T-419-94<\/p>\n
Sentencia No. T-419\/94 <\/p>\n
NOTIFICACION-Finalidad <\/p>\n
La notificaci\u00f3n es el acto material de comunicaci\u00f3n por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad p\u00fablica. La notificaci\u00f3n tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuaci\u00f3n administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicci\u00f3n y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oido. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO INEFICAZ\/ACTO ADMINISTRATIVO-Inoponibilidad <\/p>\n
El ordenamiento jur\u00eddico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una decisi\u00f3n que pone t\u00e9rmino a un tr\u00e1mite administrativo a su notificaci\u00f3n, a menos que la parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales. As\u00ed, pues, mientras no se surta o realice materialmente la notificaci\u00f3n, la decisi\u00f3n administrativa respectiva carece de efectos jur\u00eddicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia1 y la doctrina administrativas han se\u00f1alado que los actos administrativos no notificados “ni aprovechan ni perjudican”, cabe decir, son “inoponibles al interesado”. <\/p>\n
NOTIFICACION-Inexistencia\/DEBIDO PROCESO-Vulneraci\u00f3n por falta de notificaci\u00f3n\/ACTO ADMINISTRATIVO INEFICAZ <\/p>\n
La decisi\u00f3n que pone t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa que no es notificada a las partes vulnera el debido proceso. La notificaci\u00f3n es una condici\u00f3n de posibilidad de la ejecuci\u00f3n del debido proceso. De ah\u00ed que el ocultamiento del acto – que es an\u00e1logo a su no notificaci\u00f3n -, equivale a la vulneraci\u00f3n del debido proceso, que incorpora en su n\u00facleo esencial la posibilidad de conocer los actos p\u00fablicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la ley. La insistencia de la administraci\u00f3n en ejecutar un acto ineficaz que afecta la esfera patrimonial de una persona, se inscribe dentro de la misma violaci\u00f3n del debido proceso. La acci\u00f3n de tutela procede contra las acciones de la autoridad p\u00fablica consistentes en la ejecuci\u00f3n de un acto ineficaz. <\/p>\n
ACTA DE CONCERTACION-Dilaci\u00f3n injustificada\/DEBIDO PROCESO-Violaci\u00f3n <\/p>\n
La omisi\u00f3n administrativa se\u00f1alada por el petente como causa de la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, involucra el silencio de la autoridad, sin explicaci\u00f3n alguna ni fundamento valedero, respecto de una actuaci\u00f3n -suscripci\u00f3n del acta final de concertaci\u00f3n- que, a su juicio, legalmente estaba obligada a cumplir para permitir el goce de un bien o derecho del administrado. La naturaleza misma del tr\u00e1mite de concertaci\u00f3n es incompatible con la imposici\u00f3n de plazos perentorios para la toma de decisiones complejas que deben provenir del consenso de las diversas personas y entidades. La dilaci\u00f3n injustificada indirecta o consecutiva se presenta cuando la autoridad p\u00fablica, pese a adoptar dentro de los t\u00e9rminos legales o razonables una decisi\u00f3n, pretermite su notificaci\u00f3n. La ley sanciona esta conducta con la ineficacia. As\u00ed las cosas, dado que la terminaci\u00f3n del proceso es ineficaz, no oponible al actor, a partir de este momento, independientemente de que pueda ya existir una dilaci\u00f3n, el tiempo posterior al acto ineficaz constituye una dilaci\u00f3n injustificada, pues, en estricto sentido, el asunto sigue pendiente de decisi\u00f3n. <\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Pronta Resoluci\u00f3n\/NOTIFICACION-Ausencia <\/p>\n
No es posible que la administraci\u00f3n pretenda haber concluido una actuaci\u00f3n administrativa, y as\u00ed haber ejercido oportunamente la funci\u00f3n decisoria encomendada por la ley, si el acto mediante el que adopta esta decisi\u00f3n nunca es comunicado a las partes de la relaci\u00f3n procesal. De ser as\u00ed, el administrado ver\u00eda burlado su derecho a una pronta resoluci\u00f3n de sus peticiones, en desmedro tambi\u00e9n de los principios de publicidad, celeridad y eficacia de la administraci\u00f3n p\u00fablica. A partir de la terminaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n administrativa adelantada por la Constructora mediante acto no notificado, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital incurri\u00f3 en una demora injustificada. En consecuencia, la orden judicial tendiente a hacer cesar la inactividad de la administraci\u00f3n deber\u00e1 ser confirmada en lo que respecta a exigir que se adopte una decisi\u00f3n definitiva respecto de la concertaci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
EXPEDIENTE <\/p>\n
El expediente es el conjunto de elementos de un proceso – actuaciones, documentos, audiencias, pruebas, decisiones -, que constituye el sustrato f\u00edsico (continente) del proceso (contenido). Vistas en abstracto, las actuaciones dirigidas a cambiar, suprimir o adulterar documentos p\u00fablicos o privados que puedan servir de prueba y que hacen parte de un proceso judicial o tr\u00e1mite administrativo, constituyen una vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, independientemente de las consecuencias penales. <\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Vulneraci\u00f3n por p\u00e9rdida de expediente\/HECHO PUNIBLE-Investigaci\u00f3n penal <\/p>\n
Pese a que resulta indudable la existencia de graves irregularidades en el manejo, la transmisi\u00f3n y el archivo de documentos en el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital no es posible afirmar con certeza – por fuera de una investigaci\u00f3n penal – que el respectivo expediente fue “mutilado” ni que los documentos y planos que respaldaban las pretensiones de la sociedad peticionaria hayan sido “desaparecidos” y reemplazados por documentos falsos como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de los funcionarios p\u00fablicos de Planeaci\u00f3n Distrital. La ausencia en el expediente de diversos elementos probatorios esenciales para la exitosa terminaci\u00f3n de la concertaci\u00f3n, pudo obedecer a factores diferentes de la ejecuci\u00f3n de una conducta punible. <\/p>\n
DERECHOS ADQUIRIDOS-Variaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n <\/p>\n
Si bien la Constituci\u00f3n garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes, las variaciones o mutaciones de la normatividad general que tienen lugar antes de que se hayan consolidado, no dejan de tener plenos efectos en las situaciones particulares. De lo contrario, lo que son meras expectativas respecto a la declaraci\u00f3n o reconocimiento de un derecho bastar\u00edan para erigirse en una barrera a las transformaciones operadas mediante la ley general, con la paradoja de que resultar\u00eda invertido el principio de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular. <\/p>\n
FALLA DE LA ADMINISTRACION\/NORMA ANTERIOR-Imposibilidad de aplicaci\u00f3n\/VARIACIONES NORMATIVAS <\/p>\n
Las fallas de la administraci\u00f3n, en principio, no son fuente de derechos subjetivos, salvo los que puedan demostrarse por concepto de indemnizaci\u00f3n y los que la ley expresamente conceda. Del derecho constitucional al debido proceso no se deduce un derecho a la estabilidad frente a cambios normativos, que permita al interesado inmunizarse jur\u00eddicamente contra las posibles fallas de la administraci\u00f3n. Las variaciones normativas pueden afectar el tr\u00e1mite administrativo en curso para el reconocimiento o la declaraci\u00f3n de derechos subjetivos, salvo la existencia de derechos adquiridos conforme a la ley preexistente que no puedan ser desconocidos por la nueva. Por otra parte, la titularidad de derechos subjetivos en materia de r\u00e9gimen de concertaci\u00f3n urbana no depende del cumplimiento de las exigencias legales, sino del pronunciamiento de la autoridad competente al t\u00e9rmino de la actuaci\u00f3n administrativa correspondiente. <\/p>\n
PROCESO DE CONCERTACION-Terminaci\u00f3n\/JUEZ DE TUTELA-L\u00edmites\/JUEZ DE TUTELA-Cogobierno <\/p>\n
En cuanto al cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la terminaci\u00f3n positiva del proceso de concertaci\u00f3n, es la autoridad administrativa la competente para verificarlo, sin que al juez de tutela corresponda predeterminar el contenido de sus decisiones. La orden del juez de instancia en el sentido de que se resolvieran positivamente las pretensiones del actor en sede administrativa, de acuerdo con lo expresado, excede sus propias competencias. <\/p>\n
SEPTIEMBRE 23 DE 1994 <\/p>\n
Ref: Expediente T-38881 <\/p>\n
Actor: CONSTRUCTORA PALO ALTO S. en C., representada por RICARDO VANEGAS SIERRA <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
-Vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso por actos administrativos ineficaces <\/p>\n
-Dilaciones injustificadas <\/p>\n
-Desaparici\u00f3n parcial de expediente <\/p>\n
-Alcance de las facultades del juez de tutela <\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
<\/p>\n
En el proceso de tutela T-38881 adelantado por la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO S. en C., representada por RICARDO VANEGAS SIERRA contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTA D.C. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. RICARDO VANEGAS SIERRA, en representaci\u00f3n de la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO, S. en C., interpuso acci\u00f3n de tutela contra el DEPARTAMENTO DE PLANEACION DISTRITAL de Santa Fe de Bogot\u00e1 por violaci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso. <\/p>\n
2. Los hechos que constituyeron la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental consagrado en el art\u00edculo 29 de la Carta se relacionan con el tr\u00e1mite administrativo de un proyecto de concertaci\u00f3n sobre los predios LAS DELICIAS y LA PUNTA, localizados en el barrio BOSQUE CALDERON de la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, de conformidad con lo regulado en el Decreto 032 de 1990. <\/p>\n
El Decreto Municipal 032 del 5 de febrero de 1990, reglamentario del Acuerdo 7 de 1979 del Concejo de la ciudad capital, ten\u00eda por objeto la adopci\u00f3n de reglamentos para encauzar la iniciativa p\u00fablica y privada hacia formas deseables de desarrollo en las \u00e1reas situadas fuera del per\u00edmetro de los servicios p\u00fablicos de la ciudad, las que anteriormente ten\u00edan vocaci\u00f3n agr\u00edcola pero han adquirido con el tiempo una clara vocaci\u00f3n urbana, y as\u00ed evitar el fortalecimiento de desarrollos clandestinos y fomentar el crecimiento legal de tierra urbanizable y de nuevas viviendas destinadas a satisfacer la demanda popular (considerandos D. 032 de 1990). <\/p>\n
