\u00a0 \u00a0 Sentencia C-860\/06 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE EN COSA JUZGADA MATERIAL-Casos en que juez constitucional puede apartarse\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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La cosa juzgada material no puede ser entendida como una petrificaci\u00f3n de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente, pues lo contrario podr\u00eda provocar inaceptables injusticias. Por lo tanto frente al precedente sentado en una decisi\u00f3n anterior, la Corte Constitucional cuando existan razones que motiven un cambio jurisprudencial \u2013tales como un nuevo contexto f\u00e1ctico o normativo- puede apartarse de la decisi\u00f3n adoptada en un pronunciamiento previo, e incluso tambi\u00e9n puede llegar a la misma decisi\u00f3n adoptada en el fallo anterior pero por razones adicionales o heterog\u00e9neas. Esto lleva a que el juez constitucional deba evaluar en cada caso concreto las disposiciones demandadas aun en aquellos eventos en que textos id\u00e9nticos hayan sido objeto de un pronunciamiento de exequibilidad. As\u00ed pues, si una nueva ley reproduce enunciados o contenidos normativos ya estudiados por esta Corporaci\u00f3n y es acusada, no podr\u00e1 acudirse de manera autom\u00e1tica los efectos de la figura de la cosa juzgada material para resolver los cargos formulados. Como antes se dijo, la constitucionalidad de una disposici\u00f3n no depende solamente de su tenor literal sino tambi\u00e9n del contexto jur\u00eddico en el cual se inserta, al igual que de las circunstancias f\u00e1cticas que rodean la aplicaci\u00f3n de la norma, por lo tanto ser\u00e1 siempre necesario hacer un examen de constitucionalidad de los preceptos acusados para determinar si subsisten las razones que condujeron al pronunciamiento de exequibilidad en la decisi\u00f3n previamente adoptada. \u00a0<\/p>\n
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COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La identidad entre un enunciado o un contenido normativo declarado previamente exequible y otro reproducido en un nuevo cuerpo normativo, no puede ser el argumento concluyente para negarse a examinar el nuevo precepto por haberse producido la cosa juzgada material, pues dicha figura \u2013entendida como al obligaci\u00f3n de estarse a lo resuelto en un pronunciamiento anterior- est\u00e1 supeditada a la concurrencia de todos los elementos que a continuaci\u00f3n se enuncian: (i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre la misma disposici\u00f3n incluida en el mismo cuerpo normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad formal). (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporaci\u00f3n y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio. (iii) Que no se hayan producido cambios econ\u00f3micos, sociales, culturales, pol\u00edticos e, incluso, ideol\u00f3gicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto f\u00e1ctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
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UNIDAD NORMATIVA-Integraci\u00f3n excepcional \u00a0<\/p>\n
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UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
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UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Encuentra esta Corporaci\u00f3n que la solicitud formulada por el Ministerio P\u00fablico de integraci\u00f3n de la unidad normativa es improcedente, debido a que los enunciados normativos a los cuales pretende que se extienda el examen de constitucionalidad tiene un contenido normativo aut\u00f3nomo, y no se encuentran en relaci\u00f3n inescindible con las expresiones demandadas, ni tampoco resultan prima facie inconstitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Intervencionismo estatal \u00a0<\/p>\n
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INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Justificaci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
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POLICIA ADMINISTRATIVA EN MATERIA ECONOMICA-Expresi\u00f3n de la facultad del Estado de intervenir en la econom\u00eda \u00a0<\/p>\n
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La Carta de 1991 tanto en su parte dogm\u00e1tica, como en su parte org\u00e1nica configur\u00f3 un Estado con amplias facultades de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales se materializan mediante la actuaci\u00f3n concatenada de los poderes p\u00fablicos. Una de las expresiones de tales facultades es el poder de polic\u00eda administrativa en materia econ\u00f3mica, cuyo ejercicio supone, por una parte, la actuaci\u00f3n de Congreso de la Rep\u00fablica, pero tambi\u00e9n la actividad de entidades que hacen parte de la Administraci\u00f3n, las cuales ejercen las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, a cargo del poder ejecutivo, sobre las actividades o agentes econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
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ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Intervenci\u00f3n estatal reforzada por tratarse de actividades que comprometen el inter\u00e9s p\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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ACTIVIDAD BANCARIA-Es un servicio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
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ACTIVIDAD BURSATIL-Inter\u00e9s p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
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DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias \u00a0<\/p>\n
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PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal \u00a0<\/p>\n
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PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Flexibilizaci\u00f3n frente a normas de derecho bancario y burs\u00e1til \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que la flexibilizaci\u00f3n del concepto de legalidad en derecho administrativo sancionatorio presenta un importante desarrollo en lo que concierne a las actividades bancaria y burs\u00e1til, debido a las caracter\u00edsticas que las mismas presentan. En efecto, las normas del derecho bancario y burs\u00e1til constantemente deben ajustarse a las variables necesidades de los mercados financieros interno e internacional. De all\u00ed que determinadas medidas de car\u00e1cter normativo pierdan r\u00e1pidamente su raz\u00f3n de ser y eficacia; incluso pueden resultar inconvenientes o contraproducentes a mediano o largo plazo para los operadores del mercado, afect\u00e1ndose tambi\u00e9n el inter\u00e9s p\u00fablico. De tal suerte que la regulaci\u00f3n de dichos sectores de la econom\u00eda sea, por naturaleza, mutable, sin \u00e1nimo de permanencia. \u00a0<\/p>\n
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PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La reserva de ley, que opera de manera estricta en materia penal, resulta ser m\u00e1s flexible en el \u00e1mbito de las sanciones administrativas, especialmente en materia bancaria y burs\u00e1til, debido a los rasgos distintivos de dicho sector econ\u00f3mico, sin que en todo caso quepa considerar que desaparece la vinculaci\u00f3n positiva al principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria y por medio de reglamentos puedan configurarse de manera aut\u00f3noma conductas sancionables. As\u00ed, mientras que en el primer caso la ley legitimadora por regla general ha de contemplar tanto la previsi\u00f3n de la pena como de la descripci\u00f3n de la conducta il\u00edcita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripci\u00f3n por un reglamento de aplicaci\u00f3n o desarrollo, salvo el caso excepcional y restrictivo de los tipos penales en blanco; en el segundo evento, es decir cuando se trata del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas s\u00f3lo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables, las clases y cuant\u00eda de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripci\u00f3n pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de car\u00e1cter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisi\u00f3n normativa contemplada espec\u00edficamente por la disposici\u00f3n legal de car\u00e1cter sancionador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Funciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Clase de actos que expide \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Alcance de la funci\u00f3n de vigilancia y control\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Complementariedad de las facultades reglamentarias y sancionatorias que ejerce \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n en cabeza de la Superintendencia Financiera de Colombia para expedir determinados reglamentos t\u00e9cnicos, lleva aparejada la de contar con la competencia para velar por el cumplimiento de aqu\u00e9llos, lo cual implica el adelantamiento de los correspondientes procedimientos administrativos encaminados a imponer sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. En efecto, la funci\u00f3n de vigilancia y control, que es de car\u00e1cter operativo, apunta a asegurar el respeto de la reglamentaci\u00f3n expedida por los organismos competentes mediante la puesta en marcha de instrumentos represivos. Se presenta, por tanto, una unidad en la misi\u00f3n de prevenci\u00f3n y sanci\u00f3n encomendada a la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual se cumple mediante el ejercicio de las facultades de reglamentaci\u00f3n, instrucci\u00f3n, investigaci\u00f3n, requerimiento y sanci\u00f3n. Existe, en consecuencia, un necesario complemento entre las facultades punitivas y preventivas, en el sentido de que las segundas son ejercidas cuando quiera que las primeras resulten ser insuficientes, y la autoridad administrativa deba sancionar a los infractores con miras a asegurar una protecci\u00f3n eficiente del sector econ\u00f3mico encomendado. De tal suerte que las facultades reglamentarias y sancionatorias de las entidades administrativas de inspecci\u00f3n y control se encuentran \u00edntimamente ligadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS BASICOS PARA UNA SUPERVISION BANCARIA EFECTIVA DEL COMITE DE BASILEA DE 1997-Obligaci\u00f3n de los Estados de contar con un sistema efectivo de supervisi\u00f3n bancaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DERECHO COMPARADO-Facultad de los \u00f3rganos de inspecci\u00f3n y vigilancia de sancionar a las entidades vigiladas, por incumplimiento de reglamentaciones e instrucciones dadas por las mismas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Facultad para sancionar por incumplimiento de instrucciones previamente dadas por \u00e9sta, no vulnera principios de tipicidad y legalidad\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No desconocimiento \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Acordarle a la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, facultad para imponer sanciones administrativas personales o institucionales a las entidades sometidas a su vigilancia, debido a la ejecuci\u00f3n de actos contrarios a las instrucciones previamente dadas por aqu\u00e9lla, bien sea que \u00e9stas se encuentren en actos administrativos de contenido general o particular, no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, por cuanto, se insiste, los elementos esenciales de la conducta reprochable, el procedimiento a seguir para aplicarla, al igual que la sanci\u00f3n, figuran en el cuerpo de una norma de rango legal. De tal suerte que el instructivo, resoluci\u00f3n o circular externa se limitan a precisar alg\u00fan aspecto t\u00e9cnico de la ley, competencia que se justifica constitucionalmente por las particularidades que ofrece el sector econ\u00f3mico sometido a control y vigilancia. As\u00ed mismo, la instrucci\u00f3n o requerimiento particulares no estructura nuevos tipos disciplinarios. Esta Corporaci\u00f3n estima que las expresiones acusadas no desconocen el principio de separaci\u00f3n de poderes, ya que el legislador no habilit\u00f3 a la Superintendencia Financiera de Colombia para asumir competencias de otras ramas del poder p\u00fablico, ni tampoco lesiona la facultad del Congreso para expedir leyes ni aquellas del Presidente de la Rep\u00fablica para reglamentar la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Facultad para sancionar por incumplimiento de estatutos sociales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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La remisi\u00f3n que opera el legislador a los textos de los estatutos sociales para efectos de que la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, imponga sanciones administrativas personales a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros empleados de una instituci\u00f3n sujeta a la vigilancia de aqu\u00e9lla, debido a la ejecuci\u00f3n de actos que resulten contrarios a los mencionados estatutos, o igualmente, autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos violatorios de aquellos, no vulnera los art\u00edculos 6, 113, 114, 150.1 y 189.11 constitucionales. Otro tanto sucede con las sanciones administrativas institucionales, impuestas por los mismos motivos, por cuanto se trata de un tipo disciplinario en blanco cuya estructura se ajusta a la jurisprudencia constitucional en la materia. Pues bien, el reenv\u00edo que opera el legislador a los estatutos sociales de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para efectos de complementar los tipos disciplinarios consagrados en los literales d) y b) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero respectivamente, cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que resulta ser lo suficiente claro y preciso para el operador jur\u00eddico. De hecho, se trata de una remisi\u00f3n muy concreta a un documento privado que ha sido elevado a escritura p\u00fablica y registrado seg\u00fan la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
TIPO EN BLANCO EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Requisitos para que aplicaci\u00f3n sea v\u00e1lida \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTATUTOS SOCIALES DE ENTIDAD VIGILADA POR SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Obligaci\u00f3n de observarlos por directivas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se justifica de esta manera la especial obligaci\u00f3n de observancia de los estatutos sociales en cabeza de los directivos de las entidades bancarias, pues \u00e9stos distan de ser una mera expresi\u00f3n de la voluntad privada pues por una parte, han sido previamente aprobados por el ente de control, y adicionalmente aseguran finalidades relevantes desde el punto de vista constitucional al concretar deberes espec\u00edficos en el manejo de los recursos captados del p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOMETIMIENTO A LA LEY-No vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6235 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 209 y 211 (parciales) del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Mar\u00eda Camila Silva Mogoll\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho pol\u00edtico, present\u00f3 la ciudadana Mar\u00eda Camila Silva Mogoll\u00f3n contra las expresiones \u201cde los estatutos sociales\u201d y \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 209 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, al igual que la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben la integridad de las disposiciones acusadas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidas por la Ley 795 de 2003, tal y como aparecen publicadas en el Diario Oficial No. 45.064 de 15 de enero de 2003, subrayando las expresiones acusadas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 45. Sustit\u00fayase la Parte S\u00e9ptima del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, la cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
( \u2026 )\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Parte S\u00e9ptima \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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R\u00c9GIMEN PERSONAL. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 209. Sanciones administrativas personales. La Superintendencia Bancaria podr\u00e1 imponer las sanciones previstas en el presente Estatuto a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una instituci\u00f3n sujeta a su vigilancia cuando incurran en cualquiera de los siguientes eventos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Incumplan los deberes o las obligaciones legales que les correspondan en desarrollo de sus funciones; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Ejecuten actos que resulten violatorios de la ley, de las normas que expida el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley en desarrollo de sus facultades de intervenci\u00f3n, de los estatutos sociales o de cualquier norma legal a la que estos en ejercicio de sus funciones o la instituci\u00f3n vigilada deban sujetarse; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracci\u00f3n a la ley; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley en desarrollo de sus facultades de intervenci\u00f3n, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior sin perjuicio de las dem\u00e1s acciones o sanciones a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
( \u2026 )\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO III. \u00a0<\/p>\n
R\u00c9GIMEN INSTITUCIONAL. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 211. Sanciones administrativas institucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. R\u00e9gimen general. Est\u00e1n sujetas a las sanciones previstas en el presente Estatuto, las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria cuando: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Incumplan los deberes o las obligaciones que la ley les impone; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Ejecuten o autoricen actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley en desarrollo de sus facultades de intervenci\u00f3n, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracci\u00f3n a la ley; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior sin perjuicio de las dem\u00e1s acciones o sanciones a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Disposiciones relativas a las sociedades administradoras de los Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda. Lo dispuesto en los art\u00edculos 83 numeral 2 y 162 numeral 5 de este Estatuto se entender\u00e1 sin perjuicio de las sanciones que puede imponer la Superintendencia Bancaria en desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo 209 del mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Disposiciones relativas a la prevenci\u00f3n de conductas delictivas. Cuando la violaci\u00f3n a que hace referencia el numeral primero del presente art\u00edculo recaiga sobre las disposiciones contenidas en el Cap\u00edtulo XVI de la Parte Tercera del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, la multa que podr\u00e1 imponerse ser\u00e1 hasta de mil setecientos cuarenta y dos millones de pesos ($1.742.000.000.00) de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el Superintendente Bancario podr\u00e1 ordenar al establecimiento multado que destine una suma hasta de mil setecientos cuarenta y dos millones de pesos ($1.742.000.000.00) de 2002 a la implementaci\u00f3n de mecanismos correctivos de car\u00e1cter interno que deber\u00e1 acordar con el mismo organismo de control. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estas sumas se reajustar\u00e1n en la forma prevista en el numeral 3 del art\u00edculo 208 de este Estatuto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
II. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Camila Silva Mogoll\u00f3n present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones \u201cde los estatutos sociales\u201d y \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 209 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, al igual que la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 211 \u00a0del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, por considerar que vulneran los art\u00edculos 29, 113, 114, 115, 150 y 189 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, cita las sentencias C-559 de 1999, C- 647 de 2001 y C-312 de 2002, \u201cen las que expresamente se indica que las conductas sancionables, no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa, sino que, deben tener un fundamento legal, puesto que su definici\u00f3n no puede ser delegada a la autoridad administrativa\u201d. No obstante lo anterior, asegura que los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, al establecer el r\u00e9gimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, vulneran el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica, puesto que permiten al ente de supervisi\u00f3n establecer, mediante actos administrativos, conductas sancionables diferentes a las consagradas en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la potestad de intervenci\u00f3n en el sistema financiero colombiano, v\u00eda regulaci\u00f3n, es de potestad del Congreso de la Rep\u00fablica. A su vez, le corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica ejercer la facultad de inspeccionar y vigilar a las entidades financieras, de conformidad con la ley. En tal sentido, \u201cla facultad de la Superintendencia Financiera en el sistema financiero colombiano v\u00eda supervisi\u00f3n, vigilancia y control no contempla la posibilidad de reglamentar tal actividad financiera incluyendo conductas cuyo incumplimiento puedan servir de base para sancionar a las vigiladas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, explica que en el evento en que la Superintendencia Financiera imponga una sanci\u00f3n a una entidad vigilada o a los empleados de la misma por violar una instrucci\u00f3n que hubiese impartido el organismo de control vertida en el texto de una circular externa, resoluci\u00f3n o carta circular expedida por aqu\u00e9lla, no se estar\u00eda sancionando con fundamento en una norma preexistente y que tenga rango de ley, tal y como lo exige el precepto constitucional. De igual manera, en caso en que la Superintendencia sancione a una de sus vigiladas con base en los estatutos sociales de la misma, los cuales son fruto de la autonom\u00eda privada, no se estar\u00eda sancionado con base en una ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el particular precisa que la vulneraci\u00f3n del pacto social s\u00f3lo ser\u00e1 cuestionable por los asociados, quienes son los \u00fanicos facultados por la ley para ello, sin perjuicio de que si la violaci\u00f3n llegar\u00e9 a constituir una infracci\u00f3n a la ley, lo que no siempre ocurre, el organismo de control act\u00fae dentro de sus facultades de vigilancia por el incumplimiento de legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente se\u00f1ala que las expresiones acusadas vulneran los art\u00edculos 114 y 150.1 constitucionales, por cuanto \u00fanicamente el Congreso de la Rep\u00fablica puede hacer las leyes, ya que es titular de la cl\u00e1usula general de la competencia normativa. As\u00ed las cosas, \u201csi solo puede el Congreso expedir normas con rigor formal y material, y muy excepcionalmente puede expedir \u00a0leyes en sentido material por ejemplo el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de leyes marco o de facultades extraordinarias, cualquier previsi\u00f3n que se separe de esta directriz constitucional no encontrar\u00eda soporte dentro de la Carta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que, tampoco puede considerarse que tienen potestad normativa en materia sancionatoria los asociados o socios de una entidad financiera, puesto que los contratos o acuerdos \u00a0de voluntades a los que han llegado no \u201cpueden \u00a0tomarse como leyes preexistentes que se puedan tomar para sancionar a una Entidad en caso de actuar en su