\u00a0 \u00a0 Sentencia C-776\/06 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de cargos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6228 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandantes: Eberto Enrique D\u00edaz Montes, Roberto Castro Barrios y Manuel Castillo V\u00e1squez \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., \u00a0trece (13) de septiembre de dos mil seis (2006). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
S E N T E N C I A\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Eberto Enrique D\u00edaz Montes, Roberto Castro Barrios y Manuel Castillo V\u00e1squez presentaron demanda contra los art\u00edculos 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 \u201cHacia un Estado Comunitario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por no haber la mayor\u00eda impartido aprobaci\u00f3n al proyecto presentado por el ponente inicial, Magistrado Jaime Araujo Renter\u00eda, el expediente fue asignado al despacho del Magistrado que sigue en turno en orden alfab\u00e9tico. \u00a0<\/p>\n
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Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
II. NORMAS \u00a0DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 45.231 de 27 de junio de 2003 y se subraya lo acusado como inconstitucional: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 812 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(27 de Junio) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 24. SUBSIDIO INTEGRAL. Modif\u00edcase el art\u00edculo 20 de la Ley 160 de 1994 el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u201cEstabl\u00e9cese un subsidio integral que se otorgar\u00e1 por una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial, con principios de competitividad, equidad y sostenibilidad, que integre a peque\u00f1os y medianos productores beneficiarios de los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores geogr\u00e1ficos definidos de acuerdo con los criterios del art\u00edculo anterior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El monto del subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo, adecuaci\u00f3n predial, capacitaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica y comercializaci\u00f3n, determinadas en el proyecto productivo y se otorgar\u00e1 por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las pol\u00edticas que se\u00f1ale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del INCORA o quien haga sus veces, y en las zonas definidas en el proceso de planeaci\u00f3n de la Reforma Agraria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las fuentes de financiaci\u00f3n de este subsidio se obtendr\u00e1n del presupuesto nacional, de recursos de cooperaci\u00f3n internacional, donaciones directas y la participaci\u00f3n del sector privado\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 26. CONDICIONES DEL SUBSIDIO INTEGRAL. Modif\u00edcase el art\u00edculo 22 de la Ley 160 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u201cEl otorgamiento del subsidio integral se har\u00e1 efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad t\u00e9cnica, econ\u00f3mica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que ser\u00e1n evaluadas y certificadas por el INCORA o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para garantizar el destino y la eficiencia de la inversi\u00f3n p\u00fablica, los beneficiarios del subsidio deber\u00e1n suscribir un contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades, durante un per\u00edodo no inferior al definido en el proyecto productivo y en ning\u00fan caso menor a cinco (5) a\u00f1os. El incumplimiento del contrato generar\u00e1 el retiro inmediato del subsidio y la p\u00e9rdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El monto del subsidio integral para comprar tierra podr\u00e1 ser del ciento por ciento del valor del predio.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 27. CONTRATO DE ASIGNACI\u00d3N O TENENCIA PROVISIONAL. En las zonas definidas en el proceso de planeaci\u00f3n de la Reforma Agraria, las tierras adquiridas o expropiadas por el INCORA o quien haga sus veces, podr\u00e1n entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignaci\u00f3n o tenencia provisional hasta por un t\u00e9rmino de cinco (5) a\u00f1os, previa definici\u00f3n del proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalizaci\u00f3n el Instituto proceder\u00e1 a transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante la vigencia del contrato, los beneficiarios recibir\u00e1n exclusivamente el subsidio referente a las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo, adecuaci\u00f3n predial, capacitaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica y comercializaci\u00f3n, determinadas en el proyecto productivo y se otorgar\u00e1 por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las pol\u00edticas que se\u00f1ale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del INCORA o quien haga sus veces. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si durante el t\u00e9rmino del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su cargo, el INCORA o quien haga sus veces, mediante acto administrativo debidamente motivado determinar\u00e1 su exclusi\u00f3n de la empresa agropecuaria, seleccionando en el mismo acto nuevo beneficiario, quien aportar\u00e1 solidariamente el monto de la inversi\u00f3n realizada por el beneficiario incumplido. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 28. OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA TIERRA. El INCORA, o quien haga sus veces, promover\u00e1 otras formas de acceso a la tierra, con el fin de ampliar el acceso de los campesinos a su uso y explotaci\u00f3n, para lo cual deber\u00e1 propender a: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Vincular propiedades del Estado en cualquiera de los niveles, mediante contratos de comodato o arrendamiento en funci\u00f3n de proyectos productivos de empresas peque\u00f1as o medianas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Utilizar tierras recibidas por el Estado a cualquier t\u00edtulo o por cualquier procedimiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Arrendar predios, por el tiempo de duraci\u00f3n de los proyectos productivos, o el leasing con opci\u00f3n de compra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Constituir sociedades de riesgos compartidos, con base en contratos claros en distribuci\u00f3n de utilidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Promover contratos de comodato gratuito entre particulares, cuya celebraci\u00f3n tambi\u00e9n dar\u00e1 derecho al subsidio para el proyecto productivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todas las opciones anteriores se sujetar\u00e1n a las disponibilidades presupuestales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran violados los art\u00edculos 2, 11, 13, 25 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirman que el Plan Nacional de Desarrollo contiene disposiciones que violan preceptos constitucionales y desconocen normas contenidas en tratados de derechos humanos ratificados por Colombia en raz\u00f3n de que: i) los art\u00edculos 24 y 26 de la Ley 812 de 2003, que regulan la adquisici\u00f3n del subsidio integral para proyectos productivos, condicionaron el otorgamiento del subsidio a los sistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial con principios de competitividad; ii) el art\u00edculo 27 establece que el contrato de asignaci\u00f3n de tierras estar\u00e1 sujeto a que los beneficiarios acrediten haber establecido empresas agropecuarias competitivas y sostenibles, y iii) el art\u00edculo 28 autoriza al INCORA o a la entidad que haga sus veces para que adjudique tierras, incluidas aquellas abandonadas por la poblaci\u00f3n desplazada por la violencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostienen que las normas demandadas desconocen los principios del Estado Social de Derecho establecidos en el art\u00edculo 2\u00ba superior, como son el servicio a la comunidad, la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; violan el derecho a la igualdad de los trabajadores agrarios consignado en el art\u00edculo 13, y desconocen la protecci\u00f3n especial que el Estado debe garantizar a los campesinos para lograr el acceso progresivo a la propiedad de la tierra en virtud del art\u00edculo 64; adem\u00e1s, en raz\u00f3n de la violaci\u00f3n del derecho a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, dichas normas afectan derechos fundamentales que se encuentran estrechamente ligados a la tierra, como el derecho a una vida digna. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicen tambi\u00e9n que el Plan Nacional de Desarrollo quebranta normas de tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, los cuales obligan al Estado colombiano a adoptar medidas de orden interno para garantizar la vigencia de los derechos all\u00ed consagrados y a abstenerse de adoptar disposiciones contrarias a los mismos, como son: la obligaci\u00f3n de los Estados de adoptar medidas para lograr la plena efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, consagrada tanto en la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), como en el Protocolo de San Salvador (art. 1) y el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (PIDESC) (art. 2); el derecho al uso y goce de los bienes (art. 21 de la Convenci\u00f3n Americana); el derecho a la igualdad ante la ley, establecido en el art. 24 de la Convenci\u00f3n Americana; el derecho a una alimentaci\u00f3n adecuada (art. 11 del PIDESC y 12 del Protocolo de San Salvador); el derecho al trabajo (art. 7 del PIDESC y 6 del Protocolo de San Salvador); el derecho a la vida digna (art. 4 de la Convenci\u00f3n Americana), y el principio de igualdad y no discriminaci\u00f3n entendido como una norma de ius cogens. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Indican que el art\u00edculo 24 de la Ley 812 de 2003 condiciona la entrega del subsidio a que se trate de \u201csistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial\u201d, con lo que manifiestamente aplica la l\u00f3gica econ\u00f3mica capitalista y desecha la l\u00f3gica econ\u00f3mica campesina. Al no permitirle al campesino elegir la alternativa que mejor se ajuste a sus necesidades, se le estar\u00e1 imponiendo una situaci\u00f3n que lo obliga a subordinarse a la l\u00f3gica empresarial si quiere acceder a los beneficios ofrecidos. De esta manera, una vez los campesinos que quieran seguir siendo tales, o aquellos que no puedan dejar de serlo, queden eliminados de los programas de subsidio, ser\u00e1n incluidas otras personas que no son campesinos ni trabajadores agrarios pero tienen los medios para sostener sistemas productivos de car\u00e1cter empresarial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Exponen que el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n establece el deber en cabeza del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, toda vez que \u00e9stos desarrollan una actividad que reporta beneficios a la econom\u00eda del pa\u00eds, en especial a la producci\u00f3n de alimentos, con un m\u00ednimo de impacto ambiental y que requiere el apoyo estatal para poder mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Manifiestan que conforme a lo establecido en el art\u00edculo 28 de la Ley 812 de 2003, el INCORA (actualmente el INCODER) deber\u00e1 promover otras formas de tenencia de la tierra con el fin de ampliar el acceso a su uso y explotaci\u00f3n mediante la recuperaci\u00f3n de tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores y desplazados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirman que dicha norma permite que aquella entidad despoje de sus tierras a los campesinos v\u00edctimas del desplazamiento forzado, los cuales, una vez hayan cesado las causas que generaron el desplazamiento y el Estado haya garantizado su retorno en condiciones de igualdad, no podr\u00e1n regresar a sus tierras en raz\u00f3n de que \u00e9stas les habr\u00e1n sido expropiadas (sic). As\u00ed, al permitir la norma citada que un campesino con las condiciones originales de la Ley 160 de 1994 o de la Ley 135 de 1961, beneficiario de la reforma agraria, sea sustituido por otro \u201cproductor\u201d, se estar\u00e1 desconociendo la obligaci\u00f3n contenida en el art. 64 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Manifiestan que el art\u00edculo 28 de la Ley 812 de 2003 emplea la expresi\u00f3n \u201cabandono de la tierra\u201d sin hacer distinci\u00f3n entre las diversas causas que le pudieron dar origen, lo cual es importante al momento de determinar si el abandono de la propiedad rural se dio por circunstancias ajenas a la voluntad de quien explotaba econ\u00f3micamente la tierra, ya sea caso fortuito o fuerza mayor, o porque simplemente dej\u00f3 de realizar la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica requerida. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estiman que al despojar a los campesinos de la posibilidad de explotar y cultivar la tierra se les est\u00e1 privando del derecho al trabajo, del cual obtienen los recursos necesarios para costear servicios b\u00e1sicos, tales como acueducto, alcantarillado y alumbrado el\u00e9ctrico, costear la educaci\u00f3n de sus familias y acceder a una alimentaci\u00f3n adecuada conforme a sus usos y costumbres, y que de la afectaci\u00f3n a la propiedad de la tierra se desprende que el art\u00edculo 28 de la Ley 812 de 2003 generar\u00e1 un impacto negativo en las condiciones de vida digna que requieren los campesinos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Durante el per\u00edodo de fijaci\u00f3n en lista se recibieron escritos de las siguientes personas y organizaciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante escrito presentado el 4 de abril de 2006, la ciudadana Soraya Guti\u00e9rrez Arguello, obrando en representaci\u00f3n del Colectivo de Abogados Jos\u00e9 \u00a0Alvear Restrepo manifiesta que apoya los argumentos expuestos por los demandantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante escrito recibido el 21 de abril de 2006, el ciudadano Alfonso M. Rodr\u00edguez Guevara, actuando en nombre del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, expone que las normas demandadas son constitucionales y \u00a0solicita a la Corte que se declare inhibida respecto de algunos cargos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo sobre los requisitos para tener acceso al subsidio integral, afirma que son erradas tanto la interpretaci\u00f3n de las normas acusadas como la argumentaci\u00f3n en su contra puesto que, al parecer intencionalmente, los demandantes tratan de ignorar que en ellas mismas (art. 24) se dispone que dicho sistema de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial con principios de competitividad integrar\u00e1 a peque\u00f1os y medianos productores beneficiarios de los programas de reforma agraria, es decir, no es para grandes capitalistas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumenta que, en consecuencia, el subsidio integral est\u00e1 dirigido a los campesinos de escasos recursos econ\u00f3micos, quienes tambi\u00e9n son los beneficiarios de los programas especiales del Gobierno Nacional contenidos en la Ley de Reforma Agraria, Ley 160 de 1994, como respuesta a los retos de un nuevo Estado que pretende mejorar la calidad de vida de sus habitantes en cumplimiento de los principios consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la palabra \u201cempresa\u201d debe entenderse en el contexto de la Ley 812 de 2003, con un significado amplio, lo cual incluye a las formas de organizaci\u00f3n t\u00edpicas del sector campesino, vale decir, la empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola familiar o unidad agr\u00edcola familiar y que la finalidad de la norma es que los terrenos no permanezcan improductivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Indica que, por otra parte, el concepto de competitividad de la empresa campesina ha de entenderse a la luz de la Constituci\u00f3n, en especial el art. 13 de \u00e9sta que establece que el Estado promover\u00e1 las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar\u00e1 medidas a favor de grupos discriminados o marginados. Agrega que el concepto de sostenibilidad puede referirse a los recursos naturales o a la duraci\u00f3n de la empresa y que en ambos sentidos el mismo es constitucional. \u00a0<\/p>\n
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Respecto del cargo relativo al deber del Estado de garantizar la propiedad de la tierra a la poblaci\u00f3n campesina, expone que no est\u00e1 llamado a prosperar, pues los demandantes dan una interpretaci\u00f3n sesgada a las normas demandadas, toda vez que de ellas jam\u00e1s se puede inferir que el INCODER pueda extinguir la propiedad de las tierras abandonadas por quienes fueron desplazados por la violencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Concluye el interviniente manifestando, en relaci\u00f3n con los cargos seg\u00fan los cuales las normas acusadas violan el derecho a la vida digna, desconocen los fines del Estado y vulneran normas de Derecho Internacional en materia de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, que los demandantes no exponen en forma clara en qu\u00e9 consiste la vulneraci\u00f3n y que, cuando m\u00e1s, repiten los mismos argumentos atr\u00e1s considerados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre estos aspectos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del ciudadano Gustavo Gall\u00f3n Giraldo y de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por medio de escrito radicado el 21 de abril de 2006, el ciudadano Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, obrando en nombre propio y tambi\u00e9n en representaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, manifiesta que respalda \u00edntegramente los planteamientos de la demanda, los cuales expone en forma resumida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En escrito presentado el 20 de abril de 2006, la ciudadana Eugenia M\u00e9ndez Reyes, obrando en nombre del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Expresa que con el subsidio integral se pretende fortalecer y focalizar la oferta institucional y lograr el objetivo de mejorar la calidad de vida de los campesinos, a trav\u00e9s del acceso a tierras y las inversiones complementarias determinadas en un proyecto productivo para cuya implementaci\u00f3n se aporta un capital fijo, la adecuaci\u00f3n predial y la capacitaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica. Agrega que cada uno de los organismos que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino debe contribuir coordinadamente, teniendo en cuenta las necesidades y los intereses espec\u00edficos de los hombres y mujeres campesinos, seg\u00fan las funciones asignadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que, en consecuencia, la acusaci\u00f3n respecto de la imposibilidad de que los campesinos puedan acceder a los subsidios en condiciones de igualdad no es pertinente, puesto que la exigencia de presentar un proyecto productivo se acompa\u00f1a con el apoyo para su formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 28 de la Ley 812 de 2003 no permite al INCODER despojar de sus tierras a los campesinos v\u00edctimas del desplazamiento forzado, sino recuperar las tierras abandonadas, para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados. A este respecto indica que si el desplazado quiere retornar a su tierra, se le brinda el apoyo correspondiente, pero si pretende reubicarse en otro predio tambi\u00e9n se le otorga la posibilidad de permutar el suyo cuando lo posea o de acceder a otro cuando no lo posea. A\u00f1ade que del desarrollo de estas normas se est\u00e1 ocupando la mesa de Estabilizaci\u00f3n Socioecon\u00f3mica Rural y se tienen adelantos significativos, concertados entre las instituciones y las organizaciones de poblaci\u00f3n desplazada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por medio de escrito recibido el 21 de abril de 2006, los ciudadanos Bernardo Carre\u00f1o Varela y Alfredo Lewin Figueroa, actuando en representaci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, manifiestan que las normas demandadas son exequibles, con la salvedad del art\u00edculo 28, numeral 2 de la Ley 812 de 2003, respecto de la cual solicitan a la Corte que se declare inhibida para fallar. Sus fundamentos son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
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En primer lugar hacen notar que las censuras, excepto las que se formulan al numeral 2 del art\u00edculo 28, \u201cse basan en la antinomia irreductible que, para los demandantes, existe entre la empresa capitalista y el sistema de vida y de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los campesinos (entendidos como los campesinos pobres y sin tierra) (\u2026) De donde concluyen que la ley, al pedir que los campesinos adopten los sistemas capitalistas los priva de sus derechos, violando la Carta\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agregan que \u201cla demanda acusa el numeral segundo del art. 28 de la ley 812 de 2003 porque \u2013 dicen los actores- la tierra se abandona, en las actuales circunstancias que vive Colombia, por acci\u00f3n de los grupos armados ilegales, lo cual significa privar a los campesinos de su propiedad, para entregarla a los violentos, violando en esta forma los textos que se citan\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de algunas consideraciones sobre el Estado Social de Derecho y los conceptos jur\u00eddico y econ\u00f3mico de empresa, expresan que este es un instrumento neutro que puede utilizarse para lograr fines diferentes y que as\u00ed, por ejemplo, en el campo agrario puede utilizarse para explotar la propiedad comunitaria, como se hizo en Rusia mientras dur\u00f3 la colectivizaci\u00f3n de la agricultura, o puede emplearse para la propiedad familiar o la granja individual. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que la sola obligaci\u00f3n de explotar una tierra mediante una empresa no significa oposici\u00f3n a la Constituci\u00f3n, m\u00e1xime cuando \u00e9sta misma establece en su art\u00edculo 333 que el Estado estimular\u00e1 el desarrollo empresarial. Agregan que no resulta v\u00e1lido el supuesto de que parte la demanda, de manera expresa, de que la empresa es esencialmente capitalista, y que tampoco son v\u00e1lidas las aseveraciones de la demanda que enfrentan de manera irreconciliable los postulados de la empresa con el modus vivendi campesino, cuando est\u00e1 demostrado que los campesinos utilizan la empresa como sistema para explotar sus predios, aunque eventualmente lo hagan mal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Destacan la desproporci\u00f3n existente entre el n\u00famero de posibles beneficiarios y la cantidad de tierra disponible e indican que siendo m\u00e1s los primeros, es apenas elemental que la tierra se entregue a los mejores, es decir, a quienes acrediten tener empresas competitivas, equitativas y sostenibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Concluyen sobre este aspecto que al pedir empresas con las caracter\u00edsticas indicadas, el legislador est\u00e1 dando estricto cumplimiento al art\u00edculo 333 de la Carta que ordena fomentar el desarrollo econ\u00f3mico por medio de las mismas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo formulado contra el art\u00edculo 28, numeral 2\u00b0 de la Ley 812 de \u00a02003, en virtud del cual el INCORA o la entidad que haga sus veces deber\u00e1 propender por recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados, exponen que puede apreciarse f\u00e1cilmente que se trata de cuestiones de hecho ajenas a la constitucionalidad de la norma en s\u00ed misma, las cuales se invocan en abstracto y ni siquiera est\u00e1n comprobadas en casos individuales que indiquen su ocurrencia general de manera inequ\u00edvoca. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u2013 INCODER \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2006, la ciudadana Maritza Cuello Mendoza, obrando en representaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u2013 INCODER, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Enuncia que la pol\u00edtica de tierras a partir de la nueva legislaci\u00f3n se orienta como un proceso de reforma rural donde se combine el uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de producci\u00f3n y que tal es el sentido de la Ley 812 de 2003 en la cual se crea el sistema de Subsidio Integral, en sus art\u00edculos 24, 25 y 26 para comprender dos grandes componentes: la tierra como elemento b\u00e1sico para permitir el acceso a la propiedad, y las inversiones complementarias, tales como capital fijo, adecuaci\u00f3n predial, capacitaci\u00f3n, asistencia t\u00e9cnica y comercializaci\u00f3n dentro de un proyecto y una actividad productiva que permita sostener y elevar el nivel de los beneficiarios con unos recursos b\u00e1sicos en infraestructura, mano de obra calificada, as\u00ed como la capacidad de generaci\u00f3n y apropiaci\u00f3n de tecnolog\u00edas por parte de los adjudicatarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que para la adjudicaci\u00f3n se requiere, en todos los casos, la existencia de un proyecto productivo de car\u00e1cter empresarial, sin que esto pueda significar que sea requisito obligatorio o excluyente la explotaci\u00f3n asociativa del predio, pues se puede establecer una empresa agropecuaria unipersonal bajo los principios de competitividad, equidad y sostenibilidad a que alude la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, expone que el hecho de que el num. 2\u00b0 del art. 28 de la Ley 812 de 2003 no precise las causas del abandono de las tierras adjudicadas, no puede significar que desconozca la situaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n desplazada por la violencia, que goza de una protecci\u00f3n estatal prioritaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Intervenci\u00f3n extempor\u00e1nea \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 26 de mayo de 2006 se recibi\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n de la ciudadana Marina Rojas Maldonado, obrando en nombre de la Universidad Santo Tom\u00e1s, el cual, por ser extempor\u00e1neo, no ser\u00e1 tenido en cuenta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante concepto N\u00b0 4097 radicado el 17 de mayo de 2006, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para ello, en relaci\u00f3n con el debate sobre la posible violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, a prop\u00f3sito de criterios tales como \u201cde car\u00e1cter empresarial\u201d, \u201ccompetitividad\u201d y \u201csostenibilidad\u201d, plantea el Procurador la necesidad de que la Corte declare la unidad normativa existente entre los textos demandados y otros que no lo fueron, particularmente el t\u00e9rmino \u201ccapacitaci\u00f3n\u201d contenido en los arts. 24 y 27 de la Ley 812 de 2003. Tambi\u00e9n pide considerar la frase \u201cde la empresa agropecuaria\u201d contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 27 de la Ley 812 de 2003, por estar \u00edntimamente relacionada con el segmento demandado del mismo art\u00edculo por el cargo de inconstitucionalidad por desigualdad de trato. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, expone el Procurador en relaci\u00f3n con el primer problema planteado, que bajo el supuesto de que se garantice que el concepto de capacitaci\u00f3n a que se refiere el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 24 demandado incluya instrucci\u00f3n sobre aquellos aspectos que le dar\u00edan a los proyectos en cuesti\u00f3n \u201ccar\u00e1cter empresarial\u201d, y los har\u00eda\u201ccompetitivos\u201d y \u201csostenibles\u201d, las normas acusadas deber\u00edan ser consideradas exequibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A este respecto contin\u00faa explicando que \u201cas\u00ed como el monto del subsidio integral destinado a proyectos productivos empresariales agrarios cubre la capacitaci\u00f3n en los mismos, no se observa inconveniente econ\u00f3mico ni jur\u00eddico para que se haga extensivo a la capacitaci\u00f3n empresarial que requieren los campesinos para poder asumir sus responsabilidades como cualquier persona que decida emprender, lo que va en consonancia con el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que ordena claramente la asistencia empresarial para que los campesinos mejoren sus ingresos y su nivel de vida\u201d (las negrillas son del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asevera que esto adquiere mayor importancia si se tiene en cuenta que para garantizar el destino y eficacia de la inversi\u00f3n p\u00fablica mediante tales subsidios, sus beneficiarios deben celebrar contratos de operaci\u00f3n y funcionamiento, cuyo incumplimiento genera el retiro inmediato del subsidio y la p\u00e9rdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo, y que as\u00ed mismo el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los beneficiarios de los contratos de asignaci\u00f3n o tenencia provisional de tierras de la Reforma Agraria determina su exclusi\u00f3n de la empresa agropecuaria.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De otro lado, acerca de la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 28, numeral 2\u00b0 de la Ley 812 de 2003, seg\u00fan el cual el INCORA o la entidad que haga sus veces deber\u00e1 propender por recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados, sostiene que el art\u00edculo 52 de la Ley 160 de 1994 establece que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio sobre predios rurales incultos no procede en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, siendo uno de tales eventos el abandono de tierras por parte de los campesinos cuando lo hacen, no por negligencia, sino contra su voluntad como consecuencia del desplazamiento forzado a que se ven sometidos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Plantea tambi\u00e9n que hay que tener en cuenta que en los eventos de desplazamiento forzado las v\u00edctimas pueden retornar a sus lugares de origen o a sus predios o ser reubicados por el Estado en otras tierras, y que en este \u00faltimo caso es viable que el Estado recupere las tierras abandonadas, y, con mayor raz\u00f3n, las de la reforma agraria, por haber pertenecido al mismo Estado antes de su adjudicaci\u00f3n. Igualmente cita los mecanismos establecidos a este respecto en el art\u00edculo 18 de la Ley 387 de 1997, particularmente el que establece la necesidad de que el Estado lleve un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia, con el fin de impedir su enajenaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, concluye el Procurador que la recuperaci\u00f3n de tierra abandonada de la reforma agraria para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados, en relaci\u00f3n con predios de la poblaci\u00f3n desplazada por la violencia, no resulta contrario al orden constitucional vigente, puesto que existe un marco constitucional \u00a0y legal aplicable para proteger dichos predios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de estos supuestos, el concepto fiscal solicita a la Corte declarar la exequibilidad de todas las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de \u00a0la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por estar dirigida contra disposiciones que forman parte de una \u00a0ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Lo que se debate: problemas jur\u00eddicos planteados \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para los demandantes las normas acusadas plantean dos problemas jur\u00eddicos constitucionales principales, que pueden resumirse de la siguiente forma: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los art\u00edculos 24 y 26 que se refieren al tema del subsidio integral, as\u00ed como el 27 sobre los contratos de asignaci\u00f3n o tenencia provisional, toman como referente para el otorgamiento de los beneficios establecidos en dichas normas criterios tales como el de competitividad, sostenibilidad y car\u00e1cter empresarial de los proyectos emprendidos. Seg\u00fan afirman los actores, estos criterios resultan impracticables para la generalidad de los campesinos colombianos, lo que de entrada los priva de la posibilidad de ser receptores de los beneficios establecidos por estas normas, con lo cual, en su opini\u00f3n, resultan vulnerados los art\u00edculos 2, 11, 13, 25 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 28 contempla como una de las funciones del INCORA (actualmente INCODER) la de recuperar tierras abandonadas de la reforma agraria con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados. En opini\u00f3n de los demandantes, en cuanto la norma demandada no hace salvedades ni excepciones, podr\u00eda terminar agravando la situaci\u00f3n de personas desplazadas por la violencia que en tales circunstancias hubieren abandonado las tierras anteriormente adjudicadas, resultado que vulnera los derechos de acceso a la tierra y el \u00a0trabajo de los campesinos desplazados por la violencia, y concretamente los art\u00edculos 13, 64 y 11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como varios tratados internacionales sobre los temas de derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales, a cuyo cumplimiento se encuentra obligado el Estado colombiano. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Corte debe hacer notar en este punto que si bien los demandantes censuran tambi\u00e9n la expresi\u00f3n \u201cde empresas peque\u00f1as o medianas\u201d contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 28 acusado, se abstienen de desarrollar cargo alguno en relaci\u00f3n con esta expresi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Frente a los problemas as\u00ed enunciados se plantean las siguientes posiciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los intervinientes en representaci\u00f3n del Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo, de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, as\u00ed como el ciudadano Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, adhieren a las consideraciones y solicitudes de los demandantes, sin ahondar de manera particular en las razones que en su opini\u00f3n justifican la declaratoria de inexequibilidad solicitada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, los representantes del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, del Ministerio de Agricultura, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y del INCODER consideran que las normas demandas deben ser declaradas exequibles. Frente al primer problema sostienen que estos criterios son adecuados y que existen razones suficientes que justifican su inclusi\u00f3n, con miras a maximizar la utilidad de los recursos invertidos en estos programas. En relaci\u00f3n con el segundo tema, afirman que la situaci\u00f3n planteada por los actores no se desprende del texto de la norma sino que corresponde a una interpretaci\u00f3n particular de aqu\u00e9llos, insuficiente para justificar la solicitud de inexequibilidad de este precepto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El representante del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n plantea tambi\u00e9n la necesidad de que, en raz\u00f3n de su falta de especificidad, la Corte se declare inhibida para pronunciarse con respecto a los cargos formulados frente a varias de las normas constitucionales que se invocan como infringidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Procurador General de la Naci\u00f3n pidi\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas en relaci\u00f3n con ambos temas. Sin embargo, en relaci\u00f3n con el primero de ellos, solicita tambi\u00e9n el Ministerio P\u00fablico que previamente la Corte declare la unidad normativa existente entre los apartes de los art\u00edculos 24, 26 y 27 que fueron demandados y algunas otras expresiones no demandadas de las mismas normas, de tal modo que el juicio de constitucionalidad abarque tambi\u00e9n lo referente a la capacitaci\u00f3n necesaria para que los campesinos colombianos puedan cumplir con los criterios cuya constitucionalidad se debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de estas consideraciones sobre los temas debatidos, y ante lo determinado sobre la ponencia que en este mismo asunto inicialmente present\u00f3 el Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, la Corte precisar\u00e1 seguidamente si en realidad existen cargos de constitucionalidad, apropiadamente presentados, contra las expresiones demandadas que le permita proferir una decisi\u00f3n de fondo sobre la exequibilidad de las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La acusaci\u00f3n de los actores y la aparente formulaci\u00f3n de cargos de inconstitucionalidad. Inhibici\u00f3n de la Corte para fallar de fondo por ausencia de cargos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
A este respecto vale la pena reiterar que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad que se ejerce ante la Corte Constitucional se caracteriza por ser p\u00fablica, es decir, bien puede ser ejercida por cualquier ciudadano desprovisto de intereses particulares o subjetivos, toda vez que la finalidad de esta acci\u00f3n no es otra que la defensa del orden jur\u00eddico objetivo. El tr\u00e1mite de esta acci\u00f3n fue regulado por el legislador extraordinario mediante el Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En vista de dicho car\u00e1cter p\u00fablico, y consciente de que en raz\u00f3n de ello el demandante bien podr\u00eda no ser un profesional del derecho, la Corte ha sido reiterativa en considerar que no puede exigirse que la demanda contenga una argumentaci\u00f3n erudita y profunda desde el punto de vista jur\u00eddico. Por esta raz\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ha aplicado, siempre que ello resulta posible, el principio pro actione1 para facilitar la interpretaci\u00f3n de la demanda cuando \u00e9sta adolece de defectos formales, y en algunos casos incluso de contenido, con el fin de no frustrar el ejercicio efectivo del derecho pol\u00edtico a que se refiere el numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 40 de la Carta Pol\u00edtica, sino por el contrario, hacerlo asequible a todas las personas, decidiendo de fondo las objeciones de constitucionalidad planteadas por ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, en desarrollo de lo previsto en el Decreto 2067 antes citado, la Corte Constitucional ha puesto de presente que cuando en ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad un ciudadano presenta una demanda ante ella, dicho escrito debe cumplir con una serie de requerimientos destinados a establecer, como m\u00ednimo, cu\u00e1l es la norma superior que estima vulnerada, cu\u00e1les son los preceptos de inferior jerarqu\u00eda que considera deben ser retirados del ordenamiento jur\u00eddico y, de manera especial, cu\u00e1les son las razones por las cuales la norma atacada resulta contraria a lo dispuesto en el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con respecto a las exigencias que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, es oportuno recordar que la Corte, en numerosas oportunidades, ha explicado que estas exigencias hacen parte esencial del prop\u00f3sito que persigue la propia Carta, en el control constitucional de las leyes. En este sentido, ha se\u00f1alado la Corte que el cumplimiento del requisito del art\u00edculo 2\u00b0, numeral 3\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, busca permitirle desarrollar su funci\u00f3n en debida forma, pues delimita el campo en el cual har\u00e1 el an\u00e1lisis de constitucionalidad correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier acusaci\u00f3n para entender que el requisito en menci\u00f3n se ha cumplido. Por el contrario, es necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que el precepto acusado sea susceptible de confrontaci\u00f3n con los textos constitucionales que se consideran vulnerados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A este respecto cabe tambi\u00e9n reiterar los criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), que reuni\u00f3 y sistematiz\u00f3 la jurisprudencia proferida por la Corte sobre el tema, ocasi\u00f3n en la que se se\u00f1alaron los criterios m\u00ednimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo. Seg\u00fan se explic\u00f3 en la mencionada sentencia, son indispensables el objeto demandado y el concepto de violaci\u00f3n, debiendo este \u00faltimo estar soportado en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se ha explicado, el primer problema jur\u00eddico planteado por los demandantes se refiere al hecho de que la mayor\u00eda de los campesinos colombianos estar\u00edan en incapacidad de cumplir con los criterios planteados por las normas acusadas. La Corte encuentra que esta acusaci\u00f3n est\u00e1 mayoritariamente fundada en la interpretaci\u00f3n particular que los actores hacen de las expresiones cuestionadas, entre ellas el car\u00e1cter empresarial y los conceptos de competitividad y sostenibilidad. As\u00ed pues, estima la Corte que los cargos propuestos carecen de la necesaria certeza, especificidad y suficiencia, al punto de imposibilitar un pronunciamiento de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la certeza como atributo de los cargos de inconstitucionalidad, dijo la sentencia arriba citada: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cQue las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente \u2018y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u2019 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; esa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En torno a la especificidad, dijo la Corte en el mismo pronunciamiento: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLas razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u201cde la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada\u201d. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, all\u00ed mismo sostuvo la Corte en relaci\u00f3n con la suficiencia de los cargos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el segundo problema planteado consiste en que, en concepto de los ciudadanos demandantes, la parte demandada del art\u00edculo 28 tiene por efecto que personas desplazadas por la violencia de los actores armados pierdan las tierras que les hubieren sido adjudicadas, las cuales pasar\u00edan a ser objeto de nueva adjudicaci\u00f3n. La Corte observa que no tiene por qu\u00e9 ser este el efecto de la norma, siendo evidente que tal consideraci\u00f3n es meramente interpretativa, y no resulta de manera espont\u00e1nea de la lectura de la norma, dentro del contexto en que \u00e9sta fue expedida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, tambi\u00e9n este cargo carece de certeza y especificidad en los t\u00e9rminos arriba planteados, especialmente en lo que se refiere a la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00b0 constitucional, o la afectaci\u00f3n que la norma generar\u00eda frente a los derechos a la vida y la igualdad (arts. 11 y 13 ib\u00eddem). Por esta raz\u00f3n, como lo se\u00f1al\u00f3 uno de los intervinientes, el cargo formulado en relaci\u00f3n con este aparte de la norma no puede ser estudiado por la Corte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De otra parte, recuerda la Corte, los actores se abstuvieron de formular cargos de inconstitucionalidad en contra de la expresi\u00f3n \u201cde empresas peque\u00f1as o medianas\u201d contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 28 acusado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye entonces que la demanda es inepta para, a partir de ella, adelantar el estudio de constitucionalidad que corresponde efectuar a la Corte, raz\u00f3n por la cual \u00e9sta se declarar\u00e1 inhibida de decidir al respecto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
NO FIRMA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00c1LVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-776 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda s\u00ed cumpl\u00eda con requisitos para un \u00a0pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
