\u00a0 \u00a0 Sentencia C-140\/07 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinci\u00f3n en cuanto a la exigibilidad del pago de la obligaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Explicando en qu\u00e9 consiste concretamente la solidaridad tributaria, la Corte tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que si bien la relaci\u00f3n \u00a0jur\u00eddica tributaria sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto de la solidaridad consiste en extender el \u00e1mbito de la responsabilidad tributaria, de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. De manera similar, la subsidiariedad en materia tributaria implica que hay un sujeto llamado por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, en caso de incumplimiento del principalmente obligado. De esta manera, puede afirmarse que, si bien ambas figuras extienden la responsabilidad tributaria a personas diferentes del directamente responsable, es distinta la exigibilidad del pago a los deudores solidarios y subsidiarios en materia tributaria, pues respecto de los primeros la exigibilidad de la obligaci\u00f3n surge coet\u00e1neamente para ellos y para el deudor principal, mientras que para el deudor subsidiario la obligaci\u00f3n s\u00f3lo se hace exigible cuando la Administraci\u00f3n ha intentado infructuosamente cobrar al deudor principal, y ya no existe forma procesal de obtener el pago de manera forzada. De cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-No aplicaci\u00f3n en norma que establece solidaridad en obligaci\u00f3n cambiaria \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, el art\u00edculo 13, por su materia, corresponde a un tema cambiario que no es general sino particular y concreto, por lo cual estaba por fuera de las facultades legislativas del Congreso. No obstante, para la \u00a0Corte la solidaridad en el pago de las obligaciones que surgen de la infracci\u00f3n al r\u00e9gimen cambiario no es un asunto que pueda verse afectado por las variables econ\u00f3micas que influyen en los cambios internacionales. Para establecer esta solidaridad cambiaria, o para eliminarla, no hace falta informaci\u00f3n t\u00e9cnico econ\u00f3mica actualizada y permanentemente cambiante, ni es una medida que deba adoptarse para responder \u00e1gilmente a las mutantes necesidades del mercado cambiario. \u00a0Por todo lo anterior, no hay razones para estimar que el Congreso no est\u00e9 en capacidad t\u00e9cnica ni operativa para implantar la solidaridad en materia cambiaria, que ser\u00eda el argumento definitorio para establecer que, por la carencia de esas capacidades, y por lo particular y cambiante del asunto, no caiga dentro de sus facultades legislativas ordinarias, sino que en este punto deba utilizarse la t\u00e9cnica de las leyes marco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Establecimiento de solidaridad y subsidiariedad en obligaci\u00f3n cambiaria \u00a0<\/p>\n
En el presente caso se trata de la extensi\u00f3n a personas distintas del directamente obligado de la responsabilidad por el pago de obligaciones provenientes de la infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario. Por tal raz\u00f3n, a juicio de la Corte, la reserva de ley es a\u00fan m\u00e1s clara, pues no s\u00f3lo implica la afectaci\u00f3n de los derechos individuales, sino la extensi\u00f3n de una responsabilidad sancionatoria. En virtud de lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad conforme al cual el establecimiento de la solidaridad y la subsidiariedad en materia cambiaria ser\u00eda un asunto preciso sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya regulaci\u00f3n corresponder\u00eda a la competencia exclusiva del Gobierno Nacional, carece de un fundamento constitucional adecuado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-No aplicaci\u00f3n en norma que establece solidaridad y subsidiariedad en obligaci\u00f3n aduanera \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto por la Constituci\u00f3n en el literal c) del numeral 19 del art\u00edculo 150, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para \u201cmodificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas\u201d. Se pregunta entonces la Corte si dentro de tales facultades regulatorias gubernamentales puede estimarse incluida la de extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras, con el fin de asegurar el recaudo de la cartera p\u00fablica por este concepto. Al respecto estima que la respuesta es negativa, por las siguientes razones: – La extensi\u00f3n de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras no implica una modificaci\u00f3n del arancel ni de las tarifas aduaneras, toda vez que no incide en la determinaci\u00f3n de los derechos que han de pagarse por las operaciones aduaneras, ni en la tarifa para la fijaci\u00f3n de los mismos. – La extensi\u00f3n de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras podr\u00eda ser entendida como una modificaci\u00f3n de \u201clas dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas.\u201d \u00a0Empero, en este caso tal modificaci\u00f3n no obedece a \u00a0\u201crazones de pol\u00edtica comercial\u201d, sino al objetivo de regularizar o garantizar el recaudo de la cartera publica, como arriba se vio. Este es un objetivo fiscal, que no es del resorte del ejecutivo, sino que tiene reserva estricta de ley. \u00a0En tal virtud, la medida no corresponde a aquellas que deban ajustarse a la t\u00e9cnica de las leyes marco o leyes cuadro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Concepto \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Objeto \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Materias de las que se ocupa \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Distribuci\u00f3n de competencias entre legislador y ejecutivo \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Competencia\/ DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
Las leyes marco no implican una delegaci\u00f3n al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta raz\u00f3n los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
REGIMEN CAMBIARIO-Competencia \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-Deudores solidarios \u00a0<\/p>\n
PROCESO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS-Vinculaci\u00f3n de deudores solidarios \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD NO CONVENCIONAL-Sometimiento a reserva de ley \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-Solidaridad y subsidiaridad \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad en concepto de violaci\u00f3n\/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6463 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 13 la Ley 1066 de 2006, \u201cpor la cual se dictan normas para la normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto An\u00edbal Restrepo V\u00e9lez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, veintiocho (28) de febrero de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto An\u00edbal Restrepo V\u00e9lez demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, \u201cpor la cual se dictan normas para la normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 46.344 del 29 de julio de 2006: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Solidaridad en materia cambiaria y aduanera. En materia aduanera y cambiaria se aplicar\u00e1 sobre el monto total de las obligaciones, la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en el Estatuto Tributario. La vinculaci\u00f3n se har\u00e1 conforme al procedimiento se\u00f1alado en el T\u00edtulo VIII del Libro Quinto de dicho ordenamiento y dem\u00e1s normas que lo adicionen y complementen.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, la norma que acusa desconoce los numerales b) y c) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el numeral 25 del art\u00edculo 189 ib\u00eddem.1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para explicar las razones por las cuales se producir\u00eda la violaci\u00f3n de las citadas normas superiores, expone que ellas contienen un mandato claro: \u201cen materia de \u00a0aduanas y de cambios internacionales, el Congreso dicta las leyes marco que fijan los objetivos y criterios generales y el Gobierno Nacional expide, con sujeci\u00f3n a ellas, las disposiciones que la regulan. Sin embargo, la disposici\u00f3n legal acusada no respeta ese mandato constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Profundizando el anterior argumento afirma que, en el art\u00edculo que acusa, el legislador regul\u00f3 \u201cdirectamente aspectos muy puntuales relacionados con el r\u00e9gimen de aduanas y de cambios internacionales\u201d, a tal punto que se ocup\u00f3 de \u201cde hacerles extensivas las disposiciones que en materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias previstas en el Estatuto Tributario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que dicho art\u00edculo est\u00e1 insertado dentro de una ley que por su t\u00edtulo no puede ser entendida como una de aquellas que establecen disposiciones generales llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. \u00a0Tampoco el t\u00edtulo del art\u00edculo mismo ni su contenido material permiten entenderlo como una norma de pautas generales. Todo lo contrario, \u201ces una norma precisa sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya regulaci\u00f3n es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y no del legislativo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma entonces la demanda, que sobre el r\u00e9gimen de cambios internacionales esta Corporaci\u00f3n judicial se ha pronunciado en varias oportunidades, dejando entrever que, aparte de la atribuci\u00f3n legislativa de dictar leyes marco en materia cambiaria y aduanera, el legislador conserva sus atribuciones generales de dictar leyes ordinarias sobre la misma materia.2 No obstante, afirma no compartir esa posici\u00f3n jurisprudencial, por las razones que expone as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– La Constituci\u00f3n hizo expresamente una distinci\u00f3n, se\u00f1alando un r\u00e9gimen especial en materia cambiaria y aduanera, r\u00e9gimen en el cual la funci\u00f3n legislativa se circunscribe a la expedici\u00f3n de normas generales que se\u00f1alan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer facultades regulatorias propias en la misma materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La Carta excluye la funci\u00f3n legislativa ordinaria en la materia, puesto que le confiere al Gobierno una funci\u00f3n regulatoria sujeta s\u00f3lo al l\u00edmite de la ley marco. \u00a0<\/p>\n
– Congruentemente con el se\u00f1alamiento al legislativo de facultades para expedir \u00fanicamente leyes marco en materia aduanera y de comercio exterior, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el numeral 25 del art\u00edculo 189 asigna al Presidente de la Republica funciones de regulaci\u00f3n y no de reglamentaci\u00f3n en tales materias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Por simple respeto a la t\u00e9cnica jur\u00eddica, no puede recaer simult\u00e1neamente, en dos ramas distintas, la misma funci\u00f3n de regulaci\u00f3n de una materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La raz\u00f3n de ser de la t\u00e9cnica legislativa de las leyes marco no es caprichosa y obedece a la necesidad de regular ciertas materias de manera \u00e1gil y oportuna, a fin de responder eficazmente a las particulares variables del r\u00e9gimen de cambios internacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Si esa funci\u00f3n reguladora es ejercida mediante una ley ordinaria, el legislador no s\u00f3lo se est\u00e1 arrogando una competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega la posibilidad al Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e incluso de modificarlos, pues entrar\u00eda en conflicto con la regulaci\u00f3n legislativa ordinaria que fuera contraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el demandante pide declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Oportunamente intervino dentro del proceso la Unidad Administrativa Especial de la referencia, para oponerse a la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fundamento de su oposici\u00f3n, la DIAN sostiene que \u201cvisto que el argumento central, el cual no es otro que la disposici\u00f3n acusada no debe ser objeto de una ley ordinaria, sino de decretos expedidos en virtud de leyes marco de aduanas y de cambios, es palmaria la insuficiencia de la argumentaci\u00f3n para apoyar la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad.\u201d Para la entidad administrativa, el actor no explica por qu\u00e9 el Congreso no puede expedir leyes en materia tributaria, de cambios internacionales y de aduanas, \u201clas cuales van dirigidas como en el presente caso al recaudo de una cartera que ha dejado el Estado de recuperar.\u201d Destaca que la ley acusada tuvo como \u00fanico prop\u00f3sito unificar el procedimiento de cobro para todas las entidades, a fin que apliquen el establecido en el Estatuto Tributario, con miras a mejorar el recaudo de la cuantiosa cartera p\u00fablica. Dicho procedimiento recogido en tal Estatuto, fue considerado como uno de los m\u00e1s \u00e1giles y efectivos en t\u00e9rminos de mayor recaudo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, afirma la DIAN que si se observa el contenido general de la Ley 1066 de 2006, se tiene que ella regula asuntos tales como los acuerdos de pago, imputaci\u00f3n de pagos a las obligaciones tributarias, l\u00edmite de embargabilidad de los deudores en cuantas de ahorro, por lo cual resulta obvio que se trata de una ley que preferentemente regul\u00f3 el tema de la cartera p\u00fablica, entre ella la de origen cambiario y aduanero, por lo cual \u201cno se entiende por qu\u00e9 la norma acusada vulnera los literales b) \u00a0y c) del numeral 19 del art\u00edculo 150 y el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Carta, cuando dicha disposici\u00f3n se encuentra dentro de una ley ordinaria que est\u00e1 unificando un procedimiento de cobro a favor del Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
