\u00a0 \u00a0 Sentencia C-138\/07 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance dado por la jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto y alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n\/ PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusi\u00f3n de art\u00edculo en plenaria del Senado \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6384 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005, \u201cpor la cual se dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: ELSON RAFAEL RODRIGO RODR\u00cdGUEZ BELTR\u00c1N.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodr\u00edguez Beltr\u00e1n present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005, \u201cpor la cual se dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del veinticinco (25) de julio de 2006, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor; as\u00ed mismo, \u00a0orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana y comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, as\u00ed como al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a la Superintendencia Financiera, para que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. Igualmente, invit\u00f3 a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 45.963 del ocho (8) de julio de 2005: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 964 \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
TITULO SEPTIMO \u00a0<\/p>\n
De las disposiciones finales \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 85. (nuevo). El literal a) del numeral 3 del art\u00edculo 326 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n, as\u00ed como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos impl\u00edcitos en sus actividades. Esta misma facultad ser\u00e1 ejercida por la Superintendencia de Valores respecto de las entidades sometidas a su inspecci\u00f3n y vigilancia permanente.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 porque considera que en su expedici\u00f3n se violaron los art\u00edculos 149, 157, 158, 160, 161, 6 y 124 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 147 a 185 de la Ley 5 de 1992, en la medida que fue incorporado al texto de la ley por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, sin que previamente hubiera sido aprobado y votado en las comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias de Senado y C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo demandado no fue aprobado en primer debate en las comisiones terceras de C\u00e1mara y Senado, ni en segundo debate por las plenarias de dichas corporaciones, lo que desconoce el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el principio de consecutividad de la ley, adem\u00e1s de lo dispuesto en el art\u00edculo 160 ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el art\u00edculo demandado s\u00f3lo vino a ser incorporado a la ley por la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, tal como consta en las Gacetas del Congreso N\u00fameros 361, 362, 365, 428 y 476 de 2005. \u00a0Que en las Gacetas 568, 689 y 797 de 2004 y 49 y 138 de 2005, en las que aparece el tr\u00e1mite surtido en las Comisiones Terceras Permanentes del Congreso y en las plenarias de C\u00e1mara y Senado, no hay constancia de la discusi\u00f3n del art\u00edculo acusado. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica proh\u00edbe que en la conciliaci\u00f3n de los proyectos de ley se introduzcan asuntos que no fueron estudiados en las comisiones constitucionales permanentes, pues \u201c\u00e9stas constituyen el escenario de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica necesario para que un proyecto de ley pueda ser estudiado por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Considera que, en esa medida, se desconocen los principios de: (i) identidad, porque no existe unidad entre el contenido normativo discutido en las comisiones permanentes y el art\u00edculo que fue incluido a \u00faltima hora en la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n; y (ii) de unidad de materia, porque la Constituci\u00f3n exige que la ley sea resultado de un debate democr\u00e1tico abierto, que evita \u201cla aprobaci\u00f3n de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas.\u201d Advierte que la Constituci\u00f3n permite introducir modificaciones o adiciones a los proyectos de ley por parte de las plenarias de cada c\u00e1mara \u201csi y s\u00f3lo s\u00ed, la materia o el asunto ha sido debatido y aprobado en primer debate, situaci\u00f3n que no se present\u00f3 en el caso del art\u00edculo demandado.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cita apartes de la Sentencia C-501 de 2001 y afirma que las comisiones de conciliaci\u00f3n s\u00f3lo pueden actuar para solucionar discrepancias entre las C\u00e1maras, sin que en ese momento est\u00e9n habilitadas para adicionar art\u00edculos nuevos respecto de los cuales no se hayan cumplido los tr\u00e1mites constitucionales y se haya dado aplicaci\u00f3n a los principios de consecutividad, identidad y unidad de materia. Que, por tanto, lo adecuado en el presente caso hubiera sido devolver el proyecto a las comisiones permanentes para que se estudiara y aprobara el art\u00edculo nuevo que pretend\u00eda incluir la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 177 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, concluye que \u201cla aprobaci\u00f3n de la \u00a0norma demandada por el Congreso de la Rep\u00fablica se efectu\u00f3 por fuera de las condiciones constitucionales establecidas en los art\u00edculos 157, 158, 160, 161 de la C.P, por tanto carece de valor\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Superintendencia Financiera\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia Financiera interviene en el proceso a trav\u00e9s de apoderado judicial, quien se opone a la demanda y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo demandado no es producto de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n -como sostiene el actor-, sino que fue debatido e incorporado al proyecto de ley en la Plenaria del Senado del 8 de junio de 2005, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 428 del 15 de julio de 2005. Que lo anterior se ratifica con la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 del mismo a\u00f1o, en la que se publica el texto definitivo del proyecto de Ley 234 de 2005 aprobado en la sesi\u00f3n plenaria del Senado del 8 de junio de 2005. Que, en consecuencia, los hechos en que se apoya la demanda no corresponden al tr\u00e1mite que tuvo la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 160, 178 y 180 de la Ley 5\u00aa de 1992, no impiden que las plenarias introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos de ley, sin necesidad de que \u00e9stos regresen a las comisiones constitucionales permanentes, tal como ocurri\u00f3 en el caso que se revisa. Que, adem\u00e1s, la norma acusada tiene relaci\u00f3n directa con lo discutido durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley, pues se trata de un texto que hac\u00eda parte del literal c) del art\u00edculo 4 del proyecto inicial, que por claridad se ampli\u00f3 e independiz\u00f3 en un nuevo art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que s\u00ed era necesario y as\u00ed se hizo, conformar una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, en la medida que hab\u00eda diferencias en los textos aprobados en las plenarias de Senado y C\u00e1mara, lo cual se ajusta a la Constituci\u00f3n y a la Ley 5\u00aa de 1992. Advierte que el texto adoptado por la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n fue aprobado por las C\u00e1maras del Congreso, tal como aparece en las Gacetas 476 y 575 de 2005, \u201cdando as\u00ed cumplimiento a lo ordenado en el art\u00edculo 186 de la Ley 5\u00aa \u00a0de 1992.\u201d \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n indica que con el procedimiento antes descrito no se viol\u00f3 el principio de unidad de materia, pues el texto demandado guarda estrecha relaci\u00f3n con el objetivo general de la ley, cuya unidad tem\u00e1tica fue respetada. Cita las sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-675 de 1998, C-501 de 2001 y concluye con base en ellas que \u201ces claro que \u00fanicamente aquellas disposiciones o apartes normativos respecto de los cuales no pueda determinarse en forma razonable y objetiva que existen v\u00ednculos de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con los fundamentos jur\u00eddicos o con la materia que inspir\u00f3 la iniciativa legislativa, deben rechazarse como inadmisibles si hacen parte integral del proyecto o, en su defecto, declararse inexequibles si ya se encuentran incorporados a la ley, lo cual no sucede en el caso bajo estudio, toda vez que el contenido de lo dispuesto en la norma demandada encaja dentro del sentido y objeto de la Ley 964 de 2005\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Transcribe la intervenci\u00f3n del Superintendente Bancario ante la plenaria del Senado, en la que se justific\u00f3 la necesidad de adicionar el art\u00edculo 85 de la ley, y se\u00f1ala que la norma en cuesti\u00f3n s\u00f3lo estaba encaminada a establecer de manera expresa las facultades de instrucci\u00f3n que en adelante tendr\u00eda la Superintendencia de Valores, con sujeci\u00f3n a las leyes marco que regulan la materia, \u201cen orden a adecuar su esquema de supervisi\u00f3n tradicional a un sistema de supervisi\u00f3n por riegos, impuesta por las directrices internacionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Transcribe el literal c) del art\u00edculo 4 del proyecto inicialmente presentado y lo compara frente al art\u00edculo 85 que finalmente fue aprobado, para indicar que este \u00faltimo es una transformaci\u00f3n del primero y que por ello tiene una relaci\u00f3n directa con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico interviene en el proceso a trav\u00e9s de apoderada judicial, quien se opone a la demanda y solicita que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada. Luego de transcribir su texto y repasar los cargos presentados por el actor, se\u00f1ala lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
