\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1042\/07 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque cuando se alega vulneraci\u00f3n de reserva de ley org\u00e1nica no se requiere demostrar el tr\u00e1mite de la norma en el Congreso \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber de indicar en el t\u00edtulo de la ley el tipo al cual pertenece \u00a0<\/p>\n
As\u00ed como el t\u00edtulo de la ley, desde un punto de vista material, debe ajustarse a los postulados constitucionales, asimismo, desde una perspectiva formal, aqu\u00e9l debe ser indicativo del tr\u00e1mite que surti\u00f3 el proyecto de ley en el Congreso de la Rep\u00fablica. Para efectos de una adecuada t\u00e9cnica legislativa, las distintas clases de leyes de Colombia deben ser tituladas de manera tal que se tenga la suficiente claridad, por parte de los ciudadanos y los diversos operadores jur\u00eddicos, acerca del tipo de ley al que corresponden \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Reglas y criterios estructurales del concepto\/LEY ORGANICA-Car\u00e1cter instrumental en tanto reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 establece, a lo largo de su articulado, un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de ley org\u00e1nica en Colombia, entendida \u00e9sta como un texto normativo encaminado a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la Carta Pol\u00edtica. La especificidad y caracter\u00edsticas esenciales que revisten las leyes org\u00e1nicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, se ponen de presente al examinar sistem\u00e1ticamente el Texto Fundamental. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Funciones que est\u00e1 llamada a cumplir \u00a0<\/p>\n
En el constitucionalismo occidental, la ley org\u00e1nica ha cumplido diversas funciones: complemento de determinados contenidos del Texto Fundamental; criterio para establecer l\u00edmites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo; y norma instrumental del procedimiento legislativo. Las leyes org\u00e1nicas han sido entendidas como textos normativos que est\u00e1n llamados a desarrollar la Constituci\u00f3n misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Jerarqu\u00eda e importancia \u00a0<\/p>\n
En materia de leyes org\u00e1nicas, existe efectivamente una jerarqu\u00eda, en el sentido de que las materias org\u00e1nicas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza. \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Asuntos deferidos a este tipo de leyes\/RESERVA DE LEY ORGANICA-Decisi\u00f3n en caso de duda \u00a0<\/p>\n
Los asuntos materia de ley org\u00e1nica se encuentran determinados de manera expresa en la Constituci\u00f3n, no pudiendo, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org\u00e1nica a asuntos que \u00e9l no consider\u00f3 necesario deferir a este tipo de leyes. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cl\u00e1usula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes org\u00e1nicas que constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA Y LEY ORGANICA-Variedades de conflicto que se pueden presentar \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Procedimiento legislativo para su aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El procedimiento legislativo requerido para la aprobaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica est\u00e1 sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL PARA CONTRATAR CON INSTITUCIONES PARTICULARES LOS SERVICIOS DE SALUD PARA LA POBLACION MAS POBRE NO ASEGURADA-Competencia del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para emitir autorizaci\u00f3n previa y plazo para emitirla \u00a0<\/p>\n
Si bien la autorizaci\u00f3n previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, ya que busca en una situaci\u00f3n excepcional constatar que las instituciones prestadoras de salud con las cuales se va a contratar por el Departamento o Municipio fuera de su \u00e1rea de influencia garanticen la prestaci\u00f3n oportuna, eficiente y adecuada del servicio de salud y, por lo mismo no desconoce prima facie la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la Corte estima necesario condicionar la exequibilidad del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, a que la expedici\u00f3n de la respectiva autorizaci\u00f3n se realice dentro del plazo establecido en el art\u00edculo 6\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para responder peticiones, cumplido el cual se entender\u00e1 que se ha concedido la autorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
SALUD PUBLICA-Concepto \u00a0<\/p>\n
Conjunto de pol\u00edticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la poblaci\u00f3n por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del pa\u00eds. Tales acciones se realizar\u00e1n bajo la rector\u00eda del Estado y deber\u00e1n promover la participaci\u00f3n responsable de todos los sectores de la comunidad, en los t\u00e9rminos de la ley. \u00a0<\/p>\n
INVIMA-Naturaleza jur\u00eddica y objeto \u00a0<\/p>\n
El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, es establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente y autonom\u00eda administrativa, creado mediante la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de alimentos, productos biol\u00f3gicos, alimentos, bebidas, cosm\u00e9ticos, dispositivos y elementos quir\u00fargicos, odontol\u00f3gicos, productos homeop\u00e1ticos y otros que puedan tener impacto en la salud p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Atribuci\u00f3n de competencias al INVIMA de polic\u00eda administrativa para ejercer labores de inspecci\u00f3n, control y vigilancia en materia sanitaria \u00a0<\/p>\n
El examen de los antecedentes de la Ley 1122 de 2007 evidencian pues que el actual art\u00edculo 34 fue aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de cada una de las C\u00e1maras, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n de la reserva de ley no est\u00e1 llamado a prosperar. Adem\u00e1s, el legislador oper\u00f3 una distribuci\u00f3n de competencias, quedando entonces la entidades territoriales encargadas de realizar tales labores en lo atinente a la cadena de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades, en tanto que al INVIMA se le asigna otra parte de la cadena, como lo es aquella de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos y del transporte asignado a esas actividades. En otras palabras, el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 estableci\u00f3 un nuevo modelo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos en Colombia. As\u00ed las cosas, la defensa de la salubridad p\u00fablica y la generaci\u00f3n de confianza en los productos nacionales en el contexto del comercio internacional, justifica la redistribuci\u00f3n de competencias en materia sanitaria y el fortalecimiento del INVIMA. \u00a0<\/p>\n
PRESUNCION DE CONSTITUCIONALIDAD REFORZADA EN PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Carga argumentativa mayor en demanda de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente No. D-6762 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1122 de 2007, art\u00edculos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c) \u00a0<\/p>\n
Demandante: Alfonso Angarita \u00c1vila. \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cuatro (4) de Diciembre de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Alfonso Angarita \u00c1vila demanda la inexequibilidad de los art\u00edculos 20 (parcial) y 34, literales a), b) y c) de la Ley 1122 de 2007, por considerar que vulneran los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la integridad de las disposiciones acusadas, tal y como aparecen publicadas en el Diario Oficial n\u00fam. 46.506 del 9 de enero de 2007, p. 60, subrayando los apartes acusados. \u00a0<\/p>\n
LEY 1122 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
(enero 9) \u00a0<\/p>\n
por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 20. Prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las Entidades territoriales contratar\u00e1n con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. \u00a0<\/p>\n
( \u2026 ) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 34. Supervisi\u00f3n en algunas \u00e1reas de Salud P\u00fablica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem\u00e1s de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
a) La evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos; \u00a0<\/p>\n
b) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as\u00ed como del transporte asociado a estas actividades; \u00a0<\/p>\n
c) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor\u00edas 1\u00aa 2\u00aa, 3\u00aa y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de alimentos y de los establecimientos gastron\u00f3micos, as\u00ed como, del transporte asociado a dichas actividades. Exceptuase del presente literal al departamento archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina por tener r\u00e9gimen especial. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Angarita \u00c1vila demand\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007; el literal a) del art\u00edculo 34 de la misma ley, a cuyo tenor \u201cla evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos\u201d; al igual que la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por considerar que vulneran los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, sostiene el demandante que mediante \u00e9sta se quebrant\u00f3 con \u201cuna norma ordinaria la ley org\u00e1nica de competencias y recursos contemplada en la Ley 715 de 2001\u201d, ya que se limit\u00f3 la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia de contrataci\u00f3n de servicios de salud para atender a la poblaci\u00f3n no cubierta por subsidios a la demanda, es decir, los llamados vinculados del SGSSS. \u00a0<\/p>\n
Insiste en que la restricci\u00f3n en el sentido de contar con una autorizaci\u00f3n previa para la contrataci\u00f3n de servicios de salud con su \u201cred no adscrita, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente, viola directamente la autonom\u00eda de las entidades territoriales poniendo en grave riesgo el derecho a la salud de la poblaci\u00f3n pobre y enferma que no se encuentra cubierta por el sistema mercantilista de la seguridad social en salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirma el demandante que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, es deber de las entidades territoriales garantizar la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable que habita en su jurisdicci\u00f3n, lo cual encuentra sustento legal, en especial, \u201cen lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 43.2.1. de la Ley Org\u00e1nica 715 de 2001, la cual en forma expresa la se\u00f1ala a las entidades territoriales en materia de prestaci\u00f3n de servicios de salud, gestionar la prestaci\u00f3n de los servicios de salud de manera continua, oportuna, suficiente y con calidad a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que reside en su jurisdicci\u00f3n mediante instituciones prestadoras de salud p\u00fablicas o privadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo concerniente a la expresi\u00f3n \u201c exclusiva\u201d, de los literales b) y c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, al igual que la facultad para evaluar los factores de riesgo y la expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, en los t\u00e9rminos del literal a) del mismo art\u00edculo, sostiene el ciudadano que vulneran los art\u00edculos 2, 151, 209 y 287 Superiores, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2\u00ba constitucional, asegura que los segmentos normativos acusados no se ajustan a un Estado Social de Derecho, por cuanto mediante una ley ordinaria \u201cse pretende arrasar con las competencias que gozan las entidades territoriales otorgadas a trav\u00e9s de la ley org\u00e1nica 715 art\u00edculos 43 y siguientes, desvirtuando en su esencia el prop\u00f3sito de garantizar un orden justo y el de proteger la vida desconociendo el cumplimiento deberes sociales del estado a trav\u00e9s de sus entidades territoriales, a establecer una autorizaci\u00f3n previa a las entidades territoriales para la contrataci\u00f3n de servicios de salud con su red no adscrita, cuando la oferta de servicios de salud no exista o sea insuficiente, lo cual viola directamente no solo la autonom\u00eda de las entidades territoriales, sino que se constituye en un atentado sobre el derecho a la salud de la poblaci\u00f3n pobre y enferma que no se encuentra cubierta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci\u00f3n en general desconociendo que las autoridades est\u00e1n instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, \u201cdespojando de este instrumento jur\u00eddico inmediato de protecci\u00f3n de polic\u00eda administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art\u00edculo 43 de la ley org\u00e1nica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo de orden epidemiol\u00f3gico y sanitario para la adopci\u00f3n o expedici\u00f3n de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav\u00e9s de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car\u00e1cter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p\u00fablico centralizado\u2026que no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica esta actividad de control\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al art\u00edculo 151 constitucional, estima el ciudadano que los segmentos acusados lo vulneran por cuanto \u201cson producto de una ley ordinaria contraria a lo dispuesto en el art\u00edculo 43 de la Ley Org\u00e1nica 715 de 2001\u201d, como quiera que le arrebata la competencia en materia de vigilancia y control a las entidades territoriales al fijar una competencia exclusiva en cabeza del INVIMA de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, as\u00ed como de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de la leche y de las plantas procesadoras de la misma, as\u00ed como el transporte asociados a estas actividades. \u00a0<\/p>\n
Respecto la violaci\u00f3n al art\u00edculo 158 Superior, alega el demandante que las expresiones acusadas modifican una disposici\u00f3n de una ley org\u00e1nica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art\u00edculos 43 a 45, no guardando unidad de materia la modificaci\u00f3n, \u201cla cual s\u00f3lo pod\u00eda haberse realizado a trav\u00e9s de una ley de igual naturaleza, es decir, org\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 209 y 287 Superiores, considera el demandante que la totalidad de las expresiones acusadas los vulneran por cuanto se pone en riesgo la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico al impedir el deber de las entidades territoriales de garantizar la salubridad p\u00fablica, sino porque atenta contra el principio de descentralizaci\u00f3n administrativa que la Constituci\u00f3n les otorga a las entidades territoriales, al establecer una condici\u00f3n previa de car\u00e1cter administrativo para la contrataci\u00f3n de servicios de salud para la poblaci\u00f3n pobre vinculada. Agrega que \u201cEs tal el contrasentido de esta norma que tiende a desconocer por sus efectos el Estado Social de Derecho, impidiendo el acceso a los servicios de salud con esta tara administrativa y por otro poniendo en serios riesgos la salud de la poblaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante se\u00f1ala que se despoja a las entidades territoriales que tienen competencias en alimentos al dejar de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, a una entidad del sector central, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, los cuales se introducen a trav\u00e9s de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car\u00e1cter inmediato. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
Oscar Jos\u00e9 Due\u00f1as Ruiz, actuando en representaci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, se\u00f1ala que de la lectura de las normas constitucionales se deduce que aqu\u00e9lla se dirige a la gesti\u00f3n de \u201csus intereses\u201d, respetando los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. En tal sentido, la exigencia de la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, no afecta los intereses de los municipios ni los mencionados principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el legislador, actuando dentro de su margen de configuraci\u00f3n normativa, estableci\u00f3 que cuando en un municipio la oferta de una ESE no existe o es insuficiente, entonces se puede contratar con otras instituciones, debidamente habilitadas, pero previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de Protecci\u00f3n Social, \u201ceste prudente condicionamiento, que es el acusado, tiene su base en la coordinaci\u00f3n se\u00f1alada en el art\u00edculo 288 de la C.P.\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio de subsidiariedad, indica que una cosa es atribuir competencia y otra ejercerla. En tal sentido, si la acci\u00f3n consistente en proteger la salud no puede ser alcanzada de manera suficiente por el Estado, entonces la ley puede trasladar esa competencia a las entidades territoriales, pudiendo actuar \u00e9stas respetando el principio de subsidiariedad, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 288 constitucional. \u00a0<\/p>\n
Asegura que la exigencia de la autorizaci\u00f3n previa es razonable, por cuanto el legislador consider\u00f3 que la prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre, en lo no cubierto por subsidios en la demanda, corresponde a las entidades territoriales. Para ello, tales entidades contratar\u00e1n con empresas sociales del Estado ESE, debidamente habilitadas. En la hip\u00f3tesis de que la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio, la entidad territorial podr\u00e1 contratar con otras instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, pero previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, \u201ces decir, que la subsidiariedad est\u00e1 condicionada y debe respetarse\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la vulneraci\u00f3n de la Ley 715 de 2001, \u00e9sta no se presentar\u00eda por cuanto \u201cen nuestro parecer, el bloque de constitucionalidad no incluye, en Colombia, a las leyes org\u00e1nicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Indica el interviniente que el demandante da a entender que la exigencia de la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social pone en riesgo la salud de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre, afirmaci\u00f3n que considera incorrecta por cuanto aqu\u00e9lla es para suscribir contratos, no para prestar el servicio, y en casos urgentes se aplica lo dispuesto en el inciso final del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que si el Estado considera que su lugar puede ser ocupado por una entidad territorial y que \u00e9sta puede contratar con una ESE la prestaci\u00f3n del servicio de salud, y que s\u00f3lo excepcionalmente lo podr\u00e1 hacer con una instituci\u00f3n que no sea una ESE, \u201centonces el mismo Estado debe poner los condicionamientos, en bien del servicio p\u00fablico y por respeto de las caracter\u00edsticas de la parafiscalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo que concierne a las facultades exclusivas que las normas acusadas le acuerdan al INVIMA, afirma que encuentran fundamento en los art\u00edculos 48 y 49 constitucionales, cuyos desarrollos se encuentran en la Ley 100 de 1993, y por ende, \u201cla relaci\u00f3n de la ley 1122 es con la ley 100. No puede afirmarse, bajo ning\u00fan aspecto, que la ley 1122 de 2007 es un corolario de la ley 715 de 2001. Adem\u00e1s, no se aprecia ninguna contradicci\u00f3n entre las dos leyes citadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
Alejandro Vanegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia concluyendo que \u201cel cargo en lo que respecta a los literales b) y c) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007 es imposible, dada la inconstitucionalidad de la norma. En cuanto al literal a) debemos concluir que el INVIMA como todo aquel que cumpla funci\u00f3n administrativa debe adecuar su actuaci\u00f3n a lo normado en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aparte demandado del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007 sostiene que el demandante plantea dos interrogantes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00bfConstituye el tema de la contrataci\u00f3n de instituciones prestadoras de salud por parte de los municipios un aspecto que debe ser regulado por una ley org\u00e1nica?. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00bfPuede una ley ordinaria desarrollar el contenido de una disposici\u00f3n prevista en una ley org\u00e1nica? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, el demandante plantea una violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales debido a la imposici\u00f3n del requisito de la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
