\u00a0 \u00a0 Sentencia C-044\/06 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley \u00a0mediante la cual se asigna al Presidente de la Rep\u00fablica dichas atribuciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES \u00a0U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA- Sujeci\u00f3n a la ley \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Si bien el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional consagra una atribuci\u00f3n presidencial, tal atribuci\u00f3n no reviste un car\u00e1cter aut\u00f3nomo pues su ejercicio est\u00e1 supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estar\u00e1 sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estar\u00e1 sujeto a los l\u00edmites fijados en la ley de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
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FUSION DE SOCIEDADES COMERCIALES-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE SOCIEDADES COMERCIALES-Procedimiento \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION POR ABSORCION-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION POR CREACION-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DISPOSICION PLURINORMATIVA-Concepto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Fuentes de regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ENTIDADES \u00a0U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Mecanismos por medio de los cuales puede implementarse\/FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ejercicio mediante decretos reglamentarios \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de \u00a0fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional de conformidad con la ley, y precisamente el art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002 establece el marco normativo para el ejercicio de la correspondiente atribuci\u00f3n presidencial. Se trata como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional de una ley ordinaria que regula una atribuci\u00f3n presidencial de car\u00e1cter permanente, la cual debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n y por el propio texto legal. Por lo tanto la facultad presidencial de fusi\u00f3n que regula esta disposici\u00f3n de rango legal es aquella que se ejerce mediante decretos reglamentarios, sujetos a la ley y a la Constituci\u00f3n, y es por lo tanto uno de los distintos mecanismos por medio de los cuales puede implementarse la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, pues como se se\u00f1al\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores de esta decisi\u00f3n la jurisprudencia constitucional ha sostenido que \u00e9sta puede llevarse a cabo directamente por la ley, por medio de una ley de facultades extraordinaria y los decretos leyes expedidos en virtud de la delegaci\u00f3n legislativa, o por un decreto reglamentario expedido en virtud del art\u00edculo 189.15 constitucional. Y es precisamente este \u00faltimo evento es el que regula el art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ENTIDADES \u00a0U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de armonizar estructura de la entidad resultante de la fusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La facultad de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusi\u00f3n persigue fines constitucionalmente leg\u00edtimos, cual es procurar la realizaci\u00f3n del conjunto de principios teleol\u00f3gicos y organizaciones que rigen la funci\u00f3n administrativa. A su vez, dichos principios no s\u00f3lo operan con un fin constitucional de la armonizaci\u00f3n, sino de manera simult\u00e1nea como un l\u00edmite a su implementaci\u00f3n, pues ser\u00edan desproporcionadas todos los cambios introducidos en la organizaci\u00f3n del organismo producto de la fusi\u00f3n que no estuvieran dirigidos a conseguir tales prop\u00f3sitos. En todo caso ser\u00eda a todas luces absurdo, adem\u00e1s de una limitaci\u00f3n desproporcionada de las atribuciones presidenciales, que el Presidente estuviera autorizado a realizar la fusi\u00f3n de organismos administrativos, mas sin embargo no pudiera introducir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante desempe\u00f1ara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad absorbente estar\u00eda condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleol\u00f3gicos que rigen la funci\u00f3n administrativa. Por las anteriores razones, encuentra esta Corporaci\u00f3n ajustado a la Constituci\u00f3n el primero de los enunciados normativos demandados, seg\u00fan el cual \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ENTIDADES \u00a0U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de la fusi\u00f3n por creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n atribuye exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica la creaci\u00f3n de las entidades del orden nacional, sin excepciones. Como se se\u00f1al\u00f3 en el ac\u00e1pite 4 de la presente decisi\u00f3n este mandato ha sido interpretado de manera restrictiva por esta Corporaci\u00f3n. Adicionalmente de permitirse la fusi\u00f3n por medio de la creaci\u00f3n de una nueva entidad se desconocer\u00edan los criterios se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional al interpretar el alcance del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, pues se permitir\u00eda que el Presidente de la Rep\u00fablica fije la estructura org\u00e1nica del nuevo organismo, as\u00ed como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control, atribuciones todas ellas reservadas al Poder legislativo, igualmente, en desarrollo de esta misma atribuci\u00f3n el Jefe del Ejecutivo se encontrar\u00eda habilitado para ubicar el nuevo organismo en el conjunto de la administraci\u00f3n y determinar la relaci\u00f3n entre el ente resultante y las otras entidades que hacen parte de la Administraci\u00f3n, potestad reservada al Legislativo. Adicionalmente, ha se\u00f1alado la jurisprudencia que el Congreso no puede transferir al Presidente de la Rep\u00fablica de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y que solamente por medio de la figura de facultades extraordinarias el Presidente de la Rep\u00fablica puede excepcionalmente ejercer dichas competencias dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-10. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES-Competencia del Poder Legislativo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional no s\u00f3lo est\u00e1 reservada al Poder Legislativo por sus implicaciones financieras y presupuestales, sino porque implica una serie de decisiones sobre la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica que el art\u00edculo 150 numeral 7 reserva al Congreso, cuales son entre la de fijar la estructura org\u00e1nica del nuevo organismo, as\u00ed como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control, determinar la ubicaci\u00f3n del nuevo organismo en el conjunto de la administraci\u00f3n y las relaci\u00f3n entre el ente resultante \u00a0y las otras entidades que lo conforman. Es preciso aclarar que como bien ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional puede implementarse directamente por la ley, por una ley de facultades extraordinarias y los correspondientes decretos leyes expedidos en virtud de la delegaci\u00f3n legislativa, y en \u00faltimo lugar por el ejercicio de la atribuci\u00f3n del numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional de conformidad con la regulaci\u00f3n que establezca la ley ordinaria expedida para tales efectos. Este \u00faltimo evento es precisamente el regulado por la disposici\u00f3n examinada en la presente oportunidad, por lo tanto la presente decisi\u00f3n no examin\u00f3 la fusi\u00f3n que realiza el Presidente mediante el ejercicio extraordinario de competencias que corresponden al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la figura de las facultades extraordinarias, dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-10. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Nelson Iv\u00e1n Zamudio Arenas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., primero (1\u00b0) de febrero de dos mil seis (2006). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Nelson Iv\u00e1n Zamudio Arenas demand\u00f3 el art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002 \u201cPor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por medio de auto de quince (15) de julio de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada, en el mismo auto orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, y que se comunicara la iniciaci\u00f3n del tr\u00e1mite al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica y al Ministerio del Interior y de Justicia. As\u00ed mismo decidi\u00f3 invitar a las Universidades Sergio Arboleda, Santo Tom\u00e1s, Externado, Javeriana, Nacional y Rosario, para que intervinieran en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales previstos en el ordenamiento, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial No. 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, y se subrayan las expresiones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 790 DE 2002 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. FUSI\u00d3N DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES. El Presidente de la Rep\u00fablica, como suprema autoridad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, podr\u00e1 disponer la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las siguientes causales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Cuando la instituci\u00f3n absorbente cuente con la capacidad jur\u00eddica, t\u00e9cnica y operativa para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones t\u00e9cnicas; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones complementarias en una sola entidad; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones t\u00e9cnicas, no justifiquen su existencia; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del orden nacional; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Cuando por evaluaciones t\u00e9cnicas se establezca que los objetivos y las funciones de las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) Cuando la fusi\u00f3n sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidaci\u00f3n de la entidad absorbida. Cuando se trate de entidades financieras p\u00fablicas, se atender\u00e1n los principios establecidos en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. La entidad absorbente cumplir\u00e1 el objeto de la entidad absorbida, adem\u00e1s del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n y el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos, ser\u00e1n los de la absorbente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. En ning\u00fan caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podr\u00e1n superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusi\u00f3n. Cuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo, los costos de \u00e9sta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podr\u00e1n superar los costos que ten\u00edan las fusionadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estima el ciudadano demandante que las expresiones se\u00f1aladas vulneran los art\u00edculos 4, 6, 123, 150 numeral 7 y 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Las razones que fundamentan los cargos formulados se exponen a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Inicialmente realiza una exposici\u00f3n de la figura de la fusi\u00f3n de conformidad con las previsiones del C\u00f3digo de Comercio, de la cual infiere que hay dos tipos de fusiones, aquellas que implican la absorci\u00f3n de una o varias entidades o empresas por otra ya existente y otras que suponen la creaci\u00f3n de un nuevo ente a partir de los previamente existentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Considera el actor que la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional es una atribuci\u00f3n presidencial que s\u00f3lo puede ser ejercida de conformidad con el marco previamente establecido por la ley, la cual a su vez ha de haber precisado los principios de car\u00e1cter general, los objetivos y los l\u00edmites que demarcan la competencia funcional del primer mandatario, interpretaci\u00f3n resultante de la armonizaci\u00f3n de dos enunciados constitucionales: el numeral 7 del art\u00edculo 150 y del numeral 15 del art\u00edculo 189. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estima, entonces, que mientras al Congreso de la Rep\u00fablica corresponde determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y en ejercicio de tal atribuci\u00f3n tiene la potestad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del art\u00edculo 150 de la C. P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda suprimir o fusionar organismos administrativos o entidades nacionales (art\u00edculo 189 numeral 15 de la C. P.), el primer mandatario no es competente para crear entidades u organismos administrativos del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente afirma que seg\u00fan la interpretaci\u00f3n literal del vocablo crear, este verbo significa \u201cel nacimiento de otro ente diferente bien a los existentes o bien a los que le antecedieron\u201d, esta acepci\u00f3n le lleva a concluir que al estar vedada al Presidente en general la facultad de crear entidades u organismos nacionales, no puede por medio de la figura de la fusi\u00f3n de entidades proceder a la creaci\u00f3n de un nuevo sujeto de derecho p\u00fablico, pues invadir\u00eda la \u00f3rbita constitucional de competencias otorgadas al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A la luz de las anteriores apreciaciones sostiene que \u201cla \u00fanica manera por la cual el Presidente de la Rep\u00fablica pueda determinar la fusi\u00f3n de organismos del orden nacional es que haya una entidad ya creada que pueda absorber a otra u otras tambi\u00e9n existentes, pero en manera alguna crear por fusi\u00f3n un nuevo organismo dado que ello es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d (negrillas en el original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal interpretaci\u00f3n, a su juicio, estar\u00eda tambi\u00e9n avalada por disposiciones de car\u00e1cter legal que regulan la creaci\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional -como los art\u00edculos 49 y 69 de la Ley 489 de 1998- y por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De manera tal que al art\u00edculo 2 demandado al consignar enunciados normativos tales como \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma\u201d y \u201cCuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo\u201d, faculta al Presidente de la Rep\u00fablica a crear entidades u organismos del orden nacional por medio de la fusi\u00f3n y por tal raz\u00f3n deviene inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del demandante los preceptos demandados no solo vulneran los art\u00edculos 150-7 y 189-15 sino tambi\u00e9n los art\u00edculos 4, 6 y 123 constitucionales, por diversas razones. En primer lugar porque una disposici\u00f3n de rango legal no puede contravenir enunciados constitucionales, pues de ser as\u00ed carecer\u00eda de eficacia el principio de supremac\u00eda constitucional consagrado en el art\u00edculo cuarto de la Carta, adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apart\u00f3 del mandato constitucional que sujeta la actuaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos a la Constituci\u00f3n, pues otorg\u00f3 competencias al Presidente de la Rep\u00fablica que contravienen preceptos constitucionales, lo que ser\u00eda contrario al tenor de los art\u00edculo 6 y 123 de la C. P. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente manifiesta que respecto de los enunciados normativos demandados no hay cosa juzgada, pues si bien su constitucionalidad fue examinada en la sentencia C-880 de 2003, la Corte Constitucional limit\u00f3 el alcance de su decisi\u00f3n a los cargos examinados en esa oportunidad los cuales no coinciden con los formulados en la presente demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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IV. IntervenciOnES OFICIALES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1- Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, defiende la constitucionalidad de los preceptos demandados. Parte el interviniente de una exposici\u00f3n del alcance y significado del art\u00edculo 189 numeral 15 constitucional. Considera que se trata de una facultad de car\u00e1cter permanente, que ejerce el Ejecutivo por derecho propio como atribuci\u00f3n constitucional. Los l\u00edmites para el ejercicio de dicha atribuci\u00f3n ser\u00edan los se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n y en la ley marco que regule la materia, papel que cumple precisamente el art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene el interviniente que el art\u00edculo 189.15 constitucional no limita la atribuci\u00f3n presidencial a una modalidad espec\u00edfica de fusi\u00f3n, es decir, a las fusiones por absorci\u00f3n, pues considera que la creaci\u00f3n de una nueva entidad por fusi\u00f3n de organismos ya existentes es distinta a la creaci\u00f3n de la nada de una entidad, pues esta \u00faltima demanda gastos y sacrificios presupuestales que est\u00e1n reservados a una decisi\u00f3n del Poder Legislativo, de conformidad con el art\u00edculo 150.7 constitucional, exigencias que no se desprenden de la creaci\u00f3n por fusi\u00f3n la cual por regla general implica precisamente lo contrario, esto es, una reducci\u00f3n de las cargas al erario p\u00fablico. Entonces, el Presidente de la Rep\u00fablica tambi\u00e9n estar\u00eda autorizado a esta \u00faltima modalidad de fusi\u00f3n y los enunciados normativos demandados ser\u00edan exequibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Andr\u00e9s Ortiz Mart\u00ednez interviene en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los enunciados normativos demandados. A juicio del interviniente el art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002 es una disposici\u00f3n de la cual se derivan dos contenidos normativos distintos, ambos ajustados a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El primer contenido normativo se refiere a la creaci\u00f3n de una nueva entidad como resultado de la fusi\u00f3n de dos organismos administrativos del orden nacional por parte del Presidente de la Rep\u00fablica, autorizado en virtud de una ley de facultades extraordinarias expedida por el Congreso. En este caso la m\u00e1xima autoridad del Poder Ejecutivo actuar\u00eda como legislador delegado y estar\u00eda sujeto a lo se\u00f1alado en la ley de facultades y en las directrices fijadas en el art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El segundo contenido normativo regula la fusi\u00f3n de entidades del orden nacional por parte del Presidente de la Rep\u00fablica en el supuesto contemplado por el art\u00edculo 189.15 constitucional. Desde esta perspectiva la Ley 790 de 2002 fungir\u00eda como la ley marco prevista por el precepto constitucional en cuesti\u00f3n, el cual contempla que la facultad del Presidente de suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales ha de ejercerse de conformidad con la ley, de manera tal que el art\u00edculo segundo demandado se\u00f1ala las directrices y los principios generales que debe observar el jefe del Ejecutivo para el ejercicio de dicha atribuci\u00f3n constitucional. Ahora bien, el interviniente considera que el art\u00edculo 189.15 constitucional no distingue entre la fusi\u00f3n por absorci\u00f3n de entidades y la fusi\u00f3n que implica crear un nuevo organismo, raz\u00f3n por la cual el Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 autorizado para realizar ambos tipos de fusiones y en consecuencia los enunciados normativos demandados son exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Justifica su aseveraci\u00f3n con el siguiente argumento: la creaci\u00f3n de entidades nacionales por medio de la figura de la fusi\u00f3n se distingue claramente de la simple creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo del orden nacional, pues mientras la primera no significa el aumento del tama\u00f1o del Estado ni la planta de personal, la segunda s\u00ed, lo que a su vez implica el aumento de los gastos de funcionamiento del Estado y la b\u00fasqueda de nuevas fuentes de financiamiento. Por lo tanto a su juicio es razonable que mientras la mera creaci\u00f3n sea una atribuci\u00f3n exclusiva del Congreso por las implicaciones que conlleva, la creaci\u00f3n de entidades por fusi\u00f3n pueda ser ejercida directamente por el Poder Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1- Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En respuesta a la invitaci\u00f3n formulada por esta Corporaci\u00f3n el ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia, present\u00f3 escrito en el cual acoge los cargos formulados por el demandante y afirma que el poder ejecutivo s\u00f3lo puede realizar fusiones de entidades u organismos administrativos nacionales por absorci\u00f3n y no por creaci\u00f3n, pues esta \u00faltima atribuci\u00f3n est\u00e1 reservada al Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2- Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista intervino la ciudadana Marina Rojas Maldonado en representaci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s para solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado. A juicio de la interviniente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que por medio de la fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales el Presidente de la Rep\u00fablica puede crear una nueva entidad, de manera tal que existen precedentes en el sentido contrario a la interpretaci\u00f3n que hace el demandante de los art\u00edculos 150.7 y 189.15 constitucionales. Agrega tambi\u00e9n que la Ley 790 de 2002 tiene el car\u00e1cter de ley marco prevista por el art\u00edculo 189.15 pues su art\u00edculo segundo establece los principios generales y las directrices a las cuales est\u00e1 sujeto el Presidente de la Rep\u00fablica al fusionar entidades nacionales, por tal raz\u00f3n no se trata de un ejercicio de una potestad discrecional sino que se trata de una competencia reglada precisamente por las disposiciones legales demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 3911, recibido el dos (2) de septiembre de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible la expresi\u00f3n \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002, y la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cCuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo, los costos de \u00e9sta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podr\u00e1n superar los costos que ten\u00edan las fusionadas\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de hacer algunas precisiones acerca del alcance de la figura de la fusi\u00f3n de entidades en el derecho comercial, propone el Ministerio P\u00fablico una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 189-15 y 150-7 constitucionales, de conformidad con la