T-461-94<\/p>\n
Sentencia No. T-461\/94 <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Funciones\/ACTO ADMINISTRATIVO <\/p>\n
La Superintendencia Bancaria es un organismo de car\u00e1cter t\u00e9cnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, algunos de cuyos principales objetivos consisten en asegurar la confianza p\u00fablica en el sistema financiero y velar porque las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez econ\u00f3mica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones; prevenir situaciones que puedan derivar en la p\u00e9rdida de dicha confianza, protegiendo el inter\u00e9s general y particularmente el de terceros de buena fe; y adoptar pol\u00edticas de inspecci\u00f3n y vigilancia dirigidas a permitir que las instituciones vigiladas puedan adaptar su actividad a la evoluci\u00f3n de sanas pr\u00e1cticas. Lo resuelto por el Superintendente Bancario en el caso de autos no puede aislarse del \u00e1mbito general de sus atribuciones, aunque, por haberse plasmado en un acto administrativo, puede controvertirse ante la jurisdicci\u00f3n correspondiente si la entidad solicitante considera que la facultad invocada se ejerci\u00f3 por fuera del ordenamiento jur\u00eddico o que desvirtu\u00f3 los fines institucionales a ella inherentes. <\/p>\n
BANCO UCONAL\/BANCO POPULAR\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO <\/p>\n
Se ha alegado que la tutela proced\u00eda en esta ocasi\u00f3n, al menos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sobre la base de que el acto de la Superintendencia Bancaria, al negar la posibilidad de que el Banco Uconal participara en el proceso de venta de las acciones del Banco Popular, desconoci\u00f3 directamente el precepto consagrado en el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, en cuanto \u00e9ste ordena al Estado que cuando enajene su participaci\u00f3n en una empresa tome las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrezca a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria.Esta disposici\u00f3n de la Carta, que se sustenta en los principios del Estado Social de Derecho, debe interpretarse de manera sistem\u00e1tica con otras normas constitucionales, como la del art\u00edculo 25, que brinda al trabajo, en todas sus modalidades, especial protecci\u00f3n estatal; la del 58 Ib\u00eddem, que ordena al Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la del 57, a cuyo tenor la ley podr\u00e1 establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores participen en la gesti\u00f3n de las empresas; la del 333, que considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una funci\u00f3n social, a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. <\/p>\n
BANCO UCONAL\/DERECHO DE PETICION-Resoluci\u00f3n negativa <\/p>\n
Una cosa es facilitar a los sectores solidarios y de trabajadores el acceso a la titularidad de las acciones que en ciertas empresas pose\u00eda el Estado y otra muy distinta pretender que, formulada una solicitud en tal sentido por personas pertenecientes a dichos sectores, tengan que concederse de manera obligatoria las autorizaciones ordinariamente requeridas para adquirir parte del capital de una instituci\u00f3n financiera o de otro tipo. No puede pensarse que el acto del Superintendente Bancario por el cual se neg\u00f3 al Banco Uconal la autorizaci\u00f3n pedida fuera contrario al art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n por el s\u00f3lo hecho de haber resuelto negativamente.Al fin y al cabo se trataba de una petici\u00f3n que la administraci\u00f3n estaba obligada a resolver oportunamente, con arreglo a lo establecido en el art\u00edculo 23 de la Carta y seg\u00fan las normas particulares que regulan la actividad del Superintendente Bancario en lo que respecta a los an\u00e1lisis econ\u00f3micos sobre la viabilidad de la operaci\u00f3n planteada. <\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Carencia actual de objeto <\/p>\n
En lo que respecta al derecho de petici\u00f3n, por carencia actual de objeto est\u00edmase irrelevante, para los efectos de un eventual amparo constitucional, cualquier an\u00e1lisis sobre si la solicitud elevada por el Banco Uconal ante el Superintendente Bancario fue respondida oportunamente, ya que la tutela se intent\u00f3 con posterioridad a la respuesta y se refiere precisamente al contenido de la misma, raz\u00f3n por la cual ese aspecto del tr\u00e1mite ya no puede ser tutelado. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA OPERACIONES DE PROPIEDAD ACCIONARIA-Improcedencia <\/p>\n
La existencia de medios judiciales alternativos hace que, en principio, no sea procedente la acci\u00f3n de tutela para poner en tela de juicio las operaciones de oferta y enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria de empresas que ven\u00edan siendo controladas por el Estado. Obviamente, cabe el amparo como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
-Sala Quinta de Revisi\u00f3n- <\/p>\n