En definitiva, la DIAN estima que \u201cel art\u00edculo acusado no es una norma precisa sobre aspectos cambiarios y aduaneros cuya regulaci\u00f3n corresponda exclusivamente al Gobierno Nacional , ya que como se ha dicho la ley 1066 de 2006 fue creada para asegurar el recaudo de las obligaciones a favor del Estado y a la vez unificar el procedimiento llevado por todas las entidades p\u00fablicas, al procedimiento se\u00f1alado en el Estatuto Tributario\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la intervenci\u00f3n hace ver que \u201cen materia de cambios y aduanas la funci\u00f3n del Congreso de dictar normas generales a las que deba sujetarse el Gobierno ya fue cumplida mediante la expedici\u00f3n de las leyes llamadas marco de aduanas (Ley 6 de 1971) y marco de comercio exterior (Ley 7 de 1991)\u201d. Agrega que la solidaridad en materia cambiaria y aduanera es un tema que no tiene relaci\u00f3n con el comercio exterior, con aranceles ni con tarifas, ni tampoco con las dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas, e indica que son varias la leyes de car\u00e1cter tributario que contienen disposiciones relacionadas con el control y que tratan aspectos aduaneros. Al respecto cita las leyes 223 de 1995, 383 de 1997, 488 de 1998, 915 de 2004 y 1004 de 2005. En todas estas, dice la DIAN, \u201cse observa la coexistencia arm\u00f3nica de aspectos administrativos, financieros, de procedimiento tributario, de control de evasi\u00f3n y de contrabando, normas sobre disposici\u00f3n de mercanc\u00edas extranjeras, de registro de usuarios, de solicitud de informaci\u00f3n\u201d, etc., \u00a0adoptadas como leyes ordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente la DIAN destaca que \u201cen materia de solidaridad podemos se\u00f1alar que dicho tema est\u00e1 contenido en el \u2013estatuto Tributario el cual es una ley, lo que hace el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 fue derogar y ampliar la solidaridad en materia cambiaria que hab\u00eda sido regulada por el decreto 1092 de 1996, decreto que fue dictado con base en las facultades concedidas en el art\u00edculo 180 de la Ley 222 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Oportunamente intervino dentro del proceso el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, quien por conducto de su presidente, doctor Luis Miguel G\u00f3mez, present\u00f3 el concepto elaborado por el acad\u00e9mico Juan Pablo Godoy Fajardo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Instituto, \u201cla modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero por razones de pol\u00edtica comercial es materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de \u201cley marco\u201d. Por lo tanto, \u201cla materia de la ley marco no es todo aquello que se refiera al r\u00e9gimen aduanero, sino solamente lo concerniente a la modificaci\u00f3n de \u00e9ste por razones de pol\u00edtica comercial\u201d\u2026 \u201cTodos los temas aduaneros adicionales que se encuentren por fuera de este campo, seguir\u00e1n siendo, de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, competencia del Congreso Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destaca tambi\u00e9n el Instituto, que la ley marco est\u00e1 llamada a contener las normas generales y se\u00f1alar los objetivos y criterio a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar el r\u00e9gimen de aduanas, y no para regular originariamente el asunto. Agrega que los antecedentes del literal c) del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior demuestran que la competencia del Gobierno no puede trascender lo puramente administrativo, debi\u00e9ndose impedir que ingrese en la \u00f3rbita de lo pol\u00edtico y en \u201ccuestiones de fondo fundamentales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Instituto entra a examinar el art\u00edculo 13 acusado y se\u00f1ala que a su parecer \u201cse limita a extender la solidaridad y subsidiariedad del r\u00e9gimen tributario a las obligaciones en materia aduanera y cambiaria, para los solos efectos del proceso coactivo. En este orden de ideas, la disposici\u00f3n acusada no regula el comercio exterior no modifica las disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a los asuntos cambiarios, el concepto del Instituto interviniente pone de presente que es la misma Constituci\u00f3n la que distribuye las funciones que deben desarrollar el Congreso, el Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0Al primero corresponde expedir las leyes marco que se\u00f1alan las normas generales, los objetivos y los criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n otorga a la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica. (C.P. art. 150-29) \u00a0Tambi\u00e9n Compete al Congreso, mediante ley ordinaria, \u201cdeterminar la moneda legal, la convertibilidad, y el alcance del poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.\u201d (C.P. art. 150-13) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, debe \u201cexpedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a la Junta Directiva.\u201d (C.P. art. 150-22) \u00a0<\/p>\n
Por su parte, de conformidad \u00a0con lo reglado por el art\u00edculo 371 de la Carta, al Banco de la Rep\u00fablica corresponde regular la moneda nacional, los cambios internacionales y cr\u00e9dito, as\u00ed como la emisi\u00f3n de moneda legal, funciones estas que debe ejercer en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. La junta directiva de dicho entes es \u201cla autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley\u201d. El Congreso debe dictar la ley a la cual debe ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expide los estatutos del Banco, en los que se determinan, entre otras cosas, los asuntos de estabilizaci\u00f3n \u00a0cambiaria y monetaria. \u00a0<\/p>\n
Tras hacer este recuento de las competencias de los entes mencionados, el Instituto expresa que si bien es cierto que al Congreso le corresponde se\u00f1alar, mediante ley marco, los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el r\u00e9gimen de cambios internacionales, esto no significa que en la regla acusada, por estar relacionada con el tema, el legislativo haya invadido autom\u00e1ticamente la \u00f3rbita de competencia del Congreso. Por el contrario, dado que su materia es regular aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias, sus disposiciones pueden contenerse en una ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando dentro del t\u00e9rmino, intervino el ciudadano Carlos Andr\u00e9s Ortiz Mart\u00ednez a nombre del Ministerio de la referencia, que pidi\u00f3 a la Corte desechar los cargos de inconstitucionalidad expuestos en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sustento de esta oposici\u00f3n a la demanda, la Cartera ministerial se\u00f1ala que el objeto de la Ley 1066 de 2006, y de su art\u00edculo 13, no es el r\u00e9gimen cambiario y aduanero, sino el establecimiento de disposiciones vinculantes para el manejo de la cartera p\u00fablica. \u00a0En consecuencia, el fundamento jur\u00eddico para la expedici\u00f3n de tal Ley no es el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la constituci\u00f3n, sino la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, se\u00f1ala que aun si se considerara que el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 \u00a0incluye asuntos propios del r\u00e9gimen cambiario o aduanero, el cargo no estar\u00eda llamado a prosperar, pues el Congreso est\u00e1 ampliamente facultado para determinar las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en estas materias, competencia dentro de la cual se encuadrar\u00eda el art\u00edculo demandado, el cual \u201csimplemente se limita a establecer en t\u00e9rminos generales la provisi\u00f3n legal de la solidaridad para este tipo de obligaciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica, intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Alberto Boada Ortiz, quien abog\u00f3 por la constitucionalidad del art\u00edculo acusado. En sustento de esta posici\u00f3n expuso los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al alcance de la norma acusada, destaca que la Ley 1066 de 2006 tiene como objeto primordial brindar un marco legal para el manejo y recaudo de los cr\u00e9ditos a favor del Tesoro P\u00fablico. Explica enseguida que \u201clas obligaciones a favor del tesoro p\u00fablico en materia cambiaria son el resultado de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia del r\u00e9gimen cambiario por parte de entidades distintas del Banco de la Rep\u00fablica o de su Junta Directiva. Dentro de este contexto, el art\u00edculo 13 acusado extiende el principio de solidaridad al cobro de las sanciones por infracciones cambiarias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo autonom\u00eda de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, la intervenci\u00f3n recuerda c\u00f3mo esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que el legislador puede \u201cestablecer par\u00e1metros a la autoridad cambiaria de manera general y abstracta mediante leyes marco pero le est\u00e1 vedado establecer regulaciones puntuales y particulares, so pena de interferir, reducir o anular la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderaci\u00f3n de las circunstancias de orden econ\u00f3mico y social que en un momento dado ameritan la adopci\u00f3n de una determinada medida de car\u00e1cter cambiario.\u201d3\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho esto, el Banco emisor sostiene que, conforme a la doctrina anterior, \u201cel art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 contraviene la Constituci\u00f3n s\u00f3lo si la norma regula de manera particular y concreta asuntos de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u201d No obstante, en opini\u00f3n de la entidad, \u201cello no es as\u00ed como quiera que la norma no aborda temas propios del r\u00e9gimen cambiario.\u201d Lo anterior por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
a) La Constituci\u00f3n establece dos principios sobre la regulaci\u00f3n de los cambios internacionales: (i) conserva la figura de la ley marco, a la cual llama ley general, y (ii) asigna al Banco de la Rep\u00fablica y a su junta Directiva la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Para la expedici\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario, la Constituci\u00f3n consagra una participaci\u00f3n tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. En efecto: (i) conforme al literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150, corresponde al Congreso mediante la expedici\u00f3n de una ley marco, dictar las normas generales y se\u00f1alar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y se\u00f1alar el cambio internacional en concordancia con las funciones que la misma Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Igualmente, de conformidad con el numeral 22 del art\u00edculo 150 superior, le corresponde al Congreso mediante ley ordinaria expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva. (ii) El art\u00edculo 150, numeral 19, literal b) le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de se\u00f1alar el r\u00e9gimen cambiario, funci\u00f3n que ejerci\u00f3 con la expedici\u00f3n del Decreto 1735 de 1993. (iii) El art\u00edculo 371 superior asigna al Banco de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n de los cambios internaciones y del cr\u00e9dito, y la administraci\u00f3n de las reservas internacionales, en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica. (iv) El art\u00edculo 372 constitucional le asigna a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica el car\u00e1cter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Esta misma norma le otorga competencias al Congreso de la Rep\u00fablica para dictar la ley a la cual debe ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constituci\u00f3n de reservas, entre ellas las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades. (No obstante, la intervenci\u00f3n hace ver que la Ley 9\u00aa de 1991, como primera ley marco en materia de cambios internacionales, fue aprobada en desarrollo del art\u00edculo 76 numeral 22 de la Constituci\u00f3n anterior.) \u00a0<\/p>\n
