\u00a0 \u00a0 Sentencia C-101\/07 \u00a0<\/p>\n
ICETEX-Cambio de naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
del cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX no se desprende que la entidad, ni en general que el Estado, vayan a dejar de atender el mandato constitucional que impone facilitar el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior. Por el contrario, una lectura integral de la ley de la que hace parte la disposici\u00f3n demandada permite apreciar que en ella se establece que el Icetex \u201c\u2026 tendr\u00e1 por objeto el fomento social de la educaci\u00f3n superior, priorizando la poblaci\u00f3n de bajos recursos econ\u00f3micos y aquella con m\u00e9rito acad\u00e9mico en todos los estratos a trav\u00e9s de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educaci\u00f3n superior, la canalizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos, becas y otros apoyos de car\u00e1cter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.\u201d Agrega la citada disposici\u00f3n que el Icetex cumplir\u00e1 su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial y que \u201c\u2026 otorgar\u00e1 subsidios para el acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3.\u201d Y durante el tr\u00e1mite del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 1002 de 2005 se expres\u00f3 que el cambio en el r\u00e9gimen jur\u00eddico del Icetex obedec\u00eda al prop\u00f3sito de superar las restricciones a las que se ha visto sometido el cr\u00e9dito educativo en el pa\u00eds, debido a su dependencia del presupuesto General de la Naci\u00f3n y buscaba hacer m\u00e1s eficiente la administraci\u00f3n de los recursos y \u00a0lograr mayor agilidad en el desembolso de los cr\u00e9ditos. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6417 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1002 de 2005 \u201cpor la cual se transforma el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Mariano Ospina P\u00e9rez, ICETEX en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Rosalba In\u00e9s Jaramillo Murillo \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0catorce (14) de febrero de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Rosalba In\u00e9s Jaramillo Murillo demand\u00f3 el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1002 de 2005, \u201cpor la cual se transforma el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Mariano Ospina P\u00e9rez, ICETEX en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del treinta y uno de julio de 2006, admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista, y simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. En la misma providencia, orden\u00f3 comunicarla al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Educaci\u00f3n, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Presidente del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u2013ICETEX, al Presidente de la Asociaci\u00f3n Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), al Presidente de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Instituciones Universitarias Privadas (ACIUP), y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades del Rosario, Cat\u00f3lica, Sergio Arboleda y Nacional para que intervinieran si lo consideraban conveniente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 46.137 del 30 de diciembre de 2005, y se subraya el aparte acusado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY N\u00daMERO 1002 DE 2005 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 30) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se transforma el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Art. 1\u2013 Transf\u00f3rmese el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Mariano Ospina P\u00e9rez, Icetex, creado por el Decreto 2586 de 1950, en una entidad financiera de naturaleza especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, la cual conserva la misma denominaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los derechos y obligaciones que a la fecha de promulgaci\u00f3n de esta ley tenga el Icetex continuar\u00e1n en favor y a cargo del mismo como entidad financiera de naturaleza especial.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante considera que la disposici\u00f3n acusada vulnera el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 67, 69, 350 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Fundamentos de la demanda\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para la demandante, la decisi\u00f3n de cambiar la naturaleza jur\u00eddica del ICETEX, de establecimiento p\u00fablico del orden nacional adscrito al ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, a la de establecimiento financiero de naturaleza especial, vinculado al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, saca a esa entidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y la obliga a generar sus propios recursos para atender la obligaci\u00f3n de gasto p\u00fablico social implicada en el derecho fundamental a la educaci\u00f3n, todo lo cual resulta violatorio de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El referido cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX, prosigue la accionante, \u00a0es contrario al pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, por cuanto