Ref.: Expediente T-41347 <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por el “BANCO UCONAL” contra la SUPERINTENDENCIA BANCARIA. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta del veintis\u00e9is (26) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). <\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional procede a efectuar el examen del fallo proferido el 20 de junio del presente a\u00f1o por el Juzgado 29 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., mediante el cual se resolvi\u00f3 acerca del asunto en referencia. <\/p>\n
I. INFORMACION PRELIMINAR <\/p>\n
Por conducto de su Presidente, el Banco Uni\u00f3n Cooperativa Nacional, “BANCO UCONAL”, ejerci\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra la Superintendencia Bancaria por considerar que \u00e9sta violaba sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de petici\u00f3n, as\u00ed como el de acceso a la propiedad y la prerrogativa para la democratizaci\u00f3n de la propiedad (art\u00edculos 13, 29, 58 y 60 de la Carta Pol\u00edtica). <\/p>\n
Los hechos materia de la acci\u00f3n pueden resumirse as\u00ed: <\/p>\n
Mediante el Decreto 814 del 21 de abril de 1994, dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de lo previsto por los decretos 130 de 1976 y 663 de 1993, se aprob\u00f3 el programa de venta de las 5.234.634.742 acciones que la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico posee en el Banco Popular, equivalentes al 93.31% del total de acciones en circulaci\u00f3n de dicha instituci\u00f3n financiera. <\/p>\n
Subray\u00f3 la entidad demandante que el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 814 fij\u00f3 el procedimiento de venta, ordenando que primero se ofrecieran a precio fijo la totalidad de las acciones objeto del programa de enajenaci\u00f3n a los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores, y que las acciones que dentro de un plazo no inferior a 25 d\u00edas comunes no fueran adquiridas por las personas indicadas, se pondr\u00edan en venta por medio de martillo entre las personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras, con capacidad legal para participar en el capital de una entidad financiera, que contaran con la autorizaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria cuando ello fuera necesario seg\u00fan la ley. <\/p>\n
En cumplimiento de lo anterior, el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, “FOGAFIN”, public\u00f3 en los principales diarios del pa\u00eds la oferta p\u00fablica de venta de las mencionadas acciones dentro de las condiciones expuestas. <\/p>\n
La oferta ten\u00eda como t\u00e9rmino de vigencia el que transcurri\u00f3 entre el 20 de mayo y el 14 de junio de 1994. <\/p>\n
El art\u00edculo 305 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero dispuso que las entidades sometidas a la inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia Bancaria deb\u00edan obtener previa autorizaci\u00f3n para la celebraci\u00f3n de operaciones consistentes en la compra de acciones suscritas de una entidad financiera en porcentaje superior al 5%. <\/p>\n
Por ello, mediante escrito del 29 de abril de 1994, el Banco Uconal solicit\u00f3 a la Superintendencia Bancaria el otorgamiento del permiso y aport\u00f3 el correspondiente estudio de factibilidad. <\/p>\n
El 27 de mayo, el Superintendente Bancario formul\u00f3 al Banco algunos requerimientos previos, a los cuales contest\u00f3 la entidad mediante escrito del 3 de junio, absolviendo -se expuso en la demanda de tutela- “todas las inquietudes planteadas por el organismo de control sobre la idoneidad, responsabilidad, car\u00e1cter y solvencia patrimonial del Banco”. <\/p>\n
La Superintendencia Bancaria -manifest\u00f3 el demandante-, mediante documento fechado el d\u00eda 8 de junio de 1994, entregado v\u00eda Fax en las oficinas del Banco Uconal a las 7:12 p.m. del mismo d\u00eda, comunic\u00f3 su decisi\u00f3n de abstenerse de impartir la autorizaci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
A juicio del Banco, las razones en que la Superintendencia sustent\u00f3 su negativa son contrarias al Ordenamiento constitucional vigente, puesto que “no son valederas para enervar el ejercicio pleno del derecho que le asiste a entidades como el Banco Uconal para participar en procesos de democratizaci\u00f3n de la propiedad en Colombia”. <\/p>\n
Sostuvo la entidad que los argumentos de la Superintendencia no ten\u00edan relaci\u00f3n con una fundamentaci\u00f3n objetiva sino que se basaban en apreciaciones de car\u00e1cter subjetivo, en proyecciones futuras de car\u00e1cter te\u00f3rico y en juicios aprior\u00edsticos sobre patrones hist\u00f3ricos que a\u00fan no se han dado en nuestra realidad nacional. <\/p>\n
Afirm\u00f3 la demanda que para la Superintendencia no era posible, contra los mandatos constitucionales, que un banco cooperativo, perteneciente al sector de la econom\u00eda solidaria, con diecinueve mil millones de pesos de patrimonio, aquilatados durante m\u00e1s de treinta a\u00f1os, pudiera llegar a adquirir en condiciones preferenciales otro banco cuyo valor ponderado es de la suma de trescientos mil millones de pesos. <\/p>\n