c) \u201cLa Ley 31 de 1992 precis\u00f3 las facultades previstas en la Ley 9 de 1991 respecto de la regulaci\u00f3n de cambios internacionales teniendo en cuenta el nuevo arreglo institucional fijado por la Constituci\u00f3n de 1991.\u201d Dicha Ley en su art\u00edculo 16 atribuy\u00f3 a la Junta Directiva del Banco \u201ch) Ejercer las funciones de regulaci\u00f3n cambiaria previstas en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 y en los art\u00edculos 5\u00b0 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.\u201d\u00a0 De acuerdo con tales facultades de regulaci\u00f3n, la Junta Directiva expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n Externa 8 de 2000, que contiene el R\u00e9gimen Cambiario Vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el Banco emisor sostiene que la Ley 9\u00aa de 1991 \u201ces el punto de referencia para establecer cual es el \u00e1mbito de competencia de la regulaci\u00f3n cambiaria.\u201d En especial, se\u00f1ala que el art\u00edculo 4\u00b0 de dicha Ley es importante para esos efectos, pues define, dentro de las limitaciones propias de una ley marco\u201d las operaciones sujetas al r\u00e9gimen de cambiario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Congruentemente con la norma anterior, y en desarrollo de la misma y de las competencias consagradas en la Ley 31 de 1992, el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 1735 de 1993, \u201cpor el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales\u201d, cuyo art\u00edculo 1\u00b0 define y se\u00f1ala las operaciones de cambio y el 4 las operaciones obligatoriamente canalizables a trav\u00e9s del mercado cambiario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, el Banco de la Rep\u00fablica sostiene que, contrario a lo invocado por el actor, la norma acusada, que tiene como prop\u00f3sito extender el principio de solidaridad al cobro de de sanciones por infracciones cambiarias, no contraviene la Constituci\u00f3n, \u201cya que no regula materias propias del r\u00e9gimen de cambios internacionales de acuerdo a lo previsto en el art\u00edculo 4 de la ley 9 de 1991, ni modifica la estructura funcional de la inspecci\u00f3n y vigilancia del r\u00e9gimen cambiario\u2026 ni define conductas propias de sanci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario de competencia de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad cambiaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervino tambi\u00e9n en forma oportuna el \u00a0ciudadano Juan Jacobo Calder\u00f3n \u00a0Villegas, profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien igualmente defendi\u00f3 la exequibilidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone el catedr\u00e1tico que el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 se ocupa de \u201cregular aspectos asociados con las obligaciones derivadas de las relaciones jur\u00eddicas cambiarias y aduaneras\u201d, y que su finalidad es determinar que a ellas es aplicable el r\u00e9gimen de solidaridad y subsidiariedad contemplado en el Estatuto Tributario, as\u00ed como las reglas procedimentales establecidas en el mismo para establecer la correspondiente vinculaci\u00f3n de los obligados subsidiarios o solidarios. En tal virtud, para estos prop\u00f3sitos viene a resultar aplicable, de manera concreta, el art\u00edculo 828-1 del mencionado Estatuto. De esta manera, el legislador pretende regular asuntos cambiarios y aduaneros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, entrando a referirse a las facultades del Congreso de la Rep\u00fablica en materia de cambios internacionales y r\u00e9gimen aduanero, la intervenci\u00f3n recuerda la jurisprudencia vertida sobre el tema por esta Corporaci\u00f3n, especialmente la contenida en las Sentencias C-054 de 1998 y C-579 de 2001, y concluye que, conforme a ella, las razones para explicar las existencia de leyes marco son de tipo pol\u00edtico y t\u00e9cnico. De una parte, \u201clas leyes marco comportan un intento de coordinaci\u00f3n competencial entre los poderes legislativo y ejecutivo con la finalidad de garantizar que aquellas materias cuya movilidad y variaci\u00f3n exigen cambios peri\u00f3dicos y \u00a0precisos, puedan ser reguladas por ambos poderes atendiendo a su capacidad t\u00e9cnica y operativa as\u00ed como a los niveles de informaci\u00f3n con los que cuentan.\u201d Agrega que de tal jurisprudencia puede inferirse tambi\u00e9n que \u201ces la amplitud de la norma que se analice la que determina su condici\u00f3n de disposici\u00f3n marco con independencia, incluso, del tipo de estatuto en que se encuentre incorporada\u2026\u201d. De lo anterior concluye que \u201cla evaluaci\u00f3n de la constitucionalidad de una disposici\u00f3n que, por su materia, debe ostentar la condici\u00f3n de marco, requiere concentrarse en el nivel de amplitud o generalidad de la misma a la luz del tipo de cuestiones cobijadas por su \u00e1mbito normativo\u201d. Si la norma en cuesti\u00f3n ostenta un nivel de especificidad que elimina la competencia de regulaci\u00f3n asignada al Presidente de la Rep\u00fablica, o de otras autoridades, debe considerarse inconstitucional. Sin embargo, dicho examen de amplitud no puede llevarse a cabo con independencia de la materia espec\u00edfica regulada por al norma marco correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosigue la intervenci\u00f3n afirmando que en este caso no cabe duda de que la norma acusada regula \u201cuna cuesti\u00f3n marco\u201d. As\u00ed, lo que quedar\u00eda por establecer es el \u201cgrado de dilataci\u00f3n competencial\u201d, es decir \u201cel tipo de cuestiones reguladas por la disposici\u00f3n demandada a efectos de definir el grado de dilataci\u00f3n de la competencia del legislador en relaci\u00f3n con el ejecutivo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al parecer del interviniente, es posible afirmar que la competencia del legislador es m\u00e1s amplia en materia de responsabilidad patrimonial de los sujetos y de procedimientos para hacer efectiva esa responsabilidad. Es decir, el legislador, sin llegar a anular la competencia del Presidente, puede ocuparse aqu\u00ed de regular de manera menos abstracta y general el asunto, por cuanto tal tipo de regulaci\u00f3n involucra la posible afectaci\u00f3n de derechos constitucionales importantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido lo anterior, el ciudadano interviniente sostiene que en el caso de la norma acusada, el presidente conserva un espacio para \u201ccompletar, precisar o reglamentar\u201d las materias por ella reguladas. A su parecer, \u201clos supuestos en que tal solidaridad y subsidiariedad debe aplicarse as\u00ed como el alcance con que ello debe ocurrir no es una cuesti\u00f3n agotada, dado que la diversidad de regimenes exigir\u00e1 que el Presidente de la Rep\u00fablica no solo reglamente el asunto sino que, al mismo tiempo, lo precise y complete.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro tanto sucede con la remisi\u00f3n al Estatuto Tributario para asuntos de procedimiento, en donde la regulaci\u00f3n contenida en la norma \u201cno limita, de manera alguna, las posibilidades del Presidente de la Rep\u00fablica en orden a precisar, completar o reglamentar la materia relacionada con el proceso ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el interviniente dice que la norma supera el escrutinio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino procesal establecido, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (e), doctor Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, emiti\u00f3 el concepto de su competencia y solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del art\u00edculos 13 de la Ley 1066 de 2006, por ineptitud sustancial de la demanda, y en subsidio declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n, \u00fanicamente por el cargo formulado. En sustento de estas peticiones expuso los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Procuradur\u00eda estima que la demanda no genera una verdadera controversia constitucional en relaci\u00f3n con el cargo planteado, puesto que el ataque formulado no es claro. Recordando lo dicho por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1052 de 2001, sostiene que la acusaci\u00f3n no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el \u00e1mbito de su competencia, restringida a la expedici\u00f3n de \u201cleyes marco\u201d, y en tal sentido invade la \u00f3rbita reguladora del Gobierno Nacional para los temas a que alude el art\u00edculo acusado. Concretamente, se\u00f1ala que la demanda \u201cno establece cu\u00e1l debi\u00f3 ser el \u00e1mbito de competencia del congreso y el del gobierno al respecto, ni c\u00f3mo la actuaci\u00f3n del primero invadi\u00f3 la competencia del segundo. Es m\u00e1s, se echa de menos la determinaci\u00f3n previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de comercio exterior o de r\u00e9gimen de aduanas en sentido estricto.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de la demanda, por ineptitud sustantiva en relaci\u00f3n con el cargo indicado, por falta de claridad en la formulaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, por si la Corte decidiera entrar a examinar en el fondo la acusaci\u00f3n, la vista fiscal expone que \u201cuna cosa es la competencia del gobierno para regular el comercio exterior y el r\u00e9gimen de cambio internacional y para modificar el r\u00e9gimen aduanero y, otra, la competencia del legislador para establecer determinados procedimientos para el cobro de obligaciones y, en especial, la solidaridad pasiva en materia fiscal\u201d. Tras recordar el alcance de los literales b) y c) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, concluye que \u201cno toda disposici\u00f3n que tenga relaci\u00f3n con el tema de aduanas o de cambios internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo sentido, regulada por el gobierno\u201d. Por lo anterior, es obvio que s\u00f3lo desconocen las competencias constitucionales del Gobierno las leyes \u201cque tiendan a modificar por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas o que, regulen el comercio exterior o se\u00f1alen el r\u00e9gimen de cambio internacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el caso presente, debe tenerse en cuenta que la disposici\u00f3n acusada no tiene por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones del r\u00e9gimen de aduanas, ni mucho menos regula la pol\u00edtica cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0De otro lado, el establecimiento de un r\u00e9gimen solidario en asuntos aduaneros y cambiarios es un tema propio del resorte del legislador, pues la solidaridad y la subsidiariedad s\u00f3lo operan en virtud de la ley; se trata adem\u00e1s, de un asunto que s\u00f3lo responde a necesidades de normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica, tal y como lo indica el objeto de la ley 1066 de 2006. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda; y, en subsidio, declarar exequible dicha disposici\u00f3n, \u00fanicamente por el cargo de la demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de una Ley de la Rep\u00fablica, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Carta, corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El problema jur\u00eddico que plantea la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 Conforme se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite de Antecedentes, el demandante estima que la disposici\u00f3n que acusa, que extiende a las obligaciones cambiarias y aduaneras la solidaridad y subsidiariedad prevista en la Ley para las obligaciones tributarias, desconoce la Constituci\u00f3n; lo anterior por cuanto en materia aduanera y de cambios internacionales, conforme a lo dispuesto por el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el numeral 25 del art\u00edculo 189 ib\u00eddem, al legislador s\u00f3lo le corresponde expedir \u201cleyes marco\u201d, que fijen objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer facultades regulatorias propias en la misma materia. A su parecer, la norma legal que demanda, que por su materia deber\u00eda corresponder a una ley marco, no es de car\u00e1cter general, sino muy puntual y particular, al punto que extiende a asuntos aduaneros y cambiarios las disposiciones concretas que en materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 Varios de los intervinientes ponen de presente que, m\u00e1s que una regulaci\u00f3n de asuntos cambiarios o aduaneros, la norma acusada forma parte de una ley cuyo objeto principal es facilitar el \u00a0recaudo de la cartera p\u00fablica, unificando el procedimiento de cobro para todas las entidades, que en lo sucesivo deber\u00e1n aplicar lo establecido para ello en el Estatuto Tributario. Destacan que dentro de esa cartera p\u00fablica se incluyen obligaciones de origen cambiario y aduanero. Es decir, estos intervinientes niegan que la norma acusada regule asuntos que pudieran calificarse como cambiarios o aduaneros, por lo cual no resultar\u00eda aplicable la restricci\u00f3n que exige que en tales materias el Congreso solo expida \u201cleyes marco\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La DIAN, por ejemplo, pone de presente que la solidaridad en materia cambiaria y aduanera es un tema que no tiene relaci\u00f3n con el comercio exterior, con aranceles ni con tarifas, ni tampoco con las dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas. Agrega que mediante leyes ordinarias se han regulado m\u00faltiples asuntos administrativos, financieros, de procedimiento tributario y de control de evasi\u00f3n y de contrabando. En similar sentido se pronuncia el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, para quien no todos los asuntos referentes al r\u00e9gimen aduanero deben ser objeto de la t\u00e9cnica de las leyes marco, sino solamente los concernientes