Afirma que no se presenta violaci\u00f3n alguna del art\u00edculo 43.2.1. de la Ley 715 de 2001, por cuanto \u201cla asignaci\u00f3n de competencia que corresponde al espectro de una ley org\u00e1nica se refiere con exclusividad a la atribuci\u00f3n relativa a la gesti\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicci\u00f3n, luego la forma como debe realizarse la gesti\u00f3n y los sujetos a quien debe contratar la entidad territorial no est\u00e1n dentro del espectro normativo de una ley org\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene asimismo el interviniente que la finalidad de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial contiene dos grandes temas: la estructura territorial y la organizaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en funci\u00f3n del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definici\u00f3n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico. Finalmente, corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial asignar las competencias normativas o no a las entidades territoriales \u201cy establecer la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar\u201d. As\u00ed pues, los aspectos que no correspondan a la tem\u00e1tica de la ley org\u00e1nica, pueden ser regulados mediante una ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, se\u00f1ala que la autorizaci\u00f3n previa se encuentra enmarcada en el principio de tutela administrativa caracter\u00edstica de la descentralizaci\u00f3n administrativa, lo cual significa control y coordinaci\u00f3n de los entes que corresponden a la organizaci\u00f3n central del Estado. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la racionalidad del control previo, sostiene el interviniente que la regla general es que en los casos de prestaci\u00f3n del servicio de salud a la poblaci\u00f3n pobre, que no se encuentre asegurada o no se cubra por subsidios a la demanda, sea prestado por empresas sociales del Estado debidamente habilitadas. La excepci\u00f3n ser\u00e1 la contrataci\u00f3n con empresas prestadoras de servicios privadas, cuando no se pueda garantizar el acceso de estas personas a las ESE, por ausencia de \u00e9stas en el municipio o cuando la oferta sea insuficiente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, asegura el interviniente, el legislador no quiere que la excepci\u00f3n se convierta en la regla general, y por ello, previ\u00f3 el control. De tal suerte que el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social controlar\u00e1 la realidad de la excepci\u00f3n, \u201cno pudiendo imponer a la entidad territorial la empresa prestadora de servicios de salud con la que deba contratar, pues en este caso, se estar\u00eda vulnerando el principio de autonom\u00eda de los entes territoriales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo que concierne a las expresiones contenidas en los literales a), b) y c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 estima el interviniente que tampoco est\u00e1n llamados a prosperar los cargos de inconstitucionalidad, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la competencia relativa a la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, no fue objeto de distribuci\u00f3n por la ley org\u00e1nica, luego es una materia que pertenece a la \u00f3rbita de competencia del legislador ordinario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que la situaci\u00f3n es diferente en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana. En tal sentido, en el art\u00edculo 43 de la Ley 715 de 2001 se asign\u00f3 en materia de salud p\u00fablica a los Departamentos la ejecuci\u00f3n de acciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de factores de riesgo ambiental que afectan la salud p\u00fablica, as\u00ed como el control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinaci\u00f3n con las autoridades ambientales en los municipios de categor\u00edas 4\u00aa , 5\u00aa y 6\u00aa de su jurisdicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Luego de examinar el contenido de la Ley 715 de 2001, el interviniente afirma que \u00e9sta asign\u00f3 la competencia a los Departamentos y Municipios de inspeccionar, vigilar y controlar los factores de riesgo ambiental que afecten la salud humana y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud y dentro del concepto de tales factores se encuentra lo relacionado con la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de procesamiento de leche, as\u00ed como el transporte asociado con dichas actividades; la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. A rengl\u00f3n seguido, concluye el interviniente afirmando que \u201cno es constitucionalmente posible que la ley 1122 de 2007, que en efecto es una ley ordinaria, pueda subrogar lo establecido por la ley 715 de 2001, por ser norma de superior jerarqu\u00eda y porque de acuerdo con el art\u00edculo 151 de la Carta a esta norma se sujetar\u00e1 el ejercicio de la actividad legislativa\u2026en tal virtud, se encuentra que los entes territoriales se\u00f1alados tienen competencia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de tales materias en coordinaci\u00f3n con las autoridades ambientales, por lo que devienen en inconstitucionales los literales b ) y c ) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007, por ser contrarios al art\u00edculo 151 de la Carta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 209 de la Carta, se\u00f1ala el interviniente que si se consideran conformes con la Constituci\u00f3n las normas acusadas, el INVIMA tendr\u00eda que cumplir la funci\u00f3n asignada con sujeci\u00f3n a lo dispuesto por el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y \u201centonces hubiera sido del caso adecuar su estructura a las nuevas funciones atribuidas o delegar la funci\u00f3n en los entes territoriales conforme lo prev\u00e9 el par\u00e1grafo del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Teresa Gil Cort\u00e9s, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza la interviniente por afirmar que con la disposici\u00f3n legal referente al concepto previo del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social se persiguen dos prop\u00f3sitos: por una parte, el cumplimiento del postulado seg\u00fan el cual la contrataci\u00f3n para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud para la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable no asegurada debe realizarse con Empresas Sociales del Estado; por el otro, que a esa poblaci\u00f3n se le garantice una oportuna, eficiente y adecuada prestaci\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, resulta contrario al sistema que, no obstante contar con una red p\u00fablica, los municipios contraten con otros prestadores sin tener en cuenta el recurso humano, la capacidad instalada y la infraestructura existente. De all\u00ed que la autorizaci\u00f3n sea un mecanismo adecuado para la finalidad prevista, por cuanto la entidad territorial conserva la facultad de decidir con quien contrata sobre la base de la aludida garant\u00eda. Puntualiza al respecto que \u201cLa actuaci\u00f3n del Ministerio se restringe a emitir una autorizaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega que, como lo ha indicado la Corte, la regulaci\u00f3n en torno al desarrollo de los servicios a cargo de la Naci\u00f3n corresponde a una ley ordinaria, y as\u00ed se desprende del art\u00edculo 356 constitucional, con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2001. No obstante, en relaci\u00f3n con las competencias asignadas al INVIMA \u201ces importante indicar que las mismas fueron adoptadas mediante el tr\u00e1mite que se les brinda a las leyes org\u00e1nicas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a la prestaci\u00f3n de los servicios a la poblaci\u00f3n pobre no asegurada, sostiene la interviniente que la Ley 100 de 1993 no se limit\u00f3 a garantizar el acceso a la seguridad social trabajador dependiente, sino que como desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, lo ampli\u00f3 a toda la poblaci\u00f3n. De esta manera, dise\u00f1\u00f3 un esquema a partir del cual se garantizaba dicha prestaci\u00f3n en lo que se ha conocido como \u201cpluralismo estructurado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre no asegurada, de acuerdo con la Ley 715 de 2001, es tarea de los departamentos y municipios que a 31 de julio de 2001 hubiesen asumido la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. Estos rasgos en la operaci\u00f3n y prestaci\u00f3n de servicios de salud fueron reforzados en la Ley 812 de 2003 (arts. 43 y 44). \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que con la expedici\u00f3n de la Ley 1122 de 2007 se tecnific\u00f3 el proceso decisorio de los aspectos fundamentales del sistema de seguridad social mediante la creaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud. Otro foco de atenci\u00f3n en la reforma fue el relativo al fortalecimiento de la salud p\u00fablica y de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En cuanto a la prestaci\u00f3n de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda se previeron dos aspectos de inter\u00e9s: en principio, las entidades territoriales deber\u00e1n contratar con Empresas Sociales del Estado; consecuentemente, la prestaci\u00f3n de servicios por parte de instituciones p\u00fablicas debe hacerse por parte de entidades organizadas como Empresas Sociales del Estado. Bajo esta filosof\u00eda, la ley establece un monto m\u00ednimo de contrataci\u00f3n con las Empresas Sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, a juicio de la interviniente, m\u00e1s que impedir el acceso a la poblaci\u00f3n pobre, lo que se pretende con la norma atacada es permitirlo en condiciones de calidad y oportunidad. Bajo esta perspectiva, el mecanismo de autorizaci\u00f3n previa es una medida racional y l\u00f3gica de modulaci\u00f3n de servicios y en el que la oferta p\u00fablica es prioritaria. De tal suerte que \u201cno se trata, por tanto, de un arrebato de una competencia territorial sino una f\u00f3rmula adecuada que persigue un objetivo leg\u00edtimo en la prestaci\u00f3n de servicios de salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en relaci\u00f3n con las competencias del INVIMA en materia de salud p\u00fablica, se\u00f1ala que el legislador ha aprovechado la existencia de un ente que desde su creaci\u00f3n tiene como labor adelantar la inspecci\u00f3n y vigilancia en materia de medicamentos y alimentos. En este contexto, sostiene la interviniente que la tendencia a sectorizar la salud p\u00fablica ha sido lamentable, exponiendo a la poblaci\u00f3n a epidemias, tales como los brotes de fiebre amarilla ocurrido en el pa\u00eds en 2003. \u00a0<\/p>\n
Agrega que en el CONPES de 2005 relacionado con la pol\u00edtica sanitaria y de inocuidad para las cadenas de la carne bovina y la leche, se plante\u00f3 que la falta de una verdadera integraci\u00f3n y la duplicidad y vac\u00edos en la asignaci\u00f3n de competencias, ha conducido a un sistema con autoridades nacionales y territoriales d\u00e9biles y un cierto grado de dispersi\u00f3n en el desarrollo y gesti\u00f3n de los est\u00e1ndares sanitarios, los cuales requieren de la presencia de autoridades sanitarias del orden nacional capaces de garantizar un solo estatus nacional y de interactuar en el contexto internacional con autoridades sanitarias de otros pa\u00edses y con los organismos t\u00e9cnicos de referencia internacional. \u00a0<\/p>\n
Aclara que el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 no despoj\u00f3 a las entidades territoriales de sus competencias en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, por cuanto en ning\u00fan momento se les priva de sus competencias para imponer medidas sanitarias de seguridad. Lo que sucedi\u00f3, seg\u00fan la interviniente, fue una redistribuci\u00f3n de competencias, con el prop\u00f3sito de establecer un nuevo modelo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sanitarios en materia de alimentos. As\u00ed, mientras que al INVIMA le corresponde ejercer ciertas competencias en materia de controles sanitarios de manera exclusiva, los departamentos, distritos y municipios de categor\u00edas 1, 2, 3 y especial, les corresponde la vigilancia y control sanitario de la distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los alimentos y de los establecimientos gastron\u00f3micos, as\u00ed como el transporte asociado a estas actividades. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, explica la interviniente que \u201cno se le est\u00e1 eliminando a los entes territoriales su competencia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos, sino que se les est\u00e1 asignando parte de la gran cadena de abastecimiento como lo es la distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades y al INVIMA se le asigna otra parte de dicha cadena como lo es la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la producci\u00f3n y procesamiento de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegura que el demandante malinterpreta el literal a) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007, al afirmar que las entidades territoriales no pueden imponer medidas sanitarias de seguridad. En efecto, la mencionada disposici\u00f3n precisa que le corresponde al INVIMA evaluar los factores de riesgo para poder expedir los reglamentos t\u00e9cnicos en materia de alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, actividad que antes estaba solamente en cabeza del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. Lo anterior no significa que los entes territoriales no puedan imponer medidas sanitarias de seguridad, reguladas en los art\u00edculos 83 a 91 del decreto 3075 de 1997, ya que como autoridades p\u00fablicas podr\u00e1n ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en los procesos de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de alimentos. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, en opini\u00f3n de la interviniente, el demandante confunde el concepto de \u201cmedidas sanitarias\u201d, reguladas en el literal a ) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, con aquel de \u201cmedidas sanitarias de seguridad\u201d, que se\u00f1alan la Ley 9 de 1979 y el decreto 3075 de 1997, las cuales s\u00ed son de car\u00e1cter inmediato, constituyen actos de naturaleza preventiva, transitoria y de inmediata ejecuci\u00f3n, radicadas en cabeza de los funcionarios de la autoridad sanitaria respectiva al momento de efectuar una visita de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, asegura la interviniente que tampoco es cierto que el INVIMA no posea la capacidad en recursos, personal e infraestructura para poder asumir las competencias otorgadas por el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007. Prueba de ello es que el Gobierno Nacional expidi\u00f3 los decretos 4662 y 4663 del 27 de diciembre de 2006, mediante los cuales se modific\u00f3 la estructura del INVIMA. As\u00ed pues, \u201cse crearon 286 cargos temporales en la planta de personal de la entidad, entre profesionales universitarios, especializados, t\u00e9cnicos, administrativos y secretarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, argumenta la interviniente que las funciones normativas de las entidades territoriales est\u00e1n limitadas a lo que disponga el legislador. As\u00ed \u201cel fuero que les corresponde es la prestaci\u00f3n del servicio de salud pero tambi\u00e9n en los t\u00e9rminos en que \u00e9ste les se\u00f1ale pues este es otro de los escenarios en los que se enfatiza en lo unitario. De esta manera, las condiciones mismas de la contrataci\u00f3n constituyen un tema en donde ese factor prima y hace ceder la regulaci\u00f3n local. Por oposici\u00f3n, y relevando la importancia de este criterio, la dispersi\u00f3n normativa conduce a figuras at\u00edpicas que distraen los recursos con destino a ese servicio p\u00fablico, afectan la transparencia en el manejo de los mismos y ponen en riesgo su prestaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cita a continuaci\u00f3n la sentencia C- 478 de 1992, seg\u00fan la cual la facultad de intervenci\u00f3n en un servicio p\u00fablico constituye uno de los aspectos en donde se fortalece lo unitario. Dicha intervenci\u00f3n se extiende a todas y cada una de las fases de la administraci\u00f3n de recursos y hacia todas y cada una de las responsabilidades que se tienen en cada uno de los niveles. As\u00ed lo corrobora la cl\u00e1usula general de intervenci\u00f3n en el servicio p\u00fablico de salud, consagrada en el art\u00edculo 154 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo que concierne a la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual las normas cuestionadas forman parte de una ley org\u00e1nica, y en consecuencia, su modificaci\u00f3n no pod\u00eda haberse realizado mediante una ley ordinaria, estima la interviniente que tampoco est\u00e1 llamada a prosperar. \u00a0<\/p>\n
4. Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
Nancy Roc\u00edo Valenzuela, actuando en representaci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declararse inhibida y proferir un fallo inhibitorio o la exequibilidad de las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Antes de entrar a pronunciarse sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados, la interviniente estima conveniente hacer algunas referencias al SGSSS. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la Carta de 1991 acoge un concepto amplio de seguridad social, el cual define como un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control estatales, con sujeci\u00f3n a los principios de universalidad y solidaridad. Sin perjuicio de que la tarea superior en la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliaci\u00f3n de la cobertura y en la ejecuci\u00f3n de las prestaciones que les son propias. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el servicio p\u00fablico de salud que presta el Estado no necesariamente lo hace directamente sino que, por delegaci\u00f3n, acude a las empresas promotoras de salud y \u00e9stas a las instituciones prestadoras de servicios de salud, es all\u00ed cuando entra a participar el sector privado, esto es, con un traslado de facultades, quienes al tenor de lo consagrado en la Ley 100 de 1993 tienen unos derechos pero tambi\u00e9n unos deberes y obligaciones, dentro de las cuales se destacan la prestaci\u00f3n del servicio de salud en las condiciones se\u00f1aladas en el numeral 9 del art\u00edculo 153. \u00a0<\/p>\n
Indica que para la poblaci\u00f3n vinculada o no afiliada al SGSSS, las entidades territoriales deber\u00e1n garantizarles los servicios de salud a trav\u00e9s de las instituciones hospitalarias p\u00fablicas o privadas en todos los niveles de atenci\u00f3n que tengan contrato de prestaci\u00f3n de servicios con el Estado para este efecto, hasta cuando el sistema logre la cobertura universal, tal y como lo establece el inciso 7\u00ba del art\u00edculo 70 de la Ley 715 de 2001, como se dijo con los recursos de la oferta, pretendiendo con ese cubrimiento que toda la poblaci\u00f3n est\u00e9 afiliada a una entidad promotora de salud del r\u00e9gimen subsidiado que deber\u00e1 cubrir las actividades, intervenciones y procedimientos de salud. \u00a0<\/p>\n
Explica que los servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deben ser suministrados por el ente territorial competente, a trav\u00e9s de la red p\u00fablica o privada que contrate para el efecto, servicios y atenci\u00f3n que, como se observa no se encuentran limitados por conceptos de servicios, poblaciones especiales, edades o presupuesto alguno. Los recursos para tal efecto ser\u00e1n cubiertos con los recursos del subsidio a la oferta de los departamentos, municipios o distritos seg\u00fan sea el caso, esto es, con cargo a los recursos de la cuenta o subcuenta del subsidio a la oferta del respectivo fondo de salud, destinados para la prestaci\u00f3n del servicio de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto con subsidios. \u00a0<\/p>\n
Luego de examinar las normas referentes a la financiaci\u00f3n del SGSSS concluye que los recursos obtenidos para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto con los subsidios a la demanda tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, raz\u00f3n por la cual no pueden ser utilizados sino para lo cual han sido creados. Sobre las caracter\u00edsticas de los recursos de la salud lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la funci\u00f3n propia de la seguridad social, recursos que son parafiscales. En consecuencia, las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gesti\u00f3n de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, de conformidad con las disposiciones vigentes y en especial la ley 10 de 1990 y la ley 715 de 2001, corresponde a los departamentos, distritos y municipios funciones de direcci\u00f3n y organizaci\u00f3n de los servicios de salud para garantizar la salud p\u00fablica y la oferta de servicios de salud por instituciones p\u00fablicas por contrataci\u00f3n de servicios. Igualmente, corresponde a los departamentos, distritos y municipios concurrir a la financiaci\u00f3n de las inversiones necesarias para la organizaci\u00f3n, funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo en cumplimiento de lo descrito en el numeral 2.5 del art\u00edculo 43 de la Ley 715 de 2001 y el p\u00e1rrafo del art\u00edculo 44 de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Luego de transcribir el art\u00edculo 287 constitucional se\u00f1ala \u201cLa misma norma al establecer la autonom\u00eda, tambi\u00e9n dispuso unos l\u00edmites, que precisamente tienen que ver con la previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de Protecci\u00f3n Social, cuando la oferta de servicios sea insuficiente o no exista, toda vez que se hace necesario velar y garantizar la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a una poblaci\u00f3n que es vulnerable, dadas sus condiciones de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que los argumentos planteados por el demandante no son claros y espec\u00edficos, toda vez que se limita a se\u00f1alar la autonom\u00eda con que cuentan las entidades territoriales pero de manera alguna precisa el concepto de inconstitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
5. Nelson Enr\u00edque Daza Ladino. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Nelson Enr\u00edque Daza Ladino interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 49 y 287 Superiores. \u00a0<\/p>\n
Asegura que la autorizaci\u00f3n por parte del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para la contrataci\u00f3n de la red privada es un requisito desproporcionado en tanto afecta el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud en lo no cubierto por el subsidio a la demanda, puesto que a pesar de la existencia de necesidades en salud en los casos de insuficiencia de oferta de red p\u00fablica para la prestaci\u00f3n de los servicios, la posibilidad de contratar red privada se condiciona a requisitos que dificultan el acceso a los servicios. \u00a0<\/p>\n
Explica que al someter la contrataci\u00f3n con red privada a una autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social en los casos de insuficiencia de red p\u00fablica se establece un condicionamiento de la obligaci\u00f3n estatal de brindar los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud en los aspectos no cubiertos por el subsidio a la demanda. \u00a0<\/p>\n
Argumenta que la norma acusada afecta el principio de eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio, toda vez que la exigencia de la autorizaci\u00f3n para contratar con la red privada en los casos de insuficiencia de red p\u00fablica, impide a la entidad territorial prestar el servicio de manera adecuada y oportuna, pues se requiere que adem\u00e1s de la insuficiencia de red p\u00fablica, se de el cumplimiento de requisitos formales que retardan el acceso de los usuarios al servicio, convirti\u00e9ndose en verdaderas barreras de acceso. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa, explica, que a las autoridades de direcci\u00f3n y supervisi\u00f3n no les corresponda constatar que s\u00ed se configura la ausencia de oferta que permite contratar con la red privada, sino que dicha constataci\u00f3n no puede convertirse en un requisito para que el Estado a trav\u00e9s de las entidades territoriales cumpla con la obligaci\u00f3n constitucional de brindar los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud en lo no cubierto por el subsidio a la demanda. \u00a0<\/p>\n
6. Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA. \u00a0<\/p>\n
Perla In\u00e9s Llin\u00e1s \u00c1lvarez, actuando en representaci\u00f3n del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles los literales a), b) y c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Asegura que la Ley 715 de 2001 no es del todo org\u00e1nica, tal como lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, ya que su clasificaci\u00f3n no depende del t\u00edtulo que se consigne al inicio del texto sino de cada una de las disposiciones que la compone. De igual manera, la Ley 1122 de 2007 presenta una naturaleza mixta, pues en su cuerpo normativo trata temas a ser regulados por leyes org\u00e1nicas y otras disposiciones de car\u00e1cter ordinario. \u00a0<\/p>\n