Se dijo en el libelo que el Banco Uconal hab\u00eda demostrado eficientemente a la Superintendencia que pod\u00eda en efecto arbitrar los recursos necesarios y pagar el valor de las acciones que le fueran adjudicadas dentro del proceso p\u00fablico de la oferta. <\/p>\n
Consider\u00f3, por tanto, que el organismo, a trav\u00e9s de su decisi\u00f3n, neg\u00f3 al Banco Uconal el ejercicio de los derechos que la Constituci\u00f3n contempla en su favor como ente cooperativo, pues sin fundamento jur\u00eddico alguno le impidi\u00f3 participar en el proceso de venta de las acciones. <\/p>\n
En la demanda, la instituci\u00f3n financiera se extendi\u00f3 en consideraciones adicionales que sustentan lo que, a su juicio, constituye violaci\u00f3n de lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
La accionante cit\u00f3 la Sentencia C-074 del 25 de febrero de 1994, proferida por esta Corte, manifestando que su sentido fue contrariado por la Superintendencia al interponer indebidas talanqueras para que se hiciera realidad el mandato constitucional de la democratizaci\u00f3n de la propiedad dentro de un proceso de privatizaci\u00f3n de acciones de dominio estatal. <\/p>\n
Dej\u00f3 en claro el Banco que interpon\u00eda la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, a pesar de tener a su disposici\u00f3n otros medios de defensa judicial. <\/p>\n
Adujo al respecto que, como se trataba de una operaci\u00f3n mercantil que le permitir\u00eda a la entidad bancaria un notable crecimiento dentro del sector financiero nacional, exist\u00eda la real perspectiva de que la negociaci\u00f3n pudiera implicar la captaci\u00f3n de importantes utilidades econ\u00f3micas. <\/p>\n
Por ello -a\u00f1adi\u00f3- s\u00f3lo mediante una indemnizaci\u00f3n podr\u00eda el Estado remediar el perjuicio que llegar\u00eda a causarle al Banco Uconal al priv\u00e1rsele de la oportunidad de ejercer el derecho de acceso a la propiedad de acciones del Banco Popular. <\/p>\n
Entendi\u00f3, por eso, que el perjuicio, adem\u00e1s de evidente ser\u00eda irremediable y, por consiguiente, la tutela ser\u00eda el \u00fanico remedio transitorio para impedir que se propagaran los efectos nocivos de la violaci\u00f3n de los preceptos constitucionales. <\/p>\n
El Banco solicit\u00f3 al juez de tutela adoptar medidas provisionales consistentes en ordenar al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras suspender o prorrogar, de acuerdo con el marco legal de sus facultades, la vigencia de la oferta de venta de las acciones de la Naci\u00f3n en el Banco Popular. <\/p>\n
Tambi\u00e9n le pidi\u00f3 ordenar a la Superintendencia Bancaria conceder en su favor la autorizaci\u00f3n previa de que trata el art\u00edculo 305 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), para ofertar en el proceso de adquisici\u00f3n de las acciones del Banco Popular. <\/p>\n
II. LA DECISION JUDICIAL QUE SE EXAMINA <\/p>\n
El Juzgado 29 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., mediante sentencia del 20 de junio de 1994, resolvi\u00f3 negar la tutela solicitada. <\/p>\n
Seg\u00fan el fallo, la acci\u00f3n de tutela como mecanismo de excepci\u00f3n se condiciona en su procedencia a la falta de otros medios de defensa judicial que eficaz y oportunamente pudieran servirle al afectado para proteger el derecho vulnerado o amenazado, salvo que a ella se acuda como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. <\/p>\n
De otro lado -manifiesta- la acci\u00f3n de tutela puede ejercitarse por personas naturales o jur\u00eddicas, toda vez que \u00e9stas \u00faltimas son tambi\u00e9n titulares de derechos constitucionales fundamentales. <\/p>\n
De all\u00ed que, para el fallador de instancia, la legitimidad del Banco Uconal para intentar la tutela era formalmente indiscutible en su concreta condici\u00f3n de persona jur\u00eddica de car\u00e1cter privado. <\/p>\n
Expresa que el derecho a la igualdad, alegado por la compa\u00f1\u00eda demandante, no ha sufrido ataque por la conducta de la Superintendencia Bancaria, ya que no se encuentra relaci\u00f3n o conexi\u00f3n sustancial atendible entre el acto administrativo pronunciado por ese organismo y el pretendido da\u00f1o que el peticionario deduce apelando a premisas que apenas demuestran su natural inconformidad con aqu\u00e9l. <\/p>\n
En efecto -agrega- si la propia voluntad de la ley no fue otra que la de preservar la confianza y estabilidad del sistema financiero por v\u00eda de una concreta funci\u00f3n que debe cumplir la Superintendencia Bancaria en orden a conceptuar sobre la solvencia, idoneidad, responsabilidad y car\u00e1cter de las personas naturales o jur\u00eddicas que pretenden acceder o participar en la adquisici\u00f3n de las acciones del Estado en la banca u otras empresas, no se ve c\u00f3mo el eventual concepto desfavorable de esa instituci\u00f3n pueda comprometer o amenazar el derecho fundamental a la igualdad, como que precisamente en tales eventos la diferencia entre quienes participan y quienes no lo pueden hacer est\u00e1 razonablemente justificada por la necesidad inaplazable de preservar la confianza y estabilidad en el sistema financiero, m\u00e1xime en operaciones de la magnitud y dimensiones como las de la oferta de venta de las acciones del Banco Popular. <\/p>\n