(i) El art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 fue debidamente incorporado al proyecto de ley durante su tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica. Contrario a lo afirmado por el actor, la norma acusada no es producto de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, sino de la plenaria del Senado, tal como aparece en la Gaceta No. 428 del 15 de julio de 2005 (p\u00e1gina 41), en la cual se encuentra el Acta Plenaria 47 del 8 de junio de 2005. En esa medida, no se est\u00e1 ante la sustituci\u00f3n de la voluntad soberana por parte de las comisiones de conciliaci\u00f3n, sino frente al ejercicio leg\u00edtimo de la voluntad legislativa por parte de las plenarias del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado en la plenaria del Senado no vulner\u00f3 el principio de unidad de materia. Hace referencia a los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como a las Sentencias C-501 de 2001 y C-124 de 2006, con fundamento en lo cual afirma que lo que resulta esencial en este an\u00e1lisis es el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley y su conexidad con la norma demandada. Que, en el caso concreto, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 se refiere a la facultad de instrucci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria sobre las entidades vigiladas, lo cual guarda unidad tem\u00e1tica e ideol\u00f3gica con el resto de la ley, en especial con los art\u00edculos 6, 22, 25, 26, 29, 30, 49 y 72 que \u201cse refieren a las funciones de los \u00f3rganos de inspecci\u00f3n y vigilancia que para ese momento ten\u00edan injerencia en los sectores financiero y burs\u00e1til. Cita la intervenci\u00f3n del Superintendente Bancario en el debate llevado a cabo en la Plenaria del Senado y se\u00f1ala que el objeto de la norma acusada es evitar \u201cel arbitraje regulatorio\u201d en las facultades de las Superintendencias. Resalta que una de las preocupaciones m\u00e1s importantes de la Ley 964 de 2005 es la correcta gesti\u00f3n de los riesgos propios de la actividad de las instituciones vigiladas, para lo cual la norma acusada adicion\u00f3 al antiguo literal a) del numeral 3 del art\u00edculo 326 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero la expresi\u00f3n \u201cas\u00ed como instruir a las instituciones vigiladas sobre la materia como deben administrar los riesgos impl\u00edcitos de sus actividades.\u201d \u00a0<\/p>\n
(iii) La inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado en la plenaria del Senado no vulner\u00f3 la Ley 5\u00aa de 1992. Cita la Sentencia C-376 de 2005 y concluye que \u201cen el presente caso, la revisi\u00f3n del tr\u00e1mite surtido por el proyecto en la conciliaci\u00f3n permite afirmar sin ambages que se dio cabal cumplimiento a lo exigido por el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n y dem\u00e1s normas aplicables. En efecto y tal como consta en la Gaceta 361 del lunes 13 de junio de 2005, la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n acogi\u00f3 en su totalidad el texto aprobado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, incluyendo el art\u00edculo 85. El mismo texto fue incluido en la Gaceta No. 362 del lunes 13 de junio de 2005 y en la Gaceta No. 365 del martes 14 de junio de 2005 (\u2026) Posteriormente, en fecha 15 de junio de 2005, tal y como consta en la Gaceta No. 476 del mi\u00e9rcoles 3 de agosto de 2005, el informe de conciliaci\u00f3n fue aprobado por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y, en la misma fecha (15 de junio de 2005) fue aprobado en la sesi\u00f3n plenaria por la C\u00e1mara de Representantes. En s\u00edntesis, el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n, no s\u00f3lo respecto del art\u00edculo 85 sino respecto del proyecto de ley en su conjunto, surti\u00f3 con todos los elementos aplicables al mismo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley se respet\u00f3 el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Considera que si bien el actor no explica la violaci\u00f3n de este art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, es evidente que los plazos previstos en \u00e9l fueron cumplidos a cabalidad, tal como se desprende de las fechas de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, tanto en comisiones permanentes como en \u00a0las plenarias de Senado y C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acad\u00e9mico Ernesto Cavelier Franco interviene en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Considera que la norma acusada cumpli\u00f3 el tr\u00e1mite previsto en la Constituci\u00f3n y, por tanto, debe ser declarado exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el actor incurre en dos errores evidentes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) el primero, relacionado con el momento en que el art\u00edculo 85 fue incluido en el proyecto de ley, en la medida que contrario a lo afirmado en la demanda, ello no ocurri\u00f3 en la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, sino en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en la sesi\u00f3n del 8 de junio de 2005 (Gaceta 362 de 2005), lo que posteriormente llev\u00f3 a la aprobaci\u00f3n del proyecto \u00a0de Ley 234 de 2005\u2013Senado y 33 de 2004-C\u00e1mara, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso 428 de 2005;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) el segundo, respecto de la interpretaci\u00f3n del principio de identidad desarrollado por la Corte Constitucional, pues el actor lo relaciona con el hecho de que el proyecto de ley no puede sufrir modificaciones en su tr\u00e1nsito legislativo y que el art\u00edculo acusado no fue debatido y aprobado en los cuatro debates legislativos, especialmente los que deben surtirse en las comisiones constitucionales permanentes de cada C\u00e1mara. Que, \u201csin embargo, el principio de identidad flexible en realidad establece que las Plenarias y Comisiones pueden introducir las modificaciones que consideren necesarias a los proyectos de ley durante su tr\u00e1mite legislativo, siempre y cuando guarden relaci\u00f3n con la materia que pretende regular el proyecto.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cita la sentencia C-453 de 2006 y advierte que la Corte Constitucional ha ratificado la facultad de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley, dentro de los principios de identidad y consecutividad, que \u201caplicados conjuntamente indican que los proyectos de ley deben \u00a0surtir los cuatro debates de forma consecutiva, pero cada una de las modificaciones introducidas durante dichos debates, no debe repetir el tr\u00e1mite que ha ya recorrido el proyecto.\u201d \u00a0Que, en el caso concreto, el art\u00edculo demandado fue incluido en la Plenaria del Senado, no obstante lo cual el proyecto de ley en su conjunto surti\u00f3 los cuatro debates previstos en la Constituci\u00f3n \u201crespetando de tal forma el principio de consecutividad.\u201d Y que, respecto del principio de identidad, el mismo se cumple totalmente pues el objeto de la Ley 964 de 2005 es se\u00f1alar los par\u00e1metros a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, y el art\u00edculo 85 demandado se refiere, precisamente, a las funciones de instrucci\u00f3n que en dicha materia tienen las Superintendencia Bancaria y de Valores, hoy Superintendencia Financiera, especialmente en materia de administraci\u00f3n de riesgos y de cumplimiento de la normatividad aplicable a esas actividades. Que as\u00ed, \u201cla atribuci\u00f3n contemplada para la Superintendencia Financiera en el art\u00edculo 85, no es otra cosa distinta que el desarrollo de los par\u00e1metros a los que \u00e9sta debe ce\u00f1irse en una de las materias en que interviene el Gobierno Nacional, lo cual forma una unidad innegable con la materia regulada por la Ley 964.