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Referencia: expediente D-6228 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el debido comedimiento reitero las razones expresadas en la Sala correspondiente que me llevan a separarme de la decisi\u00f3n mayoritariamente adoptada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto la Corte resolvi\u00f3 INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los apartes de la Ley 812 de 2003, contra los que se dirigi\u00f3 la demanda, por encontrar que no se hab\u00edan satisfecho los requisitos que desde la sentencia C-1052 de 2001 y en desarrollo de la ley ha venido exigiendo la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el presente caso sin embargo, considero, que tales requisitos s\u00ed concurr\u00edan y por tanto la Corte ha debido pronunciarse sobre el fondo de la demanda presentada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Efectivamente se enuncian las disposiciones legales que se consideran violatorias de la Constituci\u00f3n, se se\u00f1alan las normas constitucionales que se estiman transgredidas y se \u00a0enuncia y desarrolla un concepto de violaci\u00f3n que cabe predicar directamente de las disposiciones acusadas y que \u00a0bien pueden basarse \u00a0en las reglas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no se trataba simplemente de argumentos \u00a0tan s\u00f3lo de car\u00e1cter pol\u00edtico, sociol\u00f3gico y econ\u00f3mico, sino, a mi modo de ver, de reales cargos de \u00a0inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que dichos cargos cumpl\u00edan apenas el m\u00ednimo exigido, s\u00ed permit\u00edan el desarrollo del examen propio del control de constitucionalidad, independientemente de cu\u00e1l fuese el resultado del an\u00e1lisis \u00a0que se realiza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Baste citar \u00a0como elementos \u00a0de comprobaci\u00f3n de lo dicho, el resumen \u00a0que la propia sentencia hace de los argumentos formulados en la demanda: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cSostienen que las normas demandadas desconocen los principios del Estado Social de Derecho establecidos en el art\u00edculo 2\u00b0 superior, como son el servicio a la comunidad, la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; violan el derecho a la igualdad de los trabajadores agrarios consignado en el art\u00edculo 13, y desconocen la protecci\u00f3n especial que el Estado debe garantizar a los campesinos para lograr el acceso progresivo a la propiedad de la tierra en virtud del art\u00edculo 64; adem\u00e1s, en raz\u00f3n de la violaci\u00f3n del derecho a la propiedad de la tierra de \u00a0los trabajadores agrarios, dichas normas afectan derechos fundamentales que se encuentran estrechamente ligados a la tierra, como el derecho a una vida digna.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA \u00a0C-776 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda s\u00ed cumpl\u00eda con requisitos para un \u00a0pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No es el instrumento id\u00f3neo para modificar todas las leyes (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter m\u00e1s estricto (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede crear nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la ejecuci\u00f3n de programas de inversi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no prev\u00e9n programas de inversi\u00f3n, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no tienen prelaci\u00f3n sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que s\u00f3lo si contuvieran dichos programas de inversi\u00f3n tendr\u00edan prelaci\u00f3n, aunque \u00fanicamente sobre las leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones \u00a0que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecuci\u00f3n de los programas de inversi\u00f3n comprendidos en la Ley del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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Referencia: expediente D-6228 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en relaci\u00f3n con la Sentencia C-776 de 2006, por considerar, por una parte, que la Sala debi\u00f3 adoptar decisi\u00f3n de fondo, al reunir los cargos los requisitos se\u00f1alados en el Art. 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, y, |por otra parte, que debi\u00f3 declarar inexequibles las expresiones demandadas, esto \u00faltimo con base en las \u00a0siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La demanda plantea un debate entre modelos de desarrollo en el sector agropecuario frente a la Constituci\u00f3n, derivado de las normas acusadas, en las cuales se pone el acento en el principio de competitividad empresarial, relacionado con la distribuci\u00f3n de la propiedad de la tierra. Se trata de la confrontaci\u00f3n entre el modelo norteamericano, que privilegia la competitividad y la agroindustria, independientemente de qui\u00e9n sea el propietario de la tierra, y lo que en su momento se concibi\u00f3 en el pa\u00eds como reforma agraria (Ley 135 de 1961), en la cual \u00a0la meta es darle tierra al campesino para que permanezca en ella, no tenga que emigrar a la ciudad y evitar en la medida de lo posible mayores conflictos sociales, sin importar cu\u00e1nto se produzca, mientras sea lo suficiente para la subsistencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se observa que los demandantes tienen raz\u00f3n en cuanto, como consecuencia del abandono de sus tierras, los campesinos han sido despojados de ellas, como se ha denunciado en forma permanente en las diversas regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. De conformidad con lo contemplado en el Art. 339 de la Constituci\u00f3n Nacional, habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Art. 341, inciso 3\u00ba, ibidem dispone que El Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podr\u00e1n aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en estas disposiciones \u00a0se puede determinar que la Ley del Plan no puede modificar todas las leyes, ni crear normas que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecuci\u00f3n de los programas de inversi\u00f3n previstos en ella. En este \u00a0sentido debe tenerse en cuenta que el Plan de Desarrollo es s\u00f3lo un plan de Gobierno, llamado a regir durante los cuatro (4) a\u00f1os del gobierno \u00a0respectivo. As\u00ed mismo, la prelaci\u00f3n de que trata el Art. 341, inciso 3\u00ba, superior se refiere \u00a0en forma expresa y exclusiva al Plan Nacional de Inversiones, por lo cual, con un criterio l\u00f3gico, su \u201cprelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d es aplicable exclusivamente a las que prevean inversiones y a las leyes anuales de presupuesto, y no a cualquier ley. Adem\u00e1s, dicho principio de prelaci\u00f3n es flexible, y no r\u00edgido, \u00a0ya que la misma disposici\u00f3n superior permite que en las leyes anuales de presupuesto se podr\u00e1n aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Por otra parte, esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que aunque por regla general el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constituci\u00f3n es flexible, para preservar el principio democr\u00e1tico, en relaci\u00f3n con la Ley del Plan es estricto, por causa de las particularidades y el contenido constitucional propio de dicha ley, y que, para no vulnerar ese principio de unidad, las disposiciones instrumentales de aquella ley deben guardar una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c4- De manera reiterada, la Corte ha precisado que la regla de unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio democr\u00e1tico2. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n ha tambi\u00e9n se\u00f1alado que en el caso de la ley del plan, eso no sucede, debido a las particularidades y al contenido constitucional propio de dicha ley3. En efecto, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 339 de la Carta, en concordancia con la Ley org\u00e1nica del plan general de desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo tiene unas caracter\u00edsticas y un contenido espec\u00edficos. Dicha ley presenta una parte general, que se\u00f1ala los objetivos y prop\u00f3sitos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno; y un plan de inversiones publicas, que debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n publica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. Adem\u00e1s, esa ley tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y sus mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (CP art. 341). Finalmente, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses despu\u00e9s de presentado, el gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley (CP art. 341).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene caracter\u00edsticas especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitem\u00e1tica, pues permite la incorporaci\u00f3n de diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podr\u00eda incluir contenidos muy dis\u00edmiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constituci\u00f3n persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, seg\u00fan ha se\u00f1alado esta Corte, este principio pretende no s\u00f3lo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducci\u00f3n de temas que carecen de relaci\u00f3n con el asunto globalmente debatido, sino que adem\u00e1s asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una m\u00ednima l\u00f3gica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadan\u00eda, puesto que cada ley estar\u00e1 referida exclusivamente a un tema, que deber\u00e1 corresponder a su t\u00edtulo (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalizaci\u00f3n y transparencia del debate legislativo, as\u00ed como en la coherencia interna de su producto: las leyes4. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es m\u00e1s riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violaci\u00f3n de este principio en esta ley es m\u00e1s estricto que el contemplado para las dem\u00e1s leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relaci\u00f3n o conexi\u00f3n directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera as\u00ed, bastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. As\u00ed, la reciente sentencia C-305 de 2004, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, se\u00f1al\u00f3 en su fundamento 14 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversi\u00f3n. Otras, de contenido instrumental, deben se\u00f1alar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026.) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporaci\u00f3n estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s\u00ed, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales \u00a0contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate\u201d. \u00a0<\/p>\n