El r\u00e9gimen concertado o proceso de concertaci\u00f3n es un sistema normativo de definici\u00f3n del desarrollo de terrenos urbanos (Acuerdo 7 de 1979). En \u00e9l participan el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, las Empresas de Servicios P\u00fablicos y las entidades p\u00fablicas o privadas interesadas con el fin de determinar conjuntamente el ordenamiento f\u00edsico – densidad, volumen, alturas, intensidad de usos, \u00e1reas de cesi\u00f3n para usos urbanos, sistema vial, equipamiento comunal, sistema de parqueo p\u00fablico, etc. – de las \u00e1reas objeto de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
3. Sostiene el actor que la sociedad Constructora Palo Alto, Sociedad en Comandita, con certificado de existencia y representaci\u00f3n vigente expedido por la C\u00e1mara de Bogot\u00e1, solicit\u00f3 por escrito al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital la iniciaci\u00f3n de un proceso de concertaci\u00f3n sobre los predios Las Delicias y La Punta, localizados en esta ciudad, en marzo 16 de 1990 (Radicaci\u00f3n 9003118). La administraci\u00f3n distrital adelant\u00f3 gestiones para evaluar la viabilidad t\u00e9cnica y jur\u00eddica del proyecto de concertaci\u00f3n. Al proceso se adjuntaron conceptos favorables de las empresas de servicios p\u00fablicos sobre la posibilidad de prestar los servicios p\u00fablicos en la zona, los que fueron posteriormente ratificados por dichas entidades a petici\u00f3n del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. Seg\u00fan el peticionario, terminada la primera etapa de la concertaci\u00f3n, se celebraron, entre julio de 1990 y marzo de 1991, seis audiencias de concertaci\u00f3n entre los interesados y funcionarios de Planeaci\u00f3n Distrital, en las que se discutieron, corrigieron y aprobaron los planos urban\u00edsticos, se definieron los \u00edndices de ocupaci\u00f3n y se presentaron actualizadas las escrituras p\u00fablicas y los registros de matr\u00edcula inmobiliaria de los respectivos predios, d\u00e1ndose cumplimiento a los requisitos exigidos en el Decreto 032 de 1990, por lo que lo \u00fanico que quedaba pendiente era la firma del Acta final de Concertaci\u00f3n. <\/p>\n
4. El petente aduce la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso como consecuencia de tres situaciones: la dilaci\u00f3n injustificada en suscribir el acta final de concertaci\u00f3n por parte de funcionarios del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital (i); la “mutilaci\u00f3n” y p\u00e9rdida parcial del expediente correspondiente al proceso adelantado por la sociedad Constructora Palo Alto (ii); la terminaci\u00f3n an\u00f3mala e irregular del proceso de concertaci\u00f3n por parte de las autoridades distritales (iii). <\/p>\n
4.1. En mayo de 1992, la Alcald\u00eda del Distrito Especial de Bogot\u00e1, expidi\u00f3 el Decreto 320 de 1992 – Plan de Ordenamiento del Borde Oriental de Santa Fe de Bogot\u00e1 – que vino a subrogar el Decreto 032 de 1990, sin que se hubiera finalizado el proceso de concertaci\u00f3n con la sociedad debido a la demora “sospechosa e injustificada” – anota el actor – del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n. Afirma el petente que la administraci\u00f3n, no obstante haberse acogido su representada expresamente al r\u00e9gimen anterior (Acuerdo 7 de 1979 y Decreto 032 de 1990) de conformidad con lo autorizado por el art\u00edculo 541 par\u00e1grafo 1\u00ba del Acuerdo 6 de 1990, desconoci\u00f3 por completo el proceso de concertaci\u00f3n existente e inform\u00f3 a la sociedad demandante, mediante oficio 11593 de julio 23 de 1993, que deb\u00eda iniciarlo nuevamente, conforme al Decreto 320 de 1992, vulnerando, a su juicio, el debido proceso garantizado en la Constituci\u00f3n. En efecto, en el mencionado oficio la administraci\u00f3n, inform\u00f3 que el predio La Punta y aproximadamente la mitad del predio las Delicias se encuentran por fuera del per\u00edmetro urbano y de servicios, “en zona de preservaci\u00f3n del sistema orogr\u00e1fico”, calificadas como \u00e1reas de programas de habilitaci\u00f3n, por lo que no era procedente tramitar su incorporaci\u00f3n por v\u00eda del proceso de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
La sociedad interesada present\u00f3 un memorial el 20 de septiembre de 1993 con el fin de clarificar algunos aspectos sobre la realidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica del proceso de concertaci\u00f3n y solicit\u00f3 una audiencia para examinar cuidadosamente todo el tr\u00e1mite surtido, de forma que fuera posible culminarlo seg\u00fan lo ordenado por la ley. <\/p>\n
No obstante, la administraci\u00f3n, mediante oficio 174011 de octubre 4 de 1993, insisti\u00f3 en que el proceso de concertaci\u00f3n, solicitado por la Constructora Palo Alto en marzo de 1990, hab\u00eda concluido por no haber sido posible determinar la viabilidad t\u00e9cnica de los predios y por no verificarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 032 de 1990, decisi\u00f3n presuntamente comunicada a los interesados mediante oficio 991 de febrero 4 de 1992. Afirma el oficio 174011 de 1993: <\/p>\n
“Los predios de la referencia (o urbanizaci\u00f3n Bosque Calder\u00f3n) solicitaron iniciar proceso de concertaci\u00f3n en marzo de 1990 con la radicaci\u00f3n N\u00ba 9003118, de conformidad con las normas vigentes en aquella \u00e9poca sobre la concertaci\u00f3n establecidas en el Decreto 032 de 1990. <\/p>\n
“El proceso se inici\u00f3 el 16 de julio de ese mismo a\u00f1o con la primera audiencia de concertaci\u00f3n, y fue suspendido y por lo tanto concluido, en febrero 4 de 1992, tal como se les inform\u00f3 a los interesados en el Oficio N\u00ba 991 de esa fecha, debido a que no se pudo determinar la viabilidad t\u00e9cnica de los predios, y por lo tanto no se pod\u00eda cumplir con los requisitos establecidos en el Cap\u00edtulo II del Decreto 032 de 1990 para continuar con el proceso de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
“La radicaci\u00f3n N\u00ba 9219130 de noviembre de 1992 es por lo tanto una nueva solicitud para iniciar el proceso de incorporaci\u00f3n del Predio como Nueva Area Urbana, y no un proyecto de Acta Final de Concertaci\u00f3n, pues a\u00fan faltan por definir aspectos t\u00e9cnicos que permitan la efectiva incorporaci\u00f3n urbana de los predios de conformidad con las normas vigentes. <\/p>\n
“Entre la fecha de culminaci\u00f3n del proceso de concertaci\u00f3n de los predios de la referencia, y el nuevo inicio de este en noviembre de 1992, fue adoptado mediante Decreto 320 de mayo de 1992, el Plan de Ordenamiento F\u00edsico para el Borde Oriental de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, el cual cobija a los predios la Punta y las Delicias. <\/p>\n
“Por esta raz\u00f3n el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital est\u00e1 obligado a hacer cumplir las exigencias determinadas en este decreto para la incorporaci\u00f3n de estos predios como nuevas \u00e1reas urbanas. Estas fueron informadas a los interesados mediante Oficio N\u00ba 11593 de julio de 1993.” <\/p>\n
4.2 Adicionalmente, sostiene el demandante que el expediente de concertaci\u00f3n fue desagregado y los documentos y planos que acreditaban la viabilidad t\u00e9cnica del proyecto sustra\u00eddos, actuaci\u00f3n de la que se sindica a MARCIA W. DE VARGAS, Jefe de la Unidad de Planeamiento F\u00edsico del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital. <\/p>\n
“Mediante Oficio 174011 del 4 de Octubre de 1993 la Dra. Marcia W. de Vargas – se advierte en la demanda -, nuevamente desconociendo toda la actuaci\u00f3n administrativa del proceso de CONCERTACION, nos indica que debemos iniciar nuevamente el proceso de concertaci\u00f3n. (folios 473, al 476). <\/p>\n
“En vista de esa actitud y ante la sospecha de la mutilaci\u00f3n del expediente, el d\u00eda 4 de Octubre de 1993 solicitamos copia AUTENTICA de la totalidad del expediente DELICIAS LA PUNTA, la cual nos fue expedida. Esta copia autentica se anexa con la presente. <\/p>\n
“Cu\u00e1l ser\u00eda nuestra sorpresa al enterarnos que la totalidad de los oficios de las empresas p\u00fablicas y de la C.A.R. que daban viabilidad t\u00e9cnica al proceso de concertaci\u00f3n, los planos donde se concertaron todas las normas urban\u00edsticas, las Escrituras P\u00fablicas y los Certificados de Matr\u00edcula Inmobiliaria, las aerofotograf\u00edas, en fin, todo lo tramitado durante 14 meses, hab\u00eda desaparecido.” <\/p>\n
La anterior situaci\u00f3n, seg\u00fan el petente, fue puesta en conocimiento del Director de Planeaci\u00f3n Distrital, Andr\u00e9s Escobar Uribe, el 4 de enero de 1994, quien asegur\u00f3 que se adelantar\u00eda una investigaci\u00f3n administrativa e instruy\u00f3 a los interesados para que radicaran ante la dependencia oficial copia de los documentos probatorios mutilados, con el fin de finalizar el proceso de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
Agrega, por \u00faltimo, que como agravante de las conductas delictivas de los funcionarios de Planeaci\u00f3n Distrital se suprimi\u00f3 y sustituy\u00f3 el acta n\u00famero 1 de concertaci\u00f3n, folios 95 y 96 del expediente que reposa en los archivos de dicha dependencia, todo lo cual vulnera los derechos al debido proceso y a la defensa de su representada. <\/p>\n
4.3. El acto por medio del cual la administraci\u00f3n dio por terminado el proceso de concertaci\u00f3n sobre los predios La Punta y las Delicias se plasm\u00f3 en el oficio 991 del 4 de febrero de 1992, dirigido a GRACIELA I. GARCIA. Su texto es el siguiente: <\/p>\n
“Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C. 4 de febrero de 1992 <\/p>\n
Se\u00f1ores <\/p>\n
GRACIELA I. GARCIA Y OTROS <\/p>\n
Ciudad. <\/p>\n
REF.: 9003118 <\/p>\n
TRAMITE: SOLICITUDES <\/p>\n
PREDIO: URBANIZACION BOSQUE CALDERON <\/p>\n
ZONIFICACION: <\/p>\n
ALCALDIA MENOR: <\/p>\n
En atenci\u00f3n a su solicitud, este Departamento se permite informar que por cuanto no se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el Decreto 032 de Febrero de 1990 no se puede continuar con el tr\u00e1mite por medio del r\u00e9gimen concertado. <\/p>\n
Cordialmente, <\/p>\n
SONIA STELLA CACERES VIVAS <\/p>\n
Arq. Jefe Divisi\u00f3n de Proyectos Especiales <\/p>\n
Anexo: Expediente Radicado”. <\/p>\n
<\/p>\n
El anterior oficio, pese a no haber sido notificado a los interesados, fue ratificado por el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, mediante oficio 2191 de enero 28 de 1994: <\/p>\n
“Revisada la documentaci\u00f3n relacionada con dicho tr\u00e1mite – concertaci\u00f3n de los predios Las Delicias y La Punta -, que reposa en los archivos de la Entidad, se encontr\u00f3 el oficio 991 del 4 de febrero de 1992, mediante el cual la Dra. Sonia Stella C\u00e1ceres Vivas, Jefe de la Divisi\u00f3n de Proyectos Especiales dio respuesta a la citada solicitud informando sobre la imposibilidad de continuar con el tr\u00e1mite “por medio del r\u00e9gimen concertado”, tal como consta en el oficio cuya copia anexo”. <\/p>\n