cual la atribuci\u00f3n presidencial de fusionar entidades u organismos del orden nacional, debe sujetarse a las directrices se\u00f1aladas por una ley que tendr\u00eda las caracter\u00edsticas de una ley marco, y en ning\u00fan caso puede interferir con la exclusiva atribuci\u00f3n del Congreso de crear entidades del orden nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Considera as\u00ed el Procurador que el art\u00edculo 189-15 constitucional s\u00f3lo autoriza al Presidente de la Rep\u00fablica a fusionar entidades mediante la figura de la absorci\u00f3n, esto es, integrando diversos organismos a uno ya existente, mientras que la modalidad de fusi\u00f3n que implica la creaci\u00f3n de un nuevo ente ser\u00eda una atribuci\u00f3n reservada al Congreso de la Rep\u00fablica, salvo que se delegue mediante una ley de facultades extraordinarias en el Poder Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en los anteriores argumentos encuentra ajustado al texto constitucional el primero de los enunciados normativos demandados pues simplemente prev\u00e9 la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad absorbente, luego de la fusi\u00f3n, es decir, se mantiene dentro del \u00e1mbito de la fusi\u00f3n por absorci\u00f3n, mientras que el segundo enunciado normativo demandado contempla la creaci\u00f3n de una nueva entidad por fusi\u00f3n y por lo tanto deviene en inconstitucional al conferir al Presidente de la Rep\u00fablica una atribuci\u00f3n reservada por la Carta de 1991 al Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. El asunto bajo revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que la expresi\u00f3n \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002, y la expresi\u00f3n \u201cCuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo, los costos de \u00e9sta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podr\u00e1n superar los costos que ten\u00edan las fusionadas\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002, son inexequibles, por vulnerar los art\u00edculos 150-7 y 189-15 constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su juicio los anteriores preceptos constitucionales s\u00f3lo autorizan al poder ejecutivo a fusionar entidades del orden nacional bajo la modalidad de absorci\u00f3n, y no permiten la creaci\u00f3n de una nueva entidad, por ser esta una atribuci\u00f3n reservada al poder legislativo, por lo tanto los enunciados normativos acusados devendr\u00edan en inconstitucionales al atribuirle al Presidente de la Rep\u00fablica una competencia exclusiva del Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El parecer de los intervinientes se encuentra dividido pues mientras algunos apoyan la postura del demandante, otros afirman que el Presidente de la Rep\u00fablica puede crear nuevas entidades u organismos mediante la fusi\u00f3n y que la distinci\u00f3n que introduce el actor entre fusi\u00f3n por absorci\u00f3n y fusi\u00f3n por creaci\u00f3n es irrelevante en la medida en que ambas atribuciones corresponden constitucionalmente al Primer Mandatario. Fundamentan su aserto en que la creaci\u00f3n de organismos o entidades por fusi\u00f3n es distinta de la mera creaci\u00f3n pues en el primer evento se partir\u00eda de entidades u organismos ya existentes y no se tratar\u00eda por lo tanto de una facultad reservada al Congreso de la Rep\u00fablica seg\u00fan el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta. Finalmente, el Ministerio P\u00fablico comparte las razones de la demanda pero solicita que se declare inconstitucional solamente el segundo enunciado normativo demandado, correspondiente al par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002, pues a su juicio, \u00e9ste precepto ser\u00eda el \u00fanico contrario al texto constitucional por contemplar de manera expresa la creaci\u00f3n de nuevos entidades u organismos nacionales por la fusi\u00f3n. Mientras que el primer enunciado normativo, a su juicio, estar\u00eda ajustado a la Carta por tratarse de una regulaci\u00f3n dirigida a regular la fusi\u00f3n por absorci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Corresponde por lo tanto a esta Corporaci\u00f3n pronunciarse sobre la constitucionalidad de la creaci\u00f3n de entidades u organismos por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante la fusi\u00f3n de otros ya existentes. Para resolver este extremo previamente deber\u00e1 pronunciarse sobre (i) el alcance de la atribuci\u00f3n presidencial consignada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional y su coordinaci\u00f3n con el art\u00edculo 150 numeral 7 constitucional, (ii) las modalidades de fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos, (iii) los distintos contenidos normativos del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 790 de 2002, y finalmente (iv) decidir sobre la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Tal es precisamente el orden expositivo que seguir\u00e1 la presente decisi\u00f3n. No obstante, antes de abordar las materias antes enunciadas es preciso referirse a la sentencia C-880 de 2003, mediante la cual se examin\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002, para determinar si se ha producido el fen\u00f3meno de cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. La inexistencia de cosa juzgada respecto de la sentencia C-880 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-880 de 2003 esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre las demandas de constitucionalidad radicadas bajo los n\u00fameros D-4427 y D- 4432, en las cuales se acusaban, entre otras disposiciones, apartes de los enunciados normativos objeto de la demanda que ahora ocupa la atenci\u00f3n de esta Sala, espec\u00edficamente la expresi\u00f3n \u201cy el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos, ser\u00e1n los de la absorbente\u201d, contenida en el art\u00edculo 2 par\u00e1grafo 1 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Una vez realizado el examen de constitucionalidad de los distintos preceptos demandados, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, declar\u00f3 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0, de la Ley 790 de 2002, solamente por el cargo formulado en el proceso D-4432, en el entendido que el trabajador a quien se le ofrece continuar en la entidad que resulte de la fusi\u00f3n, tiene la opci\u00f3n de recibir una compensaci\u00f3n por los salarios y prestaciones que no percibir\u00e1 en el nuevo r\u00e9gimen de la entidad absorbente, o a integrarse al nuevo r\u00e9gimen sin ser desmejorado en los aspectos salariales y prestacionales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, si bien el referido fallo vers\u00f3 sobre el mismo precepto impugnado en esta ocasi\u00f3n \u2013el art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002-, el examen recay\u00f3 sobre enunciados normativos distintos a los ahora demandados y por cargos completamente diferentes. Adicionalmente en la parte resolutiva de la sentencia C-880 de 2003 se limitaron los efectos de la declaratoria de exequibilidad a los cargos analizados en esa sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones no se ha producido el fen\u00f3meno de cosa juzgada respecto de la sentencia C-880 de 2003 y esta Corporaci\u00f3n habr\u00e1 de pronunciarse sobre las acusaciones formuladas por el ciudadano demandante en el presente expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. El alcance de la atribuci\u00f3n presidencial consignada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de la ley a la que hace menci\u00f3n el anterior enunciado constitucional, la jurisprudencia constitucional ha tenido aproximaciones diferentes, as\u00ed en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consider\u00f3 que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del \u00a0numeral 15 del art\u00edculo 189 superior pod\u00edan encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones2. Empero, posteriormente, en la Sentencia C-201 de 2001 la Corte precis\u00f3 que dichas leyes ten\u00edan car\u00e1cter ordinario3. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin importar la naturaleza de la ley de que se trate, el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial de car\u00e1cter permanente debe compaginarse con la facultad del Congreso de la Rep\u00fablica consagrada en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribuci\u00f3n \u2013la de fusionar entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la Rep\u00fablica, por esa raz\u00f3n, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 (supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales) del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que al Legislador corresponde la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y la formulaci\u00f3n de la tipolog\u00eda de entidades y organismos que conforman tal estructura, igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos que hacen parte de la administraci\u00f3n nacional, y la relaci\u00f3n al interior de cada entidad entre las dependencias que la integran6. Le corresponde tambi\u00e9n al Congreso de la Rep\u00fablica crear los distintos organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura org\u00e1nica, del mismo modo que fusionar, transformar y suprimir los organismos que \u00e9l mismo crea7. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La sentencia C-350 de 2004 contin\u00faa dicha l\u00ednea jurisprudencial y se\u00f1ala los siguientes criterios respecto del alcance del art\u00edculo 150 numeral 7 constitucional: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, no se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, \u201csino que comprende proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u201d8, as\u00ed como tambi\u00e9n \u201cregular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras\u201d9. Igualmente, en desarrollo de esta misma funci\u00f3n el Congreso tambi\u00e9n se encuentra habilitado para fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u201cla independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u201d10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las facultades contenidas el art\u00edculo 150-7 tambi\u00e9n comprenden la ubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto de la administraci\u00f3n y determinar la relaci\u00f3n entre ellos11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 150-7-, la creaci\u00f3n de organismos llamados a integrar la administraci\u00f3n nacional corresponde de manera privativa a la ley12, de la misma manera que es a ella a quien se le asigna espec\u00edficamente la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta 13. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La competencia a que se refiere el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior \u00a0no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, pues es necesario contar con la participaci\u00f3n gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de que la iniciativa para su aprobaci\u00f3n pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 154 Superior14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Congreso no puede transferir \u00a0al Presidente de la Rep\u00fablica de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n15, las cuales s\u00f3lo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la Rep\u00fablica, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-1016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional. As\u00ed, lo concluye la sentencia C-880 de 2003 cuando se\u00f1ala que respecto de la fusi\u00f3n de entidades y organismos administrativos nacionales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica en el orden nacional, esto es la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n, escisi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades y organismos p\u00fablicos, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios l\u00edmites materiales y de procedimiento. El primero de ellos est\u00e1 consagrado en el art\u00edculo 150 numeral 7 Superior, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica determinar directamente la estructura de la administraci\u00f3n nacional; el segundo, opera por v\u00eda de delegaci\u00f3n legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la Rep\u00fablica (CP art. 150 nl. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, est\u00e1 plasmado en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y seg\u00fan el cual corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la distribuci\u00f3n constitucional de competencias a la que se ha hecho referencia, la fusi\u00f3n de entidades y organismos administrativos nacionales bien puede llevarse a cabo por una ley com\u00fan, por un decreto de facultades extraordinarias o por un decreto expedido en ejercicio de las atribuciones a las que alude el numeral 15 del art\u00edculo 189 Constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De manera independiente a la v\u00eda que se adopte para efectuar la fusi\u00f3n de entidades y organismos p\u00fablicos del orden nacional, en todos los escenarios se\u00f1alados deber\u00e1n acatarse los principios constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno Nacional, deber\u00e1n adem\u00e1s respetarse los l\u00edmites que se\u00f1ale el Congreso en la ley de facultades o en la correspondiente ley se\u00f1alada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 Superior.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En definitiva, si bien el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional consagra una atribuci\u00f3n presidencial, tal atribuci\u00f3n no reviste un car\u00e1cter aut\u00f3nomo pues su ejercicio est\u00e1 supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estar\u00e1 sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estar\u00e1 sujeto a los l\u00edmites fijados en la ley de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, una primera regulaci\u00f3n legal de la atribuci\u00f3n presidencial de fusionar organismos del orden nacional contenida en la Ley 489 de 199817 fue declarada inexequible por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-702 de 1999, debido a que a juicio de la Corte Constitucional la disposici\u00f3n examinada incurr\u00eda simult\u00e1neamente en dos vicios contrarios a la distribuci\u00f3n de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo en el ejercicio de dicha potestad, pues por un lado reglamentaba de manera particular y concreta la manera como el Presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda ejercer sus facultades en la materia lo que supon\u00eda una injerencia excesiva del Legislador en las competencias del Jefe del Ejecutivo, pero a la vez era vaga e imprecisa pues so pretexto de se\u00f1alar criterios y objetivos generales para realizar la fusi\u00f3n el Congreso se despojaba de funciones que la Carta le asign\u00f3 para confer\u00edrselas al Presidente18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese, sin embargo, que las razones que llevaron a declarar la inexequibilidad de la regulaci\u00f3n de la atribuci\u00f3n presidencial de fusionar entidades u organismos del orden nacional fueron por completo diferente a los cargos que se examinan en esta ocasi\u00f3n, pues aunque no se dijera de manera expresa en la sentencia C-702 de 1999 el debate constitucional se centraba en la naturaleza de la ley que deb\u00eda regular dicha atribuci\u00f3n presidencial, y el alcance de la potestad configuradora del Congreso, por lo tanto el precedente fijado en esa decisi\u00f3n no es aplicable a este caso concreto y se habr\u00e1 de pasar entonces a examinar los cargos formulados por el actor, los cuales descansan esencialmente en el distinto alcance de la fusi\u00f3n por absorci\u00f3n y la fusi\u00f3n por creaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Las modalidades de fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Si bien no existen muchas previsiones legales sobre la figura de la fusi\u00f3n de las entidades u organismos de derecho p\u00fablico del orden nacional y sus posibles modalidades ni tampoco esta materia ha sido objeto de mayores desarrollos doctrinales y jurisprudenciales, la ausencia de referentes espec\u00edficos en el marco del derecho p\u00fablico puede ser remediada mediante el estudio, con car\u00e1cter estrictamente ilustrativo, de las previsiones legales y doctrinales en torno a la fusi\u00f3n de las sociedades comerciales, sin que lo anterior signifique, por supuesto, que la regulaci\u00f3n del C\u00f3digo del Comercio sea aplicable anal\u00f3gicamente a la fusi\u00f3n de las entidades u organismos administrativos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe anotar que la doctrina mercantil define la fusi\u00f3n como una operaci\u00f3n jur\u00eddica que afecta una o m\u00e1s sociedades, que conduce a la extinci\u00f3n de todas o cada una de ellas y a la integraci\u00f3n de sus respectivos socios y patrimonios en una sola entidad ya preexistente o de una nueva creaci\u00f3n19. La fusi\u00f3n es un negocio jur\u00eddico complejo y de ejecuci\u00f3n sucesiva el cual se perfecciona mediante varios actos escalonados y concatenados causalmente entre s\u00ed pues hay un m\u00f3vil que los inspira e imprime sus caracter\u00edsticas20. Este negocio no tiene como finalidad la disoluci\u00f3n de las sociedades para terminar la empresa social y liquidar el patrimonio social, seg\u00fan el r\u00e9gimen normal de este tipo de procesos, sino que esta inspirado en el prop\u00f3sito de llevar hasta sus \u00faltimos alcances y desarrollos el acuerdo de concentraci\u00f3n de las empresas y de los patrimonios afectos a ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a los procedimientos de fusi\u00f3n la doctrina se\u00f1ala que puede haber fusi\u00f3n por creaci\u00f3n de una nueva sociedad (fusi\u00f3n por creaci\u00f3n) o la fusi\u00f3n puede resultar de la absorci\u00f3n de una o m\u00e1s sociedades por otra ya existente (fusi\u00f3n por absorci\u00f3n)21. Si bien tal distinci\u00f3n es tachada por algunos autores de impropia, quienes defienden la idea que en definitiva toda fusi\u00f3n implica el surgimiento de un nuevo ente en el mundo jur\u00eddico, distinto a lo ya existente22. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El C\u00f3digo de Comercio en su art\u00edculo 172 contempla tales modalidades de fusi\u00f3n, la fusi\u00f3n por absorci\u00f3n que tiene lugar tiene lugar cuando una o m\u00e1s sociedades se disuelven, sin liquidarse, para ser absorbidas por otra ya existente y la fusi\u00f3n por creaci\u00f3n cuando una o m\u00e1s sociedades se disuelven para crear una nueva. La primera modalidad no implica el nacimiento de una nueva sociedad a la vida jur\u00eddica, pues simplemente las entidades que se disuelven se integran en una persona jur\u00eddica que ya exist\u00eda, mientras que la segunda modalidad supone la desaparici\u00f3n del mundo jur\u00eddico las sociedades disueltas y su subrogaci\u00f3n por una persona jur\u00eddica nueva. En ambos eventos, la sociedad absorbente adquiere los bienes y derechos de las sociedades absorbidas, y se hace cargo de pagar el pasivo interno y externo de las mismas (art. 178 del C. Co.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Los diversos contenidos normativos del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002 es una t\u00edpica disposici\u00f3n plurinormativa, es decir, es un texto del sistema de fuentes del cual se desprende una pluralidad de normas o contenidos normativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la presente decisi\u00f3n deben ser examinados dos enunciados jur\u00eddicos contenidos en el art\u00edculo demandado y las normas que de ellos se desprenden, pues aunque prima facie no corresponde a esta Corporaci\u00f3n interpretar las disposiciones de car\u00e1cter legal23, en esta oportunidad es preciso fijar el alcance de los preceptos demandados en aras de aplicar los principios de conservaci\u00f3n del derecho y de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n y limitar un eventual pronunciamiento de inexequibilidad a aquellos enunciados normativos que sean contrarios a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer lugar se demanda el inciso segundo del par\u00e1grafo primero que a la letra establece: \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento\u201d. Sostiene el demandante que de dicho enunciado jur\u00eddico se desprende una norma inconstitucional que autoriza al presidente a crear nuevas entidades u organismos mediante la fusi\u00f3n de otros ya existentes. A juicio de esta Corporaci\u00f3n tal lectura del texto legal demandado es equivocada, pues el enunciado normativo cuestionado no hace ninguna alusi\u00f3n a la creaci\u00f3n de nuevas entidades u organismos a partir de la fusi\u00f3n sino que radica un mandato imperativo en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, dirigido a ajustar la estructura de la nueva entidad resultante de la fusi\u00f3n con el prop\u00f3sito de cumplir uno de los principios constitucionales de la funci\u00f3n administrativa, cual es la eficiencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa distinta ocurre con el segundo de los enunciados normativos demandados el cual literalmente consigna: Cuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo, los costos de \u00e9sta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podr\u00e1n superar los costos que ten\u00edan las fusionadas, del anterior texto jur\u00eddico se desprende una norma que autoriza al Presidente de la Rep\u00fablica a emplear la modalidad de la fusi\u00f3n por creaci\u00f3n de un nuevo organismo o entidad del orden nacional, pues establece una clara limitaci\u00f3n del orden presupuestal en estos eventos que no tendr\u00eda ning\u00fan efecto si el Presidente no pudiera hacer uso de tal atribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, precisado el contenido normativo de los enunciados demandados resta por examinar su constitucionalidad a la luz de los art\u00edculos 189 numeral 15 y 150 numeral 7 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. El examen de la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante antes de abordar esta tarea es necesario realizar algunas acotaciones sobre la naturaleza jur\u00eddica del art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002. Al respecto cabe se\u00f1alar que esta disposici\u00f3n funge como la ley ordinaria prevista en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, como se se\u00f1al\u00f3 en un ac\u00e1pite anterior, el art\u00edculo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de \u00a0fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional de conformidad con la ley, y precisamente el art\u00edculo segundo de la Ley 790 de 2002 establece el marco normativo para el ejercicio de la correspondiente atribuci\u00f3n presidencial. Se trata, entonces, como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional de una ley ordinaria que regula una atribuci\u00f3n presidencial de car\u00e1cter permanente, la cual debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n y por el propio texto legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo tanto la facultad presidencial de fusi\u00f3n que regula esta disposici\u00f3n de rango legal es aquella que se ejerce mediante decretos reglamentarios, sujetos a la ley y a la Constituci\u00f3n, y es por lo tanto uno de los distintos mecanismos por medio de los cuales puede implementarse la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, pues como se se\u00f1al\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores de esta decisi\u00f3n la jurisprudencia constitucional ha sostenido que \u00e9sta puede llevarse a cabo directamente por la ley, por medio de una ley de facultades extraordinaria y los decretos leyes expedidos en virtud de la delegaci\u00f3n legislativa, o por un decreto reglamentario expedido en virtud del art\u00edculo 189.15 constitucional24. Y es precisamente este \u00faltimo evento es el que regula el art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Realizadas las anteriores precisiones se pasa a examinar los enunciados normativos demandados. Respecto al inciso segundo del par\u00e1grafo primero, cuyo contenido normativo fue ya precisado, considera esta Corporaci\u00f3n que no contraviene el texto constitucional por los cargos formulados en la demanda, pues no se refiere a la fusi\u00f3n por creaci\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional. Como antes se dijo esta disposici\u00f3n simplemente apunta a hacer efectivo diversos preceptos constitucionales, al radicar en el Presidente de la Rep\u00fablica el deber de armonizar la estructura de la entidad resultante de la fusi\u00f3n, para que \u00e9sta funcione de manera eficiente. Lo que cabr\u00eda cuestionarse, entonces, es si este mandato de armonizaci\u00f3n infringe la Constituci\u00f3n por no estar expresamente se\u00f1alado en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional. No obstante, a juicio de esta Corporaci\u00f3n constituye una potestad que se deriva de la atribuci\u00f3n de fusi\u00f3n de organismos y entidades nacionales, siempre y cuando se ejerza dentro de los l\u00edmites legales y constitucionales, que no ser\u00edan otros que los se\u00f1alados en el numeral 16 del mismo art\u00edculo constitucional, ya que al realizar la armonizaci\u00f3n de la estructura de la entidad resultante de la fusi\u00f3n el Presidente estar\u00eda haciendo uso de su atribuci\u00f3n constitucional de modificar la estructura de los organismos y entidades del orden nacional de conformidad con las reglas y principios que fije la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, si se acude a la interpretaci\u00f3n gramatical, seg\u00fan el DRAE, una de las acepciones del verbo armonizar es \u201cPoner en armon\u00eda, o hacer que no discuerden o se rechacen, dos o m\u00e1s partes de un todo, o dos o m\u00e1s cosas que deben concurrir al mismo fin\u201d. A su vez, armon\u00eda es definida, entre otros, con el siguiente significado: \u201cConveniente proporci\u00f3n y correspondencia de unas cosas con otras\u201d. De acuerdo con las anteriores acepciones del lenguaje com\u00fan, la facultad del Presidente de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusi\u00f3n consiste, entonces, en poner en conveniente correspondencia las distintas dependencias del organismo administrativo resultante de la fusi\u00f3n para que pueda desempe\u00f1ar de manera eficiente las funciones a su cargo, en otras palabras adecuar la organizaci\u00f3n del ente producto de la fusi\u00f3n a las funciones que debe cumplir, para lo cual deber\u00e1 en la mayor\u00eda de las oportunidades introducir las modificaciones indispensables para conseguir la correspondencia necesaria entre la estructura de la entidad y sus competencias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se trata por lo tanto de una potestad reglada que debe ejercerse de conformidad con las directrices y principios generales que establezca la ley marco prevista en el numeral 16 del art\u00edculo 189 constitucional, el cual como es sabido atribuye al Presidente la facultad de modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos del orden nacional de conformidad con los principios y reglas generales que se\u00f1ale la ley, lo cual adem\u00e1s supone una previa participaci\u00f3n del Poder Legislativo en el ejercicio de tal atribuci\u00f3n armonizadora. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente la facultad de armonizar la estructura de la entidad u organismo resultante de la fusi\u00f3n persigue fines constitucionalmente leg\u00edtimos, cual es procurar la realizaci\u00f3n del conjunto de principios teleol\u00f3gicos y organizaciones que rigen la funci\u00f3n administrativa. A su vez, dichos principios no s\u00f3lo operan con un fin constitucional de la armonizaci\u00f3n, sino de manera simult\u00e1nea como un l\u00edmite a su implementaci\u00f3n, pues ser\u00edan desproporcionadas todos los cambios introducidos en la organizaci\u00f3n del organismo producto de la fusi\u00f3n que no estuvieran dirigidos a conseguir tales prop\u00f3sitos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En todo caso ser\u00eda a todas luces absurdo, adem\u00e1s de una limitaci\u00f3n desproporcionada de las atribuciones presidenciales, que el Presidente estuviera autorizado a realizar la fusi\u00f3n de organismos administrativos, mas sin embargo no pudiera introducir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante desempe\u00f1ara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad absorbente estar\u00eda condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleol\u00f3gicos que rigen la funci\u00f3n administrativa. Por las anteriores razones, encuentra esta Corporaci\u00f3n ajustado a la Constituci\u00f3n el primero de los enunciados normativos demandados, seg\u00fan el cual \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, al ordenar la fusi\u00f3n armonizar\u00e1 los elementos de la estructura de la entidad resultante de la misma, con el objeto de hacer eficiente su funcionamiento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa distinta ocurre con el segundo de los enunciados normativos demandados, del cual como se se\u00f1al\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior se desprende una norma que autoriza al Presidente de la Rep\u00fablica a fusionar entidades organismos del orden nacional mediante la creaci\u00f3n de una nueva entidad. Se tratar\u00eda, por lo tanto, de una fusi\u00f3n por creaci\u00f3n la cual resulta contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n atribuye exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica la creaci\u00f3n de las entidades del orden nacional, sin excepciones. Como se se\u00f1al\u00f3 en el ac\u00e1pite 4 de la presente decisi\u00f3n este mandato ha sido interpretado de manera restrictiva por esta Corporaci\u00f3n25. Adicionalmente de permitirse la fusi\u00f3n por medio de la creaci\u00f3n de una nueva entidad se desconocer\u00edan los criterios se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional al interpretar el alcance del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, pues se permitir\u00eda que el Presidente de la Rep\u00fablica fije la estructura org\u00e1nica del nuevo organismo, as\u00ed como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control, atribuciones todas ellas reservadas al Poder legislativo26, igualmente, en desarrollo de esta misma atribuci\u00f3n el Jefe del Ejecutivo se encontrar\u00eda habilitado para ubicar el nuevo organismo en el conjunto de la administraci\u00f3n y determinar la relaci\u00f3n entre el ente resultante y las otras entidades que hacen parte de la Administraci\u00f3n, potestad reservada al Legislativo27. Adicionalmente, ha se\u00f1alado la jurisprudencia que el Congreso no puede transferir al Presidente de la Rep\u00fablica de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n28 y que solamente por medio de la figura de facultades extraordinarias el Presidente de la Rep\u00fablica puede excepcionalmente ejercer dichas competencias dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-1029. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los argumentos expuestos por algunos de los intervinientes en el sentido que la atribuci\u00f3n contenida en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional no distingue entre fusi\u00f3n por absorci\u00f3n y fusi\u00f3n por creaci\u00f3n, de manera tal que ambas modalidades estar\u00edan permitidas, carecen de cualquier sustento pues como se ha sostenido a lo largo de esta decisi\u00f3n la Constituci\u00f3n ha de interpretarse de manera sistem\u00e1tica y por lo tanto las potestades presidenciales consignadas en el citado precepto constitucional han de ejercerse de conformidad con las restantes disposiciones constitucionales, de manera espec\u00edfica con la regulaci\u00f3n contenida en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Carta, sin que el Presidente pueda invadir la \u00f3rbita de atribuciones reservadas al Poder Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tampoco es sostenible que la creaci\u00f3n por fusi\u00f3n es distinta de la \u201ccreaci\u00f3n de la nada\u201d, como afirman los representantes del Ministerio del Interior y de hacienda y de Cr\u00e9dito P\u00fablico, quienes arguyen que mientras la primera no significa el aumento del tama\u00f1o del Estado ni la planta de personal y por lo tanto puede ser ejercida directamente por el Presidente de la Rep\u00fablica, la segunda modalidad implica el aumento de los gastos de funcionamiento y la b\u00fasqueda de nuevas fuentes de financiamiento, y por lo tanto estar\u00eda reservada al Congreso. Olvidan quienes as\u00ed argumentan que la creaci\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional no s\u00f3lo est\u00e1 reservada al Poder Legislativo por sus implicaciones financieras y presupuestales, sino porque implica una serie de decisiones sobre la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica que el art\u00edculo 150 numeral 7 reserva al Congreso, cuales son entre la de fijar la estructura org\u00e1nica del nuevo organismo, as\u00ed como sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control, determinar la ubicaci\u00f3n del nuevo organismo en el conjunto de la administraci\u00f3n y las relaci\u00f3n entre el ente resultante \u00a0y las otras entidades que lo conforman. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por estas razones el segundo enunciado normativo demandado ser\u00e1 declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente es preciso aclarar que como bien ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos del orden nacional puede implementarse directamente por la ley, por una ley de facultades extraordinarias y los correspondientes decretos leyes expedidos en virtud de la delegaci\u00f3n legislativa, y en \u00faltimo lugar por el ejercicio de la atribuci\u00f3n del numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional de conformidad con la regulaci\u00f3n que establezca la ley ordinaria expedida para tales efectos. Este \u00faltimo evento es precisamente el regulado por la disposici\u00f3n examinada en la presente oportunidad, por lo tanto la presente decisi\u00f3n no examin\u00f3 la fusi\u00f3n que realiza el Presidente mediante el ejercicio extraordinario de competencias que corresponden al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la figura de las facultades extraordinarias, dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-10. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201cCuando la fusi\u00f3n implique la creaci\u00f3n de una nueva entidad u organismo, los costos de \u00e9sta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podr\u00e1n superar los costos que ten\u00edan las fusionadas\u201d, contenida en el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-044 DEL 1\u00b0 DE FEBRERO DE 2006\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ley mediante la cual se establecen las condiciones para que proceda\/FUSION DE ENTIDADES \u00a0U ORGANISMOS NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de los actos mediante los cuales se realiza\/FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL NACIONALES POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Control de legalidad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estimo pertinente detenerme en las caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de los ACTOS \u00a0mediante los cuales se realizan, o se hacen efectivas, las fusiones de entidades cuando se den las condiciones previstas en la ley que haya regulado el supuesto a que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Al respecto conviene entonces repasar y puntualizar dichos supuestos y contexto normativo. La sentencia afirma que se trata de leyes ordinarias. Y en consecuencia, que su complementaci\u00f3n y desarrollo con miras a su cumplida ejecuci\u00f3n se enmarca de manera plena y exclusiva en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n (la denominada potestad reglamentaria com\u00fan que se predica en relaci\u00f3n con la ley). Para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el art\u00edculo 189-15 si bien no responden a una jerarqu\u00eda formalmente explicita \u00a0s\u00ed tienen una materialidad que \u00a0reconoce la Constituci\u00f3n; es claro que ellas cumplen una funci\u00f3n constitucional espec\u00edfica y relevante en el \u00e1mbito de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado pues son expresi\u00f3n de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relaci\u00f3n entre el \u00f3rgano legislativo y la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. Es lo cierto que si bien puede afirmarse que no hay una categor\u00eda formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una funci\u00f3n especificas en punto a la determinaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado y de la Administraci\u00f3n Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorizaci\u00f3n especial formal s\u00ed \u00a0implican la puesta en marcha de una atribuci\u00f3n particular cuyo cumplimiento responde a par\u00e1metros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra funci\u00f3n a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos espec\u00edficos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento id\u00e9ntico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
OBITER DICTA-Referencia de sentencias sobre condiciones para la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de organismo y entidades (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La clasificaci\u00f3n \u00a0de la ley (para el caso la 790 de 2002) como ley ordinaria y de la potestad reglamentaria como informadora y condicionadora de los actos del Presidente si bien puede generar, como se ha expresado, \u00a0diferentes entendimientos de esa relaci\u00f3n, llamada a incidir tambi\u00e9n en los contornos y alcances materiales del control judicial, es lo cierto que en el caso concreto que juzg\u00f3 la Corte mediante la sentencia C-044 de 2006 no tiene el car\u00e1cter definitorio (no est\u00e1 llamada a configurar la \u201cratio decidendi\u201d) en estricto sentido. Se tratar\u00eda tan s\u00f3lo de un \u201cobiter dictum\u201d, calificaci\u00f3n que hace la propia sentencia en relaci\u00f3n con otras providencias donde, con sentido distinto, la Corte toc\u00f3 el punto de las leyes que fijan condiciones para la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de organismos y entidades \u00a0administrativas. Por lo anterior, no podr\u00eda afirmarse, a mi modo de ver, que la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-044 de 2006 es significativa del afianzamiento de una l\u00ednea de jurisprudencia cuyo surgimiento ubica esta misma providencia en la sentencia C-401 de 2001. En efecto, cualquiera sea la calificaci\u00f3n espec\u00edfica es lo cierto que ella no incidi\u00f3 de manera directa e insustituible en la decisi\u00f3n de inexequibilidad del par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 2 parcial, pues en ese caso es claro que so pretexto del ejercicio de la atribuci\u00f3n de fusi\u00f3n realmente se pretendi\u00f3 ejercer una funci\u00f3n privativa del legislador cual es la de crear \u00a0organismos de la Administraci\u00f3n Nacional \u00a0(art\u00edculo150-7) sin que en esas condiciones importen las caracter\u00edsticas de la ley y por ende las de un eventual acto administrativo. Simplemente tal situaci\u00f3n no puede darse con fundamento en el art\u00edculo 189-15- \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FUSION DE ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS O EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Necesidad de tener en cuenta \u00a0estructura \u201cfundacional\u201d (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
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En la sentencia se alude a la fusi\u00f3n de sociedades como ejemplo que podr\u00eda servir para ilustrar la existencia de referentes \u00a0aplicables en caso de fusi\u00f3n de entidades u organismos estatales. Al respecto simplemente cabr\u00eda agregar, tambi\u00e9n por v\u00eda ilustrativa, que como no todas las entidades y organismos estatales tienen estructura societaria o asociativa, el referente en menci\u00f3n solo servir\u00eda para las que comulgan de tal estructura y naturaleza. En efecto, como es sabido, los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una estructura \u201cfundacional\u201d que responde a requisitos y caracter\u00edsticas espec\u00edficos que deben ser tenidos en cuenta \u00a0cuando se presenten los supuestos de fusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5880 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia si bien comparto la decisi\u00f3n contenida en la parte resolutiva considero necesario aclarar mi voto, teniendo en cuenta \u00a0participaciones anteriores \u00a0como ponente de varias sentencias sobre el tema tratado en el presente caso y \u00a0como autor de algunos salvamentos de voto y aclaraciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Particularmente, la presente aclaraci\u00f3n se refiere a aquellos puntos de la parte motiva en los cuales la sentencia se refiere a la naturaleza de las leyes \u00a0que sirven de contexto normativo para la expedici\u00f3n de los actos previstos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y en la naturaleza de decretos reglamentarios \u00a0que a ellos \u00a0corresponder\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la sentencia se afirma que hay una l\u00ednea consistente acerca precisamente de la naturaleza de tales leyes \u00a0y actos de la rama ejecutiva, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En fin, en la sentencia se alude como punto de referencia ilustrativo al r\u00e9gimen de las fusiones de sociedades comerciales previsto en el C\u00f3digo de Comercio, en cuanto las disposiciones que lo configuran pueden servir de elemento para la adopci\u00f3n de las decisiones ejecutivas de fusi\u00f3n de las entidades p\u00fablicas comprendidas en las \u00a0disposiciones constitucionales del art\u00edculo 150 numeral 7 y del art\u00edculo 189 numeral 15. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que, como aclara la propia sentencia, el an\u00e1lisis en ella efectuado s\u00f3lo se refiere al supuesto espec\u00edfico de ordenaci\u00f3n de la fusi\u00f3n de entidades mediante el ejercicio de las atribuciones previstas en el mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la sentencia expresa que su an\u00e1lisis se circunscribe a ese caso y no abarca los otros supuestos que a partir de las normas constitucionales han sido objeto de decisiones anteriores de la Corte Constitucional como los relativos a los alcances del art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba (fusi\u00f3n de entidades directamente regulada y realizada por el legislador) y del art\u00edculo 150-10 (fusi\u00f3n de entidades \u00a0realizada mediante el ejercicio de facultades extraordinarias que hayan sido otorgadas por \u00a0la ley) de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La naturaleza de las leyes \u00a0previstas en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia se hace un recuento de la trayectoria jurisprudencial en torno de la naturaleza y caracter\u00edsticas de las leyes referidas a aspectos de la organizaci\u00f3n del Estado, en general, y de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en particular, y sobre las caracter\u00edsticas y alcances de dichas leyes para concluir que si bien en sentencias iniciales sobre la materia, (Sentencias \u00a0 \u00a0 C-262 de 1995, C-702 de 1999, C-1190 de 2000) se aludi\u00f3 a las caracter\u00edsticas especiales de las materias tratadas para darle un car\u00e1cter especial a esas leyes como leyes de \u201cautorizaciones\u201d es lo cierto, a juicio de la sentencia, que a partir, primordialmente, de la C-401 de 2001, la Corte abandon\u00f3 esa orientaci\u00f3n para afirmar la condici\u00f3n de leyes ordinarias de aquellas a que hace referencia el art\u00edculo 189 numeral 15 y por ello concluye que los actos mediante los cuales se \u201cponen en acci\u00f3n\u201d \u00a0las disposiciones legales en esta materia tienen simplemente car\u00e1cter de decretos reglamentarios que tendr\u00edan su fundamento, seguramente, en el art\u00edculo 189 numeral 11. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese sentido se afirma en la sentencia que las sentencias C-880 de 2003 y C-350 de 2004 siguen claramente \u201cla l\u00ednea\u201d jurisprudencia enunciada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Referencia al tratamiento del tema en los salvamentos y aclaraciones de voto suscritos por este magistrado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Precisamente en ella la Corte tuvo ocasi\u00f3n de enunciar con reiteraci\u00f3n de providencias anteriores sus planteamientos sobre la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y la necesidad de existencia de una ley marco: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLas funciones de “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales….”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que \u00e9sta s\u00f3lo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constituci\u00f3n y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de sanos criterios de diferenciaci\u00f3n, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y en otros apartes puntualiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa correcci\u00f3n funcional que reclama en todo caso la interpretaci\u00f3n constitucional, con fines de armonizaci\u00f3n y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la Rep\u00fablica previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica sin consideraci\u00f3n a los l\u00edmites que debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026\u2026)Bajo este entendido, y con las advertencias de orden doctrinario, que acompa\u00f1an la definici\u00f3n jur\u00eddico constitucional de un estado social y democr\u00e1tico de derecho como el que se establece por la Carta Pol\u00edtica de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de car\u00e1cter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del art\u00edculo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que se\u00f1alen sus l\u00edmites con claridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto de los alcances y contornos del numeral 15 del art\u00edculo 189, expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDebe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia \u00a0C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz , la Corte tuvo ocasi\u00f3n de \u00a0volver sobre el tema de las competencias del Legislador y del Presidente de la Rep\u00fablica sobre la reestructuraci\u00f3n del Estado y la posibilidad de la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias al respecto. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aspecto especifico de la contradicci\u00f3n que algunos han visto entre el contenido del art\u00edculo 157-7 y el del 189-15, se encuentran en la sentencias puntualizaciones como \u00e9stas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa aparente contradicci\u00f3n entre el art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba y el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica, quien, con estricta sujeci\u00f3n a la ley puede ejercer esa atribuci\u00f3n como suprema autoridad administrativa. La ley ha de determinar los principios de car\u00e1cter general, los objetivos y los l\u00edmites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podr\u00eda el Ejecutivo decretar la fusi\u00f3n de entidades administrativas preexistentes. \u00a0Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constituci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentaci\u00f3n particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la \u00f3rbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la Rep\u00fablica; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de se\u00f1alar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asign\u00f3 a \u00e9l y no a ninguna otra autoridad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.3. Salvamento \u00a0parcial \u00a0de \u00a0voto \u00a0del suscrito \u00a0magistrado \u00a0a la sentencia C-702 de 1999, circunscrita a algunas de las decisiones contenidas en \u00a0ella, concretamente respecto de la decisi\u00f3n sobre inexequibilidad del art\u00edculo 51 de la Ley 489 de 1998, expres\u00e9: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa decisi\u00f3n mayoritaria se basa en que las normas que de acuerdo con el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica compete expedir al Congreso Nacional, mediante ley, para dar cauce necesario y apropiado alas funciones que all\u00ed se enuncian a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica en cuanto a la fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, no cumplen las condiciones previstas por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