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7- Conforme a lo anterior, las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser as\u00ed, estar\u00edan desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley (\u2026)\u201d. 5 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. El demandante plantea que las expresiones demandadas son inconstitucionales porque exigen el desarrollo de proyectos productivos con car\u00e1cter empresarial y competitivo para la adjudicaci\u00f3n del subsidio integral destinado a la adquisici\u00f3n de tierras rurales y para la transferencia del dominio cuando el Incora, o la entidad que haga sus veces6, entregue en tenencia provisional por un determinado t\u00e9rmino tierras adquiridas o expropiadas por el mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que \u00a0aquellas discriminan a los campesinos, en cuanto \u00e9stos no tienen las condiciones para desarrollar proyectos de la mencionada naturaleza y que, como consecuencia, otras personas que no son campesinos y que s\u00ed tienen esas condiciones obtendr\u00edan dichos beneficios en lugar de aquellos, con lo cual a los primeros se negar\u00eda el derecho de acceso a la tierra y la posiblidad de trabajar y generar ingresos para la atenci\u00f3n de sus necesidades y las de sus familias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Las disposiciones demandadas forman parte del T\u00edtulo II, Plan de Inversiones P\u00fablicas, Cap\u00edtulo IV, Mecanismos para la Ejecuci\u00f3n del Plan, Secci\u00f3n 3, Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, y su contenido es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Art. 24 de la Ley 812 de 2003 prev\u00e9 que se otorgar\u00e1 \u00a0un subsidio integral, por una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial, con principios de competitividad, equidad y sostenibilidad, que integre a peque\u00f1os y medianos productores beneficiarios de los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores geogr\u00e1ficos definidos de acuerdo con los criterios previstos en la misma ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el monto del subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales como: capital fijo, adecuaci\u00f3n predial, capacitaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica y comercializaci\u00f3n, determinadas en el proyecto productivo, y se otorgar\u00e1 por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las pol\u00edticas que se\u00f1ale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o la entidad que haga sus veces, y en las zonas definidas en el proceso de planeaci\u00f3n de la Reforma Agraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su vez, el Art. 26 de la Ley 812 de 2003 contempla que el otorgamiento del subsidio integral se har\u00e1 efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad t\u00e9cnica, econ\u00f3mica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que ser\u00e1n evaluadas y certificadas por el Incora o la entidad que haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ordena que para garantizar el destino y la eficiencia de la inversi\u00f3n p\u00fablica, los beneficiarios del subsidio deber\u00e1n suscribir un contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades, durante un per\u00edodo no inferior al definido en el proyecto productivo y en ning\u00fan caso menor a cinco (5) a\u00f1os. El incumplimiento del contrato generar\u00e1 el retiro inmediato del subsidio y la p\u00e9rdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente \u00a0consigna que el monto del subsidio integral para comprar tierra podr\u00e1 ser del ciento por ciento (100%) del valor del predio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Art. 27 de la Ley 812 de 2003 establece que las tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o la entidad que haga sus veces, podr\u00e1n entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignaci\u00f3n o tenencia provisional hasta por un t\u00e9rmino de cinco (5) a\u00f1os, previa definici\u00f3n del proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalizaci\u00f3n el Instituto proceder\u00e1 a transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que durante la vigencia del contrato, los beneficiarios recibir\u00e1n exclusivamente el subsidio referente a las inversiones complementarias, tales como capital fijo, adecuaci\u00f3n predial, capacitaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica y comercializaci\u00f3n, determinadas en el proyecto productivo, y se otorgar\u00e1 por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las pol\u00edticas que se\u00f1ale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o la entidad que haga sus veces. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Prescribe que si durante el t\u00e9rmino del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su cargo, el Incora o la entidad que haga sus veces determinar\u00e1 su exclusi\u00f3n de la empresa agropecuaria, seleccionando en el mismo acto un nuevo beneficiario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, seg\u00fan el Art. 28 de la Ley 812 de 2003, el Incora o la entidad que haga sus veces promover\u00e1 otras formas de acceso a la tierra, con el fin de ampliar el acceso de los campesinos a su uso y explotaci\u00f3n, y se\u00f1ala unos mecanismos para tal efecto, entre los cuales est\u00e1 el de recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, con opci\u00f3n de readjudicaci\u00f3n a nuevos productores o desplazados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Con base en el contenido indicado se puede establecer que las disposiciones demandadas no prev\u00e9n programas de inversi\u00f3n, por lo cual, de acuerdo con lo anotado antes, no tienen prelaci\u00f3n sobre ninguna ley, teniendo en cuenta que s\u00f3lo si contuvieran dichos programas de inversi\u00f3n tendr\u00edan prelaci\u00f3n, aunque \u00fanicamente sobre las leyes que contemplen inversiones y sobre las leyes anuales de presupuesto. Por tanto, las normas impugnadas no pueden modificar ninguna ley. En el mismo orden de ideas, las normas acusadas no pueden crear nuevas disposiciones \u00a0que no sean claramente instrumentos o medios para la ejecuci\u00f3n de los programas de inversi\u00f3n comprendidos en la Ley del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este caso los Arts. 24 y \u00a026 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario, que tratan respectivamente del subsidio integral y de las condiciones del mismo, modifican expresamente los Arts. 20 y 22 de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. De otro lado, los Arts. 27 y 28 acusados de la primera ley crean nuevas disposiciones sobre el tema agrario, que tratan respectivamente del contrato de asignaci\u00f3n o tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o la entidad que haga sus veces y de otras formas de acceso a la tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, conforme a lo expresado, estas disposiciones son contrarias a los preceptos constitucionales que se\u00f1alan el contenido espec\u00edfico o propio de la Ley del Plan, en particular los Arts. 339 y 341. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, si se considerara que las disposiciones impugnadas son instrumentales del Plan Nacional de Inversiones, es decir, normas destinadas a la ejecuci\u00f3n de \u00e9ste, se observa que, a pesar de su inclusi\u00f3n en el cap\u00edtulo titulado \u201cMecanismos para la Ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, las mismas no tienen una conexidad directa e inmediata con la ejecuci\u00f3n de los programas de inversi\u00f3n en el sector agropecuario, sino una relaci\u00f3n mediata o remota, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, en cuanto \u201cla efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estas condiciones o circunstancias son precisamente las normas legales sobre inversiones o las anuales de presupuesto que apropien los recursos financieros correspondientes, las cuales s\u00ed tienen l\u00f3gica y n\u00edtidamente dicho car\u00e1cter instrumental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-776 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cuanto cargos de inconstitucionalidad cumpl\u00edan requisitos de certeza, especificidad y suficiencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los cargos formulados cumpl\u00edan con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, pues reca\u00edan sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real, el argumento de que la l\u00f3gica empresarial se opone a la campesina lo que excluir\u00eda del subsidio a los campesinos, se relaciona con las normas que se acusan, de donde la norma demandada puede producir la consecuencia advertida, y por \u00faltimo, se le propon\u00eda a la Corte analizar si incluir una suerte de l\u00f3gica empresarial a los subsidios para acceso a la tierra de los campesinos es contrario al deber constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, as\u00ed como el despojo de las tierras a los desplazados sin distinguir la causa del abandono. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento impiden acceder a los campesinos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO INTEGRAL EN SECTOR AGRARIO-Condiciones para otorgamiento impiden al Estado cumplir el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Funciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Razones para aplicar criterio r\u00edgido en constataci\u00f3n de su cumplimiento (Salvamento de voto)\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n de criterio flexible desnaturaliza la funci\u00f3n y contenido de la ley del plan de desarrollo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se exige s\u00f3lo respecto de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para al ejecuci\u00f3n del plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede servir para expedir nuevas disposiciones que no sean instrumentos para la ejecuci\u00f3n de programas de inversi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, es decir, para la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, pues queda claro que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan deben i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, ii) tener un claro fin planificador, iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003, \u201cpor la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Eberto Enrique D\u00edaz Montes, Roberto Castro Barrios y Manuel Castillo V\u00e1squez \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nilson Pinilla Pinilla\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, presento a continuaci\u00f3n los argumentos jur\u00eddicos por los cuales me aparto de la decisi\u00f3n acogida por la Corte, consistente en declararse inhibida \u00a0para emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dos son las razones que me llevan a separarme, respetuosamente, de esta decisi\u00f3n. En primer lugar, considero que los cargos formulados en la demanda cumpl\u00edan con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, raz\u00f3n por la cual esta Corporaci\u00f3n debi\u00f3 pronunciarse de fondo. En segundo lugar, considero que la norma ha debido declararse inexequible por violaci\u00f3n del principio de la unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n), tal como sosten\u00eda la ponencia inicial derrotada en Sala Plena. Paso a continuaci\u00f3n a explicar, separadamente, estas dos razones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los cargos formulados en la demanda cumpl\u00edan con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2.