El petente le resta toda validez jur\u00eddica al oficio 991 de febrero 4 de 1992 y afirma que de aplicarse el mencionado acto administrativo se vulnerar\u00eda el debido proceso, entre otras razones por no estar precedido de una providencia administrativa, no haber sido notificado a las partes y estar dirigido a una persona, GRACIELA I. GARCIA, quien nunca particip\u00f3 en el proceso de concertaci\u00f3n. Sustenta la procedencia de la acci\u00f3n de tutela en el art\u00edculo 9\u00ba del Decreto 2591 de 1991, el cual no condiciona su interposici\u00f3n al ejercicio previo de los recursos administrativos. <\/p>\n
5. El peticionario solicita se ordene la reconstrucci\u00f3n del proceso de concertaci\u00f3n adelantado por la sociedad Constructora Palo Alto y se concluya mediante la firma del Acta Final de Concertaci\u00f3n. Con tal fin, pide que, con fundamento en los art\u00edculos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, se tengan por ciertos los hechos, las pruebas y los documentos radicados en el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, y aportados al proceso de tutela en 476 folios. Solicita igualmente que, ante la certeza de haber cumplido cabalmente con los requisitos exigidos por el Decreto 032 de 1990, se disponga dar por concluido, en forma positiva, el proceso administrativo y se ordene a Planeaci\u00f3n Distrital la expedici\u00f3n de las normas de ordenamiento f\u00edsico de los predios objeto de la concertaci\u00f3n, a m\u00e1s tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del Acta Final de Concertaci\u00f3n. Exige, por \u00faltimo, que se advierta al director de Planeaci\u00f3n de abstenerse de introducir nuevas trabas, demoras o modificaciones a las normas urban\u00edsticas establecidas de com\u00fan acuerdo por las partes, como represalia por haber interpuesto la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
6. El Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogot\u00e1 asumi\u00f3 el examen de la acci\u00f3n de tutela y, mediante auto de abril 29 de 1994, dispuso la pr\u00e1ctica de una inspecci\u00f3n judicial en las dependencias de Planeaci\u00f3n Distrital y la recepci\u00f3n de declaraciones a los se\u00f1ores Marcia W. de Vargas, Andr\u00e9s Escobar Uribe, todo con el fin de verificar lo dicho por el petente . <\/p>\n
6.1 MARCIA WANDERLEY DE VARGAS, asesora de la unidad de planeamiento f\u00edsico declar\u00f3 no haber tenido injerencia alguna en el tr\u00e1mite del proceso de concertaci\u00f3n adelantado por el petente como representante de la Constructora Palo Alto, proceso que estuvo a cargo de la oficina de concertaci\u00f3n del Acuerdo 7 de 1979. En cuanto a la interrupci\u00f3n del mismo mediante el oficio 991 de febrero 4 de 1992, afirm\u00f3 que se debi\u00f3 al incumplimiento por parte de los interesados de los requisitos exigidos en relaci\u00f3n con la titulaci\u00f3n de los predios y la obtenci\u00f3n de la licencia de localizaci\u00f3n y de concesi\u00f3n de aguas. El despacho judicial puso en conocimiento de la declarante la irregularidad del acta de concertaci\u00f3n de fecha 16 de julio de 1990 que reposa en el archivo general de la entidad, en la que aparece repisado con tinta negra el n\u00famero 1, firmada s\u00f3lo por dos funcionarias de Planeaci\u00f3n mas no por las personas que aparecen como propietarios de los predios y sin sello alguno. Sobre la autenticidad de dicha acta, sostuvo que seg\u00fan la arquitecta encargada de la oficina en ese entonces, MARIA EUGENIA VARGAS, la verdadera era el acta cuya copia hace parte de la documentaci\u00f3n en poder del peticionario, RICARDO VANEGAS SIERRA, pero que personalmente desconoc\u00eda la raz\u00f3n de dicha anomal\u00eda. En lo que hace al expediente de pruebas de m\u00e1s de 300 folios aportado por el petente al proceso de concertaci\u00f3n, afirm\u00f3 que fue devuelto al interesado como consta en oficio 991 de febrero 4 de 1992, circunstancia de la cual debe existir prueba en la oficina de radicaci\u00f3n. Finalmente, respecto al hecho de estar dirigido el oficio que suspendi\u00f3 el tr\u00e1mite concertatorio a una persona diferente de los verdaderos interesados, manifest\u00f3 que s\u00f3lo fue un error de mecanograf\u00eda, siendo lo importante el n\u00famero de la radicaci\u00f3n. <\/p>\n
6.2 CARMEN LUCIA POSADA, encargada de la oficina de radicaci\u00f3n manifest\u00f3 que el oficio de febrero 4 de 1992 debi\u00f3 ser recibido internamente en su oficina, por ser de all\u00ed el n\u00famero de radicaci\u00f3n, pero que no existe prueba o comprobante alguno de haber sido remitido a su destinatario. Agreg\u00f3 que anteriormente en esa dependencia no se llevaba ning\u00fan control de los documentos, pero que ahora los memorandos se env\u00edan por correo certificado. Explic\u00f3 que por falta de idoneidad, los funcionarios no revisan la documentaci\u00f3n que reciben y, adem\u00e1s, no siempre llega completo lo remitido por las otras oficinas. <\/p>\n
6.3 JORGE PABLO CHALELA, asesor de la oficina jur\u00eddica del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, expuso que el oficio 991 de febrero 4 de 1992 no le fue consultado antes de su expedici\u00f3n y que no comparte la utilizaci\u00f3n de f\u00f3rmulas como la contenida en aqu\u00e9l en el sentido de expresarle al interesado que no se puede continuar con el tr\u00e1mite, debi\u00e9ndose, en su criterio, proferir un acto administrativo motivado que le otorgue la posibilidad de interponer los recursos de la v\u00eda gubernativa, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 47 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. El declarante manifest\u00f3 que en el acta de la audiencia de conciliaci\u00f3n n\u00famero seis del 22 de marzo de 1991, firmada por \u00e9l y los dem\u00e1s intervinientes en ella, aparece la relaci\u00f3n de los documentos que present\u00f3 el interesado y las observaciones que realiz\u00f3 luego de su estudio – tales como la renovaci\u00f3n de folios de matr\u00edcula inmobiliaria con fecha de expedici\u00f3n m\u00e1s reciente y la anotaci\u00f3n referente a que todav\u00eda no se hab\u00eda aportado la escritura aclaratoria de linderos que hab\u00eda exigido de tiempo atr\u00e1s -. <\/p>\n
6.4 ANDRES DE JESUS ESCOBAR URIBE, en su calidad de Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, manifest\u00f3 no haber participado en el estudio del proceso de concertaci\u00f3n de los predios Las Delicias y La Punta, salvo en lo que respecta al conocimiento de “la comunicaci\u00f3n que correcta o incorrectamente daba por clausurado el proceso de concertaci\u00f3n para su incorporaci\u00f3n al per\u00edmetro urbano”. En cuanto a la procedencia de adoptar por esta v\u00eda una decisi\u00f3n de fondo como la contenida en el oficio 991 de febrero de 1992, contest\u00f3 que como funcionario hab\u00eda encontrado muchas actuaciones del departamento que no compart\u00eda, pero que no por ello entraba a revisarlas, como tampoco lo hizo en el presente asunto. Reconoci\u00f3 haber recibido al petente, se\u00f1or VANEGAS, en su despacho, quien elev\u00f3 “imputaciones severas contra funcionarios de mi entera confianza”, no habiendo sin embargo procedido a verificar o cotejar los documentos presentados por el interesado debido a que no lo consider\u00f3 su deber por no haberlo requerido este \u00faltimo en el escrito que present\u00f3 solicitando la designaci\u00f3n de un funcionario para la firma del acta final de concertaci\u00f3n. El declarante expuso desconocer que el oficio 991 de febrero 4 de 1992 no hab\u00eda sido notificado al petente, o que se hubieran extraviado algunos documentos, a\u00fan cuando acept\u00f3 que en la entidad que dirige “s\u00ed hay problemas de radicaci\u00f3n y correspondencia”. Por \u00faltimo, dijo no estar enterado del acta n\u00famero 1 de la audiencia de concertaci\u00f3n que reposa en el archivo general de Planeaci\u00f3n, sin las respectivas firmas y sello de la entidad oficial, cuyo n\u00famero uno aparece repisado en tinta negra, pese a existir copia aut\u00e9ntica de las actas de las seis audiencias efectivamente celebradas por los interesados y los funcionarios de su entidad con posterioridad al 5 de julio de 1990. <\/p>\n
7. El Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogot\u00e1, mediante sentencia de mayo 13 de 1994, tutel\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso impetrado por el representante legal de la sociedad Constructora Palo Alto S. en C.. En consecuencia, declar\u00f3 nulo el oficio 991 de febrero 4 de 1992 emitido por el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital y orden\u00f3 a esta entidad que, en el plazo de 48 horas h\u00e1biles, “una vez estudiado el citado cuaderno de pruebas y ante la certeza de haber cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos por el decreto 032 de 1990”, diera por culminado positivamente el proceso de concertaci\u00f3n, mediante la firma de la respectiva acta. Adicionalmente, orden\u00f3 a la administraci\u00f3n expedir la resoluci\u00f3n que fija las normas de ordenamiento f\u00edsico de las \u00e1reas objeto de la concertaci\u00f3n, “como claramente lo mandan los art\u00edculos 20 y 24 del Decreto 032 de 1990”, as\u00ed como remitir copias a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la autoridad penal competente con miras a que se investigaran las posibles conductas punibles en que habr\u00edan incurrido los funcionarios administrativos involucrados en el proceso de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
El juez bas\u00f3 su fallo en la verificaci\u00f3n de m\u00faltiples hechos irregulares cometidos por los funcionarios administrativos en el proceso de concertaci\u00f3n y que, independientemente de las respectivas investigaciones penal y administrativa, vulneraban, en su concepto, el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad peticionaria. <\/p>\n
Las anomal\u00edas detectadas por el juez de tutela se relacionan con la terminaci\u00f3n irregular del proceso de concertaci\u00f3n iniciado en marzo de 1990 por la Constructora Palo Alto ante el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, y con la mutilaci\u00f3n y probable desaparici\u00f3n de documentos que hac\u00edan parte del expediente respectivo. <\/p>\n