a la modificaci\u00f3n de \u00e9ste por razones de \u201cpol\u00edtica comercial\u201d. Tampoco cualquier materia relativa a asuntos cambiarios debe responder a esta t\u00e9cnica, sino solamente lo que pueda considerarse propiamente como el \u201cr\u00e9gimen de cambios internacionales\u201d, asunto dentro del cual no cae la regulaci\u00f3n sobre aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias y aduaneras. As\u00ed mismo, el Banco de la Rep\u00fablica estima que dentro de las facultades de regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de cambios no se encuentra la facultad de regular la gesti\u00f3n del recaudo de la cartera p\u00fablica derivada del control a las infracciones del r\u00e9gimen cambiario, que ser\u00eda el objeto de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las intervenciones sostiene que, aun considerando que la norma acusada, por su materia, deb\u00eda haberse acomodado a la t\u00e9cnica de las leyes marco, en todo caso ella se mantiene en un nivel de generalidad adecuado, que no impide la Gobierno ejercer sus facultades regulatorias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 Por su parte, el se\u00f1or Procurador estima que la demanda es inepta por cuanto el cargo no es claro, pero que si la Corte decidiera entrar en el fondo del asunto planteado, tendr\u00eda que tener en cuenta que la norma acusada no tiene por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones del r\u00e9gimen de aduanas, ni fijar la pol\u00edtica cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica, sino que persigue establecer procedimientos para el cobro de obligaciones. Por tal raz\u00f3n no tendr\u00eda que respetar el car\u00e1cter general de las leyes marco. Adem\u00e1s, el Procurador hace ver la solidaridad y la subsidiariedad s\u00f3lo operan en virtud de la ley, por lo que estos asuntos no pueden ser de la \u00f3rbita de la regulaci\u00f3n gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4 As\u00ed las cosas, la presente demanda plantea los siguientes problemas jur\u00eddicos que deben ser resueltos por la Corte: en primer lugar, si la disposici\u00f3n legal acusada, por su materia, debe ser objeto de la t\u00e9cnica de las leyes marco, y en tal virtud debe limitarse a se\u00f1alar pol\u00edticas o pautas generales llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno, o a las cuales deba quedar sujeto el Banco de la Rep\u00fablica para ejercer sus atribuciones constitucionales. Y, si lo anterior fuera resuelto en sentido positivo, en segundo lugar la Corte tendr\u00eda que evaluar si el legislador excedi\u00f3 el \u00e1mbito de sus competencias, entrando a regular asuntos particulares y concretos reservados a la regulaci\u00f3n gubernamental, o si invadi\u00f3 el \u00e1mbito de las facultades aut\u00f3nomas del ente emisor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de llevar a cabo el anterior ejercicio, la Corte considera oportuno recordar los criterios jurisprudenciales relativos a las llamadas leyes marco o leyes generales, especialmente en materia cambiaria y aduanera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, primero debe referirse a la afirmaci\u00f3n del se\u00f1or Procurador, para quien la demanda no genera una verdadera controversia constitucional, puesto que el cargo formulado no es claro. \u00a0<\/p>\n
3. Cuesti\u00f3n previa: Aptitud de la demanda: \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se acaba de decir, para el Ministerio P\u00fablico el cargo planteado en la demanda no es claro, por lo cual la Corte deber\u00eda proferir un fallo inhibitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad en la formulaci\u00f3n del cargo debe cumplirse para que pueda entenderse agotado el requisito de \u201cexponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados\u201d, al cual se refiere el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991. Es decir, la claridad de la acusaci\u00f3n es necesaria para que pueda estimarse materialmente cumplida la obligaci\u00f3n de presentar \u201cel concepto de la violaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad en el cargo, ha dicho la Corte, \u201ces un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u201cel car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d5, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.\u201d6 (Negrillas y subrayas fuera del original). \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se tiene que un cargo es claro si la argumentaci\u00f3n expuesta en la demanda permite comprender el sentido de la misma, es decir \u00a0cu\u00e1l es la presunta contradicci\u00f3n entre el texto legal y el constitucional que plantea el actor, y las razones o justificaciones que se aducen para sustentar esa contradicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso presente, la demanda plantea que existe una confrontaci\u00f3n entre el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 y el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0y entre ese mismo art\u00edculo de la citada ley y el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Carta.\u00a0 Lo anterior, por cuanto la materia sobre la que versa la disposici\u00f3n acusada (asuntos cambiarios y aduaneros) es de aquellas sujetas a la t\u00e9cnica de las leyes marco, en las cuales el legislador debe limitarse a dar pautas generales al Gobierno, cosa que, seg\u00fan afirma la demanda, no sucede en esta oportunidad. \u00a0El actor aporta tambi\u00e9n razones para explicar por qu\u00e9 el legislador habr\u00eda excedido el \u00e1mbito de sus facultades legislativas, al se\u00f1alar que el car\u00e1cter de la disposici\u00f3n es concreto y particular, por cuanto para extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, remite a normas del Estatuto Tributario que se regulan pormenorizada y detalladamente estos asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque tal vez hubiera sido posible al demandante profundizar en la argumentaci\u00f3n, abundando en razones que explicaran por qu\u00e9 la norma acusada regulaba materias cambiarias y aduaneras, y por qu\u00e9 era de car\u00e1cter concreto o particular y no general, la Corte considera que los motivos de violaci\u00f3n expuestos son suficientemente claros como plantear un debate de rango constitucional. En especial estima que, dado el t\u00edtulo de la norma -Solidaridad en materia cambiaria y aduanera-, no es del caso hacer exigencias exhaustivas de argumentaci\u00f3n enderezadas a demostrar que la norma versaba sobre tales asuntos. \u00a0<\/p>\n
Recu\u00e9rdese que tambi\u00e9n que a la hora de examinar c\u00f3mo presenta el actor el concepto de la violaci\u00f3n, el juez de control de constitucionalidad, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, debe evitar un exceso de rigor que impida ejercer el derecho de acceso a la justicia; al respecto la Corte ha dicho: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que \u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.7\u201d 8 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte entrar\u00e1 a estudiar en el fondo la presente demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Las leyes marco o leyes generales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1 Concepto. En diversas oportunidades la Corte se ha referido a las llamadas leyes generales, tambi\u00e9n conocidas como \u201cleyes marco\u201d o \u201cleyes cuadro\u201d. En la Sentencia C-054 de 19989, explic\u00f3 c\u00f3mo esta figura, procedente del derecho p\u00fablico franc\u00e9s, tuvo su primera recepci\u00f3n en nuestro ordenamiento superior en la reforma constitucional de 1968, e implica \u201cun nuevo tipo de relaci\u00f3n entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno – el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a trav\u00e9s de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulaci\u00f3n de las materias que deben ser tramitadas a trav\u00e9s de esta clase de leyes. As\u00ed, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenaci\u00f3n de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulaci\u00f3n del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y al Ejecutivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.2 Raz\u00f3n de ser. La raz\u00f3n de ser de la t\u00e9cnica legislativa acogida con la noci\u00f3n de las \u201cleyes marco\u201d radica en la naturaleza de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes. Se trata de asuntos cambiantes, que es necesario regular de una manera \u00e1gil y oportuna, aplicando conocimientos t\u00e9cnicos e informaci\u00f3n pertinente; regulaci\u00f3n que, en esas condiciones, el Congreso no est\u00e1 en posibilidad de expedir. De esta manera, para responder a tales necesidades cambiantes de regulaci\u00f3n, el Congreso se reserva el se\u00f1alamiento de pautas generales sobre el asunto, llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, sobre la raz\u00f3n de ser de las leyes generales, la Corte ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder \u00e1gilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la informaci\u00f3n necesaria – suficiente y actualizada – y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este \u00faltimo suele contar con procesos de decisi\u00f3n lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la informaci\u00f3n pertinente para la toma de decisiones, raz\u00f3n por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situaci\u00f3n es la que ha conducido a se\u00f1alar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la instituci\u00f3n de las leyes marco permite simult\u00e1neamente resguardar el principio democr\u00e1tico – puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas b\u00e1sicas para la regulaci\u00f3n de una materia – y reaccionar r\u00e1pidamente ante la din\u00e1mica de los hechos a trav\u00e9s de decretos del Gobierno que adapten la regulaci\u00f3n espec\u00edfica de la materia a las nuevas situaciones.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, en la Sentencia C-013 de 199311 esta Corporaci\u00f3n record\u00f3 de la siguiente manera las razones que llevaron al constituyente \u00a0adoptar para ciertos asuntos la t\u00e9cnica de las leyes marco: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa instituci\u00f3n de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evoluci\u00f3n, la colaboraci\u00f3n de Legislativo y Ejecutivo, as\u00ed: el primero, se\u00f1alar\u00e1 al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales \u00e9ste \u00faltimo debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma din\u00e1mica y de f\u00e1cil modificaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl argumento pr\u00e1ctico que se esgrimi\u00f3 para justificar la filosof\u00eda y la t\u00e9cnica que inspiran la norma, se fund\u00f3 en motivos de rapidez y \u00a0evoluci\u00f3n. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisi\u00f3n pronta y oportuna y que, adem\u00e1s, son susceptibles de permanente evoluci\u00f3n como ocurre con los sectores de la ense\u00f1anza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras…” (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional N\u00ba 51, abril 16 de 1991). \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la reforma constitucional de 1968 se determin\u00f3 entonces que para la regulaci\u00f3n de diversas materias se deb\u00eda utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organizaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulaci\u00f3n del cambio internacional \u00a0y el comercio exterior, la modificaci\u00f3n de los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas, la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, la fijaci\u00f3n de las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleo, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n de 1991 decidi\u00f3 ampliar el espectro de los temas que deb\u00edan ser objeto de las leyes cuadro. De esta manera, ahora son tambi\u00e9n objeto de ley marco las materias relacionada con la regulaci\u00f3n de las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.3 Materias objeto de ley marco. Ahora bien, las materias en las cuales la Constituci\u00f3n adopta la t\u00e9cnica de las leyes marco o leyes generales est\u00e1n se\u00f1aladas expresamente en el numeral 19 del art\u00edculo 150 superior en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
19. Dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Modificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
f) Regular el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales. \u00a0<\/p>\n
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones p\u00fablicas territoriales y estas no podr\u00e1n arrog\u00e1rselas.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
4.4 Tr\u00e1mite ordinario de las leyes marco y naturaleza \u00a0de los decretos gubernamentales que desarrollan dichas leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1 Pese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulaci\u00f3n gubernamental de una materia determinada, no difieren por su tr\u00e1mite de las leyes ordinarias. Por esa raz\u00f3n, la Corte ha explicado que no resulta inconstitucional la inclusi\u00f3n de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales.12 En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