- Con el prop\u00f3sito de exponer con claridad la raz\u00f3n de mi disidencia, a continuaci\u00f3n se realizar\u00e1 un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habr\u00edan conducido a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n sustancialmente diferente frente a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.- El primer cargo formulado por los demandantes consist\u00eda en que los art\u00edculos 24 y 26 de la ley 812 de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial, exclu\u00edan a los campesinos del mismo pues \u00e9stos desarrollan una l\u00f3gica econ\u00f3mica campesina y no empresarial, lo que vulnerar\u00eda el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El segundo cargo se dirig\u00eda contra el art\u00edculo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, seg\u00fan los demandantes, permit\u00eda al INCODER despojar a los desplazados de las tierras que se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la explotaba econ\u00f3micamente o no, lo que tambi\u00e9n desconocer\u00eda el art\u00edculo 64 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.- La Corte decidi\u00f3 declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda pues consider\u00f3 que los cargos mencionados carec\u00edan de certeza, especificidad y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto al primer cargo, entendi\u00f3 la Corte que este consist\u00eda en que \u201clos campesinos colombianos estar\u00edan en incapacidad de cumplir con los criterios planteados por la normas acusadas\u201d, a partir de lo cual afirm\u00f3 este argumento estaba \u201cmayoritariamente fundado en la interpretaci\u00f3n particular que los actores hacen de las expresiones cuestionadas\u201d por lo cual carec\u00eda de la certeza, especificidad y suficiencia que los cargos de inconstitucionalidad deben tener seg\u00fan la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo cargo, se\u00f1al\u00f3 la Corte que el despojo a los desplazados de la tierra que abandonaron \u201cno tiene porque ser el efecto de la norma, siendo evidente que tal consideraci\u00f3n es meramente interpretativa, y no resulta de manera espont\u00e1nea de la lectura de la norma, dentro del contexto en que \u00e9sta fue expedida\u201d, raz\u00f3n por la cual el cargo cumpl\u00eda con las exigencias de certeza y especificidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.- Disiento, respetuosamente, de la decisi\u00f3n tomada por la mayor\u00eda de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, pues, a mi juicio, los cargos formulados en la demanda cumpl\u00edan con las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con respecto al primer cargo, los demandantes aduc\u00edan que los art\u00edculos 24 y 26 de la ley 812 de 2003, al condicionar la entrega del subsidio al desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producci\u00f3n de car\u00e1cter empresarial, exclu\u00edan a los campesinos del mismo pues \u00e9stos desarrollan una l\u00f3gica econ\u00f3mica campesina y no empresarial, lo que vulnerar\u00eda el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En mi opini\u00f3n, este cargo cumpl\u00eda con el requisito de certeza pues reca\u00eda sobre un proposici\u00f3n jur\u00eddica real. En efecto, los art\u00edculos demandados expresamente incluyen t\u00e9rminos propios de un l\u00f3gica empresarial como lo son la competitividad y la sostenibilidad, de manera que la interpretaci\u00f3n de los demandantes se deduce del texto. Esta conclusi\u00f3n se refuerza si se comparan las normas demandadas con la \u00a0redacci\u00f3n original de los art\u00edculos 20 y 22 de \u00a0la ley 160 de 1994 pues lo que hizo la ley 812 de 2003 fue incluir estos t\u00e9rminos empresariales como requisitos del subsidio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, considero, respetuosamente, que el cargo era espec\u00edfico porque el argumento de que la l\u00f3gica empresarial se opone a la campesina, lo que, en opini\u00f3n de los demandantes, excluir\u00eda del subsidio a los campesinos, se relaciona con las normas que se acusan pues estas, como se dijo, incluyen t\u00e9rminos propios de un l\u00f3gica empresarial. Por \u00faltimo, el cargo era suficiente pues propon\u00eda a la Corte analizar si incluir una suerte de l\u00f3gica empresarial a los subsidios para acceso a la tierra de los campesinos es contrario al deber constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.- El segundo cargo se dirig\u00eda contra el art\u00edculo 28 de la ley 812 de 2003, el cual, seg\u00fan los demandantes, permit\u00eda al INCODER despojar a los desplazados de las tierras que se han visto obligados a abandonar, pues la norma mencionada le ordena recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria sin distinguir si la causa que dio origen al abandono del terreno fue ajena a la voluntad del que la explotaba econ\u00f3micamente o no, lo que tambi\u00e9n desconocer\u00eda el art\u00edculo 64 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A mi juicio, el cargo cumpl\u00eda con el requisito de certeza pues reca\u00eda sobre un proposici\u00f3n jur\u00eddica real ya que la norma demandada no hace ning\u00fan tipo de distinci\u00f3n a la hora de ordenar al INCODER de recuperar la tierra abandonada de la reforma agraria. Tambi\u00e9n considero, respetuosamente, que el cargo era espec\u00edfico porque, en efecto, la norma demandada puede producir la consecuencia advertida por los demandantes teniendo en cuenta la magnitud del fen\u00f3meno del desplazamiento forzado en las zonas rurales de Colombia, varias veces analizado por esta Corporaci\u00f3n, as\u00ed la norma no tuviera como prop\u00f3sito tal resultado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por estas razones considero, respetuosamente, que la Corte ha debido pronunciarse de fondo en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.- Con el prop\u00f3sito de exponer con claridad la raz\u00f3n de mi disidencia, a continuaci\u00f3n se har\u00e1 un recuento de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en el tema de unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y se retomar\u00e1n las consideraciones de la sentencia del proceso de la referencia en torno a la interpretaci\u00f3n de la norma demandada, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habr\u00edan conducido a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n sustancialmente diferente frente a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8.- Al tenor del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el principio de la unidad de materia exige que todo proyecto de ley se refiera al mismo tema, por lo que son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este principio constitucional cumple diversas funciones, las cuales han sido resaltadas en varias oportunidades por esta Corporaci\u00f3n8: (i) que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducci\u00f3n de temas que carecen de relaci\u00f3n con el asunto globalmente debatido; y (ii) que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una m\u00ednima l\u00f3gica y coherencia, que facilite su consulta y conocimiento por la ciudadan\u00eda, puesto que cada ley estar\u00e1 referida exclusivamente a un tema, que deber\u00e1 corresponder a su t\u00edtulo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
9.- Antes de entrar a revisar las consideraciones hechas en anteriores oportunidades por esta Corte sobre el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, vale la pena recordar el contenido que la propia Constituci\u00f3n le ha asignado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1 conformado por una \u201cparte general\u201d y por un \u201cplan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional\u201d. En la parte general, dice la Constituci\u00f3n, \u00a0\u201cse se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno\u201d. \u00a0Por su parte, \u201cel plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha entendido que \u201clas estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter exclusivamente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en medidas, disposiciones o normas jur\u00eddicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar\u201d10, por ejemplo, ha dicho la Corte, \u201cdentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios\u201d 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se ha llegado con base en lo dispuesto en dos normas constitucionales. La primera es el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, seg\u00fan la cual corresponde al Congreso \u201caprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. La segunda de ellas es el art\u00edculo 341 de la Carta, que indica que \u201cel Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d, cuyos \u201cmandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10.- Ahora bien, en relaci\u00f3n con el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que reviste connotaciones particulares que difieren de las dem\u00e1s leyes, las cuales deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar un cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo. Esto en virtud del denominado \u201cprincipio de coherencia\u201d, recogido en el art\u00edculo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo12. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se ha afirmado que \u201cla ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos\u201d13, es decir, para la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n14. Por esta raz\u00f3n aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violaci\u00f3n al principio de la unidad de materia15. Por ello, ha dicho esta Corporaci\u00f3n, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para \u201cllenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores\u201d16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras el legislador debe respetar el contenido constitucional propio17 que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el art\u00edculo 339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que se\u00f1alan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categor\u00edas debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser r\u00edgido, a diferencia de lo que sucede con otras leyes ordinarias18. Lo anterior se debe a que la ley en cuesti\u00f3n incluye gran variedad de contenidos, es multitem\u00e1tica, pues permite la incorporaci\u00f3n de diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible har\u00eda que ninguna previsi\u00f3n legislativa fuera extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza, lo cual vaciar\u00eda el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, \u201cbastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial\u201d 19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