Ahora bien -expone la Sentencia-, los cuestionamientos y reparos que al peticionario le merecen las argumentaciones y razones contenidas en el documento de la Superintendencia al negar la autorizaci\u00f3n solicitada, escapan a cualquier consideraci\u00f3n del juez de tutela, primero porque su naturaleza misma de acto administrativo as\u00ed lo impone, vale decir, por la v\u00eda de la tutela no resulta factible imaginar la suspensi\u00f3n de un acto administrativo del que corresponder\u00e1 conocer a la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa y, de otro lado, ser\u00eda necio que sin mayores y mejores elementos de juicio se pretendiera que el juez de tutela desestimara los componentes de un dictamen t\u00e9cnico financiero que, como el expresado por el ente oficial, por lo menos parece sustentarse en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, seg\u00fan los hechos y pruebas examinados. No podr\u00eda el juez de tutela revocar la determinaci\u00f3n referida, pues ello comportar\u00eda abusiva intromisi\u00f3n en la \u00f3rbita de lo Contencioso Administrativo, \u00fanica instancia jurisdiccional para intentar su nulidad o suspensi\u00f3n. <\/p>\n
En el sentir del Juzgado, la solicitud de autorizaci\u00f3n elevada por el Banco Uconal con miras a participar en la oferta de venta de las acciones de la Naci\u00f3n en el Banco Popular fue atendida en oportunidad por la Superintendencia Bancaria, entidad que, advirtiendo inconsistencias en la informaci\u00f3n recibida, reclam\u00f3 a la persona jur\u00eddica interesada el cumplimiento y presentaci\u00f3n de informes y explicaciones adicionales atendidos tan s\u00f3lo parcialmente por el Banco Uconal. Unicamente hasta el 8 de junio del presente a\u00f1o se aport\u00f3 el aval de la instituci\u00f3n financiera que apoyar\u00eda al Banco en el proyecto de oferta. <\/p>\n
El Juez tampoco hall\u00f3 que hubiera sido vulnerado el derecho al debido proceso de la entidad solicitante, toda vez que se surti\u00f3 el correspondiente tr\u00e1mite con sujeci\u00f3n a los procedimientos y formas establecidas, se garantiz\u00f3 al Banco Uconal la oportunidad de allegar la informaci\u00f3n requerida, la de presentar por v\u00eda de sus asesores las explicaciones necesarias al proyecto de factibilidad y la de impugnar por v\u00eda de los recursos el acto que le neg\u00f3 la autorizaci\u00f3n. <\/p>\n
Con base en estas consideraciones, el Juez declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n de tutela instaurada. <\/p>\n
Es de anotar que, como medida provisional adoptada al principiar el tr\u00e1mite, el Juzgado hab\u00eda suspendido el t\u00e9rmino de vigencia de la oferta en cuesti\u00f3n, medida que fue levantada mediante el fallo, en el cual se dej\u00f3 en libertad al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras para que, dentro del marco de las facultades que la ley le otorga, prosiguiera con el programa de venta de las acciones que la Naci\u00f3n posee en el Banco Popular. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
Esta Sala de la Corte es competente para revisar la providencia mencionada, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y seg\u00fan las prescripciones del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
La funci\u00f3n del Superintendente Bancario en guarda de la estabilidad del sistema financiero y de la confianza p\u00fablica no contradice el mandato del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
Un an\u00e1lisis del expediente permite concluir que la acci\u00f3n de tutela ha sido instaurada en este caso contra un acto administrativo emanado de la Superintendencia Bancaria, mediante el cual se neg\u00f3 a la entidad peticionaria la aprobaci\u00f3n exigida por el art\u00edculo 305 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero) para adquirir, directa o indirectamente, m\u00e1s del 5% de las acciones suscritas del Banco Popular, espec\u00edficamente las que posee la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en el Banco Popular, cuyo proceso de oferta p\u00fablica y venta se inici\u00f3 por el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras -FOGAFIN-, seg\u00fan programa puesto en marcha por Decreto 814 del 21 de abril de 1994. <\/p>\n
La aprobaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria se hac\u00eda indispensable no solamente por la exigencia general del Decreto 663 de 1993, sino, de manera espec\u00edfica dentro del proceso de venta mencionado, pues el aludido Decreto 814 de 1994 as\u00ed lo dispuso como requisito para participar, reiterando que dicho organismo examinar\u00eda la idoneidad, responsabilidad y car\u00e1cter de las personas interesadas en efectuar las adquisiciones. <\/p>\n