desconoce el derecho al conocimiento, al que deben tener acceso todas las personas en el marco de un orden jur\u00eddico y social justo; es violatorio del art\u00edculo 67 Superior porque desconoce que la educaci\u00f3n es un derecho fundamental de la persona y un servicio p\u00fablico que tiene una funci\u00f3n social; infringe el art\u00edculo 69 de la Carta porque no tiene en cuenta que el Estado debe facilitar los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educaci\u00f3n superior; es violatoria del art\u00edculo 350, porque desconoce que la educaci\u00f3n, como servicio p\u00fablico a cargo del Estado, debe figurar anualmente en la ley de apropiaciones, como parte del rubro de gasto p\u00fablico social, el cual tiene prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n y no puede disminuir porcentualmente con relaci\u00f3n al a\u00f1o anterior; y contradice el art\u00edculo 366 de la Carta porque impide que el Estado cumpla con su finalidad social en el campo educativo. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar las anteriores consideraciones, la demandante se\u00f1ala, en primer lugar, que el ICETEX, desde su creaci\u00f3n, fue concebido como un establecimiento publico del orden nacional por medio del cual el Estado atend\u00eda las necesidades financieras de los usuarios de la educaci\u00f3n. Para corroborar esta afirmaci\u00f3n, la accionante presenta un minucioso recuento de las normas por medio de las cuales se cre\u00f3 el ICETEX y se le introdujeron modificaciones en su estructura y funcionamiento. Concluye este aparte se\u00f1alando que, en atenci\u00f3n a esa naturaleza como establecimiento p\u00fablico, el ICETEX cumpl\u00eda con su cometido en el campo educativo mediante los aportes que anualmente se le hac\u00edan en la Ley de Presupuesto. Expresa a continuaci\u00f3n que, ahora, como entidad financiera de naturaleza especial, el ICETEX debe generar sus recursos propios y no recibir\u00e1 anualmente aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. A esa conclusi\u00f3n llega a partir de la lectura del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1002 de 2005, en el cual, al definir el objeto del ICETEX se se\u00f1ala que, para el cumplimiento de su cometido en el financiamiento del acceso y la permanencia de las personas a la educaci\u00f3n superior le corresponde \u201c\u2026 la canalizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos, becas y otros apoyos de car\u00e1cter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros\u201d, y de la cita de un aparte de los antecedentes del proyecto de ley, en el que se expresa que al cambiar su naturaleza jur\u00eddica el ICETEX \u201c\u2026 dejar\u00e1 de pertenecer al Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u2026\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de los anteriores presupuestos la demandante desarrolla el concepto de la violaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
La demandante se\u00f1ala que la jurisprudencia constitucional, en desarrollo del art\u00edculo 67 de la Carta, ha reconocido el car\u00e1cter fundamental del derecho a la educaci\u00f3n como un elemento esencial e inherente al ser humano, que permite obtener el conocimiento1, de tal forma que es obligaci\u00f3n del Estado promover su desarrollo y disponer los medios para que la poblaci\u00f3n pueda acceder a ella. \u00a0<\/p>\n
Expresa a continuaci\u00f3n que, de acuerdo con el art\u00edculo 67 de la Carta, la educaci\u00f3n es un servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, cuya financiaci\u00f3n, por mandato constitucional, est\u00e1 a cargo del Estado, seg\u00fan se desprende de los art\u00edculos 69 C.P., conforme al cual el Estado debe facilitar los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educaci\u00f3n superior; 366 C.P., que consagra como objetivo fundamental y finalidad social del Estado, la soluci\u00f3n de las necesidades de educaci\u00f3n y 350 C.P., en cuanto dispone que la ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente de gasto social, el cual tendr\u00e1 prioridad sobre otras asignaciones y que \u00a0el presupuesto de inversi\u00f3n no se podr\u00e1 disminuir porcentualmente con respecto al del a\u00f1o anterior. Destaca que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-689 de 2005, se pronunci\u00f3 sobre la \u201c\u2026 obligaci\u00f3n del Estado de proveer mecanismos financieros que faciliten el acceso a la educaci\u00f3n superior\u201d, y se\u00f1al\u00f3 que tal tarea hab\u00eda sido confiada al ICETEX. \u00a0<\/p>\n