11.- La Corte, con el fin de imprimirle rigidez al control de constitucionalidad en estos casos, ha dicho que \u201clos instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia\u2026Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n\u201d 20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Precisando lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que \u201cla conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d 21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12.- En definitiva, queda claro que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
13.- En t\u00e9rminos generales, coincido con los planteamientos te\u00f3ricos antes rese\u00f1ados, sin embargo, considero necesario a\u00f1adir una raz\u00f3n adicional que impone la aplicaci\u00f3n de un criterio r\u00edgido en el examen del respeto al principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la cual es la m\u00e1s importante a mi juicio, y que no ha sido considerada en la jurisprudencia constitucional antes rese\u00f1ada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
14.- En el proceso de aprobaci\u00f3n la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano democr\u00e1tico por excelencia, el legislativo, se encuentran considerablemente reducidas, como se ver\u00e1 enseguida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional consiste en que en este texto legislativo se plasma el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. De acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la disposici\u00f3n constitucional antes mencionada establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido. De acuerdo al inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas, a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa; a lo cual es preciso a\u00f1adir que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
15.- Es necesario dejar claro que tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la Rep\u00fablica de la oportunidad de participar en tan importante asunto, sino que pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedici\u00f3n de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Precisamente, las anotadas limitaciones a las posibilidades de participaci\u00f3n activa del Congreso de la Rep\u00fablica suponen como contrapeso un deber constitucional que corresponde a esta Corporaci\u00f3n, consistente en asegurar que las normas instrumentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (i) est\u00e9n referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tengan un claro fin planificador, (iii) respeten el contenido constitucional propio de la ley, y (iv) tengan una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos planteados. En otras palabras, las anotadas restricciones constitucionales a un principio tan importante como el democr\u00e1tico hacen que sea imperioso aplicar un criterio r\u00edgido en cuanto al principio de unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
16.- La aplicaci\u00f3n de un criterio flexible puede llevar a que toda clase de normas sean incluidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, normas que, por las restricciones constitucionales ya anotadas, eludir\u00edan un amplio debate democr\u00e1tico en el \u00f3rgano en el cual est\u00e1n representadas, no s\u00f3lo las mayor\u00edas, sino tambi\u00e9n las minor\u00edas pol\u00edticas. Esta situaci\u00f3n, en mi opini\u00f3n, desnaturalizar\u00eda la funci\u00f3n y el contenido constitucional propio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, cual es la planificaci\u00f3n, y vaciar\u00eda la competencia legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 150 de la Carta), \u00f3rgano democr\u00e1tico por excelencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
17.- En ese sentido, el acento en la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo debe estar en el concepto de planeaci\u00f3n, en otras palabras, en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones planificadoras y no otro tipo de medidas que corresponden a una etapa posterior, cual ser\u00eda la de la ejecuci\u00f3n concreta de estas pol\u00edticas o programas, la cual debe hacerse a trav\u00e9s de otras leyes y\/o decretos, seg\u00fan el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En apoyo de esta conclusi\u00f3n se deben mencionar dos normas constitucionales. En primer lugar, el art\u00edculo 339 de la Carta que se\u00f1ala que \u201cel plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n\u201d. En segundo lugar, el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n que indica que los mandatos del Plan Nacional de Inversiones \u201cconstituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de estas dos disposiciones deja como conclusi\u00f3n que el art\u00edculo 341 s\u00f3lo se refiere a los presupuestos y recursos financieros del Plan Nacional de Inversiones, y no a todas las normas del Plan Nacional de Desarrollo, lo que determina que las dem\u00e1s previsiones del mismo si requieren de desarrollo legal o reglamentario posterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas violan el principio constitucional de la unidad de materia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
19.- Los art\u00edculos 24 y \u00a026 de la Ley 812 de 2003 tratan, respectivamente, del subsidio integral para el desarrollo de proyectos productivos y de las condiciones del mismo, y modifican expresamente los art\u00edculos 20 y 22 de la Ley 160 de 1994. De otro lado, los art\u00edculos 27 y 28 de la misma ley crean nuevas disposiciones sobre el tema agrario, que tratan respectivamente del contrato de asignaci\u00f3n o tenencia provisional de tierras adquiridas o expropiadas por el INCODER y de otras formas de acceso a la tierra. Seg\u00fan la intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), las normas demandadas \u201chacen parte de un proceso de reforma rural\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
20.- A mi juicio, las disposiciones demandadas no tienen una relaci\u00f3n de conexidad directa o inmediata con los objetivos planteados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, sino que esta relaci\u00f3n es eventual y mediata. En efecto, dentro de los principales programas de inversi\u00f3n (art\u00edculo 8 de la ley 812 de 2003), en la parte correspondiente al \u201cmanejo social del campo\u201d, se se\u00f1ala que el Estado \u201cse compromete a impulsar una reforma agraria equitativa, que reduzca la concentraci\u00f3n de la propiedad de la tierra y facilite el acceso de los campesinos a la propiedad rural y la producci\u00f3n competitiva de alimentos e insumos agropecuarios\u201d, sin embargo, dada la amplitud de la formulaci\u00f3n de este programa de inversi\u00f3n, la efectividad de los mecanismos creados por las normas demandadas es tan s\u00f3lo hipot\u00e9tica, y aunque se aceptara su utilidad para el logro del programa mencionado se requerir\u00eda el cumplimiento o la presencia de muchas otras condiciones o circunstancias, y no s\u00f3lo de la creaci\u00f3n de algunas formas de acceso a la tierra, como lo hacen las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
21.- Adem\u00e1s, en mi opini\u00f3n, los textos legales demandados no son normas que busquen planear las acciones p\u00fablicas durante el cuatrienio de Gobierno, sino que corresponden a una etapa posterior: la de la ejecuci\u00f3n de estas pol\u00edticas o programas, la cual debe hacerse a trav\u00e9s de otras leyes y\/o decretos, seg\u00fan el caso. En otras palabras, si el Gobierno Nacional consideraba necesario reformar algunos art\u00edculos de la Ley 160 de 1994 buscando ejecutar el programa de reforma agraria planteado en el Plan Nacional de Desarrollo debi\u00f3 presentar un proyecto de ley al respecto, el cual hubiera permitido al Congreso de la Rep\u00fablica participar ampliamente en la discusi\u00f3n del mismo, sin las limitaciones constitucionales que supone el tr\u00e1mite de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada por la los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ver, entre muchas otras, las sentencias C-185 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-395 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y C-509 de 2006 (M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. Fundamento No 43, C-407 de 1994 Fundamento No 2, C-055 de 1996. Fundamento Jur\u00eddico No 8, C-478 de 1998, Fundamento 5, \u00a0C-551 de 2001 y C-1025 de 2001. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Ver en particular la sentencia C-305 de 2004, Fundamentos 14 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sobre las funciones de este principio de unidad \u00a0de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y \u00a0C-501 de 2001, Fundamento d. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-795 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes; Salvamento de Voto de Marco Gerardo Monroy Cabra; Aclaraci\u00f3n de Voto de Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez , Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; Salvamento Parcial de Voto de Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. En el mismo sentido, C-573 de 2004. \u00a0<\/p>\n
6 El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, \u00a0fue suprimido despu\u00e9s de la expedici\u00f3n de la Ley 160 de 1994, mediante el Decreto 1292 de 2003. As\u00ed mismo, mediante el Decreto 1300 de 2003 se cre\u00f3 el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se determin\u00f3 su estructura. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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8 Sentencias C-573-04 y C-795-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias C-025 de 1993, C-305-04 y C-573-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-305-04. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-305-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-305-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-305-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-795-04. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencias C-573-04 y C-795-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Sentencias C-573-04 y C-795-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencias C-573-04 y C-795-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencias C-305-04, C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-776\/06 \u00a0 \u00a0\u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de cargos \u00a0 \u00a0\u00a0 Referencia: expediente D-6228 \u00a0 \u00a0\u00a0 Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 24 (parcial), 26 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 812 de 2003 \u00a0 \u00a0\u00a0 Demandantes: Eberto Enrique D\u00edaz Montes, Roberto Castro […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[65],"tags":[],"class_list":["post-13046","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2006"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13046","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13046"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13046\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13046"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13046"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13046"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}