Mediante oficio dirigido al Banco Uconal, la Superintendencia Bancaria se abstuvo de impartir la autorizaci\u00f3n solicitada por considerar que el flujo de recursos de aqu\u00e9l, aplicado a la operaci\u00f3n futura del ente \u00fanico que resultar\u00eda de su fusi\u00f3n con el Banco Popular, no alcanzar\u00eda para atender sus obligaciones, con las implicaciones consiguientes para sus aportantes, acreedores y entidades oficiales que garantizan la solvencia del sector financiero nacional. <\/p>\n
Estim\u00f3, adem\u00e1s, la Superintendencia que el significativo impacto del servicio de la deuda y la amortizaci\u00f3n del cr\u00e9dito mercantil sobre las utilidades del banco afectar\u00eda su solvencia y la de la nueva entidad, a lo cual agreg\u00f3 que el esquema de garant\u00edas previsto por el solicitante para asegurar los cr\u00e9ditos de otras entidades financieras depend\u00eda en gran parte de la obtenci\u00f3n de un aval de un banco del exterior de primera l\u00ednea, respecto de cuya vinculaci\u00f3n -expres\u00f3 el organismo de control- no se alleg\u00f3 ning\u00fan documento que contuviera el correspondiente compromiso. <\/p>\n
En criterio de la Superintendencia, tampoco resultaban claros algunos aspectos de relevancia en el proceso de fusi\u00f3n, tales como la conversi\u00f3n de las acciones en aportes cooperativos y el tratamiento que recibir\u00edan los intereses minoritarios de las acciones que no se adquirieran en la oferta inicial a entidades solidarias. <\/p>\n
En s\u00edntesis, mediante el indicado oficio se cuestion\u00f3 la viabilidad de la operaci\u00f3n en cabeza del Banco Uconal y de all\u00ed se dedujo que no pod\u00eda autorizarse sin poner en grave riesgo la estabilidad del sistema financiero y la confianza p\u00fablica en el mismo. <\/p>\n
Observa la Corte inicialmente que la respuesta dada por el Superintendente a la entidad bancaria correspondi\u00f3 al ejercicio ordinario de sus funciones. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 325 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero), la Superintendencia Bancaria es un organismo de car\u00e1cter t\u00e9cnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, algunos de cuyos principales objetivos consisten en asegurar la confianza p\u00fablica en el sistema financiero y velar porque las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez econ\u00f3mica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones; prevenir situaciones que puedan derivar en la p\u00e9rdida de dicha confianza, protegiendo el inter\u00e9s general y particularmente el de terceros de buena fe; y adoptar pol\u00edticas de inspecci\u00f3n y vigilancia dirigidas a permitir que las instituciones vigiladas puedan adaptar su actividad a la evoluci\u00f3n de sanas pr\u00e1cticas. <\/p>\n
Es natural que en el cumplimiento del papel que le es propio, el Superintendente Bancario goce de un margen de apreciaci\u00f3n suficiente para evaluar la conveniencia y oportunidad de muy diversas operaciones financieras que precisamente se someten a su consideraci\u00f3n en guarda de la solidez y armon\u00eda de la estructura econ\u00f3mica, que necesariamente afecta el inter\u00e9s colectivo. <\/p>\n
La ausencia de una autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos t\u00e9cnicos fundados, defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto representar\u00eda la entronizaci\u00f3n del caos en la actividad financiera, implicar\u00eda la p\u00e9rdida de la confianza p\u00fablica en el manejo de \u00e9sta y conducir\u00eda a la ruptura de las necesarias pol\u00edticas estatales en lo concerniente a la direcci\u00f3n y estabilizaci\u00f3n de la econom\u00eda. <\/p>\n
Esa perspectiva resulta abiertamente contraria a los mandatos constitucionales. El art\u00edculo 333 de la Carta se\u00f1ala que la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, pero dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan; que la libre competencia econ\u00f3mica, si bien es un derecho de todos, supone responsabilidades; y que la ley delimitar\u00e1 el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando as\u00ed lo exija, entre otros factores, el inter\u00e9s social. El art\u00edculo 334 Ib\u00eddem conf\u00eda al Estado la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda, mientras el 335, espec\u00edficamente relacionado con las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, advierte con claridad que ellas s\u00f3lo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley, la cual regular\u00e1 la forma de intervenci\u00f3n del Gobierno en estas materias. <\/p>\n
En ese orden de ideas, lo resuelto por el Superintendente Bancario en el caso de autos no puede aislarse del \u00e1mbito general de sus atribuciones, aunque -desde luego-, por haberse plasmado en un acto administrativo, puede controvertirse ante la jurisdicci\u00f3n correspondiente si la entidad solicitante considera que la facultad invocada se ejerci\u00f3 por fuera del ordenamiento jur\u00eddico o que desvirtu\u00f3 los fines institucionales a ella inherentes. <\/p>\n