7.1 A juicio del fallador, de manera irregular, se tom\u00f3 una decisi\u00f3n definitiva que daba por finalizado el proceso de concertaci\u00f3n, mediante el oficio 991 de febrero 4 de 1992, emanado de la Jefe de la Divisi\u00f3n de Proyectos Especiales, SONIA STELLA CACERES VIVAS, que no fue comunicado a los interesados y se bas\u00f3 en un acta de concertaci\u00f3n falsa. Lo primero por cuanto aparece demostrado que no fue notificado ni entregado a las partes interesadas y, por el contrario, se dirigi\u00f3 a un destinatario diferente, GRACIELA I. GARCIA y OTROS, sin direcci\u00f3n alguna. La irregularidad de este hecho fue puesta de presente por el propio director de Planeaci\u00f3n Distrital y por el Jefe de la oficina jur\u00eddica. Acerca del acta de concertaci\u00f3n n\u00famero 1 de fecha 16 de julio de 1990, fundamento de la terminaci\u00f3n del proceso, el juez la encontr\u00f3 viciada de “falsedad manifiesta”, debido a no estar firmada por los interesados que presuntamente participaron en la audiencia, adem\u00e1s de no poseer el sello de Planeaci\u00f3n, y porque la misma define el uso de los predios Las Delicias y La Punta como Forestal I, de forma que estos terrenos no ser\u00edan urbanizables, lo que habr\u00eda hecho innecesaria la celebraci\u00f3n de las posteriores audiencias de concertaci\u00f3n efectivamente realizadas, como aparece en las copias aut\u00e9nticas de las mismas aportadas al proceso. Por el contrario, estima el juez que la copia del acta n\u00famero 1 de concertaci\u00f3n entregada por el peticionario es aut\u00e9ntica, por estar debidamente firmada por los intervinientes en la respectiva audiencia y sellada por la funcionaria que intervino en ella, lo que inexorablemente lleva a pensar en la adulteraci\u00f3n de la primera. <\/p>\n
<\/p>\n
7.2 El desglose y la presunta desaparici\u00f3n parcial del expediente respectivo, con los documentos que demostraban el cumplimiento de los requisitos exigidos por el decreto 032 de 1990 para tramitar exitosamente el proceso de concertaci\u00f3n, pudo ser comprobado por el juzgado de primera instancia al evaluar conjuntamente una serie de indicios en este sentido, a saber: <\/p>\n
a) La no inclusi\u00f3n en el expediente del proceso de concertaci\u00f3n por parte de la declarante MARCIA W. DE VARGAS de 26 copias allegadas por el actor, con las que pretend\u00eda demostrar el tr\u00e1mite efectuado hasta el momento de la decisi\u00f3n negativa que concluy\u00f3 el proceso respectivo, las cuales finalmente fueron encontradas por la misma en el archivo privado o personal en la unidad de planeamiento f\u00edsico. <\/p>\n
b) El exiguo n\u00famero de los folios del expediente administrativo que contiene el proceso de concertaci\u00f3n, consistente en la solicitud de su iniciaci\u00f3n (folios 64 y 65), un poder otorgado al se\u00f1or RICARDO VANEGAS SIERRA (folio 66) y el oficio 999 de febrero 4 de 1992 (folio 67), donde se dice que no es posible continuar con el tr\u00e1mite mediante el r\u00e9gimen concertado por no haberse dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el Decreto 032 de 1990. <\/p>\n
c) La inobservancia del voluminoso material probatorio aportado a la administraci\u00f3n por los peticionarios (m\u00e1s de 300 folios), en el que se reun\u00edan las exigencias legales para adelantar la concertaci\u00f3n sobre los predios Las Delicias y La Punta, y que no fuera tenido en cuenta por la funcionaria que suscribi\u00f3 el mencionado oficio. <\/p>\n
d) La inexistencia de constancia alguna que demuestre la presunta devoluci\u00f3n o entrega del material probatorio a los interesados, como se pretende en el oficio 991 de febrero 4 de 1992. <\/p>\n
8. Para el fallador las irregularidades descritas vulneran el debido proceso y, por ende, el derecho de defensa de la sociedad peticionaria, “debi\u00e9ndose consecuencialmente declarar nulo de pleno derecho el oficio 991 de 1992”. Ordena, por lo tanto, se contin\u00fae con el proceso de concertaci\u00f3n bajo la aplicaci\u00f3n del Decreto 032 de 1990, por el hecho de que los interesados se acogieron a \u00e9ste, de conformidad con la facultad contemplada en el art\u00edculo 541 del Acuerdo 6 de 1990. En lo que ata\u00f1e a los documentos presentados como prueba por el peticionario, el juzgado les da el valor de plena prueba con fundamento en los art\u00edculos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991 y ordena a la administraci\u00f3n que, una vez estudiado el cuaderno de pruebas, “ante la certeza de haber cumplido con todos los requisitos exigidos por el Decreto 032 de 1990, se de por concluido en forma positiva el proceso de concertaci\u00f3n mediante la firma de la respectiva acta final de concertaci\u00f3n” y, posteriormente se expida, en un t\u00e9rmino no mayor a 48 horas, “la respectiva resoluci\u00f3n por medio de la cual el Director del Departamento de Planeaci\u00f3n Distrital” – no ya la junta de planeaci\u00f3n por no existir en este momento – “dar\u00e1 las normas contentivas del ordenamiento f\u00edsico de las \u00e1reas objeto de concertaci\u00f3n (Arts. 20 y 24 del Decreto 032 de 1990)”. <\/p>\n
9. El Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda Mayor de Santa Fe de Bogot\u00e1, mediante oficio OJ-701 de 1994 presentado ante la secretar\u00eda de la Corte el 8 de agosto de 1994, remiti\u00f3 una serie de documentos relacionados con el cumplimiento de la sentencia proferida por el juez de instancia, as\u00ed como copia del memorial dirigido por el Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital al Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial, en el que denuncia una posible irregularidad del juez al rechazar por extempor\u00e1nea la impugnaci\u00f3n de la sentencia de primera instancia elevada por la administraci\u00f3n distrital, no obstante que el recurso respectivo se ejercit\u00f3 dentro de los tres d\u00edas siguientes a la fecha de la notificaci\u00f3n personal de la providencia, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
10. En memorial presentado el 19 de agosto de 1994, el petente hace un recuento de los hechos, de la decisi\u00f3n de instancia y de su ejecuci\u00f3n, ilustra el r\u00e9gimen urbano y la situaci\u00f3n legal que a su juicio rige la zona objeto de concertaci\u00f3n, denuncia una serie de irregularidades cometidas por el director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, ANDRES ESCOBAR URIBE, y solicita a la Corte se “eval\u00fae con un criterio desprevenido y se consideren los beneficios para la ciudad”. Con tal fin, aporta una serie de anexos que contienen los proyectos, planos, fotos, normas pertinentes, documentos y pruebas que sustentan sus aseveraciones. <\/p>\n
11. Por su parte ANTONIO BUSTOS ESGUERRA, en su calidad de Personero de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., mediante memorial del 23 de agosto de 1994, pide a la Corte que revoque la sentencia de primera instancia y “en su lugar manifieste que la decisi\u00f3n adoptada por la Administraci\u00f3n Distrital se encuentra amparada por las normas que rigen el proceso de concertaci\u00f3n”. Adicionalmente, solicita la suspensi\u00f3n provisional de los decretos dictados para dar cumplimiento al fallo de tutela, por considerar que su aplicaci\u00f3n desconoce normas distritales en materia urbana y amenaza la preservaci\u00f3n del medio ambiente. <\/p>\n
12. Corresponde a la Corte Constitucional en ejercicio de la atribuci\u00f3n constitucional de revisar las sentencias de tutela (CP art. 241-9), determinar si en efecto se present\u00f3 una situaci\u00f3n que de no subsanarse mediante la intervenci\u00f3n judicial desembocar\u00eda en la vulneraci\u00f3n o amenaza del derecho fundamental al debido proceso de la sociedad peticionaria. De igual manera, la Corte proceder\u00e1 a evaluar la correcci\u00f3n de las medidas adoptadas por el juez de instancia, teniendo en cuenta las circunstancias concretas del caso y los l\u00edmites constitucionales y legales de su funci\u00f3n protectora de los derechos fundamentales. <\/p>\n
Previo el examen constitucional de la sentencia de tutela, la Sala estima conveniente describir las diferentes etapas del proceso de concertaci\u00f3n regulado mediante el Decreto 032 de 1990, con el objeto de fijar el marco de referencia normativo para proferir la presente decisi\u00f3n. <\/p>\n
a. Iniciada la actuaci\u00f3n administrativa, a petici\u00f3n de parte, el departamento de planeaci\u00f3n adelanta una serie de gestiones tendentes a determinar la conveniencia y la viabilidad jur\u00eddica y t\u00e9cnica del r\u00e9gimen concertado para la zona: identifica a las partes, las entidades p\u00fablicas y los inmuebles que har\u00e1n parte de la concertaci\u00f3n; se\u00f1ala en un plano topogr\u00e1fico las zonas de reserva vial, de servicios p\u00fablicos y de afectaci\u00f3n general; estudia la viabilidad jur\u00eddica del desarrollo de los usos urbanos que pretenden los interesados desarrollar en el sector; consulta a las empresas de servicios p\u00fablicos sobre las posibilidades t\u00e9cnicas de instalaci\u00f3n de los servicios correspondientes a los indicados usos y, en fin, lleva a cabo cualquier otra diligencia, inspecci\u00f3n o consulta para el adecuado cumplimento de sus funciones como organismo planificador del desarrollo urbano. <\/p>\n
La conveniencia y la viabilidad t\u00e9cnica y jur\u00eddica de realizar una concertaci\u00f3n sobre un determinado predio, debe constar en documento escrito que as\u00ed lo exprese y que indique las caracter\u00edsticas generales y las restricciones de los proyectos posibles, el cual debe hacer parte del expediente del proceso de concertaci\u00f3n respectivo (D. 032 de 1990, art. 10). El referido documento no supone un compromiso entre la administraci\u00f3n y los interesados sino una gu\u00eda inicial para el tr\u00e1mite del proceso concertatorio. <\/p>\n
b. Las audiencias de concertaci\u00f3n de las normas urban\u00edsticas y de las obligaciones de los participantes se adelantan una vez se defina la viabilidad jur\u00eddica y t\u00e9cnica de los desarrollos proyectados (idem., art. 1). Estas tienen como finalidad discutir y estudiar los diversos aspectos que pueden ser concertados para la adopci\u00f3n de reglamentaciones urban\u00edsticas y el se\u00f1alamiento de obligaciones a los propietarios, urbanizadores, constructores y dem\u00e1s personas que hacen parte del proceso de concertaci\u00f3n. Entre los aspectos a definir mediante este mecanismo est\u00e1n las normas sobre las cesiones obligatorias para el plan vial y los planes maestros de las empresas de servicios p\u00fablicos, el tratamiento paisaj\u00edstico y el amoblamiento urbano de las zonas de uso p\u00fablico, el plan general de espacio p\u00fablico, el equipamiento y estacionamiento comunal privado, la divisi\u00f3n y subdivisi\u00f3n predial, las dimensiones de los lotes resultantes, la densidad, ocupaci\u00f3n, altura, volumen y r\u00e9gimen arquitect\u00f3nico de las construcciones, los reg\u00edmenes de usos y su intensidad, de restricciones, de bonificaciones, de afectaciones y su contrataci\u00f3n y, en general, las normas urban\u00edsticas para el desarrollo presente y futuro de la zona. Por otra parte, los compromisos a que se obligan los propietarios, urbanizadores, constructores y dem\u00e1s part\u00edcipes del proceso de concertaci\u00f3n, se refieren b\u00e1sicamente a la cesi\u00f3n de zonas para la construcci\u00f3n del plan vial y de la infraestructura de servicios p\u00fablicos, a la estipulaci\u00f3n y contrataci\u00f3n de garant\u00edas de cumplimiento y a la entrega, dentro de los plazos estipulados en el acuerdo, de las obras establecidas en la normatividad urban\u00edstica previamente concertada. <\/p>\n
