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\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUEGOS LOCALIZADOS-Ubicaci\u00f3n debe consultar el Plan de Ordenamiento Territorial \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD-Objeto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD-Administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD-Representaci\u00f3n de \u00a0entidades territoriales en junta directiva \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DICTAMEN FACULTATIVO EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Alcance\/DICTAMEN DE OBLIGATORIA DEMANDA EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Alcance\/DICTAMEN \u00a0VINCULANTE EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Alcance\/JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Deber de motivar concepto emitido por alcalde dentro del tr\u00e1mite de autorizaci\u00f3n\/JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Posibilidad de controvertir concepto emitido por alcalde dentro de tr\u00e1mite de autorizaci\u00f3n\/JUEGOS LOCALIZADOS-Naturaleza jur\u00eddica del concepto \u00a0que debe emitir alcalde para que funcionen \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a la naturaleza jur\u00eddica del concepto previo y favorable que debe rendir el alcalde del municipio en el cual van a funcionar unos juegos localizados, se tiene que, tal y como lo sostiene el demandante, en derecho administrativo es usual encontrar que en la formaci\u00f3n de voluntad de la administraci\u00f3n concurran diversos \u00f3rganos o instancias, mediante la t\u00e9cnica expedici\u00f3n de dict\u00e1menes, bien sean (i) facultativos, caso en el cual se pueden seguir o no por la correspondiente autoridad p\u00fablica; (ii) de obligatoria demanda, en el sentido de que necesariamente, antes de adoptar una decisi\u00f3n final, hay que conocer el parecer de un determinado \u00f3rgano, opini\u00f3n que finalmente puede ser seguida o no; y (iii) vinculantes, los cuales, adem\u00e1s de ser tramitados con antelaci\u00f3n a la toma de la correspondiente decisi\u00f3n, atan a la administraci\u00f3n, en la medida en que \u00e9sta no puede adoptar una contraria. Al respecto cabe se\u00f1alar que en estos casos se trata de la expedici\u00f3n de actos administrativos complejos, entendiendo por tales aquellos que resultan \u201cdel concurso de voluntades de varios \u00f3rganos de una misma entidad o de entidades p\u00fablicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto \u00fanico. En el acto complejo la voluntad declarada es \u00fanica y resulta de la fusi\u00f3n de la voluntad de los \u00f3rganos que concurren a formarla o de la integraci\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formaci\u00f3n del acto son iguales, el acto se forma por la fusi\u00f3n de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integraci\u00f3n en la principal de las otras. Habr\u00e1 integraci\u00f3n de voluntades cuando un \u00f3rgano tiene facultad para adoptar una resoluci\u00f3n, pero ese poder no pod\u00eda ejercerse v\u00e1lidamente sin el concurso de otro \u00f3rgano…” En tal sentido, la expedici\u00f3n de un dictamen previo y favorable, en tanto que elemento constitutivo de un acto administrativo complejo, no constituye una mera formalidad, sino un acto de contenido material, y por ende, debe ser motivado. En suma, el concepto previo y motivado que debe rendir el alcalde en cuanto a la instalaci\u00f3n de juegos localizados en su respectivo municipio es un acto de contenido material, que debe contener consideraciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas, y por ende, puede ser susceptible de ser controvertido judicialmente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Amplitud en reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL Y JUEGOS LOCALIZADOS-Competencia del alcalde para emitir concepto previo y favorable como requisito para la autorizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Es plausible afirmar que el legislador puede establecerle a favor del alcalde municipal una competencia como lo es la emisi\u00f3n de un concepto previo y favorable para la instalaci\u00f3n de juegos de suerte y azar en su municipio. Cabe asimismo se\u00f1alar que, si bien la renta generada por la explotaci\u00f3n del monopolio sobre juegos de suerte y azar no constituye un recurso end\u00f3geno de la entidad territorial y que es gestionada por la ETESA, tambi\u00e9n lo es que los titulares de la misma son los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, motivo por el cual, no resulta irrazonable que los alcaldes participen en la toma de la decisi\u00f3n acerca de la instalaci\u00f3n de unos juegos localizados en sus respectivos municipios, tanto m\u00e1s y en cuanto, como se ha indicado, por la misma naturaleza de tales juegos es preciso armonizar su instalaci\u00f3n con el Plan de Ordenamiento Territorial. Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que, seg\u00fan el Texto Fundamental, le corresponde al Alcalde conservar el orden p\u00fablico del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y \u00f3rdenes que reciba del Presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador. En suma, no constituye una extralimitaci\u00f3n del legislador en materia de autonom\u00eda de las entidades territoriales, haberle otorgado a los alcaldes municipales el ejercicio de una competencia mediante la cual se materializan las facultades de polic\u00eda de las cuales son titulares aqu\u00e9llos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5946 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 32 ( parcial ) de la Ley 643 de 2001, \u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil seis (2006). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Antonio Barrera Carbonell solicita ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cLos juegos localizados que a partir de la sanci\u00f3n de la presente ley pretendan autorizaci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, deber\u00e1n contar con concepto previo favorable del Alcalde donde operar\u00e1 el juego\u201d, del art\u00edculo 32 de la Ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 24 de agosto de 2005, el Magistrado Sustanciador Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, decidi\u00f3 admitir la demanda de la referencia, por cumplir con los requisitos se\u00f1alados en el Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte, en sesi\u00f3n realizada el 22 de Febrero de 2006 decidi\u00f3 \u201cno aprobar el proyecto de sentencia correspondiente al proceso de esta referencia\u201d elaborado por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, e igualmente dispuso que el proyecto de sentencia definitivo fuese elaborado por el Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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II. DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma acusada y se subrayan y resaltan con negrilla el aparte demandado, tal y como aparece publicada en el DIARIO OFICIAL. A\u00d1O CXXXVI. N. 44294. 17, ENERO, 2001. PAG. 8 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 643 DE 2001 \u00a0<\/p>\n
(enero 16) \u00a0<\/p>\n
por la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 32. Juegos localizados. Son modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condici\u00f3n necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esfer\u00f3dromos, m\u00e1quinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares. Son locales de juegos aquellos establecimientos en donde se combinan la operaci\u00f3n de distintos tipos de juegos de los considerados por esta ley como localizados o aquellos establecimientos en donde se combina la operaci\u00f3n de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La explotaci\u00f3n de los juegos localizados corresponde a la Empresa Territorial para la Salud, ETESA. Los derechos ser\u00e1n de los municipios y el Distrito Capital y se distribuir\u00e1n mensualmente durante los primeros diez (10) d\u00edas de cada mes. \u00a0<\/p>\n
Los recursos provenientes de juegos localizados en ciudades de menos de cien mil (100.000) habitantes se destinar\u00e1n al municipio generador de los mismos y los generados en el resto de las ciudades se distribuir\u00e1n el cincuenta por ciento (50%) acorde con la jurisdicci\u00f3n donde se generaron los derechos o regal\u00edas y el otro cincuenta por ciento (50%) acorde con los criterios de distribuci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los juegos localizados que a partir de la sanci\u00f3n de la presente ley pretendan autorizaci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, deber\u00e1n contar con concepto previo favorable del alcalde donde operar\u00e1 el juego. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Antonio Barrera Carbonell comienza por hacer una presentaci\u00f3n general de los principales temas regulados en el texto de la Ley 643 de 2001. A continuaci\u00f3n, se\u00f1ala que la norma acusada versa sobre la necesidad de contar con un concepto previo y favorable que debe rendir el Alcalde donde operar\u00e1n los juegos localizados, que pretendan contar con la autorizaci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud ETESA. Al respecto precisa que los art\u00edculos 101 y 102 de la Ley 788 de 2002, en virtud de los cuales se aclar\u00f3 el alcance del concepto previo, de que tratan los art\u00edculos 32 y 60 de la Ley 643 de 2001, fueron declarados inexequibles por la Corte en sentencia C- 1114 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el demandante explica que en la funci\u00f3n administrativa es frecuente contar con la colaboraci\u00f3n de \u00f3rganos consultivos encargados de emitir informaci\u00f3n, ilustraci\u00f3n, opiniones, dict\u00e1menes o pareceres en relaci\u00f3n con un determinado asunto. En tal sentido, a juicio del demandante, los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n consultiva se encuentran en el mismo nivel de administraci\u00f3n, nacional o territorial, centralizado o descentralizado, donde se encuentran ubicados los \u00f3rganos de administraci\u00f3n activa, con el prop\u00f3sito de evitar interferencias indebidas de \u00f3rganos de diferentes niveles de administraci\u00f3n sobre otros, y en general, para mantener y garantizar la estructura y funcionamiento del Estado \u201cbajo el esquema del dise\u00f1o constitucional que propende la existencia y organizaci\u00f3n de los diferentes niveles de decisi\u00f3n pol\u00edtica, jur\u00eddica, econ\u00f3mica y administrativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en opini\u00f3n del demandante, \u201cresulta irrazonable y desproporcionado que un \u00f3rgano perteneciente al sector descentralizado y auton\u00f3mico territorial, como es el alcalde de un distrito o municipio, est\u00e9 facultado por el legislador para inmiscuirse o intervenir con car\u00e1cter definitorio en un asunto de competencia de una entidad descentralizada del orden nacional\u201d. M\u00e1s adelante se\u00f1ala que \u201cno resulta razonablemente admisible que con base en el otorgamiento de la titularidad de las rentas de los juegos asignados a ETESA a las entidades territoriales, pueda edificarse una exigencia como el concepto obligatorio del alcalde, que viola la autonom\u00eda y desconoce los derechos que le corresponden a aqu\u00e9lla como titular de la administraci\u00f3n y de la explotaci\u00f3n de los juegos localizados\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asegura que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se viola, o bien porque el legislador establezca restricciones o limitaciones que no tengan justificaci\u00f3n constitucional, o porque \u201cse les asignen competencias que desborden el \u00e1mbito misional que les corresponde, seg\u00fan el criterio de especialidad funcional delimitado en los art\u00edculos 311, 315, 322, 328 de la C.P. y en el Acto Legislativo No. 1 de 1993\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido el demandante admite que la jurisprudencia de la Corte ha indicado que el legislador puede atribuirle a los entes territoriales competencias reguladoras de ciertos aspectos de los juegos de azar, pero que jam\u00e1s se ha dicho que las entidades territoriales puedan realizar funciones administrativas ajenas a su organizaci\u00f3n estructural y funcional \u201cque violen la autonom\u00eda de otros entes colocados por fuera de los niveles de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n\u201d, ni que las entidades territoriales puedan \u201casignar funciones consultivas a las entidades territoriales que aten y condicionen las competencias de entidades descentralizadas del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, viola la Constituci\u00f3n, en concreto los principios que gobiernan la funci\u00f3n administrativa, como son aquellos de eficacia, igualdad, econom\u00eda e imparcialidad ( arts. 6, 90, 124 y 208 Superiores) que \u00f3rganos de la administraci\u00f3n territorial se inmiscuyan y tomen decisiones sobre asuntos de competencia de una entidad descentralizada del orden nacional como lo es la ETESA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, a manera de s\u00edntesis, el demandante reagrupa las vulneraciones a la Constituci\u00f3n en los siguientes grandes grupos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 115, 150-4 y 7, 296, 208, 209, 210, 211, 286, 288, 298, 300-7, 313- 6, 311, 322 y 328, por cuanto el legislador rompi\u00f3 con el principio de la estructuraci\u00f3n, organizaci\u00f3n y funcionamiento del Estado, mediante la previsi\u00f3n y determinaci\u00f3n de los diferentes niveles de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, sector central y descentralizado territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma es irrazonable y desproporcionada por cuanto, por una parte cre\u00f3 una entidad descentralizada, con autonom\u00eda funcional, administrativa y patrimonial, titular de la administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los juegos de azar localizados, y por otra, le atribuy\u00f3 competencias a \u00f3rganos extra\u00f1os a \u00e9sta, que hacen parte de otras entidades de distinto nivel y dotadas de autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 6, 90, 121 y 124 constitucionales, por cuanto la norma legal conduce a una confusi\u00f3n entre autoridades y responsabilidades, con lo cual se le resta a ETESA toda capacidad de acci\u00f3n y decisi\u00f3n en la administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los juegos de azar localizados, \u201cacogi\u00e9ndose a la voluntad omn\u00edmoda y discrecional del alcalde\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma acusada conduce a afectar la libertad contractual de ETESA, por cuanto se le somete al acatamiento de un concepto favorable del alcalde, con lo cual se vulnera la autonom\u00eda a aquella como empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se violan las normas constitucionales referentes a la autonom\u00eda distrital y municipal, por cuanto se les asigna una competencia completamente ajena a su misi\u00f3n institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El interviniente considera, en primer lugar, que la demanda no cumple con los requisitos m\u00ednimos para que sea proferido un fallo de fondo ya que, a su juicio, no se vislumbra concepto alguno de \u00a0violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pues bien, en caso de considerar que existe un cargo de inconstitucionalidad, el interviniente sostiene que no est\u00e1 llamado a prosperar, por las razones que pasa explicar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En sentencia C- 1114 de 2003, mediante la cual se declar\u00f3 inexequible una norma complementaria de la acusada, la Corte no se pronunci\u00f3 sobre el fondo del asunto; tan s\u00f3lo examin\u00f3 un vicio referente a la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que el demandante se limita a afirmar que resulta irrazonable y desproporcionado que el legislador le hubiese conferido a los alcaldes la competencia para rendir un concepto previo y favorable para instalar juegos de azar localizados. No comparte el interviniente tal afirmaci\u00f3n, ya que en sentencia C-1191 de 2001 se consider\u00f3 que los municipios no son \u00f3rganos extra\u00f1os al funcionamiento de la ETESA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Indica que el demandante se equivoca al se\u00f1alar que las entidades descentralizadas del orden nacional gozan de \u201cautonom\u00eda en el plano constitucional\u201d confundi\u00e9ndola con aquella de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que asimismo el demandante incurre en error al sostener que ETESA quedar\u00eda sometida a la arbitrariedad de los alcaldes, ya que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no existen facultades discrecionales omn\u00edmodas, siendo necesario motivar los actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera se aparta de la opini\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual la norma acusada restringe la libertad contractual de ETESA, ya que , si as\u00ed fuera, ocurrir\u00eda otro tanto con las licencias ambientales o de construcci\u00f3n, cuando quiera que, por ejemplo, el INVIAS pretenda contratar la ejecuci\u00f3n de una obra, siendo necesario contar con la licencia previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante concepto n\u00fam. 3949 el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo por inepta demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de recordar las l\u00edneas jurisprudenciales en la material, la Vista Fiscal se\u00f1ala que \u201cEn el caso que nos ocupa, en primer lugar el demandante se ocupa de darle alcance a los conceptos desde la \u00f3rbita del derecho administrativo pero en ning\u00fan momento ubica la problem\u00e1tica en la perspectiva del derecho constitucional. Igualmente, el ciudadano Barrera Carbonell no establece con claridad las normas constitucionales que considera vulneradas, pues se dedica a desarrollar una serie de definiciones sobre distintos t\u00f3picos sin que a simple vista se permita deducir una conexidad con la disposici\u00f3n demandada, y as\u00ed estructurar un cargo de constitucionalidad que re\u00fana los requisitos y formalidades antes se\u00f1aladas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241, numeral 4, de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Antonio Barrera Carbonell demanda la expresi\u00f3n \u201cLos juegos localizados que a partir de la sanci\u00f3n de la presente ley pretendan autorizaci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, deber\u00e1n contar con concepto previo favorable del alcalde donde operar\u00e1 el juego\u201d del art\u00edculo 32 de la Ley 643 de 2001 \u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar\u201d, por considerar, en esencia, que resulta violatorio de los principios que rigen la estructura, organizaci\u00f3n y funcionamiento del Estado colombiano, que un \u00f3rgano perteneciente al sector descentralizado y auton\u00f3mico territorial, como es el alcalde de un distrito o municipio, est\u00e9 facultado por el legislador para inmiscuirse o intervenir con car\u00e1cter definitorio, mediante la emisi\u00f3n de un concepto previo y favorable, en un asunto de competencia de una entidad descentralizada del orden nacional ( Empresa Territorial para la Salud, ETESA), precisamente, para la concesi\u00f3n de una autorizaci\u00f3n para el funcionamiento de unos juegos localizados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El interviniente sostiene que el demandante no estructur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Agrega que no le asiste raz\u00f3n al ciudadano, por cuanto el concepto previo y favorable del alcalde para el funcionamiento de un juego localizado de manera alguna vulnera la autonom\u00eda de ETESA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal, por su parte, considera que el actor no estructur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad, motivo por el cual solicita a esta Corporaci\u00f3n declararse inhibida para proferir un fallo de fondo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Contrario a lo sostenido por el interviniente y el Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte considera que el demandante plante\u00f3 un cargo de inconstitucionalidad, en el sentido de que la disposici\u00f3n acusada conduce a vulnerar los art\u00edculos 287, 311 y siguientes constitucionales, referentes a la estructura del Estado colombiano, en concreto, a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en la medida en que el legislador otorg\u00f3 a una autoridad del orden municipal, sin justificaci\u00f3n constitucional alguna, una competencia que conduce a interferir y entorpecer, mediante la emisi\u00f3n de conceptos previos y favorables referentes al funcionamiento de juegos de suerte y azar localizados, el normal desarrollo de las actividades de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional como es la ETESA, encargada de explotar un arbitrio rent\u00edstico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de resolver el problema jur\u00eddico, la Corte (i) interpretar\u00e1 sistem\u00e1ticamente la disposici\u00f3n legal acusada; (ii) examinar\u00e1 la facultad constitucional con que cuenta el legislador para establecer y regular monopolios rent\u00edsticos en materia de juegos de suerte y azar; y (iii) resolver\u00e1 el cargo de inconstitucionalidad planteado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la disposici\u00f3n legal acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, respecto, la Ley 643 de \u00a02001, mediante la cual se regula el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar, distingue entre varias categor\u00edas de juegos como son (i) juegos prohibidos y pr\u00e1cticas no autorizadas; (ii) loter\u00edas; (iii) apuestas permanentes o chance; (iv) rifas; (v) juegos promocionales; (vi) apuestas en eventos deportivos, gall\u00edsticos, caninos y similares; (vii) eventos h\u00edpicos; (viii) juegos promocionales; ( ix ) juegos novedosos; y (x) juegos localizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los juegos localizados, el art\u00edculo 32 de la citada ley distingue entre, de una parte, las modalidades de juegos de suerte y azar, como son los equipos o elementos de juegos en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los apostadores, tales como los bingos, los videobingos, los esfer\u00f3dromos, las m\u00e1quinas tragamonedas \u201cy los operadores de casinos y similares\u201d; por otra parte, los locales de juegos, entendiendo por tales aquellos establecimientos en donde se combinan la operaci\u00f3n de distintas clases de juegos considerados localizados o \u201caquellos establecimientos en donde se combina la operaci\u00f3n de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios\u201d. A su vez, precisa que la explotaci\u00f3n de los juegos localizados corresponde a la Empresa Territorial para la Salud ETESA, en tanto que los titulares de los derechos de explotaci\u00f3n de los mismos son los Departamentos, municipios y el Distrito Capital. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los juegos localizados ser\u00e1n operados por intermedio de particulares, previa autorizaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de acuerdos de concesi\u00f3n1, precisando que \u201cla operaci\u00f3n de las modalidades de juegos definidas en la presente ley como localizados, ser\u00e1 permitida en establecimientos de comercio ubicados en zonas aptas para el desarrollo de actividades comerciales\u201d2, es decir, por su propia naturaleza, esta variedad de juegos de suerte y azar no pueden ser instalados arbitrariamente en cualquier sector de la ciudad, sino que su ubicaci\u00f3n debe consultar lo establecido en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Ley 643 de 2001 crea una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, denominada Empresa Territorial para la Salud ETESA, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa, capital independiente, vinculada al Ministerio de Salud3, \u201ccuyo objeto es la explotaci\u00f3n como arbitrio rent\u00edstico de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la misma expresamente se le asignen y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuya a otra entidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a la administraci\u00f3n de la ETESA, es necesario precisar que contar\u00e1 con un Presidente y una Junta Directiva, conformada por el Ministro de Protecci\u00f3n Social, cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y dos (2) representantes de los Gobernadores designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. Al respecto, la Corte en sentencia C-1191 de 2001, al momento de examinar la constitucionalidad de la creaci\u00f3n legal de ETESA, se\u00f1al\u00f3 que \u201cel dise\u00f1o de la empresa tampoco responde a concepciones centralistas, pues el art\u00edculo 39 acusado se\u00f1ala que la junta directiva de ETESA estar\u00e1 conformada, entre otros, por cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, y por dos (2) representantes de los gobernadores, designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. Todo ello permite concluir que, contrario a lo afirmado por el actor, la norma busca asegurar la adecuada participaci\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de esta modalidad de monopolios de juegos de suerte y azar.\u201d (negrillas agregadas). En otros t\u00e9rminos, existe una clara relaci\u00f3n entre la estructura y el funcionamiento de la ETESA y las entidades territoriales, en el sentido de que en la Junta Directiva de la misma est\u00e1n permanentemente representados los intereses de aqu\u00e9llas, con lo cual existe un espacio de coordinaci\u00f3n entre la actividad de la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, en tanto que administradora del monopolio rent\u00edstico, y los entes territoriales, quienes son los titulares de la renta causada con los juegos de suerte y azar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo que concierne a la naturaleza jur\u00eddica del concepto previo y favorable que debe rendir el alcalde del municipio en el cual van a funcionar unos juegos localizados, se tiene que, tal y como lo sostiene el demandante, en derecho administrativo es usual encontrar que en la formaci\u00f3n de voluntad de la administraci\u00f3n concurran diversos \u00f3rganos o instancias, mediante la t\u00e9cnica expedici\u00f3n de dict\u00e1menes, bien sean (i) facultativos, caso en el cual se pueden seguir o no por la correspondiente autoridad p\u00fablica; (ii) de obligatoria demanda, en el sentido de que necesariamente, antes de adoptar una decisi\u00f3n final, hay que conocer el parecer de un determinado \u00f3rgano, opini\u00f3n que finalmente puede ser seguida o no; y (iii) vinculantes, los cuales, adem\u00e1s de ser tramitados con antelaci\u00f3n a la toma de la correspondiente decisi\u00f3n, atan a la administraci\u00f3n, en la medida en que \u00e9sta no puede adoptar una contraria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe se\u00f1alar que en estos casos se trata de la expedici\u00f3n de actos administrativos complejos, entendiendo por tales aquellos que resultan \u201cdel concurso de voluntades de varios \u00f3rganos de una misma entidad o de entidades p\u00fablicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto \u00fanico. En el acto complejo la voluntad declarada es \u00fanica y resulta de la fusi\u00f3n de la voluntad de los \u00f3rganos que concurren a formarla o de la integraci\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formaci\u00f3n del acto son iguales, el acto se forma por la fusi\u00f3n de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integraci\u00f3n en la principal de las otras. Habr\u00e1 integraci\u00f3n de voluntades cuando un \u00f3rgano tiene facultad para adoptar una resoluci\u00f3n, pero ese poder no pod\u00eda ejercerse v\u00e1lidamente sin el concurso de otro \u00f3rgano…”4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la expedici\u00f3n de un dictamen previo y favorable, en tanto que elemento constitutivo de un acto administrativo complejo, no constituye una mera formalidad, sino un acto de contenido material, y por ende, debe ser motivado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En suma, el concepto previo y motivado que debe rendir el alcalde en cuanto a la instalaci\u00f3n de juegos localizados en su respectivo municipio es un acto de contenido material, que debe contener consideraciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas, y por ende, puede ser susceptible de ser controvertido judicialmente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. La facultad constitucional con que cuenta el legislador para establecer y regular monopolios rent\u00edsticos en materia de juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha considerado que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para organizar el monopolio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar. Al respecto, en sentencia C-1108 de 2001, esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que \u201cEn la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de apreciaci\u00f3n para el efecto, dentro de par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad\u201d. Luego, en sentencia C-1114 de 2001 esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que \u201ctrat\u00e1ndose de recursos p\u00fablicos, como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciaci\u00f3n las modalidades y las caracter\u00edsticas de las mismas cualquiera sea la forma de gesti\u00f3n que se adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y se\u00f1alar la mejor manera para la obtenci\u00f3n de las rentas que propicien la adecuada prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que como los de salud est\u00e1n tan \u00edntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la poblaci\u00f3n (C.P., arts. 1, 2 y 365)\u201d . En igual sentido, en sentencia C-1191 de 2001 precis\u00f3 que la Constituci\u00f3n confiere al legislador \u201cuna amplia facultad de regulaci\u00f3n en materia de monopolios rent\u00edsticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci\u00f3n de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas \u00faltimas de disponer de los recursos obtenidos en la explotaci\u00f3n de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos\u201d.As\u00ed por ejemplo, tal y como lo examin\u00f3 la Corte en sentencia C-031 de 2003, el legislador puede restringir la operaci\u00f3n de monopolios a las personas jur\u00eddicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, existe una clara l\u00ednea jurisprudencial en el sentido de que en lo referente a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del monopolio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, lo cual no obsta para que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda \u201casignar a las entidades territoriales ciertos aspectos puntuales de la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos\u201d5, como el relativo al valor de los sorteos de las loter\u00edas\u201d6. En consecuencia, es plausible afirmar que, a fortiori, el legislador puede establecerle a favor del alcalde municipal una competencia, con fundamento en el art\u00edculo 315-10 Superior, ya no normativa como la anteriormente se\u00f1alada para el caso de las Asambleas Departamentales, sino meramente administrativa, como lo es la emisi\u00f3n de un concepto previo y favorable para la instalaci\u00f3n de juegos de suerte y azar en su municipio. \u00a0<\/p>\n