contra, as\u00ed se encuentren en una escritura p\u00fablica debidamente registrada en la C\u00e1mara de Comercio\u201d. Las escrituras p\u00fablicas, argumenta, no son equiparables a leyes en sentido formal o material que puedan servir para aplicar sanciones administrativas, y en tal sentido, \u201csi la violaci\u00f3n de los Estatutos constituye violaci\u00f3n a alguna Ley a la que la Entidad deba someterse, como por ejemplo que la vigilada realice actividades por fuera de su objeto social reglado, tal violaci\u00f3n ser\u00e1 sancionable administrativamente por medio de multas pero por haber contravenido la ley, y no los Estatutos Sociales\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de transcribir los textos de los art\u00edculos 113, 115, 150 y 189 Superiores, la demandante argumenta que la Constituci\u00f3n consagra el principio de separaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos, y en tal sentido, las expresiones acusadas vulneran \u00e9ste \u201ccuando admiten la posibilidad de que la Superintendencia Financiera sancione a las Entidades que se encuentran sometidas a su vigilancia fundamentada en las instrucciones que ella misma ha expedido, convirti\u00e9ndose en consecuencia a la vez en \u00f3rgano legislativo y ejecutivo\u201d. As\u00ed pues, en su opini\u00f3n, la Superintendencia se convierte en legislador, cuando exige a una de sus vigiladas por un instructivo, la realizaci\u00f3n de alguna conducta por cuya inobservancia ser\u00e1 sancionada, \u201cy posteriormente se convierte en ejecutivo al momento en el que realiza el juicio de valor a efectos de determinar si tal vigilada incumpli\u00f3 su instrucci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, se\u00f1ala que, en virtud del art\u00edculo 189 numerales 11 y 24, el Presidente de la Rep\u00fablica tiene facultades para reglamentar la ley e inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades financieras. Con todo, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede \u201ctomarse como base para la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, cuando se act\u00fae contraviniendo su contenido. No obstante es claro que a trav\u00e9s de esta facultad no se puede disponer de una forma tal que se sobrepase o se est\u00e9 mas all\u00e1 de la ley reglamentada\u201d. Con base en dicha interpretaci\u00f3n, la demandante concluye diciendo que \u201cal permitir las normas demandadas que la Superintendencia Financiera como delegataria del ejecutivo, conforme al art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, imparta a las Entidades sometidas a su vigilancia instrucciones que tengan el car\u00e1cter de normas o leyes que puedan servir de soporte para una sanci\u00f3n, o en otras palabras, al permitir que expida normas reglamentarias de una Ley que por su car\u00e1cter puedan ser utilizadas como soporte para una sanci\u00f3n administrativa, estar\u00eda asumiendo una facultad reglamentaria exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica, raz\u00f3n por la cual estar\u00edan violando la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, indica que la segunda de las atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica, consistente en ejercer inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las entidades financieras que manejan recursos captados al p\u00fablico, \u201cno le permite legislar o reglamentar su actividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sylvia Salazar Mart\u00ednez, actuando como apoderada de la Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia ASOBANCARIA, interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumenta que efectivamente las expresiones acusadas vulneran los art\u00edculos 29, 113, 114, 150 y 189 constitucionales. Al respecto explica que el art\u00edculo 29 Superior consagra el derecho al debido proceso, disposici\u00f3n que se aplica a toda actuaci\u00f3n judicial o administrativa. De all\u00ed que la discusi\u00f3n acerca de si una conducta constituir\u00e1 una falta disciplinaria se debe dar al interior de un cuerpo colegiado como lo es el Congreso de la Rep\u00fablica, con sujeci\u00f3n a unos tr\u00e1mites y debates reglamentarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que en relaci\u00f3n con la facultad de que dispone la Superintendencia Financiera para imponer sanciones por actos contrarios a los estatutos sociales, la Corte ya se pronunci\u00f3 en sentencia C-1161 de 2000, decisi\u00f3n que seg\u00fan la interviniente desconoce la premisa constitucional fundamental del principio de legalidad. Otro tanto sucede con la competencia de que dispone la mencionada entidad para imponer sanciones administrativas con base en instrucciones expedidas por ella misma, resulta ser contraria al principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que, en lo que concierne al principio de separaci\u00f3n de poderes, se ha entendido que legislar consiste en expedir las reglas o pautas generales que rigen a los integrantes de un conglomerado social, funci\u00f3n que es ejercida por el Congreso de la Rep\u00fablica y no por la rama ejecutiva. En tal sentido, la Superintendencia Financiera tiene competencia para inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades que desarrollen actividades financieras y burs\u00e1tiles, debiendo limitarse a velar por el cumplimiento de la ley, mas no para establecer sanciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la interviniente trae a colaci\u00f3n diversas sentencias del Consejo de Estado referentes a las facultades de la Superintendencia en materia sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Juan Jacobo Calder\u00f3n Villegas, en representaci\u00f3n de la Universidad del Rosario, interviniente en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cestatutos sociales\u201d, \u00fanicamente por los cargos formulados en la demanda, e inexequible el segmento normativo \u201cnormas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n, el ciudadano se\u00f1ala que es necesario seguir el precedente constitucional vertido en sentencia C-1161 de 2000, en la cual se despleg\u00f3 una actividad argumentativa en tres niveles. Un primer nivel, com\u00fan a las expresiones \u201cestatutos sociales\u201d y \u201cnormas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria\u201d, seg\u00fan el cual la remisi\u00f3n de una disposici\u00f3n sancionatoria a otros enunciados normativos, a efectos de complementar el tipo respectivo no es, prima facie, inconstitucional. Un segundo \u00e1mbito, referente a la expresi\u00f3n \u201cestatutos sociales\u201d, la cual fue considerada constitucional, ya que la libertad en sentido amplio puede ser objeto de restricciones m\u00e1s intensas en aquellos casos en que se despliegan actividades que suponen el manejo de recursos p\u00fablicos. Por \u00faltimo, un tercer nivel, espec\u00edfico para la expresi\u00f3n \u201cnormas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria\u201d, la cual es contraria a la Constituci\u00f3n, por ser violatoria del principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostiene que en el presente caso resulta inaplicable el precedente sentado en sentencia C-123 de 2006, por cuanto si bien los asuntos abordados por la Corte en dicha oportunidad guardan relaci\u00f3n con algunos puntos comunes con el presente, no son id\u00e9nticos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luis Fernando L\u00f3pez Roca, Director de la Especializaci\u00f3n en Derecho Financiero y Burs\u00e1til de la Universidad Externado de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumenta que el problema jur\u00eddico consiste en establecer si, desde la \u00f3ptica de los tipos penales en blanco, puede admitirse en el plano constitucional la imposici\u00f3n de sanciones administrativas por la infracci\u00f3n de normas que no tengan el car\u00e1cter de ley ni hayan sido dictadas por el Gobierno Nacional en ejercicio de atribuciones de intervenci\u00f3n, sean estas normas de estirpe ius privatista, como son lo son las reglas estatutarias, que tienen relaci\u00f3n con la vida social de un ente vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, o sean normas \u00a0de estirpe publicista, por corresponder a reglamentos t\u00e9cnicos impartidos por autoridades administrativas a las que se les han confiado potestades regulatorias, o sean dictados de la autoridad administrativa impartidos dentro de los procesos de gesti\u00f3n administrativa, por corresponder a instrucciones que la Superintendencia Financiera puede emitir dentro del ejercicio de su funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, control y vigilancia o si, por el contrario, con tal proceder se contradice la norma constitucional del debido proceso que impone el respeto al principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Indica que parecer\u00eda necesario establecer la frontera de las normas que pueden integrar el tipo sancionatorio en blanco, ya que disposiciones como la que es objeto de an\u00e1lisis tienen la peculiaridad de que no describen ninguno de los elementos de la conducta que puede llegar a ser reprochable, ya que ellas se encuentran descritas en buena parte en las circulares emitidas por la Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sostiene, que en lo relacionado con la potestad de imponer sanciones por el desconocimiento de una instrucci\u00f3n impartida con alcance particular por la misma autoridad que impone la sanci\u00f3n, el examen deber\u00eda ser m\u00e1s exigente con el fin de evitar que este expediente, necesario para mantener la disciplina de los protagonistas de las actividades supervisadas, pueda derivar en abuso o ejercicio desproporcionado del poder. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que, con base en sentencia C-1161 de 2000, es violatoria del principio de legalidad la potestad con que cuenta la Superintendencia Financiera para sancionar con base en circulares o conceptos emitidos por la propia entidad. De igual manera se\u00f1ala que no se puede perder de vista que el r\u00e9gimen sancionatorio administrativo no est\u00e1 establecido como instrumento para castigar el desconocimiento de reglas que pertenecen al \u00e1mbito del derecho privado, como son los estatutos de la entidad vigilada, \u201ccuya infracci\u00f3n debe resolverse dentro del marco de las acciones disciplinarias que cada entidad vigilada tenga establecidas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que la misma Constituci\u00f3n matiza el principio de separaci\u00f3n de poderes e igualmente se\u00f1ala en una misma persona, esto es, en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica facultades de regulaci\u00f3n, mediante las competencias de intervenci\u00f3n regulatoria, y de sanci\u00f3n por medio de facultades de vigilancia y control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Liliana Patricia C\u00e1rdenas Heredia, obrando en calidad de apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que, la Superintendencia Financiera tiene precisas competencias para, de un lado, instruir a las instituciones vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que rigen su actividad, y de otro, para imponer las sanciones o las medidas que estime pertinentes ante el incumplimiento de aqu\u00e9llas o de instructivos expedidos por la misma \u201csobre las formas como deben cumplirse tales disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, indica que dentro del cat\u00e1logo de atribuciones est\u00e1n las de impartir \u00f3rdenes e instrucciones, dictadas en materia de contabilidad y publicaci\u00f3n de estados financieros, as\u00ed como las de previsi\u00f3n y sanci\u00f3n. Por ende, si el marco legal que rige su actividad expresamente la ha investido de ciertas facultades de regulaci\u00f3n y sanci\u00f3n, no es v\u00e1lido poner en duda estos atributos y m\u00e1s a\u00fan descalificarlos sin medir las consecuencias que ello representa para un sector tan sensible de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumenta que la facultad de instrucci\u00f3n como la posibilidad de sancionar por su incumplimiento est\u00e1n previstas en distintas legislaciones del mundo (Ecuador, Per\u00fa, Paraguay, Chile, Argentina, Guatemala, Costa Rica, M\u00e9xico, Espa\u00f1a e Inglaterra) que se han acogido a las pol\u00edticas del Comit\u00e9 de Basilea. Es as\u00ed como, en diversos pa\u00edses, las legislaciones consagran no s\u00f3lo la facultad de expedir normas e instructivos sino la de sancionar el incumplimiento a lo dispuesto en \u00e9stos, todo ello en virtud de las directrices sobre supervisi\u00f3n bancaria emitidas por el Comit\u00e9 de Basilea. En tal sentido, en derecho comparado, existe un com\u00fan denominador en el sentido de que la funci\u00f3n sancionatoria sea de suyo consustancial a la funci\u00f3n de supervisi\u00f3n, con el entendimiento de que, a su vez, la supervisi\u00f3n ha menester del proferimiento de las normas t\u00e9cnicas, cuyo incumplimiento har\u00eda zozobrar el sistema financiero mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene que la facultad sancionadora de la Superintendencia Financiera, ejercida por medio de instructivos expedidos por \u00e9sta, tiene su raz\u00f3n de ser en el ejercicio de la potestad de alta polic\u00eda administrativa. En tal sentido, natural que las leyes de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda creen organismos administrativos a los que se dote de competencias policivas con el objeto de vigilar y regular ciertas actividades. \u00a0De tal suerte que \u201cel fundamento de la funci\u00f3n de alta polic\u00eda administrativa reafirma la necesidad de que la administraci\u00f3n determine conductas sancionables que est\u00e9n consagradas per se en una norma de rango legal o en un reglamento t\u00e9cnico expedido con respeto y apego a la ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asegura que la facultad reglamentaria de las autoridades de supervisi\u00f3n incluye entonces la facultad represiva de la conducta realizada fuera del ordenamiento jur\u00eddico. En efecto, \u201clas facultades reglamentarias y punitivas est\u00e1n indisoluble e irremediablemente ligadas en cabeza de una misma autoridad administrativa y la una explica ampliamente la otra y viceversa. En otras palabras, a funci\u00f3n preventiva de las autoridades de supervisi\u00f3n se entremezcla irremediablemente con aquellas disuasivas y de sanci\u00f3n, sin que pueda comprenderse que una excluya a la otra\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Indica que la Corte, en fallo de constitucionalidad, consider\u00f3 que la Superintendencia Nacional de Salud pod\u00eda, v\u00e1lidamente, imponer sanciones en caso de incumplimiento de sus circulares, por parte de sus vigilados. En concreto, la interviniente alude a la sentencia C-921 de 2001, cuyos efectos, a su juicio, son aplicables al presente caso, en virtud del principio de igualdad, como quiera que se basan en los mismos contenidos normativos. En tal sentido, opina que \u201ca pesar de la denominaci\u00f3n de \u00f3rdenes, instrucciones o circulares, todas tienen la misma entidad jur\u00eddica y por lo tanto deben poseer el mismo marco de subreglas aplicables y constitucionalmente deben tener las mismas consecuencias jur\u00eddicas. Las Superintendencias se encuentran facultadas legalmente para dar instrucciones de car\u00e1cter general con fuerza obligatoria y, por tanto, deben ser observadas por las entidades vigiladas en la medida que los mencionados instructivos est\u00e1n amparados por la presunci\u00f3n de legalidad y son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d. Adem\u00e1s, explica que los actos proferidos por la Superintendencia Financiera se hacen p\u00fablicos, mediante el Bolet\u00edn del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, motivo por el cual no se viola el debido proceso administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pasa la interviniente a examinar el contenido de la sentencia C-1161 de 2000. Al respecto, se\u00f1ala que cuando la Corte excluy\u00f3 las circulares o conceptos de la Superintendencia Financiera de los reglamentos expedidos por el Gobierno en virtud del art\u00edculo 150.19 constitucional, tal afirmaci\u00f3n por s\u00ed sola no implica que esa Corporaci\u00f3n haya vedado la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto argumenta que, si bien no cabe discusi\u00f3n sobre que las circulares y las resoluciones emanadas de la Superintendencia Financiera, no son reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de una ley marco, \u201clo cierto es que el fallo permite establecer que para la Corte Constitucional no es menester que las circulares tengan la categor\u00eda de reglamento presidencial para que el Ente de Control ejerza su facultad sancionatoria, pues basta que \u00e9stas instruyan sobre los temas del \u00e1mbito financiero y est\u00e9n relacionadas con las labores de los funcionarios de las entidades vigiladas y conforme a la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de la Superintendencia Bancaria, para que sea jur\u00eddicamente procedente la punici\u00f3n por su incumplimiento\u201d. En conclusi\u00f3n \u201cla sentencia C-1161 no tuvo como materia de an\u00e1lisis la capacidad de la Superintendencia Financiera de Colombia para expedir circulares ni objet\u00f3 la vigencia y legalidad de que gozan las mismas, por lo tanto est\u00e1n vigentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, plantea que desde el texto mismo de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, los autores del mismo indicaron que la finalidad de la nueva normatividad consist\u00eda en establecer un marco jur\u00eddico de la actividad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria \u201carmonizando de esta forma el contenido de dicha reglamentaci\u00f3n con la sentencia C-1161 del 6 de Septiembre de 2000, proferida por la Corte Constitucional\u201d. En tal sentido, la Ley 795 de 2002 tiene por objetivos proteger el ahorro p\u00fablico, prevenir crisis financieras y atender de manera m\u00e1s eficiente y eficaz los problemas que pudiesen presentarse en cada una de las instituciones sometidas al control de la Superintendencia Financiera. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aclara que la sentencia C-1161 de 2000 no declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de las expresiones \u201cde alguna ley o reglamento\u201d contenida en el inciso primero del art\u00edculo 209 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, o de la expresi\u00f3n \u201creglamento\u201d a que hac\u00eda alusi\u00f3n el art\u00edculo 211 del citado Estatuto, por considerar que tales segmentos normativos violaban los preceptos constitucionales. Dicha decisi\u00f3n obedeci\u00f3 simplemente a que la Corte consider\u00f3 que se trataba de expresiones que por su ambig\u00fcedad pod\u00edan lugar a desproporciones y conclusiones absurdas sobre la facultad sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de elaborar un cuadro mostrando las diferencias existentes entre los fundamentos de la demanda que dio lugar a la sentencia C-1161 de 2000, las consideraciones de la Corte frente a los cargos endilgados en dicha oportunidad y la Ley 795 de 2003, la interviniente plantea las siguientes conclusiones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte no cuestion\u00f3 la legalidad de las normas otrora contenidas en los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, simplemente consider\u00f3 que, dada la ambig\u00fcedad de las expresiones \u201cde alguna ley o reglamento\u201d ello podr\u00eda dar lugar a interpretaciones absurdas y, en consecuencia, condicion\u00f3 sus efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En raz\u00f3n de las consideraciones que, en su momento, tuvo en cuenta la Corte, la Ley 795 de 2003, al crear un nuevo r\u00e9gimen sancionatorio, detall\u00f3 y explic\u00f3 cada uno de los aspectos que habr\u00edan de regir, en adelante, en materia administrativa sancionatoria; y a\u00fan m\u00e1s, especific\u00f3 los principios y criterios a tener en cuenta, el procedimiento a seguir, las reglas b\u00e1sicas para la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, las diferentes sanciones a imponer seg\u00fan la gravedad de la conducta, con lo cual se materializa a\u00fan m\u00e1s el acatamiento del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Claramente se delimit\u00f3 el campo de acci\u00f3n de la Superintendencia Financiera de Colombia en esta materia, detallando cu\u00e1les podr\u00edan ser las normas cuya violaci\u00f3n se sancionar\u00eda, evitando entonces cualquier ambig\u00fcedad que pudiera entrabar su debida aplicaci\u00f3n y excluyendo cualquier posibilidad de sanci\u00f3n sobre la base de circulares meramente informativas o conceptos que emite el ente de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos describen los sujetos que pueden ser objeto de sanci\u00f3n, las sanciones que se pueden imponer a quienes incurran en el comportamiento punible, la conducta o comportamiento que pueden dar lugar a la sanci\u00f3n, pues consiste en el desobedecimiento de las instrucciones o de las \u00f3rdenes impartidas por la Superintendencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las circulares o instructivos objeto de reproche establecen conductas en forma inequ\u00edvoca y se publican de manera previa a su exigencia a las entidades y sujetos supervisados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que las disposiciones acusadas son lo suficientemente precisas y claras para evitar que la sanci\u00f3n que se imponga lo sea con ocasi\u00f3n de un simple escrito enviado directamente a la entidad vigilada, pues ella hace referencia expresa a la clase de normas en cuya violaci\u00f3n no debe incurrir la instituci\u00f3n o la persona natural vigiladas, que no son otras que las que tienen relaci\u00f3n directa con el ejercicio de su actividad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, para la interviniente resulta claro que los instructivos de que trata la norma acusada son el resultado de lo dispuesto previamente en la ley; que aqu\u00e9llos se expiden con todas las formalidades previstas en la ley para el efecto, de tal manera que pueden ser conocidos por todos los administrados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que no se aprecia que el legislador delegara en la Superintendencia Financiera la posibilidad de establecer conductas sancionables, puesto que la Ley 795 de 2003, al crear un nuevo r\u00e9gimen sancionatorio, la descripci\u00f3n del tipo se hace exclusivamente con la remisi\u00f3n a la violaci\u00f3n de normas o instructivos que precisamente tienen referente y apoyo en las leyes mismas, de forma que en parte alguna las disposiciones que se acusan se est\u00e1 facultando al organismo de control para sancionar por conductas distintas de las all\u00ed mencionadas. Tampoco se puede entender que se est\u00e1 facultando a la Superintendencia para reglamentar aspectos relacionados con la imposici\u00f3n de sanciones, como sucedi\u00f3 con el art\u00edculo 52 respecto del Gobierno Nacional, que fue declarado inexequible en la sentencia C-1161 de 2000 \u201cpues no se evidencia del texto de los art\u00edculos demandados facultad en tal sentido\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, plantea que, el principio de legalidad no puede considerarse vulnerado cuando quiera que el Estado, mediante diversas agencias, en desarrollo de funciones de alta polic\u00eda administrativa, profiere reglamentos t\u00e9cnicos que recogen conductas de imposible, o por lo menos, muy dilatado desarrollo por parte del legislador formal, en relaci\u00f3n con materias de tan permanente evaluaci\u00f3n y tan sensibles para la estabilidad del sector y para la protecci\u00f3n del dinero del p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de traer a colaci\u00f3n las sentencia C-214 de 1994, C-917 de 2002, C-099 de 2003, C-530 de 2003, C-406 de 2004, C-853 de 2005, indica que la potestad punitiva de la Superintendencia Financiera contribuye a la realizaci\u00f3n de los fines del Estado; los bienes jur\u00eddicos protegidos por \u00e9sta son espec\u00edficos y t\u00e9cnicos, por lo que no se agotan con la descripci\u00f3n de una normatividad formal y ordinaria; y las actuaciones administrativas de la Superintendencia Financiera est\u00e1n sujetas a control jurisdiccional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, arguye que la tipicidad tambi\u00e9n se predica en la ejecuci\u00f3n en detalle de la ley por parte de la administraci\u00f3n para desarrollar los criterios m\u00e1s amplios establecidos por el legislador. En tal sentido, el legislador de 2003 vio la necesidad de que la Superintendencia Financiera cuente con las facultades sancionatorias necesarias en raz\u00f3n de la imposibilidad del legislador (Congreso o Presidente de la Rep\u00fablica) de abarcar el amplio mundo de la t\u00e9cnica financiera y burs\u00e1til. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cestatutos sociales\u201d, la interviniente sostiene que \u201cen el \u00e1mbito de las sociedades financieras en particular el cumplimiento de los estatutos sociales trasciende la \u00f3rbita propia de la sociedad y de los asociados, al comprometer intereses de toda la sociedad por cuya protecci\u00f3n debe velar el Estado, para el caso la Superintendencia Financiera de Colombia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pedro Leonardo Pacheco Jim\u00e9nez, obrando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