Se ha alegado que la tutela proced\u00eda en esta ocasi\u00f3n, al menos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sobre la base de que el acto de la Superintendencia Bancaria, al negar la posibilidad de que el Banco Uconal participara en el proceso de venta de las acciones del Banco Popular, desconoci\u00f3 directamente el precepto consagrado en el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, en cuanto \u00e9ste ordena al Estado que cuando enajene su participaci\u00f3n en una empresa tome las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrezca a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. <\/p>\n
Esta disposici\u00f3n de la Carta, que se sustenta en los principios del Estado Social de Derecho, debe interpretarse de manera sistem\u00e1tica con otras normas constitucionales, como la del art\u00edculo 25, que brinda al trabajo, en todas sus modalidades, especial protecci\u00f3n estatal; la del 58 Ib\u00eddem, que ordena al Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la del 57, a cuyo tenor la ley podr\u00e1 establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores participen en la gesti\u00f3n de las empresas; la del 333, que considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una funci\u00f3n social, a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. <\/p>\n
De conformidad con los postulados en menci\u00f3n, el tr\u00e1mite correspondiente al traspaso de la propiedad de las empresas que eran del Estado a manos de particulares ha de encaminarse al objetivo de la creciente democratizaci\u00f3n y, por tanto, tiene que brindar suficientes garant\u00edas en cuya virtud no sean los grandes grupos econ\u00f3micos los que, gracias a su poder, consigan el dominio de las unidades empresariales que ven\u00eda manejando el Estado, ya que la Constituci\u00f3n ha impartido al legislador claras instrucciones en el sentido de evitar que, so pretexto de la libertad econ\u00f3mica y precisamente en contra de ella, quienes ostentan posiciones dominantes en el mercado nacional abusen de su preeminencia para monopolizar los distintos renglones de la econom\u00eda (art\u00edculos 333 y 334 C.N.). <\/p>\n
Se ha optado, entonces, por ofrecer condiciones preferentes a los trabajadores y a las organizaciones solidarias para que accedan con mayor facilidad a la propiedad accionaria de las empresas de cuya conducci\u00f3n se desprende el Estado, con lo cual se promueve la participaci\u00f3n democr\u00e1tica y se estimula al sector trabajo. <\/p>\n
Ya esta Corte, en Sentencia C-037 del 3 de febrero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell) se\u00f1al\u00f3 que la meta propuesta no fue la de entronizar una socializaci\u00f3n de la propiedad sino una participaci\u00f3n concurrente de los sectores solidarios y de trabajadores con las empresas creadas al amparo de la libertad econ\u00f3mica y de la iniciativa privada, para contribuir al desarrollo del pa\u00eds. <\/p>\n
“Se busca -destac\u00f3 la providencia- dirigir el proceso de desconcentraci\u00f3n accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se avanza en el proceso de redistribuci\u00f3n de los ingresos y de la propiedad, que es una meta esencial dentro de un Estado Social de Derecho”. <\/p>\n
Pero se dej\u00f3 en claro que el alcance de la norma constitucional no es el de constre\u00f1ir a los sectores mencionados a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco el de garantizar que forzosamente la propiedad oficial deba consolidarse en cabeza de ellos. <\/p>\n
Para la Corte, resulta necesario advertir que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n est\u00e1 dirigido primordialmente a establecer unas condiciones generales m\u00ednimas que aseguren las posibilidades de acceso a la propiedad, mas no a producir el efecto de desplazar al Estado en el ejercicio de las funciones y responsabilidades que le competen en lo concerniente a la direcci\u00f3n de la econom\u00eda, la preservaci\u00f3n de la estabilidad financiera y el fortalecimiento de la confianza p\u00fablica en el sistema crediticio. En otros t\u00e9rminos, una cosa es facilitar a los sectores solidarios y de trabajadores el acceso a la titularidad de las acciones que en ciertas empresas pose\u00eda el Estado y otra muy distinta pretender que, formulada una solicitud en tal sentido por personas pertenecientes a dichos sectores, tengan que concederse de manera obligatoria las autorizaciones ordinariamente requeridas para adquirir parte del capital de una instituci\u00f3n financiera o de otro tipo. <\/p>\n
As\u00ed, en el caso materia de revisi\u00f3n, no puede pensarse que el acto del Superintendente Bancario por el cual se neg\u00f3 al Banco Uconal la autorizaci\u00f3n pedida fuera contrario al art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n por el s\u00f3lo hecho de haber resuelto negativamente. <\/p>\n
Al fin y al cabo se trataba de una petici\u00f3n que la administraci\u00f3n estaba obligada a resolver oportunamente, con arreglo a lo establecido en el art\u00edculo 23 de la Carta y seg\u00fan las normas particulares que regulan la actividad del Superintendente Bancario en lo que respecta a los an\u00e1lisis econ\u00f3micos sobre la viabilidad de la operaci\u00f3n planteada (Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero). <\/p>\n