La firma del acta final de concertaci\u00f3n procede una vez se hayan acordado las normas urban\u00edsticas y las obligaciones a cargo de los participes en la concertaci\u00f3n. Sin la firma de todas las partes llamadas a concertar, el acta final no tiene validez como soporte de las reglamentaciones urban\u00edsticas resultantes (D. 032 de 1990, art. 15). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el alcance jur\u00eddico que el Decreto le otorga a las actas de concertaci\u00f3n previas al acta final, el art\u00edculo 30 del Decreto 032 de 1990 dispone: <\/p>\n
“La aceptaci\u00f3n expresa en el acta final de concertaci\u00f3n a los proyectos de decreto del Alcalde Mayor de Bogot\u00e1 y de resoluci\u00f3n de la Junta de Planeaci\u00f3n Distrital a los que se refiere el cap\u00edtulo precedente, es la manera como los part\u00edcipes dan su consentimiento a los t\u00e9rminos de la concertaci\u00f3n, de suerte que no podr\u00e1 sustentarse reclamo alguno con base en las actas de concertaci\u00f3n anteriores, pues \u00e9stas solo son una gu\u00eda para la elaboraci\u00f3n del Acta Final y de los proyectos de Decreto o Resoluci\u00f3n de la Junta de Planeaci\u00f3n Distrital a los cuales se ha hecho referencia antes, seg\u00fan el caso.” <\/p>\n
En todo caso, la normatividad otorga a la administraci\u00f3n la facultad de desistir en cualquier momento del proceso de concertaci\u00f3n, si estima que \u00e9ste no es urban\u00edsticamente conveniente o viable, decisi\u00f3n contra la que no cabe recurso alguno por tratarse de un acto discrecional (D. 032 de 1990, art. 17). <\/p>\n
La posibilidad de definir el desarrollo de las \u00e1reas de que trata el Decreto 032 de 1990, a trav\u00e9s del r\u00e9gimen concertado, se contempla sin perjuicio de las reglamentaciones urban\u00edsticas definidas por las autoridades administrativas mediante el r\u00e9gimen impositivo (D. 032 de 1990, arts. 23, 29 y 38). Es as\u00ed c\u00f3mo antes de la ejecutoria de los actos administrativos que adoptan las normas urban\u00edsticas objeto de concertaci\u00f3n, la administraci\u00f3n puede, mediante el r\u00e9gimen impositivo general, entrar directamente a reglamentar la materia. <\/p>\n
c. Con fundamento en el acta final de concertaci\u00f3n, previo concepto de la Junta de Planeaci\u00f3n Distrital, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital aprueba, mediante acto administrativo, la adopci\u00f3n del r\u00e9gimen concertado. <\/p>\n
FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso <\/p>\n
1. A juicio del peticionario, la terminaci\u00f3n de una actuaci\u00f3n administrativa sin la debida notificaci\u00f3n, la dilaci\u00f3n injustificada de la autoridad en proferir una decisi\u00f3n, y la desaparici\u00f3n parcial del expediente del respectivo procedimiento, constituyen vulneraciones de su derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). En consecuencia, solicita al juez de tutela que ordene a la autoridad administrativa infractora – el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital – que concluya favorablemente el proceso de concertaci\u00f3n dando aplicaci\u00f3n al marco jur\u00eddico vigente en el momento de su iniciaci\u00f3n (D 032 de 1990), realice determinadas actuaciones y expida el r\u00e9gimen urban\u00edstico de los predios objeto de la concertaci\u00f3n, seg\u00fan los par\u00e1metros previamente convenidos por las partes en las audiencias respectivas. <\/p>\n
2. El juez de instancia confirma la existencia de una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso (CP art. 29), plasmada en la decisi\u00f3n de la autoridad p\u00fablica de poner t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa sin la debida notificaci\u00f3n del respectivo acto a los interesados, con base en un “documento falso” y carente de sustento en la “realidad f\u00e1ctica y probatoria”. Ordena, por tanto, al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital culminar, en forma positiva, dentro del t\u00e9rmino de 48 horas, el proceso de concertaci\u00f3n adelantado por la Constructora Palo Alto, mediante la firma de la respectiva acta final y la expedici\u00f3n de la resoluci\u00f3n que establece las normas de ordenamiento f\u00edsico aplicables a la zona. <\/p>\n
3. Corresponde a la Corte revisar la sentencia del Juez de tutela y as\u00ed establecer si una autoridad administrativa vulnera el derecho fundamental al debido proceso del administrado, al pretender ejecutar un acto no notificado que da por terminado el respectivo tr\u00e1mite administrativo de concertaci\u00f3n, y adicionalmente, obligar a \u00e9ste a acogerse a un r\u00e9gimen legal posterior m\u00e1s restrictivo (i). De otra parte, la Corte encuentra relevante precisar, ya que el juez de instancia no lo hizo, si la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n con posterioridad a la clausura – sin notificaci\u00f3n – de un tr\u00e1mite, califica como dilaci\u00f3n injustificada (ii). As\u00ed mismo, tendr\u00e1 que resolver la Corte si la destrucci\u00f3n o p\u00e9rdida parcial de un expediente en el que se recoge la actuaci\u00f3n administrativa quebranta un derecho constitucional y compromete la responsabilidad de la autoridad p\u00fablica (iii). Por \u00faltimo, la Corte analizar\u00e1 si un juez de tutela puede ordenar a la autoridad administrativa la culminaci\u00f3n de un proceso de concertaci\u00f3n en forma favorable a la parte interesada, lo mismo que la prosecuci\u00f3n de la actuaci\u00f3n conforme al r\u00e9gimen legal vigente con anterioridad a la fecha en que \u00e9sta se interrumpi\u00f3 (iv). <\/p>\n
Terminaci\u00f3n irregular de una actuaci\u00f3n administrativa y vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso <\/p>\n
4. Para comprender cabalmente las consecuencias del acto que termina un tr\u00e1mite administrativo y no es notificado a las partes o terceros interesados, es conveniente relacionar la instituci\u00f3n de la notificaci\u00f3n con las nociones de “proceso” y de “parte”, que est\u00e1n en ella presupuestas. <\/p>\n
El proceso es el conjunto de actos necesarios para la declaraci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de un derecho. Su finalidad es obtener, mediante la intervenci\u00f3n del poder p\u00fablico, la protecci\u00f3n jur\u00eddica de un bien o derecho de conformidad con la ley. En materia administrativa, la definici\u00f3n de derechos subjetivos se asegura mediante el procedimiento dispuesto en la ley, el cual debe adelantarse ante las autoridades competentes. Iniciado un tr\u00e1mite administrativo a petici\u00f3n de un particular, le corresponde a la autoridad p\u00fablica, en desarrollo de sus funciones legales, tomar las medidas necesarias que permitan llegar a la concreci\u00f3n de los derechos o a su negaci\u00f3n en debida forma. <\/p>\n
El concepto de parte se deriva del proceso como componente del mismo. Esta noci\u00f3n denota a los sujetos o personas de una relaci\u00f3n procesal. En el tr\u00e1mite de concertaci\u00f3n regulado por el Decreto 032 de 1990, est\u00e1n llamados a intervenir los interesados en la incorporaci\u00f3n de terrenos ubicados fuera del per\u00edmetro de servicios de la ciudad capital, las empresas de servicios p\u00fablicos y las autoridades administrativas de planeaci\u00f3n distrital que tienen a su cargo la direcci\u00f3n del mecanismo legal dise\u00f1ado para tal efecto. <\/p>\n
La notificaci\u00f3n es el acto material de comunicaci\u00f3n por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad p\u00fablica. La notificaci\u00f3n tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuaci\u00f3n administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicci\u00f3n y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oido. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponi\u00e9ndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del t\u00e9rmino que la ley disponga para su ejecutoria. S\u00f3lo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el t\u00e9rmino para su ejecutoria. <\/p>\n
Existen diversas modalidades de notificaci\u00f3n – personal, por estado, por edicto, por conducta concluyente -, seg\u00fan la naturaleza del acto o de la preexistencia de un proceso. En particular, las decisiones que ponen t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa deben ser notificadas personalmente al interesado, o a su representante o apoderado (C.C.A. art. 44). <\/p>\n
El ordenamiento jur\u00eddico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una decisi\u00f3n que pone t\u00e9rmino a un tr\u00e1mite administrativo a su notificaci\u00f3n, a menos que la parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales (C.C.A. art. 48). As\u00ed, pues, mientras no se surta o realice materialmente la notificaci\u00f3n, la decisi\u00f3n administrativa respectiva carece de efectos jur\u00eddicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia1 y la doctrina administrativas han se\u00f1alado que los actos administrativos no notificados “ni aprovechan ni perjudican”, cabe decir, son “inoponibles al interesado”. <\/p>\n
5. De conformidad con lo anterior es oportuno preguntarse cu\u00e1ndo un acto ineficaz vulnera o amenaza el derecho al debido proceso constitucional. <\/p>\n
La decisi\u00f3n que pone t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa que no es notificada a las partes vulnera el debido proceso. La ley consagra como sanci\u00f3n su ineficacia (C.C.A. art. 48). Iniciada una actuaci\u00f3n administrativa, el acto p\u00fablico que le pone fin, por contener una decisi\u00f3n mediante la cual la administraci\u00f3n se inhibe, concede o niega la petici\u00f3n incoada, debe comunicarse en debida forma a la parte interesada, de modo que la conozca y adec\u00fae su conducta a la misma o la impugne, esto es, ejercite el debido proceso. La notificaci\u00f3n es una condici\u00f3n de posibilidad de la ejecuci\u00f3n del debido proceso. De ah\u00ed que el ocultamiento del acto – que es an\u00e1logo a su no notificaci\u00f3n -, equivale a la vulneraci\u00f3n del debido proceso, que incorpora en su n\u00facleo esencial la posibilidad de conocer los actos p\u00fablicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la ley. <\/p>\n