Asegura que el tema central de que trata la Ley 1122 de 2007 es un asunto que debe ser regulado por disposiciones ordinarias, al no estar estipulado en la Constituci\u00f3n para ser desarrollado a trav\u00e9s de disposiciones ordinarias, pero a su vez, contiene disposiciones como el art\u00edculo 34 de naturaleza org\u00e1nica pues asigna de manera exclusiva al INVIMA la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre la producci\u00f3n y procesamiento de los alimentos y sus materias primas y del transporte asociado a estas actividades, as\u00ed como la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Agrega que el mencionado art\u00edculo sigui\u00f3 el tr\u00e1mite establecido en la Carta Pol\u00edtica para este tipo de leyes. \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 Superior asegura que el Gobierno Nacional, con base en el art\u00edculo 245 de la Ley 100 de 1993, expidi\u00f3 varios decretos que regulan en la actualidad los medicamentos, alimentos e insumos para la salud, entre otros, concediendo al INVIMA competencia en todo el territorio nacional para ejercer acciones de vigilancia y control sobre los productos relacionados en el art\u00edculo 245 de la Ley 100 de 1993, entre los cuales se encuentran los alimentos. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Ley 715 de 2001 le asign\u00f3 funciones de vigilancia y control a los municipios dentro del \u00e1mbito de sus competencias, en materia de alimentos. En algunos casos, los departamentos asumir\u00edan las competencias de algunos municipios, seg\u00fan la categor\u00eda, en especial cuando \u00e9stos no fueran capaces de ejercerlas. \u00a0<\/p>\n
En la actualidad, en virtud de la Ley 1122 de 2007 las anteriores competencias son ejercidas de manera exclusiva por el INVIMA. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el actor se equivoca cuando cita el art\u00edculo 43 de la Ley 715 de 2001 como la norma modificada por el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, ya que dicha norma hace relaci\u00f3n en parte a competencias en materia de medicamentos por parte de los departamentos, aspecto ajeno a la regulaci\u00f3n del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Asegura que, tal y como consta en las actas de las sesiones plenarias, la aprobaci\u00f3n del actual art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 cumpli\u00f3 con lo establecido en el art\u00edculo 151 Superior, al haber sido aprobado por la mayor\u00eda absoluta de una y otra C\u00e1mara del Congreso. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 Superior estima que el actor concibe de manera err\u00f3nea el significado de la unidad de materia, y en consecuencia, no es coherente afirmar que la Ley 1122 de 2007 lo vulner\u00f3 por cuanto dicha norma modific\u00f3 una ley org\u00e1nica siendo una ley ordinaria. Lo que en realidad pretende el actor en este punto es insistir en la inconstitucionalidad de la norma demandada bajo el mismo argumento de la contradicci\u00f3n de dicha norma con el art\u00edculo 151 Superior. \u00a0<\/p>\n
Insiste igualmente en la ausencia de violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 constitucional por cuanto el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 no pone en riesgo la salud colectiva. Por el contrario, establece un modelo de inspecci\u00f3n y vigilancia sanitarios en materia de alimentos din\u00e1mico y moderno. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el legislador no oper\u00f3 un \u201cdespojo de competencias\u201d en detrimento de las entidades territoriales, sino que las distribuy\u00f3 en aras a establecer un nuevo modelo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sanitarios en materia de alimentos que responda a las necesidades del pa\u00eds. En efecto, mientras que el INVIMA se encarga de vigilar lo referente a las fases de producci\u00f3n, procesamiento y trasporte de alimentos, las entidades territoriales son competentes en lo atinente a la distribuci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y transporte relacionado con las dos anteriores. \u00a0<\/p>\n
Indica que las condiciones de sanidad e inocuidad de la leche, la carne y sus derivados constituyen un requisito indispensable para obtener un acceso real a los mercados internacionales. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que no es cierto el argumento seg\u00fan el cual el INVIMA carezca de los recursos, personal e infraestructura necesaria para ejercer las nuevas competencias legales. Para tales fines, el Gobierno expidi\u00f3 los decreto 4662 y 4663 de 2006 mediante los cuales se hicieron modificaciones a la estructura del INVIMA, normatividades que sirvieron de fundamento para expedici\u00f3n de unas resoluciones del Director del INVIMA mediante las cuales se crearon unos grupos de trabajo territoriales de la subdirecci\u00f3n de alimentos y bebidas alcoh\u00f3licas para tales efectos. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto radicado el 13 de Agosto de 2007, solicita a la Corte pronunciarse de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cla entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas\u201d, contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, \u00fanicamente por el cargo formulado y bajo el entendido que el tr\u00e1mite de autorizaci\u00f3n previa por parte del Ministerio de Protecci\u00f3n Social, o por quien delegue, para que las entidades territoriales puedan contratar con Instituciones Prestadoras la prestaci\u00f3n de servicios de salud para la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y en lo no cubierto por subsidios a la demanda, se debe someter al proceso establecido en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y su no respuesta a la entidad territorial solicitante dentro del t\u00e9rmino contemplado en dicho c\u00f3digo para configurarse decisi\u00f3n negativa har\u00e1 que opere el silencio administrativo positivo, con lo cual se entiende que la autorizaci\u00f3n solicitada ha sido concedida. \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cLa evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y la expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos\u201d y \u201cexclusiva\u201d, contenidas en los numerales a), b) y c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2003, \u00fanicamente por el cargo de vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial; y declararse INHIBIDA para conocer de fondo acerca de las mismas expresiones en relaci\u00f3n con el cargo de violaci\u00f3n del tr\u00e1mite legal org\u00e1nico en la aprobaci\u00f3n de las mismas\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal asegura que la garant\u00eda estatal de la salud implica su control, lo que permite para el caso de la contrataci\u00f3n territorial de su prestaci\u00f3n, el requerimiento de autorizaciones previas nacionales por tratarse de una verificaci\u00f3n encaminada a preservar la eficiencia en la ejecuci\u00f3n de los recursos destinados para tal fin, lo cual es un asunto de econom\u00eda p\u00fablica financiera que admite la intervenci\u00f3n legal en el contexto de la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
Al respecto explica que, en cuanto a la financiaci\u00f3n, la fuente m\u00e1s importante para la prestaci\u00f3n de la salud en el \u00e1mbito regional, sobre todo para la poblaci\u00f3n de menores recursos econ\u00f3micos que no est\u00e1n protegidas por el r\u00e9gimen contributivo ni por el r\u00e9gimen subsidiado, proviene del Sistema General de Participaciones. Tambi\u00e9n los recursos propios de los entes territoriales que se invierten en salud. \u00a0<\/p>\n
Asegura que la intervenci\u00f3n del legislador en materia de salud se ve acentuada por tratarse de una actividad financiada con recursos p\u00fablicos para cumplir fines sociales fundamentales. Aunado a lo anterior, es preciso tomar en cuenta que al Estado le corresponde organizar, dirigir, reglamentar y vigilar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el hecho de que las entidades territoriales tengan que contratar los servicios de salud con las ESEs obedece a la finalidad de garantizar la eficiencia en su prestaci\u00f3n, en cuanto que la relaci\u00f3n contractual se da entre entidades p\u00fablicas \u201clo que disminuye el riesgo de que los recursos destinados a la salud sean objeto de desviaci\u00f3n hacia patrimonios particulares a trav\u00e9s de pr\u00e1cticas corruptas\u201d. As\u00ed, la excepci\u00f3n para contratar con IPSs se establece para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de salud, en los eventos en que las ESEs no lo puedan prestar. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, la autorizaci\u00f3n previa ministerial es una medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica p\u00fablica que busca verificar que efectivamente la oferta de servicios para la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda no existe o es insuficiente en el municipio o \u00e1rea de influencia, con el fin de evitar que se contrate con instituciones prestadoras de salud por motivos de desviaci\u00f3n de poder: favoritismos contractuales, corrupci\u00f3n, etc. \u00a0<\/p>\n
A su vez, esa autorizaci\u00f3n previa del orden nacional no compromete la autonom\u00eda territorial para contratar los servicios de salud indicados, en cuanto que, en todo tiempo, la entidad territorial en concreto mantiene su competencia para contratar tales servicios. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, advierte la Vista Fiscal que la ley no regula el tr\u00e1mite de autorizaci\u00f3n previa a fin de garantizar el debido proceso, especialmente en lo concerniente a los t\u00e9rminos de respuesta a la solicitud de autorizaci\u00f3n, las consecuencias jur\u00eddicas de su no respuesta en un tiempo prudencial, y a los recursos ante la negativa para el ejercicio del derecho de defensa de los intereses regionales. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores vac\u00edos legales, seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, comprometen la autonom\u00eda de las entidades territoriales para ejercer sus competencias y administrar sus recursos, y por ende, el acceso a los servicios de salud. Tal situaci\u00f3n se puede solventar de llegar a aplicar el art\u00edculo 25 de la Ley 80 de 1993 referente al silencio administrativo positivo, pasados tres meses desde la presentaci\u00f3n de una solicitud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto aclara la Procuradur\u00eda que el silencio administrativo que se llegare a configurar no exime de eventuales responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales al funcionario que particip\u00f3 en el tr\u00e1mite de comprobaci\u00f3n de oferta inexistente o insuficiente de las ESEs. \u00a0<\/p>\n
Argumenta que la norma acusada no dice nada en relaci\u00f3n con los t\u00e9rminos en los cuales debe efectuarse la contrataci\u00f3n que se autoriza con el fin de preservar el prop\u00f3sito que implica dicha medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, cual es, la eficiencia en la administraci\u00f3n de los recursos destinados a la salud. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo por violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, atinente al tema de las funciones del INVIMA, la Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida para fallar. Lo anterior, por cuanto cuando se demanda una ley org\u00e1nica por vicios de tr\u00e1mite debe demostrarse que el procedimiento requerido no se cumpli\u00f3, especialmente, en la aprobaci\u00f3n mediante votaci\u00f3n calificada, lo cual no ocurri\u00f3 en el presente caso ya que el libelista s\u00f3lo plante\u00f3 una inquietud sin demostraci\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en cuanto a la reasignaci\u00f3n nacional exclusiva de funciones de control sanitario que se encontraban a cargo de las entidades territoriales por mandato legal, estima el Procurador que no vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales porque no es caracter\u00edstica particular de las regiones sino un asunto de eficiencia administrativa para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales referentes al funcionamiento del Estado. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, explica que el Congreso de la Rep\u00fablica puede asignar competencias policivas y de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para preservar la salubridad p\u00fablica, de manera exclusiva en organismos nacionales en virtud de la competencia que le asiste para determinar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sin importar que esas competencias con anterioridad estuviesen en cabeza de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que las normas acusadas constituyen medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y de car\u00e1cter policivo en materia de salubridad p\u00fablica mediante las cuales se le asignan unas competencias al INVIMA, encaminadas a lograr un control sanitario m\u00e1s riguroso frente a las necesidades del comercio internacional. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos planteados a la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Angarita \u00c1vila demand\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007; al igual que el literal a) del art\u00edculo 34 de la misma ley, a cuyo tenor \u201cla evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentados y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos\u201d; al igual que la palabra \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por considerar que vulneran los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Sostiene asimismo que la expresi\u00f3n acusada viola el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales \u201cponiendo en grave riesgo el derecho a la salud de la poblaci\u00f3n pobre y enferma que no se encuentra cubierta por el sistema mercantilista de la seguridad social en salud\u201d. Lo anterior por cuanto es deber de aqu\u00e9llas garantizar la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable que habita en su jurisdicci\u00f3n, lo cual encuentra sustento en la Ley 715 de 2001. As\u00ed, en palabras del demandante, la autorizaci\u00f3n previa emitida por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social se convierte en \u201cuna barrera de orden administrativo con sentencia de muerte, que desconoce los principios constitucionales que rigen la funci\u00f3n administrativa contenidos en el art\u00edculos 209 constitucional\u201d, en otras palabras, que el referido tr\u00e1mite atenta contra la debida prestaci\u00f3n de los servicios de salud \u201cde manera continua, oportuna, eficiente y con calidad, a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicci\u00f3n mediante instituciones prestadoras de salud p\u00fablicas o privadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en lo concerniente a la expresi\u00f3n \u201c exclusiva\u201d, de los literales b) y c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, al igual que la facultad para evaluar los factores de riesgo y la expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, en los t\u00e9rminos del literal a) del mismo art\u00edculo, sostiene el ciudadano que vulneran los art\u00edculos 2, 151, 209 y 287 Superiores, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2\u00ba constitucional, asegura que los segmentos normativos acusados no se ajustan a un Estado Social de Derecho, por cuanto mediante una ley ordinaria \u201cse pretende desconocer las competencias de que gozan las entidades territoriales otorgadas a trav\u00e9s de la ley org\u00e1nica 715 art\u00edculos 43 y siguientes, \u201cdesvirtuando en su esencia el prop\u00f3sito de garantizar un orden justo y el de proteger la vida desconociendo el cumplimiento de deberes sociales del estado a trav\u00e9s de sus entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci\u00f3n en general desconociendo que las autoridades est\u00e1n instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, \u201cdespojando de este instrumento jur\u00eddico inmediato de protecci\u00f3n de polic\u00eda administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art\u00edculo 43 de la ley org\u00e1nica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo de orden epidemiol\u00f3gico y sanitario para la adopci\u00f3n o expedici\u00f3n de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav\u00e9s de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car\u00e1cter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p\u00fablico centralizado\u2026que no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica esta actividad de control\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al art\u00edculo 151 constitucional, estima el ciudadano que los segmentos acusados lo vulneran por cuanto \u201cson producto de una ley ordinaria contraria a lo dispuesto en el art\u00edculo 43 de la Ley Org\u00e1nica 715 de 2001\u201d, como quiera que le arrebata la competencia en materia de vigilancia y control a las entidades territoriales al fijar una competencia exclusiva en cabeza del INVIMA de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, as\u00ed como de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de la leche y de las plantas procesadoras de la misma, as\u00ed como el transporte asociados a estas actividades. As\u00ed pues, en sentir del demandante, las normas acusadas debieron haber sido tramitadas como una ley org\u00e1nica y no ordinaria. En palabras del demandante \u201cse considera que la norma demandada, de la ley 1122 de 2007 viola el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, por la siguiente raz\u00f3n: el mencionado precepto modifica una disposici\u00f3n de la ley org\u00e1nica de competencias y recursos, modificaci\u00f3n que s\u00f3lo pod\u00eda realizarse a trav\u00e9s de una ley de igual naturaleza, es decir, org\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto la violaci\u00f3n al art\u00edculo 158 Superior, alega el demandante que las expresiones acusadas modifican una disposici\u00f3n de una ley org\u00e1nica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art\u00edculos 43 a 45, no guardando unidad de materia la modificaci\u00f3n, \u201cla cual s\u00f3lo pod\u00eda haberse realizado a trav\u00e9s de una ley de igual naturaleza, es decir, org\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 209 y 287 Superiores, considera el demandante que la totalidad de las expresiones acusadas los vulneran por cuanto se pone en riesgo la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico al impedir el deber de las entidades territoriales de garantizar la salubridad p\u00fablica, sino tambi\u00e9n porque atenta contra el principio de descentralizaci\u00f3n administrativa que la Constituci\u00f3n les otorga a las entidades territoriales, al establecer una condici\u00f3n previa de car\u00e1cter administrativo para la contrataci\u00f3n de servicios de salud para la poblaci\u00f3n pobre vinculada. Agrega que \u201cEs tal el contrasentido de esta norma que tiende a desconocer por sus efectos el Estado Social de Derecho, impidiendo el acceso a los servicios de salud con esta tara administrativa y por otro poniendo en serios riesgos la salud de la poblaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante se\u00f1ala que se despoja a las entidades territoriales que tienen competencias en alimentos al dejar de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, a una entidad del sector central, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, los cuales se introducen a trav\u00e9s de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car\u00e1cter inmediato. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci\u00f3n en general desconociendo que las autoridades est\u00e1n instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, \u201cdespojando de este instrumento jur\u00eddico inmediato de protecci\u00f3n de polic\u00eda administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art\u00edculo 43 de la ley org\u00e1nica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo de orden epidemiol\u00f3gico y sanitario para la adopci\u00f3n o expedici\u00f3n de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav\u00e9s de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car\u00e1cter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p\u00fablico centralizado\u2026que no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica esta actividad de control\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, frente a los argumentos planteados por el ciudadano, la mayor\u00eda de intervinientes plantean un fallo inhibitorio, al menos en relaci\u00f3n con algunas de las normas acusadas, o la declaratoria de exequibilidad de todas ellas. Aunado a lo anterior, el INVIMA asegura contar con todos los medios log\u00edsticos y t\u00e9cnicos necesarios para cumplir con las nuevas funciones asignadas por el legislador. La Vista Fiscal, por su parte, concept\u00faa en el sentido de que la Corte deber\u00eda condicionar la constitucionalidad de la norma atinente a la autorizaci\u00f3n ministerial previa, dada la indefinici\u00f3n y vac\u00edos que la aquejan, la exequibilidad de la disposici\u00f3n concerniente a las nuevas funciones del INVIMA en materia de control sanitario, y la inhibici\u00f3n frente al cargo de supuesta reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asunto procesal previo. Examen sobre la solicitud de fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida de conocer del cargo de inconstitucionalidad planteado en relaci\u00f3n con algunas funciones de control sanitario asignadas exclusivamente al INVIMA por violaci\u00f3n del tr\u00e1mite legal org\u00e1nico al tratarse de funciones previamente otorgadas por la Ley 715 de 2001 a los entes territoriales, \u201cpor lo que su reasignaci\u00f3n debi\u00f3 hacerse mediante una ley org\u00e1nica y no ordinaria\u201d. Afirma que en estos casos el demandante se limit\u00f3 a plantear su inquietud al respecto, pero sin demostrar que la norma acusada no surti\u00f3 el tr\u00e1mite propio de las org\u00e1nicas. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte estima que no le asiste la raz\u00f3n al Ministerio P\u00fablico por cuanto si bien el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991 impone al demandante la carga de se\u00f1alar de manera concreta cu\u00e1l es el procedimiento constitucional o reglamentario que ha sido transgredido y en qu\u00e9 consisti\u00f3 la trasgresi\u00f3n, tambi\u00e9n lo es que no s\u00f3lo se trata de un acci\u00f3n p\u00fablica, y por ende, desprovista de formalidades, cuya tramitaci\u00f3n se rige por el principio pro actione, sino que adem\u00e1s no se le puede exigir a un ciudadano que cuando alega una violaci\u00f3n a la reserva de ley org\u00e1nica, en el sentido de que la materia no pod\u00eda ser regulada por ley ordinaria, tenga que demostrar el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la disposici\u00f3n demandada en el Congreso de la Rep\u00fablica. As\u00ed lo ha entendido igualmente la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en sentencia C- 600 de 1995, la Corte examin\u00f3 el caso de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra ciertas expresiones de la Ley 60 de 1993. Los actores consideraban, al igual que sucede en el presente asunto, que ciertas disposiciones violaban los \u201cart\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ya que se trata de una tem\u00e1tica propia de una ley org\u00e1nica\u201d, es decir, seg\u00fan su criterio, el cap\u00edtulo 1\u00ba de la Ley 60 de 1993 regulaba una distribuci\u00f3n de competencias entre las entidades territoriales, “regulaci\u00f3n que seg\u00fan el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo se podr\u00eda realizar por medio de una ley org\u00e1nica o por una ley ordinaria con base en una ley org\u00e1nica”. Se\u00f1alaban asimismo los demandantes, que la ley objeto de la demanda no hab\u00eda cumplido con los requisitos establecidos para el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de leyes org\u00e1nicas preceptuado en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aquella ocasi\u00f3n, la Corte no le exigi\u00f3 a los ciudadanos demostrar el tr\u00e1mite que hab\u00edan surtido las normas acusadas en el Congreso de la Rep\u00fablica, lo cual no fue \u00f3bice para que el juez constitucional, de oficio, decretase las pruebas pertinentes y concluyese que la mencionada ley hab\u00eda surtido el tr\u00e1mite propio de las leyes org\u00e1nicas. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en sentencia C- 579 de 2001 la Corte examin\u00f3 el caso de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unas disposiciones Ley 617 de 2000, por violaci\u00f3n igualmente de la reserva de ley org\u00e1nica. En dicha oportunidad tampoco se le exigi\u00f3 a las demandantes se\u00f1alar con precisi\u00f3n el tr\u00e1mite legislativo surtido por las normas acusadas, ni aportar tampoco las pruebas pertinentes. Otro tanto sucedi\u00f3 en sentencia C- 1175 de 2001 cuanto esta Corporaci\u00f3n examin\u00f3 la constitucionalidad de determinados apartes de la Ley 488 de 1998. En dicha ocasi\u00f3n el demandante aleg\u00f3 que aqu\u00e9llos hab\u00edan vulnerado la Ley Org\u00e1nica de \u00c1reas Metropolitanas que establece que la sobretasa a la gasolina, cuando se cobre dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada \u00e1rea metropolitana, hace parte del patrimonio y de las rentas de la respectiva \u00e1rea y que dichas rentas son de la propiedad exclusiva de las \u00e1reas metropolitanas. De igual manera, en sentencia C- 460 de 2004, referente a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra unos art\u00edculos de la Ley 819 de 2003, la Corte tampoco le exigi\u00f3 al ciudadano que alegaba una supuesta violaci\u00f3n a la reserva de ley org\u00e1nica aportar las pruebas sobre el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la norma acusadas en el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte estima que cuando un ciudadano alega vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no requiere demostrar el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la norma acusada en el Congreso de la Rep\u00fablica, y por ende, no procede declaraci\u00f3n de inhibici\u00f3n en estos casos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Presentaci\u00f3n de los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante en relaci\u00f3n con (i) el establecimiento de una autorizaci\u00f3n ministerial previa en materia de contrataci\u00f3n por las entidades territoriales en materia de r\u00e9gimen subsidiado (art. 20 de la Ley 1122 de 2007); y (ii) nuevas funciones en materia de control sanitario acordadas por el legislador al INVIMA (art. 34 de la Ley 1122 de 2007). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para una mayor claridad expositiva, la Corte (i) presentar\u00e1 los cargos de inconstitucionalidad que el demandante elev\u00f3 contra la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007; para luego (ii) analizar los cargos que el mismo plante\u00f3 contra el literal a) del art\u00edculo 34 de la misma ley, al igual que la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por considerar que vulneran los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
4.1. Los cargos de inconstitucionalidad contra la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social (art. 20 de la Ley 1122 de 2007). \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Angarita \u00c1vila demand\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por considerar que vulnera los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales. No obstante lo anterior, lo cierto es que el demandante s\u00f3lo present\u00f3 un conjunto de argumentos encaminados a estructurar cargos de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con presuntas violaciones a los art\u00edculos 151, 209 y 287 Superiores. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el ciudadano plantea los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El legislador ordinario habr\u00eda vulnerado el art\u00edculo 151 Superior (reserva de ley org\u00e1nica en materia de asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales), por cuanto determin\u00f3 que el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social debe expedir una autorizaci\u00f3n previa para efectos de que una entidad territorial pueda contratar con instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, en los casos en que no exista una oferta de servicios o \u00e9sta sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. De igual manera, la mencionada autorizaci\u00f3n constituye una violaci\u00f3n al principio de autonom\u00eda (art\u00edculo 287 constitucional) de las entidades territoriales por cuanto limita enormemente la facultad de que \u00e9stas disponen para contratar los servicios de salud para atender la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. As\u00ed mismo, la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social desconocer\u00eda los mandatos del art\u00edculo 209 superior, en la medida en que entraba la prestaci\u00f3n adecuada y eficiente del servicio de salud en las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en relaci\u00f3n con la mencionada autorizaci\u00f3n previa para contratar en cabeza del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, la Corte (i) analizar\u00e1 la conveniencia de titular adecuadamente las leyes especiales en Colombia; (ii) examinar\u00e1 las reglas y criterios estructurantes del concepto de ley org\u00e1nica en Colombia; (iii) analizar\u00e1 el concepto de ley org\u00e1nica en el sistema de fuentes colombiano; (iv) determinar\u00e1 si efectivamente la disposici\u00f3n acusada deb\u00eda ser tramitada como ley org\u00e1nica en el Congreso de la Rep\u00fablica; (v) establecer\u00e1 si la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social vulnera el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales; y (vi) examinar\u00e1 si la disposici\u00f3n acusada vulnera los principios consagrados en el art\u00edculo 209 Superior. \u00a0<\/p>\n
4.2. Los cargos de inconstitucionalidad que el demandante plante\u00f3 contra algunas facultades legales del INVIMA (art. 34 de la Ley 1122 de 2007). \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que las facultades legales de que dispone el INVIMA para (i) la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos (literal a) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007); (ii) la competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as\u00ed como del transporte asociado a estas actividades (literal b) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007; y (iii) la competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la \u201cinocuidad en la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos\u201d, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA (literal c) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, vulnerar\u00edan todas ellas los art\u00edculos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales. Con todo, lo cierto es que el demandante no avanza argumentaci\u00f3n alguna encaminada a explicar las razones por las cuales las normas acusadas vulnerar\u00edan los art\u00edculos 2, 48, 49 Superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, el ciudadano no estructur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n al art\u00edculo 158 Superior, por cuanto su argumentaci\u00f3n no cumple con los necesarios requisitos de claridad y certeza. En efecto, el demandante se limita a afirmar que \u201cLas disposiciones demandadas modifican una disposici\u00f3n de la ley org\u00e1nica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art\u00edculos 43 y 45 no guardando unidad de materia la modificaci\u00f3n, la cual s\u00f3lo pod\u00eda haberse realizado a trav\u00e9s de una ley de igual naturaleza, es decir, org\u00e1nica, por expresa disposici\u00f3n del precepto constitucional citado, m\u00e1xime si actualmente el legislador modific\u00f3 a trav\u00e9s de acto legislativo el art\u00edculo 356 para entrar a estudiar otra reforma a la Ley 715 de 2001\u201d. N\u00f3tese que la argumentaci\u00f3n del demandante carece de la necesaria claridad y suficiencia, por cuanto no termina de entenderse la alusi\u00f3n que se hace al principio de unidad de materia, ni tampoco las razones por las cuales las funciones legales del INVIMA desconocer\u00edan los citados preceptos de la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, el demandante plante\u00f3 los siguientes cargos de inconstitucionalidad, en relaci\u00f3n con algunas facultades del INVIMA establecidas en el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La competencia exclusiva de que dispone el INVIMA para evaluar factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, as\u00ed como aquella para inspeccionar, vigilar y controlar la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y su procesamiento, al igual que para el caso de la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, vulnera el art\u00edculo 151 constitucional, en cuanto viol\u00f3 la reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. As\u00ed mismo, las nuevas competencias del INVIMA, vulnerar\u00edan el art\u00edculo 287 constitucional, por cuanto lo suprime por completo a las entidades territoriales de sus competencias para avaluar factores de riesgo epidemiol\u00f3gico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. De igual manera, las mencionadas competencias del INVIMA vulneraron el art\u00edculo 209 Superior, en especial el principio de eficacia administrativa, por cuanto dejan a las entidades territoriales sin un instrumento jur\u00eddico inmediato de polic\u00eda administrativa para combatir riesgos epidemiol\u00f3gicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que, en lo que concierne a las nuevas competencias legales acordadas al INVIMA, y dadas las pruebas que este \u00faltimo aport\u00f3 para los mencionados efectos, la Corte estima que debe, en primer lugar, examinar si realmente la disposici\u00f3n acusada fue tramitada como las mayor\u00edas propias de una ley org\u00e1nica, con lo cual se estar\u00eda simplemente ante posible derogatoria de los art\u00edculos pertinentes de la Ley 715 de 2001. De llegar a ser afirmativa la respuesta, la Corte (i) analizar\u00e1 el sentido y alcance de las disposiciones legales acusadas; (ii) determinar\u00e1 si aqu\u00e9llas desconocen el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales; y (iii) examina si las nuevas competencias del INVIMA vulneran el principio de eficiencia administrativa. \u00a0<\/p>\n
5. Consideraciones previas comunes al examen de constitucionalidad de las disposiciones legales acusadas. \u00a0<\/p>\n
5.1. Conveniencia de titular adecuadamente los diversos tipos de leyes en Colombia. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que existe un deber del Congreso de la Rep\u00fablica, no s\u00f3lo jur\u00eddico sino de conveniencia f\u00e1ctica, indicar en el t\u00edtulo de la ley el tipo al cual pertenece. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, es preciso tener en cuenta que el art\u00edculo 169 Superior dispone que \u201cEl t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. De igual manera, esta Corporaci\u00f3n en sentencia C- 152 de 2003, referente a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresi\u00f3n \u201cLey Mar\u00eda\u201d, contenida en la Ley 755 de 2002, estim\u00f3 que \u201cel t\u00edtulo de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretaci\u00f3n de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo as\u00ed, es claro que incluso los criterios de interpretaci\u00f3n de la ley que emanan del texto del t\u00edtulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un t\u00edtulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jur\u00eddico, podr\u00eda conducir a una interpretaci\u00f3n de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior\u201d1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, as\u00ed como el t\u00edtulo de la ley, desde un punto de vista material, debe ajustarse a los postulados constitucionales, asimismo, desde una perspectiva formal, aqu\u00e9l debe ser indicativo del tr\u00e1mite que surti\u00f3 el proyecto de ley en el Congreso de la Rep\u00fablica. En efecto, si bien la materia regulada es indicativa de la naturaleza jur\u00eddica de la ley, puede no existir la necesaria certeza al respecto en t\u00e9rminos de seguridad jur\u00eddica acerca del tr\u00e1mite surtido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, y para efectos de una adecuada t\u00e9cnica legislativa, las distintas clases de leyes de Colombia deben ser tituladas de manera tal que se tenga la suficiente claridad, por parte de los ciudadanos y los diversos operadores jur\u00eddicos, acerca del tipo de ley al que corresponden2. Se trata, sin lugar a dudas, de la introducci\u00f3n de necesarios elementos racionalizadores en el tr\u00e1mite legislativo, entendido \u00e9ste como una ordenaci\u00f3n preestablecida de una pluralidad de actos sucesivos, concatenados l\u00f3gicamente, realizados mediante la participaci\u00f3n o concurso de diversos \u00f3rganos estatales (actores pol\u00edticos), actos que deben ser realizados en una secuencia temporal determinada, con sumisi\u00f3n a determinados principios y reglas procedimentales; proceso que desemboca finalmente en la producci\u00f3n de un acto jur\u00eddico decisorio vinculante, sometido al control material y formal del juez constitucional por diversas v\u00edas y procedimientos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, hoy por hoy, se presenta una grave situaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica, por cuanto los diversos operadores jur\u00eddicos, y por supuesto los ciudadanos, no cuentan con la claridad necesaria acerca del tipo de ley que los rige. Si se est\u00e1 en presencia, por ejemplo, de una ley ordinaria, org\u00e1nica o estatutaria. Lo anterior, debido a que en los t\u00edtulos de las leyes no se expresa, con la suficiente y requerida precisi\u00f3n, el tipo de ley de que se trata, lo cual dificulta el examen acerca del tr\u00e1mite que aqu\u00e9lla debi\u00f3 surtir en el Congreso de la Rep\u00fablica. Tal situaci\u00f3n conduce, en la pr\u00e1ctica, a que en muchos casos se dificulte la resoluci\u00f3n de antinomias jur\u00eddicas, y en definitiva, a que se presenten oscuridades acerca de la vigencia de una determinada ley en nuestro ordenamiento jur\u00eddico. De igual manera, se suelen suscitar dudas respecto a las relaciones existentes entre las leyes, regulatorias, por ejemplo, de un mismo tema. \u00a0<\/p>\n
5.2. Reglas y criterios estructurales del concepto de ley org\u00e1nica en el constitucionalismo occidental y en Colombia. \u00a0<\/p>\n
Un examen acerca de las reglas y criterios estructurales del concepto de ley org\u00e1nica en el constitucionalismo occidental y en Colombia pasa por analizar los siguientes cinco aspectos: (i) el car\u00e1cter instrumental que cumple la ley org\u00e1nica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica; (ii) las diversas funciones que est\u00e1 llamada cumplir en el ordenamiento jur\u00eddico; (iii) las relaciones existentes entre la ley org\u00e1nica y las dem\u00e1s leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su aprobaci\u00f3n; y (v) la caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1. El car\u00e1cter instrumental que cumple la ley org\u00e1nica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En el sistema de fuentes colombiano, la ley org\u00e1nica posee un car\u00e1cter instrumental, y en tal sentido, est\u00e1 llamada constitucionalmente a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. Al respecto, el Reglamento del Congreso dispone la manera como deben tramitarse las diversas clases de leyes que conforman nuestro sistema jur\u00eddico: la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, se\u00f1ala la forma como debe adoptarse la Ley Anual de Presupuesto. Otro tanto sucede con la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, mediante la cual el Congreso desarrolla, mediante diversas leyes, su actividad legislativa en la materia, o con el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe se\u00f1alar que la Constituci\u00f3n de 1991 establece, a lo largo de su articulado, un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de ley org\u00e1nica en Colombia, entendida \u00e9sta como un texto normativo encaminado a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la Carta Pol\u00edtica. En tal sentido, mediante aqu\u00e9lla se norma el n\u00facleo esencial de la labor congresional en punto a la iniciativa, intervenciones, tr\u00e1mite, debate, mayor\u00edas y aprobaci\u00f3n de leyes sobre temas puntuales, tales como: los reglamentos del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras; las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo; y las relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales. Se trata, en consecuencia, de leyes especiales, de car\u00e1cter instrumental, si se quiere, mediante las cuales se reglamenta la adopci\u00f3n de otras leyes que versan sobre temas espec\u00edficos, pero que no comparten la naturaleza jur\u00eddica de aqu\u00e9lla, y por ende, su reforma no est\u00e1 sometida a requisitos constitucionales espec\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la especificidad y caracter\u00edsticas esenciales que revisten las leyes org\u00e1nicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, se ponen de presente al examinar sistem\u00e1ticamente el Texto Fundamental. As\u00ed, en su art\u00edculo 150, atinente a las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, en su numeral 10, referente a las facultades extraordinarias concedidas pro tempore al Presidente de la Rep\u00fablica, se proh\u00edbe el otorgamiento de aqu\u00e9llas \u201cpara expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas ni las previstas en el numeral 20\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, de manera complementaria, el constituyente de 1991 quiso avanzar algunas precisiones acerca de los contenidos y alcances que deber\u00eda contener la futura ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, tema inconcluso, inacabado y pol\u00e9mico, que apunta, en definitiva, a la determinaci\u00f3n del modelo de Estado que se quiere construir. De all\u00ed que el art\u00edculo 228 Superior disponga que, mediante ley org\u00e1nica se establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. A rengl\u00f3n seguido, enuncia los principios que deben gobernar tal reparto competencial, a realizar por el legislador: (i) coordinaci\u00f3n; (ii) concurrencia y (iii) subsidiariedad. Advi\u00e9rtase, desde ya, que la Constituci\u00f3n no enumer\u00f3, ni confeccion\u00f3 un listado de temas espec\u00edficos o concretos sobre los que versar\u00eda tal reparto competencial. Por el contrario, se limit\u00f3 a indicar que, mediante una ley org\u00e1nica, es decir, una ley que sirve de par\u00e1metro para adoptar otras futuras leyes, se regular\u00edan tales relaciones, sobre temas ya concretos, bas\u00e1ndose para ello en unos principios espec\u00edficos. En otras palabras, mediante la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial se regula principalmente la actividad legislativa que debe desplegar el Congreso de la Rep\u00fablica en punto a la determinaci\u00f3n de las relaciones entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, mas no se regula directamente tema alguno. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, y siguiendo la misma l\u00f3gica anteriormente explicada, el art\u00edculo 297 Superior dispone que el Congreso puede decretar la formaci\u00f3n de nuevos Departamentos \u201csiempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Org\u00e1nica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constituci\u00f3n.\u201d N\u00f3tese que, en este caso, la futura actividad legislativa del Congreso estar\u00e1 sometida a los lineamientos y requisitos previstos en una ley anterior de contenido org\u00e1nico. Se advierte asimismo, desde ya, una notoria diferencia con la Constituci\u00f3n de 1886, texto en el cual se establec\u00edan directamente los requisitos para la creaci\u00f3n de los Departamentos. Modificaci\u00f3n que pone de presente, igualmente, la intenci\u00f3n del constituyente por \u201cdesconstitucionalizar\u201d determinados temas, dej\u00e1ndolos en cabeza del legislador org\u00e1nico, lo cual le imprime una mayor flexibilidad a la regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial colombiano. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 307 constitucional \u201cLa respectiva ley org\u00e1nica, previo concepto de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial, establecer\u00e1 las condiciones para solicitar la conversi\u00f3n de la Regi\u00f3n en entidad territorial. La decisi\u00f3n tomada por el Congreso se someter\u00e1 en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados La misma ley establecer\u00e1 las atribuciones, los \u00f3rganos de administraci\u00f3n, y los recursos de las regiones y su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas. Igualmente definir\u00e1 los principios para la adopci\u00f3n del estatuto especial de cada regi\u00f3n\u201d. De igual manera, en lo atinente a las \u00e1reas metropolitanas, el art\u00edculo 319 Superior dispone que mediante ley org\u00e1nica se adoptar\u00e1 para ellas un r\u00e9gimen administrativo y fiscal de car\u00e1cter especial; garantizar\u00e1 que en sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n tengan adecuada participaci\u00f3n las respectivas autoridades municipales; y se\u00f1alar\u00e1 la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculaci\u00f3n de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, seg\u00fan el art\u00edculo 329 Superior la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas se har\u00e1 con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, y su delimitaci\u00f3n se har\u00e1 por el Gobierno Nacional, con participaci\u00f3n de los representantes de las comunidades ind\u00edgenas, previo concepto de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se advierte con facilidad que en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcci\u00f3n de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes org\u00e1nicas est\u00e1n llamadas a cumplir un papel protag\u00f3nico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisi\u00f3n y concreci\u00f3n. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley org\u00e1nica est\u00e1 llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estar\u00eda petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de tr\u00e1mites \u201csobre la legislaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Diversas funciones que est\u00e1 llamada a cumplir la ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