Si, dentro del ya se\u00f1alado campo de apreciaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n que la ley reconoce al citado funcionario, pod\u00eda \u00e9ste autorizar o desautorizar la participaci\u00f3n de la entidad financiera solicitante en el proceso de venta de las acciones de propiedad de la Naci\u00f3n en el Banco Popular, mal podr\u00eda colegirse que la opci\u00f3n de la negativa fuera inconstitucional, pues semejante interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 60 de la Carta llevar\u00eda al absurdo de impedir que la Superintendencia cumpliera la funci\u00f3n a ella asignada y se limitara a dar un visto bueno puramente formal que en nada contribuir\u00eda a la preservaci\u00f3n del sistema financiero, su estabilidad y la necesaria confianza del p\u00fablico en el mismo. <\/p>\n
Ubic\u00e1ndonos en el terreno concreto de los derechos fundamentales, la Corte coincide con el Juez de instancia en la apreciaci\u00f3n de que ellos no fueron conculcados. <\/p>\n
En modo alguno puede sostenerse que la Superintendencia haya dado al Banco Uconal un trato discriminatorio que implicara violaci\u00f3n del derecho a la igualdad preconizado por el art\u00edculo 13 de la Carta, pues se limit\u00f3 a ejercer la competencia que le correspond\u00eda, plasmando en el oficio de respuesta los resultados del examen econ\u00f3mico en cuya virtud no encontr\u00f3 suficientes las garant\u00edas que el establecimiento bancario ofrec\u00eda para participar en la negociaci\u00f3n del paquete accionario que era de su inter\u00e9s. Lo mismo que al Banco Uconal, la respuesta hab\u00eda podido ser dada, en uno u otro sentido, a cualquier otro solicitante. <\/p>\n
Del expediente no resulta que otras entidades financieras en igualdad de condiciones a las del Banco Uconal hubiesen recibido del organismo estatal un trato diferente. Por el contrario, lo que se acredit\u00f3 en el proceso fue la singularidad del estudio financiero efectuado y, por supuesto, no existiendo t\u00e9rminos de referencia -otros solicitantes en id\u00e9ntica situaci\u00f3n, con los cuales pudiera compararse el trato recibido por el Banco Uconal- no es factible deducir parcialidad o ruptura del equilibrio al que estaba obligada la autoridad p\u00fablica. <\/p>\n
Considera la Corte que el derecho a la igualdad lleva impl\u00edcito el concepto de alteridad, esto es, no hay lugar a su violaci\u00f3n si en el caso concreto no hay dos o m\u00e1s sujetos implicados, cuyas circunstancias sean susceptibles de equiparaci\u00f3n. <\/p>\n
Pero, aun cumpli\u00e9ndose tal requisito, el principio constitucional no se traduce en soluciones id\u00e9nticas sino cuando son tambi\u00e9n exactas las condiciones de los sujetos comparados. <\/p>\n
En el caso que se estudia no debe perderse de vista que la decisi\u00f3n administrativa recay\u00f3 precisa y \u00fanicamente sobre la situaci\u00f3n financiera del Banco Uconal, siendo ella la que, por sus caracter\u00edsticas, condujo al Superintendente a negar la autorizaci\u00f3n solicitada. <\/p>\n
La Corte no puede entrar, como tampoco lo hizo el Juez de instancia, a controvertir los argumentos de car\u00e1cter t\u00e9cnico en los cuales est\u00e1 soportada la determinaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
En lo que respecta al derecho de petici\u00f3n, por carencia actual de objeto est\u00edmase irrelevante, para los efectos de un eventual amparo constitucional, cualquier an\u00e1lisis sobre si la solicitud elevada por el Banco Uconal ante el Superintendente Bancario fue respondida oportunamente, ya que la tutela se intent\u00f3 con posterioridad a la respuesta y se refiere precisamente al contenido de la misma, raz\u00f3n por la cual ese aspecto del tr\u00e1mite ya no puede ser tutelado. Si la entidad peticionaria considera que la contestaci\u00f3n administrativa fue tard\u00eda, bien puede solicitar al Ministerio P\u00fablico que se impongan las sanciones correspondientes. <\/p>\n
La Corte no encuentra acreditada violaci\u00f3n alguna del debido proceso, pues, como lo dijo el Juzgado, no solamente se cumplieron los tr\u00e1mites de rigor previos a la determinaci\u00f3n de la Superintendencia, seg\u00fan la ley, sino que expresamente se otorg\u00f3 al Banco Uconal la oportunidad de suministrar la totalidad de la informaci\u00f3n requerida para resolver y, desde luego, el establecimiento bancario goz\u00f3 siempre de las ocasiones de alegar aquello que desde los puntos de vista t\u00e9cnico y econ\u00f3mico -que eran los relevantes- pod\u00eda aducir en favor de sus pretensiones. <\/p>\n
T\u00e9ngase presente, adem\u00e1s, que la decisi\u00f3n impugnada no implicaba una sanci\u00f3n o castigo a la entidad financiera, sino que correspond\u00eda a una medida econ\u00f3mica preventiva tendiente a evitar que el Banco se comprometiera m\u00e1s all\u00e1 de sus propias capacidades y de las garant\u00edas de respaldo econ\u00f3mico que exhib\u00eda, motivo por el cual la defensa de la entidad vigilada frente a la decisi\u00f3n que impetr\u00f3 del Superintendente se desprend\u00eda en concreto de la documentaci\u00f3n que aportaba y deb\u00eda ser considerada bajo la estricta perspectiva econ\u00f3mica materia del an\u00e1lisis, que fue precisamente lo que hizo la Superintendencia. <\/p>\n