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, indica que, en todo caso, as\u00ed el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 hubiera sido incluido en el seno de la Comisi\u00f3n Accidental, ello no lo volver\u00eda inconstitucional, en la medida que \u201cdichas comisiones pueden incluir las modificaciones y adiciones que consideren pertinentes, siempre que se observe el principio de identidad\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n alleg\u00f3 el concepto n\u00famero 4176 del 27 de septiembre de 2006, en el cual solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente aclara que al momento de expedirse la Ley 964 de 2005, a\u00fan exist\u00edan las Superintendencias de Valores y Bancaria, no obstante lo cual fueron posteriormente unificadas mediante el Decreto 4327 de 2005, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades previstas en el articulo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en las leyes 790 de 2002, 4\u00aa de 1992, 489 de 1998 y 964 de 2005. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se refiere al tr\u00e1mite de la Ley 964 de 2005 y lo describe de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la C\u00e1mara de Representantes: (i) El proyecto de ley fue presentado en la C\u00e1mara de Representantes el 20 de julio de 2004 y publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 387 del 23 de julio del mismo a\u00f1o, con lo cual se cumpli\u00f3 el requisito referente a su publicaci\u00f3n previa a la discusi\u00f3n en la comisi\u00f3n respectiva; (ii) Dicho proyecto fue radicado con el n\u00famero 33 de 2004 y en su texto no exist\u00eda propuesta alguna con relaci\u00f3n a la norma demandada; (iii) La ponencia para primer debate, junto con el pliego de modificaciones fue presentada en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara el 28 de septiembre de 2004 y aparece publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 586 del 30 de septiembre de 2004; (iv) El proyecto, sin el art\u00edculo demandado, fue aprobado en primer debate en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes el 12 de octubre de 2004, seg\u00fan consta en el Acta de Comisi\u00f3n No. 09 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 769 de 2005, previamente a lo cual hab\u00eda sido anunciado en la sesi\u00f3n del 6 de octubre de 2004 – Acta No. 08 – Gaceta del Congreso 768 de 2005; (v) La ponencia para segundo debate junto con el pliego de modificaciones fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 797 del 9 de diciembre de 2004 y hasta ese momento tampoco se hab\u00eda incluido el art\u00edculo acusado. \u00a0Seg\u00fan aparece en la Gaceta del Congreso No. 48 del 14 de febrero de 2005, la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes anunci\u00f3 en la sesi\u00f3n del 7 de diciembre de 2004 la discusi\u00f3n del proyecto de ley en la sesi\u00f3n del 13 de diciembre del mismo a\u00f1o; (vi) De acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 49 del 14 de febrero de 2005, el proyecto fue aprobado en segundo debate en la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, como consta en el Acta de Plenaria No. 153 del 13 de diciembre de 2004. \u00a0En el texto aprobado no figura el art\u00edculo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Senado de la Rep\u00fablica: (i) En la Comisi\u00f3n Tercera del Senado de la Rep\u00fablica la ponencia favorable y el texto respectivo fueron publicados en la Gaceta del Congreso No.261 del 16 de mayo de 2005; (ii) La Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente del Senado, en sesi\u00f3n del 19 de mayo de 2005, aprob\u00f3 en su primer debate el respectivo proyecto de ley (Acta No. 18 de 2005 – Gaceta del Congreso No. 294 del 26 de mayo de 2005), el cual hab\u00eda sido previamente anunciado en la sesi\u00f3n del 18 de mayo de 2005. Hasta ese momento, la norma demandada a\u00fan no hab\u00eda sido incluida en el proyecto de ley; (iii) Seg\u00fan lo anterior, se cumpli\u00f3 el t\u00e9rmino m\u00ednimo de quince (15) d\u00edas que debe transcurrir entre la aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley en una de las C\u00e1maras y la iniciaci\u00f3n del debate en la otra, tal como est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (iv) La ponencia para segundo debate fue presentada el 25 de mayo de 2005 y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 294 del mismo a\u00f1o, junto con el texto definitivo del proyecto de ley, \u201cel cual no contiene el art\u00edculo acusado\u201d; (v) El proyecto fue anunciado para segundo debate en la sesi\u00f3n ordinaria del 7 de junio de 2005, en la que se convoca a la Plenaria del Senado para la \u201cpr\u00f3xima sesi\u00f3n\u201d – Acta No.46 -Gaceta del Congreso No.400 del 24 de junio de 2005-; (vi) El proyecto fue aprobado en segundo debate en la Sesi\u00f3n Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica del 8 de junio de 2005 \u2013 Acta No. 47 \u2013 Gaceta del Congreso No. 428 del 15 de julio de 2005; (vii) Durante este segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica intervino el Superintendente Bancario del momento, quien dio lectura \u201ca un art\u00edculo nuevo, cuyo texto corresponde al art\u00edculo 85, acusado\u201d, el cual fue sometido a votaci\u00f3n y aprobado (Gaceta del Congreso No. 428 de 2005); (viii) El texto definitivo del proyecto de ley aprobado en el Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de junio de 2005. \u00a0<\/p>\n
En la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n: (i) La Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n se conform\u00f3 por las diferencias en los textos aprobados en Senado y C\u00e1mara; (ii) Seg\u00fan el Acta de Conciliaci\u00f3n, la respectiva comisi\u00f3n acogi\u00f3 en su totalidad el texto aprobado por el Senado de la Rep\u00fablica, que incluye el art\u00edculo 85 demandado \u00a0-Gaceta del Congreso No. 361 de 2005-; (iii) Seg\u00fan aparece en el Acta de Plenaria No. 51 -Gaceta del Congreso No.476 de 2005-, en la sesi\u00f3n ordinaria del Senado de la Rep\u00fablica del 15 de junio de 2005 se dio lectura al acta de conciliaci\u00f3n y se aprob\u00f3 en su integridad el texto aprobado por la respectiva comisi\u00f3n accidental; (iv) El acta de conciliaci\u00f3n y el proyecto de ley conciliado hab\u00edan sido previamente anunciados en la sesi\u00f3n del 14 de junio de 2005, tal como lo certifica la Secretar\u00eda General del Senado; (v) Seg\u00fan consta en el Acta de Plenaria No. 181 – Gaceta del Congreso No.575 de 2005, el 15 de junio de 2005 la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n someti\u00f3 a consideraci\u00f3n de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el texto del proyecto de ley conciliado, el cual fue sometido a discusi\u00f3n y posteriormente aprobado. La consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del acta de conciliaci\u00f3n hab\u00eda sido previamente anunciada en la sesi\u00f3n ordinaria del 14 de junio de 2005, tal como consta en el Acta de Plenaria No. 180 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.503 del 8 de agosto de 2005. \u00a0<\/p>\n
Luego de lo anterior, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que todo proyecto de ley debe surtir cuatro debates, lo cual no significa que su contenido deba ser el mismo durante todo su tr\u00e1mite, pues ello desconocer\u00eda el car\u00e1cter democr\u00e1tico y discursivo del proceso de formaci\u00f3n de la ley. Que, por tanto, en el tercer o cuarto debate se pueden introducir modificaciones, incluso si ello comprende art\u00edculos nuevos, caso en el cual ser\u00e1 la respectiva comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n la que acordar\u00e1 el texto definitivo que someter\u00e1 a aprobaci\u00f3n de las plenarias de Senado y C\u00e1mara (art.186 de la Ley 5 de 1992).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que en ese sentido, cada c\u00e1mara puede hacer modificaciones a lo que ha aprobado su hom\u00f3loga, siempre que se respete el l\u00edmite previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, en cuanto a mantener la unidad de materia. Que, para ello, la Carta Pol\u00edtica establece el principio de consecutividad, seg\u00fan el cual \u201cel estudio realizado en el Congreso de la Rep\u00fablica con relaci\u00f3n a la aprobaci\u00f3n de las leyes, se hace sobre temas consecutivos, es decir que a los proyectos se les puede ir introduciendo cambios a medida que avance su tr\u00e1mite en cada una de las c\u00e9dulas (sic) legislativas, siempre y cuando estas reformas, que incluso pueden consistir en art\u00edculos nuevos, respeten la regla de la unidad de materia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n cita apartes de la Sentencia C-208 de 2005, sobre los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad relativa en la discusi\u00f3n de los proyectos de ley, y afirma que los mismos se respetaron en el tr\u00e1mite dado a la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, considera que el art\u00edculo demandado \u201cfue incluido y aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, lo cual significa que, en contra de lo afirmado por el demandante, tal precepto no fue incorporado por la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, comisi\u00f3n que s\u00ed acogi\u00f3 en su totalidad el texto aprobado por la plenaria del Senado del cual formaba parte el art\u00edculo acusado.\u201d A su juicio, la inclusi\u00f3n de un texto nuevo en segundo debate es una posibilidad que se deriva del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n , pues conforme lo ha aclarado la Corte, la exigencia de cuatro debates se predica del proyecto de ley en s\u00ed mismo y \u201cno respecto de todos y cada uno de los art\u00edculos en particular.