En el constitucionalismo occidental, hist\u00f3ricamente la ley org\u00e1nica ha cumplido diversas funciones: (i) complemento de determinados contenidos del Texto Fundamental; (ii) criterio para establecer l\u00edmites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo; y (iii) norma instrumental del procedimiento legislativo. \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne a la funci\u00f3n de complemento de determinados postulados constitucionales, se tiene que las leyes org\u00e1nicas han sido entendidas como textos normativos que est\u00e1n llamados a desarrollar la Constituci\u00f3n misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Pol\u00edtica debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos pol\u00edticos esenciales con convocaci\u00f3n de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador org\u00e1nico la tarea de desarrollarlos, en funci\u00f3n de situaciones meramente contingentes3. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en cuanto a la segunda funci\u00f3n que est\u00e1 llamada a cumplir la ley org\u00e1nica, es decir, como criterio para establecer l\u00edmites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, se cuenta con el ejemplo franc\u00e9s. As\u00ed, en el contexto de la Constituci\u00f3n francesa de la V Rep\u00fablica, el concepto de ley org\u00e1nica se fundamenta en un criterio de contenido material; esto es, determinados temas deben ser regulados por aqu\u00e9lla, quedando excluido el ejercicio de la potestad reglamentaria. Aunado a lo anterior, su tr\u00e1mite se diferencia de aquel de la ley ordinaria en el sentido de que, una vez presentado el proyecto de ley org\u00e1nica debe esperar quince d\u00edas para ser sometido a deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n, y en caso de no existir acuerdo entre ambas C\u00e1maras, el texto deber\u00e1 ser aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional. De igual manera, el proyecto debe ser sometido al control previo del Conseil Constitutionnel. En otras palabras, las leyes org\u00e1nicas se diferencian de las ordinarias desde una doble perspectiva: material y formal.4 \u00a0<\/p>\n
Una \u00faltima funci\u00f3n que ha cumplido la ley org\u00e1nica, en el caso colombiano, es aquella, como se ha explicado, de regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica sobre determinados temas especificados en la Carta Pol\u00edtica. En tal sentido, la Corte consider\u00f3 en sentencia C- 337 de 1993 que \u201cla norma constitucional es creadora de situaciones jur\u00eddicas, sin tener car\u00e1cter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley org\u00e1nica s\u00ed aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d. En igual sentido, en sentencia C-600A de 1995, el juez constitucional se refiri\u00f3 al papel de las mencionadas leyes indicando que \u201cestas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del poder p\u00fablico, por lo cual tienen vocaci\u00f3n de permanencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Relaciones existentes entre la ley org\u00e1nica y las dem\u00e1s leyes \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente, el examen acerca de las relaciones existentes entre la ley org\u00e1nica y las dem\u00e1s leyes se ha adelantado desde dos perspectivas: la jer\u00e1rquica y la competencial. No se trata, como pudiera prima facie pensarse, de dos criterios excluyentes o contrarios, sino de dos aproximaciones te\u00f3ricas que permiten abordar, de manera m\u00e1s completa, un mismo problema. En pocas palabras, la ley org\u00e1nica, en tanto que constitucionalmente est\u00e1 llamada a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica en una determinada materia (competencia) no puede ser derogada por otra posterior que no haya sido, a su vez, adoptada por mayor\u00eda absoluta de los miembros de ambas C\u00e1maras (jerarqu\u00eda). De all\u00ed que cuando la ley org\u00e1nica regula la manera de desarrollar legislativamente una determinada materia, se\u00f1alada de antemano por la Constituci\u00f3n, prevalecer\u00e1 en ese \u00e1mbito espec\u00edfico sobre las dem\u00e1s leyes. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el criterio jer\u00e1rquico constituye la forma m\u00e1s elemental de resolver los conflictos entre normas jur\u00eddicas, acord\u00e1ndole mayor valor o fuerza a una sobre otra. Se apoya por tanto en una clasificaci\u00f3n de las normas de conformidad con una escala de rangos en la que cada norma puede disponer sobre aquellas ubicadas en un nivel inferior, en tanto que estas \u00faltimas deben respetar estrictamente los contenidos de aquellas situadas en un rango superior. De all\u00ed que la posici\u00f3n de relativa superioridad intr\u00ednseca de unas normas sobre otras se conozca como principio de jerarqu\u00eda, cuyos or\u00edgenes se encuentran en el surgimiento del Estado Liberal cl\u00e1sico. \u00a0<\/p>\n
El principio de jerarqu\u00eda comporta, a su vez, consecuencias positivas y negativas. Positivas, en cuanto su ubicaci\u00f3n en el sistema de fuentes implica un cierto grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las dem\u00e1s normas que conforman el ordenamiento jur\u00eddico. De all\u00ed que la norma superior pueda modificar o derogar v\u00e1lidamente todas aquellas que se encuentren en los niveles inferiores, e igualmente, dicha norma s\u00f3lo puede ser modificada o derogada por otra del mismo o superior nivel. Por su parte, las consecuencias negativas de la aplicaci\u00f3n del principio conllevan a que la norma de inferior jerarqu\u00eda que contrar\u00ede los contenidos de la superior, podr\u00e1 ser expulsada del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en consonancia con el principio de jerarqu\u00eda, esta Corporaci\u00f3n ha estimado que \u201cDesde luego una ley org\u00e1nica es de naturaleza jer\u00e1rquica superior a las dem\u00e1s leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que \u00e9stas deben ajustarse a lo que organiza aquella\u201d. As\u00ed consider\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en sentencia C- 337 de 1993, con ocasi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra unos art\u00edculos de la Ley 21 de 1992 o Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, providencia en la cual se estim\u00f3, igualmente, que \u201cpropiamente hablando, la ley org\u00e1nica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est\u00e1 constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, \u00fanicamente, el Estatuto Fundamental\u201d. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en sentencia C- 283 de 1997, al momento de resolver una demanda de inconstitucionalidad presentada contra determinados art\u00edculos de la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”, esta Corporaci\u00f3n considero que \u201cel art\u00edculo 151 de la Carta, al establecer que “el Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, no determina que las normas de naturaleza org\u00e1nica adquieran, por ese hecho, rango constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dentro de la evoluci\u00f3n jurisprudencial que ha conocido la figura del bloque de constitucionalidad en Colombia, en un primer fallo, proferido a consecuencia de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra determinados art\u00edculos de la Ley 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los art\u00edculos 70, 71 y 72 y dem\u00e1s art\u00edculos concordantes de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y est\u00edmulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que \u201cEl bloque de constitucionalidad, estar\u00eda compuesto por todas aquellas normas, de diversa jerarqu\u00eda, que sirven como par\u00e1metro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislaci\u00f3n. Conforme a esta acepci\u00f3n, el bloque de constitucionalidad estar\u00eda conformado no s\u00f3lo por el articulado de la Constituci\u00f3n sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el art\u00edculo 93 de la Carta, por las leyes org\u00e1nicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias.\u201d5 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, la Corte en sentencia C- 985 de 2006, con ocasi\u00f3n del examen de unas objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de ley No. 144\/05 Senado, 194\/04 C\u00e1mara \u201cPor medio del cual la Naci\u00f3n rinde homenaje al Municipio de Andaluc\u00eda en sus 121 a\u00f1os de haber sido creado jur\u00eddicamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca\u201d, reiter\u00f3 su postura en el sentido de considerar que las leyes org\u00e1nicas conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que significa que se trata de \u201cpar\u00e1metros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control\u201d6. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, en el tema de las leyes org\u00e1nicas, la aplicaci\u00f3n del principio jer\u00e1rquico implica afirmar que, en raz\u00f3n de su especial caracterizaci\u00f3n constitucional, aqu\u00e9lla ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De all\u00ed que la ley ordinaria no podr\u00eda entrar a modificar o derogar ning\u00fan aspecto contenido en la ley org\u00e1nica, por cuanto se estar\u00eda oponiendo o contrariando los dictados de una norma jur\u00eddica ubicada en un plano superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, el principio de jerarqu\u00eda en materia de leyes org\u00e1nicas en Colombia se apoya en (i) la exigencia constitucional de un procedimiento legislativo agravado, en el sentido de requerir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, en una y otra C\u00e1mara, por mayor\u00eda absoluta; (ii) el principio democr\u00e1tico implicar\u00eda una voluntad diferente del Congreso de la Rep\u00fablica; y (iii) el contenido propio de las leyes org\u00e1nicas versa sobre los procedimientos que el Congreso debe observar al expedir las dem\u00e1s leyes, lo que determina que todas las leyes deban sujetarse a las disposiciones de la ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
A su vez, el principio de competencia, implica una determinada inmunidad o protecci\u00f3n de la norma frente a otras de igual jerarqu\u00eda normativa, en funci\u00f3n del tema regulado. No se trata, en consecuencia, de un problema de jerarqu\u00eda, en el sentido de que una disposici\u00f3n no pueda ser modificada por otra ubicada en un plano inferior, sino que, encontr\u00e1ndose ambas normas en un mismo nivel en el sistema de fuentes, una de ellas, por disposici\u00f3n constitucional debido al tema que regula, no puede ser modificada o reformada sino por otra que sea de rango superior (la Constituci\u00f3n) o bien de igual jerarqu\u00eda, a condici\u00f3n de que regule el mismo tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, cabe se\u00f1alar que la Corte ha estimado que, de conformidad con el art\u00edculo 151 Superior, se vulnera la Constituci\u00f3n cuando, en el caso de las leyes ordinarias \u201calgunos de sus art\u00edculos\u2026 violan la reserva de ley org\u00e1nica, si su contenido normativo es de aquellos que la Constituci\u00f3n ha ordenado que se tramiten por medio de esas leyes de especial jerarqu\u00eda que son las leyes org\u00e1nicas\u201d7. Posteriormente, en sentencia C- 579 de 2001, referente a la demanda dirigida contra unos art\u00edculos de la Ley 617 de 2000 estim\u00f3 que s\u00f3lo forman parte de la reserva de ley org\u00e1nica aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci\u00f3n demasiado amplia de tal reserva terminar\u00eda por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. De all\u00ed que \u201caquellas materias que no hayan sido objeto de un se\u00f1alamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org\u00e1nicas, deber\u00e1n entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario8\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los conflictos que se pueden presentar entre la ley ordinaria y la org\u00e1nica pueden ser dos: que la ley org\u00e1nica se extralimite invadiendo materias que son propias de otro tipo de ley en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 151 Superior (vgr. la ley org\u00e1nica regula un tema de ley estatutaria) o bien, que el legislador ordinario invada las competencias del org\u00e1nico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es necesario se\u00f1alar que la Constituci\u00f3n colombiana establece en su art\u00edculo 151 que el Congreso de la Rep\u00fablica expedir\u00e1 las leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sometida su actividad legislativa, mediante las cuales se regular\u00e1n las siguientes materias: \u201clos reglamentos del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras, las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales\u201d. De igual manera, establece una rigidez en la aprobaci\u00f3n de las mismas consistente en que requerir\u00e1n, para su aprobaci\u00f3n, la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se puede afirmar que, en materia de leyes org\u00e1nicas, existe efectivamente una jerarqu\u00eda, en el sentido de que las materias org\u00e1nicas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con lo anterior, en diversos fallos la Corte ha examinado las relaciones existentes entre la ley org\u00e1nica y la ordinaria. As\u00ed pues, en sentencia C-423 de 1995, el juez constitucional estim\u00f3 que “Las leyes org\u00e1nicas se constituyen en reglamentos que establecen l\u00edmites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a trav\u00e9s de leyes ordinarias\u201d. En igual sentido, en sentencia C- 600\u00aa de 1995, referente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unos art\u00edculos de la Ley 60 de 1993, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cUna ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley org\u00e1nica, ni tampoco invadir su \u00f3rbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejar\u00eda de estar sujeta a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en providencia C- 446 de 1996, referente a una demanda ciudadana presentada contra unos art\u00edculos de la Ley 38 de 1989 o Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, consider\u00f3 que la \u201cley org\u00e1nica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter\u00edstica especial de poder condicionar la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedici\u00f3n de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de \u00e9stas\u201d. De igual manera, en sentencia C- 432 de 2000 atinente a una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad dirigida contra el art\u00edculo 21 de la ley 344 de 1996, “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”, esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley org\u00e1nica, pues, una interpretaci\u00f3n laxa del \u00e1mbito reservado al legislador org\u00e1nico o estatutario, podr\u00eda terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democr\u00e1tico. De all\u00ed que \u201cLa duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cl\u00e1usula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes org\u00e1nicas constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Siguiendo con esta misma l\u00ednea jurisprudencial, la Corte en sentencia C- 093 de 2002, referente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra algunos art\u00edculos de la Ley 128 de 1994, \u201cpor la cual se expide la Ley Org\u00e1nica de las Areas Metropolitanas\u201d, estim\u00f3 que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley org\u00e1nica pueden estar contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre s\u00ed la concatenaci\u00f3n material exigida por el art\u00edculo 158 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.4. El procedimiento legislativo requerido para la aprobaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
En Colombia, el procedimiento legislativo requerido para la aprobaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica est\u00e1 sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. Al respecto, la Corte en sentencia C- 600\u00aa de 1995 estim\u00f3 que \u201cel establecimiento de una mayor\u00eda m\u00e1s exigente para la aprobaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de estas \u00faltimas, no son un capricho del Constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos de las minor\u00edas y el mantenimiento de una cierta configuraci\u00f3n del aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del poder p\u00fablico, por lo cual tienen vocaci\u00f3n de permanencia. El Constituyente ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente importantes para la configuraci\u00f3n del aparato estatal, no est\u00e9n sujetos a la mayor\u00eda simple sino a una mayor\u00eda reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulaci\u00f3n de esas materias.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.2.5. La caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n las leyes org\u00e1nicas. \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la variedad de vicio de inconstitucionalidad que se genera por la violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, la Corte ha estimado que se trata \u201cde un vicio material que no caduca\u201d9. En tal sentido, en sentencia C- 600\u00aa de 1995, atinente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unos art\u00edculos de la Ley 60 de 1993, por estimar que los mismos al regular ciertas competencias de pol\u00edtica social asignadas a la Naci\u00f3n, los Departamentos, los Distritos y los Municipios deb\u00edan haber surtido el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica y no ordinaria, consider\u00f3 que \u201cun an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de ley org\u00e1nica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. La situaci\u00f3n es en este aspecto id\u00e9ntica a la violaci\u00f3n de la regla de la unidad de materia (CP art. 158), que esta Corporaci\u00f3n ya ha reconocido como un vicio material que no caduca\u201d. Y m\u00e1s adelante, se se\u00f1ala que \u201cla violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorizaci\u00f3n constitucional -esto es, carece de competencia y de legitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley org\u00e1nica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporaci\u00f3n ya lo ha se\u00f1alado en anteriores decisiones, no es de forma sino material\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, a manera de conclusi\u00f3n, se puede afirmar que la expresi\u00f3n \u201cley org\u00e1nica\u201d ha sido empleada en diversas ocasiones en la historia del constitucionalismo occidental, aunque no siempre ha designado una misma realidad, clara e inequ\u00edvoca. De hecho, su denominaci\u00f3n doctrinaria no ha sido constante, aludi\u00e9ndose a ellas en t\u00e9rminos de \u201cleyes separadas\u201d, \u201cleyes especiales\u201d, \u201cleyes secundarias\u201d, incluso \u201clegislaci\u00f3n constitucional secundaria\u201d. De tal suerte que el vocablo \u201cley org\u00e1nica\u201d ha sido empleado de las diversas maneras en el constitucionalismo, a saber: (i) entendiendo por ella una ley de naturaleza paraconstitucional, encargada de hacer interpretaciones de autoridad sobre el texto constitucional; (ii) como una ley encargada de desarrollar temas que no pudieron o no quisieron serlo durante el proceso constituyente; y (iii) como normas procedimentales, dirigidas al Congreso, que garantizan el pluralismo y la publicidad, y que coinciden con lo que nosotros llamamos \u201creglamento del Congreso\u201d; se trata, en \u00faltimas, de leyes sobre leyes, no de leyes sustanciales sino instrumentales. \u00a0<\/p>\n
En Colombia, las dos primeras acepciones pueden ser entendidas como interpretaciones pol\u00edticas, en tanto que la \u00faltima lo es jur\u00eddica. En efecto, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 151 Superior, mediante la ley org\u00e1nica se regula la actividad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica, lo cual incluye, por supuesto, el procedimiento legislativo ordinario, as\u00ed como los dem\u00e1s. \u00a0<\/p>\n
6. Examen de constitucionalidad en relaci\u00f3n con la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social (art. 20 de la Ley 1122 de 2007). \u00a0<\/p>\n
6.1. Primer cargo de inconstitucionalidad: violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano demandante alega que el establecimiento de una autorizaci\u00f3n previa, por medio de una supuesta ley ordinaria, que debe emitir el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, o quien \u00e9ste delegue, para efectos de que una entidad territorial pueda contratar con instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, en los casos en que no exista una oferta de servicios o \u00e9sta sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, desconoce el mandato del art\u00edculo 151 Superior seg\u00fan el cual existir\u00eda reserva de ley org\u00e1nica en esta materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte debe absolver dos interrogantes (i) si efectivamente la norma acusada se tramit\u00f3 como ley ordinaria; y (ii) en caso afirmativo, deber\u00e1 establecer si la disposici\u00f3n debi\u00f3 haber surtido el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.1. Explicaci\u00f3n del tr\u00e1mite que surti\u00f3 la norma acusada en el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Una vez revisado el tr\u00e1mite surtido por la norma acusada se pudo constatar que la misma fue aprobada en la C\u00e1mara de Representantes por mayor\u00eda simple, en tanto que en la Plenaria del Senado fue aprobada por mayor\u00eda absoluta, tal y como pasa a explicarse. \u00a0<\/p>\n