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Se\u00f1ala que, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d, contenida en las normas acusadas, se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, en virtud de lo decidido en sentencia C-1161 de 2000. Por el contrario, estima que la Corte debe pronunciarse respecto a la constitucionalidad de la expresiones \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, a pesar de lo decidido en la mencionada decisi\u00f3n, con base en los siguientes fundamentos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que se trata de una cosa juzgada aparente, por cuanto, si se revisa en detalle el texto de la sentencia, la Corte estim\u00f3 que la expresiones referidas eran ambiguas, pero que no justificaba su retiro del ordenamiento jur\u00eddico. Por el contrario, expone, la Corte consider\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada de esas expresiones, en el entendido de que el t\u00e9rmino leyes s\u00f3lo deb\u00eda comprender aquellas que se refieran de manera expl\u00edcita a los funcionarios de las entidades vigiladas; y que por reglamentos deb\u00edan entenderse los expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus funciones constitucionales de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en el sector, sin que de manera obvia se entiendan incluidos dentro de \u00e9stas las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria, \u201csin embargo, respecto de esta \u00faltima conclusi\u00f3n no hubo un estudio o razonamiento m\u00ednimo en la parte motiva de la sentencia C- 1161 de 2000\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las expresiones acusadas no vulneran el principio de legalidad, si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece con claridad los sujetos o destinatarios de la sanci\u00f3n, la causa por la cual puede imponerse, que para este caso es la autorizaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de actos violatorios de las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera, de acuerdo con sus atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los sujetos o destinatarios de la sanci\u00f3n es claro que los mismos fueron determinados por la ley, en la medida en que el art\u00edculo 209 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero fue el que determin\u00f3, para el caso de las sanciones personales, que las mismas son aplicables a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una instituci\u00f3n sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. A su turno, el numeral 4\u00ba del mismo art\u00edculo establece con detalle cual es el procedimiento que debe seguir la Superintendencia para imposici\u00f3n de las respectivas sanciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n con el elemento que integra la definici\u00f3n de la sanci\u00f3n, de acuerdo con el principio de legalidad, como es lo relativo a la descripci\u00f3n de la conducta sancionable, tampoco cabe ninguna duda que tal definici\u00f3n fue realizada por la ley, en la medida en que los literales d) y b) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, establecen como sancionable la conducta consistente en autorizar o ejecutar actos violatorios de las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera, de acuerdo con sus atribuciones. Se trata, por tanto, de unos tipos disciplinarios en blanco, t\u00e9cnica que no vulnera la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aclara que, contrario a lo sostenido por la demandante, dentro de la remisi\u00f3n no entran las \u00f3rdenes o instrucciones de car\u00e1cter particular que la Superintendencia Financiera dirija a una entidad particular, en raz\u00f3n de que para estos efectos y con un alcance normativo diferente est\u00e1n incluidas en el literal c) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, respectivamente. La remisi\u00f3n, por el contrario, alude a normas o instrucciones de car\u00e1cter general expedidas por la Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que, si alguna duda existiere sobre la capacidad de la Superintendencia de sancionar con base en sus propias instrucciones, es absolutamente necesario diferenciar la facultad instructiva del supervisor financiero de su capacidad reguladora. De all\u00ed que las normas demandadas empleen las expresiones \u201cnormas o instrucciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Universidad Libre de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Orlando Acu\u00f1a Gallego, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El interviniente se pregunta, en primer lugar, si pueden las autoridades administrativas y las superintendencias ejercer funciones judiciales, pregunta que es respondida afirmativamente, con base en las sentencias C-592 de 1992 y C-1641 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Un segundo interrogante que se plantea el interviniente es acerca de sobre cu\u00e1les conductas o infracciones pueden las superintendencias ejercer esas funciones judiciales. Al respecto sostiene que, en virtud del principio de legalidad, es claro que las instrucciones de la superintendencia no tienen el car\u00e1cter de ley y mucho menos los estatutos sociales, que como se sabe son meros acuerdos de voluntades, fruto de la autonom\u00eda de la iniciativa privada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto n\u00fam. 4113, radicado en la Secretar\u00eda General de la esta Corporaci\u00f3n el 6 de junio de 2006, solicita a la Corte lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cc) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones\u201d y \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d contenidas en el art\u00edculo 209, \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d y \u201cc) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones\u201d contempladas en el art\u00edculo 211, ambos del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior, bajo el entendido que las sanciones a imponer a las personas dedicadas a las actividades de captaci\u00f3n solamente proceden por vulneraci\u00f3n del r\u00e9gimen legal que les es aplicable y que \u201clas normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones\u201d expedidos por la Superintendencia Financiera de Colombia deben ser expresi\u00f3n directa e inmediata de dicho marco regulatorio y, \u00fanicamente, sirven como gu\u00eda doctrinaria y criterio auxiliar para determinar la responsabilidad por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen legal de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C- 1161 de 2000 y, por tanto, declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d contenida en los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, \u00fanicamente por el cargo analizado\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal solicita a la Corte integrar la unidad normativa, por cuanto los apartes demandados se reproducen en el literal c) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, en lo correspondiente a la procedencia de sanciones por incumplimiento de las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirma que, en materia sancionatoria administrativa, el debido proceso exige que la tipicidad a aplicar sea la consagrada en la ley, la que para el caso de las personas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, en raz\u00f3n de sus actividades de captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, es la establecida en las leyes marco que rigen tales actividades, regulaci\u00f3n que al respecto le compete al Gobierno Nacional y las disposiciones legales que se relacionen con dichas actividades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene que el principio de legalidad, que debe aplicarse al definir en el Estado las conductas sancionables cobra mayor vigor cuando las actividades objeto de control las desarrollan los particulares, puesto que su responsabilidad s\u00f3lo se configura por infringir la Constituci\u00f3n y la ley. En este orden de ideas, no es de recibo la definici\u00f3n de conductas objeto de sanci\u00f3n que sea efectuada por disposiciones que no tengan rango legal, o lo que es igual, no es delegable en autoridad administrativa alguna la competencia legislativa en materia de tipicidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala que las superintendencias s\u00f3lo cumplen funciones de polic\u00eda administrativa con el fin de preservar el orden p\u00fablico econ\u00f3mico, pero no tuene competencia alguna para expedir disposiciones con fuerza de ley ni las que competen al Presidente de la Rep\u00fablica para regular en virtud de leyes marco, o de reglamentar para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes; tan s\u00f3lo cuentan con una funci\u00f3n normativa residual, t\u00e9cnica, preventiva y operativa para el cumplimiento de sus funciones, mediante normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que tiene que ser expresi\u00f3n del contexto normativo superior que les antecede. Por esa raz\u00f3n, no resulta procedente que, para el ejercicio de sus funciones sancionatorias, las superintendencias definan conductas de reproche administrativo a partir del ejercicio de su competencia normativa residual. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Agrega que, la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia se ejerce de acuerdo con la ley, que para el presente caso es el marco regulatorio que rige las actividades de captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, lo cual incluye el r\u00e9gimen sancionatorio a aplicar por el incumplimiento del mismo por lo que en ning\u00fan momento resulta procedente que mediante el ejercicio de la facultad normativa residual de que dispone para el desempe\u00f1o de sus actividades, pueda dicha entidad fundamentar juicios de responsabilidad sobre sus vigiladas estableciendo conductas objeto de reproche y sanci\u00f3n administrativa a partir del incumplimiento de las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida en ejercicio de sus atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior, explica, debido a que las facultades de polic\u00eda administrativa sobre las actividades de captaci\u00f3n se ejercen de acuerdo con la ley, y porque el derecho al debido proceso reclama que los tipos, para efectos de que el Estado ejerza su poder punitivo, se rijan por el principio de legalidad. Por tanto, el incumplimiento que da origen a las sanciones administrativas a imponer a las personas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia en raz\u00f3n de sus actividades de captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, es \u00fanicamente el del marco legal que regula tales actividades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con todo, la Vista Fiscal aclara que la facultad normativa residual de que dispone la Superintendencia Financiera tiene incidencia en los procesos sancionatorios respetivos. En este sentido, las normas, \u00f3rdenes, requerimientos e instrucciones que expida aqu\u00e9lla en ejercicio de sus atribuciones, \u201cdeben ser expresi\u00f3n directa e inmediata del marco normativo indicado, especialmente por razones t\u00e9cnicas complementarias o aclaratorias del mismo o para ejercer su control preventivo\u201d. En tal sentido, dichas reglas, adem\u00e1s de hacer operativa la funci\u00f3n de control preventivo, constituyen gu\u00eda doctrinaria y criterio auxiliar de la actividad sancionatoria, especialmente para la determinaci\u00f3n de la responsabilidad de las personas, por su car\u00e1cter previo en relaci\u00f3n con la debida aplicaci\u00f3n del marco legal que las rige y que, en virtud del principio de publicidad, las deben conocer sus destinatarios antes de cualquier sanci\u00f3n por infracci\u00f3n de dicho marco, cuando se utilicen como apoyo para establecer tal responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, sostiene el Se\u00f1or Procurador que la violaci\u00f3n de los estatutos sociales de las instituciones que captan recursos del p\u00fablico, por parte de las personas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, genera responsabilidad que hace procedente la imposici\u00f3n de sanciones administrativas, por tratarse de actividades de inter\u00e9s p\u00fablico que s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto indica que quienes deseen adelantar actividades de captaci\u00f3n bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, deben obtener autorizaci\u00f3n previa de la misma y constituirse como sociedades an\u00f3nimas o asociaciones cooperativas. Dentro de la informaci\u00f3n que debe allegar la potencial entidad est\u00e1 el proyecto de estatutos sociales. Si cumple con los requisitos legales, a la entidad se le autoriza su constituci\u00f3n, por lo que debe elevar a la escritura p\u00fablica sus estatutos sociales e inscribirse en el registro mercantil, de acuerdo con las normas comerciales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, argumenta que no se vulnera el principio de legalidad que debe regir la tipolog\u00eda con la cual se determina la responsabilidad de quienes cumplen actividades comerciales de captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, para efectos de imponer las pertinentes sanciones, en primer lugar, porque es la expresi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n previa del Estado para actuar comercialmente, en segundo t\u00e9rmino, porque los estatutos sociales se dise\u00f1an, aprueban y se solemnizan de acuerdo con la ley, y no por disposiciones normativas de inferior jerarqu\u00eda; y en tercer lugar, porque son reglas con que la entidad vigilada se obliga a desarrollar su objeto social ante el Estado y la sociedad, por lo que las conocen y las deben aplicar en su integridad, precisamente con el fin de no comprometer indebidamente la confianza del p\u00fablico y el flujo monetario. En tal sentido, \u201cSe trata, no de un asunto privado de las entidades dedicadas a la captaci\u00f3n, sino del inter\u00e9s general al cual deben ceder y sujetarse \u00e9stas, que no vulnera la legalidad ni la seguridad jur\u00eddica inmersa en tales estatutos, precisamente por su autorizaci\u00f3n previa y porque cualquier variaci\u00f3n de los mismos debe hacerse de acuerdo con la ley, incluida la autorizaci\u00f3n pertinente\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto sometido a su consideraci\u00f3n en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta, por cuanto las expresiones acusadas est\u00e1n contenidas en la Ley 795 de 2003, \u201cPor la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
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La ciudadana Mar\u00eda Camila Silva Mogoll\u00f3n present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones \u201cde los estatutos sociales\u201d y \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 209 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, al igual que la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, del art\u00edculo 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003; por considerar que vulneran los art\u00edculos 6, 29, 113, 114, 115, 150 y 189 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad contemplado en el art\u00edculo 6 de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala la ciudadana que aqu\u00e9l resulta infringido con las expresiones legales demandadas, como quiera que s\u00f3lo se puede sancionar a los particulares con base en una ley preexistente, \u201ces decir, por una ley en sentido formal o material, siendo claro que las instrucciones de la Superintendencia Financiera no tienen tal car\u00e1cter\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en lo que concierne al derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 de la C. P.), indica que las expresiones acusadas vulneran los principios de legalidad y tipicidad, por cuanto \u201cse le permite al ente de supervisi\u00f3n establecer, mediante sus actos administrativos, conductas sancionables diferentes a las consagradas en la ley\u201d, con lo cual se desconoce lo establecido por la Corte en sentencias C- 559 de 1999, C- 1161 de 2000, C-647 de 2001 y C- 312 de 2002, \u201cen las que expresamente se indica que las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa, sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, puesto que su definici\u00f3n no puede ser delegada a la autoridad administrativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto explica que las instrucciones dirigidas por la Superintendencia Financiera a una entidad vigilada por ella o las que, de manera general, imparta por medio de circulares externas o resoluciones, no tienen rango de ley, lo que ocasiona una infracci\u00f3n del derecho al debido proceso administrativo. Sostiene igualmente que cuando la Superintendencia sanciona a una de sus vigiladas con base en los estatutos sociales de la misma, los cuales son fruto de la autonom\u00eda privada, el ejercicio de la potestad sancionatoria no tendr\u00eda origen en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, argumenta que las expresiones acusadas vulneran el principio de separaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos (art\u00edculo 113 constitucional), por cuanto \u201cadmiten la posibilidad de que la Superintendencia Financiera sanciones a las entidades que se encuentran sometidas a su vigilancia fundamentada en las instrucciones que ella misma ha expedido, convirti\u00e9ndose en consecuencia a la vez en \u00f3rgano legislativo y ejecutivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes repercute seg\u00fan la actora en la infracci\u00f3n de otros preceptos constitucionales, tales como el art\u00edculo 114 Superior que establece la cl\u00e1usula general de competencia normativa del Congreso de la Rep\u00fablica. Explica la actora que \u00fanicamente el \u00f3rgano legislativo tiene la potestad de hacer las leyes, de tal suerte que dicha facultad no puede asumirla la Superintendencia Financiera, ni tampoco puede considerarse como cuerpo legislativo a los asociados o socios de una entidad financiera al redactar los estatutos de la misma. Por esa misma raz\u00f3n resultar\u00eda vulnerado el art\u00edculo 150 constitucional (competencias legislativas del Congreso de la Rep\u00fablica) pues alega la demandante que sancionar a una entidad vigilada por vulnerar sus estatutos equivaldr\u00eda a equiparar un contrato o acuerdo de voluntades, elevado a escritura p\u00fablica y debidamente registrado en la C\u00e1mara de Comercio, con una ley de la Rep\u00fablica. En palabras de la ciudadana \u201clos estatutos sociales de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera no son leyes en sentido formal o material que puedan que puedan utilizarse como base para una sanci\u00f3n, no obstante lo cual su violaci\u00f3n puede utilizarse por la v\u00eda civil para exigir responsabilidad pecuniaria a los socios o a los administradores de la sociedad respectiva, pero en momento alguno como base para la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, frente a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, argumenta que los segmentos normativos acusados, al permitirle a la Superintendencia Financiera impartirle a las entidades vigiladas instrucciones que tengan el car\u00e1cter de normas o leyes que puedan servir de soporte para una sanci\u00f3n, \u201co en otras palabras, al permitir que expida normas reglamentarias de una Ley que por su car\u00e1cter puedan ser utilizadas como soporte para una sanci\u00f3n administrativa, estar\u00eda asumiendo la facultad reglamentaria exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica, raz\u00f3n por la cual estar\u00edan violando la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las posiciones de los intervinientes en el proceso, a su vez, son diversas. Algunos, coadyuvan la demanda en todos sus aspectos, por cuanto estiman que las disposiciones acusadas vulneran diversos art\u00edculos constitucionales; otros, solicitan a la Corte, con base en lo decidido en sentencia C- 1161 de 2000, declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cestatutos sociales\u201d, \u00fanicamente por los cargos formulados en la demanda e inexequible el segmento normativo \u201cnormas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria\u201d. Un tercer grupo, sostiene que esta Corporaci\u00f3n debe declarar conformes con la Carta Pol\u00edtica los segmentos normativos acusados, aclarando que, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, en virtud de lo decidido en sentencia C-1161 de 2000 y que, por el contrario, la Corte deber\u00eda pronunciarse de fondo respecto a la constitucionalidad de la expresiones \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, a pesar de lo decidido en la mencionada decisi\u00f3n, posici\u00f3n esta \u00faltima que es compartida, con fundamento en numerosos argumentos, por la Superintendencia Financiera. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal, por su parte, solicita a la Corte integrar la unidad normativa, por cuanto los apartes demandados se reproducen en sendos literales c) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, en lo correspondiente a la procedencia de sanciones por incumplimiento de las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus atribuciones. De igual manera, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d el Jefe del Ministerio P\u00fablico pide a esta Corporaci\u00f3n estarse a lo resuelto en la sentencia C-1161 de 2000 y, por tanto, declarar exequible dicho segmento normativo. As\u00ed mismo, solicita un pronunciamiento de exequibilidad \u00a0respecto de las expresiones \u201cc) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones\u201d y \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d contenidas en el art\u00edculo 209, \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d y \u201cc) Incumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones\u201d contempladas en el art\u00edculo 211, ambos del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, bajo el entendido que las sanciones a imponer a las personas dedicadas a las actividades de captaci\u00f3n solamente proceden por vulneraci\u00f3n del r\u00e9gimen legal que les es aplicable y que \u201clas normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones\u201d expedidos por la Superintendencia Financiera de Colombia deben ser expresi\u00f3n directa e inmediata de dicho marco regulatorio y, \u00fanicamente, sirven como gu\u00eda doctrinaria y criterio auxiliar para determinar la responsabilidad por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen legal de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, le corresponde a la Corte determinar en primer lugar si, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituido por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, ha operado o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo decidido en sentencia C-1161 de 2000. Igual problema jur\u00eddico deber\u00e1 resolver en lo concerniente al segmento normativo \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d contenido en las mismas disposiciones legales y frente al mismo fallo de constitucionalidad. De tal suerte que, en caso de no haber operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, la Corte deber\u00e1 resolver los siguientes cargos de inconstitucionalidad: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si los enunciados normativos demandados vulneran el debido proceso administrativo (art. 29 constitucional), espec\u00edficamente el principio de legalidad en materia sancionatoria, al consignar que la Superintendencia Financiera1 puede imponer sanciones institucionales a una entidad sujeta a su vigilancia; al igual que sanciones personales a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados que laboran en una entidad de esta naturaleza; por los actos violatorios de los estatutos sociales; debido a que los estatutos sociales de una instituci\u00f3n financiera no son legal ni materialmente una ley y en esa medida no pueden configurar tipos sancionatorios administrativos. Este cargo subsume las acusaciones del demandante sobre la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes \u2013art\u00edculos 113, 114, 150 y 189 constitucionales- por la atribuci\u00f3n a un documento privado -los estatutos sociales de una instituci\u00f3n financiera- fuerza de ley en materia de configuraci\u00f3n de tipos sancionatorios administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si los enunciados normativos demandados vulneran el debido proceso administrativo (art. 29 constitucional), espec\u00edficamente el principio de legalidad en materia sancionatoria, al consignar que la Superintendencia Financiera2 puede imponer sanciones personales a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una instituci\u00f3n sujeta a su vigilancia; al igual que sanciones institucionales a una entidad sujeta a su vigilancia; por la ejecuci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de actos violatorios de las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera; debido a que tales actos administrativos no son legal ni materialmente una ley y en esa medida no pueden configurar tipos sancionatorios administrativos. Este cargo subsume las acusaciones del demandante sobre la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes \u2013art\u00edculos 113, 114, 150 y 189 constitucionales- por la atribuci\u00f3n a un acto administrativo \u2013las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Financiera- fuerza de ley en materia de configuraci\u00f3n de tipos sancionatorios administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para abordar el examen de los anteriores cargos la Corte (i) examinar\u00e1 el papel que est\u00e1n llamados a cumplir los \u00f3rganos de inspecci\u00f3n y vigilancia administrativa en materia bancaria, financiera, burs\u00e1til y aseguradora en un Estado Social de derecho; (ii) analizar\u00e1 el contenido y el alcance del principio de legalidad en materia de derecho administrativo sancionador; (iii) estudiar\u00e1 la complementariedad entre las facultades reguladora y sancionadora de la Superintendencia Financiera de Colombia; y (v) finalmente examinar\u00e1 la constitucionalidad de los enunciados normativos demandados. Previamente, examinar\u00e1 la supuesta existencia de cosa juzgada propuesta por algunos intervinientes as\u00ed como la solicitud de integraci\u00f3n de la unidad normativa solicitada por el Procurador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. La existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los enunciados normativos demandados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene la Vista Fiscal que se ha configurado el fen\u00f3meno de cosa juzgada material frente a la expresi\u00f3n estatutos sociales contenida en los enunciados normativos demandados, porque en la sentencia C-1161 de 2000 la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad de disposiciones de id\u00e9ntico contenido normativo incorporadas en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre distintas categor\u00edas conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada constitucional, en aras de satisfacer tanto el objetivo de seguridad jur\u00eddica que persigue esta figura como las garant\u00edas ciudadanas propias del proceso de constitucionalidad, y las necesidades de cambio y evoluci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico3. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Una de sus modalidades es la cosa juzgada material, sobre cuyos alcances se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en reiteradas oportunidades. As\u00ed, por ejemplo, se ha sostenido que esta figura tiene lugar cuando la disposici\u00f3n acusada tiene un contenido normativo id\u00e9ntico al de otro precepto legal sobre el cual esta Corporaci\u00f3n previamente emiti\u00f3 una decisi\u00f3n, por lo que \u201clos argumentos jur\u00eddicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de \u00e9ste ser\u00edan totalmente aplicables a aqu\u00e9lla y la decisi\u00f3n que habr\u00eda de adoptarse ser\u00eda la misma que se tom\u00f3 en la sentencia anterior.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, en otras oportunidades la Corte Constitucional ha precisado que para que se configure la figura en estudio no basta la identidad en el contenido normativo entre los preceptos examinados respecto de otros previamente encontrados constitucionales, puesto que ha vinculado los efectos de la cosa juzgada material a la declaratoria de inexequibilidad de los enunciados normativos inicialmente examinados5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En todo caso, m\u00e1s all\u00e1 de la divergencia de posturas en cuanto a si se predica de sentencias que haya culminado con una declaratoria de exequibilidad o no, la jurisprudencia constitucional siempre ha sido constante en vincular la cosa juzgada material al concepto de precedente, espec\u00edficamente con la obligaci\u00f3n en cabeza del juez constitucional de ser consistente con sus decisiones previas, deber que no deriva no s\u00f3lo de elementales consideraciones de seguridad jur\u00eddica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino tambi\u00e9n del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. (\u2026) Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones6. Empero, la cosa juzgada material no puede ser entendida como una petrificaci\u00f3n de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente, pues lo contrario podr\u00eda provocar inaceptables injusticias7. Por lo tanto frente al precedente sentado en una decisi\u00f3n anterior, la Corte Constitucional cuando existan razones que motiven un cambio jurisprudencial \u2013tales como un nuevo contexto f\u00e1ctico o normativo8- puede apartarse de la decisi\u00f3n adoptada en un pronunciamiento previo9, e incluso tambi\u00e9n puede llegar a la misma decisi\u00f3n adoptada en el fallo anterior pero por razones adicionales o heterog\u00e9neas10. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esto lleva a que el juez constitucional deba evaluar en cada caso concreto las disposiciones demandadas aun en aquellos eventos en que textos id\u00e9nticos hayan sido objeto de un pronunciamiento de exequibilidad. As\u00ed pues, si una nueva ley reproduce enunciados o contenidos normativos ya estudiados por esta Corporaci\u00f3n y es acusada, no podr\u00e1 acudirse de manera autom\u00e1tica los efectos de la figura de la cosa juzgada material para resolver los cargos formulados. Como antes se dijo, la constitucionalidad de una disposici\u00f3n no depende solamente de su tenor literal sino tambi\u00e9n del contexto jur\u00eddico en el cual se inserta, al igual que de las circunstancias f\u00e1cticas que rodean la aplicaci\u00f3n de la norma, por lo tanto ser\u00e1 siempre necesario hacer un examen de constitucionalidad de los preceptos acusados para determinar si subsisten las razones que condujeron al pronunciamiento de exequibilidad en la decisi\u00f3n previamente adoptada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la identidad entre un enunciado o un contenido normativo declarado previamente exequible y otro reproducido en un nuevo cuerpo normativo, no puede ser el argumento concluyente para negarse a examinar el nuevo precepto por haberse producido la cosa juzgada material, pues dicha figura \u2013entendida como al obligaci\u00f3n de estarse a lo resuelto en un pronunciamiento anterior- est\u00e1 supeditada a la concurrencia de todos los elementos que a continuaci\u00f3n se enuncian11: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre la misma disposici\u00f3n incluida en el mismo cuerpo normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad formal). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta Corporaci\u00f3n y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(iii) Que no se hayan producido cambios econ\u00f3micos, sociales, culturales, pol\u00edticos e, incluso, ideol\u00f3gicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto f\u00e1ctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo an\u00e1lisis12. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con las consideraciones expuestas, la Corte entra a determinar la operancia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con las expresiones legales demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, la Corte en sentencia C-1161 de 2000 examin\u00f3 la constitucionalidad del ordinal primero del art\u00edculo 211 del decreto ley 633 de 1993, cuyo texto es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cArt\u00edculo 211. – SANCIONES ADMINISTRATIVAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. R\u00e9gimen general. Cuando el Superintendente Bancario, despu\u00e9s de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier instituci\u00f3n sometida a su vigilancia, se cerciore de que \u00e9stos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondr\u00e1 al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), gradu\u00e1ndola a su juicio, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n o el beneficio pecuniario obtenido, o seg\u00fan ambos factores. Estas sumas se ajustar\u00e1n anualmente, a partir de la vigencia del decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que var\u00ede el \u00edndice de precios al consumidor que suministre el DANE \u00a0(negrillas y subrayados agregados ). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, examino el numeral 1 del art\u00edculo 211 del mismo Estatuto, disposici\u00f3n cuyo texto era el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 211. \u00a0Sanciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. REGIMEN GENERAL. Cuando el Superintendente Bancario, despu\u00e9s de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier instituci\u00f3n sometidas a su vigilancia, se cerciore de que \u00e9stos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondr\u00e1 al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional, no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), gradu\u00e1ndola a su juicio, seg\u00fan la gravedad de la infracci\u00f3n o el beneficio pecuniario obtenido, o seg\u00fan ambos factores. Estas sumas se ajustar\u00e1n anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que var\u00ede el \u00edndice de precios al consumidor que suministre el DANE (negrillas y subrayados agregados ). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Puede apreciarse entonces que estos enunciados normativos guardan semejanza con las disposiciones ahora examinadas en cuanto hace referencia a la previsi\u00f3n que la infracci\u00f3n de los estatutos sociales de las instituciones financieras configure un tipo sancionatorio administrativo, pues esta \u00faltima expresi\u00f3n es simplemente una precisi\u00f3n del t\u00e9rmino estatuto inicialmente contenido en el art\u00edculo 211 del EOSF. En esa medida la sentencia C-1161 de 2000 constituye un precedente que deber\u00e1 ser considerado por esta Corporaci\u00f3n al momento de decidir la constitucionalidad de las disposiciones acusadas dentro del presente expediente. Sin embargo, como se dijo anteriormente la existencia de un precedente en la materia no exime a esta Corporaci\u00f3n de realizar un nuevo examen sobre los enunciados acusados en esta oportunidad, por las razones arriba consignadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No ocurre lo mismo con la expresi\u00f3n reglamento contenida en los art\u00edculos 209 y 211 originales del EOSF y declarada exequible condicionadamente en el pronunciamiento previo, la cual difiere de los t\u00e9rminos normas e instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones contenida en el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, por medio del cual se sustituyen precisamente las disposiciones que fueron objeto de control en la sentencia C-1161 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, es claro que respecto de las expresiones normas e instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones que trae la actual redacci\u00f3n de los art\u00edculos 209 y 211 del EOSF tal como fueron modificados por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, la sentencia C-1161 de 2000 no constituye un precedente al cual este vinculada esta Corporaci\u00f3n en esta oportunidad, porque en el anterior pronunciamiento tuvo por objeto un enunciado normativo con un contenido diferente al ahora examinado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte deber\u00e1 continuar con el examen de las expresiones acusadas de conformidad con la secuencia propuesta en los apartados anteriores de esta decisi\u00f3n, pero antes de continuar con tal orden expositivo har\u00e1 una breve referencia a la solicitud de integraci\u00f3n de la unidad normativa con el literal c) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero solicitada por el Procurador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sostenido de manera constante que la integraci\u00f3n de la unidad normativa es excepcional, y s\u00f3lo procede \u201ccuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este \u00faltimo caso, es procedente que la sentencia integre la proposici\u00f3n normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso an\u00e1lisis para que la Corporaci\u00f3n pueda decidir de fondo el problema planteado\u201d13. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se trata realmente de dos hip\u00f3tesis diferentes en las cuales la Corte Constitucional puede extender su examen de constitucionalidad sobre disposiciones o enunciados normativos que no han sido acusados expresamente en la demanda. En primer lugar, cuando las expresiones demandadas carecen de un contenido de\u00f3ntico claro un\u00edvoco o de un \u00e1mbito regulador propio, aislado del contexto en el cual est\u00e1n insertadas, y se requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos que las complementan, caso en el cual la Corte procede a formular la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La otra hip\u00f3tesis acaece cuando \u201c[l]as normas (\u2026) tienen cada una un sentido regulador propio y aut\u00f3nomo, pero el estudio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la Constituci\u00f3n de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que est\u00e1n contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas \u00faltimas se constituye la unidad normativa\u201d15.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este \u00faltimo evento la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relaci\u00f3n \u201c\u00edntima e inescindible\u201d entre la disposici\u00f3n acusada y aquella respecto de la cual se integra la unidad normativa, de manera tal que para evitar un fallo inocuo resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta \u00faltima16. La segunda hip\u00f3tesis tambi\u00e9n tiene lugar cuando la disposici\u00f3n impugnada se encuentre \u00edntima e inescindiblemente relacionada con otra norma que parece prima facie inconstitucional17. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el caso concreto el Ministerio P\u00fablico solicita que se integre la unidad normativa con el literal c) de los art\u00edculos 209 y 211 del EOSF, enunciado normativo id\u00e9ntico en ambas disposiciones, que otorga a la Superintendencia Financiera la atribuci\u00f3n de imponer sanciones personales a los directivos de instituciones financieras sujetas a su vigilancia, al igual que a estas ultimas cuando \u201cIncumplan las normas, \u00f3rdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracci\u00f3n a la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Considera la Vista Fiscal que los literales c) del art\u00edculo 209 y del art\u00edculo 211 reproducen el contenido de los literales demandados por la ciudadana Silva Mogoll\u00f3n, raz\u00f3n por la cual solicita que la Corte Constitucional extienda su examen a estos preceptos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Encuentra esta Corporaci\u00f3n que la solicitud formulada por el Ministerio P\u00fablico de integraci\u00f3n de la unidad normativa es improcedente, debido a que los enunciados normativos a los cuales pretende que se extienda el examen de constitucionalidad tiene un contenido normativo aut\u00f3nomo, y no se encuentran en relaci\u00f3n inescindible con las expresiones demandadas, ni tampoco resultan prima facie inconstitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, el literal c) de los art\u00edculos 209 y 211 del EOSF \u2013tal como fueron modificados por el art\u00edculo 24 de la Ley 795 de 2003, versa sobre un supuesto diferente de configuraci\u00f3n de tipos sancionatorios, que hace expresa referencia a la ley como origen de la potestad sancionadora del ente estatal, raz\u00f3n por la cual respecto de tales enunciados normativos no son predicables las acusaciones formuladas por la actora. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. El principio de Estado social de derecho, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y la inspecci\u00f3n y vigilancia administrativa en materia bancaria, financiera, burs\u00e1til y aseguradora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Carta de 1991 dedica un cap\u00edtulo completo (el XII) a regular el r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de \u00a0la hacienda p\u00fablica. Sin embargo, como ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, estas disposiciones no se pueden interpretar de manera aislada sino que es menester tener en cuenta los principios rectores del estado colombiano y los valores consagrados en el Pre\u00e1mbulo y en el T\u00edtulo I, y por otra parte los derechos fundamentales y los derechos econ\u00f3micos sociales y culturales enunciados en el T\u00edtulo II18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El int\u00e9rprete constitucional ha entendido la cl\u00e1usula de Estado social de derecho como la llave maestra del orden constitucional econ\u00f3mico y as\u00ed lo ha dado a entender desde sus primeras decisiones19. As\u00ed mismo ha sostenido que la adopci\u00f3n de este modelo constitucional guarda estrecha relaci\u00f3n con la consagraci\u00f3n en el texto constitucional de \u201cun Estado interventor a trav\u00e9s de un conjunto sistem\u00e1tico de disposiciones jur\u00eddicas destinadas \u00a0a la realizaci\u00f3n de un orden econ\u00f3mico y social justo\u201d20. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, si bien esta Corporaci\u00f3n ha insistido en que la adopci\u00f3n del principio de Estado social de derecho no \u00a0supuso la contitucionalizaci\u00f3n de \u201cun modelo econ\u00f3mico restringido, r\u00edgido, inamovible, que tuviera como efecto legitimar exclusivamente una ideolog\u00eda o partido y vetar todas aquellas que le fueren contrarias\u201d21, eso no quiere decir que la Carta de 1991 sea un texto neutro, indiferente al comportamiento econ\u00f3mico de los particulares o del Estado. Por el contrario \u201cel nuevo derecho constitucional dise\u00f1a un marco econ\u00f3mico ontologicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagraci\u00f3n de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, econ\u00f3micos y culturales que conforman la raz\u00f3n de ser y los limites del quehacer estatal\u201d22. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello la Constituci\u00f3n provee al Estado \u201cde una serie de instrumentos de intervenci\u00f3n en la esfera privada, en el mundo social y econ\u00f3mico, con el fin de que a partir de la acci\u00f3n p\u00fablica se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin ontol\u00f3gicamente cualificado que da sentido a todo el ordenamiento\u201d e igualmente dota \u201ca los agentes sociales, individuales y colectivos, mayores instrumentos de gesti\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, control y decisi\u00f3n sobre la cosa p\u00fablica\u201d23. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda tiene justificaci\u00f3n no s\u00f3lo desde una perspectiva organizacional, sino tambi\u00e9n desde un punto de vista axiol\u00f3gico pues persigue la materializaci\u00f3n de principios y valores consagrados en el texto constitucional. Tal es precisamente el alcance del art\u00edculo 334 constitucional, precepto que radica en cabeza del Estado la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y prev\u00e9 la intervenci\u00f3n estatal en todas las actividades econ\u00f3micas para \u201cconseguir e mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d, entre otros prop\u00f3sitos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintos poderes p\u00fablicos y se ejerce por medio de distintos instrumentos. Un rol protag\u00f3nico corresponde sin duda, al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la expedici\u00f3n de leyes, bien sea que se trate espec\u00edficamente de leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el art\u00edculo 150 constitucional (por ejemplo las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios p\u00fablicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposici\u00f3n) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica. Pero la Constituci\u00f3n de 1991 tambi\u00e9n le confiri\u00f3 a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico importantes competencias en la materia, no s\u00f3lo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asign\u00e1ndole espec\u00edficas atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Carta de 1991 tanto en su parte dogm\u00e1tica, como en su parte org\u00e1nica configur\u00f3 un Estado con amplias facultades de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales se materializan mediante la actuaci\u00f3n concatenada de los poderes p\u00fablicos. Una de las expresiones de tales facultades es el poder de polic\u00eda administrativa en materia econ\u00f3mica, cuyo ejercicio supone, por una parte, la actuaci\u00f3n de Congreso de la Rep\u00fablica, pero tambi\u00e9n la actividad de entidades que hacen parte de la Administraci\u00f3n, las cuales ejercen las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, a cargo del poder ejecutivo, sobre las actividades o agentes econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la sentencia C-150 de 2003 esta Corporaci\u00f3n sostuvo que la intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito socioecon\u00f3mico puede obedecer al cumplimiento de distintas funciones tales como la redistribuci\u00f3n del ingreso y de la propiedad, la estabilizaci\u00f3n econ\u00f3mica, la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica y social de m\u00faltiples sectores y actividades espec\u00edficas seg\u00fan los diversos par\u00e1metros trazados por la Constituci\u00f3n. De igual manera esta Corporaci\u00f3n ha estimado que seg\u00fan su contenido, los actos de intervenci\u00f3n pueden someter a los actores econ\u00f3micos a un r\u00e9gimen de declaraci\u00f3n; a un r\u00e9gimen de reglamentaci\u00f3n, mediante el cual se fijan condiciones para la realizaci\u00f3n de una actividad; a un r\u00e9gimen de autorizaci\u00f3n previa, que impide el inicio de la actividad econ\u00f3mica privada sin que medie un acto de la autoridad p\u00fablica que lo permita; a un r\u00e9gimen de interdicci\u00f3n que proh\u00edbe ciertas actividades econ\u00f3micas juzgadas indeseables; y a un r\u00e9gimen de monopolio, mediante el cual el Estado excluye para s\u00ed ciertas actividades econ\u00f3micas y se reserva para s\u00ed su desarrollo sea de manera directa o indirecta seg\u00fan lo que establezca la ley24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto de la actividad financiera, burs\u00e1til y aseguradora y de cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, el art\u00edculo 335 constitucional establece un r\u00e9gimen de intervenci\u00f3n estatal reforzada por tratarse de una actividad econ\u00f3mica que compromete el inter\u00e9s p\u00fablico25, y adicionalmente el art\u00edculo 189.24 atribuye al poder ejecutivo espec\u00edficas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas que realizan tal actividad. En esa medida, en este espec\u00edfico sector se justifica una mayor restricci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional26, lo cual va aparejado a un incremento de los poderes de las entidades estatales en ejercicio de la funci\u00f3n de polic\u00eda administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el texto constitucional no hace espec\u00edfica referencia a la actividad bancaria en los preceptos antes mencionados, no obstante, emplea la expresi\u00f3n actividad financiera la cual ha sido considerada jurisprudencialmente como un t\u00e9rmino gen\u00e9rico que cobija a la primera27. Cabe se\u00f1alar por otra parte que el mandato de intervenci\u00f3n reforzada que contienen los art\u00edculos 189.24 y 335 de la Constituci\u00f3n cobija cualquier actividad relacionada con \u201cel manejo, aprovechamiento \u00a0o inversi\u00f3n de recursos capados del p\u00fablico\u201d, descripci\u00f3n dentro de la cual queda comprendido sin lugar a dudas el sector bancario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Si bien la expresi\u00f3n inter\u00e9s publico es un concepto jur\u00eddico indeterminado al cual pueden ser adscritos distintos significados, la jurisprudencia constitucional respecto de la actividad bancaria ha deducido de esta calificaci\u00f3n algunas consecuencias concretas, entre las que cabe mencionar: (i) el acceso a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico bancario es restringido, como quiera que la propia Carta establece como requisito previo e indispensable para el desarrollo de esa labor la autorizaci\u00f3n del Estado; (ii) la garant\u00eda de un trato igual de los usuarios para el acceso al servicio, puesto que si bien aquella debe asegurar la solvencia de quien participa en el sistema, la no aceptaci\u00f3n de los clientes s\u00f3lo debe responder a factores objetivos y razonables que impliquen un riesgo econ\u00f3mico para la entidad financiera, como quiera que se impone la universalidad del ahorro; (iii) la libertad contractual de los bancos est\u00e1 limitada si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 335 dispone, como una obligaci\u00f3n constitucional, la Democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa que \u201cel Estado propicie el desequilibrio econ\u00f3mico de las actividades financieras, burs\u00e1til y aquellas que captan dinero del p\u00fablico, ni quiere decir que la Constituci\u00f3n exija la aprobaci\u00f3n instant\u00e1nea de cr\u00e9ditos, pues resulta evidente que esas entidades deben procurar disminuir el grado de riesgo que resulta consustancial al otorgamiento de un pr\u00e9stamo, a trav\u00e9s del conocimiento del cliente. Precisamente, para estimular la democratizaci\u00f3n, la seguridad y transparencia del cr\u00e9dito es importante la intervenci\u00f3n del Estado\u201d29. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la actividad bancaria el car\u00e1cter de un servicio p\u00fablico. En efecto, a pesar que tal calificaci\u00f3n corresponde en primera instancia al Legislador y que actualmente no existe una disposici\u00f3n legal que as\u00ed lo prevea de manera expresa30, esta Corporaci\u00f3n ha considerado que tal actividad, al estar relacionada con el manejo, el aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, al involucrar el inter\u00e9s p\u00fablico, y al reunir adicionalmente otra serie de caracter\u00edsticas tales como su importancia para una comunidad econ\u00f3micamente organizada en el sistema de mercado, un dise\u00f1o constitucional que prev\u00e9 una intervenci\u00f3n reforzada del Estado y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acci\u00f3n31. Lo anterior no quiere decir que las nociones de inter\u00e9s p\u00fablico y de servicio p\u00fablico se confundan o que toda actividad que involucre el inter\u00e9s p\u00fablico pueda ser catalogada como servicio p\u00fablico, pues han sido las especiales caracter\u00edsticas de la actividad bancaria las que han motivado esta doble calificaci\u00f3n, es decir, adem\u00e1s de ser una actividad que compromete el inter\u00e9s p\u00fablico es un servicio p\u00fablico32. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, esta Corporaci\u00f3n ha establecido claros criterios jurisprudenciales respecto de la actividad bancaria en el sentido de que (i) se trata de un servicio p\u00fablico por sus caracter\u00edsticas de permanencia, continuidad, regularidad, y generalidad33, (ii) si un particular asume la prestaci\u00f3n de la actividad bancaria adquiere una posici\u00f3n de supremac\u00eda material, con relevancia jur\u00eddica frente al usuario y se obliga por lo tanto a respetar los derechos de los usuarios34; (iii) la prestaci\u00f3n del servicio bancario, como parte integrante de la actividad financiera, es de inter\u00e9s p\u00fablico, lo que significa que esta actividad debe buscar el bienestar general35; (iv) no todas las personas pueden prestar el servicio p\u00fablico bancario, pues en raz\u00f3n del alto riesgo social que implica esa actividad, la necesidad de la prestaci\u00f3n en condiciones de seriedad, liquidez y eficiencia, capaz de generar la confianza p\u00fablica nacional e internacional, justifican la previa licencia gubernamental36; (v) la calificaci\u00f3n como servicio p\u00fablico de la actividad financiera permite que el Estado la regule, otorg\u00e1ndole a las personas que la ejercen un conjunto de derechos, facultades y prerrogativas, y permite que a la vez ejerza sobre ellos la vigilancia, inspecci\u00f3n y control, necesarios para garantizar el cumplimiento de sus finalidades sociales37; (vi) en tanto que servicio p\u00fablico, la actividad bancaria constituye un instrumento necesario para la realizaci\u00f3n de los valores y principios constitucionales fundamentales38; y (vii) el Estado debe garantizar que dicho servicio se preste de conformidad con los principios de eficiencia y universalidad, y para ello cuenta con las potestades necesarias para regularlos, controlarlos, y vigilarlos39. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, en relaci\u00f3n con la actividad burs\u00e1til, la Corte ha estimado que (i) al igual que sucede con las entidades financieras, la actividad burs\u00e1til es de inter\u00e9s p\u00fablico40; (ii) el car\u00e1cter de inter\u00e9s p\u00fablico de esa actividad se concreta en la inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia de Valores, hoy Financiera de Colombia, la cual debe intervenir para mantener el mercado burs\u00e1til debidamente organizado, velar porque quienes participan en \u00e9l desarrollen su actividad en condiciones de igualdad, transparencia y no se ponga en peligro ni se lesione el inter\u00e9s p\u00fablico y espec\u00edficamente el inter\u00e9s de los inversionistas41; (iii) el ejercicio de la actividad es reglado, como quiera que la legislaci\u00f3n y la inspecci\u00f3n gubernamental determinan cu\u00e1les transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a trav\u00e9s de bolsas de valores, qu\u00e9 montos y c\u00f3mo deber\u00e1 efectuarse cada transacci\u00f3n42; (iv) se trata de una actividad sometida a autorizaci\u00f3n gubernamental previa43; (v) el Estado ha intervenido en esta actividad de manera especial para prevenir conductas delictivas, tales como, el lavado de activos y la utilizaci\u00f3n de esta labor para fines diferentes al inter\u00e9s p\u00fablico44; y (vi) la actividad burs\u00e1til es una de aquellas en que se manifiesta la potestad administrativa sancionatoria.45 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Desde la anterior perspectiva, las actividades bancaria, burs\u00e1til, aseguradora o cualquier otra vinculada con la captaci\u00f3n de recursos de los inversionistas o ahorradores se encuentran sometidas a un r\u00e9gimen estricto de intervenci\u00f3n del Estado, en el sentido de requerir autorizaciones previas para su funcionamiento, e igualmente, son constantemente vigiladas y controladas por organismos gubernamentales de car\u00e1cter t\u00e9cnico, llamados a ejercer funciones de polic\u00eda administrativa, como lo es la Superintendencia Financiera de Colombia, con el prop\u00f3sito de asegurar la confianza en el sistema financiero, as\u00ed como garantizar la transparencia de las actividades realizadas por las entidades vigiladas, evitar la comisi\u00f3n de delitos, en especial, relacionados con el lavado de activos, y proteger los intereses de terceros de buena fe que pueden resultar lesionados por operaciones de mercado irregulares, inseguras o inadecuadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este es el marco constitucional dentro del cual deben ser examinados los enunciados normativos demandados, es decir, a la luz de la intervenci\u00f3n estatal en una actividad econ\u00f3mica para asegurar los fines propios del Estado social de derecho, por medio de entidades que cumplen funciones de polic\u00eda administrativa reforzada \u2013debido a espec\u00edficos mandatos constitucionales de intervenci\u00f3n-. Bajo esta perspectiva pasar\u00e1 a examinarse el alcance del principio de legalidad en materia de derecho administrativo sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. El principio de legalidad en materia de derecho administrativo sancionatorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Un examen atento de la jurisprudencia de la Corte en materia de derecho administrativo sancionatorio evidencia la existencia de unas claras l\u00edneas jurisprudenciales en la materia. En efecto, si bien se ha reconocido que esta modalidad hace parte del derecho punitivo del Estado46, la jurisprudencia ha destacado que esta modalidad jur\u00eddica persigue fines propios ligado con los principios teleol\u00f3gicos que orientan la actividad de la Administraci\u00f3n. As\u00ed, en la sentencia C-214 de 1994 se consigna al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[La] potestad sancionadora como potestad propia de la administraci\u00f3n es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines, pues (…) permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos (…)\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n se ha entendido que hace parte de las competencias de gesti\u00f3n que constitucionalmente se le atribuyen a la Administraci\u00f3n \u201cpues es indudable que si un \u00f3rgano tiene la facultad jur\u00eddica para imponer una obligaci\u00f3n o para regular una conducta con miras a lograr la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s general, el incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignaci\u00f3n de atribuciones sancionatorias bien sea al mismo \u00f3rgano que impuso la obligaci\u00f3n o a otro distinto, con el prop\u00f3sito de asegurar la vigencia del orden jur\u00eddico mediante la imposici\u00f3n de los castigos correspondientes\u201d47. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Debido a las finalidades propias que persigue, y a su relaci\u00f3n con los poderes de gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal, espec\u00edficamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la Administraci\u00f3n deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara48; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal49; por lo tanto el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo sancionador resulta m\u00e1s admisible que en materia penal50. En esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate51 y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica52.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal flexibilidad en materia de legalidad y tipicidad se ha justificado por la variabilidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico de las conductas sancionables, que dificultar\u00eda en grado sumo la redacci\u00f3n de un listado minucioso por parte del legislador, as\u00ed como el se\u00f1alamiento en cada caso de dichos supuestos t\u00e9cnicos o espec\u00edficos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. Adicionalmente en ciertas \u00e1reas sujetas al control de la Administraci\u00f3n, que se caracterizan por su constante evoluci\u00f3n t\u00e9cnica, la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrear\u00eda en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales53. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En esa medida la flexibilidad en la configuraci\u00f3n del tipo sancionatorio persigue garantizar la eficiencia y la eficacia en el cumplimiento de los deberes constitucionales a cargo de la Administraci\u00f3n, sin que tales prop\u00f3sitos justifiquen la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad sancionadora. As\u00ed ha manifestado que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la administraci\u00f3n, de forma tal que \u00e9sta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un car\u00e1cter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como m\u00ednimo, los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca tambi\u00e9n la sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad\u201d.54 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, cabe se\u00f1alar que la flexibilizaci\u00f3n del concepto de legalidad en derecho administrativo sancionatorio presenta un importante desarrollo en lo que concierne a las actividades bancaria y burs\u00e1til, debido a las caracter\u00edsticas que las mismas presentan55. En efecto, las normas del derecho bancario y burs\u00e1til constantemente deben ajustarse a las variables necesidades de los mercados financieros interno e internacional. De all\u00ed que determinadas medidas de car\u00e1cter normativo pierdan r\u00e1pidamente su raz\u00f3n de ser y eficacia; incluso pueden resultar inconvenientes o contraproducentes a mediano o largo plazo para los operadores del mercado, afect\u00e1ndose tambi\u00e9n el inter\u00e9s p\u00fablico. De tal suerte que la regulaci\u00f3n de dichos sectores de la econom\u00eda sea, por naturaleza, mutable, sin \u00e1nimo de permanencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, no se puede perder de vista que los destinatarios del derecho administrativo sancionatorio en materia bancaria y burs\u00e1til son instituciones altamente especializadas, al igual que sus directivos, quienes deben cumplir unos deberes encaminados a garantizar la seguridad, licitud y transparencia de las operaciones que realizan, la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds, y en \u00faltimas, los derechos de terceros de buena fe. Todo ello, en un contexto de integraci\u00f3n econ\u00f3mica y de globalizaci\u00f3n de los mercados financieros y burs\u00e1tiles, en los cuales interact\u00faan constantemente diversos centros bancarios, intermediarios, bolsas de valores, empresas, al igual que organismos de supervisi\u00f3n de diversos pa\u00edses. Se trata, en consecuencia, de unas actividades econ\u00f3micas llevadas a cabo por operadores del mercado calificados, las cuales implican elevados riesgos para los usuarios del sistema financiero colombiano. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En suma, la reserva de ley, que opera de manera estricta en materia penal, resulta ser m\u00e1s flexible en el \u00e1mbito de las sanciones administrativas, especialmente en materia bancaria y burs\u00e1til, debido a los rasgos distintivos de dicho sector econ\u00f3mico, sin que en todo caso quepa considerar que desaparece la vinculaci\u00f3n positiva al principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria y por medio de reglamentos puedan configurarse de manera aut\u00f3noma conductas sancionables. As\u00ed, mientras que en el primer caso la ley legitimadora por regla general ha de contemplar tanto la previsi\u00f3n de la pena como de la descripci\u00f3n de la conducta il\u00edcita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripci\u00f3n por un reglamento de aplicaci\u00f3n o desarrollo, salvo el caso excepcional y restrictivo de los tipos penales en blanco; en el segundo evento, es decir cuando se trata del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas s\u00f3lo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables, las clases y cuant\u00eda de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripci\u00f3n pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de car\u00e1cter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisi\u00f3n normativa contemplada espec\u00edficamente por la disposici\u00f3n legal de car\u00e1cter sancionador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Complementariedad entre las facultades de regulaci\u00f3n y sancionatoria de la Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Superintendencia Financiera de Colombia surgi\u00f3 de la fusi\u00f3n de la Superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores, la cual tuvo lugar por medio del Decreto 4327 de 2005. La entidad resultante ejerce las funciones de supervisi\u00f3n que estaban a cargo de las superintendencias fusionadas enunciadas, entre otras disposiciones, por el Decreto 2739 de 1991, el Decreto 663 de 1993 y la Ley 964 de 2005. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Corresponde entonces a la Superintendencia Financiera ejercer las funciones que antes correspond\u00edan a la Superintendencia Bancaria y a la Superintendencia de Valores, entre las que se cuenta el ejercicio de diferentes modalidades de supervisi\u00f3n, entre las que cabe destacar (i) concesi\u00f3n de autorizaci\u00f3n de funcionamiento para las entidades vigiladas; (ii) expedici\u00f3n de autorizaciones para llevar a cabo determinadas actividades (vgr. fusiones, transformaciones, apertura de filiales, horarios de servicio, adquisici\u00f3n de activos fijos); (iii) regulaci\u00f3n mediante la expedici\u00f3n de reglamentos t\u00e9cnicos (vgr. contabilidad bancaria, determinaci\u00f3n de pr\u00e1cticas inseguras, definici\u00f3n de la informaci\u00f3n que debe brindarse al mercado, sistema de informaci\u00f3n comercial de centrales de riesgo); (iv) de inspecci\u00f3n a las entidades vigiladas mediante la realizaci\u00f3n de visitas; (v) de informaci\u00f3n consistente en cuidar que los establecimientos sometidos a su vigilancia provean suficiente informaci\u00f3n al p\u00fablico acerca de su situaci\u00f3n y las caracter\u00edsticas de sus productos; (vi) de certificaci\u00f3n (vgr. tasa de inter\u00e9s bancario corriente); (vii) de elaboraci\u00f3n de doctrina por medio de la expedici\u00f3n de conceptos; (viii) sancionatorias derivadas de su calidad de ente de alta polic\u00eda administrativa encaminadas a mantener y salvaguardar el orden p\u00fablico econ\u00f3mico; y (ix) de prevenci\u00f3n consistente en la emisi\u00f3n de \u00f3rdenes o instrucciones necesarias para que se suspendan de inmediato las pr\u00e1cticas ilegales, no autorizadas o inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento cuando la Superintendencia considere que una entidad vigilada est\u00e1 violando sus estatutos o alguna disposici\u00f3n de obligatoria observancia, o est\u00e9 manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tales funciones se ejercen mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos y en esa medida hoy en d\u00eda la Superintendencia Financiera profiere los que antes correspond\u00edan a la Superintendencia Bancaria y a la Superintendencia de Valores. Sobre el particular, es necesario tomar en cuenta que, de conformidad con el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero -Decreto 663 de 1993-, la Superintendencia Financiera tiene competencia para expedir las siguientes variedades de actos administrativos (i) de car\u00e1cter general tales como resoluciones, circulares externas o cartas circulares, mediante las cuales se imparten instrucciones a las instituciones vigiladas o se adopten medidas de car\u00e1cter general, adjuntando la justificaci\u00f3n que explica o motiva su expedici\u00f3n56, dentro de las cuales se destacan la Circular B\u00e1sica Contable y Financiera y la Circular B\u00e1sica Jur\u00eddica, y (ii) actos administrativos particulares, como por ejemplo, aquellos mediante los cuales se ordena la toma de posesi\u00f3n de los bienes, haberes y negocios de una instituci\u00f3n vigilada para su liquidaci\u00f3n, se ordene liquidar una entidad aseguradora, se imponga una multa, entre otros. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su vez la Superintendencia Financiera, en los t\u00e9rminos del Decreto 2739 de 1991, \u201cpor el cual se adecua la estructura de la Comisi\u00f3n Nacional de Valores a su nueva naturaleza de Superintendencia\u201d tiene competencia para expedir (i) actos administrativos de car\u00e1cter general mediante los cuales se permita establecer cu\u00e1ndo una oferta de valores tiene el car\u00e1cter de oferta p\u00fablica, se organice el funcionamiento del Registro Nacional de Valores y de Intermediarios de los mismos, as\u00ed como los requisitos que deben reunir documentos e intermediarios para ser inscritos en tales registros, se\u00f1alar los requisitos que deben observarse para que los valores puedan ser inscritos y negociados en las bolsas de valores, se fijen las condiciones de admisi\u00f3n de miembros en la bolsa de valores, se adopten criterios generales que permitan determinar cu\u00e1les transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a trav\u00e9s de las bolsas de valores, entre otras; y (ii) actos administrativos particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Ley 964 de 2005, en su art\u00edculo 6\u00ba, le otorg\u00f3 la competencia a la Superintendencia de Valores \u2013hoy en cabeza de la Superintendecia Financiera- para impartirle instrucciones a las entidades sujetas a su inspecci\u00f3n y vigilancia permanente o control acerca de la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en el mercado de valores, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como se sostuvo en el ac\u00e1pite anterior de esta decisi\u00f3n, la facultad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento57; en tanto que potestad propia de la administraci\u00f3n necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines58. Tal potestad permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos59; y en esa medida constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas60. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, la atribuci\u00f3n en cabeza de la Superintendencia Financiera de Colombia para expedir determinados reglamentos t\u00e9cnicos, lleva aparejada la de contar con la competencia para velar por el cumplimiento de aqu\u00e9llos, lo cual implica el adelantamiento de los correspondientes procedimientos administrativos encaminados a imponer sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, la funci\u00f3n de vigilancia y control, que es de car\u00e1cter operativo, apunta a asegurar el respeto de la reglamentaci\u00f3n expedida por los organismos competentes mediante la puesta en marcha de instrumentos represivos. Se presenta, por tanto, una unidad en la misi\u00f3n de prevenci\u00f3n y sanci\u00f3n encomendada a la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual se cumple mediante el ejercicio de las facultades de reglamentaci\u00f3n, instrucci\u00f3n, investigaci\u00f3n, requerimiento y sanci\u00f3n. Existe, en consecuencia, un necesario complemento entre las facultades punitivas y preventivas, en el sentido de que las segundas son ejercidas cuando quiera que las primeras resulten ser insuficientes, y la autoridad administrativa deba sancionar a los infractores con miras a asegurar una protecci\u00f3n eficiente del sector econ\u00f3mico encomendado61. De tal suerte que las facultades reglamentarias y sancionatorias de las entidades administrativas de inspecci\u00f3n y control se encuentran \u00edntimamente ligadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ya se hab\u00eda referido a la complementariedad en las funciones de regulaci\u00f3n y la potestad sancionadora en cabeza de ciertas entidades estatales. Al respecto, la Corte en sentencia C- 921 de 2001, con ocasi\u00f3n del examen de unas expresiones del decreto Ley 1259 de 1994, \u201cpor el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud\u201d, consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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La conducta o comportamiento que da lugar a la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n tambi\u00e9n se encuentra n\u00edtidamente descrita, y consiste en el desobedecimiento de las instrucciones y \u00f3rdenes que imparte la Superintendencia Nacional de Salud. Las expresiones \u201cinstrucciones y \u00f3rdenes\u201d deben entenderse conforme al uso general y ordinario de las palabras. Instrucci\u00f3n, seg\u00fan el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola, es el \u201cconjunto de reglas o advertencias para alg\u00fan fin\u201d; \u201creglamento en que predominan las disposiciones t\u00e9cnicas y explicativas para el cumplimiento de un servicio administrativo\u201d. Orden es una \u201cregla o mandato\u201d ( negrillas originales ). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Si a los sujetos a la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se les imponen unos deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el \u00fanico fin de lograr la eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como medio de coerci\u00f3n ideado por el legislador, que se muestra razonable y proporcionado para ese fin. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Resulta por lo tanto ajustado a la Constituci\u00f3n, atribuir de manera simult\u00e1nea funciones de tal \u00edndole a una misma entidad estatal en aras de garantizar el cumplimiento de los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa y los fines propios del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, los \u201cPrincipios B\u00e1sicos para una Supervisi\u00f3n Bancaria Efectiva\u201d, definidos por el Comit\u00e9 de Basilea en 1997, los cuales han sido tomados en consideraci\u00f3n por la jurisprudencia constitucional62, disponen que los Estados deben contar con un sistema efectivo de supervisi\u00f3n bancaria, lo cual implica disponer de \u201cun marco de leyes bancarias que establezcan est\u00e1ndares m\u00ednimos que los bancos deben cumplir; que otorgue la suficiente flexibilidad al supervisor para establecer administrativamente, conforme sea necesario, reglas prudenciales para alcanzar los objetivos deseados, as\u00ed como para utilizar juicios cualitativos; que provea poderes para recolectar informaci\u00f3n y verificarla de manera independiente; y, que otorgue poder al supervisor para ejecutar una variedad de sanciones que sean aplicables cuando no se cumpla con los requerimientos prudenciales, incluyendo poderes para destituir individuos, promover sanciones y revocar licencias\u201d. Otro tanto sucede en el derecho comparado, en el cual existe una importante tendencia en el sentido de garantizarle al \u00f3rgano de inspecci\u00f3n y vigilancia la facultad de sancionar a las entidades vigiladas por el incumplimiento de reglamentaciones e instrucciones dadas por las mismas. En tal sentido, se pueden consultar las legislaciones ecuatoriana63, peruana64 , argentina65, espa\u00f1ola66 y brit\u00e1nica.67 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, podr\u00eda pensarse que el ejercicio simult\u00e1neo por parte de la Superintendencia Financiera de la facultad reguladora, mediante la expedici\u00f3n de normas e instrucciones, y de la potestad sancionadora por el incumplimiento de las mismas, podr\u00eda ir en detrimento del debido proceso de las instituciones y de las personas sobre las cuales se ejercen tales competencias. Empero, como ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional cuando ha examinado el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de organismos de inspecci\u00f3n, vigilancia y control68, las eventuales vulneraciones al debido proceso por la acumulaci\u00f3n de potestad regulatoria y sancionatoria en una misma entidad se conjuran mediante la separaci\u00f3n al interior de \u00e9sta de los funcionarios o dependencias encargados de tales potestades, de manera tal que no se confundan las atribuciones de expedir normas o instrucciones con el ejercicio de la potestad sancionatoria por el incumplimiento de tales actos administrativos y por esta v\u00eda se asegure la neutralidad e independencia de los funcionarios encargados de adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En resumen, de acuerdo a lo consignado en los ac\u00e1pites anteriores de esta decisi\u00f3n, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administraci\u00f3n esta sujeto, entre otros, a los siguientes requisitos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Debe existir una configuraci\u00f3n normativa previa y suficiente de los supuestos que dan lugar a la sanci\u00f3n, y los destinatarios de la misma. Empero, no es preciso que los elementos del tipo sancionatorio est\u00e9n definidos en un norma con fuerza material de ley pues en el campo del derecho administrativo sancionador es v\u00e1lida la t\u00e9cnica de la remisi\u00f3n normativa69. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Debe respetarse la proporcionalidad y razonabilidad entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanci\u00f3n prevista, de manera tal que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente para su imposici\u00f3n, un marco de referencia cierto para la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en un caso concreto70. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* En el procedimiento administrativo que se adelante para imponer una sanci\u00f3n debe respetarse el derecho al debido proceso de los administrados. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Las entidades que ejerzan de manera simult\u00e1nea y complementaria facultades de regulaci\u00f3n y potestad sancionadora, deben prever la separaci\u00f3n de las dependencias o funcionarios encargados del ejercicio de tales competencias, para evitar que se confunda la expedici\u00f3n de normas o instrucciones con el ejercicio de la potestad sancionatoria por el incumplimiento de tales actos administrativos, con la finalidad de garantizar la neutralidad e independencia de los encargados de adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Los estatutos sociales de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero las entidades que se propongan adelantar operaciones propias de las instituciones cuya inspecci\u00f3n y vigilancia corresponde a la Superintendencia Bancaria deber\u00e1n cumplir con determinados requisitos legales y obtener el respectivo certificado de autorizaci\u00f3n, para lo cual, elevar\u00e1n una solicitud aportando, entre otros documentos, el proyecto de estatutos sociales, proyecto que debe ser aprobado por el ente de control. Una vez surtido el correspondiente tr\u00e1mite administrativo, dentro del plazo establecido en la resoluci\u00f3n que autorice la constituci\u00f3n de la entidad deber\u00e1 elevarse a escritura p\u00fablica el proyecto de estatutos sociales e inscribirse de conformidad con la ley. La entidad adquirir\u00e1 existencia legal a partir del otorgamiento de la escritura p\u00fablica correspondiente, aunque s\u00f3lo podr\u00e1 desarrollar actividades distintas de las relacionadas con su organizaci\u00f3n una vez obtenga el certificado de autorizaci\u00f3n. La entidad, cualquiera sea su naturaleza, deber\u00e1 efectuar la inscripci\u00f3n de la escritura de constituci\u00f3n en el registro mercantil, en la forma establecida para las sociedades por acciones, sin perjuicio de la inscripci\u00f3n de todos los dem\u00e1s actos, libros y documentos en relaci\u00f3n con los cuales se le exija a dichas sociedades tal formalidad.71 Quiere ello decir que, para que una entidad vigilada pueda funcionar, deber\u00e1 lograr la aprobaci\u00f3n de sus estatutos, que deben ser entonces protocolizados y registrados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. Examen de los enunciados normativos acusados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8.1. Exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La ciudadana demandante considera que la expresi\u00f3n \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003, vulnera los art\u00edculos 6, 29, 113, 114, 150.1 y 189.11 Superiores. No cree esta Corporaci\u00f3n que las anteriores acusaciones tengan fundamento, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se ha explicado, la Superintendencia Financiera de Colombia, en ejercicio de sus competencias de polic\u00eda administrativa, dispone de una facultad de regulaci\u00f3n, la cual se ejerce por medio de la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general y de car\u00e1cter particular. Entre los primeros se cuentan las circulares externas, instructivos y resoluciones, encaminadas a preservar la confianza, estabilidad y seguridad de determinados sectores econ\u00f3micos sensibles, cuyos destinatarios son entidades altamente profesionalizadas sometidas a su vigilancia y control. Tales actos administrativos de contenido general72 apuntan a precisar determinados aspectos t\u00e9cnicos de la norma de rango legal de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda. De igual manera, dicha Superintendencia cuenta con la competencia legal para demandarle a las entidades vigiladas el cumplimiento de sus \u00f3rdenes y requerimientos, potestad que se encamina, en \u00faltimas, a hacer cumplir la voluntad del legislador y a materializar la especial intervenci\u00f3n en \u00a0un sector econ\u00f3mico sensible prevista por la Carta de 1991. Igualmente la Superintendencia Bancaria puede expedir actos administrativos de car\u00e1cter particular mediante los cuales imparte \u00f3rdenes o instrucciones espec\u00edficas a una determinada instituci\u00f3n financiera o a sus directivos. Tales facultades, a su vez, est\u00e1n acompa\u00f1adas de una necesaria competencia sancionatoria, sin la cual el \u00f3rgano gubernamental dif\u00edcilmente lograr\u00eda disciplinar a los operadores del mercado, y por ende, no alcanzar\u00eda los fines estatales para los cuales fue creada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la demandante parte de un equ\u00edvoco, consistente en concebir a la Superintendencia Financiera de Colombia como una especie de legislador, que usurpa constantemente las competencias congresionales y presidenciales, el cual no s\u00f3lo estructura aut\u00f3nomamente tipos disciplinarios, sin ninguna clase de respaldo o fundamento en el texto de una norma de rango legal, sino que adem\u00e1s se sirve de su competencia sancionadora para castigar a las entidades vigiladas, que a su vez no cumplan con sus \u00f3rdenes y requerimientos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la Corte considera que la facultad de que dispone la mencionada autoridad administrativa para sancionar a las entidades vigiladas, as\u00ed como a sus directivos, por violar las normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones, es decir, por desconocer los actos administrativos de contenido general o particular proferidos por \u00e9sta, que son simplemente normas mediante las cuales se precisan algunos aspectos t\u00e9cnicos de la norma de rango legal, no desconoce el sometimiento de los particulares a ley, el principio de legalidad, la separaci\u00f3n de poderes, ni tampoco permite una usurpaci\u00f3n de las competencias del Congreso o del Presidente de la Rep\u00fablica en materia sancionatoria. Otro tanto sucede con los requerimientos, \u00f3rdenes o instrucciones que dirija el \u00f3rgano de control a la entidad vigilada, por cuanto se trata simplemente de medios para lograr el cumplimiento de la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En esa medida el enunciado normativo demandado contiene una referencia al texto legal, porque cuando hace referencia a las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones, delimita la naturaleza de las \u00f3rdenes o instrucciones porque \u00e9sta deben tener soporte en las competencias de la Superintendencia, competencias que no sobra decirlo son de origen legal. Por lo tanto la supuesta violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes no tiene lugar porque la Superintendencia no puede crear tipos aut\u00f3nomos, pues en definitiva el ejercicio de sus potestades sancionatorias tiene como referente \u00faltimo las competencias legalmente atribuidas por el Legislador a la entidad estatal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, diversas normas con fuerza material de ley, tales como el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero le otorgan a la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, importantes facultades para impartirle diversas instrucciones a las entidades vigiladas, como por ejemplo, las sociedades administradoras de fondos de cesant\u00edas deben enviar peri\u00f3dicamente a sus clientes extractos de cuenta de los movimientos de los fondos, con arreglo a las instrucciones que para el efecto imparta la Superintendencia Bancaria73; o, en cualquier caso las entidades que capten ahorro del p\u00fablico deber\u00e1n advertir sobre la existencia o no del seguro de dep\u00f3sito y su alcance, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta la Superintendencia Bancaria74.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, acordarle a la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, facultad para imponer sanciones administrativas personales o institucionales a las entidades sometidas a su vigilancia, debido a la ejecuci\u00f3n de actos contrarios a las instrucciones previamente dadas por aqu\u00e9lla, bien sea que \u00e9stas se encuentren en actos administrativos de contenido general o particular, no vulnera los principios de tipicidad y legalidad, por cuanto, se insiste, los elementos esenciales de la conducta reprochable, el procedimiento a seguir para aplicarla, al igual que la sanci\u00f3n, figuran en el cuerpo de una norma de rango legal. De tal suerte que el instructivo, resoluci\u00f3n o circular externa se limitan a precisar alg\u00fan aspecto t\u00e9cnico de la ley, competencia que se justifica constitucionalmente por las particularidades que ofrece el sector econ\u00f3mico sometido a control y vigilancia. As\u00ed mismo, la instrucci\u00f3n o requerimiento particulares no estructura nuevos tipos disciplinarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n estima que las expresiones acusadas no desconocen el principio de separaci\u00f3n de poderes, ya que el legislador no habilit\u00f3 a la Superintendencia Financiera de Colombia para asumir competencias de otras ramas del poder p\u00fablico, ni tampoco lesiona la facultad del Congreso para expedir leyes ni aquellas del Presidente de la Rep\u00fablica para reglamentar la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n la Corte Constitucional estima que la expresi\u00f3n demandada difiere sustancialmente del t\u00e9rmino \u201creglamento\u201d inicialmente contenido en los art\u00edculos 209 y 211 del EOSF y declarados condicionalmente exequibles en la sentencia C-1161 de 2000. La Corte sostuvo en esa oportunidad: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la imposici\u00f3n de la multa por la realizaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de actos violatorios \u201cde alguna ley o reglamento\u201d es en principio ambigua, por cuanto esa expresi\u00f3n podr\u00eda interpretarse, si se acoge su sentido literal, en el siguiente sentido: si una funcionario de una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia autoriza un acto que viole cualquier ley de la Rep\u00fablica, o cualquier reglamento, podr\u00eda ser sancionado con una multa de hasta un mill\u00f3n de pesos. Entendida de esa forma, la disposici\u00f3n es no s\u00f3lo ambigua, pues no se sabe a que leyes se refiere, sino que puede ser incluso desproporcionada y conducir a conclusiones absurdas: as\u00ed, podr\u00eda incluso sostenerse, como lo hace el actor, que si el directivo de una entidad financiera desconoce una norma de tr\u00e1nsito, contenida en cualquier ley o reglamento, entonces la Superintendencia Bancaria podr\u00eda sancionarlo con una multa de hasta un mill\u00f3n de pesos constantes de 1982, lo cual es a todas luces irrazonable. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
La ambig\u00fcedad se\u00f1alada en el anterior pronunciamiento ha sido superada por la redacci\u00f3n introducida por la Ley 795 de 2003. En efecto, los enunciados normativos actualmente vigentes hacen espec\u00edfica referencia a las normas o instrucciones expedidas por la Superintendencia en el ejercicio de sus atribuciones legales. Es decir, la potestad sancionatoria no se ejerce por la violaci\u00f3n de cualquier acto administrativo, sino por el desconocimiento de aquellos que tienen fundamento en las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que la ley otorga a la entidad administrativa. No sobra advertir por otra que la actuaci\u00f3n de la Superintendencia, como en general la de toda la Administraci\u00f3n, est\u00e1 sujeta al principio de legalidad, y por lo tanto la expedici\u00f3n de normas e instrucciones debe sujetarse a las competencias conferidas por la ley a esta entidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible la expresi\u00f3n \u201co instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8.2. Exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cestatutos sociales\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La remisi\u00f3n que opera el legislador a los textos de los estatutos sociales para efectos de que la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia, imponga sanciones administrativas personales a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros empleados de una instituci\u00f3n sujeta a la vigilancia de aqu\u00e9lla, debido a la ejecuci\u00f3n de actos que resulten contrarios a los mencionados estatutos, o igualmente, autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos violatorios de aquellos, no vulnera los art\u00edculos 6, 113, 114, 150.1 y 189.11 constitucionales. Otro tanto sucede con las sanciones administrativas institucionales, impuestas por los mismos motivos, por cuanto se trata de un tipo disciplinario en blanco cuya estructura se ajusta a la jurisprudencia constitucional en la materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, en lo que concierne a los tipos disciplinarios en blanco, la Corte ha estimado que (i) su existencia es aceptada, dentro de ciertos l\u00edmites, en el derecho administrativo sancionatorio75; (ii) la ley que opera la remisi\u00f3n debe contener los aspectos esenciales de la conducta y la sanci\u00f3n76; (iii) el reenv\u00edo normativo debe permitir al int\u00e9rprete determinar inequ\u00edvocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanci\u00f3n correspondiente77; (iv) es v\u00e1lido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinaci\u00f3n menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisi\u00f3n definitiva en la descripci\u00f3n de la conducta sancionable no conduzca a la violaci\u00f3n del principio de tipicidad78; y (v) los principios, como norma jur\u00eddica, tambi\u00e9n pueden ser objeto de complementaci\u00f3n mediante la integraci\u00f3n jur\u00eddica de su contenido normativo, ya sea a trav\u00e9s de disposiciones constitucionales de aplicaci\u00f3n directa o de normas de rango legal, que permitan concretar de manera clara e inequ\u00edvoca, los conductas prohibidas en materia disciplinaria79. Se trata en definitiva, de una manifestaci\u00f3n concreta del fen\u00f3meno de la remisi\u00f3n normativa en materia de derecho administrativo sancionador, al cual ya se ha hecho referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pues bien, el reenv\u00edo que opera el legislador a los estatutos sociales de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para efectos de complementar los tipos disciplinarios consagrados en los literales d) y b) de los art\u00edculos 209 y 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero respectivamente, cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que resulta ser lo suficiente claro y preciso para el operador jur\u00eddico. De hecho, se trata de una remisi\u00f3n muy concreta a un documento privado que ha sido elevado a escritura p\u00fablica y registrado seg\u00fan la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sobre la materia existe un claro precedente de esta Corporaci\u00f3n cuando declar\u00f3 exequibles la expresi\u00f3n estatutos contenida en la redacci\u00f3n original de los art\u00edculos 209 y 211 del EOSF en la sentencia C-1161 de 2000. Sostuvo la Corte Constitucional en esa oportunidad: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ende, debido a esa especialidad del sector financiero, los funcionarios y directivos de las entidades de este sector se encuentran sometidos a un r\u00e9gimen legal especial de deberes, que deben conocer y respetar, con el fin de proteger los dineros del p\u00fablico. Y en particular las entidades, para funcionar, deben lograr la aprobaci\u00f3n de sus estatutos, que deben entonces ser protocolizados y registrados (art. 53 del EOSF). Por consiguiente, es obvio que constituye una carga elemental para quienes laboran en ese sector conocer los estatutos de la entidad en donde son directivos o empleados, as\u00ed como el r\u00e9gimen legal especial al cual est\u00e1n sometidas esas instituciones. Por ello la Corte considera que la obligaci\u00f3n que impone la norma acusada a los directivos y funcionarios de esas entidades de no realizar ni autorizar actos contrarios a los estatutos de las entidades y a las normas legales a que el establecimiento deba sujetarse, es no s\u00f3lo suficientemente precisa, sino que adem\u00e1s se encuentra justificada, debido a las particularidades de este sector, que, se repite, no s\u00f3lo maneja dineros ajenos sino que, adem\u00e1s, tiene una incidencia decisiva en el desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. Por ende, esas expresiones son claramente exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se justifica de esta manera la especial obligaci\u00f3n de observancia de los estatutos sociales en cabeza de los directivos de las entidades bancarias, pues \u00e9stos distan de ser una mera expresi\u00f3n de la voluntad privada pues por una parte, han sido previamente aprobados por el ente de control, y adicionalmente aseguran finalidades relevantes desde el punto de vista constitucional al concretar deberes espec\u00edficos en el manejo de los recursos captados del p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cabe asimismo se\u00f1alar que el reenv\u00edo llevado a cabo por el legislador no vulnera el principio de sometimiento de los particulares a la ley, por cuanto la entidad vigilada, contrario a lo sostenido por la demandante, no est\u00e1 siendo sancionada por violar simplemente un contrato de car\u00e1cter particular, sino por ajustar su conducta a un tipo disciplinario en blanco de rango legal. As\u00ed mismo, no se configura violaci\u00f3n alguna al principio de separaci\u00f3n de poderes, ya que la expresi\u00f3n acusada no le atribuye a los particulares funciones propias del legislador colombiano, y por ende, tampoco se desconocen las facultades constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica ni aquellas del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d de los literales d) y b) de los art\u00edculos 209 y 211 del art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VI. DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE, la expresi\u00f3n \u201cde los estatutos sociales\u201d contenida en los literales b) y d) del art\u00edculo 209 y en el literal b) del art\u00edculo 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201co de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d, contenida en el literal d) del art\u00edculo 209 y en el literal b) del art\u00edculo 211 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