Concluye la demandante expresando que \u201csi el cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX, \u00a0contemplado en la norma demandada, implica que anualmente dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, no existir\u00e1 la partida correspondiente para cubrir los prestamos que realiza el Instituto y destinados a la educaci\u00f3n superior, es incuestionable que estamos ante la violaci\u00f3n de las preceptivas superiores invocadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Educaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Ministerio manifiesta que la transformaci\u00f3n del ICETEX en una entidad especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio le permite ejercer sus funciones con mayor eficiencia, convirti\u00e9ndose en una entidad m\u00e1s competitiva, con mayor solidez financiera, lo cual le da la oportunidad a una mayor cantidad de colombianos de acceder a la educaci\u00f3n superior. Por lo tanto, la ley acusada no contrar\u00eda de modo alguno la Constituci\u00f3n ni afecta el derecho a la educaci\u00f3n, pues, por un lado, el Estado contin\u00faa dando aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 69 de la Carta a trav\u00e9s de los cr\u00e9ditos y subsidios concedidos por el ICETEX y, por otro lado, debe tenerse en cuenta que el car\u00e1cter fundamental del derecho a la educaci\u00f3n es predicable \u00fanicamente cuando se trata de la formaci\u00f3n de los ni\u00f1os, y no cuando se trata de educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones el Ministerio de Educaci\u00f3n solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir fallo en el presente asunto por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La entidad estatal interviene en el proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, toda vez que con la transformaci\u00f3n del ICETEX se obtendr\u00eda \u201c (…) una entidad m\u00e1s competitiva y eficiente y que le permita contar con m\u00e1s recursos para financiar a una mayor cantidad de colombianos\u201d2. Expresa que estos beneficios fueron advertidos en la exposici\u00f3n de motivos que se hizo de la Ley en el Congreso, entre los que se mencion\u00f3 la eliminaci\u00f3n de l\u00edmites presupuestales que restring\u00edan la actividad financiera del instituto, la supresi\u00f3n de obst\u00e1culos a la rotaci\u00f3n de patrimonios que \u00a0permitiese un portafolio de servicios m\u00e1s amplio, la obtenci\u00f3n de ingresos provenientes de otras fuentes generadas por la diversidad de servicios ofrecidos para la facilidad crediticia de los estudiantes y la mayor estabilidad financiera de la instituci\u00f3n que respaldase la creciente demanda de cr\u00e9ditos educativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Ministerio estima que la Ley 1002 de 2005 ampli\u00f3 las fuentes de ingresos del ICETEX, dentro de las cuales se incluyen las partidas destinadas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, por lo tanto, la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica no le impide recibir este tipo de recursos, de tal modo que resultan infundados los argumentos de la actora en este sentido. \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u2013 Mariano Ospina P\u00e9rez, ICETEX \u00a0<\/p>\n
El instituto participa en el presente proceso para solicitarle a esta Corporaci\u00f3n que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, o que, en su defecto, declare la exequibilidad de la norma, pues considera que la ley que declar\u00f3 la transformaci\u00f3n del ICETEX en una entidad de naturaleza especial se ajusta a los lineamientos fijados en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce el interviniente que el escrito de demanda es impreciso al afirmar que el ICETEX participaba de las asignaciones del presupuesto nacional por ser un establecimiento p\u00fablico, pues actualmente, despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n, contin\u00faa recibiendo los rubros que le corresponden como una entidad perteneciente al nivel 2 del sistema presupuestal. De otra parte, considera que no es preciso establecer que el ICETEX no puede ser excluido del Presupuesto General de la Naci\u00f3n por ser una entidad prestadora del servicio de educaci\u00f3n, pues, por un lado, el ICETEX tiene como objeto social la financiaci\u00f3n de cr\u00e9ditos para el pago de la educaci\u00f3n superior y no la prestaci\u00f3n directa y, por otro lado, que su nueva naturaleza jur\u00eddica no le impide ser destinatario de las partidas del Sistema General de Apropiaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene la entidad interviniente que dentro de las facultades que la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 150 numeral 7) le ha conferido el Congreso para determinar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica est\u00e1 comprendida la de crear, suprimir, modificar o, incluso, transformar entidades del orden nacional, como es el caso del ICETEX, y que no por esto deja de ser destinatario de los recursos del presupuesto nacional, pues, si bien el objeto social del ICETEX no es prestar el servicio de educaci\u00f3n, si le es propio facilitar los mecanismos financieros que permitan el acceso de la poblaci\u00f3n a las instituciones universitarias, lo cual hace parte de la pol\u00edtica estatal en materia de educaci\u00f3n, de tal forma que el Estado lo debe tener en cuenta dentro de las partidas del presupuesto nacional. \u201cPor lo anterior, se puede concluir que el Icetex, a\u00fan en su nueva organizaci\u00f3n, sigue en el sistema presupuestal colombiano, se sujeta a las pol\u00edticas fiscales y debe cumplir con las metas macroecon\u00f3micas, en cuanto debe continuar programando y ejecutando su presupuesto conforme a las directrices del ministerio al cual est\u00e1 adscrito, conforme a los lineamientos fiscales del ministerio de Hacienda\u201d3 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, el ICETEX manifiesta que la transformaci\u00f3n en una entidad de car\u00e1cter especial le permite cumplir con sus funciones de financiaci\u00f3n m\u00e1s \u00e1gilmente, de modo que, ahora puede disfrutar de una libertad presupuestal con la que no contaba como establecimiento p\u00fablico, por lo que puede ofrecer mejores servicios y ampliar su portafolio, lo que al final se traduce en un mayor cubrimiento de su programa de acceso a la educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