El 20 de julio de 2006, la senadora Dilian Francisca Toro Torres, y los representantes Sandra Roc\u00edo Ceballos Ar\u00e9valo y Eduardo Ben\u00edtez Maldonado, radicaron el proyecto de ley n\u00fam. 001 C\u00e1mara \u201cpor medio de la cual se reforma la Ley 100 de 1993 en materia de salud. Proyecto: por la cual se hacen modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 48, 49, 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.10 Los objetivos centrales del proyecto de ley eran (i) reordenar el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (ii) universalizar la cobertura de aseguramiento en tres a\u00f1os y la sostenibilidad de largo plazo; (iii) reestructurar y aumentar el financiamiento; (iv) mejorar el flujo, la protecci\u00f3n y el uso adecuado de los recursos, a trav\u00e9s del fortalecimiento y descentralizaci\u00f3n del Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control, de manera que se garantice el equilibrio en las relaciones entre aseguradores y prestadores, se racionalice la prestaci\u00f3n de servicios de salud y se fortalezcan las pol\u00edticas, planes y proyectos de salud p\u00fablica en el territorio nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese mismo d\u00eda, el Ministro de la Protecci\u00f3n Social radic\u00f3 ante la Secretar\u00eda de la C\u00e1mara de Representantes, el proyecto de ley n\u00fam. 002 de 2006, \u201cpor la cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d. En cuanto a los prop\u00f3sitos a alcanzar con la reforma se destacan los siguientes (i) lograr la cobertura total del sistema, es decir, asegurar al 18% de la poblaci\u00f3n colombiana (7 millones de personas) que no se encuentra actualmente afiliada a ninguno de los reg\u00edmenes existentes; (ii) incrementar los recursos que alimentan el SGSSS; (iii) devolverle la responsabilidad de la ejecuci\u00f3n de la totalidad de las acciones de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n a las entidades aseguradoras del R\u00e9gimen Subsidiado; y (iv) fortalecer el componente de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del sistema con \u00e9nfasis en funciones de control, mediante la introducci\u00f3n de sistemas orales o abreviados de procesamiento sin perjuicio de garantizar el derecho al debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, fueron presentados otros quince proyectos de reforma a la Ley 100 de 1993, tal y como da cuenta el texto del \u201cINFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE A LOS PROYECTOS DE LEY NUMEROS 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 CAMARA por la cual se realizan modificaciones al Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones, de origen gubernamental, y sus Proyectos acumulados: 01 de 2006 C\u00e1mara, 018 de 2006 C\u00e1mara, 084 de 2006 C\u00e1mara, 130 de 2006 C\u00e1mara, 137 de 2006 C\u00e1mara, 140 de 2006 C\u00e1mara, 141 de 2006 C\u00e1mara, 20 de 2006 Senado, 26 de 2006 Senado, 38 de 2006 Senado, 67 de 2006 Senado, 116 de 2006 Senado, 122 de 2006 Senado, 128 de 2006 Senado, 143 de 2006 Senado y el 01 de 2006 Senado, 087 de 2006 C\u00e1mara.\u201d11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el texto del \u201cINFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 C\u00c1MARA\u201d, el actual art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007 figuraba como art\u00edculo 14 con el siguiente texto: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14. Prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las entidades territoriales contratar\u00e1n, con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. (negrillas agregadas).12 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el texto aprobado por las Comisiones S\u00e9ptimas conjuntas de C\u00e1mara y Senado en materia de prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
De manera semejante en el texto del \u201cINFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 02 DE 2006 C\u00c1MARA, 040 DE 2006 SENADO\u201d, se propuso el siguiente articulo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22. Prestaci\u00f3n de servicios de salud a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las Entidades territoriales contratar\u00e1n con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre no asegurada en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. (negrillas agregadas).14 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de conformidad con certificaci\u00f3n expedida por el Secretario General de la C\u00e1mara de Representantes, durante la sesi\u00f3n plenaria que tuvo lugar el 4 de diciembre de 2006 fue sometido a votaci\u00f3n ordinaria el actual art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007. Lo anterior, seg\u00fan consta en el registro electr\u00f3nico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporaci\u00f3n y el Acta de la Sesi\u00f3n Plenaria n\u00fam. 29 de diciembre 4 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00fam. 10 de 2007, pp. 13 a 33. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso n\u00fam. 61 de 2007, P\u00e1g. 31, el art\u00edculo 22 fue sometido a la siguiente votaci\u00f3n en la Plenaria del Senado: \u00a0<\/p>\n
Por Secretar\u00eda se da lectura a los art\u00edculos que se van a votar en bloque: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente, los art\u00edculos del bloque del articulado son el 1\u00b0, el 4\u00b0, el 5\u00b0, el 6\u00b0, el 7\u00b0, el 8\u00b0, el 9\u00b0, el 10, el 11, 14, 19, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 30 que es un art\u00edculo de ley org\u00e1nica, 32, 33, 34, 37 otro art\u00edculo de ley org\u00e1nica, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 49 y 50 son los art\u00edculos para votar en bloque, se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
La Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la plenaria el articulado del proyecto le\u00eddo por el Secretario, y cerrada su discusi\u00f3n pregunta: \u00bfAdopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente. \u00a0<\/p>\n
Deja constancia de su voto negativo a la aprobaci\u00f3n del articulado, la bancada del Partido Polo Democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
Por Secretar\u00eda se informa que los art\u00edculos org\u00e1nicos fueron aprobados con el qu\u00f3rum constitucional, y la abstenci\u00f3n de voto de los honorables Senadores: David Char Navas e Iv\u00e1n D\u00edaz Mat\u00e9us, art\u00edculo que tenga que ver con IPS, Alejandra Moreno Piraquive, Manuel Antonio Virg\u00fcez Piraquive, Piedad Zuccardi de Garc\u00eda, Arturo Char Chaljub y Alfonso N\u00fa\u00f1ez Lapeira en los art\u00edculos 28 y 39. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, seg\u00fan constancia suscrita por el Secretario General del Congreso, \u201cEl art\u00edculo 20 fue puesto a consideraci\u00f3n de la plenaria el d\u00eda mi\u00e9rcoles 6 de diciembre, seg\u00fan consta en la Gaceta No. 57 del jueves 1 de marzo de 2007, pudi\u00e9ndose constatar un qu\u00f3rum de 92 Honorables Senadores de la Rep\u00fablica de los 102 que conforman la Plenaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007 fue aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes por mayor\u00eda simple, en tanto que en la Plenaria del Senado, lo fue por mayor\u00eda absoluta. En otras palabras, la norma acusada no fue aprobada por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de cada una de las C\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, una vez examinados los antecedentes legislativos, la Corte constata que el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007 no fue aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de cada una de las C\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2. La disposici\u00f3n acusada no viola la reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que la disposici\u00f3n acusada no viola la reserva de ley org\u00e1nica, por cuanto no versa sobre la actividad del Congreso de la Rep\u00fablica en punto al establecimiento de competencias normativas entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan las l\u00edneas jurisprudenciales rese\u00f1adas, los asuntos materia de ley org\u00e1nica se encuentran determinados de manera expresa en la Constituci\u00f3n, no pudiendo, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org\u00e1nica a asuntos que \u00e9l no consider\u00f3 necesario deferir a este tipo de leyes. De igual manera, se estimado por la Corte que “En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica y siempre que los criterios hermen\u00e9uticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por \u00e9sta se encuentra reservada al legislador org\u00e1nico, la duda debe resolverse a favor de la opci\u00f3n adoptada por el legislador ordinario, y, por lo tanto, la norma deber\u00e1 ser declarada exequible respecto del cargo en menci\u00f3n”.15 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el presente caso el legislador se limit\u00f3 a incluir un requisito para efectos de que un municipio pueda contratar con entidades prestadoras del servicio de salud debidamente habilitadas y diferentes a las Empresas Sociales del Estado, cuando quiera que la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia. No se trata, en consecuencia, de ninguna de las materias sobre las cuales la Constituci\u00f3n ha establecido reserva de ley org\u00e1nica, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constante de la Corte. En efecto, en el caso concreto, el legislador realmente no fij\u00f3 pautas para que, en el futuro, el mismo Congreso de la Rep\u00fablica adoptara disposiciones sobre el reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en materia de prestaci\u00f3n del servicio de salud para la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre. En efecto, la norma acusada se limita a (i) dejar en cabeza de las entidades territoriales la competencia para contratar los mencionados servicios de salud; y (ii) se\u00f1alar unos supuestos f\u00e1cticos en los cuales, contando con la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, el municipio o departamento pueda contratar. En otras palabras, no se est\u00e1 ante el establecimiento de una norma que, con vocaci\u00f3n de permanencia (norma paraconstitucional) determine principios o reglas para operar un reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en materia de prestaci\u00f3n del servicio de salud, y por ende, el hecho de haber sido tramitada como ley ordinaria y no org\u00e1nica, no se desconoce el art\u00edculo 151 Superior, como lo sostiene el actor. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por ausencia de violaci\u00f3n del principio de reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
6.2. Segundo cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 20 (parcial) de la Ley 1122 de 2007: la vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
El demandante alega que la autorizaci\u00f3n previa que establece la norma acusada desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales (art\u00edculo 287 constitucional) por cuanto limita enormemente la facultad de que \u00e9stas disponen para contratar los servicios de salud para atender la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. La Corte no comparte tales afirmaciones, por las razones que pasan a explicarse. \u00a0<\/p>\n
A lo largo de los a\u00f1os, la Corte ha consolidado unas claras l\u00edneas jurisprudenciales en el sentido de que la Carta Pol\u00edtica de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un \u00e1mbito de autonom\u00eda para sus entidades territoriales16. Dentro de ese esquema, la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de reglas m\u00ednimas orientadas a asegurar una articulaci\u00f3n entre la protecci\u00f3n debida a la autonom\u00eda territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primac\u00eda al nivel central, al paso que en otras impulsan la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales.17\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se precisa armoniza los contenidos de los principios de unidad y de autonom\u00eda, los cuales se limitan rec\u00edprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en sentencia C- 535 de 1996 consider\u00f3 que la autonom\u00eda deb\u00eda entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, \u201cla supremac\u00eda de un ordenamiento superior, con lo cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.\u201d18 En esa misma providencia se se\u00f1al\u00f3 que \u201cpor un lado, el principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se desarrolla esta \u00faltima.\u201d19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Corte en sentencia C-1258 de 2001 adelant\u00f3 unas precisiones en relaci\u00f3n con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuraci\u00f3n de los \u00e1mbitos de la autonom\u00eda regional, indicando que \u00e9sta se encuentra integrada por \u201cel conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo.\u201d20 En cuanto al l\u00edmite m\u00e1ximo, expres\u00f3 la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en sentencia C- 931 de 2006, esta Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 al contenido del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese esquema, para la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, el legislador deber\u00e1 tener en cuenta que el contenido esencial de la autonom\u00eda se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses(C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones m\u00e1s importantes es el derecho a actuar a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios en la administraci\u00f3n y el gobierno de los asuntos de inter\u00e9s regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el art\u00edculo 287 Superior, hace parte del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda, indisponible por el legislador, y se complementa con las previsiones de los art\u00edculos 300-7 y 313-6 de la Constituci\u00f3n, conforme a los cuales corresponde a las entidades territoriales determinar la estructura de sus respectivas administraciones, creando las dependencias que se estimen necesarias y fij\u00e1ndoles las correlativas funciones. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante lo anterior, es claro que, para preservar el inter\u00e9s nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deber\u00e1n desarrollarse conforme al principio de coordinaci\u00f3n, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acci\u00f3n que, sin vaciar de contenido el \u00e1mbito de autonom\u00eda territorial, permitan una armonizaci\u00f3n de funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte en sentencia C-173 de 2006 consider\u00f3 que no vulneraba el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, el establecimiento de una autorizaci\u00f3n previa, en cabeza del alcalde municipal, a efectos del establecimiento de juegos localizados. En palabras de esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, en lo que concierne a la naturaleza jur\u00eddica del concepto previo y favorable que debe rendir el alcalde del municipio en el cual van a funcionar unos juegos localizados, se tiene que, tal y como lo sostiene el demandante, en derecho administrativo es usual encontrar que en la formaci\u00f3n de voluntad de la administraci\u00f3n concurran diversos \u00f3rganos o instancias, mediante la t\u00e9cnica expedici\u00f3n de dict\u00e1menes, bien sean (i) facultativos, caso en el cual se pueden seguir o no por la correspondiente autoridad p\u00fablica; (ii) de obligatoria demanda, en el sentido de que necesariamente, antes de adoptar una decisi\u00f3n final, hay que conocer el parecer de un determinado \u00f3rgano, opini\u00f3n que finalmente puede ser seguida o no; y (iii) vinculantes, los cuales, adem\u00e1s de ser tramitados con antelaci\u00f3n a la toma de la correspondiente decisi\u00f3n, atan a la administraci\u00f3n, en la medida en que \u00e9sta no puede adoptar una contraria. \u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe se\u00f1alar que en estos casos se trata de la expedici\u00f3n de actos administrativos complejos, entendiendo por tales aquellos que resultan \u201cdel concurso de voluntades de varios \u00f3rganos de una misma entidad o de entidades p\u00fablicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto \u00fanico. En el acto complejo la voluntad declarada es \u00fanica y resulta de la fusi\u00f3n de la voluntad de los \u00f3rganos que concurren a formarla o de la integraci\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formaci\u00f3n del acto son iguales, el acto se forma por la fusi\u00f3n de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integraci\u00f3n en la principal de las otras. Habr\u00e1 integraci\u00f3n de voluntades cuando un \u00f3rgano tiene facultad para adoptar una resoluci\u00f3n, pero ese poder no pod\u00eda ejercerse v\u00e1lidamente sin el concurso de otro \u00f3rgano…”22\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la expedici\u00f3n de un dictamen previo y favorable, en tanto que elemento constitutivo de un acto administrativo complejo, no constituye una mera formalidad, sino un acto de contenido material, y por ende, debe ser motivado. \u00a0<\/p>\n
En suma, el concepto previo y motivado que debe rendir el alcalde en cuanto a la instalaci\u00f3n de juegos localizados en su respectivo municipio es un acto de contenido material, que debe contener consideraciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas, y por ende, puede ser susceptible de ser controvertido judicialmente. \u00a0<\/p>\n
4. La facultad constitucional con que cuenta el legislador para establecer y regular monopolios rent\u00edsticos en materia de juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha considerado que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para organizar el monopolio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar. Al respecto, en sentencia C-1108 de 2001, esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que \u201cEn la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de apreciaci\u00f3n para el efecto, dentro de par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad\u201d. Luego, en sentencia C-1114 de 2001 esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que \u201ctrat\u00e1ndose de recursos p\u00fablicos, como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciaci\u00f3n las modalidades y las caracter\u00edsticas de las mismas cualquiera sea la forma de gesti\u00f3n que se adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y se\u00f1alar la mejor manera para la obtenci\u00f3n de las rentas que propicien la adecuada prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que como los de salud est\u00e1n tan \u00edntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la poblaci\u00f3n (C.P., arts. 1, 2 y 365)\u201d . En igual sentido, en sentencia C-1191 de 2001 precis\u00f3 que la Constituci\u00f3n confiere al legislador \u201cuna amplia facultad de regulaci\u00f3n en materia de monopolios rent\u00edsticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci\u00f3n de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas \u00faltimas de disponer de los recursos obtenidos en la explotaci\u00f3n de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos\u201d.As\u00ed por ejemplo, tal y como lo examin\u00f3 la Corte en sentencia C-031 de 2003, el legislador puede restringir la operaci\u00f3n de monopolios a las personas jur\u00eddicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, existe una clara l\u00ednea jurisprudencial en el sentido de que en lo referente a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del monopolio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, lo cual no obsta para que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda \u201casignar a las entidades territoriales ciertos aspectos puntuales de la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos\u201d23, como el relativo al valor de los sorteos de las loter\u00edas\u201d24. En consecuencia, es plausible afirmar que, a fortiori, el legislador puede establecerle a favor del alcalde municipal una competencia, con fundamento en el art\u00edculo 315-10 Superior, ya no normativa como la anteriormente se\u00f1alada para el caso de las Asambleas Departamentales, sino meramente administrativa, como lo es la emisi\u00f3n de un concepto previo y favorable para la instalaci\u00f3n de juegos de suerte y azar en su municipio. \u00a0<\/p>\n
Cabe asimismo se\u00f1alar que, si bien la renta generada por la explotaci\u00f3n del monopolio sobre juegos de suerte y azar no constituye un recurso end\u00f3geno de la entidad territorial25 y que es gestionada por la ETESA, tambi\u00e9n lo es que los titulares de la misma son los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, motivo por el cual, no resulta irrazonable que los alcaldes participen en la toma de la decisi\u00f3n acerca de la instalaci\u00f3n de unos juegos localizados en sus respectivos municipios, tanto m\u00e1s y en cuanto, como se ha indicado, por la misma naturaleza de tales juegos es preciso armonizar su instalaci\u00f3n con el Plan de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el Plan de Ordenamiento Territorial, cuya importancia ha sido resaltada por la jurisprudencia constitucional26, es entendido como un conjunto de objetivos, directrices, pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas encaminadas a orientar y administrar el territorio, constituye un instrumento esencial para direccionar un adecuado desarrollo econ\u00f3mico, social, ambiental y cultural de los municipios, as\u00ed como planear la ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas. En la elaboraci\u00f3n del mismo, por lo dem\u00e1s, participa activamente la ciudadan\u00eda, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas instituciones estatales. Otro tanto sucede en el derecho comparado27.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que, seg\u00fan el Texto Fundamental, le corresponde al Alcalde conservar el orden p\u00fablico del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y \u00f3rdenes que reciba del Presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador. El alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de polic\u00eda del municipio y, en tal calidad, adem\u00e1s de la funci\u00f3n gen\u00e9rica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, tiene a cargo la espec\u00edfica de salvaguardar, \u201cen el \u00e1mbito territorial del municipio, la pac\u00edfica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y l\u00edcito de las actividades que ellos emprendan\u201d28. En tal sentido, le corresponde al alcalde municipal ejercer la funci\u00f3n de polic\u00eda, entendida \u00e9sta como \u201cla adopci\u00f3n reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec\u00edfico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic\u00eda local pueda actuar ante condiciones espec\u00edficas, seg\u00fan los t\u00e9rminos que componen la noci\u00f3n de orden p\u00fablico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con car\u00e1cter reglamentario y objetivo\u201d29. \u00a0<\/p>\n
Siendo entonces el alcalde el competente para preservar y mantener el orden p\u00fablico en el respectivo municipio, no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n la adopci\u00f3n de medidas encaminadas a que dicha autoridad pueda realizar una gesti\u00f3n administrativa que concrete el poder de polic\u00eda que ha sido ejercido directamente por el legislador30, valorando las circunstancias concretas de orden p\u00fablico para efectos de adoptar la decisi\u00f3n que estime m\u00e1s conveniente seg\u00fan el caso en materia de funcionamiento de establecimiento destinados a la realizaci\u00f3n de juegos de suerte y azar. De tal suerte que, no viola la Constituci\u00f3n que el legislador otorgue a los alcaldes municipales la realizaci\u00f3n de una gesti\u00f3n concreta y preventiva, propia de sus funciones de polic\u00eda, consistente en expedir un concepto previo y favorable para la instalaci\u00f3n de juegos localizados en sus respectivos municipios, medida destinada a mantener el orden p\u00fablico en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garant\u00eda de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, no constituye una extralimitaci\u00f3n del legislador en materia de autonom\u00eda de las entidades territoriales, haberle otorgado a los alcaldes municipales el ejercicio de una competencia mediante la cual se materializan las facultades de polic\u00eda de las cuales son titulares aqu\u00e9llos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Pues bien, el caso concreto se trata igualmente del establecimiento de un concepto previo, en cabeza, en esta ocasi\u00f3n, de una autoridad del orden nacional, como lo es el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. Seg\u00fan el ciudadano demandante, la fijaci\u00f3n de dicho requisito vulnerar\u00eda la autonom\u00eda de las entidades territoriales para contratar. No comparte la Corte dichas afirmaciones, por las siguientes razones, \u00a0<\/p>\n