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que, a diferencia de la Constituci\u00f3n anterior, la Carta Pol\u00edtica de 1991 se refiere a un principio de identidad flexible, seg\u00fan el cual la materia objeto de la ley debe ser la misma durante los cuatro debates legislativos, \u201clo cual no quiere decir que durante su curso tenga que mantenerse el texto literal de todos los preceptos que lo integran, pues se podr\u00e1n introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que el legislador considere necesarias, a\u00fan bajo la forma de art\u00edculos nuevos (art\u00edculo 160 superior)..\u201d Que, desde el anterior punto de vista, el tr\u00e1mite dado al art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 se ajusta al ordenamiento constitucional, pues a pesar de que fue incluido en segundo debate en la Plenaria del Senado, surti\u00f3 el tr\u00e1mite correspondiente en la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n y fue aprobado posteriormente en las plenarias de ambas c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que el texto del art\u00edculo 85 acusado tiene un contenido similar al literal a) del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 964 de 2005 (originalmente art\u00edculo 5 del proyecto de ley), en cuanto a las funciones de instrucci\u00f3n de la Superintendencia de Valores, que con la norma atacada simplemente se extendieron a la Superintendencia Bancaria. Que, por tanto, la materia regulada en dicho art\u00edculo \u201cnunca fue ajena al tema esencial de la Ley 964 de 2005\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se refiere luego al principio de unidad de materia y se\u00f1ala que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre las normas de una ley debe haber una relaci\u00f3n razonable, que puede obedecer a una conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. Que en el caso concreto de la norma atacada existe una relaci\u00f3n tem\u00e1tica, causal y teleol\u00f3gica, ya que la Ley 964 de 2005 tiene como finalidad dotar al mercado de valores de un marco jur\u00eddico claro para todos los participantes y para ello se establecen los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para intervenir las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores, \u201cindependientemente del sujeto que la realice y de la entidad gubernamental que la supervise\u201d. Que, en ese sentido, la ley regul\u00f3 los casos en que las entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria podr\u00edan realizar operaciones de intermediaci\u00f3n en el mercado de valores, por lo que era necesario que dicha entidad tuviera las mismas facultades de inspecci\u00f3n que se le otorgaban a la Superintendencia de Valores (art. 6\u00ba), lo que acredita que la Plenaria del Senado incluy\u00f3 una norma que consider\u00f3 necesaria dentro del tema central de la ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reitera que no se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues contrario a lo afirmado por el demandante, la norma acusada no fue producto de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, cuya funci\u00f3n consisti\u00f3 en acoger el texto aprobado por la Plenaria del Senado y someterlo a aprobaci\u00f3n de ambas c\u00e1maras, donde fue aprobado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, tampoco considera que se haya violado el art\u00edculo 177 de la Ley 5\u00aa de 1992, pues la norma acusada no corresponde a un tema nuevo y, en ese sentido, resulta aplicable el art\u00edculo 178 ib\u00eddem, que permite incluir adiciones por parte de \u00a0las plenarias de ambas c\u00e1maras, sin necesidad de que el proyecto vuelva a las comisiones constitucionales permanentes. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada forma parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la demanda fue presentada dentro del a\u00f1o siguiente a la fecha de la promulgaci\u00f3n de la Ley 964 de 2005 en el Diario Oficial No. 45.963 del ocho (8) de julio de 2005, de manera que se cumple con el requisito exigido en el numeral 3\u00ba del Art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto al t\u00e9rmino que se tiene para iniciar las acciones de inconstitucionalidad por vicios de tr\u00e1mite en el proceso de formaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La materia sujeta a examen \u00a0<\/p>\n
El accionante demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 por vicios de forma en su aprobaci\u00f3n, los cuales radica b\u00e1sicamente en que aqu\u00e9l no fue debatido y aprobado en las comisiones constitucionales permanentes ni en las plenarias de cada c\u00e1mara, sino que fue incluido directamente como art\u00edculo nuevo por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, con lo que se habr\u00eda omitido el tr\u00e1mite ordinario que debe tener toda ley. Para el actor, la Constituci\u00f3n no le permite a las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n incluir art\u00edculos nuevos, salvo que se trate de una materia debatida y aprobada en primer debate, caso que, a su juicio, no se cumple con el art\u00edculo demandado. Por ello, considera que se desconocieron los art\u00edculos 157, 158, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n y 147 a 185 de la Ley 5\u00aa de 1992, as\u00ed como los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio P\u00fablico, la Superintendencia Financiera, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Academia Colombiana de Jurisprudencia indican que el actor parte de un supuesto equivocado, pues la disposici\u00f3n acusada no fue incluida por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, sino que fue aprobada por la Plenaria del Senado en segundo debate, luego de lo cual se surti\u00f3 el tr\u00e1mite previsto en la Constituci\u00f3n para la conciliaci\u00f3n del proyecto de ley y su aprobaci\u00f3n por las plenarias de Senado y C\u00e1mara. Indican que, adicionalmente, la norma acusada respeta los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad, pues las atribuciones que se conceden a las Superintendencias Bancaria y de Valores, responden a la necesidad de mantener la supervisi\u00f3n y vigilancia de las entidades que participan en el mercado de valores, lo que corresponde, precisamente, al objeto central de la Ley 964 de 2005. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, a la Corte le corresponde verificar en qu\u00e9 momento del debate parlamentario fue incluido el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 y si, con relaci\u00f3n a ello, el Congreso respet\u00f3 los principios de unidad de materia, consecutividad y, especialmente, de identidad. Para el efecto, se estudiar\u00e1 previamente en qu\u00e9 consisten estos principios y la posibilidad de que los proyectos de ley puedan ser objeto de adiciones, modificaciones o supresiones por parte de las plenarias de las C\u00e1maras y las condiciones que se deben cumplir en tales casos. Posteriormente, se revisar\u00e1 el tr\u00e1mite que tuvo el proyecto de ley y se resolver\u00e1n los cargos presentados por el actor. \u00a0<\/p>\n
3. Los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad. Posibilidad de hacer modificaciones a los proyectos de ley por parte de las plenarias del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica “todo proyecto de ley debe referirse a una sola materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d (art. 158). Esto determina que la labor del legislador est\u00e1 regida por un principio de unidad de materia1, en virtud del cual las diferentes disposiciones que integran una ley, deben tener necesariamente \u201cuna relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma.\u201d2 Este principio opera como medio de tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo, para garantizar su transparencia y la legitimidad democr\u00e1tica y \u201cevitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso an\u00f3nimas aparecen en los proyectos de ley y que, por raz\u00f3n de su imprevisi\u00f3n e incoherencia tem\u00e1tica, no guardan ninguna relaci\u00f3n con la materia desarrollada en el respectivo proyecto.\u201d3\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de unidad de materia como l\u00edmite al ejercicio de la potestad legislativa, no limita la posibilidad de un debate democr\u00e1tico permanente a lo largo de la evoluci\u00f3n del proyecto de ley4, por lo que \u201cdicha unidad s\u00f3lo se rompe cuando existe absoluta falta de conexi\u00f3n o incongruencia\u201d entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma5, es decir, cuando una determinada disposici\u00f3n constituye un elemento totalmente ajeno \u201cque invade sin explicaci\u00f3n el asunto espec\u00edfico de la regulaci\u00f3n.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