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Cabe asimismo se\u00f1alar que, si bien la renta generada por la explotaci\u00f3n del monopolio sobre juegos de suerte y azar no constituye un recurso end\u00f3geno de la entidad territorial7 y que es gestionada por la ETESA, tambi\u00e9n lo es que los titulares de la misma son los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, motivo por el cual, no resulta irrazonable que los alcaldes participen en la toma de la decisi\u00f3n acerca de la instalaci\u00f3n de unos juegos localizados en sus respectivos municipios, tanto m\u00e1s y en cuanto, como se ha indicado, por la misma naturaleza de tales juegos es preciso armonizar su instalaci\u00f3n con el Plan de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, el Plan de Ordenamiento Territorial, cuya importancia ha sido resaltada por la jurisprudencia constitucional8, es entendido como un conjunto de objetivos, directrices, pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas encaminadas a orientar y administrar el territorio, constituye un instrumento esencial para direccionar un adecuado desarrollo econ\u00f3mico, social, ambiental y cultural de los municipios, as\u00ed como planear la ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas. En la elaboraci\u00f3n del mismo, por lo dem\u00e1s, participa activamente la ciudadan\u00eda, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas instituciones estatales. Otro tanto sucede en el derecho comparado9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que, seg\u00fan el Texto Fundamental, le corresponde al Alcalde conservar el orden p\u00fablico del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y \u00f3rdenes que reciba del Presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador. El alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de polic\u00eda del municipio y, en tal calidad, adem\u00e1s de la funci\u00f3n gen\u00e9rica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, tiene a cargo la espec\u00edfica de salvaguardar, \u201cen el \u00e1mbito territorial del municipio, la pac\u00edfica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y l\u00edcito de las actividades que ellos emprendan\u201d10. En tal sentido, le corresponde al alcalde municipal ejercer la funci\u00f3n de polic\u00eda, entendida \u00e9sta como \u201cla adopci\u00f3n reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec\u00edfico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic\u00eda local pueda actuar ante condiciones espec\u00edficas, seg\u00fan los t\u00e9rminos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con car\u00e1cter reglamentario y objetivo\u201d11. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Siendo entonces el alcalde el competente para preservar y mantener el orden p\u00fablico en el respectivo municipio, no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n la adopci\u00f3n de medidas encaminadas a que dicha autoridad pueda realizar una gesti\u00f3n administrativa que concrete el poder de polic\u00eda que ha sido ejercido directamente por el legislador12, valorando las circunstancias concretas de orden p\u00fablico para efectos de adoptar la decisi\u00f3n que estime m\u00e1s conveniente seg\u00fan el caso en materia de funcionamiento de establecimiento destinados a la realizaci\u00f3n de juegos de suerte y azar. De tal suerte que, no viola la Constituci\u00f3n que el legislador otorgue a los alcaldes municipales la realizaci\u00f3n de una gesti\u00f3n concreta y preventiva, propia de sus funciones de polic\u00eda, consistente en expedir un concepto previo y favorable para la instalaci\u00f3n de juegos localizados en sus respectivos municipios, medida destinada a mantener el orden p\u00fablico en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garant\u00eda de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En suma, no constituye una extralimitaci\u00f3n del legislador en materia de autonom\u00eda de las entidades territoriales, haberle otorgado a los alcaldes municipales el ejercicio de una competencia mediante la cual se materializan las facultades de polic\u00eda de las cuales son titulares aqu\u00e9llos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Examen del cargo de inconstitucionalidad planteado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano alega que el requisito establecido por el legislador en el sentido de que cuando se trata de juegos localizados se deber\u00e1 contar con el concepto previo y favorable del alcalde donde operar\u00e1n los mismos, conduce a entorpecer por completo el funcionamiento de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional como lo es ETESA, viol\u00e1ndose de esta manera las normas constitucionales mediante las cuales se definen y delimitan los \u00e1mbitos competenciales de las entidades del orden nacional y los entes territoriales. En otras palabras, la norma acusada desconocer\u00eda la estructura y el adecuado funcionamiento del Estado colombiano. No comparte la Corte estas aseveraciones por las razones que pasan a explicarse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se ha indicado, en materia de regulaci\u00f3n del monopolio rent\u00edstico existente sobre juegos de suerte y azar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa. A su vez, si bien no se trata de una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales, la cual es gestionada por una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional como lo es la ETESA, tambi\u00e9n es cierto que son los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios los titulares de dicha renta, la cual va destinada para atender las necesidades del sector salud, motivo por el cual la administraci\u00f3n de la misma no resulta ser un tema extra\u00f1o o ajeno a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, por la propia naturaleza de los juegos localizados, resulta a todas luces razonable y justificado que los alcaldes municipales, con base en lo establecido en sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial, y en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en tanto que autoridad p\u00fablica encargada de mantener el orden p\u00fablico en el \u00e1mbito municipal, participen en la toma de la decisi\u00f3n sobre la instalaci\u00f3n o no en determinados sitios de los mencionados juegos, decisi\u00f3n que no resulta ser como lo plantea el demandante arbitraria, por cuanto se trata de rendir un concepto previo y favorable, es decir, un acto jur\u00eddico de contenido material, soportado debidamente en consideraciones jur\u00eddicas y en los hechos, y por supuesto, controlable judicialmente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la Corte considera que, contrario lo sostenido por el demandante, la disposici\u00f3n acusada, no s\u00f3lo no conduce a entorpecer el normal desarrollo de las actividades econ\u00f3micas llevadas a cabo por una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, sino que constituye una garant\u00eda para la autonom\u00eda constitucional de la cual son titulares las entidades territoriales, por cuanto les permite participar en la toma de decisiones esenciales sobre un asunto que es de su competencia, como es el caso del ordenamiento urban\u00edstico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte considera que el requisito establecido por el legislador en la norma acusada no conlleva a desconocer las normas constitucionales mediante las cuales se opera el reparto de competencias entre las entidades del orden nacional y los entes territoriales. Por el contrario, el legislador estableci\u00f3 un requisito que se encamina a salvaguardar el orden p\u00fablico en sentido amplio, y urban\u00edstico en especial, a proteger la autonom\u00eda de las entidades municipales, y en definitiva, a que decisiones de car\u00e1cter pol\u00edtico que se han adoptado en cuanto a la regulaci\u00f3n y manejo del territorio, sean respetadas, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresi\u00f3n \u201cLos juegos localizados que a partir de la sanci\u00f3n de la presente ley pretendan autorizaci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, ETESA, deber\u00e1n contar con concepto previo favorable del alcalde donde operar\u00e1 el juego\u201d, del art\u00edculo 32 de la Ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
AUSENTE CON PERMISO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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Magistrado \u00a0<\/p>\n