La insistencia de la administraci\u00f3n en ejecutar un acto ineficaz que afecta la esfera patrimonial de una persona, se inscribe dentro de la misma violaci\u00f3n del debido proceso. En efecto, la insistencia de la autoridad p\u00fablica en hacer efectiva la aplicaci\u00f3n de un acto administrativo no notificado o ineficaz, no puede reclamar en su favor el privilegio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, pues, cuando la notificaci\u00f3n es exigida legalmente y \u00e9sta no se lleva a cabo, la actuaci\u00f3n subsiguiente de la administraci\u00f3n pierde legitimidad y el anotado principio es desplazado por el debido proceso. <\/p>\n
A juicio de la Corte, acierta el juez de instancia al estimar que la terminaci\u00f3n irregular del proceso de concertaci\u00f3n – sin la debida notificaci\u00f3n -, mediante un oficio dirigido a una persona que no era parte, viola el derecho al debido proceso de la sociedad peticionaria. El debido proceso es una garant\u00eda que incluye en su n\u00facleo esencial el derecho a que los actos propios de una actuaci\u00f3n judicial o administrativa se notifiquen a sus partes y no a personas por completo ajenas a lo que es objeto de controversia o petici\u00f3n. Los actos posteriores de la administraci\u00f3n – oficios 174011 del 4 de octubre de 1993 y 2191 de enero 28 de 1994, que pretend\u00edan convalidar y ejecutar la decisi\u00f3n contenida en el acto acusado ( oficio 499 del 4 de febrero de 1992) -, participan de la irregularidad del primero que les sirvi\u00f3 de fundamento y, por ende, constituyen hechos de la administraci\u00f3n que no sanean o enmiendan la acci\u00f3n u omisi\u00f3n violatoria de los derechos fundamentales, sino que por el contrario se nutren de ella. <\/p>\n
6. Verificada la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso por la terminaci\u00f3n irregular del proceso de concertaci\u00f3n, es necesario evaluar la procedencia de la acci\u00f3n de tutela respecto de actos ineficaces que la autoridad p\u00fablica pretende hacer efectivos. <\/p>\n
La jurisprudencia administrativa ha sostenido que el acto administrativo que no se ha notificado no afecta la validez del acto sino su eficacia. La persona lesionada, por lo tanto, no dispone de la acci\u00f3n de nulidad contra un acto que jur\u00eddicamente se reputa inexistente. En el evento de que se ejecute el acto ineficaz, el afectado s\u00f3lo dispone de una acci\u00f3n indemnizatoria por el hecho de la administraci\u00f3n consistente en pretender hacer efectivo un acto ineficaz. <\/p>\n
Ahora bien, atendido el objeto de las diversas acciones a interponer respecto de la ejecuci\u00f3n de actos ineficaces, la acci\u00f3n contenciosa de reparaci\u00f3n directa y cumplimiento no tiene por finalidad la protecci\u00f3n jur\u00eddica del debido proceso mediante una orden de hacer algo, sino, la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios ocasionados por los hechos de la administraci\u00f3n. La acci\u00f3n de tutela, por su parte, busca asegurar el respecto y garantizar la aplicaci\u00f3n del debido proceso. Para la satisfacci\u00f3n de estas finalidades, el ordenamiento jur\u00eddico no ofrece un medio de defensa judicial diferente del mecanismo consagrado en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, la Corte encuentra que la acci\u00f3n de tutela procede contra las acciones de la autoridad p\u00fablica consistentes en la ejecuci\u00f3n de un acto ineficaz. <\/p>\n
Dilaci\u00f3n injustificada en el proceso de concertaci\u00f3n <\/p>\n
7. El petente deriva la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso de la demora de la administraci\u00f3n para suscribir el acta final de concertaci\u00f3n. La tardanza en el tr\u00e1mite de la concertaci\u00f3n, a juicio del actor, vulner\u00f3 el debido proceso, pues gracias a ella la autoridad administrativa pretende ahora aplicarle un r\u00e9gimen posterior – contenido en el Decreto 320 de 1992 -, ignorando la existencia de las normas urbanas ya previamente concertadas por las partes. Por todo esto, pide que se ordene a la administraci\u00f3n restablecer el proceso de concertaci\u00f3n y decidir a su favor el tr\u00e1mite respectivo, “como si se encontrara en un tiempo anterior a la expedici\u00f3n de la normatividad m\u00e1s restrictiva”. <\/p>\n
El juez de tutela, no analiz\u00f3 en la sentencia, la hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso en raz\u00f3n de la presunta la dilaci\u00f3n injustificada de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
La omisi\u00f3n administrativa se\u00f1alada por el petente como causa de la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, involucra el silencio de la autoridad, sin explicaci\u00f3n alguna ni fundamento valedero, respecto de una actuaci\u00f3n – suscripci\u00f3n del acta final de concertaci\u00f3n – que, a su juicio, legalmente estaba obligada a cumplir para permitir el goce de un bien o derecho del administrado. <\/p>\n
A este respecto cabe distinguir la presunta dilaci\u00f3n indebida directa, representada en la omisi\u00f3n de la autoridad de realizar en tiempo una determinada actuaci\u00f3n administrativa, de la dilaci\u00f3n indebida indirecta o consecutiva, resultante de la nulidad o de la ineficacia de un acto emanado de la administraci\u00f3n. Ambas formas o supuestos de la dilaci\u00f3n injustificada son aducidas impl\u00edcitamente por el actor cuando se refiere a la demora “sospechosa e injustificada” de Planeaci\u00f3n Distrital en suscribir el acta final de concertaci\u00f3n, as\u00ed como a la ineficacia del acto en cuya virtud se di\u00f3 t\u00e9rmino a la concertaci\u00f3n. <\/p>\n
7.1. En lo que ata\u00f1e a la dilaci\u00f3n injustificada directa, su verificaci\u00f3n depende de criterios normativos como el incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales legalmente establecidos y, en su ausencia, del plazo que se estima razonable para resolver el asunto respectivo.2 Toda actuaci\u00f3n debe tener un t\u00e9rmino objetivo – legal o razonable – que garantice a los particulares que los asuntos sometidos al examen de la administraci\u00f3n, en ejercicio de sus derechos o acciones legales, no queden indefinidamente sin resoluci\u00f3n (CP arts. 23, 29, 229). <\/p>\n
Cabe reiterar en este punto los criterios acogidos por la Corte para determinar la razonabilidad de una demora: “la duraci\u00f3n de un proceso ha de ser razonable de acuerdo a su naturaleza, las pretensiones involucradas, su complejidad probatoria, el promedio de tramitaci\u00f3n de causas semejantes, la conducta de las partes, entre otros factores intr\u00ednsecos al mismo”3 . <\/p>\n
El actor considera que la dilaci\u00f3n injustificada de la administraci\u00f3n se inici\u00f3 en abril de 1991, momento en el que aport\u00f3 los \u00faltimos documentos exigidos por Planeaci\u00f3n Distrital durante la sexta audiencia de conciliaci\u00f3n, pero vino a erigirse en una amenaza de su derecho al debido proceso trece meses m\u00e1s tarde, con la expedici\u00f3n del Decreto 320 de 1992 sin que a\u00fan se hubiera firmado el acta final de concertaci\u00f3n, pese a los esfuerzos realizados por parte de los interesados. <\/p>\n
a. La naturaleza misma del tr\u00e1mite de concertaci\u00f3n es incompatible con la imposici\u00f3n de plazos perentorios para la toma de decisiones complejas que deben provenir, como su nombre lo indica, del consenso de las diversas personas y entidades. El decreto 032 de 1990, que regula el proceso de concertaci\u00f3n seguido por la sociedad peticionaria ante el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, no establece plazos o t\u00e9rminos precisos y expresos para las diferentes fases del proceso concertatorio, como tampoco lo hace para la suscripci\u00f3n del acta final de concertaci\u00f3n por parte de la autoridad p\u00fablica. <\/p>\n
b. Pese a que ya exist\u00eda un principio de acuerdo entre los part\u00edcipes de la concertaci\u00f3n para urbanizar los predios Las Delicias y la Punta, reflejado en las actas de concertaci\u00f3n, el interesado no demostr\u00f3 que el plazo de trece meses corrido entre la celebraci\u00f3n de la \u00faltima audiencia (marzo 22 de 1991) y la expedici\u00f3n del D. 320 de mayo 29 de 1992, fuera en s\u00ed mismo desproporcionado respecto del t\u00e9rmino promedio que emplea la administraci\u00f3n para adoptar este tipo de decisiones. <\/p>\n
c. No existe tampoco prueba de que el actor se hubiera dirigido a la administraci\u00f3n para solicitar un pronunciamiento oportuno sino hasta julio de 1993 – un a\u00f1o despu\u00e9s de promulgada la nueva normatividad (Decreto 320 de 1992) -, cuando tuvo conocimiento de la irregular terminaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n administrativa. Adem\u00e1s, llama la atenci\u00f3n de la Corte que el representante de la sociedad peticionaria, pese a haber presentado un memorial por el que pretend\u00eda acogerse a la normatividad anterior (Decreto 032 de 1990), de conformidad con el art\u00edculo 541 del acuerdo 6 de 1990, tampoco inquiri\u00f3 posteriormente sobre la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n respecto al r\u00e9gimen aplicable. <\/p>\n
En estas circunstancias, no es posible deducir que la autoridad p\u00fablica, en contraste con la actuaci\u00f3n diligente del particular, hubiera excedido el plazo razonable para resolver un asunto de naturaleza compleja y que tiene por objeto la urbanizaci\u00f3n de terrenos situados en los cerros orientales de la ciudad. <\/p>\n
7.2 No obstante, el cargo de violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, podr\u00eda tener sustento en las dilaciones injustificadas resultantes de dar por terminado irregularmente un proceso o tr\u00e1mite administrativo. <\/p>\n
La dilaci\u00f3n injustificada indirecta o consecutiva se presenta cuando la autoridad p\u00fablica, pese a adoptar dentro de los t\u00e9rminos legales o razonables una decisi\u00f3n, pretermite su notificaci\u00f3n. La ley sanciona esta conducta con la ineficacia (C.C.A. art. 48). As\u00ed las cosas, dado que la terminaci\u00f3n del proceso es ineficaz, no oponible al actor, a partir de este momento, independientemente de que pueda ya existir una dilaci\u00f3n, el tiempo posterior al acto ineficaz constituye una dilaci\u00f3n injustificada, pues, en estricto sentido, el asunto sigue pendiente de decisi\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, no es posible que la administraci\u00f3n pretenda haber concluido una actuaci\u00f3n administrativa, y as\u00ed haber ejercido oportunamente la funci\u00f3n decisoria encomendada por la ley, si el acto mediante el que adopta esta decisi\u00f3n nunca es comunicado a las partes de la relaci\u00f3n procesal. De ser as\u00ed, el administrado ver\u00eda burlado su derecho a una pronta resoluci\u00f3n de sus peticiones (CP art. 23), en desmedro tambi\u00e9n de los principios de publicidad, celeridad y eficacia de la administraci\u00f3n p\u00fablica (CP art. 209). <\/p>\n