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CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
COMISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00c1LVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-860 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO-Competencia para determinar qu\u00e9 actividades se consideran como tales\/ACTIVIDADES DE INTERES PUBLICO-Competencia para determinar qu\u00e9 actividades se consideran como tales\/JUEZ CONSTITUCIONAL-L\u00edmites (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego de la Constituci\u00f3n de 1991, con claridad se se\u00f1alan elementos y se da competencia al legislador en materia de las actividades que puedan ser calificadas y consideradas como \u201cde servicio p\u00fablico\u201d o \u201cservicios p\u00fablicos\u201d. Lo anterior significa que la actividad del juez se halla limitada, por la potestad exclusiva y excluyente del legislador y por ello no puede aquella de manera \u201cdiscrecional\u201d asignar una determinada actividades de las no previstas en la Constituci\u00f3n, el car\u00e1cter como actividad de inter\u00e9s p\u00fablico (articulo 335) y asignarles los efectos que de esa norma, y seg\u00fan lo expresado, se pueden derivar, pues ello implicar\u00eda una afectaci\u00f3n no razonable del principio contenido en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n sobre libre iniciativa y libre competencia en condiciones de igualdad, afectaci\u00f3n que de otra parte ha de tener car\u00e1cter excepcional. Tampoco puede el juez constitucional reemplazar al legislador en cuanto a la precisi\u00f3n sobre caracter\u00edsticas y r\u00e9gimen de las actividades que sean calificadas legalmente, a partir de los enunciados constitucionales, como de servicio p\u00fablico o como servicios p\u00fablicos. El juez debe estarse a las definiciones \u00a0del legislador sin que pueda innovar al respecto. No obstante s\u00ed puede el juez a partir de los elementos expl\u00edcitamente definidos por el legislador, armonizar y precisar el r\u00e9gimen que sea aplicable. Finalmente considero que dentro del marco de las caracter\u00edsticas esbozadas, tanto respecto de las actividades de inter\u00e9s p\u00fablico (que tal vez no es sin\u00f3nimo de inter\u00e9s general, concepto \u00e9ste que se afirma en relaci\u00f3n con los servicios p\u00fablicos) no puede el juez constitucional atribuirle a una actividad como las referidas en el articulo 335 la condici\u00f3n de servicios p\u00fablicos, incluso podr\u00eda ponerse en duda si el propio legislador tuviera facultad para ello. Es que las fuentes normativas constitucionales, en el caso en an\u00e1lisis, se repite, establecen caracter\u00edsticas, efectos y r\u00e9gimen espec\u00edficos, a mi modo de ver, no intercambiables. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6235 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 209 y 211 (parciales) del Estatuto Org\u00e1nico del sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respetuosamente reitero las manifestaciones hechas en la Sala en el sentido de la decisi\u00f3n que se contiene en la parte resolutiva y en general las fundamentaciones en que ella se basa. No obstante, me aparto de algunas de las razones que se expresan en la sentencia las que quiz\u00e1 no constituyen la parte sustancial de la providencia, en relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas que se atribuyen a la actividad financiera, burs\u00e1til y aseguradora en cuanto que comprometen, conforme \u00a0a la Constituci\u00f3n, el inter\u00e9s p\u00fablico y respecto de la posibilidad que pueda al juez de constitucionalidad para calificar \u00a0esas actividades \u00a0como de servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto se dice en la sentencia lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
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\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien la expresi\u00f3n inter\u00e9s p\u00fablico es un concepto jur\u00eddico indeterminado al cual pueden ser adscritos distintos significados, la jurisprudencia constitucional respecto de la actividad bancaria ha deducido de esta calificaci\u00f3n algunas consecuencias concretas, entre las que cabe mencionar: (i) el acceso a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico bancario es restringido, como quiera que la propia Carta establece como requisito previo e indispensable para el desarrollo de esa labor la autorizaci\u00f3n del Estado; (ii) la garant\u00eda de un trato igual de los usuarios para el acceso al servicio, puesto que si bien aquella debe asegurar la solvencia de quien participa en el sistema, la no aceptaci\u00f3n de los clientes s\u00f3lo debe responder a factores objetivos y razonables que impliquen un riesgo econ\u00f3mico para la entidad financiera, como quiera que se impone la universalidad del ahorro; (iii) la libertad contractual de los bancos est\u00e1 limitada si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 335 dispone, como una obligaci\u00f3n constitucional, la Democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito80. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa que \u201cel Estado propicie el desequilibrio econ\u00f3mico de las actividades financieras, burs\u00e1til y aquellas que captan dinero del p\u00fablico, ni quiere decir que la Constituci\u00f3n exija la aprobaci\u00f3n instant\u00e1nea de cr\u00e9ditos, pues resulta evidente que esas entidades deben procurar disminuir el grado de riesgo que resulta consustancial al otorgamiento de un pr\u00e9stamo, a trav\u00e9s del conocimiento del cliente. Precisamente, para estimular la democratizaci\u00f3n, la seguridad y transparencia del cr\u00e9dito es importante la intervenci\u00f3n del Estado\u201d81. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la actividad bancaria el car\u00e1cter de un servicio p\u00fablico. En efecto, a pesar que tal calificaci\u00f3n corresponde en primera instancia al Legislador y que actualmente no existe una disposici\u00f3n legal que as\u00ed lo prevea de manera expresa82, esta Corporaci\u00f3n ha considerado que tal actividad, al estar relacionada con el manejo, el aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, al involucrar el inter\u00e9s p\u00fablico, y al reunir adicionalmente otra serie de caracter\u00edsticas tales como su importancia para una comunidad econ\u00f3micamente organizada en el sistema de mercado, un dise\u00f1o constitucional que prev\u00e9 una intervenci\u00f3n reforzada del Estado y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acci\u00f3n83. Lo anterior no quiere decir que las nociones de inter\u00e9s p\u00fablico y de servicio p\u00fablico se confundan o que toda actividad que involucre el inter\u00e9s p\u00fablico pueda ser catalogada como servicio p\u00fablico, pues han sido las especiales caracter\u00edsticas de la actividad bancaria las que han motivado esta doble calificaci\u00f3n, es decir, adem\u00e1s de ser una actividad que compromete el inter\u00e9s p\u00fablico es un servicio p\u00fablico84. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, esta Corporaci\u00f3n ha establecido claros criterios jurisprudenciales respecto de la actividad bancaria en el sentido de que (i) se trata de un servicio p\u00fablico por sus caracter\u00edsticas de permanencia, continuidad, regularidad, y generalidad85, (ii) si un particular asume la prestaci\u00f3n de la actividad bancaria adquiere una posici\u00f3n de supremac\u00eda material, con relevancia jur\u00eddica frente al usuario y se obliga por lo tanto a respetar los derechos de los usuarios86; (iii) la prestaci\u00f3n del servicio bancario, como parte integrante de la actividad financiera, es de inter\u00e9s p\u00fablico, lo que significa que esta actividad debe buscar el bienestar general87; (iv) no todas las personas pueden prestar el servicio p\u00fablico bancario, pues en raz\u00f3n del alto riesgo social que implica esa actividad, la necesidad de la prestaci\u00f3n en condiciones de seriedad, liquidez y eficiencia, capaz de generar la confianza p\u00fablica nacional e internacional, justifican la previa licencia gubernamental88; (v) la calificaci\u00f3n como servicio p\u00fablico de la actividad financiera permite que el Estado la regule, otorg\u00e1ndole a las personas que la ejercen un conjunto de derechos, facultades y prerrogativas, y permite que a la vez ejerza sobre ellos la vigilancia, inspecci\u00f3n y control, necesarios para garantizar el cumplimiento de sus finalidades sociales89; (vi) en tanto que servicio p\u00fablico, la actividad bancaria constituye un instrumento necesario para la realizaci\u00f3n de los valores y principios constitucionales fundamentales90; y (vii) el Estado debe garantizar que dicho servicio se preste de conformidad con los principios de eficiencia y universalidad, y para ello cuenta con las potestades necesarias para regularlos, controlarlos, y vigilarlos91.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, (conforme a orientaciones plasmadas en salvamento de voto, que la propia sentencia registra, aunque no acoge) es pertinente se\u00f1alar que \u00a0la noci\u00f3n misma de \u201corden p\u00fablico\u201d bien puede corresponder a lo que en la doctrina se denomina concepto jur\u00eddico indeterminado, en la medida en que \u00a0no se precise en la norma sus caracter\u00edsticas y efectos, y cuya concreci\u00f3n dependan del entendimiento \u201ct\u00e9cnico o especial\u201d que puede darse a \u201csaberes\u201d de ciencias extrajur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas y desde la perspectiva constitucional, los enunciados normativos superiores pueden obtener concreci\u00f3n mediante desarrollos legislativos o a trav\u00e9s de la interpretaci\u00f3n judicial, o de la que realicen los aplicadores de la norma superior. Sin embargo, en este punto conviene se\u00f1alar que la aplicaci\u00f3n de los conceptos jur\u00eddicos indeterminados no equivale a ejercicio discrecional \u00a0de potestades; por el contrario, en cuanto se trata de conceptos indeterminados jur\u00eddicamente, pero, claramente determinados conforme a reglas cient\u00edficas o t\u00e9cnicas, quienes est\u00e1n llamados a su aplicaci\u00f3n no pueden apartarse precisamente de esos dictados t\u00e9cnicos y cient\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como han se\u00f1alado algunos sectores de la doctrina los conceptos jur\u00eddicos indeterminados resultan para el aplicador, \u201creglados\u201d aunque no por el derecho, sino por las otras ciencias o t\u00e9cnicas y en ese sentido el concepto jur\u00eddico indeterminado significa la negaci\u00f3n de la discrecionalidad, conceptualmente entendida, como la posibilidad de optar entre varias soluciones posibles, l\u00edcitas y conformes a derecho. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso que ocupa a la Corte, el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, as\u00ed como cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n a que se refiere el literal d) del numeral 19 del art\u00edculo 150 son de inter\u00e9s p\u00fablico. A partir de ese enunciado, la Constituci\u00f3n de manera directa, entonces, enuncia caracter\u00edsticas y efectos espec\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, por principio no puede entenderse que so pretexto de que el concepto de orden p\u00fablico sea \u201cun concepto jur\u00eddico indeterminado\u201d, pueda el legislador y el int\u00e9rprete darle la comprensi\u00f3n que estime. Y si se aplica ese concepto a unas determinadas actividades, como sucede con las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, es evidente que adquiere una concreci\u00f3n constitucional y jur\u00eddica especial que se manifiesta, por virtud del propio ordenamiento constitucional en delimitaci\u00f3n de efectos de la calificaci\u00f3n de inter\u00e9s p\u00fablico conforme al propio texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ejercicio, previa autorizaci\u00f3n necesaria por parte del Estado conforme a la regulaci\u00f3n legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Habilitaci\u00f3n al gobierno para intervenir en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley y para ejercer inspecci\u00f3n y vigilancia sobre ella, igualmente, conforme a la ley; y regular dichas actividades dentro de las normas generales que haya fijado la ley con los correspondientes objetivos y criterios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas la propia Constituci\u00f3n al calificar las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora y todas aquellas relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos de captaci\u00f3n como de inter\u00e9s p\u00fablico determina el mencionado concepto, y, como se ha visto, se\u00f1ala efectos en varios aspectos que seg\u00fan corresponde dentro de un Estado social y democr\u00e1tico de derecho han de ser regulados, desarrollados y puntualizados por la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el mismo orden de ideas cabe expresar que en la Constituci\u00f3n se enuncian los elementos b\u00e1sicos configurativos de las actividades de servicio p\u00fablico, finalidad y competencias para la regulaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de las mismas, as\u00ed como enunciados acerca del r\u00e9gimen que tambi\u00e9n ha de ser desarrollado y puntualizado por el legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se determinan igualmente las competencias de regulaci\u00f3n, finalidades y medidas de intervenci\u00f3n y se afirma la inspecci\u00f3n, vigilancia y control respecto de dichas actividades de servicio p\u00fablico por parte del Estado. Inclusive a los anteriores enunciados contenidos primordialmente en los art\u00edculos 365 a 367, 150 y 189 se suman en la Constituci\u00f3n, previsiones especiales y espec\u00edficas sobre algunos servicios \u00a0p\u00fablicos y se prev\u00e9 que el legislador regule el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n y vigilancia y de desarrollo y prestaci\u00f3n excluyente por parte del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De lo anterior puede concluirse que en especial, luego de la Constituci\u00f3n de 1991, con claridad se se\u00f1alan elementos y se da competencia al legislador en materia de las actividades que puedan ser calificadas y consideradas como \u201cde servicio p\u00fablico\u201d o \u201cservicios p\u00fablicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que la actividad del juez se halla limitada, por la potestad exclusiva y excluyente del legislador y por ello no puede aquella de manera \u201cdiscrecional\u201d asignar una determinada actividades de las no previstas en la Constituci\u00f3n, el car\u00e1cter como actividad de inter\u00e9s p\u00fablico (articulo 335) y asignarles los efectos que de esa norma, y seg\u00fan lo expresado, se pueden derivar, pues ello implicar\u00eda una afectaci\u00f3n no razonable del principio contenido en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n sobre libre iniciativa y libre competencia en condiciones de igualdad, afectaci\u00f3n que de otra parte ha de tener car\u00e1cter excepcional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tampoco puede el juez constitucional reemplazar al legislador en cuanto a la precisi\u00f3n sobre caracter\u00edsticas y r\u00e9gimen de las actividades que sean calificadas legalmente, a partir de los enunciados constitucionales, como de servicio p\u00fablico o como servicios p\u00fablicos. El juez debe estarse a las definiciones \u00a0del legislador sin que pueda innovar al respecto. No obstante s\u00ed puede el juez a partir de los elementos expl\u00edcitamente definidos por el legislador, armonizar y precisar el r\u00e9gimen que sea aplicable. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente considero que dentro del marco de las caracter\u00edsticas esbozadas, tanto respecto de las actividades de inter\u00e9s p\u00fablico (que tal vez no es sin\u00f3nimo de inter\u00e9s general, concepto \u00e9ste que se afirma en relaci\u00f3n con los servicios p\u00fablicos) no puede el juez constitucional atribuirle a una actividad como las referidas en el articulo 335 la condici\u00f3n de servicios p\u00fablicos, incluso podr\u00eda ponerse en duda si el propio legislador tuviera facultad para ello. Es que las fuentes normativas constitucionales, en el caso en an\u00e1lisis, se repite, establecen caracter\u00edsticas, efectos y r\u00e9gimen espec\u00edficos, a mi modo de ver, no intercambiables. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C -860 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6235. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 209 y 211 (parciales) del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, sustituidos por el art\u00edculo 45 de la Ley 795 de 2003. \u00a0<\/p>\n
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Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporaci\u00f3n, me permito manifestar mi Salvamento de Voto a la presente sentencia, reiterando para ello mi posici\u00f3n en relaci\u00f3n con el desconocimiento del principio de legalidad en el establecimiento de las conductas a sancionar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por la raz\u00f3n expuesta, disiento de la decisi\u00f3n adoptada en la presente sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Si bien los enunciados normativos demandados hacen referencia a la Superintendencia Bancaria, es preciso recordar que por medio de la expedici\u00f3n el Decreto 4327 de 2005, \u201cpor el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura\u201d, las atribuciones a las que hacen referencia los enunciados normativos demandados actualmente est\u00e1n en cabeza de a Superintendencia Financiera. \u00a0<\/p>\n
2 Si bien los enunciados normativos demandados hacen referencia a la Superintendencia Bancaria, es preciso recordar que por medio de la expedici\u00f3n el Decreto 4327 de 2005, \u201cpor el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura\u201d, las atribuciones a las que hacen referencia los enunciados normativos demandados actualmente est\u00e1n en cabeza de a Superintendencia Financiera. \u00a0<\/p>\n
3 Ver las sentencias C-774 de 2001 y C-228 de 2002. \u00a0<\/p>\n
4 Auto 027 A de 1998, reiterado en las sentencia C-774 de 2001 y C-783 de 2004. \u00a0<\/p>\n
5 As\u00ed, por ejemplo, en la sentencia C-228 de 2002 sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[P]ara determinar si se esta en presencia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, es preciso examinar cuatro elementos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Que un acto jur\u00eddico haya sido previamente declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Que la disposici\u00f3n demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jur\u00eddico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacci\u00f3n de los art\u00edculos como el contexto dentro del cual se ubica la disposici\u00f3n demandada, de tal forma que si la redacci\u00f3n es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
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Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declar\u00f3 la inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Cuando estos cuatro elementos se presentan, se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional material y, en consecuencia, la norma reproducida, tambi\u00e9n debe ser declarada inexequible por la violaci\u00f3n del mandato dispuesto en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues \u00e9ste limita la competencia del legislador para expedir la norma ya declarada contraria a la Carta Fundamental\u201d \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-447 de 1997. \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
8 Se trata del concepto de \u201cConstituci\u00f3n viviente\u201d que ha sido empleado en la jurisprudencia constitucional. As\u00ed, en al sentencia C-774 de 2001 sostuvo este Tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que hab\u00edan sido objeto de decisi\u00f3n de exequibilidad previa. El car\u00e1cter din\u00e1mico de la Constituci\u00f3n, que resulta de su permanente tensi\u00f3n con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretaci\u00f3n de los principios jur\u00eddicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva – a\u00fan cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental -, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jur\u00eddicas. El concepto de \u201cConstituci\u00f3n viviente\u201d puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios econ\u00f3micos, sociales, pol\u00edticos, e incluso ideol\u00f3gicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constituci\u00f3n, – que es expresi\u00f3n, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo an\u00e1lisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una instituci\u00f3n jur\u00eddica\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 Un ejemplo lo constituye la sentencia C-228 de 2002, en la cual la Corte Constitucional decidi\u00f3 apartarse del precedente sentado en la sentencia C-293 de 1995 al estudiar la constitucionalidad de unas disposiciones del c\u00f3digo de Procedimiento Penal que limitaban el papel de la parte civil en el proceso penal. \u00a0<\/p>\n
10 En el mismo sentido en la sentencia C-311 de 2002 sostuvo esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl fallo anterior constituye un precedente respecto del cual la Corte tiene diversas opciones, ya que no queda absolutamente autovinculada por sus sentencias de exequibilidad. La primera, es seguir el precedente, en virtud del valor de la preservaci\u00f3n de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jur\u00eddica, del principio de la confianza leg\u00edtima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constituci\u00f3n y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte. En esta primera opci\u00f3n la Corte decide seguir la ratio decidendi anterior, mantener la conclusi\u00f3n que de ella se deriva, estarse \u00a0a lo resuelto y, adem\u00e1s, declarar exequible la norma demandada. Otra alternativa es apartarse del precedente, esgrimiendo razones poderosas para ello que respondan a los criterios que tambi\u00e9n ha se\u00f1alado la Corte en su jurisprudencia, para evitar la petrificaci\u00f3n del derecho y la continuidad de eventuales errores. Tambi\u00e9n puede la Corte llegar a la misma conclusi\u00f3n de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas. En conclusi\u00f3n, los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son espec\u00edficos y no se asimilan a los del derecho procesal general. Se inscriben dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales en un sistema de tradici\u00f3n romano germ\u00e1nica, son los propios del proceso constitucional y responden a la interpretaci\u00f3n de una Constituci\u00f3n viviente. \u00a0<\/p>\n