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ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO SENTENCIA C-173\/06 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Insuficiencia de cargos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte decidi\u00f3 pronunciarse de fondo respecto de la demanda de la referencia pese a que -a juicio de quien suscribe este salvamento- el libelo carec\u00eda de los elementos argumentativos necesarios para propiciar un adecuado juicio de inconstitucionalidad, defecto que obligaba a la Corporaci\u00f3n a inhibirse de emitir pronunciamiento sustantivo. Ciertamente la demanda resultaba sustancialmente inepta porque carec\u00eda del soporte normativo requerido para afirmar que la competencia a que hace referencia la Ley 643 de 2001 era incompatible con nuestro ordenamiento constitucional. La imposibilidad de la Corte para citar las normas constitucionales que supuestamente se infringieron demuestra que los cargos nunca se concretaron. La sencillez de los argumentos que la Corte us\u00f3 demuestra la insuficiencia de los cargos. \u00a0<\/p>\n
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Referencia: expediente D-5946 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 32 (parcial) de la Ley 643 de 2001, \u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Antonio Barrera Carbonell\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
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Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, presento salvamento de voto respecto de la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda en el proceso de esta referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por votaci\u00f3n mayoritaria de sus miembros, la Sala Plena de la Corte decidi\u00f3 pronunciarse de fondo respecto de la demanda de la referencia pese a que -a juicio de quien suscribe este salvamento- el libelo carec\u00eda de los elementos argumentativos necesarios para propiciar un adecuado juicio de inconstitucionalidad, defecto que obligaba a la Corporaci\u00f3n a inhibirse de emitir pronunciamiento sustantivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ciertamente, tal como lo expusieron y explicaron el ciudadano interviniente y el Ministerio P\u00fablico, la demanda de la referencia no estructur\u00f3 cargo alguno del que pudiera deducirse una incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo demandado. As\u00ed se deduce del minucioso an\u00e1lisis que el suscrito magistrado adelant\u00f3 para la elaboraci\u00f3n del proyecto de fallo que finalmente fue derrotado en Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Descrito el contenido de la ley, el actor indic\u00f3 \u2013bajo el subt\u00edtulo \u201cnormas constitucionales que se consideran infringidas por la norma acusada\u201d- que el precepto se aplica a los juegos localizados de azar que se instalen con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 643 de 2001. Advirti\u00f3 despu\u00e9s que los art\u00edculos 101 y 102 de la Ley 788 de 2002, por los cuales se aclar\u00f3 el alcance del concepto previo del alcalde, y ordenaron reglamentar el art\u00edculo 33 de la misma ley, fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-114 de 2003, pero tampoco en este aparte, el demandante tampoco dise\u00f1\u00f3 ning\u00fan cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Inmediatamente despu\u00e9s, el actor describi\u00f3 algunos conceptos cercanos a la materia objeto de examen, relacionados principalmente con la funci\u00f3n consultiva de la Administraci\u00f3n. Indic\u00f3 que, seg\u00fan la doctrina, los \u00f3rganos consultivos deben estar constituidos de forma colegiada, pues el consejo, la ilustraci\u00f3n y la opini\u00f3n deben ser producto de la deliberaci\u00f3n de varios y no del parecer de uno solo. En este punto, el demandante no fij\u00f3 normas constitucionales de las que pudieran derivarse dichos conceptos y en contra de las cuales el art\u00edculo acusado pudiera haber atentado. En \u00faltimas, tampoco estructur\u00f3 un cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, precis\u00f3 que la funci\u00f3n consultiva puede ser facultativa, obligatoria o vinculante. Seguidamente, resalt\u00f3 que las funciones estatales se manifiestan y desarrollan bajo el esquema de los conceptos de centralizaci\u00f3n y descentralizaci\u00f3n, conceptos que desarrolla con cierta profundidad, pero a partir de los cuales no formul\u00f3 ning\u00fan cargo de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Alrededor de la idea de descentralizaci\u00f3n, el actor se\u00f1al\u00f3 que las entidades territoriales tienen autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y que los l\u00edmites \u2013m\u00ednimos y m\u00e1ximos- de la misma est\u00e1n fijados por ley. Puntualiz\u00f3 que la autonom\u00eda tiene un n\u00facleo constitucional que no puede ser desconocido por el legislado y que la ley, al distribuir las competencias entre las entidades descentralizadas, est\u00e1 obligada a observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de modo que hagan congruentes dichas competencias y se asegure la existencia de las dos especies de descentralizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Culminada esta primera etapa -que podr\u00eda considerarse introductoria de la demanda- el actor no hab\u00eda formulado un solo cargo, con fundamento constitucional, del que pudiera deducirse que el concepto favorable del alcalde previo a la autorizaci\u00f3n conferida por ETESA para el funcionamiento de juegos localizados resultaba inconstitucional. Pudo pensarse entonces que esta secci\u00f3n fung\u00eda a manera de pr\u00f3logo y que, por tanto, no estaba en ella la intenci\u00f3n de formular los cargos de inconstitucionalidad. No obstante, dicha intenci\u00f3n tampoco se vio cumplida cuando el demandante ingres\u00f3 en el estudio particular de sus cargos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer lugar, de los extractos citados de la Sentencia C-1191 de 2001, que el actor utiliz\u00f3 como uno de los fundamentos de su demanda, no se encontr\u00f3 argumento alguno del que pudiera inferirse, siquiera prima facie, que el concepto previo del alcalde del municipio en el que, por virtud de la Ley 643 de 2001, deb\u00edan operar los juegos de suerte localizados, fuera violatorio de la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la providencia de la Corte es generosa en referencias que conduc\u00edan a una conclusi\u00f3n contraria y que indicaban que, en relaci\u00f3n con los ingresos provenientes de esa actividad, la ley pod\u00eda distribuir competencias y asignar funciones para la regulaci\u00f3n de algunos aspectos en cabeza de las entidades territoriales. Habida cuenta del contenido de dicha jurisprudencia era claro, a juicio del suscrito magistrado, que el demandante no hab\u00eda estructurado un argumento suficiente que, al contrastarlo con los conceptos vertidos en esta jurisprudencia, ofreciera como conclusi\u00f3n novedosa la inconstitucionalidad del art\u00edculo acusado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de la cita jurisprudencial referida, el demandante hizo alusi\u00f3n a las condiciones en que opera la funci\u00f3n consultiva de la Administraci\u00f3n, para lo cual hizo \u00e9nfasis en la necesidad de que los \u00f3rganos consultivos pertenecieran al mismo nivel de Administraci\u00f3n en el que se encuentren ubicados los \u00f3rganos de la Administraci\u00f3n activa. No obstante, en este punto, el demandante tampoco elabor\u00f3 un cargo de inconstitucionalidad coherente. En primer lugar, no cit\u00f3 disposici\u00f3n constitucional contra la cual fuera posible contrastar la norma legal acusada, as\u00ed como tampoco explic\u00f3 c\u00f3mo el art\u00edculo demandado vulneraba la posici\u00f3n doctrinaria aqu\u00ed expuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para explicar su inconformidad con la norma acusada, el demandante asegur\u00f3 tambi\u00e9n que dicha disposici\u00f3n dispone de \u201cmanera imperativa y sin excepci\u00f3n alguna, que la autorizaci\u00f3n de ETESA para la operaci\u00f3n de un juego localizado por intermedio de terceros, debe otorgarse bajo la condici\u00f3n de que inexorablemente se acate el concepto favorable que debe emitir el alcalde del lugar donde opera el juego\u201d a lo cual agrega que \u201cen tales condiciones resulta irrazonable y desproporcionado que un \u00f3rgano perteneciente al sector descentralizado y auton\u00f3mico territorial, como es el alcalde de un distrito o municipio, est\u00e9 facultado por el legislador para inmiscuirse o intervenir con car\u00e1cter definitorio en un asunto de competencia de una entidad descentralizada del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, el impugnante sostuvo que \u201cel mencionado concepto, por su car\u00e1cter vinculante, condiciona y sujeta de manera absoluta a ETESA y le impone un l\u00edmite riguroso del cual no puede sustraerse, con lo cual cercena por completo su libertad de acci\u00f3n, pues quien propiamente decide sobre la autorizaci\u00f3n para operar el juego no es ETESA, a la cual se ha atribuido la explotaci\u00f3n y administraci\u00f3n de los juegos localizados, sino el alcalde del respectivo distrito o municipio, con la consecuencia de que se la obliga a contratar, limitando su libertad contractual, con la persona que ha obtenido el referido concepto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y finalmente agreg\u00f3 que \u201cno resulta razonablemente admisible que con ase en el otorgamiento de la titularidad de las rentas de juegos asignados a ETESA a las entidades territoriales (sic), pueda edificarse una exigencia como el concepto obligatorio del alcalde, que viola la autonom\u00eda y desconoce los derechos que le corresponden a aquella como titular de la administraci\u00f3n y de la explotaci\u00f3n de los recursos localizados\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior, de la exposici\u00f3n que ha sido transcrita tampoco era posible deducir un verdadero cargo de inconstitucionalidad que ilustrara de manera concreta y suficiente la oposici\u00f3n normativa de la norma legal con la de superior rango. Ello, en primer t\u00e9rmino, porque el demandante no cit\u00f3 -a pesar de haberlas mencionado profusamente en la parte general de su argumentaci\u00f3n- cu\u00e1les de las normas constitucionales se consideraban infringidas por el art\u00edculo demandado. Adem\u00e1s