha acci\u00f3n fiscalizadora. <\/p>\n
Lo que no tiene respaldo legal es impedir el pago del sueldo con la disculpa de no estar claro el monto de la mensualidad. Las glosas no pueden nunca impedir o demorar el salario. Y observaciones para pagos ya hechos no se aplican a los pagos por hacer. El art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n establece que el control se ejerce en forma “posterior y selectiva”, esto se aplica tambi\u00e9n para las Entidades Territoriales, por consiguiente, no hay justificaci\u00f3n cuando se retiene el sueldo de un alcalde. <\/p>\n
Y si hay observaciones sobre pagos anteriores, apenas se est\u00e1 en actos preparatorios que no causan ejecutoriedad. <\/p>\n
3. Caso Concreto: <\/p>\n
a) El 12 de enero de 1992 el Concejo Municipal de Nech\u00ed fij\u00f3 como sueldo mensual del alcalde SEIS SALARIOS MINIMOS. Actu\u00f3 el Concejo dentro de los l\u00edmites del Decreto 2514 de 1991. Es pues una disposici\u00f3n determinante. <\/p>\n
El Acuerdo incluy\u00f3 una frase explicativa: cu\u00e1l era el salario m\u00ednimo y cu\u00e1l el resultado de multiplicarlo por 6. Sobraba esta aclaraci\u00f3n. Es m\u00e1s, la adici\u00f3n es equivocada porque dijo que el salario m\u00ednimo era $62.162.oo y, resulta que, seg\u00fan el Decreto 2861 de 1991, el salario m\u00ednimo para 1992 era de $65.190,oo. <\/p>\n
b) El 1\u00ba de junio de 1992 se posesion\u00f3 el nuevo alcalde, se\u00f1or H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez. <\/p>\n
c) En 1993 no hubo Acuerdo Municipal que modificara el equivalente a 6 salarios m\u00ednimos como sueldo del alcalde y as\u00ed lo consider\u00f3 \u00e9ste, liquidando su sueldo con base en el salario m\u00ednimo vigente para 1993: $81.510,oo (Decreto 2061 de 1992), o sea, un total de $489.060,oo mensuales. <\/p>\n
d) La Contralor\u00eda General de Antioquia no pone en tela de juicio que para 1993 el sueldo del alcalde continu\u00e9 siendo de 6 salarios m\u00ednimos (ver declaraci\u00f3n del Coordinador de Servicios Fiscales del Bajo Cauca), pero opina que la equivalencia se hace seg\u00fan el salario m\u00ednimo de 1992 y no de 1993. Esto no tiene l\u00f3gica y atenta contra la raz\u00f3n de ser de la fijaci\u00f3n de salarios m\u00ednimos. Tampoco tiene sentido que el Ente Fiscalizador catalogue como “sobresueldo” el incremento del salario m\u00ednimo. <\/p>\n
e) Con fundamento en la opini\u00f3n de la Contralor\u00eda se le hacen requerimientos y avisos de observaciones al alcalde, \u00e9ste contesta, pero al parecer la Contralor\u00eda considera NO satisfactorias las explicaciones, as\u00ed lo dice verbalmente el funcionario fiscalizador a la Juez de Tutela, es decir que, a\u00fan no existe auto de fenecimiento, luego el alcalde s\u00f3lo podr\u00e1 interponer recursos administativos cuando el acto se produzca. Y la tutela, para los sueldos recibidos en 1993 no tiene operancia porque no existe el perjuicio y no puede considerarse como amenaza de perjuicio irremediable la tramitaci\u00f3n del control fiscal posterior. La tutela prospera respecto a los sueldos de 1994, no recibidos por hechos administrativos injustificados, resultantes de un proceso de responsabilidad fiscal por actos ejecutados en 1993, pero n\u00f3 en 1994. <\/p>\n
f) Impedir que en los primeros meses de 1994 el alcalde recibiera sus sueldos, es un aspecto abiertamente violatorio de derechos fundamentales, como ya qued\u00f3 explicado. Debe agregarse que el salario m\u00ednimo para 1994 es de $98.700,oo y que est\u00e1 vigente el art\u00edculo 87 de la Ley 136 de 1994. <\/p>\n
g) Respecto a los sueldos de 1994, en este fallo de tutela se le deja al alcalde el camino para acudir ante la jurisdicci\u00f3n administrativa, pero no se debe limitar la opci\u00f3n porque puede tambi\u00e9n acudir ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria como se ha explicado en esta providencia. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, asiste raz\u00f3n a la Juez Penal del Circuito de Caucasia en cuanto concedi\u00f3 la tutela como mecanismo transitorio para defender el pago de sueldos no recibidos por razones de hecho, pero no para dejar sin efectos un fenecimiento que a\u00fan no existe o para impedir un proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO: Conf\u00edrmase el numeral primero de la sentencia de 25 de marzo de 1994 proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia, en cuanto tutel\u00f3 el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. <\/p>\n
SEGUNDO: Rev\u00f3canse los numerales segundo y tercero de la misma sentencia, y en su lugar se dispone que la autoridad administrativa del Municipio de Nech\u00ed ordene el pago de los sueldos del alcalde H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez, correspondientes a 1994, y prevenir a la Contralor\u00eda General de Antioquia para que no obstaculice tal ordenaci\u00f3n en forma previa puesto que el control es posterior a la ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
TERCERO: Comun\u00edquese al Juzgado Penal del Circuito Caucasia, al alcalde de Nech\u00ed H\u00e9ctor Hernando Rivera Ram\u00edrez, al Tesorero de dicho Municipio, al Contralor General de antioquia, al Coordinador del Centro Regional de dicha Contralor\u00eda en Caucasia y al Defensor del Pueblo. <\/p>\n
Comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta Constitucional. <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA. <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Ver Ley 54 de 1962, Diario Oficial 30947. <\/p>\n
2Sentencia C-546 de 1\u00ba de octubre de 1992, Ponentes: Dr. Ciro Angarita y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
3Sentencia C-530 de 11 de noviembre de 1993, Ponente: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
4Ibidem. <\/p>\n
5Sentencia C-546 de 1\u00ba de octubre de 1992. Ponentes: Ciro Angarita Bar\u00f3n y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
6Ver art\u00edculos 6\u00ba y 100 del C\u00f3digo de Procedimiento laboral, art\u00edculo 7\u00ba Ley 24 de 1947. <\/p>\n
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