“El Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para promulgar, bajo el tr\u00e1mite general se\u00f1alado en los art\u00edculos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. \u00a0Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les est\u00e1 permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableci\u00f3 las mismas exigencias para su promulgaci\u00f3n”.13 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o ejecutivas: \u201cen este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulaci\u00f3n del Gobierno solamente puede ser de \u00edndole administrativa, pues en virtud de ellas no est\u00e1 investido el Presidente de la Rep\u00fablica de la atribuci\u00f3n de legislar, a la manera como s\u00ed acontece con las leyes de facultades extraordinarias.14\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es m\u00e1s restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n.15 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo que concierne a la relaci\u00f3n que existe entre las llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide esa categor\u00eda de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las normas contenidas en ellas \u201cpueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.\u201d 16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5 Reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en aquellos asuntos que deben ser objeto de ley marco. La t\u00e9cnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el legislador s\u00f3lo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo. En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se trate, pues ello significar\u00eda el vaciar de contenido tales facultades gubernamentales. \u00a0Sobre este punto la Corte ha dicho que \u201cen estos casos ocurre que el legislador tiene un l\u00edmite, es decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, est\u00e1 obligado a que el ejecutivo complete la regulaci\u00f3n pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional\u201d.17 En el mismo sentido ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n debe la Corte se\u00f1alar que el art\u00edculo 150, numeral 19, de la Constituci\u00f3n contempla una atenuaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia reconocida al \u00f3rgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha disposici\u00f3n \u2013el cr\u00e9dito p\u00fablico; el comercio exterior; el r\u00e9gimen cambiario; la modificaci\u00f3n de aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones aduaneras; las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza P\u00fablica; y \u00a0el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales- las atribuciones reguladoras del Congreso son limitadas. En efecto, el Legislador s\u00f3lo est\u00e1 autorizado para fijar pautas \u00a0generales, sin que le sea posible rebasar ese \u00e1mbito, puesto que a su vez la Carta reconoce al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de desarrollar ese marco previamente definido por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs as\u00ed como las denominadas “leyes marco o cuadro”, en aplicaci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder p\u00fablico, suponen una distribuci\u00f3n de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde, por medio de la Ley, determinar las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales las enunciadas materias deben ser reguladas, mientras que el segundo est\u00e1 llamado a concretar esas disposiciones legales a trav\u00e9s de decretos que, aun cuando en efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el art\u00edculo 189, numeral 11, de la Carta Pol\u00edtica -dada la naturaleza, mucho m\u00e1s general, de las leyes que pretende desarrollar- no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
De todo lo dicho hasta ahora pueden extraerse las siguientes conclusiones v\u00e1lidas, sentadas por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en las sentencias a que se ha hecho referencia en esta providencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La t\u00e9cnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboraci\u00f3n entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulaci\u00f3n de ciertas materias constitucionalmente se\u00f1alas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenaci\u00f3n de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulaci\u00f3n del asunto de que se trata.19 \u00a0<\/p>\n
c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se \u201ccontempla una atenuaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia reconocida al \u00f3rgano legislativo\u201d. 20\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Las leyes marco no implican una delegaci\u00f3n al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta raz\u00f3n los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. Tambi\u00e9n por esta raz\u00f3n una vez que el Congreso expide esa categor\u00eda de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas \u201cpueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.\u201d 21 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que \u201cgozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el art\u00edculo 189, numeral 11, de la Carta Pol\u00edtica -dada la naturaleza, mucho m\u00e1s general, de las leyes que pretende desarrollar-\u201d22 \u00a0pero que \u00a0\u201cno por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
f. La raz\u00f3n de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera \u00e1gil y oportuna, aplicando conocimientos t\u00e9cnicos e informaci\u00f3n pertinente; regulaci\u00f3n que, en esas condiciones, el Congreso no est\u00e1 en posibilidad de expedir24, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, s\u00ed dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta raz\u00f3n de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las leyes marco en materia cambiaria y aduanera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1 Leyes marco en materia cambiaria: Por lo que concierne al problema jur\u00eddico que plantea a la Corte la presente demanda, es necesario decir que la t\u00e9cnica de las leyes generales o leyes marco fue expresamente prevista por el constituyente para la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de cambios internacionales (r\u00e9gimen cambiario) (C.P. Art.150 numeral 19, literal). \u00a0Sin embargo, en lo que concierne al r\u00e9gimen cambiario, las leyes marco tienen connotaciones especiales, puesto que aqu\u00ed la potestad regulatoria no se comparte \u00fanicamente entre el legislativo y el ejecutivo, sino que tambi\u00e9n involucra facultades de esta naturaleza, constitucionalmente reconocidas al Banco de la Rep\u00fablica. Por esta raz\u00f3n, el literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior indica que \u00a0al Congreso de la Rep\u00fablica le corresponde \u201cdictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para \u2026 se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 371 de la Carta indica que ser\u00e1 funci\u00f3n del Banco de la \u201cregular los cambios internacionales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo en materia cambiaria las facultades legislativas generales coexisten con las reguladoras del ejecutivo, que deben ejercerse \u201cen concordancia\u201d con las funciones tambi\u00e9n regulatorias asignadas en la materia al Banco emisor. En efecto, \u00a0en armon\u00eda con lo prescrito en el art\u00edculo 150 superior, el canon 371 ib\u00eddem asigna a este Banco la funci\u00f3n b\u00e1sica de regular \u201clos cambios internacionales\u201d, \u2026\u201cen coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, dado que las facultades legislativas del Congreso de la Rep\u00fablica en materia cambiaria deben ejercerse exclusivamente para la expedici\u00f3n de leyes marco, en ejercicio de las mismas no puede \u201csustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones espec\u00edficamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su funci\u00f3n propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Banco- y asume la de un \u00f3rgano distinto al cual la Carta Pol\u00edtica ha querido confiar la decisi\u00f3n en las aludidas materias de direcci\u00f3n econ\u00f3mica.\u201d25 \u00a0<\/p>\n
Sobre esta competencia regulatoria tripartita en materia de r\u00e9gimen cambiario, ya la jurisprudencia hab\u00eda explicado lo siguiente. \u00a0<\/p>\n
\u201c8. \u00a0 La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 estableci\u00f3 dos principios sobre la regulaci\u00f3n de los cambios internacionales: en primer lugar, conserv\u00f3 la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asign\u00f3 simult\u00e1neamente a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).26 Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de se\u00f1alar el r\u00e9gimen cambiario, esta funci\u00f3n est\u00e1 contemplada en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal b) de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta manera, la Constituci\u00f3n de 1991 distribuy\u00f3 las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulaci\u00f3n cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica por medio de las tambi\u00e9n llamadas \u201cley marco\u201d, \u201cdictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u201d. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, “Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas” (C.P., art. 150-13), y “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva” (C.P., art. 150-22). \u00a0En el art\u00edculo 371 le asigna al Banco de la Rep\u00fablica, entre otras, las funciones de regulaci\u00f3n de la moneda, de los cambios internacionales y del cr\u00e9dito, la emisi\u00f3n de la moneda legal y la administraci\u00f3n de las reservas internacionales, las cuales ejercer\u00e1 en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. As\u00ed mismo, en el art\u00edculo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica el car\u00e1cter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley; se\u00f1ala tambi\u00e9n este art\u00edculo que el Congreso dictar\u00e1 la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constituci\u00f3n de reservas, entre ellas las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.\u201d27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 En materia aduanera \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 150 numeral 19 literal c) de la Constituci\u00f3n establece que corresponde al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas \u201c(d)ictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para \u2026 (m)odificar, por razones de pol\u00edtica comercial, los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas (\u2026)\u201d. Por su parte, el numeral 25 del art\u00edculo 189 superior se\u00f1ala que \u201c(c)orresponde al Presidente de la Rep\u00fablica \u2026 modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado que, seg\u00fan estas disposiciones constitucionales, el Gobierno puede modificar los aranceles bajo dos condiciones: \u201c(i) que se siga lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y (ii) que las razones de dicha decisi\u00f3n sean atinentes a la pol\u00edtica comercial.\u201d28 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Estudio de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se dijo, el demandante aduce que la norma legal acusada, por su materia, corresponde a una ley marco. No obstante, afirma que no es de car\u00e1cter general, sino muy puntual y particular, por lo cual vulnera la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las l\u00edneas anteriores, la Corte ha recordado su jurisprudencia relativa a las leyes marco o leyes generales, de manera particular en materia cambiaria y aduanera. Corresponde ahora examinar el art\u00edculo demandado, para establecer si, como el actor indica, regula una materia propia de la t\u00e9cnica de las leyes marco; si ello fuera as\u00ed, la Corte tendr\u00eda que estudiar si no respeta el car\u00e1cter general que dichas leyes deben observar, y por lo tanto invade la \u00f3rbita de las facultades del Gobierno o del Banco de la Republica en dichos asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1 El objeto de la ley\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada se inserta dentro de la Ley 1066 de 2006, \u201cpor la cual se dictan normas para la normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d\u00a0 La citada Ley persigue de manera general que los servidores p\u00fablicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro P\u00fablico realicen su gesti\u00f3n de manera \u00e1gil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el fisco nacional (Ver Art. 1\u00b0). Entre los asuntos que por medio de ella se regulan est\u00e1n, por ejemplo, el de los intereses moratorios sobre obligaciones correspondientes a la cartera p\u00fablica, el de la facultad de cobro coactivo y el procedimiento respectivo a adelantar por las entidades p\u00fablicas acreedoras, el de la competencia para decretar la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n de cobro, el del l\u00edmite de inembargabilidad para efecto de los embargos a cuentas de ahorros librados por la DIAN dentro de los procesos administrativos de cobro que esta entidad adelante contra personas naturales, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, se trata de una ley ordinaria cuyo objetivo, como bien lo hacen ver varios de los intervinientes, es el de unificar el procedimiento de cobro a favor del Estado, a fin de hacerlo m\u00e1s eficiente. Al revisar los antecedentes legislativos del proyecto del ley en el Congreso de la Rep\u00fablica, se encuentra que en la exposici\u00f3n de motivos el Gobierno explic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026el Gobierno Nacional quiere presentar a la consideraci\u00f3n del congreso de la Rep\u00fablica el presente proyecto e ley que tiene como objetivo primordial brindar un marco legal para que los servidores p\u00fablicos que tengan a su cargo el manejo y recaudo de cr\u00e9ditos a favor del Tesoro P\u00fablico puedan gestionarlo eficientemente, definir los principios y reglas b\u00e1sicas de la funci\u00f3n de recaudo y establecer los mecanismos para flexibilizar, facilitar y mejorar su funci\u00f3n.\u201d29\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2 El alcance de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