de las exigencias argumentativas establecidas por la jurisprudencia de la Corte como atributos del cargo de inconstitucionalidad, el se\u00f1alamiento de la norma constitucional que se considera infringida es requisito legal del libelo acusatorio, por lo que, en el caso concreto, la falta de concreci\u00f3n de la norma constitucional afectada constitu\u00eda no s\u00f3lo un defecto de precisi\u00f3n de la argumentaci\u00f3n, sino una deficiencia estructural de la demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, la falta de suficiencia del argumento se evidenciaba en el hecho de que el demandante no explic\u00f3 realmente por qu\u00e9 la asignaci\u00f3n de la competencia de que trata el art\u00edculo 32 de la Ley 643 de 2001 era irrazonable, desproporcionada y en extremo rigurosa, frente a la competencia de explotaci\u00f3n que se le confiere a ETESA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el suscrito magistrado, del texto de la norma se entend\u00eda con claridad que el concepto favorable del alcalde era requisito para la autorizaci\u00f3n de juegos localizados por parte de ETESA \u2013as\u00ed lo reconoci\u00f3 la posici\u00f3n mayoritaria-, por lo que nada agregaba a la discusi\u00f3n el que simplemente se dijera que el concepto previo establecido por la ley era contrario a la Carta. Los p\u00e1rrafos de la demanda en que se estructura el cargo de inconstitucionalidad se limitaron a repetir el contenido jur\u00eddico de la norma y a descalificar sus \u00f3rdenes, pero nunca justificaron esa inconformidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea -seg\u00fan criterio de quien suscribe este salvamento- los argumentos del demandante fueron insuficientes cuando trat\u00f3 de explicar la aparente contradicci\u00f3n que existe entre afirmar que la ley est\u00e1 habilitada para regular integralmente la materia relativa a los monopolios rent\u00edsticos de juegos de suerte y azar -en cuanto a su organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n, determinaci\u00f3n de los titulares y de quienes lo pueden administrar y explotar- con la de que el alcalde puede inmiscuirse e intervenir en dicha administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n, en virtud del concepto obligatorio que debe emitir. Ciertamente, del an\u00e1lisis hecho por le demandante no se entend\u00eda c\u00f3mo, si la ley est\u00e1 habilitada para regular integralmente la materia, aquella no pudiera decidir que para autorizar los juegos localizados por parte de ETESA se requer\u00eda concepto favorable del alcalde del municipio donde dichos juegos han de operar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio del proyecto presentado a consideraci\u00f3n de la Sala, carec\u00eda de l\u00f3gica afirmar que la ley puede determinar el r\u00e9gimen general de los juegos de azar, pero est\u00e1 impedida para conferir al alcalde la competencia de emitir concepto previo para la instalaci\u00f3n de juegos de azar localizados en su municipio. Por lo menos, en este aspecto, la argumentaci\u00f3n resultaba insuficiente y poco coherente con la jurisprudencia que el demandante mismo trajo a colaci\u00f3n y que establec\u00eda que \u201cpor tratarse de un r\u00e9gimen propio, la Constituci\u00f3n confiere al legislador una amplia facultad de regulaci\u00f3n en materia de monopolios rent\u00edsticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci\u00f3n de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias.\u201d13\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Ahora bien, si el argumento del demandante no se estructuraba ya sobre la ilegitimidad de la intromisi\u00f3n, sino sobre la desproporci\u00f3n de la misma, entonces era de su cargo exponer suficientemente por qu\u00e9 dicha desproporci\u00f3n se presentaba, esfuerzo que nunca se llev\u00f3 a cabo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Siguiendo con el orden de la demanda, el impugnante aseguraba que la norma acusada romp\u00eda la estructura del Estado, porque permit\u00eda que un \u00f3rgano distrital o municipal interviniera en la definici\u00f3n de un asunto que pertenec\u00eda al \u00e1mbito de autonom\u00eda que es propiedad de la entidad descentralizada ETESA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, para el suscrito magistrado, este argumento resultaba insuficiente en cuanto que omit\u00eda explicar las razones de por qu\u00e9 dicha intervenci\u00f3n era ileg\u00edtima o por qu\u00e9 la autonom\u00eda de ETESA era de tal amplitud que exclu\u00eda cualquier inferencia de autoridades territoriales. En esta etapa, ning\u00fan elemento ilustraba por qu\u00e9 la ley desborda sus competencias al vulnerar la autonom\u00eda de la entidad descentralizada por servicios. Adem\u00e1s, este argumento resultaba abstracto y poco definido en tanto que no precisaba cu\u00e1les de las normas constitucionales se hab\u00edan visto vulneradas por esa supuesta incorrecta intromisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En suma, en esta etapa de la demanda, era claro que el actor ven\u00eda difiriendo del contenido de la norma porque era de su parecer que el concepto previo del alcalde interfer\u00eda en la actividad contractual de ETESA, pero tambi\u00e9n lo era que el demandante no hab\u00eda utilizado argumentos de contenido jur\u00eddico para descalificar dicha interferencia, la cual no era del caso negar, visto que emerg\u00eda sin duda de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante en la demanda, el impugnante advirti\u00f3 que la competencia asignada por la Ley 643 de 2001 al alcalde municipal, que lo autoriza a rendir concepto previo para el asentamiento de juegos de azar en su municipio, no hac\u00eda parte de los asuntos que ata\u00f1en a la entidad territorial o, como \u00e9l mismo lo llamaba, era un asunto ajeno al \u201c\u00e1mbito misional\u201d de la misma. No obstante, en relaci\u00f3n con este reproche, el cargo era insuficiente porque no era correcto afirmar, sin ninguna justificaci\u00f3n de soporte, que la ubicaci\u00f3n de juegos de azar localizados era un tema ajeno a los asuntos propios del municipio. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 311, encarga al municipio, como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, la funci\u00f3n de ordenar el desarrollo de su territorio, por lo que la premisa del demandante carec\u00eda, prima facie, de fundamento constitucional. En este punto de la demanda, era claro que resultaba imposible ubicar la norma constitucional que supuestamente se habr\u00eda infringido. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, resultaba extra\u00f1o que el mismo demandante sostuviera, como pre\u00e1mbulo de su argumento, que \u201ccon fundamento en la autonom\u00eda que se les reconoce, los distritos y los municipios tienen la misi\u00f3n de gestionar todos aquellos asuntos que conciernen a los intereses de las comunidades asentadas en su territorio, de conformidad con las competencias que la Constituci\u00f3n les atribuye, y las que le puede asignar la ley\u201d, para agregar luego, sin bases suficientes, que la ley no puede asignar al alcalde la competencia de que trata la norma en litigio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, resultaba contradictorio que el demandante hubiera citado como apoyo de su demanda la jurisprudencia constitucional que afirma que \u201cel dise\u00f1o de la empresa tampoco responde a concepciones centralistas, pues el art\u00edculo 39 acusado se\u00f1ala que la junta directiva de ETESA estar\u00e1 conformada, entre otros, por cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, y por dos (2) representantes de los gobernadores, designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. \u00a0Todo ello permite concluir que, contrario a lo afirmado por el actor, la norma busca asegurar la adecuada participaci\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de esta modalidad de monopolios de juegos de suerte y azar\u201d, para luego afirmar que el asunto sometido a concepto favorable del alcalde municipal no tiene nada que ver con la misi\u00f3n institucional del municipio. A nuestro juicio, era evidente que el demandado no hab\u00eda desplegado una argumentaci\u00f3n suficiente para desvirtuar estos elementos derivados de la doctrina constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, si a pesar del escollo normativo del art\u00edculo 311 constitucional y del concepto de la jurisprudencia, el demandante todav\u00eda consideraba que el tema objeto de consulta al alcalde municipal era ajeno a los asuntos propios del municipio, fue su deber demostrarlo con mayor rigor argumentativo, carga que omiti\u00f3 desplegar en su escrito demandatorio. Estas deficiencias no pudieron sanearse ni siquiera con el argumento -expuesto en su momento- de que ninguna autoridad puede ejercer funciones que no est\u00e9n en la constituci\u00f3n y la ley, pues es palmario que en este caso es la propia ley la que asigna al alcalde la competencia referida, sin que por otra parte se haya demostrado que tal asignaci\u00f3n hubiera sido inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como elemento de refuerzo, el libelista asegur\u00f3 que el legislador no pod\u00eda atribuir al alcalde municipal la competencia para emitir concepto favorable para la autorizaci\u00f3n de instalaci\u00f3n de juegos de azar localizados, porque dicha competencia implicaba el desconocimiento de la autonom\u00eda de ETESA, que tiene fundamento constitucional en la caracter\u00edstica descentralizada del Estado. No obstante, en el desarrollo de sus argumentos, el impugnante no abord\u00f3, ni lo justific\u00f3, el tema de por qu\u00e9 la autonom\u00eda de ETESA -que indudablemente deriva de su car\u00e1cter de entidad descentralizada- es refractaria a cualquier competencia de autoridad territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el demandante enumer\u00f3 sus argumentos a manera de resumen, no obstante lo cual los mismos fueron insuficientes para ilustrar \u2013siquiera prima facie- la inconstitucionalidad del precepto acusado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