La instituci\u00f3n educativa interviene en el presente proceso para defender la exequibilidad de la norma demandada, pues considera que la transformaci\u00f3n del ICETEX en una entidad especial del orden nacional permite que la entidad desempe\u00f1e sus funciones con mayor agilidad y de forma mas eficiente, toda vez que ahora se rige por las normas del derecho comercial, y aunque contin\u00faa bajo el control de tutela del Ministerio de Educaci\u00f3n, cuenta con mayor autonom\u00eda administrativa para el manejo presupuestal. Agrega que esa decisi\u00f3n legislativa puede considerarse como una respuesta a los requirimientos de una mayor eficacia en la gesti\u00f3n del Estado propios de un mundo globalizado, y que corresponde a lo que la doctrina espa\u00f1ola ha denominado \u201cla huida del derecho administrativo\u201d, como una manera de lograr una gesti\u00f3n m\u00e1s \u00e1gil sin que se deje de lado el control estatal de la misma. \u00a0<\/p>\n
Difiere de la apreciaci\u00f3n de la accionante en cuanto a que el ICETEX ya no podr\u00e1 seguir contando con recursos provenientes del presupuesto nacional, ya que, al tenor del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1002 de 2005, una de sus fuentes de recursos son los ingresos provenientes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, a lo cual se puede agregar que a lo largo de su historia la labor del Instituto se ha sustentado en sus propios recursos, sin depender de los aportes del Estado, raz\u00f3n por la cual el cambio de naturaleza jur\u00eddica no pone en riesgo el cumplimiento de las funciones propias del Instituto. \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ciudadana Ileana Marlett Melo Salcedo present\u00f3 escrito para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma en controversia, para lo cual manifiesta que, con fundamento en la Constituci\u00f3n, el Congreso tiene la posibilidad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n en el nivel nacional, de tal manera que puede crear, fusionar, o suprimir entidades y, en este mismo sentido, puede definir la naturaleza jur\u00eddica de las mismas, sea en el momento de la creaci\u00f3n o, posteriormente, definiendo una transformaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente se\u00f1ala, por otra parte, que de acuerdo con el ordenamiento constitucional, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educaci\u00f3n y les corresponde garantizar el acceso y la permanencia de las personas al sistema educativo. Despu\u00e9s de hacer un recuento de las obligaciones del Estado en materia educativa expresa que la normatividad existente sobre la materia refleja el compromiso estatal de \u201c(\u2026) mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a los establecimientos educativos, entre ellos las universidades p\u00fablicas\u201d4, lo cual obedece al principio de progresividad que, incluso, ha sido consagrado en instrumentos internacionales como el Pacto de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, el Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica y el Protocolo de San Salvador, de tal modo que se permita aplicar la cobertura y un mejoramiento de la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana se\u00f1ala que, dentro de este contexto, el ICETEX se presenta como un organismo que le permite al Estado dar cumplimiento al art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que se encarga de facilitar la financiaci\u00f3n de cr\u00e9ditos que permitan a la poblaci\u00f3n ingresar a la educaci\u00f3n superior, de tal suerte que, teniendo en cuenta que el ICETEX no se encarga de prestar directamente este servicio, su calidad de establecimiento p\u00fablico resultaba impropia para el adecuado cumplimiento de sus funciones, mientras que ahora, con la expedici\u00f3n de la Ley 1002 de 2005, adquiere una naturaleza especial que le permite desempe\u00f1ar eficazmente sus actividades econ\u00f3micas de car\u00e1cter crediticio, sin que por ello se pueda ver comprometido el respaldo financiero de los cr\u00e9ditos otorgados, toda vez que la entidad se nutre con recursos provenientes de diferentes fuentes, tales como rentas propias, aportes del presupuesto nacional, el producto de la imposici\u00f3n de multas, l\u00edneas de cr\u00e9dito nacional e internacional, e incluso, la Ley 1012 de 2006 dispuso que los recursos fiscales destinados a becas o cr\u00e9ditos educativos deber\u00edan ser girados exclusivamente al ICETEX.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, la interviniente asevera que la transformaci\u00f3n en la naturaleza jur\u00eddica del ICETEX le permite desarrollar de forma m\u00e1s flexible su actividad econ\u00f3mica y disponer de recursos que no sean utilizados, lo cual no pod\u00eda hacer como establecimiento p\u00fablico y, adicionalmente, le es posible continuar recibiendo dineros del Presupuesto Nacional dentro del grupo de segundo nivel. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, las razones que se aducen para sustentar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada no resultan ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, como se exige por la jurisprudencia de la Corte (Sentencia C-007 de 2003) para abordar el estudio de fondo de una demanda de inconstitucionalidad, raz\u00f3n por la cual lo que procede en este caso es que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Procurador General expresa que la demandante no presenta razones que de manera clara expliquen por qu\u00e9 la nueva naturaleza jur\u00eddica del ICETEX, en si misma considerada, resulta violatoria de la Constituci\u00f3n. A este respecto se\u00f1ala que el an\u00e1lisis de constitucionalidad debe hacerse a partir del tenor de la norma que se acusa y no de uno meramente deducido por el actor o que se desprende de algo que se consign\u00f3 en los debates legislativos. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la conclusi\u00f3n de la demandante seg\u00fan la cual la transformaci\u00f3n del ICETEX en una entidad financiera especial implica que no va a poder cumplir con su objeto porque no va a contar con recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, no se deriva del texto de la norma y corresponde, adem\u00e1s, a un an\u00e1lisis parcial y sesgado de la Ley 1002 de 2005, toda vez que en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 9\u00ba \u00a0de ese mismo cuerpo normativo se fij\u00f3 como una de las fuentes de recursos del Instituto, las partidas incluidas a ese efecto en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, considera el Ministerio P\u00fablico que no se encuentran en la demanda razones suficientes que justifiquen una limitaci\u00f3n a la facultad constitucional del legislador de determinar la naturaleza jur\u00eddica de una entidad p\u00fablica, en este caso, la de convertir al Icetex en un establecimiento financiero especial, y que, por el contrario, parece claro que tal modificaci\u00f3n corresponde a las posibilidades que tiene el legislador para crear y organizar este servicio y para modificarlo de acuerdo con las necesidades del momento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Carta, ya que la disposici\u00f3n acusada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional por ineptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad deben contener (i) el se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, (ii) el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas, (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) cuando fuere del caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las razones de inconstitucionalidad, la Corte ha se\u00f1alado que \u00a0las mismas deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, conceptos cuyo contenido fue sintetizado por la Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1052 de 20015. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n, esa carga argumentativa constituye un presupuesto m\u00ednimo que debe satisfacer el actor para que sea posible un pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad solicitada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En el presente caso, encuentra la Corte que las razones presentadas por la demandante para sustentar el concepto de la violaci\u00f3n no se ajustan a las anteriores condiciones. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, cabe se\u00f1alar, en primer lugar, que la demandante no aporta razones claras y pertinentes orientadas a mostrar que el cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX, en si mismo considerado, resulta contrario a alg\u00fan precepto de la Constituci\u00f3n. Sobre esa materia en la demanda se incluyen algunas consideraciones sobre la importancia de la tarea que desde su creaci\u00f3n se le confi\u00f3 al ICETEX, y se expresa la convicci\u00f3n de que en el nuevo esquema legislativo, la entidad no estar\u00e1 en condiciones de cumplirla, pero se trata de apreciaciones subjetivas de oportunidad o de conveniencia, que no comportan un reproche de naturaleza constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La oposici\u00f3n a la Carta se desprender\u00eda, entonces, de las consecuencias que la demandante le atribuye a ese cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX. As\u00ed, de conformidad con la actora, el cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX implica que, (i) ya no estar\u00e1 en condiciones de cumplir el objeto para el cual fue creada la entidad, cual es el de \u00a0financiar el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior de las personas aptas para ello y, (ii) no recibir\u00e1 aportes del presupuesto nacional. \u00a0<\/p>\n