A partir de la terminaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n administrativa adelantada por la Constructora Palo Alto S. en C mediante acto no notificado, el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital incurri\u00f3 en una demora injustificada. En consecuencia, la orden judicial tendiente a hacer cesar la inactividad de la administraci\u00f3n deber\u00e1 ser confirmada en lo que respecta a exigir que se adopte una decisi\u00f3n definitiva respecto de la concertaci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
P\u00e9rdida parcial del expediente administrativo y vulneraci\u00f3n del debido proceso <\/p>\n
8. El petente considera que la “mutilaci\u00f3n” y “desaparici\u00f3n” de parte del expediente administrativo, contentivo de la documentaci\u00f3n probatoria del tr\u00e1mite de concertaci\u00f3n sobre los predios Las Delicias y La Punta, viola el derecho fundamental al debido proceso constitucional. <\/p>\n
El juez de instancia, con base en los hechos relatados en la demanda de tutela, en la documentaci\u00f3n aportada por el actor y en diversos indicios acopiados durante la inspecci\u00f3n judicial practicada a las dependencias de Planeaci\u00f3n Distrital, afirma que, en efecto, se vulner\u00f3 el derecho al debido proceso como resultado de la “mutilaci\u00f3n” y “desaparici\u00f3n” parcial del expediente de la concertaci\u00f3n. <\/p>\n
El expediente es el conjunto de elementos de un proceso – actuaciones, documentos, audiencias, pruebas, decisiones -, que constituye el sustrato f\u00edsico (continente) del proceso (contenido). En materia del r\u00e9gimen de concertaci\u00f3n, el expediente del proceso est\u00e1 confiado a la autoridad administrativa de Planeaci\u00f3n Distrital, quien es responsable de su conservaci\u00f3n y manejo (D. 032 de 1990, art. 34). <\/p>\n
Vistas en abstracto, las actuaciones dirigidas a cambiar, suprimir o adulterar documentos p\u00fablicos o privados que puedan servir de prueba y que hacen parte de un proceso judicial o tr\u00e1mite administrativo, constituyen una vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, independientemente de las consecuencias penales. <\/p>\n
Pese a que resulta indudable la existencia de graves irregularidades en el manejo, la transmisi\u00f3n y el archivo de documentos en el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital, como pudo deducirse de la visita efectuada por el juez de instancia a esa dependencia, no es posible afirmar con certeza – por fuera de una investigaci\u00f3n penal – que el respectivo expediente fue “mutilado” ni que los documentos y planos que respaldaban las pretensiones de la sociedad peticionaria hayan sido “desaparecidos” y reemplazados por documentos falsos como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de los funcionarios p\u00fablicos de Planeaci\u00f3n Distrital. <\/p>\n
La ausencia en el expediente de diversos elementos probatorios esenciales para la exitosa terminaci\u00f3n de la concertaci\u00f3n, pudo obedecer a factores diferentes de la ejecuci\u00f3n de una conducta punible. De cualquier forma, la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual determinados documentos fueron sustraidos del expediente y otros falsificados, supone una verificaci\u00f3n que corresponde hacer a la autoridad judicial competente por tratarse de un hecho punible. Aparte de la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela para ventilar violaciones a la ley penal y establecer las correspondientes responsabilidades, el cargo de violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, no puede prosperar con base en una afirmaci\u00f3n, no comprobada, de mutilaci\u00f3n o destrucci\u00f3n de un determinado expediente administrativo. <\/p>\n
Pretensiones del petente y medidas a aplicar por el juez <\/p>\n
9. El peticionario pretende que el juez de tutela, luego de verificar la vulneraci\u00f3n al debido proceso por las acciones y omisiones de la autoridad p\u00fablica, ordene la terminaci\u00f3n del tr\u00e1mite concertatorio iniciado en marzo de 1990, con base en una espec\u00edfica normatividad – Decreto 032 de 1990 – y de forma favorable a sus intereses. Sustenta su petici\u00f3n en la certeza de haber cumplido con las exigencias legales vigentes al momento de la terminaci\u00f3n irregular de la actuaci\u00f3n administrativa y en la dilaci\u00f3n injustificada de Planeaci\u00f3n Distrital para suscribir el acta final de concertaci\u00f3n, acciones y omisiones \u00e9stas que vulneraron su derecho al debido proceso. Solicita, por lo tanto, se obligue a la administraci\u00f3n a proseguir y terminar el proceso de concertaci\u00f3n de conformidad con el r\u00e9gimen establecido en el decreto 032 de 1990, y seg\u00fan lo acordado entre las partes en las audiencias de concertaci\u00f3n relativas al ordenamiento f\u00edsico de los referidos predios. <\/p>\n
10. El fallador, en la sentencia que se revisa, luego de constatar la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, acogi\u00f3 \u00edntegramente las pretensiones del actor y orden\u00f3 que, ante la certeza de haber \u00e9ste cumplido con los requisitos legales, la autoridad administrativa deb\u00eda proceder a culminar, en forma favorable al interesado, el proceso de concertaci\u00f3n, de acuerdo con el decreto 032 de 1990 y los acuerdos alcanzados por las partes en las audiencias de concertaci\u00f3n, para lo cual tendr\u00eda que expedir la respectiva resoluci\u00f3n adoptando el r\u00e9gimen de ordenamiento f\u00edsico de la zona. <\/p>\n
11. Desde una perspectiva constitucional, las pretensiones del peticionario solamente podr\u00edan ser acogidas en caso de que se resuelvan positivamente dos cuestiones. La primera relacionada con la existencia de un derecho a la estabilidad normativa ante presuntas fallas de la administraci\u00f3n y, la segunda, con el alcance de las facultades del juez de tutela para ordenar a las autoridades administrativas la forma y el sentido en que han de desarrollar sus propias competencias. <\/p>\n
11.1 El petitum elevado por el actor presupone una regla jur\u00eddica seg\u00fan la cual, del derecho fundamental al debido proceso garantizado en la Constituci\u00f3n, se deduce un derecho a la estabilidad normativa frente a eventuales cambios legislativos. Bajo esta hip\u00f3tesis, seg\u00fan el demandante, el particular que inicia una actuaci\u00f3n administrativa bajo una espec\u00edfica normatividad no puede verse afectado por la variaci\u00f3n legal ocurrida antes de que la administraci\u00f3n adopte la decisi\u00f3n final, si logra comprobarse que por parte de aqu\u00e9lla ha existido negligencia o si se han presentado dilaciones injustificadas en el tr\u00e1mite de los asuntos a su cargo. <\/p>\n
Seg\u00fan el petente, dado que el proceso administrativo adelantado ante las autoridades de Planeaci\u00f3n Distrital no termin\u00f3 con el acuerdo final de concertaci\u00f3n generador de derechos subjetivos, por causa de las acciones y omisiones de la autoridad p\u00fablica, tiene, en consecuencia, derecho a que la situaci\u00f3n procesal se retrotraiga al momento anterior a las irregularidades denunciadas y, adicionalmente, por haber cumplido los requisitos legales, se decida el proceso con base en lo concertado con la administraci\u00f3n y las empresas de servicios p\u00fablicos en el pasado. <\/p>\n
El Decreto 320 de mayo 29 de 1992, a juicio de Planeaci\u00f3n Distrital, modific\u00f3 las condiciones materiales de concertaci\u00f3n reguladas por el Decreto 032 de 1990. Esta variaci\u00f3n normativa, aduce la administraci\u00f3n, afecta la actuaci\u00f3n adelantada, ya que sustrae una parte de los terrenos objeto de concertaci\u00f3n. Por consiguiente, el interesado deber\u00eda reiniciar el tr\u00e1mite establecido en la nueva norma. <\/p>\n
Si bien la Constituci\u00f3n garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes (CP art. 58), las variaciones o mutaciones de la normatividad general que tienen lugar antes de que se hayan consolidado, no dejan de tener plenos efectos en las situaciones particulares. De lo contrario, lo que son meras expectativas respecto a la declaraci\u00f3n o reconocimiento de un derecho bastar\u00edan para erigirse en una barrera a las transformaciones operadas mediante la ley general, con la paradoja de que resultar\u00eda invertido el principio de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular. <\/p>\n
El actor insiste en la existencia de un derecho a no ser afectado, de ninguna manera, por el cambio normativo, ya que la no decisi\u00f3n oportuna del proceso se debi\u00f3, exclusivamente, a la acci\u00f3n y a la omisi\u00f3n inconstitucional de la administraci\u00f3n. Como apoyo de la premisa del actor, podr\u00eda aducirse que “la administraci\u00f3n no puede beneficiarse de la culpa o del dolo de sus propios funcionarios”, por lo que, desde su punto de vista, la administraci\u00f3n deber\u00eda aplicar la normatividad anterior y respetar los acuerdos alcanzados en las audiencias de concertaci\u00f3n. <\/p>\n
La certeza del peticionario de haber cumplido con todas las exigencias del Decreto 032 de 1990 para que se concretara la concertaci\u00f3n esperada, no tiene el significado ni el valor objetivo de una decisi\u00f3n definitiva de la autoridad p\u00fablica – en este caso la resoluci\u00f3n mediante la cual se acoge el r\u00e9gimen concertado como r\u00e9gimen de ordenamiento f\u00edsico de la zona -, \u00fanico acto productor de derechos subjetivos en el proceso de concertaci\u00f3n y que se plasma en la resoluci\u00f3n administrativa respectiva (D.032 de 1990, art. 20), la que se echa de menos en el presente caso. <\/p>\n
La convicci\u00f3n subjetiva del actor – compartida por el juez de instancia – de haber cumplido con los requisitos de ley para la expedici\u00f3n del r\u00e9gimen urbano de la zona, no puede obviar la necesidad de un pronunciamiento oficial sobre esta materia. El reconocimiento constitutivo o declarativo de derechos subjetivos – como su nombre lo indica – al t\u00e9rmino de una actuaci\u00f3n administrativa no opera ipso iure como consecuencia del cumplimiento de las exigencias legales, sino que amerita el pronunciamiento expreso de la autoridad p\u00fablica competente. <\/p>\n
Para el actor, las audiencias de concertaci\u00f3n habr\u00edan definido la normatividad urban\u00edstica de la zona con prescindencia de la expedici\u00f3n del acto administrativo que finalmente la adoptase. Sobre esta base, pretende se ordene judicialmente la suscripci\u00f3n del acta final de concertaci\u00f3n y la expedici\u00f3n de la resoluci\u00f3n administrativa necesaria para el goce de sus derechos. No obstante, el interesado otorga una naturaleza jur\u00eddica a los acuerdos previos, que la propia legislaci\u00f3n no les concede. En efecto, el art\u00edculo 30 del Decreto 032 de 1990, dispone que s\u00f3lo el acta final de concertaci\u00f3n debidamente suscrita por todas las partes intervinientes vincula a las mismas, no pudiendo fundarse reclamo alguno en las actas de concertaci\u00f3n anteriores, que son s\u00f3lo una gu\u00eda para la elaboraci\u00f3n del acta final. En consecuencia, tampoco existe una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada que permita afirmar la existencia de derechos adquiridos en virtud de las etapas surtidas dentro del tr\u00e1mite de la concertaci\u00f3n y antes de la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso. Las seis audiencias previas de concertaci\u00f3n, como expresamente lo dispone el Decreto 032 de 1990, no generaron derecho alguno en favor de la parte interesada. <\/p>\n