a. Aunque el libelista asegur\u00f3 que la norma romp\u00eda la estructura descentralizada del Estado, reflejada en los diferentes niveles de administraci\u00f3n, el mismo no expuso un argumento concreto y espec\u00edfico que demostrara por qu\u00e9 esa competencia asignada al alcalde, que sin duda implica una intersecci\u00f3n de competencias con el objeto institucional de ETESA, sea contraria a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Aunque se\u00f1al\u00f3 qu\u00e9 la intervenci\u00f3n del alcalde era irrazonada y desproporcionada, el actor no demostr\u00f3 el por qu\u00e9 de dichos adjetivos. En este aspecto sus argumentos fueron abstractos; como lo fueron cuando afirm\u00f3 que la norma violaba el orden social justo, la efectividad de los derechos de las personas, la primac\u00eda de las normas constitucionales, el principio de igualdad y el derecho a la igualdad de las entidades descentralizadas. La amplitud de las acusaciones imped\u00eda de verdad considerar que all\u00ed hab\u00eda un cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
c. Aunque sostuvo que hab\u00eda una confusi\u00f3n en los niveles de responsabilidad de los funcionarios del Estado, el demandante no precis\u00f3 en qu\u00e9 consiste tal confusi\u00f3n, y por qu\u00e9 la misma era inconstitucional y no pod\u00eda considerarse como una simple intersecci\u00f3n de competencias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
d. Al afirmar que el concepto del alcalde carece de l\u00edmites y obedece a la sola voluntad o arbitrio del funcionario, por la mera circunstancia de que la norma no le pone reglas de ninguna naturaleza para regular la competencia, el demandante parti\u00f3 de premisas extra normativas que hicieron de su argumento un cargo impertinente. El hecho de que el alcalde pueda incurrir en abuso de su cargo al hacer uso de la competencia que le asigna la norma acusada es un asunto ajeno al texto de la disposici\u00f3n que se atacaba, propio mejor de la \u00f3rbita de ejecuci\u00f3n de dicha competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
e. Al decir que la norma afectaba la libertad de contrataci\u00f3n de ETESA, que es la esencia de su autonom\u00eda como Empresa Industrial y Comercial del Estado, el demandante incurri\u00f3 en un defecto de insuficiencia pues no demostr\u00f3 por qu\u00e9 dicha afectaci\u00f3n, que no hac\u00eda falta discutir, pues se derivaba del propio texto de la norma, era contraria a la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
f. Finalmente, cuando sostuvo que la norma desconoc\u00eda la autonom\u00eda distrital y municipal, el demandante no sustent\u00f3 la afirmaci\u00f3n de que dicha competencia fuera ajena a los asuntos que corresponde resolver al municipio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, del texto de la providencia de la cual me aparto se entiende que la Corte s\u00ed encontr\u00f3 en la demanda los argumentos de fondo que aqu\u00ed se echaron de menos. No obstante, le\u00edda con detenimiento, es posible percibir que, a pesar de darle tr\u00e1mite a las acusaciones, la Sentencia C-173\/06 tampoco identific\u00f3 con claridad cu\u00e1les fueron las normas constitucionales que seg\u00fan el demandante se vieron vulneradas. El lenguaje utilizado por la providencia da cuenta de que la norma no vulnera la Constituci\u00f3n en temas tales como la organizaci\u00f3n territorial y las competencias de las entidades descentralizadas, lenguaje cuya generalidad demuestra la dificultad que ofrec\u00eda la demanda para detectar, de manera concreta y precisa \u2013como lo exige la jurisprudencia constitucional- la fuente de la violaci\u00f3n normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De ninguno de los apartes de los puntos 4 y 6 de la parte considerativa de la providencia se desprende confrontaci\u00f3n normativa entre la norma legal y la Constituci\u00f3n, lo que indica que la Corte tampoco ten\u00eda claridad acerca de cu\u00e1l era la norma constitucional que \u2013a juicio del demandante- hab\u00eda sido violentada. \u00a0<\/p>\n
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De hecho, un an\u00e1lisis m\u00e1s detallado del fallo evidencia que la Corte se limit\u00f3 a exhibir los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n que confieren al alcalde, como suprema autoridad del Municipio, competencias plenamente acordes con la facultad conferida por la Ley 643 de 2001, lo cual demuestra que los argumentos de la demanda incurrieron principalmente en el defecto sustantivo de la insuficiencia, al fracasar sugerir, siquiera prima facie, por qu\u00e9 el concepto previo del alcalde resultaba incompatible con cierta norma constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Quien difiere de la posici\u00f3n mayoritaria entiende que los juicios de inconstitucionalidad no siempre se suscitan a partir de confrontaciones normativas directas, esto es, entre textos de contenido palmariamente opuesto. En este sentido, al demandante no se le exig\u00eda que indicara la norma constitucional en que la Carta proh\u00edbe a los alcaldes emitir conceptos de la naturaleza de los consignados en el art\u00edculo 32 de la Ley 643 de 2001. Lo que con las exigencias argumentativas dise\u00f1adas por la Corte se pretend\u00eda era que el impugnante informara al proceso cu\u00e1l de las disposiciones constitucionales ofrec\u00eda un contenido incompatible con la norma acusada, pretensi\u00f3n que aqu\u00e9l incumpli\u00f3, pues de ninguna de las disposiciones constitucionales citadas se colige, siquiera de cerca, que una competencia tal resulte inconferible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En resumen, la demanda resultaba sustancialmente inepta porque carec\u00eda del soporte normativo requerido para afirmar que la competencia a que hace referencia la Ley 643 de 2001 era incompatible con nuestro ordenamiento constitucional. La imposibilidad de la Corte para citar las normas constitucionales que supuestamente se infringieron demuestra que los cargos nunca se concretaron. La sencillez de los argumentos que la Corte us\u00f3 demuestra la insuficiencia de los cargos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con estas respetuosas consideraciones, dejo sentado mi salvamento de voto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-173 de 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-5946 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 32 (parcial) de la Ley 643 de 2001, \u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad me limitar\u00e9 a reiterar lo que he se\u00f1alado en otras aclaraciones o salvamentos de voto, puesto que no considero pertinente explicar en extenso mi posici\u00f3n sobre lo decidido en la presente sentencia. Basta con se\u00f1alarla p\u00fablicamente al votar y firmar la sentencia, y con expresar mi criterio sobre las opiniones disidentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que sucede en otros pa\u00edses de tradici\u00f3n romano-germ\u00e1nica, en Colombia existe una s\u00f3lida y saludable tradici\u00f3n de pluralismo en el ejercicio de la magistratura.14 Esta se refleja en tres aspectos: (i) el voto de los magistrados es conocido y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de la Corte, lo cual permite a los ciudadanos conocer la posici\u00f3n de cada magistrado, (ii) las sentencias son firmadas por todos los magistrados, lo cual le permite a cada uno se\u00f1alar p\u00fablicamente, debajo de su r\u00fabrica, si aclara o salva el voto, (iii) las deliberaciones constan en un acta accesible al p\u00fablico inmediatamente despu\u00e9s de ser aprobada por el Pleno de la Corte donde se recogen los argumentos de cada magistrado, y (iv) a la correspondiente sentencia se deben adjuntar las opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea, los salvamentos o aclaraciones de voto. Adem\u00e1s, la Secretaria General puede certificar c\u00f3mo voto cada magistrado, si un interesado as\u00ed lo solicita. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estos cuatro aspectos – que constituyen una de las fortalezas de nuestra tradici\u00f3n judicial – son separables, como lo demuestra el derecho comparado.15 O sea que es perfectamente posible que un magistrado opte por disentir, pero deponga su inter\u00e9s en criticar la sentencia correspondiente, cultivar el individualismo, hacer gala de su conocimiento o mostrar soluciones alternativas que considera m\u00e1s apropiadas. Todo en aras de contribuir a fortalecer a la instituci\u00f3n judicial a la cual pertenece y a que las sentencias fijen el sentido de la Constituci\u00f3n con s\u00f3lida autoridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Habr\u00e1, por supuesto, casos en que dicha contribuci\u00f3n se logre mejor escribiendo una opini\u00f3n separada, siempre dentro del mayor respeto por la instituci\u00f3n. As\u00ed lo estim\u00e9 necesario, por ejemplo, en la sentencia sobre el aborto (C-355 de 2006), la cual compart\u00ed enteramente. Escrib\u00ed una aclaraci\u00f3n de voto a dicha sentencia para agregar algunos argumentos fundados en el derecho comparado, con el fin de dar elementos de juicio orientados a impulsar desarrollos futuros en la materia, no para criticar la sentencia.16 En cambio, en la primera sentencia en la cual particip\u00e9 sobre la igualdad de las parejas del mismo sexo (SU-623 de 2001), escrib\u00ed un salvamento de voto conjunto para tratar de abrir el camino hacia evoluciones jurisprudenciales encaminadas a proteger a las parejas del mismo sexo, como en efecto sucedi\u00f3 varios a\u00f1os despu\u00e9s sobre bases distintas a las que en 2001 dividieron a la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo mismo hice en temas menos \u201cduros\u201d pero importantes en el contexto colombiano, como la posibilidad de subsanar algunos vicios de procedimiento (C-333 de 2005). Mi orientaci\u00f3n anti-formalista me conduce a declarar el vicio pero tambi\u00e9n a admitir, como lo dice expresamente la Constituci\u00f3n desde 1991, que si se re\u00fanen ciertas condiciones la ley puede ser devuelta para que la falla en el procedimiento pueda ser subsanada. As\u00ed