– \u00a0En el numeral 15 del art\u00edculo 189, como se ha expresado, y bien lo recuerda la decisi\u00f3n de la Corte, se prev\u00e9 que las funciones \u00a0presidenciales de fusionar y suprimir entidades o organismos deben ejercitarse de conformidad con la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es claro que no establece la Carta requerimientos especiales \u00a0en cuanto a la extensi\u00f3n o intensidad del condicionamiento que se\u00f1ale el legislador, por lo que hay que entender que, dentro de la necesaria razonabilidad, \u00a0puede \u00e9l, en este caso, graduar, dentro de la m\u00e1s amplia libertad configurativa, las posibilidades de acci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, determinando los eventos o causales cuya ocurrencia den lugar, seg\u00fan el caso, a la fusi\u00f3n o a la supresi\u00f3n de entidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El supuesto anterior, seg\u00fan ha puntualizado esta Corporaci\u00f3n en \u00a0jurisprudencia que reitera la sentencia objeto del presente salvamento, difiere del previsto en el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n respecto de la modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades nacionales, pues esta disposici\u00f3n \u00a0condiciona el ejercicio de tales funciones a que el legislador determine previamente \u201clos principios y reglas generales\u201d. Entonces, en este evento la Constituci\u00f3n s\u00ed determina la intensidad y extensi\u00f3n de los condicionamientos que ha de imponer el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica con la precisi\u00f3n que ellos deben circunscribirse al se\u00f1alamiento de principios y reglas generales. En consecuencia, est\u00e1 vedada a la ley toda regulaci\u00f3n que exceda un marco general. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones, estimo que el art\u00edculo 51 de la ley 489 de 1.998 ha debido declararse ajustado a la Constituci\u00f3n, lo que, de otra parte, habr\u00eda guardado la necesaria coherencia con la decisi\u00f3n tomada por la Corte en la misma providencia \u00a0respecto del art\u00edculo 52, ib\u00eddem, cuya fuente normativa se encuentra en la misma disposici\u00f3n constitucional, esto es en el citado art\u00edculo 189, numeral 15. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
– Finalmente, no sobra destacar que si bien, como pone de presente la decisi\u00f3n mayoritaria, algunas de las reglas contenidas en el art\u00edculo 51 de la ley hacen referencia a los principios constitucionales llamados a orientar \u00a0la acci\u00f3n de las autoridades administrativas en todas sus actuaciones, esa puntualizaci\u00f3n para el caso de la fusi\u00f3n, no resulta inocua ni contraria a la Constituci\u00f3n; se trata de derroteros que, dentro de la libertad configurativa entendi\u00f3 necesario fijar el legislador para el espec\u00edfico prop\u00f3sito de que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerza la funci\u00f3n constitucional permanente, pero condicionada, que le otorg\u00f3 el constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La consideraci\u00f3n de que la amplitud en los enunciados legales propicia la arbitrariedad en las acciones a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica desplaza, en forma inapropiada, el juicio hacia los actos de ejecuci\u00f3n, lo cual excede el control de constitucionalidad propio de la Corte (Sentencia C-109\/95). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De otra parte, tampoco puede olvidarse que al legislador corresponde fijar los requisitos de los actos jur\u00eddicos y los efectos de los mismos, entre ellos las responsabilidades derivadas de la fusi\u00f3n, como se hace de manera puntual en el referido art\u00edculo 51 de la ley. Es claro que si la ley hubiere omitido tales aspectos, ello no podr\u00eda suplirse por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus propias funciones como suprema autoridad administrativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-1437 de 2000. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez (…) donde la Corte resolvi\u00f3 declarar exequible el art\u00edculo de la Ley 489 de 1998, salvo las expresiones \u201c o el Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 42. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo est\u00e1 integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y dem\u00e1s entidades que la ley\u00a0 \u201co el Gobierno Nacional\u201d definan como adscritas o vinculadas a aqu\u00e9llos seg\u00fan correspondiere a cada \u00e1rea.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aspecto que interesa destacar en materia de modificaci\u00f3n de la estructura administrativa, de las caracter\u00edsticas de las leyes pertinentes y de los decretos que al respecto expida el Gobierno Nacional, all\u00ed se expres\u00f3 como fundamento de la decisi\u00f3n adoptada: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn cambio, a la luz de los principios expuestos, se opone a la Constituci\u00f3n la norma impugnada en cuanto permite que Congreso y Gobierno compartan la atribuci\u00f3n de definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relaci\u00f3n con cu\u00e1l de los ministerios o departamentos administrativos tiene ese car\u00e1cter. Se abre paso as\u00ed una competencia dual que la Constituci\u00f3n rechaza. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, es de reserva de la ley la atribuci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencia, establecimientos p\u00fablicos y otra entidades del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El concepto de “estructura” comprende no solamente las entidades y organismos que integran la administraci\u00f3n nacional, sino las modalidades de relaci\u00f3n jur\u00eddica y administrativa entre ellas, en el interior de cada uno de los sectores en que obra la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por tanto, la atribuci\u00f3n de se\u00f1alar la estructura de la administraci\u00f3n nacional es privativa del legislador, y tambi\u00e9n lo es -por supuesto- la de establecer c\u00f3mo est\u00e1 compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relaci\u00f3n -vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para la Corte, no es posible incluir las mencionadas facultades dentro del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que permite al Presidente de la Rep\u00fablica “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales”, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas \u00fanicamente “con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley”, como el mismo precepto constitucional lo advierte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tampoco podr\u00eda deducirse la facultad a que se refiere la norma de la funci\u00f3n presidencial contemplada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, que le permite “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales”, si se tiene en cuenta que tambi\u00e9n los actos correspondientes deben proferirse “de conformidad con la ley”, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habr\u00e1 de someterse y por fuera de la cual no puede actuar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no pod\u00eda el Congreso transferir, de una manera abstracta, general y permanente, una atribuci\u00f3n suya de \u00edndole legislativa al Ejecutivo nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Salvamento de voto a la sentencia C-1437 de 2000. Este salvamento de voto que cont\u00f3 con la adhesi\u00f3n de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, corresponde a las consideraciones que como fundamentos de una decisi\u00f3n de constitucionalidad condicionada de las disposici\u00f3n acusada se present\u00f3 a la Sala Plena y que no fueron acogidas por \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c4.1.3. La Competencia del Gobierno y del Presidente de la Rep\u00fablica en materia de organizaci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado, y lo recuerda la demandante, que el Presidente de la Rep\u00fablica es titular de variadas potestades, facultades y atribuciones en relaci\u00f3n con la organizaci\u00f3n administrativa, las cuales debe ejercitar conforme a la ley ( numerales 14, 15, 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n) \u00a0o en armon\u00eda con lo dispuesto, dentro de su competencia por el legislador (numeral 17 del art\u00edculo 189). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.1.3.1. \u00a0Como se pone de presente, a trav\u00e9s de los escritos que obran en el proceso, algunas de esas atribuciones no han sido objeto de uniforme interpretaci\u00f3n, a pesar de la labor de esclarecimiento que en diversas ocasiones \u00a0ha cumplido la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De manera espec\u00edfica la controversia se ha centrado en torno del entendimiento que haya de darse a los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189, frente al contenido del numeral 7 del art\u00edculo 150 \u00a0de la Constituci\u00f3n. \u00a0As\u00ed, algunos, como se\u00f1ala la demandante, ven en esas disposiciones la formulaci\u00f3n de competencias simult\u00e1neas al Congreso y al Presidente que pueden significar una dualidad inconveniente para la adecuada organizaci\u00f3n administrativa y del Estado. Otros, teniendo en cuenta la ubicaci\u00f3n de los art\u00edculos dentro del texto constitucional endilgan un error al constituyente. Los de m\u00e1s all\u00e1 \u00a0pueden \u00a0se\u00f1alar la inutilidad de una de las dos normas, seg\u00fan su particular concepci\u00f3n de la organizaci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, se debe indicar que si bien es cierto que tanto en el art\u00edculo 150-7- como en el art\u00edculo 189, 15-16, de la Constituci\u00f3n se hace referencia aparentemente a las mismas materias, el art\u00edculo 150 trae especificidades que no se repiten en el texto del art\u00edculo 189, por lo que claramente hay atribuciones exclusivas del legislador ( la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional , la creaci\u00f3n de los organismos que all\u00ed se relacionan, la reglamentaci\u00f3n de la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda \u00a0y la autorizaci\u00f3n \u00a0de la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la presunta contrariedad se circunscribe a las atribuciones relativas a la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional \u00a0y a las modificaciones \u00a0a la estructura de esos mismos organismos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Empero, como ya se ha precisado por la Corte, mientras el Congreso puede ejercer esas atribuciones en cualquier tiempo y con las solas restricciones que se deriven del texto constitucional, el Presidente solo puede hacer uso de ellas bajo el presupuesto de una ley que se\u00f1ale los contornos y condicionamientos de ejercicio30.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.1.3.2. Ahora bien, en cuanto al contenido de la ley en referencia \u00a0no debe perderse de vista que las disposiciones constitucionales regulan de manera diferente las posibilidades reguladoras del legislador; seg\u00fan se trate de las atribuciones del numeral 15 o del numeral 16, dicho contenido deber\u00e1 ostentar \u00a0mayor o menor \u00a0precisi\u00f3n o intensidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, en el primero de ellos, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica alude a que las atribuciones para fusionar o suprimir \u00a0entidades y organismos se ha de realizar \u201cde conformidad con la ley\u201d sin hacer expl\u00edcitos requerimientos en cuanto a la extensi\u00f3n o intensidad \u00a0del condicionamiento que se\u00f1ale el legislador. Por ello a juicio de la Corte en este supuesto el legislador, dentro de la necesaria sujeci\u00f3n al principio de razonabilidad ostenta libertad de configuraci\u00f3n para modular las posibilidades de acci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, en el cumplimiento de \u00a0su competencia constitucional de fusionar y suprimir entidades y organismos administrativos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el supuesto regulado por el numeral 16 del mencionado art\u00edculo 189, por su parte, la Constituci\u00f3n s\u00ed delimita expresamente el tratamiento que el legislador puede dar, debiendo \u00e9ste quedarse en el trazado del marco (principios y reglas generales) dentro del cual el Presidente ejerza la funci\u00f3n de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos y entidades administrativas nacionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el entendimiento anterior, no encuentra la Corte que haya contradicci\u00f3n entre las disposiciones constitucionales, ni que se establezca una dualidad de competencias que rec\u00edprocamente se enerven. Entonces, si bien las atribuciones presidenciales, en las materias de que tratan los mencionados numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n tienen evidente car\u00e1cter permanente, se circunscriben a los supuestos expl\u00edcitamente establecidos en la ley y su ejercicio debe cumplirse en los t\u00e9rminos y con los condicionamientos en \u00e9sta se\u00f1alados. Adquieren el car\u00e1cter de atribuciones administrativas sujetas no solo al marco trazado por la ley que prev\u00e9 las condiciones de su ejercicio, sino que se hallan naturalmente sujetas a las determinaciones legales en cuanto a la estructura general \u00a0de la administraci\u00f3n y respecto de los objetivos y estructura org\u00e1nica de las entidades y organismos concernidos, tal como ellas hubieren sido configuradas por el legislador; bajo esta comprensi\u00f3n la Corte declar\u00f3 constitucionales algunas de las previsiones del art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998 e inconstitucionales otras31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.1.3.3 \u00a0Dentro del proceso se ha discutido tambi\u00e9n acerca de la procedencia del se\u00f1alamiento de la adscripci\u00f3n y de la vinculaci\u00f3n de organismos mediante decreto del Gobierno Nacional en los supuestos a que se refiere el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16. Por ello es preciso que la Corte se detenga, desde esta \u00f3ptica en los alcances de estas disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, es pertinente indagar si por virtud de las atribuciones de \u00a0transformaci\u00f3n de entidades o de fusi\u00f3n de las mismas, se opera en esos supuestos una habilitaci\u00f3n especial para que el Presidente en el acto \u00a0que disponga tales medidas, dentro del marco legal ( 189-16) o de acuerdo con las disposiciones legales (189-15). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el particular cabe se\u00f1alar que mientras el legislador sin m\u00e1s restricci\u00f3n que las que \u00e9l mismo determine en cada caso, puede ordenar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de un organismo administrativo a un Ministerio o Departamento administrativo, el Presidente de la Rep\u00fablica solo podr\u00e1 realizar tal se\u00f1alamiento en los casos \u00a0 discrecionalmente se\u00f1alados por el Congreso, mediante ley. Al respecto, la Corte pone de presente que si bien la Ley 489 de 1998, precis\u00f3, de manera general \u00a0los requisitos y condicionamientos que deb\u00eda observar el Presidente de la Rep\u00fablica -Gobierno- para efectuar en cada caso la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos la disposici\u00f3n pertinente (art\u00edculo 51) fue declarada inconstitucional (Sentencia C-702 de 1999) . \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, podr\u00eda se\u00f1alarse que en la medida en que la fusi\u00f3n \u00a0hace desaparecer al menos una de las entidades concernidas \u00a0en el acto de fusi\u00f3n adoptado por el Gobierno, dentro del preciso contorno que determine la ley, y que significa modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen organizativo, bien podr\u00eda el Presidente cambiar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de entidades y organismos.. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto de los supuestos de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas se tiene que en su contenido actual, luego de la sentencia C- 702 de esta Corporaci\u00f3n, \u00a0el art\u00edculo 54 de la ley 489 de 1998 establece las reglas generales que orientan y condicionan el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial contenida en el art\u00edculo 189- numeral 16-. Dichas pautas son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organizaci\u00f3n o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictar\u00e1n por el Presidente de la Rep\u00fablica conforme a las previsiones del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con sujeci\u00f3n a siguientes principios y reglas generales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1n responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gesti\u00f3n p\u00fablica, en particular, evitar la duplicidad de funciones; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se deber\u00e1 garantizar que exista la debida armon\u00eda, coherencia y articulaci\u00f3n entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de sus pol\u00edticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades, ni conflictos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Cada una de las dependencias tendr\u00e1 funciones espec\u00edficas pero todas ellas deber\u00e1n colaboran en el cumplimiento de las funciones generales y en la realizaci\u00f3n de los fines de la entidad u organismo; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se podr\u00e1n fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podr\u00e1 otorg\u00e1rseles autonom\u00eda administrativa y financiera sin personer\u00eda jur\u00eddica; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. No se podr\u00e1n crear dependencias internas cuyas funciones est\u00e9n atribuidas a otras entidades p\u00fablicas de cualquier orden; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1n suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1n suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones espec\u00edficas que ellos desarrollaban. En tal caso, se proceder\u00e1 conforme a las normas laborales administrativas; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1 adoptarse una nueva planta de personal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, conforme a la norma legal actualmente vigente la funci\u00f3n constitucional \u00a0de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades, tal como ella puede ser ejercitada por el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0se circunscribe a la modificaci\u00f3n de los aspectos estructurales internos de la entidad que no tocan \u00a0con los objetivos propios que a la misma haya asignado el acto de creaci\u00f3n, cuyo contenido fija la propia ley. \u00a0As\u00ed mismo del contenido actual del art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998, tal como rige \u00a0luego de la sentencia \u00a0C-702\/99 no puede inferirse ninguna facultad de modificaci\u00f3n de la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, cuando el ejercicio de dicha funci\u00f3n se refiere a entidades y organismos \u00a0adscritos o vinculados \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego del an\u00e1lisis de las reglas constitucionales efectuado, puede concluirse que el legislador goza de libertad de conformaci\u00f3n ya sea para establecer, a partir de las clases de entidades \u00a0constitucionalmente previstas otros organismos y entidades integrantes de la Administraci\u00f3n, el r\u00e9gimen jur\u00eddico a ellas aplicable, las responsabilidades de los directivos y representantes legales, los esquemas de interrelaci\u00f3n de \u00a0los organismos administrativos, determinando grados de dependencia y los mecanismos de efectividad de los mismos, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el legislador puede determinar, como en efecto lo ha hecho, el contenido de los actos de creaci\u00f3n de los organismos administrativos \u00a0(art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998), o los grados de dependencia de los organismos administrativos, la integraci\u00f3n de los diversos sectores mediante la determinaci\u00f3n, en cada caso del organismo principal (ministerio o departamento administrativo) y de los organismos adscritos y vinculados en armon\u00eda con el r\u00e9gimen jur\u00eddico previamente definido por el legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con las disposiciones constitucionales, entonces, bien puede el legislador precisar en cada caso, a trav\u00e9s del respectivo acto de creaci\u00f3n, la pertenencia o participaci\u00f3n de una entidad determinada a un espec\u00edfico sector administrativo, mediante \u00a0su adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n a un ministerio o departamento administrativo (art\u00edculos 150-7- y 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). En esos t\u00e9rminos cabe destacar que la competencia constitucional para \u00a0 definir la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de un organismo o entidad de la administraci\u00f3n nacional compete por principio al legislador y no puede ser ejercitada de ordinario por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n dentro del marco de las atribuciones constitucionales bien puede el Legislador \u00a0permitir que el Gobierno Nacional en los supuestos de fusi\u00f3n y de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas, determine cambios en la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de las entidades concernidas en tales medidas (art\u00edculo 150-7- en concordancia con el art\u00edculo 189-15-). No obstante, anota la Corte que tal posibilidad constitucional depender\u00e1 del estado de la legislaci\u00f3n en un determinado momento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, seg\u00fan lo analizado, la circunstancia de que en la actualidad conforme a la legislaci\u00f3n vigente, en la pr\u00e1ctica no pueda darse el cambio de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n por el Gobierno mediante la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural de una entidad, en nada afecta la posibilidad constitucional de que el legislador en futura regulaci\u00f3n as\u00ed lo prevea. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con las anteriores consideraciones, se debe concluir que asiste raz\u00f3n a la demandante \u00a0cuando se\u00f1ala que la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n, comprendido en ella el se\u00f1alamiento de la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n \u00a0de una entidad u organismo \u00a0a los \u00f3rganos principales de la administraci\u00f3n ( ministerios o departamentos administrativos) es funci\u00f3n del legislador, conforme al art\u00edculo 150-7, de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Empero, del an\u00e1lisis de las facultades del art\u00edculo 189, numerales 15 y 16, en armon\u00eda con el mismo art\u00edculo 150-7, y el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha resultado que bien puede el legislador, en los casos de fusi\u00f3n de entidades u organismos y de modificaci\u00f3n de estructura de los mismos, prever que en el correspondiente acto el Presidente de la Rep\u00fablica se\u00f1ale la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, pues de acuerdo con la propia Ley 489 no puede existir organismo administrativo respecto del cual no se haya previsto pertenencia a un determinado sector. Y no ser\u00eda razonable, a juicio de la Corte, que en tales supuestos, dentro del contexto, m\u00e1s o menos amplio seg\u00fan el caso, trazado por el legislador pudiere el Gobierno fusionar organismos o modificar la estructura de los mismos, pero no definir cuando ello fuere necesario, la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n a un organismo principal de la administraci\u00f3n. Por lo anterior, \u00a0bajo el entendimiento que se da a la norma, no encuentra \u00a0la Corte que la disposici\u00f3n acusada viole las reglas superiores invocadas en la demanda, es decir los art\u00edculos 150,7, 189, numerales 15 y 16, 113 y 114 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto la previsi\u00f3n del art\u00edculo 42 de la Ley 489 de 1998, bajo el entendimiento que hace la Corte, guarda cabal armon\u00eda con lo dispuesto por los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, tal como se analiz\u00f3 anteriormente. \u00a0As\u00ed mismo, puede sostenerse que al prever la posibilidad de que en los supuestos de fusi\u00f3n y modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas se est\u00e9 ante una delegaci\u00f3n impropia de funciones propias del legislador a favor del Presidente de la Rep\u00fablica, porque el propio constituyente ha habilitado al Congreso para que mediante ley fije las condiciones dentro de las cuales han de ejercerse dichas facultades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En esas circunstancias, declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, de manera pura y simple, significar\u00eda hacer depender el juicio de constitucionalidad de la regulaci\u00f3n legal, lo cual excede el marco propio del control constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la parte acusada del art\u00edculo 42 de la Ley 489 de 1998 en el entendido de que la posibilidad de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de una entidad u organismo de la administraci\u00f3n nacional por parte del Gobierno Nacional se circunscribe a los supuestos \u00a0constitucionalmente previstos en \u00a0el art\u00edculo 189, numerales 15 y 16, de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con la regulaci\u00f3n que al efecto expida el legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, tampoco pueden considerarse transgredidos los art\u00edculos 113 y 114 de la Constituci\u00f3n pues la norma acusada permite que las funciones constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0y del Presidente de la Rep\u00fablica se ejerzan de manera arm\u00f3nica y que precisamente sea mediante una ley que se ejerza la funci\u00f3n de determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Razones \u00a0adicionales \u00a0de desacuerdo \u00a0sobre el \u00a0texto de la sentencia C- 1437-2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto del texto de la sentencia tal como ella fue aprobada por la mayor\u00eda de la Corte, y que concluy\u00f3 con la inexequibilidad del fragmento acusado son pertinentes \u00a0las siguientes razones de desacuerdo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte como postulado de principio expresa que la atribuci\u00f3n de definir c\u00f3mo est\u00e1 integrado un sector administrativo y de establecer la adscripci\u00f3n y vinculaci\u00f3n de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. En igual sentido se expresaba la ponencia original. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia se expresa que \u00a0la ley no puede delegar en el Gobierno por v\u00eda general, indefinida y permanente funciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la ponencia original en este aspecto, para explicar esa aparente \u201ccompetencia dual\u201d se planteaba la necesidad de armonizar la disposici\u00f3n del art\u00edculo 150-7- con lo establecido en los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Presupuesto este que fue desechado en la sentencia \u00a0y sobre el cual se centra el desacuerdo que expres\u00e9 ante la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al efecto la sentencia expresa: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte, no es posible incluir las mencionadas facultades dentro del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que permite al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cmodificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas \u00fanicamente \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d, como el mismo precepto constitucional lo advierte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tampoco podr\u00eda deducirse la facultad a que se refiere la norma de la funci\u00f3n presidencial contemplada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, que le permite \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, si se tiene en cuenta que tambi\u00e9n los actos correspondientes deben proferirse \u201cde conformidad con la ley\u201d, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habr\u00e1 de someterse y por fuera de la cual no puede actuar.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como se expresaba en la ponencia original, que seguramente no fue suficientemente expl\u00edcita, no se trata de ver en las disposiciones de los numerales 15 y 16 una fuente directa de tal atribuci\u00f3n al Presidente (la de adscribir o vincular entidades) sino de entender que el Congreso, \u00a0en los t\u00e9rminos de tales disposiciones del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, \u00a0bien puede, a prop\u00f3sito de la regulaci\u00f3n de las facultades presidenciales all\u00ed se\u00f1aladas, prever que en los supuestos de fusi\u00f3n de entidades o de modificaci\u00f3n estructural la Ley pueda definir cu\u00e1ndo procede la modificaci\u00f3n de la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de la entidad respecto de la cual opera la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural, reguladas por el legislador. No se trata, en esos casos, de una atribuci\u00f3n abstracta, permanente intemporal, como lo sugiere la sentencia. Se trata de, en un correcto y arm\u00f3nico desarrollo legal de las competencias constitucionales habilitar espec\u00edficamente al Presidente para que definida la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural de entidades administrativas, pueda si as\u00ed resultare necesario redefinir la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n respectivas. No tendr\u00eda sentido, en esos casos, \u00a0que el Gobierno dentro de los t\u00e9rminos legales pueda realizar la fusi\u00f3n de entidades (numeral 15 del art\u00edculo 189) o modificar su estructura (numeral 16 del art\u00edculo 189), pero que se requiriera de una ley que ulteriormente se\u00f1alara el Ministerio o departamento administrativo de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo que parece acontecer seg\u00fan se desprende del texto de esta sentencia es que la Corte, contra el texto constitucional expreso \u00a0(art\u00edculo 189 numerales 15 y 16 ) y \u00a0modificando a\u00fan \u00a0orientaciones \u00a0plasmadas \u00a0en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 no acepta que dentro de los condicionamientos legales, m\u00e1s o menos amplios, seg\u00fan el supuesto de que se trate, pueda el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento directo en la Constituci\u00f3n, fusionar entidades o modificar la estructura de la mismas 32. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello la Corte pudo no haber reparado que en la ponencia original se formulaba una propuesta de exequibilidad condicionada de la norma acusada, bajo el supuesto de que la Ley al regular las competencias del Presidente de la Rep\u00fablica, conforme a la previsi\u00f3n expresa de los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 y en armon\u00eda con el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, bien pod\u00eda prever que en esos supuestos espec\u00edficos el Gobierno como consecuencia de la fusi\u00f3n o de la modificaci\u00f3n estructural pudiere cambiar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de la entidad o entidades concernidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que se postulaba en dicha ponencia, es la que consulta, a mi juicio, de manera genuina, las orientaciones plasmadas en la Constituci\u00f3n vigente en consonancia con la reformulaci\u00f3n plasmada respecto de las relaciones Legislador- Gobierno- Presidente de la Rep\u00fablica- en cuanto al ejercicio de la potestad organizatoria del Estado, para el cumplimiento de las finalidades esenciales que a \u00e9ste competen dentro del Estado social de derecho.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia 401 de 2001. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte resolvi\u00f3 declarar: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cpudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto\u201d, as\u00ed como \u201cy establecer todas las caracter\u00edsticas que sean competencia de la ley referente a su r\u00e9gimen de personal\u201d contenidas en el numeral 1 del Art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 573 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como fundamento espec\u00edfico dentro de la decisi\u00f3n adoptada en el numeral transcrito la Corte formul\u00f3 el siguiente, cuya redacci\u00f3n se encomend\u00f3 al Magistrado Cepeda Espinosa, toda vez que en ese punto no fue acogida la propuesta contenida en la ponencia inicialmente presentada. (Ver Acta N\u00b0 20 de 19 de abril de 2001). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u201c6.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En segundo lugar, procede dilucidar si la naturaleza que el actor atribuye a las disposiciones legales previstas en los Art\u00edculos 150-7- y 189- 15 y 16- significa imposibilidad para el legislador de transferencia de su materialidad a favor del Presidente de la Rep\u00fablica, mediante las facultades extraordinarias (Art\u00edculo 150-10). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el particular es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 regulado en los precisos t\u00e9rminos del Art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica para que \u00e9ste dicte normas con fuerza de ley. \u00a0As\u00ed las cosas, en la medida en que las reglas relativas a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional (Art\u00edculo 150-7, en concordancia con el Art\u00edculo 189-15-) no est\u00e1n excluidas expl\u00edcitamente en el texto del Art\u00edculo 150-10, habr\u00eda de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos all\u00ed mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente la Rep\u00fablica el ejercicio de la competencia legislativa pertinente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante debe la Corte analizar los planteamientos del demandante para establecer si, a pesar de lo anteriormente expuesto, le asiste raz\u00f3n y se estar\u00eda en el caso en estudio ante un supuesto especial de materia no susceptible de ser delegada mediante las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, seg\u00fan el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para regular materias relacionadas con la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.1.\u00a0 El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria33. . Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.1.1.\u00a0 En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 “de conformidad con la ley”. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. \u00a0De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo art\u00edculo 189 la Carta regulan las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del Presidente de la Rep\u00fablica; el numeral 21 emplea la expresi\u00f3n “conforme a la ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los l\u00edmites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. De esta consagraci\u00f3n no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgaci\u00f3n de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. \u00a0Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num. 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre “otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional” del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. \u00a0La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.1.3. \u00a0En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el prop\u00f3sito de darle al Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la administraci\u00f3n con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisi\u00f3n para la Reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica creada a finales de los a\u00f1os ochenta34, , se plante\u00f3 la importancia de dotar al Presidente de la Rep\u00fablica de herramientas que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administraci\u00f3n35. \u00a0Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso que todo lo relativo a la estructura, organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes marco36; ; el Presidente de la Rep\u00fablica desarrollar\u00eda tales leyes y con base en ellas podr\u00eda suprimir o fusionar entidades u organismos37. \u00a0 La Asamblea Constituyente acogi\u00f3 el esp\u00edritu de la propuesta pero introdujo una modificaci\u00f3n importante: hizo una diferencia entre las facultades del Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el Presidente “con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley” (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente, “de conformidad con la ley” (num. 15 del art. 189 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De esta manera, el r\u00e9gimen de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental s\u00f3lo fue acogido para la modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra. \u00a0Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni aspectos espec\u00edficos sino que debe limitarse ha definir los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales el Presidente ejercer\u00e1 su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los l\u00edmites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un r\u00e9gimen integral al respecto. \u00a0Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la Rep\u00fablica por el numeral 7 de la norma demandada ya que \u00e9ste lo habilita para “dictar el r\u00e9gimen para la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas del orden nacional”. Dicho r\u00e9gimen est\u00e1 comprendido dentro de uno m\u00e1s general que no se refiere exclusivamente a la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n sino a los dem\u00e1s aspectos relativos a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n; pero el Congreso no est\u00e1 obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades. \u00a0Bien pod\u00eda, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo para dictar el r\u00e9gimen relativo a la consecuencia de decretar la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de una entidad p\u00fablica del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.1.4. \u00a0En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del art\u00edculo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias38. . El int\u00e9rprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeraci\u00f3n que trae dicho inciso con otros tipos de leyes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.3.2. \u00a0Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se presenta una hip\u00f3tesis en la cual el int\u00e9rprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de la Rep\u00fablica de una invasi\u00f3n de sus facultades por el Presidente, o para preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra Constituci\u00f3n. \u00a0La Corte estima que en este caso ello no es necesario. \u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 ejerciendo una facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle. \u00a0Adem\u00e1s, en el evento en que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el \u00f3rgano legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer sus funciones de control pol\u00edtico o su funci\u00f3n legislativa para modificar el r\u00e9gimen que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica. Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la Rep\u00fablica controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorg\u00f3. Es m\u00e1s, en todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional para asegurar su protecci\u00f3n y goce efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que est\u00e1 en juego es la distribuci\u00f3n de competencias entre las ramas del poder p\u00fablico y \u00a0el ejercicio de las mismas de conformidad con la Constituci\u00f3n y las leyes, la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional s\u00f3lo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un \u00f3rgano se exceda o invada la \u00f3rbita de otro, o que faciliten que un \u00f3rgano eval\u00fae las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder p\u00fablico. El ideal en una democracia es que esto no suceda. \u00a0Sin embargo, el constituyente admiti\u00f3 de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.). As\u00ed, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no s\u00f3lo en el caso de la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades p\u00fablicas del orden nacional, sino en los dem\u00e1s eventos en los que expide normas de car\u00e1cter general, se presenta esta acumulaci\u00f3n de funciones en cabeza del ejecutivo. \u00a0Cabe anotar que una vez expedido el r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n o de disoluci\u00f3n comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorizaci\u00f3n espec\u00edfica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho r\u00e9gimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores se declarar\u00e1 exequible el numeral 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.4. \u00a0La Corte tampoco encuentra que el inciso 2\u00ba de dicha norma sea inconstitucional como as\u00ed mismo lo sugiere el demandante. Por el contrario, dicho inciso es una manifestaci\u00f3n de uno de los mecanismos mediante los cuales el Congreso de la Rep\u00fablica puede controlar el ejercicio de las facultades que el mismo le otorga al Presidente de la Rep\u00fablica. Se trata de un control previo al \u00e1mbito material del r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n que podr\u00e1 dictar el ejecutivo. \u00a0Es tambi\u00e9n una forma de precisar el campo de las facultades extraordinarias y de su ejercicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el inciso segundo mencionado tambi\u00e9n ser\u00e1 declarado exequible pero tan solo en cuanto no viola los art\u00edculos 150 numeral 10 y 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Salvamento de voto parcial. Magistrados Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este punto debe aclararse que si bien el suscrito magistrado actu\u00f3 como ponente salv\u00f3 voto en compa\u00f1\u00eda de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n, Jaime C\u00f3rdoba y Rodrigo Escobar en lo relativo al numeral 7 del art\u00edculo demandado. Las consideraciones del salvamento se refieren entonces a la parte que se transcribe de la parte motiva de la sentencia cuya redacci\u00f3n, conforme al Acta N\u00b0 20 del 19 de abril de 2001, correspondi\u00f3 al magistrado Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c… basamos nuestro desacuerdo en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 regulado en los precisos t\u00e9rminos del Art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica para que \u00e9ste dicte normas con fuerza de ley. \u00a0As\u00ed las cosas, en la medida en que las reglas relativas a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional (Art\u00edculo 150-7, en concordancia con el Art\u00edculo 189-15-) no est\u00e1n excluidas expl\u00edcitamente en el texto del Art\u00edculo 150-10, habr\u00eda de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos all\u00ed mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente la Rep\u00fablica el ejercicio de la competencia legislativa pertinente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n mayoritaria tiene en cuenta que en la medida en que la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen mediante el cual el Presidente de la Rep\u00fablica puede suprimir entidades del orden nacional, o liquidarlas y disolverlas, \u00a0no puede asimilarse a una autorizaci\u00f3n para liquidar o disolver una determinada entidad o grupo de entidades, corresponde al tratamiento normal de las leyes ordinarias y por ende bien puede el legislador delegar transitoriamente su expedici\u00f3n al Gobierno, mediante las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este punto si bien es cierto como se expresa en la decisi\u00f3n de la cual nos separamos que en la Constituci\u00f3n de 1991 se quiso plasmar un tratamiento de flexibilidad que permita al Gobierno ya sea \u00a0fusionar o suprimir entidades administrativas o reestructurarlas directamente, sin esperar, como suced\u00eda en el pasado una ley que as\u00ed lo determine, es lo cierto que ese planteamiento debe examinarse dentro del contexto de las bases adoptadas en la propia Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con la denominada funci\u00f3n organizatoria del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al efecto es pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corte desde la Sentencia C-262 de 1995 ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el Art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0En ese orden de ideas se ha afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia, el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que se\u00f1ale al efecto el legislador. Tambi\u00e9n ha destacado la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido modulaciones constitucionales distintas seg\u00fan se trate del supuesto del numeral 15 (fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades) o del supuesto del numeral 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los organismos administrativos). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el primer caso, el Constituyente ha previsto la competencia legislativa de manera amplia, librada a la discrecionalidad del legislador; en el segundo, el constituyente opt\u00f3 por se\u00f1alar que la acci\u00f3n legislativa ha de quedarse en el se\u00f1alamiento de los principios y reglas generales conforme a los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica adelante las acciones dirigidas a la modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades de la administraci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia legislativa, es lo cierto que mediante la previsi\u00f3n de condicionamientos legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 el Constituyente quiso plasmar un control interorg\u00e1nico en el ejercicio de una competencia constitucional. \u00a0As\u00ed entendida la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o misional, cabe la reflexi\u00f3n en el sentido de si la transferencia que transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer \u201ccondicionamientos\u201d, en favor del Presidente concentra en \u00e9ste (as\u00ed sea transitoriamente) no solo la competencia de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de las cuales \u00e9l mismo cumplir\u00eda la funci\u00f3n constitucional originaria, aboliendo el mencionado control establecido por el constituyente cuando previ\u00f3 que no solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el Presidente de la Rep\u00fablica pero, este \u00faltimo, \u201cde conformidad con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia se desestima la anterior orientaci\u00f3n expresando que, por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a que se ha hecho alusi\u00f3n constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan futuras decisiones de la Corte, y de otro, que trat\u00e1ndose de los supuestos previstos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 no se aprecia necesidad alguna de protecci\u00f3n especial por parte del juez constitucional al Congreso en la integridad de su funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Estima la decisi\u00f3n mayoritaria que los recaudos constitucionales relativos al control pol\u00edtico, a la posibilidad de dictar normas que ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de las facultades extraordinarias, son significativas de una protecci\u00f3n adecuada de las funciones del legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, en nuestra opini\u00f3n es necesario recabar sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189, para enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que la propia constituci\u00f3n asigna al Presidente, a que ello se efect\u00fae de conformidad con lo que se\u00f1ale el legislador, no solamente se hace referencia a una atribuci\u00f3n legislativa ordinaria. \u00a0Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la decisi\u00f3n mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constituci\u00f3n primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la conformaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n ( art\u00edculo 150-7-) como para la integraci\u00f3n de la misma en sus elementos institucionales concretos ( crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades). \u00a0As\u00ed las cosas no puede soslayarse el tema se\u00f1alando que no se aprecia necesidad de protecci\u00f3n del Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada que transfiri\u00f3 al Gobierno el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen conforme al cual puede este en los casos concretos efectuar las referidas liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte, en atenci\u00f3n a los criterios interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad que le ha sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las finalidades que justifican la intervenci\u00f3n legislativa en las materias a que se refiere el numeral 15 del Art\u00edculo 189 imponen concluir que el desplazamiento de la competencia de regulaci\u00f3n o modulaci\u00f3n de las funciones de fusionar y suprimir entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad que ello genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales entidades, altera el principio democr\u00e1tico en el cual descansa el Estado de Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes titulares del Poder P\u00fablico en la consecuci\u00f3n de los fines estatales, pues concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de manera separada. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio la conclusi\u00f3n que se se\u00f1ala debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las leyes cuadros), sino tambi\u00e9n el numeral 15 tal como se ha expresado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, la argumentaci\u00f3n de la sentencia seg\u00fan la cual de si trata de una ley de autorizaci\u00f3n si cabe la restricci\u00f3n mas si se trata de determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la competencia constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 el Presidente no requiere de autorizaci\u00f3n legal \u2013 general o particular- para proceder a la supresi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional, y realizar las actividades inherentes de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de una en concreto, pues es precisamente el texto constitucional que de manera directa y expl\u00edcita lo habilita para ello, pero \u201cde acuerdo con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-880 de 2003 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Mediante esta decisi\u00f3n la Corte se ocup\u00f3 de la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 790 de 2002: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte estima que la disposici\u00f3n acusada lleva consigo la facultad para fusionar entidades y organismos, tengan ellos la misma o diferente naturaleza jur\u00eddica; considera igualmente esta Corporaci\u00f3n que la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y la creaci\u00f3n o fusi\u00f3n de instituciones p\u00fablicas no puede leg\u00edtimamente supeditarse a leyes preexistentes que definan criterios para la adopci\u00f3n de una tipolog\u00eda de empleos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entendida as\u00ed, es razonable la disposici\u00f3n demandada pues si se admitiera la fusi\u00f3n \u00fanicamente entre entidades y organismos que tuvieran la misma naturaleza jur\u00eddica con el fin de conservar la categor\u00eda a la que pertenecen algunos empleos p\u00fablicos de los entes fusionados, se limitar\u00edan en exceso los principios constitucionales de eficacia, celeridad y econom\u00eda administrativa y la necesidad de adecuar la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, ser\u00eda impracticable cualquier proceso de modificaci\u00f3n de la estructura administrativa del Estado, m\u00e1xime cuando en estos tiempos, en ejercicio de las atribuciones dadas por el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador ha previsto m\u00e1s de 15 categor\u00edas distintas de entidades descentralizadas para el orden nacional39. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, condicionar la fusi\u00f3n de entidades y organismos p\u00fablicos a la identidad de la naturaleza jur\u00eddica de los entes fusionados restar\u00eda toda opci\u00f3n de llevar a la pr\u00e1ctica los mandatos contenidos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, no es la decisi\u00f3n del Gobierno Nacional la que, en ejercicio de las atribuciones dadas por el legislador en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta, modifica el r\u00e9gimen laboral ni la tipolog\u00eda de los empleos p\u00fablicos de las entidades fusionadas, puesto que de manera independiente al n\u00famero de fusiones que por esta v\u00eda se produzcan, los principios constitucionales y legislativos sobre dichas materias permanecen intactos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuando el Gobierno, en ejercicio de tales atribuciones, ordena la fusi\u00f3n de una entidad a otra, las funciones a cargo de la entidad absorbida se cumplir\u00e1n hacia futuro por la entidad absorbente, que bien podr\u00e1 tener naturaleza jur\u00eddica diferente a la que ten\u00eda el ente absorbido. Por lo tanto, es razonable que la naturaleza de la entidad fusionada y el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos sean los de la entidad absorbente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, un aspecto diferente a la naturaleza jur\u00eddica y al r\u00e9gimen laboral que rige en la entidad absorbida, lo constituye el tratamiento que deba darse a los servidores p\u00fablicos que sean incorporados en la entidad absorbente, pues en este evento deber\u00e1n tenerse en cuenta dos elementos esenciales que subyacen al poder de definici\u00f3n de la estructura administrativa del Estado: el principio democr\u00e1tico, en tanto es la propia Carta la que determina que esa facultad la ejerza quien est\u00e1 investido de representatividad; y el de finalidad, porque la reestructuraci\u00f3n lo que busca es lograr el mayor grado de eficacia de la administraci\u00f3n, pero teniendo en cuenta que el l\u00edmite precisamente lo constituye el hecho que los derechos de los trabajadores no pueden ser desmejorados con aquellas decisiones de la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A la luz de estos principios la Corte no puede imponer una regla espec\u00edfica en un tema que ha sido confiado a la configuraci\u00f3n del Congreso y del Ejecutivo; no obstante, ello no impide a esta Corporaci\u00f3n precisar el alcance de los derechos constitucionales, fijando unos par\u00e1metros que respeten dicho margen de configuraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como la norma demandada podr\u00eda admitir interpretaciones diferentes que vayan en contrav\u00eda de lo se\u00f1alado por los referidos preceptos Superiores, la Corte precisa entonces que en los casos de incorporaci\u00f3n, los derechos de empleados y trabajadores en materia salarial y prestacional no podr\u00e1n ser desmejorados por el decreto que disponga la fusi\u00f3n respectiva. La tensi\u00f3n que se presenta entre el poder del Presidente de la Rep\u00fablica para definir la estructura del Estado y los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales, que pueden resultar afectados en el tr\u00e1nsito a otra entidad u otro r\u00e9gimen laboral, debe resolverse mediante la ponderaci\u00f3n de los valores constitucionales en juego, que, en todo caso, deben ser respetados. \u00a0<\/p>\n
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Pero tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que deben respetarse las disposiciones constitucionales que regulan la evoluci\u00f3n propia de la estructura de la administraci\u00f3n y ello supone que quien define la reestructuraci\u00f3n y las caracter\u00edsticas que tenga la nueva entidad es el Ejecutivo, siguiendo las pautas preconfiguradas en la ley. Debe entenderse por ello que es la Administraci\u00f3n la que decide a qu\u00e9 empleados o trabajadores llama o no a incorporarse a la nueva entidad, en qu\u00e9 condiciones o bajo qu\u00e9 r\u00e9gimen, dada precisamente la naturaleza de la nueva entidad. Pero, subraya la Corte, esas condiciones tienen un l\u00edmite claro: los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para respetar esos derechos, la Administraci\u00f3n puede ofrecer a los servidores p\u00fablicos que puedan pasar a la nueva entidad con las mismas o mejores condiciones salariales o prestacionales que las que ten\u00edan en el r\u00e9gimen anterior o, en su defecto, al reconocer que existe un desmejoramiento en estos aspectos, caso en el cual debe ofrecerle una compensaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento parcial de voto a la sentencia C-880 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c…como lo expres\u00e9 en la Sala, considero que la disposici\u00f3n acusada \u00a0en el contenido expl\u00edcito e impl\u00edcito que de ella resulta en los t\u00e9rminos \u00a0de ese par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 es constitucional pura y simplemente, toda vez que ella, en armon\u00eda con el texto \u00a0del inciso principal del mismo art\u00edculo 2\u00b0, se\u00f1ala las reglas \u00a0a las cuales debe acogerse el Gobierno cuando en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n resuelva fusionar entidades de la administraci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, esa disposici\u00f3n legal determina de manera directa y expl\u00edcita los efectos \u00a0de la fusi\u00f3n, sin que pueda \u00a0predicarse de esa norma el que deja al juicio del Gobierno mediante acto jur\u00eddico general, la determinaci\u00f3n de dichos efectos seg\u00fan los casos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Evidentemente cuando la norma acusada en el proceso de la referencia se\u00f1ala cu\u00e1les son los efectos de la fusi\u00f3n respecto de la naturaleza jur\u00eddica y del r\u00e9gimen laboral de la entidad, est\u00e1 se\u00f1alando un precepto que \u00a0comporta para la administraci\u00f3n una competencia reglada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la apreciaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n subsiguiente por parte de la administraci\u00f3n se refiere no a la formulaci\u00f3n normativa en s\u00ed misma, sino a su aplicaci\u00f3n, aspecto \u00e9ste que excede la competencia de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A ello debe agregarse que en este punto la \u00a0sentencia no atiende las consideraciones hechas en varios de sus apartes \u00a0en los que se pone en evidencia que este tema ha sido confiado a la configuraci\u00f3n del Congreso, as\u00ed como a la definici\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica en funci\u00f3n del cumplimiento de los fines del Estado \u00a0atendiendo los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica para lograr la eficiencia y eficacia de los entes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido \u00a0ha de se\u00f1alarse que con \u00a0el condicionamiento establecido en la sentencia, fundamentado en la protecci\u00f3n de los derechos de los trabajadores, parad\u00f3jicamente lo que se hace es limitar en la pr\u00e1ctica la posibilidad de incorporaci\u00f3n de los mismos a la entidad absorbente, al tiempo que no resulta claro cu\u00e1l es \u00a0el sentido de la opci\u00f3n que el condicionamiento aludido \u00a0plantea \u00a0en materia de compensaci\u00f3n \u00a0por los salarios y prestaciones que el trabajador no recibir\u00e1 en el nuevo r\u00e9gimen \u00a0de la entidad absorbente. Cabe interrogarse en efecto, por ejemplo, a partir de qu\u00e9 par\u00e1metros acerca de la posible duraci\u00f3n de la vinculaci\u00f3n del trabajador con el Estado se calcular\u00e1 \u00a0la \u00a0compensaci\u00f3n que all\u00ed se establece. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, al considerar la Corte que la norma acusada solo es \u00a0exequible con el entendimiento condicional que se expres\u00f3 en la parte resolutiva de la sentencia, est\u00e1 incorporando a la norma \u00a0contenidos que exceden el poder \u00a0de modulaci\u00f3n que es inherente a la Corte en el ejercicio de su funci\u00f3n de constitucionalidad abstracto, por cuanto las determinaciones que all\u00ed se incluyen no hacen referencia a la subsanaci\u00f3n de contenido normativo que puede resultar contrario a la Constituci\u00f3n, para dejar solamente el que resulte acorde con la norma superior, sino que realmente significa incluir nuevos contenidos normativos, lo que dentro del actual estado social de derecho solo corresponde, en armon\u00eda con la distribuci\u00f3n de las funciones del Estado, al legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, frente a la formulaci\u00f3n que se hace en la sentencia en el sentido de que la fusi\u00f3n de entidades administrativas se realiza mediante actos \u00a0administrativos de contenido general, lo cierto es, que la fusi\u00f3n en desarrollo de las atribuciones del numeral 15 del art\u00edculo 189 se ha de plasmar en un acto que se refiere de manera espec\u00edfica y particular a unas entidades administrativas de las cuales una es absorbente y en relaci\u00f3n con ella se deber\u00e1n plasmar, se repite, dentro del marco de una competencia no discrecional los efectos que enuncia la norma legal, efectos que se aplicar\u00e1n de manera exclusiva al r\u00e9gimen propio de la entidad \u00a0conforme a su naturaleza jur\u00eddica y al r\u00e9gimen consecuencial que sea aplicable con exclusividad a los servidores p\u00fablicos que accedan a la entidad as\u00ed fusionada, r\u00e9gimen \u00e9ste que ha de ser el de la entidad absorbente conforme haya sido predeterminado con aplicaci\u00f3n de las reglas se\u00f1aladas en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia 350 de 2004. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En esta sentencia, con un solo salvamento de voto de Magistrado Jaime Araujo Renter\u00eda se reiter\u00f3 el an\u00e1lisis y las orientaciones de la Corte en cuanto al contenido de los art\u00edculos 150-7, 189-15 y 189-16 de la Constituci\u00f3n. En ese orden de ideas cabe recordar que el eje central de los de la acusaci\u00f3n en ese proceso \u00a0consisti\u00f3 \u00a0\u201cen la supuesta naturaleza de ley marco que tendr\u00edan las leyes expedidas por el Congreso en materia de \u00a0organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, bien sea las que \u00a0se deriven del ejercicio de las competencias a que alude el art\u00edculo 150-7 \u00a0o bien \u00a0de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 superior\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia en cita se recuerda que \u201cla jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el Art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0En ese orden de ideas se ha afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que se\u00f1ale al efecto el legislador40. Tambi\u00e9n se destaca en la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido modulaciones constitucionales distintas seg\u00fan se trate del supuesto del numeral 15 (fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades) o del supuesto del numeral 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los organismos administrativos).41 \u00a0<\/p>\n