Por ello, el control de constitucionalidad de una norma por presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia debe respetar el margen de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n normativa del legislador frente a las materias reguladas, as\u00ed como los principios democr\u00e1ticos y de conservaci\u00f3n del derecho, de forma que \u201cs\u00f3lo proceder\u00e1 la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de una norma por \u00a0violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, cuando desde ning\u00fan punto de vista razonable pueda sostenerse que la materia de que trata la norma demandada se relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece.\u201d7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la Corte ha precisado que el legislador tambi\u00e9n est\u00e1 limitado por un principio de identidad, es decir, por la necesidad de que el proyecto de ley sea el mismo a lo largo de su discusi\u00f3n en el Congreso y que, por tanto, las modificaciones introducidas por las plenarias correspondan a los asuntos debatidos en las comisiones constitucionales permanentes8. En tal sentido, esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que la Constituci\u00f3n de 1991 opt\u00f3 por un principio de identidad flexible, que no obliga al legislador a mantener el mismo texto del proyecto durante los cuatro debates previstos en la Constituci\u00f3n (art. 157), sino que lo habilita, bajo ciertas condiciones, para introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias (art. 160).9\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso espec\u00edfico de las reformas introducidas por las plenarias del Congreso, la Corte ha se\u00f1alado que no se vulnera la Constituci\u00f3n, \u201csiempre que se guarde relaci\u00f3n con la materia propuesta y debatida\u201d, es decir, \u201csi las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las c\u00e1maras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley\u201d10 (se subraya) Al respecto, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que no es asunto nuevo aquello que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto de ley11 y que la novedad de un tema no se aprecia a la luz de un art\u00edculo espec\u00edfico, sino de todo el proyecto de ley en su conjunto.12 \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de ser de esta facultad, ha dicho la Corte, tiene relaci\u00f3n directa con la esencia misma del debate democr\u00e1tico y obedece \u201ca la idea acogida por el constituyente seg\u00fan la cual la formaci\u00f3n de la ley debe estar abierta a la expresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de c\u00e1maras congresionales\u201d, as\u00ed como \u201ca la necesidad de flexibilizar el tr\u00e1mite a fin de que el principio democr\u00e1tico se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
Precisamente, la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto de ley durante su tr\u00e1mite en el Congreso, justifica la funci\u00f3n de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, encargada de unificar el texto sobre el cual existe discrepancia entre una y otra c\u00e1mara, con el fin de someterlo nuevamente a la aprobaci\u00f3n de sus plenarias (art. 161 C.P.) Y si la conciliaci\u00f3n se hace para unificar proyectos aprobados con contenidos distintos15, es claro que las comisiones accidentales creadas para ese fin, est\u00e1n habilitadas para hacer los ajustes necesarios al texto del proyecto de ley, aunque como ha dicho la Corte, solamente respecto de aquello que representa una discrepancia entre ambas c\u00e1maras16. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Constituci\u00f3n establece un principio de consecutividad17, que determina que todo proyecto de ley debe tener cuatro debates consecutivos en el Congreso de la Rep\u00fablica (art. 157). Al respecto, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que dicho principio de consecutividad est\u00e1 referido al proyecto de ley en general y a los temas que forman parte del mismo y no a cada art\u00edculo en particular, ya que de lo contrario se impedir\u00eda el trabajo eficiente del \u00f3rgano legislativo y se dejar\u00edan sin efecto las normas de la misma Carta Pol\u00edtica que permiten la introducci\u00f3n de modificaciones o adiciones por parte de las comisiones permanentes y las plenarias (art.160), as\u00ed como aqu\u00e9llas que se refieren a las funciones de las comisiones conciliadoras para la soluci\u00f3n de las discrepancias que se presentan entre una y otra c\u00e1mara. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los art\u00edculos 160 y siguientes de la Ley 5\u00aa de 1992 y 160 de la Constituci\u00f3n hace que si bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobaci\u00f3n de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por una y otra c\u00e1mara no necesariamente resulten id\u00e9nticos y que sea necesario acudir a un mecanismo para superar las divergencias. Este mecanismo es el previsto en el art\u00edculo 161 de la Carta, seg\u00fan el cual, cuando surjan discrepancias en las c\u00e1maras respecto de un proyecto, ambas deben integrar comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto que se somete a decisi\u00f3n final en sesi\u00f3n plenaria de cada c\u00e1mara. Si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, la Corte observa que a\u00fan cuando el demandante alude indistintamente a la violaci\u00f3n de todos estos principios (unidad de materia, identidad y consecutividad), sus cargos est\u00e1n referidos en realidad y de manera principal al de identidad, en cuanto que, a su juicio, el art\u00edculo demandado regula un asunto no discutido por las comisiones permanentes y las plenarias del Congreso, de manera que constituye un tema completamente nuevo que desconoce la identidad del proyecto de ley19. Derivado de lo anterior, se llegar\u00eda, seg\u00fan el actor, al desconocimiento del principio de consecutividad, en cuanto a que, por esa misma v\u00eda, el art\u00edculo demandado no habr\u00eda tenido los cuatro debates exigidos por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto, cabe reiterar que \u201cuna cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n.\u201d20 Por eso, la Corte ha dicho que a pesar de que tales principios son concordantes y est\u00e1n \u00edntimamente relacionados, \u201ces claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.\u201d 21 \u00a0<\/p>\n
Con esta precisi\u00f3n, se revisar\u00e1n entonces los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
4.1. Tr\u00e1mite legislativo del Art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005. Su inclusi\u00f3n se hizo por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 964 de 2005 tuvo su origen en el Proyecto de Ley N\u00famero 33 de 2004 C\u00e1mara – 234 de 2005 Senado, publicado inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 387 del 23 de Julio de 2004 (Cuaderno No. 4 de pruebas). \u00a0<\/p>\n
Tiene raz\u00f3n el demandante y en ello coinciden el Ministerio P\u00fablico y los dem\u00e1s intervinientes, respecto a que el art\u00edculo 85 demandado no se encuentra incluido en el proyecto original ni en los textos aprobados por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes (Gaceta No. 769 de 2005- cuaderno 4\u00ba de pruebas), la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes (Gaceta No. 049 de 2005 \u2013 cuaderno 4\u00ba de pruebas) y la Comisi\u00f3n Tercera del Senado (Gaceta 294 de 2005 \u2013cuaderno 2\u00ba de pruebas).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte observa que contrario a lo afirmado por el actor, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 fue incluido y aprobado en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica -antes de llegar a la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n-, a solicitud del Superintendente Bancario, seg\u00fan consta en el Acta de Plenaria No. 47 del mi\u00e9rcoles 8 de junio de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 15 de julio del mismo a\u00f1o. 22 \u00a0<\/p>\n
A partir de ese momento, el proyecto de ley \u00a0(incluido el art\u00edculo demandado) tuvo el siguiente tr\u00e1mite: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de junio de 2005, pagina 11. (cuaderno 2\u00ba de pruebas) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n acogi\u00f3 en su totalidad el texto aprobado por la Plenaria del Senado, seg\u00fan est\u00e1 publicado en la Gaceta del Congreso No. 361 del 13 de junio de 2005, p\u00e1gina 1 (cuaderno 2\u00ba de pruebas) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El acta de conciliaci\u00f3n fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 365 del 14 de junio de 2005 (cuaderno No. 4\u00ba de pruebas). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El texto conciliado fue sometido a consideraci\u00f3n de las Plenarias del Senado (Gaceta No. 476 del 3 de agosto de 20005, p\u00e1gina 9 \u2013cuaderno 2\u00ba de pruebas) y de la C\u00e1mara de Representantes (Gaceta No. 575 del 2 de septiembre de 2005, p\u00e1gina 12- cuaderno 4\u00ba de pruebas), quienes le impartieron su aprobaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las anteriores decisiones estuvieron precedidas de los respectivos anuncios y se votaron con el qu\u00f3rum exigido para el efecto, seg\u00fan aparece en las Gacetas del Congreso antes citadas y en las certificaciones del Secretario General de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado (cuaderno 2 y 4 de pruebas). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, la disposici\u00f3n acusada fue incorporada al proyecto de ley en el segundo debate del Senado, es decir, con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisi\u00f3n Accidental, quien para la conciliaci\u00f3n del proyecto y su aprobaci\u00f3n posterior por las plenarias de Senado y C\u00e1mara, adopt\u00f3 sin ninguna modificaci\u00f3n el texto aprobado por el Senado.23 Por tanto, como advierten los diversos intervinientes, se trata del ejercicio de la facultad constitucional de modificaci\u00f3n y adici\u00f3n de los proyectos de ley por parte de las plenarias del Congreso (art.160 C.P.), frente a lo cual resultan infundadas las acusaciones de la demanda sobre la imposici\u00f3n de la voluntad de la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n y la suplantaci\u00f3n de las funciones de las Comisiones Constitucionales Permanentes y de las Plenarias de Senado y C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. El art\u00edculo demandado frente a los principios de identidad y consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, la constitucionalidad de las modificaciones o adiciones realizadas por las plenarias de Senado y C\u00e1mara a los proyectos de ley, est\u00e1 sujeta a la observancia de los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad.\u00a0 Para determinar si esa conformidad se da en el presente caso, especialmente con relaci\u00f3n a los dos \u00faltimos principios, debe verificarse entonces si la disposici\u00f3n acusada24 -que fue introducida por la Plenaria del Senado y posteriormente aprobada por las plenarias de ambas c\u00e1maras en la conciliaci\u00f3n del proyecto-, forma parte o no de los temas revisados y discutidos por las comisiones constitucionales permanentes (identidad) y si, en esa medida, se respetaron los cuatro debates que exige la Constituci\u00f3n para la tramitaci\u00f3n de los proyectos de ley (consecutividad).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente se encuentra que por medio de la Ley 964 de 2005 \u201cse dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se observa luego que alrededor de ese encabezado se estructuran siete t\u00edtulos organizados de la siguiente manera: I) De la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional; II) De la supervisi\u00f3n del sistema integral de informaci\u00f3n del mercado de valores y de las contribuciones; III) Del sistema de compensaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de \u00a0operaciones \u00a0y del dep\u00f3sito de valores; IV) Del funcionamiento ordenado del mercado; V) Del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n a los inversionistas; VI) De las infracciones y sanciones administrativas; VII) De las disposiciones finales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar para efectos del presente caso, que el T\u00edtulo I (De la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional) est\u00e1 integrado a su vez por tres cap\u00edtulos que se refieren a temas centrales que fueron objeto de estudio por parte de las comisiones constitucionales permanentes y, posteriormente, por las plenarias del Congreso: CAPITULO PRIMERO. Objetivos y criterios de la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional; CAPITULO SEGUNDO. Del concepto de valor y de las actividades del Mercado de Valores; CAPITULO TERCERO. Intervenci\u00f3n en el mercado de valores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre estos temas, la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley se\u00f1ala entre otros aspectos, que se hace necesario expedir una ley marco que determine la forma en que el Gobierno Nacional puede regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n del mercado de valores con el fin de permitir su \u00a0desarrollo, de acuerdo con una adecuada prevenci\u00f3n y manejo del riesgo, sobre bases s\u00f3lidas de vigilancia y supervisi\u00f3n25. Que, por ello, se incluye un cap\u00edtulo especial de supervisi\u00f3n en cabeza de la Superintendencia de Valores, con la salvedad de que trat\u00e1ndose de entidades financieras que realicen operaciones en el mercado de valores, su vigilancia corresponder\u00e1 a la Superintendencia Bancaria.26 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a este \u00faltimo aspecto, la exposici\u00f3n de motivos alude expresamente a la necesidad de eliminar el \u201carbitraje regulatorio\u201d que puede surgir por la existencia de normatividades diferentes para quienes act\u00faan en el mercado de valores, \u201clo que impedir\u00e1 que entidades que realizan la misma actividad se encuentren sujetas a diferentes \u00a0regulaciones dictadas por diversas instancias gubernamentales, con lo cual se permitir\u00e1 que una misma actividad, independientemente del sujeto que la realice y de la entidad gubernamental que la supervise, se desarrolle bajo las mismas condiciones regulatorias, sin crear ventajas artificiales para determinados agentes, las cuales restringen innecesariamente la competencia, rest\u00e1ndole eficacia al mercado.\u201d27 (se subraya) \u00a0<\/p>\n
En este sentido se observa que desde el articulado original del proyecto de ley hasta su texto definitivo, las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias del Congreso se ocuparon de estudiar lo relacionado con las actividades del mercado de valores realizadas por las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria (art. 4), as\u00ed como con el fortalecimiento de las facultades de supervisi\u00f3n del mercado en todos su \u00e1mbitos (art. 5 y ss)28 y con los objetivos de la intervenci\u00f3n del Gobierno, entre los cuales estaba \u201c9. Que se propenda porque en la regulaci\u00f3n y la supervisi\u00f3n se eviten los arbitrajes regulatorios.\u201d (art.1\u00ba) \u00a0As\u00ed mismo, se encuentra que en el proyecto inicial ya aparece un art\u00edculo similar al demandado, que se refiere, precisamente, a la facultad de la Superintendencia de Valores de \u201cInstruir a las instituciones sujetas a su inspecci\u00f3n y vigilancia permanente acerca de la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en el mercado de valores, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d.29 \u00a0<\/p>\n
La revisi\u00f3n y estudio de estas materias se repiti\u00f3 a lo largo de todo el debate legislativo. As\u00ed, por ejemplo, en la ponencia para primer debate en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes se indica qu\u00e9 actividades se consideran de intermediaci\u00f3n del mercado de valores y se menciona que es necesario modificar algunos art\u00edculos, con el fin de garantizar que \u201cel Gobierno pueda regular \u00edntegramente la actividad de administraci\u00f3n de fondos, eliminando los arbitrajes regulatorios que actualmente existen entre las carteras administradas por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Valores.\u201d (Gaceta del Congreso No. 586 de 2004, p. 17)30 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se revisa la necesidad de prevenir los riesgos inherentes a la actividad de intermediaci\u00f3n de valores, as\u00ed como la importancia de regular a todos los participantes del mercado, y se reitera la necesidad de que dentro de los objetivos de la intervenci\u00f3n est\u00e9 \u201cel evitar los arbitrajes regulatorios entre diversas entidades que realicen la misma actividad\u201d, de manera que tanto el Gobierno Nacional, como las Superintendencias Bancaria y de Valores, procuren \u201cuniformidad en la normativa que expidan dentro de sus respectivas competencias\u201d. Para ello se propuso en ese momento (Plenaria de la C\u00e1mara) adicionar una frase al numeral 9 del art\u00edculo 1\u00ba del proyecto (en negrilla), que a la postre quedar\u00eda en el texto de la actual Ley 964 de 2005: \u201c9. Que se propenda porque en la regulaci\u00f3n y la supervisi\u00f3n se eviten arbitrajes regulatorios, procurando que exista uniformidad en las normas que se expidan\u201d. (Gaceta del Congreso No. 797 de 2004, p. 9) \u00a0<\/p>\n
Nuevamente estas materias son tratadas en la Comisi\u00f3n Tercera Permanente del Senado de la Rep\u00fablica, donde se dijo: \u201cDado que los comisionistas e instituciones financieras operan en el mismo escenario, no es deseable que estos dos tipos de organizaciones est\u00e9n sujetos a est\u00e1ndares de disciplina distintos, pues el mercado puede migrar a quienes puedan en un momento ofrecer menores est\u00e1ndares de ejecuci\u00f3n, revelaci\u00f3n y cumplimiento \u00a0de las operaciones. Por esto, el proyecto de ley asegura la eliminaci\u00f3n de arbitraje en materia de disciplina, no s\u00f3lo de los intermediarios grandes como los bancos, sino tambi\u00e9n de entidades que hoy son controladas, m\u00e1s no vigiladas como las mesas de dinero.\u201d31 M\u00e1s adelante se revis\u00f3 la necesidad de evitar arbitrajes en los procedimientos administrativos que se adelanten ante las Superintendencias Bancaria y de Valores, con fundamento en lo cual tambi\u00e9n se propuso unificar el sistema de recursos en la v\u00eda gubernativa ante los organismos de supervisi\u00f3n.32\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez m\u00e1s los temas referentes a la supervisi\u00f3n, manejo del riesgo y arbitraje de regulaci\u00f3n aparecen en el segundo debate en la Plenaria del Senado, a partir, precisamente, de la norma demandada (Gaceta No.294 del 26 de mayo de 2005). Como lo advierten el Ministerio P\u00fablico y los dem\u00e1s intervinientes, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 fue incorporado en ese momento para reforzar las medidas tomadas contra el riesgo del arbitraje regulatorio entre las Superintendencias Bancaria y de Valores (que hasta ese momento a\u00fan exist\u00edan), para lo cual se ampli\u00f3 en un nuevo art\u00edculo (art. 85), el alcance del literal a) del art\u00edculo 6\u00ba del proyecto de ley original (que en todo caso tambi\u00e9n se conserv\u00f3): \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Presidente con su venia, se\u00f1or Ponente, honorables Senadores, me permito leer un texto y despu\u00e9s hacer una muy breve explicaci\u00f3n de una adici\u00f3n al proyecto que actualmente se discute, es un art\u00edculo nuevo modificatorio del actual literal a) del numeral tercero del art\u00edculo 326 del Estatuto Org\u00e1nico, el proyecto dice as\u00ed: Instruir, se refiere en general al marco de las funciones de la entidad supervisora, respecto de las \u00f3rdenes que puede impartir a las entidades sujetas a supervisi\u00f3n, dice lo siguiente la propuesta: \u00a0<\/p>\n
“Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n, as\u00ed como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos impl\u00edcitos en sus actividades. Esta misma facultad ser\u00e1 ejercida por la superintendencia de valores respecto de las entidades sometidas a su inspecci\u00f3n y vigilancia permanente”. \u00a0<\/p>\n
La justificaci\u00f3n dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de contemplar expresamente la facultad de la Superintendencia Bancaria, de impartir instrucciones en materia de administraci\u00f3n de riesgos se sugiere adicionar un nuevo art\u00edculo, que adicione el literal que acabo de leer, en consecuencia con el fin de eliminar arbitrajes en las facultades de instrucci\u00f3n de las superintendencias bancaria y de valores en materia de riesgos, se sugiere hacer extensiva dicha facultad a la Superintendencia de Valores, por lo anterior la referencia que se hace en el literal c) del art\u00edculo 4\u00ba en cuanto a la facultad del Gobierno para regular el control y el manejo del riesgo debe ser eliminada. \u00a0<\/p>\n
La justificaci\u00f3n honorables Senadores de la propuesta es doble: En primer lugar; prever de manera expresa la posibilidad de impartir instrucciones mediante actos administrativos de car\u00e1cter general subordinados en todo caso a la ley y a los decretos que expida el Gobierno dentro del marco legal, referente a la intervenci\u00f3n que aqu\u00ed se regula, que a trav\u00e9s de esas instrucciones de car\u00e1cter general se puedan prever aspectos acordes con la forma contempor\u00e1nea de ejercer la supervisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La supervisi\u00f3n actual debe complementar la supervisi\u00f3n tradicional de inspecci\u00f3n del d\u00eda a d\u00eda de las operaciones de las entidades vigiladas de la verificaci\u00f3n de los soportes, por ejemplo de su contabilidad hacia lo que se denomina en la terminolog\u00eda corriente en el sector, impuesta por las directrices internacionales por ejemplo el Comit\u00e9 de Basilea, supervisi\u00f3n por riesgos. \u00a0<\/p>\n
Se parte de la base de la imposibilidad de verificar una a una todas las operaciones que lleva a cabo una entidad vigilada y entonces es importante instruir sobre la forma de administrar los diversos riesgos a los que est\u00e1 sujeta una entidad, el ejemplo aunque no es el \u00fanico, es el riesgo de cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
En el riesgo de cr\u00e9dito por ejemplo entonces se expiden circulares como la de la actual Superintendencia Bancaria en materia de sistemas de administraci\u00f3n del riesgo de cr\u00e9dito, se asume que quienes controlan y dirigen la entidad sujeta a vigilancia tienen sistemas referentes a los diversos riesgos que afrontan, el riesgo de cr\u00e9dito, los riesgos de mercado, los riesgos de liquidez, los riesgos de operaci\u00f3n y que ellos mismos contribuyen al proceso de una mejor gesti\u00f3n de la actividad a trav\u00e9s de los procesos de control y esos procesos est\u00e1n sujetos a un marco regulatorio que se quiere hacer extensivo tambi\u00e9n a la supervalores para que no haya diferencias en cuanto a los est\u00e1ndares de supervisi\u00f3n. Gracias ponente, gracias Presidente. Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Carlos Armando Garc\u00eda Orjuela: \u00a0<\/p>\n
Yo tengo que decir que no conoc\u00eda este art\u00edculo, pero lo comparto en su totalidad y por lo tanto le sugiero se\u00f1or Presidente que pregunte a la plenaria, a la cual con todo respeto le solicito la aprobaci\u00f3n de esta norma que expone el Superintendente para normalizarlas. \u00a0<\/p>\n
La Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la plenaria el art\u00edculo nuevo le\u00eddo por el se\u00f1or Superintendente Bancario, y cerrada su discusi\u00f3n pregunta: \u00bfAdopta la plenaria el art\u00edculo propuesto? Y esta responde afirmativamente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, para la Corte es claro que la disposici\u00f3n acusada, adem\u00e1s de respetar el principio de unidad de materia (pues tiene una relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica con la materia desarrollada por la Ley 964 de 2005) 33, se ajusta tambi\u00e9n al principio de identidad, pues desarrolla temas que desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley fueron tratados por las comisiones constitucionales permanentes, especialmente en lo referente a la prevenci\u00f3n de los riesgos del mercado, la supervisi\u00f3n de quienes participan en \u00e9l (incluso de las entidades financieras) y la adopci\u00f3n de medidas contra el arbitraje regulatorio, con el fin de que todos los intervinientes del mercado est\u00e9n sujetos a las mismas reglas y facultades de regulaci\u00f3n por parte del Estado, independientemente de que su vigilancia se encuentre en la Superintendencia Bancaria o de Valores, hoy unificadas en la Superintendencia Financiera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, tal como lo advierten el Ministerio P\u00fablico y varios de los intervinientes, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 corresponde en esencia al literal a) del art\u00edculo 5\u00ba del proyecto original34, al que se adicionaron dos elementos que fueron objeto de debate a lo largo de todo su paso por el Congreso: (i) la administraci\u00f3n de los riesgos inherentes a las actividades de intermediaci\u00f3n de valores y (ii) la sujeci\u00f3n de todos los agentes del mercado de valores a la misma normatividad, independientemente de la superintendencia que ejerciera su supervisi\u00f3n y vigilancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los cargos basados en la violaci\u00f3n del principio de identidad no est\u00e1n llamados a prosperar, pues es claro que el art\u00edculo demandado tiene relaci\u00f3n directa con las diferentes materias que ya hab\u00edan sido debatidas en las comisiones constitucionales permanentes de una y otra c\u00e1mara, de manera que su inclusi\u00f3n se hizo dentro de los l\u00edmites previstos en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la Corte encuentra que el Congreso de la Rep\u00fablica tampoco vulner\u00f3 el principio de consecutividad, pues como ha quedado expuesto, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 regula materias que fueron objeto de los cuatro debates exigidos por la Constituci\u00f3n para el tr\u00e1mite de los proyectos de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consecuencia de lo anterior, la Corte tambi\u00e9n concluye que no se desconocieron los art\u00edculos 157, 158 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ni de suyo los art\u00edculos 6 y 124 de la misma, sobre la responsabilidad de los funcionarios p\u00fablicos por el incumplimiento de las normas que regulan su actividad, en cuanto la presunta violaci\u00f3n de tales normas derivaba de los cargos que ya se han desvirtuado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E: \u00a0<\/p>\n
Declarar exequible, por los cargos analizados, el art\u00edculo 85 de la Ley 964 de 2005 \u201cpor la cual se dictan normas generales y se se\u00f1alan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico que se efect\u00faen mediante valores y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Pueden verse las Sentencias C-1108 de 2001 MM.PP. Rodrigo Escobar Gil y \u00a0Marco Gerardo Monroy Cabra y C-706 de 2005, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, entre otras. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-233 de 2003. M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis con relaci\u00f3n a la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada por la supuesta falta de tipificaci\u00f3n y de proporcionalidad de las conductas que constituyen abuso en contra de los menores por parte de las autoridades de polic\u00eda. Salvamento de voto del Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, porque a su juicio prevaleci\u00f3 la autoridad policial sobre los derechos de los menores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-352 de 1998. MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Igualmente puede verse la Sentencia C-124 de 2006, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-475 de 2006, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 \u201cLa jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condici\u00f3n seg\u00fan la cual \u2018para que un proyecto se convierta en ley de la rep\u00fablica, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constituci\u00f3n son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto\u2019. \u00a0Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, seg\u00fan las etapas contempladas en el art\u00edculo 157 C.P.\u201d (Sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. Aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, en cuanto a que en el caso concreto que se analizaba, los parlamentarios hab\u00edan \u201celudido\u201d el debate del proyecto de ley.) \u00a0<\/p>\n