La norma acusada dispone que las entidades territoriales contratar\u00e1n con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. No obstante lo anterior, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, esta Corporaci\u00f3n entiende que la disposici\u00f3n demandada persigue dos objetivos: ( i ) que, como regla general, la contrataci\u00f3n para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud para la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre no asegurada se lleve a cabo por las Empresas Sociales del Estado ESE; y (ii) que como excepci\u00f3n, y bajo la configuraci\u00f3n de determinados supuestos f\u00e1cticos, aqu\u00e9lla pueda ser contratada con particulares que garanticen la prestaci\u00f3n oportuna, eficiente y adecuada del servicio. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la entidad territorial no es despojada o desprovista de su capacidad contractual. Todo lo contrario. Previa autorizaci\u00f3n de la autoridad nacional, el municipio o departamento celebran el respectivo contrato con los particulares prestadores del servicio p\u00fablico de salud. No se trata, por tanto, de pasar una competencia del orden territorial al nacional, sino introducir ciertos elementos racionalizadores que garanticen una mayor transparencia y eficacia en el proceso contractual, y en \u00faltimas, de establecer una garant\u00eda para la calidad del servicio, en aras a prevenir casos de corrupci\u00f3n y desviaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos. En \u00faltimas, el requisito se soporta sobre la consecuci\u00f3n de un objetivo constitucionalmente admisible. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la autorizaci\u00f3n previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, violatorio del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, por cuanto su concesi\u00f3n debe soportarse sobre los necesarios fundamentos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la racionalidad de la autorizaci\u00f3n previa para contratar, si bien no lesiona prima facie el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, podr\u00eda llegar a desconocerlo de no establecerse l\u00edmite temporal alguno para que el Ministerio de Protecci\u00f3n Social se pronuncie en relaci\u00f3n con la contrataci\u00f3n que desea adelantar la correspondiente entidad territorial. De all\u00ed que la Corte considere que en estos casos la mencionada respuesta debe darse dentro del plazo establecido por el C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, si bien la autorizaci\u00f3n previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, ya que busca en una situaci\u00f3n excepcional constatar que las instituciones prestadoras de salud con las cuales se va a contratar por el Departamento o Municipio fuera de su \u00e1rea de influencia garanticen la prestaci\u00f3n oportuna, eficiente y adecuada del servicio de salud y, por lo mismo no desconoce prima facie la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la Corte estima necesario condicionar la exequibilidad del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, a que la expedici\u00f3n de la respectiva autorizaci\u00f3n se realice dentro del plazo establecido en el art\u00edculo 6\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para responder peticiones, cumplido el cual se entender\u00e1 que se ha concedido la autorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el art\u00edculo 6\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para responder peticiones se entender\u00e1 que se ha concedido la autorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Tercer cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 20 (parcial) de la Ley 1122 de 2007: violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 Superior. \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que la expresi\u00f3n \u201cprevia autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue\u201d, del art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007 constituye una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 209 Superior en cuanto se erige en \u201cuna barrera de orden administrativo con sentencia de muerte, que desconoce los principios constitucionales que rigen la funci\u00f3n administrativa contenidos en el art\u00edculos 209 constitucional\u201d. La Vista Fiscal, por su parte, manifiesta tambi\u00e9n su preocupaci\u00f3n por los efectos pr\u00e1cticos que puede conllevar la medida, como quiera que estima que se est\u00e1 ante un tr\u00e1mite poco reglado, que no brinda mayores seguridades, motivo por el cual propone condicionar la constitucionalidad de la norma en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cla entidad territorial, previa autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social o por quien delegue, podr\u00e1 contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas\u201d, contenida en el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, \u00fanicamente por el cargo formulado y bajo el entendido que el tr\u00e1mite de autorizaci\u00f3n previa por parte del Ministerio de Protecci\u00f3n Social, o por quien delegue, para que las entidades territoriales puedan contratar con Instituciones Prestadoras la prestaci\u00f3n de servicios de salud para la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y en lo no cubierto por subsidios a la demanda, se debe someter al proceso establecido en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y su no respuesta a la entidad territorial solicitante dentro del t\u00e9rmino contemplado en dicho c\u00f3digo para configurarse decisi\u00f3n negativa har\u00e1 que opere el silencio administrativo positivo, con lo cual se entiende que la autorizaci\u00f3n solicitada ha sido concedida. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, bajo el entendido que la contrataci\u00f3n excepcional autorizada con las Instituciones Prestadoras de Salud se debe hacer bajo los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa, la gesti\u00f3n fiscal y los propios de la contrataci\u00f3n p\u00fablica estatal que les sean aplicables. \u00a0<\/p>\n
No comparte la Corte la argumentaci\u00f3n planteada por la Vista Fiscal, por las razones que pasan a explicarse. \u00a0<\/p>\n
En diversas oportunidades31, en sede de tutela, esta Corporaci\u00f3n ha examinado el contenido y alcance de los principios constitucionales que orientan la funci\u00f3n administrativa, entre ellos, aquellos de eficacia y eficiencia. As\u00ed, ha entendido que (i) el principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales32; (ii) la deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones v\u00e1lidas para disculpar la protecci\u00f3n de los derechos de las personas33; (iii) la funci\u00f3n p\u00fablica debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son tambi\u00e9n pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado\u201d34; y (iv) una actuaci\u00f3n desordenada e ineficiente de la administraci\u00f3n, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, comporta, casi con seguridad, da\u00f1os que, por el mismo caos generado en la falta de previsi\u00f3n de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades p\u00fablicas, se salgan de su propio control y se produzca, entonces, adem\u00e1s del perjuicio al inter\u00e9s colectivo, una violaci\u00f3n a los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situaci\u00f3n35.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en sede de control de constitucionalidad abstracto, la Corte ha examinado igualmente casos en los cuales los demandantes critican determinada norma legal por estimar que vulnera los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, en sentencia C- 035 de 1999, referente a una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad dirigida el art\u00edculo 56 de la ley 99 de 1993, por considerar que la inclusi\u00f3n de un tr\u00e1mite en materia ambiental no ten\u00eda raz\u00f3n de ser \u201cporque \u00e9ste es un componente del estudio de impacto ambiental que contiene los mismos aspectos t\u00e9cnicos y cient\u00edficos exigidos para la expedici\u00f3n de la licencia. Adem\u00e1s, dicho tr\u00e1mite es oneroso y causa perjuicios, porque la evaluaci\u00f3n del referido diagn\u00f3stico implica demora en el tr\u00e1mite de la licencia. En tal virtud, la regulaci\u00f3n normativa acusada desconoce los principios de econom\u00eda, eficacia y celeridad contenidos en el art. 209 de la Constituci\u00f3n\u201d, cargo que fue despachado desfavorablemente por la Corte, con base en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de \u00e9stas para que la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n se dirija a obtener la finalidad o los efectos pr\u00e1cticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios no constituye un fin en si mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos principios de la funci\u00f3n administrativa y la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto \u00faltimo, porque es inconcebible que aqu\u00e9llos predominen sobre el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los atinentes a la preservaci\u00f3n del ambiente. Por consiguiente, el ideal es que se realicen dichos deberes sociales, conciliando la efectividad de \u00e9stos con la conveniente, prudente y necesaria observancia de dichos principios. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, a juicio de la Corte, la inclusi\u00f3n de un tr\u00e1mite administrativo por el legislador no necesariamente vulnera los principios que deben orientar la funci\u00f3n administrativa, en la medida en que aqu\u00e9l se encuentre justificado constitucionalmente. En palabras de esta Corporaci\u00f3n \u201ces indudable que la exigencia del diagn\u00f3stico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petici\u00f3n de licencia, en la medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboraci\u00f3n del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administraci\u00f3n y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte en sentencia C- 649 de 2002 se pronunci\u00f3 en relaci\u00f3n con una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el art\u00edculo 843 del Estatuto Tributario, por la supuesta vulneraci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa. Seg\u00fan el demandante, el legislador habr\u00eda vulnerado el art\u00edculo 209 Superior por cuanto, no obstante existir un procedimiento administrativo de cobro coactivo, la norma autorizaba a las entidades para contratar abogados externos. Esta Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que no le asist\u00eda raz\u00f3n al demandante, por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos principios de la funci\u00f3n administrativa se dividen en final\u00edsticos (la funci\u00f3n administrativa se encuentra al servicio del Estado), organizacionales (descentralizaci\u00f3n, desconcentraci\u00f3n y delegaci\u00f3n) y funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad y econom\u00eda). En cuanto a la econom\u00eda, como principio funcional, constituye una orientaci\u00f3n para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo. \u00a0<\/p>\n
Pero en estos asuntos existe un amplio margen de apreciaci\u00f3n y m\u00faltiples formas para su configuraci\u00f3n, pues se requiere de elementos de connotaci\u00f3n pol\u00edtica que permitan materializar, a partir de normas legales y reglamentarias, sus aspectos sustanciales y procedimentales . \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Congreso, como eje del debate pol\u00edtico y democr\u00e1tico, tiene la facultad de valorar m\u00faltiples opciones para adoptar aquella que considere adecuada seg\u00fan los condicionamientos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos analizados. Pero en manera alguna significa que las medidas adoptadas se reduzcan al terreno de lo pol\u00edtico y se sustraigan del control constitucional, sino que, precisamente por tratarse de asuntos que son el fruto de la discusi\u00f3n democr\u00e1tica, gozan de una presunci\u00f3n de constitucionalidad reforzada. En consecuencia, las demandas formuladas contra una ley por desconocimiento de los principios de la funci\u00f3n administrativa exigen de una carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse que el dise\u00f1o de la pol\u00edtica o de los mecanismos legales no guarda relaci\u00f3n con las previsiones del art\u00edculo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte determinar cu\u00e1l es la mejor forma de regulaci\u00f3n normativa, sino \u00fanicamente establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos constitucionales. (negrillas agregadas). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la presente oportunidad la Corte estima igualmente que el legislador no ha vulnerado los principios orientadores de la funci\u00f3n administrativa, por cuanto el establecimiento del requisito de la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para efectos de que la entidad territorial pueda contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas, distintas a las Empresas Sociales del Estado, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su \u00e1rea de influencia, no es irrazonable o injustificada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la norma acusada tiene por finalidad garantizar el adecuado uso de los escasos recursos econ\u00f3micos que alimentan el SGSSS, evitando que los mismos se despilfarren o desv\u00eden por efectos de la corrupci\u00f3n administrativa, e incluso, por la presi\u00f3n de los grupos armados ilegales. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el art\u00edculo 6\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para responder peticiones se entender\u00e1 que se ha concedido la autorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. An\u00e1lisis de constitucionalidad de los cargos planteados contra el art\u00edculo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, en punto a las nuevas facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del INVIMA. \u00a0<\/p>\n
7.1. Primer cargo de inconstitucionalidad. Violaci\u00f3n al principio de reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de resolver el cargo de inconstitucionalidad planteado contra el art\u00edculo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, la Corte analizar\u00e1 el tr\u00e1mite legislativo que surtieron las expresiones acusadas, a fin de establecer si las mismas fueron aprobadas por las mayor\u00edas absolutas de los miembros de ambas C\u00e1maras. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en el texto del \u201cINFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 C\u00c1MARA\u201d, el actual art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 figuraba como art\u00edculo 21 con el siguiente texto: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 21. Supervisi\u00f3n en algunas \u00e1reas de Salud P\u00fablica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem\u00e1s de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) La evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos; \u00a0<\/p>\n
b) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sanitario de la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor\u00edas 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci\u00f3n, transporte y comercializaci\u00f3n de alimentos y de los establecimientos gastron\u00f3micos;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) La garant\u00eda mediante una tecnolog\u00eda de se\u00f1alizaci\u00f3n de medicamentos, su identificaci\u00f3n en cualquier parte de la cadena de distribuci\u00f3n, desde la producci\u00f3n hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci\u00f3n, adulteraci\u00f3n, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir\u00e1n tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci\u00f3n cumplan con estos requisitos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El Invima, podr\u00e1 delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El Invima podr\u00e1 contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art\u00edculo. Esta contrataci\u00f3n deber\u00e1 hacerse con entidades de reconocido prestigio, t\u00e9cnico y cient\u00edfico, d\u00e1ndoles prioridad a entidades p\u00fablicas del orden territorial y\/o nacional.36 \u00a0<\/p>\n
El texto aprobado por las Comisiones S\u00e9ptimas conjuntas de C\u00e1mara y Senado en materia de facultades del INVIMA fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 37. Supervisi\u00f3n en algunas \u00e1reas de Salud P\u00fablica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem\u00e1s de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) La evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos; \u00a0<\/p>\n
b) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados; \u00a0<\/p>\n
d) La garant\u00eda mediante una tecnolog\u00eda de se\u00f1alizaci\u00f3n de medicamentos, su identificaci\u00f3n en cualquier parte de la cadena de distribuci\u00f3n, desde la producci\u00f3n hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci\u00f3n, adulteraci\u00f3n, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir\u00e1n tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci\u00f3n cumplan con estos requisitos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El Invima, podr\u00e1 delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El Invima podr\u00e1 contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art\u00edculo. Esta contrataci\u00f3n deber\u00e1 hacerse con entidades de reconocido prestigio, t\u00e9cnico y cient\u00edfico, d\u00e1ndole prioridad a entidades p\u00fablicas del orden territorial y\/o nacional.37. ( negrillas agregadas ). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la votaci\u00f3n del proyecto de ley en la Plenaria de la C\u00e1mara, seg\u00fan consta en el texto de la Gaceta del Congreso n\u00famero 11 de 2007, registr\u00f3 la siguiente votaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cDirecci\u00f3n de la sesi\u00f3n por la Presidencia (doctor Alfredo Cuello Baute): \u00a0<\/p>\n
Se vota el art\u00edculo 2\u00b0 con la supresi\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00b0. Se abre el registro para votar. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): \u00a0<\/p>\n
S\u00ed, es aprobando el art\u00edculo 37, sin el par\u00e1grafo 2\u00b0. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda General informa (doctora Flor Marina Daza Ram\u00edrez): \u00a0<\/p>\n
Eduardo Ben\u00edtez s\u00ed \u00a0<\/p>\n
Edgar G\u00f3mez Rom\u00e1n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0s\u00ed \u00a0<\/p>\n
Fabiola Olaya\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0s\u00ed. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda General informa (doctor Jes\u00fas Alfonso Rodr\u00edguez Camargo): \u00a0<\/p>\n
Han votado por el s\u00ed, manualmente, Eduardo Ben\u00edtez, Edgar G\u00f3mez Rom\u00e1n, Fabiola Olaya. \u00a0<\/p>\n
Juli\u00e1n Silva vota s\u00ed.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Direcci\u00f3n de la sesi\u00f3n por la Presidencia (doctor Alfredo Cuello Baute): \u00a0<\/p>\n
Cierre el registro Secretario y certifique la votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente, por el s\u00ed, 88 votos. \u00a0<\/p>\n
Por el no, ning\u00fan voto. \u00a0<\/p>\n
Ha sido aprobado el art\u00edculo 37 sin el par\u00e1grafo 2\u00b0. La Secretar\u00eda certifica que este art\u00edculo fue aprobado con mayor\u00edas absolutas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 ( negrillas y subrayados agregados ). \u00a0<\/p>\n
De manera semejante en el texto del \u201cINFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 02 DE 2006 C\u00c1MARA, 040 DE 2006 SENADO\u201d, se propuso el siguiente art\u00edculo referente a las competencias del INVIMA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 37. Supervisi\u00f3n en algunas \u00e1reas de salud p\u00fablica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem\u00e1s de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) La evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos; \u00a0<\/p>\n
b) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados; \u00a0<\/p>\n
c) La competencia exclusiva de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sanitario de la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor\u00edas 1\u00aa, 2\u00aa, 3\u00aa y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci\u00f3n, transporte y comercializaci\u00f3n de alimentos y de los establecimientos gastron\u00f3micos; \u00a0<\/p>\n
d) La garant\u00eda mediante una tecnolog\u00eda de se\u00f1alizaci\u00f3n de medicamentos, su identificaci\u00f3n en cualquier parte de la cadena de distribuci\u00f3n, desde la producci\u00f3n hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci\u00f3n, adulteraci\u00f3n, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir\u00e1n tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci\u00f3n cumplan con estos requisitos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El Invima, podr\u00e1 delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El Invima podr\u00e1 contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art\u00edculo. Esta contrataci\u00f3n deber\u00e1 hacerse con entidades de reconocido prestigio, t\u00e9cnico y cient\u00edfico, d\u00e1ndole prioridad a entidades p\u00fablicas del orden territorial y\/o nacional38 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso n\u00fam. 61 de 2007, pag. 31, el art\u00edculo 37 fue sometido a la siguiente votaci\u00f3n en la Plenaria del Senado: \u00a0<\/p>\n
Por Secretar\u00eda se da lectura a los art\u00edculos que se van a votar en bloque: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente, los art\u00edculos del bloque del articulado son el 1\u00b0, el 4\u00b0, el 5\u00b0, el 6\u00b0, el 7\u00b0, el 8\u00b0, el 9\u00b0, el 10, el 11, 14, 19, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 30 que es un art\u00edculo de ley org\u00e1nica, 32, 33, 34, 37 otro art\u00edculo de ley org\u00e1nica, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 49 y 50 son los art\u00edculos para votar en bloque, se\u00f1or Presidente. \u00a0<\/p>\n
La Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la plenaria el articulado del proyecto le\u00eddo por el Secretario, y cerrada su discusi\u00f3n pregunta: \u00bfAdopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente. \u00a0<\/p>\n
Deja constancia de su voto negativo a la aprobaci\u00f3n del articulado, la bancada del Partido Polo Democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
Por Secretar\u00eda se informa que los art\u00edculos org\u00e1nicos fueron aprobados con el qu\u00f3rum constitucional, y la abstenci\u00f3n de voto de los honorables Senadores: David Char Navas e Iv\u00e1n D\u00edaz Mat\u00e9us, art\u00edculo que tenga que ver con IPS, Alejandra Moreno Piraquive, Manuel Antonio Virg\u00fcez Piraquive, Piedad Zuccardi de Garc\u00eda, Arturo Char Chaljub y Alfonso N\u00fa\u00f1ez Lapeira en los art\u00edculos 28 y 39. (negrillas y subrayados agregados). \u00a0<\/p>\n