Improcedencia de la tutela. Existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Carencia actual de objeto <\/p>\n
La Corte no descarta que en el curso de un tr\u00e1mite de privatizaci\u00f3n de empresas estatales puedan ser desconocidos los mandatos del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, bien al expedirse las normas generales que regulen el proceso o al cumplir en concreto las distintas etapas del mismo. <\/p>\n
En el primer evento, proceden las correspondientes acciones p\u00fablicas, bien sea de inconstitucionalidad, si tales normas est\u00e1n contenidas en un acto con fuerza de ley, o de nulidad, si se trata de actos administrativos. En el segundo, las correspondientes actuaciones de la administraci\u00f3n ser\u00e1n demandables ante la jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, tanto para buscar su nulidad como para pedir el restablecimiento del derecho. <\/p>\n
As\u00ed, pues, la existencia de medios judiciales alternativos hace que, en principio, no sea procedente la acci\u00f3n de tutela para poner en tela de juicio las operaciones de oferta y enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria de empresas que ven\u00edan siendo controladas por el Estado. <\/p>\n
Obviamente, cabe el amparo como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
En el asunto sometido a revisi\u00f3n, es claro que no se controvierte el proceso de enajenaci\u00f3n de acciones del Banco Popular iniciado por el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, sino que se ataca un acto administrativo con repercusi\u00f3n en el mismo en cuanto a la aspiraci\u00f3n particular de la entidad demandante. <\/p>\n
Ya se ha visto que dicho acto es susceptible de las respectivas acciones contencioso administrativas, luego existe otro medio de defensa judicial. <\/p>\n
En lo relativo a la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio, la Corte encuentra que falta el presupuesto esencial de la misma, es decir, la inminencia de un perjuicio irremediable. <\/p>\n
En efecto, para la fecha en que se profiere el presente fallo, la Corte Constitucional ha recibido un oficio, suscrito por el Director de FOGAFIN, del 14 de octubre de 1994, en el cual manifiesta que el proceso de privatizaci\u00f3n del Banco Popular se encuentra suspendido. <\/p>\n
Por consiguiente, las posibilidades de que se produzcan las negativas consecuencias patrimoniales que el Banco Uconal afirma que sufrir\u00e1 en virtud del acto emanado de la Superintendencia Bancaria no gravitan de manera inminente sobre la entidad peticionaria, por sustracci\u00f3n de materia. El proceso que culminar\u00eda afect\u00e1ndola est\u00e1 detenido, luego puede intentar, sin la medida transitoria de la tutela, las acciones que juzgue pertinentes contra el acto administrativo que, en su sentir, la lesiona. <\/p>\n
Rep\u00e1rese en que la acci\u00f3n fue incoada, entre otros prop\u00f3sitos, para lograr una suspensi\u00f3n del t\u00e9rmino de vigencia de la oferta p\u00fablica. Este objetivo de la accionante pierde su raz\u00f3n de ser en el estrado judicial, ya que espont\u00e1neamente ha resuelto el Gobierno adoptar una medida similar indefinida. <\/p>\n
Ser\u00e1 confirmada la sentencia en revisi\u00f3n. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el 20 de julio de 1994 por el Juzgado Veintinueve Penal del Circuito de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., mediante el cual se resolvi\u00f3 acerca de la acci\u00f3n instaurada por el BANCO UNION COOPERATIVA NACIONAL, “BANCO UCONAL”. <\/p>\n
Segundo.- LIBRESE la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
Presidente de la Sala <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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T-461-94 Sentencia No. T-461\/94 SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Funciones\/ACTO ADMINISTRATIVO La Superintendencia Bancaria es un organismo de car\u00e1cter t\u00e9cnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, algunos de cuyos principales objetivos consisten en asegurar la confianza p\u00fablica en el sistema financiero y velar porque las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez econ\u00f3mica […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[14],"tags":[],"class_list":["post-1343","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-1994"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1343","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1343"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1343\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1343"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1343"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1343"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}