9 Sobre el principio de identidad flexible puede verse la Sentencia C-731 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-1488 de 2000. MP Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez. En ese sentido, el art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece que de acuerdo con el art\u00edculo 160, inciso 2\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, pueden resolverse \u201csin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente\u201d, salvo que \u201cse observaren serias discrepancias con la iniciativa aprobada en Comisi\u00f3n, o se presentaren razones de conveniencia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-1092 de 2003. M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis. Salvamento de voto del Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, pues a su juicio con la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 03 de 2002, el Congreso viol\u00f3 el poder de reforma de la Constituci\u00f3n. Aclaraci\u00f3n de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett respecto a que las modificaciones introducidas en el s\u00e9ptimo debate al numeral 3\u00ba del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n no eran esenciales y, por ello, no hab\u00eda sido afectado el principio de identidad. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-920 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez , Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-453 de 2006, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
15 ART\u00cdCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo previsto en el art\u00edculo 161 constitucional, corresponder\u00e1 a los Presidentes de las C\u00e1maras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. \u00a0Las comisiones preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n de las C\u00e1maras en el t\u00e9rmino que les fijen sus Presidentes. Ser\u00e1n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas. (Ley 5\u00aa de 1992). \u201cDentro de este contexto, la competencia de la comisi\u00f3n accidental, es de conciliaci\u00f3n entre textos divergentes, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y \u00a0crear, si es del caso, textos nuevos, si con ello se logran superar la divergencia. Sobre el particular, se ha dicho \u00a0“…las comisiones accidentales al conciliar los textos dis\u00edmiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos art\u00edculos, siempre y cuando obtengan la aprobaci\u00f3n de las Plenarias de las C\u00e1maras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad…” (Sentencia C-282 de 1995) \u00a0<\/p>\n
16 \u201cEn cuanto a la labor de las comisiones accidentales es necesario tener en cuenta como ya lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, siguiendo los textos constitucionales y legales, que ella se circunscribe al estudio de las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto. As\u00ed las cosas, se ha afirmado que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra C\u00e1mara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones.\u201d (Sentencia C-500 de 2001, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, salvamento parcial de voto del Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda con relaci\u00f3n a los efectos de la sentencia).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Sentencia C-839 de 2003, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. Aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez , Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Como ha explicado la Corte \u00a0de manera reiterada (entre otras, las Sentencias C-1113\/03 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis \u00a0y C-1147\/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil ) el principio de unidad de materia \u00a0no puede confundirse con la identidad tem\u00e1tica que es exigida por la Constituci\u00f3n para poder introducir modificaciones o adiciones a los temas debatidos y aprobados en las comisiones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-1147 de 2003, M.P.\u00a0 Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-352 de 1998, MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
22 Luego de que el Superintendente Bancario presentara a la Plenaria del Senado el nuevo art\u00edculo y justificara su inclusi\u00f3n, aparece el siguiente texto: \u201cRecobra el uso de la palabra el honorable senador Carlos Armando Garc\u00eda Orjuela: Yo tengo que decir que no conoc\u00eda este art\u00edculo, pero lo comparto en su totalidad y por lo tanto le sugiero Se\u00f1or Presidente que pregunte a la Plenaria, a la cual con todo respeto le solicito la aprobaci\u00f3n de esta norma que expone el Superintendente para normalizarlas. La Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la Plenaria el art\u00edculo nuevo le\u00eddo por el se\u00f1or Superintendente Bancario y cerrada su discusi\u00f3n pregunta \u00bfAdopta la Plenaria el art\u00edculo propuesto? Y \u00e9sta responde afirmativamente.\u201d (p\u00e1g. 41) \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 El art\u00edculo 85 del proyecto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso No. 362 del 13 de junio de 2005), corresponde en su integridad al que aparece en el texto aprobado por la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n (Gaceta del Congreso No. 361 del 13 de junio de 2005) y al aprobado posteriormente por las Plenarias de Senado y C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
25 Gaceta del Congreso No. 387 del 23 de Julio de 2004 -Cuaderno No. 4 de pruebas, p\u00e1gina 30. \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. p.32 y 33 \u00a0<\/p>\n
27 Ib\u00eddem, p. 32. \u00a0<\/p>\n
28 En el texto definitivo corresponde al art\u00edculo 6\u00ba. \u00a0<\/p>\n
29 Literal a) del art\u00edculo 5\u00ba. Posteriormente pasar\u00e1 a ser el literal a) del art\u00edculo 6\u00ba. \u00a0<\/p>\n
30 Mas adelante se indica. \u201cEn la medida que en la actualidad, agentes diferentes a las sociedades comisionistas de bolsa realizan actividades de intermediaci\u00f3n de valores, el proyecto de ley amplia el \u00e1mbito de la autorregulaci\u00f3n, imponiendo la obligaci\u00f3n de autorregularse a todas las personas que realicen dichas actividades, eliminando el arbitraje regulatorio existente y permitiendo que esta funci\u00f3n abarque a todos quienes realicen este tipo de actividades, independientemente de su naturaleza.\u201d (p.20)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Ponencia para Segundo Debate. Gaceta del Congreso No. 261 de 2005, p. 17. \u00a0<\/p>\n
32 Ib\u00eddem, p.19. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-124 de 2006, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis. En esa oportunidad se identificaron los ejes tem\u00e1ticos de la ley para revisar un cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia respecto del art\u00edculo 82.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Que finalmente se mantuvo y qued\u00f3 numerado como art\u00edculo 6\u00ba, as\u00ed: \u201ca.) Instruir a las instituciones sujetas a su inspecci\u00f3n y vigilancia permanente o control \u00a0acerca de la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en el mercado de valores, fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d. La norma demandada, b\u00e1sicamente contiene una frase adicional (\u201cas\u00ed como instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos impl\u00edcitos en sus actividades\u201d) y extiende esa facultad a la Superintendencia Bancaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-138\/07 \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance dado por la jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto y alcance \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n\/ PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusi\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-13968","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13968","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13968"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13968\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13968"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13968"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13968"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}