El anterior examen de los antecedentes de la Ley 1122 de 2007 evidencian pues que el actual art\u00edculo 34 fue aprobado por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de cada una de las C\u00e1maras, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n de la reserva de ley no est\u00e1 llamado a prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible el literal a) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por no violar la reserva de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
7.2. Segundo cargo de inconstitucionalidad. Violaci\u00f3n al principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que las disposiciones acusadas vulneran el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales por cuanto le suprimen por completo a las entidades territoriales sus competencias en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de alimentos. La Corte no comparte tal argumentaci\u00f3n por cuanto, como se explic\u00f3, el legislador org\u00e1nico se limit\u00f3 a reoperar una redistribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, medida que tampoco puede ser estimada arbitraria, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
El literal a) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 atribuye al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, en tanto que autoridad sanitaria nacional, la funci\u00f3n de evaluar los factores de riesgo y la expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos. De igual manera, los literales b) y c) le atribuyen competencia \u201cexclusiva\u201d a la mencionada entidad en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de (i) la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos; (ii) de las plantas de beneficio de animales; (iii) de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as\u00ed como del transporte asociado a estas actividades; y (iv) en la inocuidad en la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de alimentos y materias primas para la producci\u00f3n de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. De igual manera, le atribuye competencia a los Departamentos, Distritos y a los Municipios de categor\u00edas 1\u00aa 2\u00aa, 3\u00aa y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de alimentos y de los establecimientos gastron\u00f3micos, as\u00ed como, del transporte asociado a dichas actividades, exceptu\u00e1ndose al Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina por tener r\u00e9gimen especial. \u00a0<\/p>\n
Sea lo primero decir que las normas acusadas se encuentran ubicadas en el Cap\u00edtulo VI, bajo la r\u00fabrica \u201cSalud P\u00fablica\u201d de la Ley 1122 de 2007, entendida \u00e9sta como un conjunto de pol\u00edticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la poblaci\u00f3n por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del pa\u00eds. Tales acciones se realizar\u00e1n bajo la rector\u00eda del Estado y deber\u00e1n promover la participaci\u00f3n responsable de todos los sectores de la comunidad, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 32 de la citada ley. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, a efectos de comprender el sentido de las normas acusadas es preciso tener en cuenta que mediante la Ley 100 de 1993 se cre\u00f3 el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente y autonom\u00eda administrativa, cuyo objeto es la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de alimentos, productos biol\u00f3gicos, alimentos, bebidas, cosm\u00e9ticos, dispositivos y elementos quir\u00fargicos, odontol\u00f3gicos, productos homeop\u00e1ticos y otros que puedan tener impacto en la salud p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, las competencias que le fueron atribuidas al INVIMA por las normas legales acusadas se articulan con los fines para los cuales fue creada dicha instituci\u00f3n estatal, dentro del marco del ejercicio de labores de polic\u00eda administrativa. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el literal a) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 faculta al INVIMA a, una vez evaluados los factores de riesgo, expedir las correspondientes medidas sanitarias, es decir, actos administrativos de car\u00e1cter general. A su vez, los literales b) y c) le otorgan al INVIMA determinadas competencias exclusivas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre algunas de las etapas que conforman el proceso de producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimentos en Colombia. Como lo explica el mismo INVIMA en su intervenci\u00f3n, el Instituto s\u00f3lo asume algunas competencias, quedando otras en cabeza de las entidades territoriales. Gr\u00e1ficamente, el reparto competencial es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
Etapas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Produ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
cci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procesa \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
miento \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
relacionado\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
con\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
la \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0producci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
y\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
procesamiento \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Distribuci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Comercializa \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Transporte\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
relacionado\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
con la\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
distribuci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
y\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
comercializaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
del producto. \u00a0\u00a0<\/p>\n
INVIMA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 x \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 x \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0x \u00a0\u00a0<\/p>\n
Entidades territo-riales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
X \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 X \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
X \u00a0<\/p>\n
Como se observa, a las entidades territoriales no se les est\u00e1n suprimiendo todas sus competencias en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de alimentos. Por el contrario, el legislador oper\u00f3 una de distribuci\u00f3n de competencias, quedando entonces la entidades territoriales encargadas de realizar tales labores en lo atinente a la cadena de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades, en tanto que al INVIMA se le asigna otra parte de la cadena, como lo es aquella de la producci\u00f3n y procesamiento de alimentos y del transporte asignado a esas actividades. En otras palabras, el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 estableci\u00f3 un nuevo modelo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos en Colombia. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES en documento n\u00fam. 3375 de 2005 adelant\u00f3 un examen de las deficiencias que presentaba el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias, el cual evidenci\u00f3 (i) la falta de coordinaci\u00f3n intersectorial entre los diversos ministerios y entidades nacionales que constituyen el sistema; (ii) desarticulaci\u00f3n intersectorial; (iii) problemas de definici\u00f3n de competencias claras entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en la materia; (iv) reparto inadecuado de competencias entre estas mismas, lo cual genera inseguridad en la aplicaci\u00f3n de pol\u00edticas sanitarias efectivas. \u00a0<\/p>\n
El anterior estado de cosas, a juicio del CONPES, conduc\u00eda, a su vez, a no contar con un estatus sanitario \u00fanico en Colombia, no existiendo por tanto una autoridad administrativa sanitaria \u00fanica del orden nacional, especializada y t\u00e9cnica, cuya labor elevase los niveles de confiabilidad internacional en materia de alimentos producidos en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la defensa de la salubridad p\u00fablica y la generaci\u00f3n de confianza en los productos nacionales en el contexto del comercio internacional, justifica la redistribuci\u00f3n de competencias en materia sanitaria y el fortalecimiento del INVIMA. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte declarar\u00e1 exequible el literal a) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por no violar el art\u00edculo 287 Superior. \u00a0<\/p>\n
7.3. Tercer cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 Superior. \u00a0<\/p>\n
El demandante alega que las disposiciones acusadas del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007 termina por desconocer el art\u00edculo 209 Superior, por cuanto al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de alimentos, as\u00ed como la evaluaci\u00f3n de factores de riesgo y expedici\u00f3n de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci\u00f3n de los mismos, se atenta contra los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa, por cuanto \u201cel INVIMA es un establecimiento p\u00fablico centralizado\u2026que no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica esta actividad de control\u201d. No comparte la Corte las anteriores argumentaciones, por las razones que pasan a explicarse. \u00a0<\/p>\n
Como se ha explicado, la Corte en sentencia C- 649 de 2002, cuando se formulan demandas contra una ley por desconocimiento de los principios de la funci\u00f3n administrativa se le exige al ciudadano \u201cuna carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse que el dise\u00f1o de la pol\u00edtica o de los mecanismos legales no guarda relaci\u00f3n con las previsiones del art\u00edculo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte determinar cu\u00e1l es la mejor forma de regulaci\u00f3n normativa, sino \u00fanicamente establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos constitucionales\u201d. En el presente caso, por el contrario, el ciudadano se limita a afirmar que, dado que el INVIMA es un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, no va a contar con los suficientes medios para asumir las nuevas competencias asignadas en las normas acusadas. La anterior afirmaci\u00f3n, como se explic\u00f3, carece de sustento por cuanto no s\u00f3lo el INVIMA no asumi\u00f3 por completo todas las competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que alega el demandante, sino que el Instituto aport\u00f3 al expediente numerosas pruebas encaminadas a demostrar que se han adoptado las medidas administrativas y presupuestales necesarias para asumir las nuevas competencias. Dentro de las anteriores, destacan la creaci\u00f3n de diversos Grupos de Trabajo distribuidos en ocho (8) zonas geogr\u00e1ficas del pa\u00eds; la ampliaci\u00f3n de la planta de personal en 286 cargos temporales, as\u00ed como la suscripci\u00f3n de convenios de cooperaci\u00f3n. De all\u00ed que la Corte considere que, si bien no le corresponde determinar en sede de control abstracto de constitucionalidad, la idoneidad o suficiencia de tales medidas, tambi\u00e9n lo es que el demandante no logr\u00f3 probar que con la adopci\u00f3n de las normas legales se hubiesen desconocido los principios consagrados en el art\u00edculo 209 Superior. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequible el literal a) del art\u00edculo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d, de los literales b) y c) del mencionado art\u00edculo, por no violar el art\u00edculo 209 Superior. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar exequible el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el art\u00edculo 6\u00ba del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para responder peticiones se entender\u00e1 que se ha concedido la autorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Segundo.-Declarar exequibles, el literal a) del art\u00edculo 34 de la Ley 1122 de 2007, y la expresi\u00f3n \u201cexclusiva\u201d de los literales b) y c) del mismo art\u00edculo, por los cargos analizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 NILSON ELIAS PINILLA PINILLA \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-1042 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Posibilidad de que la distribuci\u00f3n de competencias se haga por diversas leyes (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Necesaria para modificar competencias. (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL PARA CONTRATAR CON INSTITUCIONES PARTICULARES LOS SERVICIOS DE SALUD PARA LA POBLACION MAS POBRE NO ASEGURADA-Afectaci\u00f3n por competencia asignada al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para emitir autorizaci\u00f3n previa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Requisitos\/LEY ORGANICA-Mayor\u00eda especial en tr\u00e1mite (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente: D-6762 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1122 de 2007, art\u00edculos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias adoptadas por esta Corporaci\u00f3n, me permito presentar salvamento de voto frente a este fallo, de conformidad con las razones y consideraciones que a continuaci\u00f3n paso a exponer: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer t\u00e9rmino, para el suscrito magistrado la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial no es una ley \u00fanica, sino que puede haber diversas leyes que adopten pautas para que el Congreso distribuya las competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (art. 288 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, considero que la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial debe condensar los dos aspectos de la autonom\u00eda que se basan esencialmente en competencias y recursos. Debo se\u00f1alar que el principio de subsidiariedad distingue entre \u00f3rganos de base, intermedios y superiores, donde cada nivel tiene competencias propias. En este caso, la prioridad la tiene el nivel local y s\u00f3lo cuando no est\u00e1 en condiciones de asumirlo lo hacen los dem\u00e1s niveles de manera sucesiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, aunque una ley puede establecer criterios generales de distribuci\u00f3n en materia de competencias, no se puede sostener que haya una ley s\u00f3lo de principios generales, pues \u00e9stas corresponder\u00edan a las denominadas leyes marco, cuyo \u00e1mbito de regulaci\u00f3n es m\u00e1s reducido. En el caso de las leyes org\u00e1nicas, considero que regulan todo sobre la materia, sin que puedan dejarse temas que se regulen mediante una ley ordinaria. En este sentido, sostengo que toda modificaci\u00f3n de competencias requiere de una ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
2. En armon\u00eda con lo anterior, considero que el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 del 2007 regula un tema de distribuci\u00f3n de competencias que se asignan a una instituci\u00f3n que ya exist\u00eda. A este respecto, es de advertir que la autonom\u00eda implica que no se requiere de autorizaciones para actuar y no que se es libre cuando no se puede actuar sin tener dicha autorizaci\u00f3n pues esto generar\u00eda una consecuencia sancionatoria. Por eso, en principio, la posibilidad que consagra el art\u00edculo en menci\u00f3n, en cuanto a la negativa de la autorizaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para conceder la autorizaci\u00f3n con el fin de contratar la prestaci\u00f3n del servicio de salud, afecta esta autonom\u00eda y por ende, es inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De otra parte, debo observar que el art\u00edculo 34 de la Ley 1122 del 2007 es contradictorio, pues se\u00f1ala que la competencia de INVIMA es exclusiva y luego deja a salvo las atribuciones del ICA en la misma materia. \u00a0<\/p>\n
4. Adicionalmente, el suscrito magistrado advierte que en la sentencia se elude el tema de la falta de concordancia entre el t\u00edtulo y el contenido de la ley. A mi juicio, lo que determina la naturaleza de la ley es la materia que regula, como ocurre en este caso con el art\u00edculo 20 de la Ley 1122 de 2007, que a pesar de ser un tema de ley org\u00e1nica no fue aprobado con una mayor\u00eda especial. Respecto de este tema, debo mencionar como ejemplo, que en el caso de la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas (art. 329 C.P.), \u00e9sta no se puede hacer sin la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, salvo mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C- 152 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2 Sobre el tema puede ser consultada la siguiente obra: Mar\u00eda Asunci\u00f3n Garc\u00eda Mart\u00ednez, El procedimiento legislativo, Madrid, 1990. \u00a0<\/p>\n
3 Pues bien, en esa misma de l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, es decir, en el sentido de que la ley org\u00e1nica est\u00e1 llamada a precisar postulados constitucionales, encontramos que, desde un punto de vista dogm\u00e1tico, Garrorena Morales entiende igualmente que, en su acepci\u00f3n m\u00e1s gen\u00e9rica, como leyes org\u00e1nicas han sido designadas aquellas que constituyen una \u201cinmediata aplicaci\u00f3n del texto constitucional\u201d, esto es, leyes materialmente relevantes, cuyos preceptos desarrollan la Constituci\u00f3n misma. De hecho, desde una aproximaci\u00f3n hist\u00f3rica, el recurso a las leyes org\u00e1nicas ha sido visto como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Pol\u00edtica debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos pol\u00edticos esenciales con convocaci\u00f3n de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador org\u00e1nico la tarea de desarrollarlos, en funci\u00f3n de situaciones meramente contingentes. En igual sentido, cabe se\u00f1alar que se han presentado posturas diversas, desde un punto de vista formal, en cuanto a las leyes org\u00e1nicas. As\u00ed, en algunas ocasiones, como sucedi\u00f3 con la legislaci\u00f3n adoptada durante los a\u00f1os inmediatamente posteriores a la Revoluci\u00f3n Francesa, las leyes org\u00e1nicas, si bien refer\u00edan a contenidos dogm\u00e1ticos esenciales, se tramitaban y aprobaban del mismo modo que una ley ordinaria. Por el contrario, la Asamblea Constituyente de 1848, luego de elaborar la Carta Pol\u00edtica, procedi\u00f3 a adoptar las respectivas leyes org\u00e1nicas. De manera semejante, el proyecto de Texto Fundamental presentado a las Cortes Constituyentes espa\u00f1olas en 1855, iba acompa\u00f1ado por una lista de siete leyes org\u00e1nicas, las cuales formar\u00edan parte de la Constituci\u00f3n, siendo verdaderas leyes constitucionales, cuyo procedimiento de reforma era r\u00edgido. En este orden de ideas, mediante la adopci\u00f3n de leyes org\u00e1nicas, en el constitucionalismo decimon\u00f3nico, se persiguieron diferentes fines tales como dise\u00f1ar una t\u00e9cnica encaminada a desconstitucionalizar todos aquellos temas considerados accesorios, coyunturales o mudables; o bien, en t\u00e9rminos de mecanismo destinado a brindarle una cierta rigidez o protecci\u00f3n reforzada, a determinados contenidos, acord\u00e1ndoles un rango supralegal. De all\u00ed que siempre fueron asimiladas o bien a la Constituci\u00f3n misma o a las leyes ordinarias, pero nunca como una categor\u00eda normativa distinta o diferencia de aqu\u00e9llas. Ver al respecto, A. Garrorena Morales, \u201cAcerca de las leyes org\u00e1nicas y de su espuria naturaleza jur\u00eddica\u201d, Revista de Estudios Pol\u00edticos, n\u00fam. 13, 1980, pp. 173 a 181 \u00a0<\/p>\n
4 J. Pardo Falc\u00f3n, El Consejo Constitucional franc\u00e9s, Madrid, Edit. Centro de Estudios Constitucionales, 1990, p. 164.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C- 191 de 1998. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C- 774 de 2001. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C- 600\u00aa de 1995. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C- 579 de 2001. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C- 600\u00aa de 1995. \u00a0<\/p>\n
10 Gaceta del Congreso n\u00fam. 249 del 26 de julio de 2006. \u00a0<\/p>\n
11 Gaceta del Congreso n\u00fam. 485 del 26 de octubre de 2006. \u00a0<\/p>\n
12 Gaceta del Congreso n\u00fam. 485 de 2006. \u00a0<\/p>\n
13 Gaceta del Congreso n\u00fam. 562 del 11 de noviembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
14 Gaceta del Congreso n\u00fam. 563 del 23 de noviembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C- 579 de 2001. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0Entre muchas otras, ver las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0Sentencia C-219 de 1997. \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0Sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0Sentencia C- 535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0Sentencia C-1258 de 2001. \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0Sentencia C-1258 de 2001. \u00a0<\/p>\n
22D\u00edez, Manuel Mar\u00eda, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C- 1191 de 2001. \u00a0<\/p>\n
24 Ver sentencia C-338 de 1997. Consideraci\u00f3n Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-256 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C- 1191 de 2001. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencias C- 431 de 2000, C- 795 de 2000 y C- 051 de 2001. \u00a0<\/p>\n
27 Ram\u00f3n Parada, Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes P\u00fablicos y Derecho Urban\u00edstico, Barcelona, 2000, p. 537. \u00a0<\/p>\n
28 Ver al respecto sentencia T- 394 de 1997. \u00a0<\/p>\n
30 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
31 Ver, entre otras, sentencia C-479 de 1992; T-074 de 1993; T-05 de 1995; y T-716 de 1996. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia T- 56 de 1994. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia T-56 de 1994. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia T- 687 de 1999. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia T-115 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Gaceta del Congreso n\u00fam. 485 de 2006. \u00a0<\/p>\n
37 Gaceta del Congreso n\u00fam. 562 del 11 de noviembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
38 Gaceta del Congreso n\u00fam. 563 del 23 de noviembre de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1042\/07 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque cuando se alega vulneraci\u00f3n de reserva de ley org\u00e1nica no se requiere demostrar el tr\u00e1mite de la norma en el Congreso \u00a0 CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber de indicar en el t\u00edtulo de la ley el tipo al cual pertenece \u00a0 As\u00ed como el t\u00edtulo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-13963","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13963","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13963"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13963\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13963"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13963"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13963"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}