11 Tambi\u00e9n ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional que \u201cel control de constitucionalidad que se ejerce sobre los proyectos de leyes estatutarias es integral y como consecuencia de ello, una vez expedida la ley, la misma se encuentra amparada por la cosa juzgada material(\u2026)\u201d. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-1155 de 2005, en la cual la Corte se pronunci\u00f3 respecto de la demanda dirigida contra algunos apartes de los art\u00edculos 9\u00b0 y 10\u00b0 del Decreto 2652 de 1991, los cuales reprodujeron de forma id\u00e9ntica apartes de los art\u00edculos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia) previamente analizada por este Tribunal. Por lo anterior, la Corte decidi\u00f3 \u201cEstarse a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 que declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 112 y 114 del proyecto de ley estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia y en consecuencia, declarar exequibles el numeral 4) del art\u00edculo 9\u00b0 del Decreto Ley 2652 de 1991 y la expresi\u00f3n \u201clos abogados en ejercicio\u201d contenida en el numeral 1) del art\u00edculo 10 del mismo Decreto Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
12 Ver sentencia C-1121 de 2005. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-320 de 1997. \u00a0<\/p>\n
14 Ver sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-349 de 2004. \u00a0<\/p>\n
16 Ver las sentencias C-538 y C-925 de 2005. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-320 de 1997. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia T-426 de 1992. \u00a0<\/p>\n
19 Por ejemplo, en la sentencia T-426 de 1992 sostuvo: \u00a0<\/p>\n
El Estado social de derecho, los principios de dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios constitucionales, y el derecho fundamental ala igualdad de oportunidades, gu\u00edan la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica e irradian todos los \u00e1mbitos de su regulaci\u00f3n \u2013propiedad privada, libertad de empresa, explotaci\u00f3n de recursos, producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de bienes y servicios, r\u00e9gimen impositivo, presupuestal y gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-074 de 1994. \u00a0<\/p>\n
21 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
22 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
23 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-150 de 2003. \u00a0<\/p>\n
25 Ver sentencia SU-157 de 1999. \u00a0<\/p>\n
26 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
27 Sobre este extremo sostuvo la sentencia T-520 de 2003: \u201cLa distinci\u00f3n terminol\u00f3gica usual entre actividad financiera y actividad bancaria supone que la segunda es una especie de la primera, a la cual corresponder\u00edan tambi\u00e9n la actividad burs\u00e1til y aseguradora. Sin embargo, como la Constituci\u00f3n trata \u00e9stas dos \u00faltimas como categor\u00edas aparte, la utilizaci\u00f3n indistinta de las expresiones \u201cactividad bancaria\u201d y \u201cactividad financiera\u201d no supone problemas en el \u00e1mbito constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
28 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
29 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
30 El Decreto 1593 de 1959, que se expidi\u00f3 con fundamento en el inciso i) del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 753 de 1956, fue derogado por el 3\u00ba de la Ley 48 de 1968, raz\u00f3n por la cual no est\u00e1 vigente. \u00a0<\/p>\n
31 Al respecto puede consultarse las sentencias SU-157 de 1997 y T-520 de 2003. \u00a0<\/p>\n
32 En la Aclaraci\u00f3n de voto a las sentencia T-1179 de 2000, reiterada posteriormente en la sentencia T-763 de 2005 sostuvo el Magistrado \u00c1lvaro Tafur Galvis: \u00a0<\/p>\n
\u201cAtendido el modelo econ\u00f3mico constitucional, la calificaci\u00f3n de una actividad como de servicio p\u00fablico no queda a la libre conformaci\u00f3n por parte del legislador es necesario que en ausencia de calificaci\u00f3n constitucional expresa (por ej. educaci\u00f3n, seguridad social, salud publica y saneamiento) confluyan caracter\u00edsticas especiales en la actividad de que se trate para que sea acreedora al r\u00e9gimen especial que a partir del art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica compete establecer al legislador. En ese orden de ideas, es evidente que las caracter\u00edsticas, naturaleza y r\u00e9gimen especial de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora \u00a0se proyecta desde la Constituci\u00f3n y no puede ser ignorado por el legislador. Efectivamente, si bien es cierto que el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos depende del legislador (Art\u00edculo 365 en concordancia con el art\u00edculo 150,23) no es menos cierto que la Constituci\u00f3n de 1991 parece haber dise\u00f1ado un r\u00e9gimen especial para actividades como la financiera \u00a0 tipificando adem\u00e1s, especialmente las instituciones cuyo objeto sea precisamente el adelantamiento de \u00a0las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, debe anotarse que el Constituyente en varios textos se refiere y regula de manera espec\u00edfica las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, de manera tal que no sea dable al legislador a mi juicio en cumplimiento de la funci\u00f3n de calificar una actividad como de servicio p\u00fablico \u00a0asignarle tal condici\u00f3n a las financiera, burs\u00e1til y aseguradora. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, el art\u00edculo 335 define las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del Art\u00edculo 150 son de inter\u00e9s p\u00fablico y s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con esta disposici\u00f3n, la Constituci\u00f3n da un tratamiento especial – precisamente en el citado numeral 19 del Art\u00edculo 150 – a la regulaci\u00f3n que puede expedir el legislador y tambi\u00e9n el Art\u00edculo 189 establece como funci\u00f3n espec\u00edfica del Presidente de la Rep\u00fablica, la de ejercer de acuerdo con la ley la inspecci\u00f3n vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, como es sabido y ya se ha expresado, la Constituci\u00f3n a partir de la disposici\u00f3n del Art\u00edculo 365 prev\u00e9 la formulaci\u00f3n de un r\u00e9gimen legal especial de los servicios p\u00fablicos dentro del cual se contemplan funciones espec\u00edficas de inspecci\u00f3n y vigilancia y un r\u00e9gimen especial, teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas de esas actividades. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en el marco de \u00a0la Constituci\u00f3n vigente, bien puede afirmarse, que no toda actividad \u00a0de inter\u00e9s p\u00fablico es servicio p\u00fablico y no ha de estar sujeta necesariamente a las reglas del servicio p\u00fablico. En consecuencia la proyecci\u00f3n de la noci\u00f3n y consecuencial trato como actividades de servicio p\u00fablico a las actividades financieras, burs\u00e1tiles y aseguradoras quiz\u00e1 no se corresponde en la actualidad con los enunciados constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por supuesto no empec\u00e9 que el legislador establezca tratamientos especiales para ellas, en consideraci\u00f3n a su catalogaci\u00f3n constitucional como de inter\u00e9s p\u00fablico, pero sin que se confundan con el tratamiento propio de las actividades calificadas como servicios p\u00fablicos que, se reitera, \u00a0responden a \u00a0una axiolog\u00eda diferente.\u201d \u00a0<\/p>\n
33 Sentencias T-443 de 1992 y Su-157 de 1999. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C- 122 de 1999, SU- 157 de 1999, reiterada por las sentencias SU- 167 de 1999 y T- 763 de 2005. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia SU- 157 de 1999. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia SU- 157 de 1999 y T- 693 de 2000. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia T- 520 de 2003. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia T- 520 de 2003. \u00a0<\/p>\n
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40 Sentencia SU- 166 de 1999. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia SU- 166 de 1999. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia SU- 166 de 1999. \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia SU- 166 de 1999. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia SU- 166 de 1999. \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia C- 406 de 2004. \u00a0<\/p>\n
46 V\u00e9ase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002 y C-406 de 2004. Sobre este extremo se sostuvo en la sentencia C-818 de 2005: \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como g\u00e9nero, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario46 y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las dem\u00e1s especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Sentencia C-818 de 2005. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C- 530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
49 Sentencias T- 438 de 1992, C- 195 de 1993, C- 244 de 1996, C- 280 de 1996 y C- 530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C- 530 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia C- 406 de 2004. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencias C- 564 de 2000 y C- 099 de 2003. \u00a0<\/p>\n
53 En estos eventos, como se se\u00f1ala en la sentencia C-343 de 2006, el legislador puede acudir a la t\u00e9cnica de la remisi\u00f3n normativa puesto que determinadas materias \u201cest\u00e1n sujetas a constantes modificaciones y ajustes, lo cual hace imposible que el Congreso de la Rep\u00fablica o el legislador extraordinario pueda vislumbrar en un momento determinado cuales ser\u00e1n los nuevos deberes, obligaciones y prohibiciones cuyo incumplimiento en un momento determinado puedan llegar a constituir una conducta reprochable. De la misma forma, existen disciplinas jur\u00eddicas de enorme complejidad t\u00e9cnica que dificultan su descripci\u00f3n minuciosa por parte del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-406 de 2004. A.V.: \u00c1lvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
55 Hugo Rangel Cuoto, El derecho econ\u00f3mico, M\u00e9xico, 1986. \u00a0<\/p>\n
56 Art. 327 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencia T- 145 de 1993. \u00a0<\/p>\n
58 Sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-214 de 1994, reiterada en sentencia C- 506 de 2002. \u00a0<\/p>\n
61 Claudia Jim\u00e9nez Jaramillo, Represi\u00f3n administrativa y organismos de vigilancia y control. An\u00e1lisis comparado colombo-franc\u00e9s, Universidad Externado de Colombia, 2000. \u00a0<\/p>\n
62 Sentencias SU- 157 de 1999, C- 326 de 2000 y C- 851 de 2005. \u00a0<\/p>\n
63 As\u00ed por ejemplo, la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero del Ecuador, del 9 de enero de 2002, dispone:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 134. – Cuando en una instituci\u00f3n del sistema financiero sus directores, administradores, funcionarios o empleados infringiesen leyes o reglamentos que rijan su funcionamiento y dichas leyes o reglamentos no establezcan una sanci\u00f3n especial, o en los casos en que contravinieren instrucciones impartidas por la Superintendencia, \u00e9sta impondr\u00e1 la sanci\u00f3n de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n, la misma que no ser\u00e1 menor de 50 UVCs y no exceder\u00e1 de 3.000 UVCs.La reincidencia de la infracci\u00f3n, de contravenir instrucciones impartidas por la Superintendencia, ser\u00e1 de responsabilidad de la entidad.Igual sanci\u00f3n se impondr\u00e1 a cualquier persona o instituci\u00f3n que sin tener las calidades indicadas en el p\u00e1rrafo que antecede, cometiese infracciones a esta ley, sus reglamentos o instrucciones impartidas por la Superintendencia, cuando tales infracciones no tuviesen una sanci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 138. – Si la Superintendencia comprobase que una firma de auditoria externa procede en contra de los principios de contabilidad generalmente aceptados o coadyuva a la presentaci\u00f3n de datos y estados financieros no acordes con las disposiciones legales y reglamentarias o instrucciones vigentes, dispondr\u00e1 que la instituci\u00f3n controlada cambie de firma auditora, a\u00fan antes de la expiraci\u00f3n del correspondiente contrato, sin que por la decisi\u00f3n adoptada por la Superintendencia haya lugar a reclamaci\u00f3n alguna por parte de dicha firma en contra de \u00e9sta ni en contra de la instituci\u00f3n controlada. La firma auditora ser\u00e1 suspendida o eliminada del registro de compa\u00f1\u00edas auditoras, seg\u00fan la gravedad de la falta, a juicio de la Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
64 La Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Org\u00e1nica de la Superintendencia de Banca y Seguros ( Ley No. 26702 ) dispone: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 356. Determinaci\u00f3n de infracciones. \u00a0<\/p>\n
El Superintendente est\u00e1 facultado para hacer comparecer a uno o m\u00e1s representantes de las empresas cuando\u2026 hayan incurrido en alguna de las faltas que a continuaci\u00f3n se se\u00f1ala: a. Infringir cualquier norma legal, disposici\u00f3n u orden que la Superintendencia hubiere dictado en uso de sus atribuciones. \u00a0<\/p>\n
65 La Ley Org\u00e1nica del Banco Central de la Rep\u00fablica Argentina dispone\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 46. Al Superintendente le corresponde, en le marco de las pol\u00edticas generales fijadas por el directorio del banco, y poniendo en conocimiento del mismo las decisiones que se adopten, las siguientes funciones:\u2026d ) implementar y aplicar las normas reglamentarias de la Ley de Entidades Financieras dictadas por el Directorio del Banco. \u00a0<\/p>\n
66 La Ley 26 de 1988 sobre disciplina e intervenci\u00f3n de las Entidades de Cr\u00e9dito dispone: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. 1. Las entidades de cr\u00e9dito, as\u00ed como quienes ostenten cargos de administraci\u00f3n o direcci\u00f3n en las mismas, que infrinjan normas de ordenaci\u00f3n y disciplina incurrir\u00e1n en responsabilidad administrativa sancionable con arreglo a lo dispuesto en el presente T\u00edtulo. \u00a0<\/p>\n
Dicha responsabilidad alcanzar\u00e1 igualmente a las personas f\u00edsicas o jur\u00eddicas que posean una participaci\u00f3n significativa seg\u00fan lo previsto en el T\u00edtulo VI de esta Ley, y a aquellas que, teniendo nacionalidad espa\u00f1ola, controlen una entidad de cr\u00e9dito de otro Estado miembro de la Comunidad Europea. La responsabilidad tambi\u00e9n alcanzar\u00e1 a quienes ostenten cargos de administraci\u00f3n o direcci\u00f3n en las entidades responsables. ( \u2026 )\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Se consideran normas de ordenaci\u00f3n y disciplina las leyes y disposiciones administrativas de car\u00e1cter general que contengan preceptos espec\u00edficamente referidos a las entidades de cr\u00e9dito y de obligada observancia para las mismas. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son infracciones graves: \u00a0<\/p>\n
F ) La realizaci\u00f3n de actos u operaciones prohibidas por normas reglamentarias de ordenaci\u00f3n y disciplina o con incumplimiento de los requisitos establecidos en las mismas, salvo que tenga un car\u00e1cter meramente ocasional o aislado. \u00a0<\/p>\n
67 Seg\u00fan el art\u00edculo 206 del \u00a0\u201cFinancial Services and Markets Act\u201d de 2000, la autoridad gubernamental de control tiene competencia para \u00a0imponer sanciones a quienes hubiesen desconocido los requerimientos u \u00f3rdenes formulados por aqu\u00e9lla. \u00a0<\/p>\n
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Un an\u00e1lisis de las anteriores tres sentencias permite precisar la doctrina constitucional sobre el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. As\u00ed, esta Corte ha exigido, en forma invariable, que los funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales est\u00e9n dotados de independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la presente oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos deriva de la distinta relaci\u00f3n entre el ejercicio de las funciones judiciales por las superintendencias, y el desarrollo de labores de inspecci\u00f3n, vigilancia y control por esas mismas entidades. As\u00ed, si es posible distinguir con claridad el \u00e1mbito de la funci\u00f3n judicial de aquel desarrollado en las labores de vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se ven comprometidas. Por ello, la sentencia C-1143 de 2000 declar\u00f3 la constitucionalidad de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la acci\u00f3n revocatoria concursal. Por el contrario, si las funciones judiciales y de vigilancia y control se encuentran tan \u00edntimamente ligadas dentro de la superintendencia respectiva que resulta imposible autonomizar la funci\u00f3n judicial dentro de la entidad, entonces la decisi\u00f3n que se impone es la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la atribuci\u00f3n de funciones judiciales a esa superintendencia, tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-1641 de 2000 en relaci\u00f3n con ciertas funciones judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si existen interferencias entre las funciones judiciales y las labores de vigilancia y control, pero es razonable suponer que la propia entidad puede ajustar su estructura y funcionamiento para proteger la imparcialidad de la funci\u00f3n judicial, entonces la decisi\u00f3n m\u00e1s adecuada es recurrir a una sentencia de constitucionalidad condicionada, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relaci\u00f3n con las atribuciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal. \u00a0<\/p>\n
69 Ver la sentencia C-343 de 2006. \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
71 Art\u00edculo 53 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
72 Independientemente de la denominaci\u00f3n que reciban, las circulares externas, las instrucciones y las resoluciones son actos administrativos de car\u00e1cter general, pues cabe recordar que en derecho administrativo colombiano existe un concepto material y no formal de acto administrativo. \u00a0<\/p>\n
73 Art. 33 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
74 Art. 317 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. \u00a0<\/p>\n
75 Sentencia C- 530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C. 853 de 2005. \u00a0<\/p>\n
77 Sentencias \u00a0C-127 de 1993, C-599 de 1999 y C- 431 de 2004. \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia C-796 de 2004. \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia C- 815 de 2005. \u00a0<\/p>\n
80 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
81 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
82 El Decreto 1593 de 1959, que se expidi\u00f3 con fundamento en el inciso i) del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 753 de 1956, fue derogado por el 3\u00ba de la Ley 48 de 1968, raz\u00f3n por la cual no est\u00e1 vigente. \u00a0<\/p>\n
83 Al respecto puede consultarse las sentencias SU-157 de 1997 y T-520 de 2003. \u00a0<\/p>\n
84 En la Aclaraci\u00f3n de voto a las sentencia T-1179 de 2000, reiterada posteriormente en la sentencia T-763 de 2005 sostuvo el Magistrado \u00c1lvaro Tafur Galvis: \u00a0<\/p>\n
\u201cAtendido el modelo econ\u00f3mico constitucional, la calificaci\u00f3n de una actividad como de servicio p\u00fablico no queda a la libre conformaci\u00f3n por parte del legislador es necesario que en ausencia de calificaci\u00f3n constitucional expresa (por ej. educaci\u00f3n, seguridad social, salud publica y saneamiento) confluyan caracter\u00edsticas especiales en la actividad de que se trate para que sea acreedora al r\u00e9gimen especial que a partir del art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica compete establecer al legislador. En ese orden de ideas, es evidente que las caracter\u00edsticas, naturaleza y r\u00e9gimen especial de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora \u00a0se proyecta desde la Constituci\u00f3n y no puede ser ignorado por el legislador. Efectivamente, si bien es cierto que el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos depende del legislador (Art\u00edculo 365 en concordancia con el art\u00edculo 150,23) no es menos cierto que la Constituci\u00f3n de 1991 parece haber dise\u00f1ado un r\u00e9gimen especial para actividades como la financiera \u00a0 tipificando adem\u00e1s, especialmente las instituciones cuyo objeto sea precisamente el adelantamiento de \u00a0las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, debe anotarse que el Constituyente en varios textos se refiere y regula de manera espec\u00edfica las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora, de manera tal que no sea dable al legislador a mi juicio en cumplimiento de la funci\u00f3n de calificar una actividad como de servicio p\u00fablico \u00a0asignarle tal condici\u00f3n a las financiera, burs\u00e1til y aseguradora. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, el art\u00edculo 335 define las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del Art\u00edculo 150 son de inter\u00e9s p\u00fablico y s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias y promover\u00e1 la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con esta disposici\u00f3n, la Constituci\u00f3n da un tratamiento especial – precisamente en el citado numeral 19 del Art\u00edculo 150 – a la regulaci\u00f3n que puede expedir el legislador y tambi\u00e9n el Art\u00edculo 189 establece como funci\u00f3n espec\u00edfica del Presidente de la Rep\u00fablica, la de ejercer de acuerdo con la ley la inspecci\u00f3n vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, como es sabido y ya se ha expresado, la Constituci\u00f3n a partir de la disposici\u00f3n del Art\u00edculo 365 prev\u00e9 la formulaci\u00f3n de un r\u00e9gimen legal especial de los servicios p\u00fablicos dentro del cual se contemplan funciones espec\u00edficas de inspecci\u00f3n y vigilancia y un r\u00e9gimen especial, teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas de esas actividades. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en el marco de \u00a0la Constituci\u00f3n vigente, bien puede afirmarse, que no toda actividad \u00a0de inter\u00e9s p\u00fablico es servicio p\u00fablico y no ha de estar sujeta necesariamente a las reglas del servicio p\u00fablico. En consecuencia la proyecci\u00f3n de la noci\u00f3n y consecuencial trato como actividades de servicio p\u00fablico a las actividades financieras, burs\u00e1tiles y aseguradoras quiz\u00e1 no se corresponde en la actualidad con los enunciados constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por supuesto no empec\u00e9 que el legislador establezca tratamientos especiales para ellas, en consideraci\u00f3n a su catalogaci\u00f3n constitucional como de inter\u00e9s p\u00fablico, pero sin que se confundan con el tratamiento propio de las actividades calificadas como servicios p\u00fablicos que, se reitera, \u00a0responden a \u00a0una axiolog\u00eda diferente.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
85 Sentencias T-443 de 1992 y Su-157 de 1999. \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C- 122 de 1999, SU- 157 de 1999, reiterada por las sentencias SU- 167 de 1999 y T- 763 de 2005. \u00a0<\/p>\n
87 Sentencia SU- 157 de 1999. \u00a0<\/p>\n
88 Sentencia SU- 157 de 1999 y T- 693 de 2000. \u00a0<\/p>\n
89 Sentencia T- 520 de 2003. \u00a0<\/p>\n
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91 Sentencia T- 520 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-860\/06 \u00a0 \u00a0\u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Concepto \u00a0 \u00a0\u00a0 Produced by the free evaluation copy of TotalHTMLConverter \u00a0\u00a0 PRECEDENTE EN COSA JUZGADA MATERIAL-Casos en que juez constitucional puede apartarse\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 La cosa juzgada material no puede ser entendida como una petrificaci\u00f3n de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[65],"tags":[],"class_list":["post-13074","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2006"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13074","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13074"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13074\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13074"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13074"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13074"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}