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Igualmente se expres\u00f3 : \u201cLa Corte ha destacado as\u00ed mismo que el hecho de que en la Constituci\u00f3n se hayan asignado determinadas competencias al Congreso que a la vez pero \u201ccon sujeci\u00f3n a la ley\u201d(art. 189-15 C.P.) o \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d (art. 189-16 C.P.) se atribuyen al Presidente de la Rep\u00fablica, no significa que \u00a0en esas circunstancias las competencias propias del Congreso se encuentren descartadas42, o limitadas43, ni que se excluya la posibilidad de conferir \u00a0facultades extraordinarias44\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-350 de 2004 la Corte, luego de aludir y sintetizar \u00a0lo dicho en la Sentencia C-880 de 2003 en materia de fusi\u00f3n de entidades y organismos administrativos nacionales, reiter\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas al Congreso por el art\u00edculo 150-7, la jurisprudencia de manera constante \u00a0ha se\u00f1alado que son leyes ordinarias45. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en an\u00e1lisis que las leyes expedidas en desarrollo del art\u00edculo 150-7 son leyes ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la Constituci\u00f3n, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante el mecanismo de facultades extraordinarias. (art. 150-10)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.2.2 \u00a0Ahora bien en lo referente a la naturaleza jur\u00eddica de las leyes a que aluden los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 superior cuando se\u00f1ala que el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cde conformidad con la Ley\u201d (art. 189-15 C.P.) o, \u201cde acuerdo con los principios y reglas generales que se\u00f1ale la ley\u201d (art. 189-16 C.P.) \u00a0tiene determinadas competencias en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, cabe precisar que en la jurisprudencia \u00a0han existido diferentes aproximaciones al tema. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, \u00a0la Corte \u00a0consider\u00f3 \u00a0que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del \u00a0numeral 15 del art\u00edculo 189 superior pod\u00edan encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones46. Empero posteriormente en la Sentencia C-201 de 2001 la Corte precis\u00f3 que dichas leyes ten\u00edan car\u00e1cter ordinario47. Esta \u00faltima decisi\u00f3n tuvo un salvamento de voto en el que se puso de presente la posible alteraci\u00f3n en este caso de los equilibrios interorg\u00e1nicos establecidos en la Constituci\u00f3n en materia del ejercicio de la potestad organizatoria de la administraci\u00f3n48. .(Resaltado y subrayado fuera de texto ) \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las leyes proferidas en ejercicio de las competencias atribuidas al congreso de la Rep\u00fablica en virtud del \u00a0numeral 16 del art\u00edculo 189 superior las mismas sentencias C-262 de 1995, C-702 de 1999 y C-401 de 2001 han coincidido en se\u00f1alar que \u00e9stas pueden encuadrarse dentro del concepto de leyes marco.49\u201d . \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.11. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento de voto Sentencia C-350\/04 \u00a0M. Jaime Araujo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cCon el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a salvar mi voto por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Suscrito ha votado negativamente tanto la Ley 790 del 2002, como los Decretos 1750 y 1760 del 2003 y como quiera que las razones siguen siendo v\u00e1lidas respecto de las normas hoy demandadas, a ellas me remito y nuevamente salvo el voto\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.12.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalmente y para los efectos de los comentarios y puntualizaciones que m\u00e1s adelante se formulan es conveniente tener presente, entre otras, la sentencia C-784 de 2004 \u00a0donde la Corte hizo una s\u00edntesis \u00a0y precisi\u00f3n de su jurisprudencia sobre el art\u00edculo 150-7- en cuanto a la \u00a0determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional y la interrelaci\u00f3n con el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16. \u00a0All\u00ed se expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, frente a las previsiones constitucionales contenidas en los art\u00edculos 150, numerales 7 y 10, es pertinente reiterar \u00a0que la determinaci\u00f3n de la estructura \u00a0de la administraci\u00f3n nacional, en los t\u00e9rminos atr\u00e1s se\u00f1alados, as\u00ed como la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de la existencia espec\u00edfica de los diferentes organismos y entidades llamados \u00a0a conformar dicha estructura compete con exclusividad a la ley; \u00a0estas atribuciones al igual que las dem\u00e1s \u00a0contenidas \u00a0en el numeral 7 del art\u00edculo 150 constitucional pueden transferirse, en los precisos \u00a0t\u00e9rminos de dicho art\u00edculo al Presidente de la Rep\u00fablica50.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0de conformidad con las previsiones de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189, puede \u201cSuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d o \u00a0\u201cModificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales\u201d pero solo \u00a0\u201cde conformidad con la ley\u201d (num. 15 Art. 189 C.P.) o \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d (num. 16 Art. 189 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, mientras que en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Presidente puede expedir normas \u00a0con fuerza de ley, en ejercicio de las atribuciones previstas \u00a0en los numerales 15 y 16, \u00a0podr\u00e1 expedir disposiciones que tienen la fuerza normativa de las funciones \u00a0propias el Presidente de la Rep\u00fablica51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n ha destacado, igualmente, \u00a0que \u201cSolo a la ley compete determinar inicialmente la estructura de la Administraci\u00f3n\u201d52, \u00a0y que si bien el Presidente de la Rep\u00fablica como Legislador extraordinario puede llegar a fijar los elementos de la estructura org\u00e1nica de una entidad53, \u00e9ste no puede autoconferirse facultades para \u00a0determinar dicha estructura org\u00e1nica por fuera de los precisos l\u00edmites temporales del art\u00edculo 150-10 superior54.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto de la sentencia en cita el magistrado Jaime Araujo Rentar\u00eda formul\u00f3 salvamento de voto sobre los alcances de las atribuciones de las juntas directivas de las entidades descentralizadas. A su modo de ver la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas no da competencia para que la junta directiva modifique la estructura de un \u00f3rgano creado por ley pues esa es potestad del Congreso, conforme al art\u00edculo 150, numeral, no puede ser usurpada por una junta directiva. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Puntualizaciones pertinentes a partir del recuento jurisprudencial y doctrinario anterior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Si bien en la sentencia C-044 de 2006 se enuncia la existencia de una l\u00ednea jurisprudencial acerca de la naturaleza y jerarqu\u00eda normativa de la ley a que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n; \u00e9sta surgir\u00eda de la sentencia C-401 de 2001, (en ella como ya se expres\u00f3 el suscrito magistrado salv\u00f3 voto) es lo cierto, a mi modo de ver, que en las sentencias posteriores aludidas en el fallo no se reitera de la manera explicita que se hac\u00eda en aquella, la menci\u00f3n y calificaci\u00f3n sobre la naturaleza de la ley llamada a establecer los condicionamientos dentro de los cuales puede el Presidente de la Rep\u00fablica proceder a la fusi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese orden de ideas, en las sentencias posteriores, enunciadas en la C-044 de 2006, es decir las C-880 de 2003 y C-350 de 2004, no resulta f\u00e1cil encontrar expresiones tan terminantes como las de la C-401 de 2001, \u00a0pues si bien en ellas se alude a las diferentes fuentes de regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las fusiones de entidades estatales, es lo cierto que expl\u00edcitamente no se hace calificaci\u00f3n acerca de la naturaleza de la ley ni al car\u00e1cter de los decretos consecuentes. Es m\u00e1s no hay menci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 11; en cambio si hay invocaciones varias sobre el art\u00edculo 189, 15. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia que genera la presente aclaraci\u00f3n de voto se expresa que -como ya se se\u00f1al\u00f3- el an\u00e1lisis no abarca los supuestos de fusi\u00f3n directa por la ley y de fusi\u00f3n en virtud de facultades extraordinarias y por ello, atendiendo quiz\u00e1 el criterio seg\u00fan el cual para que una clasificaci\u00f3n o diferenciaci\u00f3n sea v\u00e1lida es necesario que sea \u00fatil y que, por lo tanto produzca efectos espec\u00edficos y diferentes en virtud de los referentes de clasificaci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, tal vez, se \u00a0soslaya la \u00a0circunstancia de que el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, al establecer la necesidad de una ley previa que fije las condiciones de fusi\u00f3n, se ocupe de una atribuci\u00f3n que de manera especifica se atribuye tambi\u00e9n, en forma expl\u00edcita \u00a0a la ley en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de \u00a0la propia Constituci\u00f3n. Ahora bien la asignaci\u00f3n de atribuciones en esta materia no significa como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de la Corte, -ello s\u00ed en l\u00ednea clara- que se trate del ejercicio de id\u00e9ntica atribuci\u00f3n ni que \u00e9sta se pueda ejercer a prevenci\u00f3n por el Legislador y el Ejecutivo. No. En este punto la jurisprudencia, desde la sentencia C-262 de 1995, ha sido reiterativa y clarificadora en el sentido de se\u00f1alar que se trata de competencias cuyo ejercicio responde a par\u00e1metros diferentes. Sobre ello no hay que efectuar an\u00e1lisis complementarios. En cambio s\u00ed estimo pertinente detenerme en las caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de los ACTOS \u00a0mediante los cuales se realizan, o se hacen efectivas, las fusiones de entidades cuando se den las condiciones previstas en la ley que haya regulado el supuesto a que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al respecto conviene entonces repasar y puntualizar dichos supuestos y contexto normativo. La sentencia afirma que se trata de leyes ordinarias, esto es -cabe entender- que no revisten particularidad alguna que se proyecte con especificidades relevantes desde los puntos de vista jur\u00eddico y administrativo. Y en consecuencia, que su complementaci\u00f3n y desarrollo con miras a su cumplida ejecuci\u00f3n se enmarca de manera plena y exclusiva en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n (la denominada potestad reglamentaria com\u00fan que se predica en relaci\u00f3n con la ley). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el art\u00edculo 189-15 si bien no responden a una jerarqu\u00eda formalmente explicita \u00a0s\u00ed tienen una materialidad que \u00a0reconoce la Constituci\u00f3n; es claro que ellas cumplen una funci\u00f3n constitucional espec\u00edfica y relevante en el \u00e1mbito de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado pues son expresi\u00f3n de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relaci\u00f3n entre el \u00f3rgano legislativo y la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las m\u00e1s variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como l\u00edmite la necesidad de precisi\u00f3n y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que las atribuciones del art\u00edculo 189, en su numeral 15, de la Constituci\u00f3n, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las condiciones por \u00e9ste establecidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No es inocuo destacar que textualmente la disposici\u00f3n constitucional se refiera a \u201cfusionar\u201do \u201csuprimir\u201d y no a la reglamentaci\u00f3n de las leyes que regulan la fusi\u00f3n o que directamente la ordenan. Y que deba considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorizaci\u00f3n y de las \u201ccondiciones\u201d que expida el legislador. S\u00f3lo cuando \u00e9stas se den y dentro de los precisos t\u00e9rminos establecidos puede ponerse en acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse que no hay una categor\u00eda formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una funci\u00f3n especificas en punto a la determinaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado y de la Administraci\u00f3n Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorizaci\u00f3n especial formal s\u00ed \u00a0implican la puesta en marcha de una atribuci\u00f3n particular cuyo cumplimiento responde a par\u00e1metros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra funci\u00f3n a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos espec\u00edficos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento id\u00e9ntico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No sobra recordar en este punto que conforme al art\u00edculo 189-16 la ley debe quedarse en el enunciado de reglas y principios, conforme al art\u00edculo 189-15 la ley puede \u201cmoverse con m\u00e1s amplitud\u201d. Evidentemente esa circunstancia est\u00e1 llamada a incidir en el ejercicio de las potestades \u00a0de supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de entidades cuya titularidad corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. Ese diferente tratamiento se explica por la naturaleza de las atribuciones conferidas por el constituyente en uno y otro caso as\u00ed: en el primer caso, el Presidente debe actuar a partir de reglas y principios generales pues la ley no puede abarcar condicionamientos puntuales, concretos. Y en el otro, se est\u00e1 frente al cumplimiento de mandato legal o de mandatos legales conforme a las condiciones que para la fusi\u00f3n o la supresi\u00f3n determine el propio legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, cabr\u00eda -inclusive- preguntarse si en el supuesto el art\u00edculo 189 numeral 15, en realidad es o no pertinente el ejercicio de la llamada potestad reglamentaria, es decir, si entre la ley que establece las condiciones para la fusi\u00f3n (o la supresi\u00f3n seg\u00fan el caso) y los actos concretos de fusi\u00f3n puede o no superponerse un acto de car\u00e1cter general, de estirpe reglamentaria, o si definitivamente all\u00ed s\u00f3lo caben actos directos y concretos de ejecuci\u00f3n. La clasificaci\u00f3n \u00a0de la ley ( para el caso la 790 de 2002) como ley ordinaria y de la potestad reglamentaria como informadora y condicionadora de los actos del Presidente (que en \u00faltimas depende de si se da un significado homog\u00e9neo o no a los actos encaminados a la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley) si bien puede generar, como se ha expresado, \u00a0diferentes entendimientos de esa relaci\u00f3n, llamada a incidir tambi\u00e9n en los contornos y alcances materiales del control judicial, es lo cierto que en el caso concreto que juzg\u00f3 la Corte mediante la sentencia C-044 de 2006 no tiene el car\u00e1cter definitorio (no est\u00e1 llamada a configurar la \u201cratio decidendi\u201d) en estricto sentido. Se tratar\u00eda tan s\u00f3lo de un \u201cobiter dictum\u201d, calificaci\u00f3n que hace la propia sentencia en relaci\u00f3n con otras providencias donde, con sentido distinto, la Corte toc\u00f3 el punto de las leyes que fijan condiciones para la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de organismos y entidades \u00a0administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, no podr\u00eda afirmarse, a mi modo de ver, que la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-044 de 2006 es significativa del afianzamiento de una l\u00ednea de jurisprudencia cuyo surgimiento ubica esta misma providencia en la sentencia C-401 de 2001. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las consideraciones hechas a lo largo de este escrito y su parang\u00f3n con las plasmadas en la sentencia y que resultan de manera clara \u201cfundamentaci\u00f3n directa e imprescindible\u201d de la decisi\u00f3n adoptada para nada incide la calificaci\u00f3n de dicha Ley 790 de 2002, como ley ordinaria o como ley materialmente especial. En efecto, cualquiera sea la calificaci\u00f3n espec\u00edfica es lo cierto que ella no incidi\u00f3 de manera directa e insustituible en la decisi\u00f3n de inexequibilidad del par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 2 parcial, pues en ese caso es claro que so pretexto del ejercicio de la atribuci\u00f3n de fusi\u00f3n realmente -como lo dice bien la sentencia- se pretendi\u00f3 ejercer una funci\u00f3n privativa del legislador cual es la de crear \u00a0organismos de la Administraci\u00f3n Nacional \u00a0(art\u00edculo150-7) sin que en esas condiciones importen las caracter\u00edsticas de la ley y por ende las de un eventual acto administrativo. Simplemente tal situaci\u00f3n no puede darse con fundamento en el art\u00edculo 189-15- \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La alusi\u00f3n al r\u00e9gimen de fusi\u00f3n de las sociedades comerciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia, como ya se expres\u00f3, se alude a la fusi\u00f3n de sociedades como ejemplo que podr\u00eda servir para ilustrar la existencia de referentes \u00a0aplicables en caso de fusi\u00f3n de entidades u organismos estatales. Al respecto simplemente cabr\u00eda agregar, tambi\u00e9n por v\u00eda ilustrativa, que como no todas las entidades y organismos estatales tienen estructura societaria o asociativa, el referente en menci\u00f3n solo servir\u00eda para las que comulgan de tal estructura y naturaleza. En efecto, como es sabido, los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una estructura \u201cfundacional\u201d que responde a requisitos y caracter\u00edsticas espec\u00edficos que deben ser tenidos en cuenta \u00a0cuando se presenten los supuestos de fusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Textualmente la disposici\u00f3n constitucional en cuesti\u00f3n (art. 189.15) consigna: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
2 El concepto de ley de autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes que permit\u00eda al Congreso de la Rep\u00fablica establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados al Ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no ten\u00edan requisitos formales o sustanciales particulares. Al respecto sostuvo inicialmente \u00a0la Corte Constitucional: \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, en concepto de la Corte Constitucional, tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. (subrayas fuera del texto). Sentencia C-262\/95, reiterada en la Sentencia C-702\/99.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 En esta ocasi\u00f3n la Corte Constitucional afirm\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c6.3 Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, seg\u00fan el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para regular materias relacionadas con la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.\u00a0 El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P.. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria(\u2026) Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.1.\u00a0 En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 “de conformidad con la ley”. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. \u00a0De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo art\u00edculo 189 la Carta regulan las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del Presidente de la Rep\u00fablica; el numeral 21 emplea la expresi\u00f3n “conforme a la ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los l\u00edmites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. De esta consagraci\u00f3n no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgaci\u00f3n de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. \u00a0Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre “otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional” del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. \u00a0La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente\u201d (subrayas fuera del texto). Sentencia C-401\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 La citada disposici\u00f3n constitucional consigna: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5 Ver sentencia C-262 de 1995 \u00a0<\/p>\n
6 Ver la Sentencia C-1190\/00, en el mismo sentido la Sentencia C-1437\/00. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-299 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-299 de 1994. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-209 de 1997. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-1162 de 2000. \u00a0<\/p>\n
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12 Ver la sentencia C-702\/99.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-1190\/00. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-012\/03. \u00a0<\/p>\n
15Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702\/99, \u00a0C-1437\/00 y C-727\/00.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 En el mismo sentido las \u00a0sentencias \u00a0C-140\/98, \u00a0C-727\/00 y \u00a0C-401\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 El art\u00edculo 51 de la Ley 489 de 1998 consignaba: \u00a0<\/p>\n
Art. 51.- \u00a0Modalidades de la fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales que decrete el Gobierno. El Presidente de la Rep\u00fablica, en desarrollo de los principios constitucionales de la funci\u00f3n administrativa podr\u00e1 disponer la fusi\u00f3n de entidades y organismos administrativos del orden nacional con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gesti\u00f3n p\u00fablica, de evitar duplicidad de funciones y actividades y de asegurar la unidad en la concepci\u00f3n y ejercicio de la funci\u00f3n o la prestaci\u00f3n del servicio. El acto que ordene la fusi\u00f3n dispondr\u00e1 sobre la subrogaci\u00f3n de obligaciones y derechos de los organismos o entidades fusionados, la titularidad y destinaci\u00f3n de \u00a0bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el proceso de adecuaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y, de conformidad con las normas que rigen la materia, y, la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. El Presidente de la Rep\u00fablica deber\u00e1 reestructurar la entidad que resulte de la fusi\u00f3n, establecer las modificaciones necesarias en relaci\u00f3n con su denominaci\u00f3n, naturaleza jur\u00eddica, patrimonio o capital y regulaci\u00f3n presupuestal seg\u00fan el caso, de acuerdo con las normas org\u00e1nicas sobre la materia, y el r\u00e9gimen aplicable de conformidad con las disposiciones de la presente ley. La fusi\u00f3n de organismos, entidades o dependencias, o el traslado de funciones de una entidad a otra, no implica soluci\u00f3n de continuidad para el ejercicio de la funci\u00f3n o la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico y el cumplimiento de las obligaciones de ella resultantes a cargo de la entidad u organismo al que finalmente se le atribuyan. Una vez decretada la fusi\u00f3n, supresi\u00f3n o escisi\u00f3n, el registro p\u00fablico se surtir\u00e1 con el acto correspondiente, y frente a terceros las transferencias a que haya lugar se producir\u00e1n en bloque y sin soluci\u00f3n de continuidad por ministerio de la ley. La fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional o la modificaci\u00f3n de su estructura y los actos o contratos \u00a0que deben extenderse u otorgarse con motivo de ellas, se considerar\u00e1n sin cuant\u00eda y no generar\u00e1n impuestos, contribuciones de car\u00e1cter nacional o tarifas por concepto de tarifas y anotaci\u00f3n . Para los efectos del registro sobre inmuebles y dem\u00e1s bienes sujetos al mismo, bastar\u00e1 con enumerarlos en el respectivo acto que decrete la supresi\u00f3n, fusi\u00f3n, escisi\u00f3n o modificaci\u00f3n, indicando el n\u00famero de folio de matr\u00edcula inmobiliaria o el dato que identifique el registro del bien o derecho \u00a0respectivo. Par\u00e1grafo.- Por virtud de la fusi\u00f3n, el Gobierno no podr\u00e1 crear ninguna nueva entidad u organismo p\u00fablico del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la resultante de la fusi\u00f3n persiga objetivos esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el legislador para las entidades que se fusionan. \u00a0<\/p>\n