sucede ahora frecuentemente con las leyes aprobatorias de tratados p\u00fablicos. Es que en nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de enorme relevancia sobre las cuales cabe anticipar una evoluci\u00f3n, lo cual es un aliciente para que la opini\u00f3n disidente sea escrita, no para atacar a la Corte, sino para sentar bases s\u00f3lidas que propicien un cambio de jurisprudencia. Ello tambi\u00e9n ocurri\u00f3, por supuesto, antes de la Carta de 1991. Un buen ejemplo de ello es el salvamento de voto del magistrado Luis Sarmiento Buitrago a favor del control material de los decretos declarativos de un estado de excepci\u00f3n durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886. Si bien la Corte Suprema de Justicia nunca dio ese paso, en la Constituci\u00f3n de 1991 se plasmaron los fundamentos para que la Corte Constitucional avanzara en esa direcci\u00f3n, como en efecto aconteci\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fue este esp\u00edritu constructivo el que me anim\u00f3 a abstenerme de seguir repitiendo el mismo salvamento de voto (ver, por ejemplo, el que escrib\u00ed a la T-080 de 2006) a las sentencias de tutela que ordenaban la terminaci\u00f3n indiscriminada de cualquier proceso ejecutivo hipotecario denominado en UPAC17. Una vez que la Sala Plena decidi\u00f3 asumir el conocimiento de varias tutelas acumuladas con el fin de unificar la jurisprudencia, dej\u00e9 de escribir una opini\u00f3n disidente en las Salas de Revisi\u00f3n en las cuales particip\u00e9 y tampoco lo hice en la sentencia de unificaci\u00f3n donde la Corte construy\u00f3 un enfoque diferente sobre nuevas premisas compartidas por casi todos los magistrados (SU- 813 de 2007). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, las sentencias de la Corte cumplen una misi\u00f3n trascendental consistente en fijar el significado de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, la decisi\u00f3n de escribir una opini\u00f3n separada o disidente tambi\u00e9n implica una responsabilidad primordial: articular una cr\u00edtica \u00fatil a la sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a constituirse en un precedente. Si una opini\u00f3n separada o disidente no puede ser orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer sus convicciones jur\u00eddicas simplemente anunciado que no esta de acuerdo con la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed interpret\u00f3 el famoso jurista Roscoe Pound el dilema de escribir o no opiniones disidentes, en un art\u00edculo publicado en 195318. Para Roscoe Pound la actitud de varios jueces movidos por la vanidad o el orgullo personal, que cre\u00edan que ten\u00edan que escribir una opini\u00f3n individual para cualquier caso, era contraproducente desde el punto de vista del progreso del derecho. Por eso destac\u00f3 el siguiente canon de \u00e9tica judicial: \u201cUn juez no debe ceder a la vanidad de su opini\u00f3n ni valorar de manera m\u00e1s alta su reputaci\u00f3n individual que la de la Corte a la cual le debe lealtad.\u201d (Canon 19, par\u00e1grafo 3, ABA, 1924). De tal forma que hay una diferencia entre anunciar un desacuerdo y, adicionalmente, escribir en extenso una cr\u00edtica de la sentencia de la cual el magistrado difiere.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en este caso el \u00edmpetu de afinar la pluma para criticar la sentencia se ha desvanecido despu\u00e9s de tranquilas reflexiones en torno al sentido de las opiniones separadas o disidentes. Estas me han llevado a darme cuenta de que aun los juristas admirados por la claridad, elocuencia, \u00a0pertinencia y seriedad de sus opiniones disidentes, estimaban que no ten\u00eda sentido insistir, una y otra vez, en escribir de manera individual la posici\u00f3n que expresaron en las deliberaciones y mucho menos las que hab\u00edan sostenido a lo largo del tiempo. No se debe olvidar que Oliver Wendel Holmes – denominado el gran disidente – sosten\u00eda que cuando un magistrado escribe un salvamento o aclaraci\u00f3n de voto debe recordar que \u201cesta dando su punto de vista sobre el derecho, no peleando con otro gallo\u201d. Esto llev\u00f3 en m\u00faltiples ocasiones al magistrado Holmes a se\u00f1alarles a los colegas de la Corte con los cuales compart\u00eda una opini\u00f3n disidente, que deb\u00edan modificar los t\u00e9rminos empleados en el escrito correspondiente para respetar el principio \u00e9tico de la civilidad en el disentimiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No se trata de seguir una regla de consenso, inapropiada en un contexto pluralista y en todo caso superada por la divulgaci\u00f3n de los votos de cada magistrado. El objetivo esencial es contribuir a la consolidaci\u00f3n de una instituci\u00f3n que, como la Corte Constitucional, adopta decisiones que definen el rumbo del pa\u00eds en temas que despiertan enorme sensibilidad, tienen un impacto profundo o est\u00e1n sujetos de manera recurrente a la dura prueba del litigio constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, honro esa responsabilidad consustancial a la administraci\u00f3n de justicia, que ha de ser tenida en cuenta por el juez constitucional cuando – m\u00e1s all\u00e1 de hacer p\u00fablica su posici\u00f3n al advertir que salva o aclara el voto – decide escribir una opini\u00f3n disidente: la voz individual del magistrado debe contribuir a esclarecer el derecho, en lugar de confundir, y debe inscribirse en el respeto por la majestad de la justicia, en lugar de tratar de deslegitimarla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Art\u00edculo 33 de la Ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculo 35 de la Ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
3 Actualmente, Ministerio de Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
4D\u00edez, Manuel Mar\u00eda, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C- 1191 de 2001. \u00a0<\/p>\n
6 Ver sentencia C-338 de 1997. MP Jorge Arango Mej\u00eda, Consideraci\u00f3n Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-256 de 1998. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C- 1191 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencias C- 431 de 2000, C- 795 de 2000 y C- 051 de 2001. \u00a0<\/p>\n
9 Ram\u00f3n Parada, Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes P\u00fablicos y Derecho Urban\u00edstico, Barcelona, 2000, p. 537. \u00a0<\/p>\n
10 Ver al respecto sentencia T- 394 de 1997. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C- 825 de 2004. \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0Sentencia C-1191 de 2001 \u00a0<\/p>\n
14 Desde el siglo XIX los magistrados han podido salvar o aclarar el voto. Sin remontarnos m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, cabe resaltar que en la primera sentencia en la cual se juzg\u00f3, en control previo, un acto del legislador, se presentaron salvamentos de votos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 En efecto, en Francia est\u00e1n prohibidas las opiniones disidentes en el Consejo Constitucional, pero las actas de sus deliberaciones son p\u00fablicas, varias d\u00e9cadas despu\u00e9s de su aprobaci\u00f3n. En Estados Unidos est\u00e1n permitidas las opiniones disidentes, pero no existen actas de las deliberaciones. Mucho de la evoluci\u00f3n del pensamiento de la Corte estadounidense queda consignado por escrito en los memorandos y notas oficiales que se cruzan los magistrados, los cuales son p\u00fablicos tambi\u00e9n despu\u00e9s de varias d\u00e9cadas. En Alemania, despu\u00e9s de un complejo y extenso proceso, se pas\u00f3 de la interdicci\u00f3n de las opiniones disidentes a su admisi\u00f3n. Ello sucedi\u00f3 a ra\u00edz del famoso caso Spiegel, resuelto en 1966, en el cual los magistrados se dividieron 4 contra 4. Ante la ausencia de mayor\u00eda por la inconstitucionalidad, el acto controvertido en dicho caso se consider\u00f3 convalidado. Para entonces, las opiniones disidentes no estaban permitidas. Entonces, la Corte Constitucional alemana opt\u00f3 por publicar las dos opiniones enfrentadas como parte de la sentencia misma, sin divulgar los nombres de los magistrados. Ello suscit\u00f3 un debate sobre si las opiniones disidentes deber\u00edan ser permitidas. En 1968 se llev\u00f3 a cabo un debate apasionado al respecto en el Congreso de Derecho, organizado por la asociaci\u00f3n de juristas. Luego de una votaci\u00f3n, los juristas se inclinaron a favor de permitir las aclaraciones y salvamentos de voto, a pesar de que los magistrados que integraban las cinco altas cortes alemanas votaron en contra (158 contra 65). En 1970, el Parlamento modific\u00f3 la Ley Org\u00e1nica de la Corte Constitucional Federal alemana para permitir las opiniones disidentes. \u00a0<\/p>\n
16 Inclusive respecto de estas cuestiones tan \u00e1lgidas, algunos magistrados han preferido abstenerse de hacer p\u00fablicas las razones de su posici\u00f3n. En Alemania, en la primera sentencia sobre el aborto, dos magistrados escribieron sus opiniones disidentes. Por eso, se cree que la votaci\u00f3n fue 6 contra 2. No obstante, en realidad fue una sentencia 5 contra 3, ya que uno de los magistrados de la minor\u00eda decidi\u00f3 no escribir un salvamento de voto. \u00a0<\/p>\n
17 Los puntos de mi disenso se originaron en que a mi juicio la tutela no deb\u00eda ser concedida sin verificar si el interesado hab\u00eda solicitado la terminaci\u00f3n del proceso, si el inmueble estaba efectivamente destinado a vivienda, si el deudor hab\u00eda aceptado la reliquidaci\u00f3n del cr\u00e9dito \u00a0o si el inmueble ya hab\u00eda sido adjudicado a una familia que lo adquiri\u00f3 de buena fe para vivir en \u00e9l \u00a0<\/p>\n
18 Roscoe Pound. Cacoethes Dissentiendi: The Heated Judicial Dissent. 39 A.B.A.J. (1953), 794. \u00a0<\/p>\n
19 El justicia Antonin Scalia, un vigoroso disidente en la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, critica esta actitud en un ensayo sobre la opini\u00f3n disidente. Ver The Dissenting Opinion. 1994 J. Sup. Ct. Hist. 33. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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