6.2.1 El art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, demandando en esta oportunidad, reza lo siguiente que conviene ahora recordar. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Solidaridad en materia cambiaria y aduanera. En materia aduanera y cambiaria se aplicar\u00e1 sobre el monto total de las obligaciones, la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en el Estatuto Tributario. La vinculaci\u00f3n se har\u00e1 conforme al procedimiento se\u00f1alado en el T\u00edtulo VIII del Libro Quinto de dicho ordenamiento y dem\u00e1s normas que lo adicionen y complementen.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como la simple lectura de la norma trascrita lo pone de presente, ella pretende extender respecto de las obligaciones de dar cambiarias y aduaneras, el r\u00e9gimen de la solidaridad y subsidiariedad previsto en el Estatuto Tributario para las obligaciones tributarias. En tal virtud, para dilucidar el verdadero alcance normativo de la disposici\u00f3n acusada, se hace necesario referirse brevemente a la solidaridad y la subsidiaridad tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2 Deudores principales y deudores solidarios en materia tributaria. De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 792 del Estatuto Tributario, son sujetos pasivos de las obligaciones tributarias los contribuyentes o responsables directos del pago del tributo, \u201crespecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial\u201d.\u00a0 Por su parte, las normas que definen qui\u00e9nes responden solidariamente por las obligaciones tributarias de otros est\u00e1n contenidas especialmente en los art\u00edculos 793 y 794 del Estatuto Tributario, que se refieren a muy diversas hip\u00f3tesis, cuales son todos los casos de responsabilidad solidaria de (i) los socios por los impuestos de la sociedad, (ii) de los socios de sociedades disueltas por el mismo concepto, (iii) de la sociedad absorbente respecto de las obligaciones tributarias incluidas en el aporte de la absorbida, (iv) de las sociedades subordinadas solidariamente entre s\u00ed y con su matriz domiciliada en el exterior que no tenga sucursal en el pa\u00eds por las obligaciones de \u00e9sta, (v) de los herederos y los legatarios por las obligaciones del causante y de la sucesi\u00f3n il\u00edquida, (vi) de los titulares del respectivo patrimonio asociados o copart\u00edcipes, solidariamente entre s\u00ed, por las obligaciones de los entes colectivos sin personalidad jur\u00eddica y (vii) de los \u00a0terceros que se comprometan a cancelar obligaciones del deudor.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente el art\u00edculo 795 regula otro caso de solidaridad legal por obligaciones tributarias al indicar que \u201c(c)uando los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, sirvan como elementos de evasi\u00f3n tributaria de terceros, tanto la entidad no contribuyente o exenta, como los miembros de la junta o el consejo directivo y su representante legal, responden solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por las sanciones que se deriven de la omisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los art\u00edculos 796 y 797 del E.T. contemplan otros casos adicionales de responsabilidad solidaria por obligaciones tributarias. Seg\u00fan el primero, los representantes legales de las entidades del sector p\u00fablico responden solidariamente con la entidad por el impuesto sobre las ventas no consignado oportunamente que se cause a partir de diciembre 24 de 1986, y por sus correspondientes sanciones. Seg\u00fan el segundo, existe responsabilidad solidaria cuando varias personas aparezcan como beneficiarios en forma conjunta, o bajo la expresi\u00f3n y\/o, de un t\u00edtulo valor, caso en el cual ser\u00e1n solidariamente responsables del impuesto correspondiente a los respectivos ingresos y valores patrimoniales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En principio, y seg\u00fan la naturaleza de las obligaciones, en virtud de lo dispuesto por la norma acusada a todos estos sujetos se extiende la responsabilidad cambiaria o aduanera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3 Vinculaci\u00f3n de los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo de las obligaciones tributarias. Por su parte, la vinculaci\u00f3n de los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo de las obligaciones tributarias est\u00e1 regulada por el art\u00edculo 828-1 del Estatuto Tributario, cuyo tenor es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 828-1. (Adicionado por el art\u00edculo 83 de la Ley 6\u00aa de 1992 y por el art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 788 de 2002\u00b0). Vinculaci\u00f3n de deudores solidarios. La vinculaci\u00f3n del deudor solidario se har\u00e1 mediante la notificaci\u00f3n del mandamiento de pago. \u00c9ste deber\u00e1 librarse determinando individualmente el monto de la obligaci\u00f3n del respectivo deudor y se notificar\u00e1 en la forma indicada en el art\u00edculo 826 del estatuto tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos t\u00edtulos ejecutivos contra el deudor principal lo ser\u00e1n contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constituci\u00f3n de t\u00edtulos individuales adicionales.\u201d(Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
La anterior disposici\u00f3n fue examinada por esta Corporaci\u00f3n, que mediante Sentencia C-1201 de 200331 la declar\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n.32 \u00a0A ella remite el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, ahora bajo examen, para efectos de la vinculaci\u00f3n al proceso de cobro coactivo de los deudores solidarios o subsidiarios en materia cambiaria o aduanera. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el alcance de la disposici\u00f3n acusada consiste en (i) remitir a las normas pertinentes del Estatuto Tributario para efectos de extender las figuras de la solidaridad y la subsidiaridad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, y (ii) remitir a las mismas normas tributarias, para efectos de regular la vinculaci\u00f3n de los deudores solidarios o subsidiarios en materia cambiaria y aduanera. \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Naturaleza de la solidaridad. La solidaridad no convencional tiene reserva de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la solidaridad como modalidad de las obligaciones la Corte ha expresado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro de las obligaciones modales, se encuentran aqu\u00e9llas cualificadas seg\u00fan el sujeto. Dentro de \u00e9stas est\u00e1n las obligaciones solidarias pasivas las que se caracterizan porque, a pesar de tener objeto divisible y pluralidad de sujetos, colocan a cada deudor en la necesidad de pagar la totalidad de la deuda33, y, por tanto, impide la divisibilidad de \u00e9sta34. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas fuentes de este tipo de obligaciones son taxativas. S\u00f3lo se contemplan como tales la ley y la convenci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 1568 del C\u00f3digo Civil de acuerdo con el cual:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn general cuando se ha contra\u00eddo por muchas personas o para con muchas la obligaci\u00f3n de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, s\u00f3lo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
Pero en virtud de la convenci\u00f3n, del testamento o de la ley puede exigirse a cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligaci\u00f3n es solidaria o in solidum. \u00a0<\/p>\n
La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley\u201d \u00a0(subrayas ajenas al texto) \u00a0<\/p>\n
\u201cLa excepci\u00f3n a la regla general de la necesidad de declaraci\u00f3n expresa, o no presunci\u00f3n, de la solidaridad35 la constituyen ciertas obligaciones comerciales (art\u00edculo 825 C\u00f3digo de Comercio), en las cuales \u00e9sta se presume. En el resto del ordenamiento jur\u00eddico se aplica lo dispuesto en el art\u00edculo 1568 del C\u00f3digo Civil. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa finalidad de la solidaridad pasiva es buscar que con la multiplicaci\u00f3n de sujetos pasivos se multipliquen igualmente los patrimonios que directamente respondan por el cumplimiento total de la obligaci\u00f3n36. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, es preciso fijar que el establecimiento de la responsabilidad solidaria es un mandato a todas luces de car\u00e1cter sustantivo, toda vez que \u00a0impone obligaciones en cabeza del responsable solidario frente a los sujetos activos de la relaci\u00f3n jur\u00eddica.\u201d37 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
En el caso en estudio la solidaridad se estableci\u00f3 por la ley, lo cual est\u00e1 dentro del \u00e1mbito de la competencia del legislador, dado que como lo ha advertido la doctrina y \u00a0la jurisprudencia, la solidaridad no se presume.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4 La solidaridad y la subsidiariedad no son asuntos procesales sino sustanciales, sujetos a reserva de ley cuando no son convencionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en el Ac\u00e1pite de Antecedentes de la presente Sentencia, algunos de los intervinientes sostienen que el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, ahora bajo examen, regula tan s\u00f3lo asuntos administrativos, financieros, o de procedimiento de cobro de las obligaciones a favor del fisco, pero no materias propias del r\u00e9gimen de cambiario o aduanero. Con ello pretenden rebatir la acusaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual la norma legal acusada, que por su materia deber\u00eda corresponder a una ley marco, no es de car\u00e1cter general, sino muy puntual y particular, al punto que extiende a asuntos aduaneros y cambiarios las disposiciones concretas que en materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la Corte, no es cierto que el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 regule asuntos solamente administrativos, financieros o de procedimiento de cobro de la cartera p\u00fablica. En efecto, cuando dicha norma se\u00f1ala que en materia aduanera y cambiaria se aplicar\u00e1 la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en el Estatuto Tributario, radica en cabeza de personas distintas a los directamente obligados por la ley al cumplimiento de las obligaciones de dar cambiarias o aduaneras, una responsabilidad personal por el pago tal categor\u00eda de obligaciones legales. Lo anterior no es tan s\u00f3lo una disposici\u00f3n exclusivamente administrativa dise\u00f1ada para el cobro de obligaciones a favor del tesoro p\u00fablico, un procedimiento para dicho cobro, o una norma de car\u00e1cter financiero, sino, m\u00e1s all\u00e1 de todo ello, una norma de car\u00e1cter eminentemente sustancial, constitutiva de obligaciones que surgen ex lege. Ciertamente, la obligaci\u00f3n in solidum implica que a cada deudor puede exigirse el total de la deuda (C\u00f3digo Civil, art. 1568); por su parte, la subsidiariedad legal implica tambi\u00e9n el deber de responder, pero \u00fanicamente si el obligado principal no lo hace; en este sentido se asimila a una fianza. \u00a0<\/p>\n