18 Sostuvo la Corte en esa oportunidad: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo que hace al art\u00edculo 51 de la ley demandada, se incurre por el legislador, en los dos vicios acabados de mencionar, como quiera que resulta vago e impreciso se\u00f1alar que el Presidente de la Rep\u00fablica puede disponer la fusi\u00f3n de entidades y organismos nacionales para “garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gesti\u00f3n p\u00fablica”, pues, como resulta apenas obvio, esto no agrega nada a los criterios bajo los cuales ha de cumplirse, siempre, la funci\u00f3n administrativa; tampoco puede afirmarse que la finalidad constitucional se alcanza se\u00f1al\u00e1ndole al Ejecutivo que ha de “evitar duplicidad de funciones y actividades”, dado que ello se encuentra \u00ednsito en una administraci\u00f3n que se ajuste a lo dispuesto por el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, que ordena que la “funci\u00f3n administrativa” se desarrolle, entre otros, con sujeci\u00f3n a los principios de la “eficacia” y “celeridad”, en beneficio de los usuarios del servicio y para garantizar la realizaci\u00f3n de los cometidos estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, la vaguedad e imprecisi\u00f3n de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el inciso segundo de la misma se ordena al Presidente de la Rep\u00fablica, que en el acto en que decrete la fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales disponga sobre la subrogaci\u00f3n de obligaciones y derechos, la titularidad y destinaci\u00f3n de bienes o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre el particular no se le se\u00f1ala ninguna pauta o criterio de car\u00e1cter general sino que se le remite a “las normas que rigen la materia”, que, trat\u00e1ndose de entidades p\u00fablicas, el legislador ha debido precisar. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los incisos tercero, cuarto y quinto del art\u00edculo 51 de la Ley 489 de 1998, se observa por la Corte que en ellos se entrelazan principios o enunciados de car\u00e1cter general y algunas normas de car\u00e1cter particular y concreto, que regulan en detalle aspectos propios de la eventual fusi\u00f3n de entidades, que, por lo mismo, devienen en violatorias de la Carta, como las relativas a los actos o contratos que deban extenderse u otorgarse con motivo de la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de las mismas, o la indicaci\u00f3n del n\u00famero de folio de matr\u00edcula inmobiliaria, o el dato que identifique el registro de un bien o de un derecho que les pertenezcan\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como corolario obligado del an\u00e1lisis que antecede, se concluye por la Corte que el art\u00edculo 51 de la ley acusada resulta inexequible, por lo que, as\u00ed habr\u00e1 de declararse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
19 Rodrigo Ur\u00eda. Derecho Mercantil, Vig\u00e9sima octava edici\u00f3n, Madrid, Marcial Pons, 2002, p. 397. \u00a0<\/p>\n
20 Gabino Pinz\u00f3n. Sociedades mercantiles. Teor\u00eda General, Bogot\u00e1, Editorial Tem\u00eds, Quinta edici\u00f3n, Vol. 1, p, 299. \u00a0<\/p>\n
21 Ur\u00eda, op. cit., p. 399-400. En el mismo sentido Pinz\u00f3n afirma: \u201cAs\u00ed es como se ha venido diciendo que hay dos modalidades de fusi\u00f3n: fusi\u00f3n por absorci\u00f3n de una o varias sociedades que se disuelven por parte de otra que subsiste; y fusi\u00f3n por formaci\u00f3n de una nueva sociedad que absorbe a otras u otras sociedades ya existentes que se disuelven\u201d, op. cit., p. 305. \u00a0<\/p>\n
22 En este sentido Pinz\u00f3n, ob. cit., p. 306. \u00a0<\/p>\n
23 As\u00ed en la sentencia C-496 de 1994 sostuvo esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetraci\u00f3n de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ning\u00fan tribunal constitucional \u00a0puede entonces eludir la interpretaci\u00f3n de las normas legales. De otro lado, la Constituci\u00f3n es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4\u00ba), por lo cual los jueces ordinarios est\u00e1n tambi\u00e9n sometidos al imperio de la Constituci\u00f3n. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales al ejercer sus funciones.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-415 de 2002 y C-901 de 2003. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-880 de 2003. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-702 de 1999, C-1190 de 2000, y C-350 de 2004. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-299 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
27 Ver la Sentencia C-1437\/00. \u00a0<\/p>\n
28Ver al respecto entre otras las sentencias C-702\/99, \u00a0C-1437\/00 y C-727\/00.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Ver, entre otras las \u00a0sentencias \u00a0C-140\/98, \u00a0C-727\/00, \u00a0C-401\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-262\/95 . Magistrado Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En esta providencia se declar\u00f3 la exequibilidad de el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 1993. y de los art\u00edculos 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994. relativos al cambi\u00f3 de r\u00e9gimen laboral de los servidores de la C.V.C. \u00a0( Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma del Valle del Cauca.) \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-702 de 1999. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
32 Sobre el particular, cabr\u00eda afirmar que la sentencia 1437-2000 coincide quiz\u00e1 m\u00e1s con las orientaciones de \u00a0salvamentos de voto suscritos por el Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo a providencias anteriores (como la mencionada C-702 de 1999) que con la l\u00ednea adoptada mayoritariamente, en su momento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
33 Aunque en la sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) la Corte, al declarar exequible el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998, relativo a la supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de las entidades territoriales, sostuvo que la ley de que trata el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P., es una ley de autorizaciones (reiterando a su vez, lo ya se\u00f1alado en la sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), dichas afirmaciones hicieron parte s\u00f3lo de las consideraciones y son, por lo tanto, obiter dicta. \u00a0<\/p>\n
34 Final de la administraci\u00f3n del Presidente Virgilio Barco \u00a0<\/p>\n
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36 Art\u00edculo 83 numeral 2 literal a). \u00a0<\/p>\n
37 Art\u00edculo 120 numeral 2 literal b). \u00a0<\/p>\n
38 Salvo los c\u00f3digos, cuando estos son aprobados mediante el tr\u00e1mite ordinario, la creaci\u00f3n de servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras por la misma v\u00eda y el decreto de impuestos. \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0Una aproximaci\u00f3n sobre el n\u00famero de categor\u00edas de entidades descentralizadas del orden nacional puede obtenerse al revisar los art\u00edculos 38 y 40 de la Ley 489 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Ver sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Ver \u00a0S.V. \u00a0\u00c1lvaro Tafur Galvis a la sentencia C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Ver las sentencias C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0y C-880\/03 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
43 El \u00fanico punto sobre el que se expresa alg\u00fan interrogante al respecto es sobre el alcance que pueda darse a la posible auto limitaci\u00f3n que para el ejercicio de sus \u00a0competencias comporte la determinaci\u00f3n por el mismo \u00a0Legislador de \u00a0reglas generales como las contenidas en la Ley 489 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Ver, entre otras las \u00a0Ssentencias \u00a0C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-727\/00 Vladimiro Naranjo Mesa, \u00a0C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. S.V. de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Ver \u00a0entre otras las sentencias C-262\/ 95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, \u00a0C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
46 Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, en concepto de la Corte Constitucional, tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo art\u00edculo 189 de la Carta, se establece que la ley s\u00f3lo puede definir o se\u00f1alar los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales \u00a0el Ejecutivo podr\u00eda modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco seg\u00fan la noci\u00f3n doctrinaria y jurisprudencial que tambi\u00e9n se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta v\u00eda, el Constituyente limita el \u00e1mbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador s\u00f3lo queda habilitado para que \u00a0defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuaci\u00f3n administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales….”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que \u00e9sta s\u00f3lo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constituci\u00f3n y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de sanos criterios de diferenciaci\u00f3n, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos Sentencia C-262\/95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, \u00a0reiterada en la Sentencia C-702\/99 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.. (subrayas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
47 \u201c6.3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, seg\u00fan el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para regular materias relacionadas con la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.\u00a0 El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria47. . Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.1.\u00a0 En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 “de conformidad con la ley”. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. \u00a0De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo art\u00edculo 189 la Carta regulan las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del Presidente de la Rep\u00fablica; el numeral 21 emplea la expresi\u00f3n “conforme a la ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los l\u00edmites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. De esta consagraci\u00f3n no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgaci\u00f3n de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. \u00a0Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num. 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre “otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional” del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. \u00a0La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.3. \u00a0En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el prop\u00f3sito de darle al Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la administraci\u00f3n con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisi\u00f3n para la Reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica creada a finales de los a\u00f1os ochenta47, , se plante\u00f3 la importancia de dotar al Presidente de la Rep\u00fablica de herramientas que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administraci\u00f3n47. \u00a0Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso que todo lo relativo a la estructura, organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes marco47; ; el Presidente de la Rep\u00fablica desarrollar\u00eda tales leyes y con base en ellas podr\u00eda suprimir o fusionar entidades u organismos47. \u00a0 La Asamblea Constituyente acogi\u00f3 el esp\u00edritu de la propuesta pero introdujo una modificaci\u00f3n importante: hizo una diferencia entre las facultades del Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el Presidente “con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley” (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente, “de conformidad con la ley” (num. 15 del art. 189 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el r\u00e9gimen de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental s\u00f3lo fue acogido para la modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra. \u00a0Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni aspectos espec\u00edficos sino que debe limitarse ha definir los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales el Presidente ejercer\u00e1 su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los l\u00edmites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un r\u00e9gimen integral al respecto. \u00a0Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la Rep\u00fablica por el numeral 7 de la norma demandada ya que \u00e9ste lo habilita para “dictar el r\u00e9gimen para la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas del orden nacional”. Dicho r\u00e9gimen est\u00e1 comprendido dentro de uno m\u00e1s general que no se refiere exclusivamente a la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n sino a los dem\u00e1s aspectos relativos a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n; pero el Congreso no est\u00e1 obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades. \u00a0Bien pod\u00eda, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo para dictar el r\u00e9gimen relativo a la consecuencia de decretar la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de una entidad p\u00fablica del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.4. \u00a0En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del art\u00edculo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias47. . El int\u00e9rprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeraci\u00f3n que trae dicho inciso con otros tipos de leyes. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. \u00a0Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se presenta una hip\u00f3tesis en la cual el int\u00e9rprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de la Rep\u00fablica de una invasi\u00f3n de sus facultades por el Presidente, o para preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra Constituci\u00f3n. \u00a0La Corte estima que en este caso ello no es necesario. \u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 ejerciendo una facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle. \u00a0Adem\u00e1s, en el evento en que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el \u00f3rgano legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer sus funciones de control pol\u00edtico o su funci\u00f3n legislativa para modificar el r\u00e9gimen que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica. Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la Rep\u00fablica controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorg\u00f3. Es m\u00e1s, en todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P.). \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional para asegurar su protecci\u00f3n y goce efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que est\u00e1 en juego es la distribuci\u00f3n de competencias entre las ramas del poder p\u00fablico y \u00a0el ejercicio de las mismas de conformidad con la Constituci\u00f3n y las leyes, la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional s\u00f3lo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un \u00f3rgano se exceda o invada la \u00f3rbita de otro, o que faciliten que un \u00f3rgano eval\u00fae las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder p\u00fablico. El ideal en una democracia es que esto no suceda. \u00a0Sin embargo, el constituyente admiti\u00f3 de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.). As\u00ed, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no s\u00f3lo en el caso de la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades p\u00fablicas del orden nacional, sino en los dem\u00e1s eventos en los que expide normas de car\u00e1cter general, se presenta esta acumulaci\u00f3n de funciones en cabeza del ejecutivo. \u00a0Cabe anotar que una vez expedido el r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n o de disoluci\u00f3n comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorizaci\u00f3n espec\u00edfica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho r\u00e9gimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores se declarar\u00e1 exequible el numeral 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Al respecto en el Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0a la Sentencia C- 401\/01 se expres\u00f3 \u00a0lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. \u00a0Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia legislativa, es lo cierto que mediante la previsi\u00f3n de condicionamientos legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 el Constituyente quiso plasmar un control interorg\u00e1nico en el ejercicio de una competencia constitucional. \u00a0As\u00ed entendida la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o misional, cabe la reflexi\u00f3n en el sentido de si la transferencia que transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer \u201ccondicionamientos\u201d, en favor del Presidente concentra en \u00e9ste (as\u00ed sea transitoriamente) no solo la competencia de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de las cuales \u00e9l mismo cumplir\u00eda la funci\u00f3n constitucional originaria, aboliendo el mencionado control establecido por el constituyente cuando previ\u00f3 que no solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el Presidente de la Rep\u00fablica pero, este \u00faltimo, \u201cde conformidad con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia se desestima la anterior orientaci\u00f3n expresando que, por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a que se ha hecho alusi\u00f3n constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan futuras decisiones de la Corte, y de otro, que trat\u00e1ndose de los supuestos previstos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 no se aprecia necesidad alguna de protecci\u00f3n especial por parte del juez constitucional al Congreso en la integridad de su funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Estima la decisi\u00f3n mayoritaria que los recaudos constitucionales relativos al control pol\u00edtico, a la posibilidad de dictar normas que ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de las facultades extraordinarias, son significativas de una protecci\u00f3n adecuada de las funciones del legislador. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en nuestra opini\u00f3n es necesario recabar sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189, para enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que la propia constituci\u00f3n asigna al Presidente, a que ello se efect\u00fae de conformidad con lo que se\u00f1ale el legislador, no solamente se hace referencia a una atribuci\u00f3n legislativa ordinaria. \u00a0Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la decisi\u00f3n mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constituci\u00f3n primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la conformaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n ( art\u00edculo 150-7-) como para la integraci\u00f3n de la misma en sus elementos institucionales concretos ( crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades). \u00a0As\u00ed las cosas no puede soslayarse el tema se\u00f1alando que no se aprecia necesidad de protecci\u00f3n del Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada que transfiri\u00f3 al Gobierno el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen conforme al cual puede este en los casos concretos efectuar las referidas liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades administrativas. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en atenci\u00f3n a los criterios interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad que le ha sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las finalidades que justifican la intervenci\u00f3n legislativa en las materias a que se refiere el numeral 15 del Art\u00edculo 189 imponen concluir que el desplazamiento de la competencia de regulaci\u00f3n o modulaci\u00f3n de las funciones de fusionar y suprimir entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad que ello genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales entidades, altera el principio democr\u00e1tico en el cual descansa el Estado de Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes titulares del Poder P\u00fablico en la consecuci\u00f3n de los fines estatales, pues concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de manera separada. \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio la conclusi\u00f3n que se se\u00f1ala debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las leyes cuadros), sino tambi\u00e9n el numeral 15 tal como se ha expresado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, la argumentaci\u00f3n de la sentencia seg\u00fan la cual de si trata de una ley de autorizaci\u00f3n si cabe la restricci\u00f3n mas si se trata de determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la competencia constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 el Presidente no requiere de autorizaci\u00f3n legal \u2013 general o particular- para proceder a la supresi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional, y realizar las actividades inherentes de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de una en concreto, pues es precisamente el texto constitucional que de manera directa y expl\u00edcita lo habilita para ello, pero \u201cde acuerdo con la ley\u201d. . (subrayas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
49 Ver las Sentencias C-262\/95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0y C-201\/01 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda espinosa y \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0en los apartes citados precedentemente en esta misma sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-401\/01 MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0y \u00c1lvaro Tafur Galvis. S.V. M. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, \u00a0Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia C. E. Secci\u00f3n Segunda 11 de junio 1998 Exp. 17.176 C.P. Carlos A. Orjuela G\u00f3ngora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-727\/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
53 Ibidem Sentencia C-727\/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 En la \u00a0Sentencia C-382\/00 M.P. Antonio Barrera \u00a0Carbonell S.V. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Vladimiro Naranjo Mesa y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-044\/06 \u00a0 \u00a0\u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia \u00a0 \u00a0\u00a0 SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley \u00a0mediante la cual se asigna al Presidente de la Rep\u00fablica dichas atribuciones \u00a0 \u00a0\u00a0 SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena \u00a0 \u00a0\u00a0 DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[65],"tags":[],"class_list":["post-12875","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2006"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/12875","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=12875"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/12875\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=12875"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=12875"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=12875"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}