Ninguna de las anteriores consecuencias, sin embargo, se desprende de la disposici\u00f3n demandada y por consiguiente, las razones de la accionante no se ajustan al requisito de la certeza, por cuanto el cargo se dirige a una proposici\u00f3n que no se encuentra en la disposici\u00f3n demandada. En la citada Sentencia C-1052 de 2001, la Corte puntualiz\u00f3 que \u00a0puede decirse que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son ciertas cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso se tiene que, por una parte, del cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICETEX no se desprende que la entidad, ni en general que el Estado, vayan a dejar de atender el mandato constitucional que impone facilitar el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior. Por el contrario, una lectura integral de la ley de la que hace parte la disposici\u00f3n demandada permite apreciar que en ella se establece que el Icetex \u201c\u2026 tendr\u00e1 por objeto el fomento social de la educaci\u00f3n superior, priorizando la poblaci\u00f3n de bajos recursos econ\u00f3micos y aquella con m\u00e9rito acad\u00e9mico en todos los estratos a trav\u00e9s de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educaci\u00f3n superior, la canalizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos, becas y otros apoyos de car\u00e1cter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.\u201d Agrega la citada disposici\u00f3n que el Icetex cumplir\u00e1 su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial y que \u201c\u2026 otorgar\u00e1 subsidios para el acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3.\u201d Y durante el tr\u00e1mite del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 1002 de 2005 se expres\u00f3 que el cambio en el r\u00e9gimen jur\u00eddico del Icetex obedec\u00eda al prop\u00f3sito de superar las restricciones a las que se ha visto sometido el cr\u00e9dito educativo en el pa\u00eds, debido a su dependencia del presupuesto General de la Naci\u00f3n y buscaba hacer m\u00e1s eficiente la administraci\u00f3n de los recursos y \u00a0lograr mayor agilidad en el desembolso de los cr\u00e9ditos. Por otra parte, tampoco es correcta la apreciaci\u00f3n de la demandante conforme a la cual de la disposici\u00f3n demandada implica que el ICETEX va a dejar de recibir partidas del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para el cumplimiento de su objeto. Por el contrario, en la propia Ley 1002 de 2005 se establece, en su art\u00edculo 9\u00ba, que el patrimonio del Icetex est\u00e1 integrado por \u201c\u2026 los aportes efectuados por la Naci\u00f3n y dem\u00e1s entidades p\u00fablicas, el valor de sus reservas, el super\u00e1vit, la revalorizaci\u00f3n del mismo y los resultados del ejercicio\u201d. En la misma disposici\u00f3n se agrega que entre las fuentes de recursos del ICETEX se encuentran, en primer lugar, \u201c[l]as partidas que con destino al Icetex se incluyan en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta manera, es innegable que el cargo propuesto por la demandante no se dirige contra un contenido normativo que se desprenda de la disposici\u00f3n acusada, sino que se fundamenta en una consideraci\u00f3n subjetiva que se ve desvirtuada en una lectura integral de la ley demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco resulta, finalmente, adecuado acusar como inconstitucional el cambio en la naturaleza jur\u00eddica del Icetex si lo que se pretende es cuestionar la suficiencia y la progresividad de las pol\u00edticas p\u00fablicas en materia educativa, en particular en cuanto hace al cumplimiento del mandato superior de facilitar mecanismos de financiaci\u00f3n del acceso y la permanencia de las personas en la educaci\u00f3n superior. Esa evaluaci\u00f3n excede el \u00e1mbito del cargo presentado por la actora, que se limita a se\u00f1alar que la nueva forma jur\u00eddica del Icetex, no le permitir\u00e1 cumplir con sus objetivos, pero no muestra de qu\u00e9 manera ella ser\u00eda determinante de un retroceso en la actividad del Estado en este campo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 El actor menciona las Sentencias T-002 de 1992 y T-780 de 1999. \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 Ver expediente, Folio 100. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0 Ver expediente, Folio 78. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0 Ver expediente, Folio 53. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Sobre el contenido de estos conceptos, la Corte expres\u00f3: \u00a0\u201cLa claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u201cel car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. \/\/ Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente \u201cy no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u201d e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; \u201cesa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden\u201d. \/\/ De otra parte, las razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u201cde la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada\u201d. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d5 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad. \/\/ La pertinencia tambi\u00e9n es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que \u201cel demandante en realidad no est\u00e1 acusando el contenido de la norma sino que est\u00e1 utilizando la acci\u00f3n p\u00fablica para resolver un problema particular, como podr\u00eda ser la indebida aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n en un caso espec\u00edfico\u201d; tampoco prosperar\u00e1n las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un an\u00e1lisis de conveniencia, calific\u00e1ndola \u201cde inocua, innecesaria, o reiterativa\u201d a partir de una valoraci\u00f3n parcial de sus efectos. \/\/ Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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