Podr\u00eda plantearse que por haber sido el desempe\u00f1o deficiente de la administraci\u00f3n la causa o el factor determinante para que una actuaci\u00f3n administrativa no se hubiera decidido oportunamente bajo la vigencia de una espec\u00edfica normatividad, la manera de enmendar dichas fallas es anular lo actuado y resolver la acci\u00f3n o petici\u00f3n seg\u00fan las condiciones jur\u00eddicas y f\u00e1cticas previas a la infracci\u00f3n. <\/p>\n
Las fallas de la administraci\u00f3n, en principio, no son fuente de derechos subjetivos, salvo los que puedan demostrarse por concepto de indemnizaci\u00f3n y los que la ley expresamente conceda. De lo contrario, la torpeza o la negligencia administrativas se convertir\u00edan en fuente pr\u00f3xima de derechos, sustituyendo a la ley que, en un plano de igualdad, los establece. En este absurdo orden de cosas, para el interesado ser\u00eda conveniente la dilaci\u00f3n injustificada o la falla en el servicio, pues \u00e9stas, adem\u00e1s de dar pie a una pretensi\u00f3n indemnizatoria, generar\u00edan en su favor los derechos pretendidos. La terminaci\u00f3n irregular del proceso de concertaci\u00f3n – mediante acto ineficaz – y la consecuente dilaci\u00f3n injustificada por parte de la autoridad administrativa, no configuran un derecho a la aplicaci\u00f3n de una normatividad anterior y, menos a\u00fan, un derecho a la resoluci\u00f3n positiva del tr\u00e1mite administrativo. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, del derecho constitucional al debido proceso no se deduce un derecho a la estabilidad frente a cambios normativos, que permita al interesado inmunizarse jur\u00eddicamente contra las posibles fallas de la administraci\u00f3n. Las variaciones normativas pueden afectar el tr\u00e1mite administrativo en curso para el reconocimiento o la declaraci\u00f3n de derechos subjetivos, salvo la existencia de derechos adquiridos conforme a la ley preexistente que no puedan ser desconocidos por la nueva. Por otra parte, la titularidad de derechos subjetivos en materia de r\u00e9gimen de concertaci\u00f3n urbana no depende del cumplimiento de las exigencias legales, sino del pronunciamiento de la autoridad competente al t\u00e9rmino de la actuaci\u00f3n administrativa correspondiente. <\/p>\n
Lo anterior bastar\u00eda para desechar las pretensiones elevadas por el actor al Juez de tutela con miras a obtener la protecci\u00f3n del derecho fundamental vulnerado por la acci\u00f3n y la omisi\u00f3n de la autoridad p\u00fablica. No obstante, la Corte encuentra oportuno referirse igualmente al alcance de las facultades del fallador de tutela para adoptar las medidas adecuadas, necesarias y suficientes, que garanticen la efectividad del derecho al debido proceso constitucional. <\/p>\n
11.2 El juez de tutela estim\u00f3 que la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso s\u00f3lo ser\u00eda efectiva mediante la orden dirigida a Planeaci\u00f3n Distrital en el sentido de resolver favorablemente al peticionario el proceso de concertaci\u00f3n, seg\u00fan el Decreto 032 de 1990 y las normas previamente concertadas en las audiencias sostenidas con ese fin. Entre las razones esgrimidas por el fallador de instancia para tomar esta determinaci\u00f3n, aparecen la de haberse acogido el interesado a la normatividad anterior (Decreto 032 de 1990), de conformidad a la facultad que el Acuerdo 6 de 1990 le confiere (art. 541 par\u00e1grafo 1), y la certeza de haber cumplido las exigencias impuestas por el mismo. <\/p>\n
La conducencia de la declaraci\u00f3n elevada por la sociedad peticionaria dentro de los treinta d\u00edas posteriores a la expedici\u00f3n del Decreto 320 de 1992 – en el sentido de acogerse a la legislaci\u00f3n anterior -, y los efectos de la misma, son asuntos que corresponde resolver a las autoridades administrativas de Planeaci\u00f3n Distrital y, eventualmente, a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Ahora bien, a\u00fan en la hip\u00f3tesis m\u00e1s favorable a la parte interesada, el Decreto 032 de 1990 deja a salvo la potestad del Estado de regular el r\u00e9gimen de ordenamiento f\u00edsico en forma impositiva – restringiendo total o parcialmente la materia objeto de concertaci\u00f3n -, de suerte que la posibilidad de concertar entre las partes el r\u00e9gimen de ordenamiento f\u00edsico de la zona, no limita la discrecionalidad de la administraci\u00f3n de suscribir el acta final de conciliaci\u00f3n y de expedir los actos administrativos por los que se adopta la respectiva normatividad, ni tampoco cercena la potestad del Alcalde y de Planeaci\u00f3n Distrital, seg\u00fan el caso, de definir unilateralmente las reglamentaciones urban\u00edsticas de los respectivos sectores (D. 032 de 1990, arts. 23, 29, 38). <\/p>\n
En cuanto al cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la terminaci\u00f3n positiva del proceso de concertaci\u00f3n, es la autoridad administrativa la competente para verificarlo, sin que al juez de tutela corresponda predeterminar el contenido de sus decisiones. <\/p>\n
La orden del juez de instancia en el sentido de que se resolvieran positivamente las pretensiones del actor en sede administrativa, de acuerdo con lo expresado, excede sus propias competencias. Adicionalmente, se observa, existe contradicci\u00f3n en sus mandatos. Simult\u00e1neamente, se decreta poner t\u00e9rmino a la actuaci\u00f3n, accediendo a las s\u00faplicas del administrado, pero, de otro lado, se exige “estudiar el cuaderno de pruebas respectivo”, todo lo cual indica la improcedencia de haber anticipado el sentido de la eventual decisi\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Revocatoria de la sentencia y tutela del derecho al debido proceso <\/p>\n
La irregular terminaci\u00f3n del proceso de concertaci\u00f3n, mediante un acto ineficaz y por lo tanto no oponible a la parte interesada, prueba que la administraci\u00f3n a partir de este momento – 4 de febrero de 1992 – se encuentra incursa en una dilaci\u00f3n injustificada, a la que debe ponerse t\u00e9rmino. En efecto, con independencia del plazo legal para resolver sobre las solicitudes de concertaci\u00f3n reguladas en el Decreto 032 de 1990, la administraci\u00f3n est\u00e1 en mora de decidir sobre el tr\u00e1mite iniciado por la sociedad Constructora Palo Alto S. en C. respecto de los predios Las Delicias y La Punta, como quiera que el intento de ejecutar el acto administrativo ineficaz con el que se pretend\u00eda concluir la actuaci\u00f3n administrativa, vulnera el derecho al debido proceso. <\/p>\n
El proceso administrativo aparentemente terminado mediante un acto ineficaz que pretende ser ejecutado por la administraci\u00f3n, debe ser reiniciado desde el momento procesal de su interrupci\u00f3n, de modo que no se repitan las actuaciones ya cumplidas. El respectivo tr\u00e1mite administrativo de concertaci\u00f3n debe, en consecuencia, continuar sin que puedan ser desconocidas las etapas anteriormente surtidas por el interesado. Cualquier divergencia que pudiera presentarse sobre las normas aplicables, el alcance de los derechos y deberes de las partes y el contenido de las decisiones, debe ser ventilada ante las autoridades administrativas competentes, en consonancia con su naturaleza puramente legal y no constitucional. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de mayo 13 de 1994, proferida por el Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogot\u00e1. <\/p>\n
SEGUNDO.- CONCEDER la tutela del derecho fundamental al debido proceso a la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO S. EN C., solamente en el sentido de ordenar al Director del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital la continuaci\u00f3n del proceso de concertaci\u00f3n iniciado en marzo de 1990 por aqu\u00e9lla sobre los predios Las Delicias y La Punta, a partir del momento en que fuera interrumpido por las acciones y omisiones del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital que vulneraron el indicado derecho, de modo que en un plazo no mayor de 30 d\u00edas h\u00e1biles a partir de la notificaci\u00f3n de la presente providencia, se decida definitivamente si hay lugar a la concertaci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
TERCERO.- ORDENAR el env\u00edo de copias de la sentencia y del presente proceso de tutela a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Fiscal\u00eda General de la Rep\u00fablica, para lo de su cargo, en lo que tiene que ver con el examen de la conducta administrativa de los funcionarios del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Distrital y la presunta desaparici\u00f3n parcial del respectivo expediente administrativo. <\/p>\n
CUARTO.- LIBRESE comunicaci\u00f3n al Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogot\u00e1, con miras a que se surta la notificaci\u00f3n de esta providencia, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, en la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los veintitr\u00e9s (23) d\u00edas del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)). <\/p>\n
<\/p>\n
1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983; Secci\u00f3n Primera, Sentencia Julio 7 de 1982 <\/p>\n
1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983; Secci\u00f3n Primera, Sentencia Julio 7 de 1982 <\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sentencia C-093 de 1993 <\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sentencia C-591 de 1993 <\/p>\n
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T-419-94 Sentencia No. T-419\/94 NOTIFICACION-Finalidad La notificaci\u00f3n es el acto material de comunicaci\u00f3n por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad p\u00fablica. La notificaci\u00f3n tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[14],"tags":[],"class_list":["post-1311","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1311","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1311"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1311\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1311"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1311"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1311"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}