Es importante recordar tambi\u00e9n que, a prop\u00f3sito del tema de la responsabilidad solidaria de los socios por las obligaciones tributarias de la sociedad, consagrada en el art\u00edculo 794 del Estatuto Tributario, en la Sentencia C-210 de 200038 esta Corporaci\u00f3n explic\u00f3 que esa disposici\u00f3n era una norma sustancial, aunque tuviera por objeto asegurar la efectividad del sistema tributario. Ciertamente, sobre el particular dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este orden de ideas, la Corte no puede perder de vista la intenci\u00f3n del legislador al introducir en el ordenamiento tributario el art\u00edculo cuestionado, que es una norma sustancial que consagr\u00f3 la responsabilidad solidaria con miras a asegurar la efectividad del sistema tributario sustancial, vale decir, el pago efectivo de los impuestos que se determinen a cargo de las sociedades y otros entes asimilados a tales, con el prop\u00f3sito de contrarrestar la evasi\u00f3n fiscal o tributaria, que al parecer \u00a0se ha venido presentando desde el a\u00f1o 1987, cuando algunos ciudadanos constitu\u00edan sociedades para evadir impuestos, amparados en el velo de la personalidad jur\u00eddica de la sociedad y en la falta de eficacia de la administraci\u00f3n tributaria, para lograr el efectivo cobro de los impuestos, \u00a0tasas y contribuciones. \u00a0En consecuencia, la circunstancia de que el propio legislador, dentro de su soberan\u00eda fiscal, califique el r\u00e9gimen jur\u00eddico como de “responsabilidad solidaria”, indica que el socio debe responder al lado de la sociedad y no en el lugar de \u00e9sta, como sucede en el evento de las obligaciones in solidum propias del r\u00e9gimen civil, relativas a ese tipo de obligaciones que, por analog\u00eda, se aplican al r\u00e9gimen tributario.\u201d (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Explicando en qu\u00e9 consiste concretamente la solidaridad tributaria, la Corte tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que si bien la relaci\u00f3n \u00a0jur\u00eddica tributaria sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto de la solidaridad consiste en extender el \u00e1mbito de la responsabilidad tributaria, de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado.39 \u00a0De manera similar, la subsidiariedad en materia tributaria implica que hay un sujeto llamado por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, en caso de incumplimiento del principalmente obligado. De esta manera, puede afirmarse que, si bien ambas figuras extienden la responsabilidad tributaria a personas diferentes del directamente responsable, es distinta la exigibilidad del pago a los deudores solidarios y subsidiarios en materia tributaria, pues respecto de los primeros la exigibilidad de la obligaci\u00f3n surge coet\u00e1neamente para ellos y para el deudor principal, mientras que para el deudor subsidiario la obligaci\u00f3n s\u00f3lo se hace exigible cuando la Administraci\u00f3n ha intentado infructuosamente cobrar al deudor principal, y ya no existe forma procesal de obtener el pago de manera forzada. De cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la naturaleza de la solidaridad y la subsidiariedad tributaria, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, en concepto N\u00b0 40423 de 4 de Julio de 2003, ha vertido estas ilustrativas explicaciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa responsabilidad del pago de una obligaci\u00f3n fiscal seg\u00fan el art\u00edculo 792 del estatuto tributario, es de los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. Esta responsabilidad abarca igualmente las cargas que se deriven del incumplimiento en el pago. Por la cancelaci\u00f3n de las sanciones impuestas al incumplimiento de obligaciones fiscales sustanciales o formales, responde el sancionado, sea o no el sujeto respecto de quien se realiza el hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas figuras que extienden a otros sujetos las obligaciones propias de uno de ellos, son conocidas como solidaridad o subsidiariedad. Estas surgen de la voluntad de las partes, de las disposiciones legales o de la decisi\u00f3n judicial, pero siempre debe ser expresa. Al respecto, es de advertirse que en las obligaciones de orden fiscal solo en virtud de la ley, puede haber cabida a la solidaridad o a la subsidiariedad, por la imposibilidad del obligado principal, de disponer voluntariamente de estas cargas. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs de precisar que la responsabilidad solidaria hace referencia a la obligaci\u00f3n conjunta sobre una misma prestaci\u00f3n, aunque en materia fiscal esta se encuentra limitada, de modo que cada uno de los responsables, principal o solidario, puede ser reconvenido desde la exigibilidad de la obligaci\u00f3n sustancial y con ello, nace la posibilidad de ejercer en su contra el cobro coactivo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cambio, la responsabilidad subsidiaria como su nombre lo indica, aunque est\u00e9 previamente determinada en la ley, solo opera de manera residual, al cumplimiento de una condici\u00f3n, que es la de que el deudor principal no pague. En el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Quinta Edici\u00f3n, Ediciones Santillana, se define la responsabilidad subsidiaria como: \u201cLa escalonada, de modo tal que la insolvencia o incumplimiento de una persona o de una clase de responsables, determina la posibilidad de dirigirse contra otra, a fin de exigir la responsabilidad que no ha resultado factible satisfacer en todo o en parte por los principales obligados\u201d. Significa lo anterior, que no puede iniciarse proceso de cobro contra el deudor subsidiario, sino cuando est\u00e9 demostrado en la actuaci\u00f3n, que la labor de cobro en contra del deudor principal ha sido fallida\u201d. (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Las anteriores explicaciones sobre la naturaleza de las figuras de la solidaridad y la subsidiariedad en materia tributaria son suficientes para descartar que la disposici\u00f3n demandada, que extiende dichas figuras a las obligaciones cambiarias o aduaneras, pueda ser considerada como de car\u00e1cter simplemente procedimental, administrativo o financiero. En efecto, aunque dicha norma est\u00e9 insertada dentro de una Ley que tiene como prop\u00f3sito unificar el procedimiento de cobro de la cartera p\u00fablica para todas las entidades, a fin de hacerlo m\u00e1s eficaz, por lo cual dispuso que aplicaran lo establecido en el Estatuto Tributario, ello no le resta el car\u00e1cter sustancial de que se reviste por el hecho de hacer surgir obligaciones en cabeza de ciertos sujetos. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior es importante para la definici\u00f3n del problema jur\u00eddico que plantea la presente demanda, \u00a0puesto que algunos intervinientes niegan que el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 regule materias propias del r\u00e9gimen cambiario o aduanero, afirmando que su car\u00e1cter es meramente administrativo, financiero o de procedimiento de cobro de obligaciones a favor del fisco. Para la Corte, esta consideraci\u00f3n no es de recibo, pues ha concluido que la disposici\u00f3n es de car\u00e1cter sustancial, y que en cuanto establece obligaciones en cabeza de ciertos sujetos, tiene reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5. El Art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 es una norma sustancial, que no forma parte del r\u00e9gimen cambiario y aduanero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, este car\u00e1cter sustancial no es suficiente para afirmar que se trata de una disposici\u00f3n cuya materia sea propiamente \u201ccambiaria\u201d. En efecto, el r\u00e9gimen cambiario est\u00e1 conformado por aquellas disposiciones que regulan el mercado cambiario40, el se\u00f1alamiento por el Gobierno de la tasa de cambio41, y la regulaci\u00f3n de los cambios internacionales por parte del Banco de la Rep\u00fablica.42 Las potestades regulatorias tripartitas reconocidas por la Constituci\u00f3n al Congreso, el Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n con \u00a0los asuntos cambiarios implican que el legislador siente un marco legal general para que el Gobierno proceda a \u201cse\u00f1alar el cambio internacional\u201d y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica \u201cregule los cambios internacionales.\u201d (C.P. Art. 150 numeral 19 literal , C.P. art. 371, C.P. Art. 372) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la obligaciones a favor del fisco en materia cambiaria cuyo pago se pretende asegurar mediante la extensi\u00f3n de las figuras de la solidaridad y la subsidiariedad tributarias proceden de las sanciones impuestas por infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario. En efecto, dicho r\u00e9gimen establece m\u00faltiples obligaciones a cargo de quienes realicen operaciones cambiarias, pero este tipo de obligaciones son de hacer, como presentar una declaraci\u00f3n de cambio, conservar los documentos que acrediten el monto, caracter\u00edsticas y dem\u00e1s condiciones de la operaci\u00f3n y el origen o destino de las divisas, canalizar a trav\u00e9s del mercado cambiario las divisas provenientes de operaciones de cambio, etc.43. Estas obligaciones de hacer no generan a favor del fisco nacional cartera morosa cuyo pago pueda garantizarse mediante las figuras de la solidaridad y subsidiariedad, por lo cual al Corte concluye que el art\u00edculo 13, ahora bajo examen, no extiende la solidaridad y subsidiariedad respecto de ellas, sino respecto de las obligaciones de dar (concretamente de pagar multas) que proceden de sanciones por infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario.44 \u00a0 Ciertamente, el incumplimiento de estas obligaciones de hacer genera sanciones pecuniarias a favor del tesoro nacional45; por lo tanto, puede concluirse que las obligaciones a las que el art\u00edculo 13 acusado extiende la solidaridad y subsidiariedad son obligaciones provenientes del r\u00e9gimen sancionatorio cambiario y no del r\u00e9gimen cambiario propiamente dicho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La extensi\u00f3n a terceros de la responsabilidad por el pago de las obligaciones cambiarias provenientes del r\u00e9gimen sancionatorio es un mecanismo jur\u00eddico para garantizar el pago de dichas obligaciones a favor del tesoro p\u00fablico. Sin embargo, la adopci\u00f3n de este mecanismo no implica ni el se\u00f1alamiento de pautas generales para la fijaci\u00f3n del cambio internacional por parte del Gobierno, ni para la regulaci\u00f3n de los cambios internacionales por parte de la Junta del Banco de la Rep\u00fablica. Luego la materia de la que trata el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2000 no corresponde a lo que en el lenguaje de la Constituci\u00f3n y de las normas que en este punto la desarrollan pudiera entenderse constitutivo de la regulaci\u00f3n propiamente cambiaria, a pesar de que ella tiene efectos sustanciales respecto de las obligaciones que surgen como sanci\u00f3n por la infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, seg\u00fan se hizo ver anteriormente, la raz\u00f3n de ser de la t\u00e9cnica de las leyes marco radica en la necesidad de \u00a0adecuar \u00e1gilmente la legislaci\u00f3n, ante los cambios acelerados que en ciertas materias presentan las sociedades modernas. Esta labor de adecuaci\u00f3n regulatoria exige contar con informaci\u00f3n necesaria, suficiente y actualizada, y con procedimientos expeditos para la reformulaci\u00f3n de las normas. La rama legislativa usualmente no posee esta informaci\u00f3n ni la capacidad t\u00e9cnica de evaluarla, y tampoco opera a trav\u00e9s de procesos legislativos \u00e1giles. En tal virtud, en estos asuntos se reserva para el Congreso la facultad de sentar los principios y pautas generales que han de guiar la regulaci\u00f3n de la materia, y al Ejecutivo se lo faculta para adecuar las normas respectivas que requieren de ajustes permanentes, \u00e1giles y t\u00e9cnicos, que respondan a cambiantes necesidades sociales. \u00a0Ahora bien, a juicio del demandante, el art\u00edculo 13, por su materia, corresponde a un tema cambiario que no es general sino particular y concreto, por lo cual estaba por fuera de las facultades legislativas del Congreso. No obstante, para la \u00a0Corte la solidaridad en el pago de las obligaciones que surgen de la infracci\u00f3n al r\u00e9gimen cambiario no es un asunto que pueda verse afectado por las variables econ\u00f3micas que influyen en los cambios internacionales. Para establecer esta solidaridad cambiaria, o para eliminarla, no hace falta informaci\u00f3n t\u00e9cnico econ\u00f3mica actualizada y permanentemente cambiante, ni es una medida que deba adoptarse para responder \u00e1gilmente a las mutantes necesidades del mercado cambiario. \u00a0Por todo lo anterior, no hay razones para estimar que el Congreso no est\u00e9 en capacidad t\u00e9cnica ni operativa para implantar la solidaridad en materia cambiaria, que ser\u00eda el argumento definitorio para establecer que, por la carencia de esas capacidades, y por lo particular y cambiante del asunto, no caiga dentro de sus facultades legislativas ordinarias, sino que en este punto deba utilizarse la t\u00e9cnica de las leyes marco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte descarta que la materia sobre la que versa el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 sea propiamente cambiaria, en la cual el Congreso s\u00f3lo pod\u00eda limitarse a sentar pautas generales para que el Gobierno fijara los cambios internacionales y \u00a0la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica los regulara. Luego este argumento del demandante no es de recibo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5.2 La solidaridad cambiaria es una asunto sustancial sujeto a reserva de ley. \u00a0Adicionalmente a lo anterior, la Corte ha entendido que el establecimiento de la solidaridad por parte del ordenamiento jur\u00eddico es un asunto que tiene reserva de ley, en cuanto afecta directamente derechos individuales. Ciertamente, en la Sentencia C-210 de 200046, arriba citada, al referirse a la solidaridad tributaria, la Corte indic\u00f3 que la figura de la solidaridad era de creaci\u00f3n legal, y tambi\u00e9n el establecimiento de sus excepciones. Lo anterior obedece a que el principio de legalidad exige que las limitaciones a los derechos de las personas sean establecidas directamente por el legislador. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-343 de 200647 se explic\u00f3 que \u201cdel principio de legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepci\u00f3n m\u00e1s amplia, se deriva el postulado conforme al cual s\u00f3lo la ley puede imponer grav\u00e1menes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n o la ley asignen a determinados \u00f3rganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente aut\u00f3noma de obligaciones o restricciones para las personas\u201d48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el presente caso se trata de la extensi\u00f3n a personas distintas del directamente obligado de la responsabilidad por el pago de obligaciones provenientes de la infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario. Por tal raz\u00f3n, a juicio de la Corte, la reserva de ley es a\u00fan m\u00e1s clara, pues no s\u00f3lo implica la afectaci\u00f3n de los derechos individuales, sino la extensi\u00f3n de una responsabilidad sancionatoria. En la Sentencia C-346 de 2006 la Corte hizo ver c\u00f3mo \u201cla reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para la definici\u00f3n de los elementos b\u00e1sicos de la infracci\u00f3n cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la definici\u00f3n misma de \u00e9stas \u00faltimas.\u201d Por similares razones, existe reserva de ley para la extensi\u00f3n a terceros de la responsabilidad sancionatoria cambiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad conforme al cual el establecimiento de la solidaridad y la subsidiariedad en materia cambiaria ser\u00eda un asunto preciso sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya regulaci\u00f3n corresponder\u00eda a la competencia exclusiva del Gobierno Nacional, carece de un fundamento constitucional adecuado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5.3 El Art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006 es una norma sustancial, que no forma parte del r\u00e9gimen aduanero modificable por el Gobierno por razones de pol\u00edtica comercial. Como se ha hecho ver, el art\u00edculo bajo examen es una norma sustancial y no procedimental o administrativa, que extiende la solidaridad y la subsidiaridad tributaria a las obligaciones aduaneras. Sin embargo, como en el caso de las obligaciones cambiarias, ello no significa per se que la materia de la disposici\u00f3n sea de aquellas que conforman el r\u00e9gimen aduanero, que deba ser adoptada siguiendo la t\u00e9cnica de las leyes marco o leyes generales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, de conformidad con lo dispuesto por la Constituci\u00f3n en el literal c) del numeral 19 del art\u00edculo 150, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para \u201cmodificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, en desarrollo de esta t\u00e9cnica legislativa de las leyes marco, al Gobierno le corresponde modificar \u00a0los aranceles y tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas, siguiendo en ello las pautas fijadas por el legislador. Se pregunta entonces la Corte si dentro de tales facultades regulatorias gubernamentales puede estimarse incluida la de extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras, con el fin de asegurar el recaudo de la cartera p\u00fablica por este concepto. Al respecto estima que la respuesta es negativa, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– La extensi\u00f3n de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras no implica una modificaci\u00f3n del arancel ni de las tarifas aduaneras, toda vez que no incide en la determinaci\u00f3n de los derechos que han de pagarse por las operaciones aduaneras, ni en la tarifa para la fijaci\u00f3n de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La extensi\u00f3n de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras podr\u00eda ser entendida como una modificaci\u00f3n de \u201clas dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas.\u201d\u00a0 Empero, en este caso tal modificaci\u00f3n no obedece a\u00a0 \u201crazones de pol\u00edtica comercial\u201d, sino al objetivo de regularizar o garantizar el recaudo de la cartera publica, como arriba se vio. Este es un objetivo fiscal, que no es del resorte del ejecutivo, sino que tiene reserva estricta de ley. \u00a0En tal virtud, la medida no corresponde a aquellas que deban ajustarse a la t\u00e9cnica de las leyes marco o leyes cuadro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, el Gobierno s\u00f3lo tiene facultades para modificar el r\u00e9gimen de aduanas por \u201crazones de pol\u00edtica comercial\u201d; en cuanto a lo que ha de entenderse por \u201crazones de pol\u00edtica comercial\u201d, la Corte ha vertido una jurisprudencia que, en la Sentencia C-798 de 2004, fue resumida as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl alcance de la expresi\u00f3n \u201crazones de pol\u00edtica comercial\u201d contenida en el literal c del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n ya ha sido delimitado por la Corte Constitucional. En efecto, mediante sentencia C-510 de 199249 la Corte declar\u00f3 inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio del cual el Presidente, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, modific\u00f3 el r\u00e9gimen de saneamiento aduanero. La Corte consider\u00f3 que el Gobierno no ten\u00eda competencia para regular una materia de naturaleza impositiva tal como el r\u00e9gimen de saneamiento aduanero a trav\u00e9s de un decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias. Ahora bien, los fundamentos del demandante radicaban en que el Decreto acusado era de naturaleza reglamentaria por haber sido expedido en virtud del literal c numeral 19 del art\u00edculo 150 superior. Por ello, esta Corporaci\u00f3n consider\u00f3 necesario diferenciar la materia del saneamiento aduanero \u2013regulada en el Decreto declarado inexequible, con la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de aduanas por razones de pol\u00edtica comercial – art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n -. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este orden de ideas, la Corte Constitucional defini\u00f3 la potestad del Gobierno en materia de modificaci\u00f3n de tarifas de aranceles a partir de los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero, estableci\u00f3 que una de las caracter\u00edsticas de las materias que el Gobierno puede regular dentro de los postulados de las leyes marcos es: \u201cque los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulaci\u00f3n de estos fen\u00f3menos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su err\u00e1tico curso, si carece de cierto grado de flexibilidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cSegundo, al referirse acerca del literal c del numeral 19 del art\u00edculo 150 precitado, la Corte afirm\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl actual texto del art\u00edculo 150-19-c, difiere del anterior texto de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 76-22) en cuanto supedita expresamente a razones de pol\u00edtica comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas. La restricci\u00f3n a la competencia gubernamental, inexistente en el r\u00e9gimen anterior, se encuentra suficientemente explicada en los antecedentes de su establecimiento, como se demostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n. Si bien la exposici\u00f3n de los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones m\u00e1s precisas se formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ning\u00fan caso, trascender de lo puramente administrativo, debi\u00e9ndose impedir que se ingrese en la \u00f3rbita de lo pol\u00edtico y “de las cuestiones de fondo y fundamentales” que por afectar los intereses de la Naci\u00f3n en su conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre la Funci\u00f3n Legislativa, ib p. 4).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cAl analizar distintas intervenciones ante la Asamblea Constituyente la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que las funciones de regulaci\u00f3n gubernativa en materia de aranceles aduaneros no le permit\u00edan \u201carrogarse funciones reservadas por la Constituci\u00f3n a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de pol\u00edtica comercial con finalidades impositivas (\u2026)\u201d.50 \u00a0<\/p>\n
Tercero, la Corte destac\u00f3 la doble naturaleza del arancel de aduanas. Al respecto, dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos autores coinciden en destacar el doble car\u00e1cter o funci\u00f3n de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo p\u00fablico) y econ\u00f3mico (instrumento de desarrollo y estabilidad econ\u00f3micas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la \u00e9poca hist\u00f3rica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo beneficio. Por el aspecto econ\u00f3mico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como fuente de exacci\u00f3n fiscal sino como instrumento de pol\u00edticas orientadas a favorecer la producci\u00f3n nacional (gracias a su capacidad para discriminar mediante la manipulaci\u00f3n de la tarifa y el r\u00e9gimen entre la producci\u00f3n nacional y la extranjera) y promover la estabilidad econ\u00f3mica (el aumento o disminuci\u00f3n de los aranceles, la contracci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de las importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cA su vez, respecto del contenido de la expresi\u00f3n \u201cpol\u00edtica comercial\u201d la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a existencia de razones de pol\u00edtica comercial, obligan (\u2026) a excluir la posibilidad de que a trav\u00e9s de los decretos que desarrollen la ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricci\u00f3n. Si a trav\u00e9s del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificaci\u00f3n, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, ello s\u00f3lo se podr\u00e1 hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP art\u00edculo 150-12). La ley marco en esta materia debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar – no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad de “modificaci\u00f3n” es su previo establecimiento legal – por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas. Correlativamente, el \u00e1mbito del decreto se mueve en el marco del r\u00e9gimen de aduanas – de origen legal – para cuya modificaci\u00f3n queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de pol\u00edtica comercial. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones del r\u00e9gimen de aduanas, cuando utiliza la expresi\u00f3n “por razones de pol\u00edtica comercial” est\u00e1 limitando el campo de esta t\u00e9cnica normativa a los aspectos econ\u00f3micos del arancel de aduanas y est\u00e1 consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una pol\u00edtica fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6\u00aa de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de valoraci\u00f3n de las mercanc\u00edas, restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la tarifa, tendr\u00e1n los siguientes objetivos: \u00a0<\/p>\n
\u201c- Estimular el crecimiento econ\u00f3mico del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
– Otorgar una razonable y adecuada protecci\u00f3n a la industria nacional. \u00a0<\/p>\n
– Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas. \u00a0<\/p>\n
– Promover la sustituci\u00f3n de las importaciones. \u00a0<\/p>\n
– Promover las inversiones. \u00a0<\/p>\n
– Servir de instrumento de control en la pol\u00edtica de precios internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de la posici\u00f3n competitiva de los productos colombianos. \u00a0<\/p>\n
– Atender las obligaciones del pa\u00eds contempladas en los tratados y convenios internacionales, especialmente las relativas a los programas de integraci\u00f3n econ\u00f3mica.\u201d51 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe los p\u00e1rrafos citados se puede concluir que la Constituci\u00f3n, al limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos de pol\u00edtica comercial (i) proh\u00edbe que estas medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, est\u00e9n determinadas por \u201cfinalidades impositivas\u201d, tengan un \u201ccar\u00e1cter fiscal\u201d, es decir, que se utilicen como \u201cfuente de exacci\u00f3n fiscal\u201d y persigan de manera \u201cprimera, principal [o] preponderante\u201d objetivos de orden fiscal, en especial el \u201crecaudo de ingresos para el Estado\u201d; y en sentido contrario, (ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de car\u00e1cter econ\u00f3mico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior tales como \u201cfavorecer la producci\u00f3n nacional [,] promover la estabilidad econ\u00f3mica [a trav\u00e9s del] aumento o disminuci\u00f3n de los aranceles, la contracci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda\u201d, estimular el crecimiento econ\u00f3mico, proteger la industria nacional, promover la inversi\u00f3n, controlar los precios dom\u00e9sticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales.52\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia trascrita es elocuente cuando explica qu\u00e9 tipo de modificaciones del arancel, de las tarifas, o de las obligaciones aduaneras caen bajo las facultades regulatorias del ejecutivo en desarrollo de leyes marco, y cu\u00e1les no. En ella se ilustra con claridad meridiana que las disposiciones aduaneras persiguen dos fines diferentes, que son de un lado los de tipo comercial y de otro los de tipo fiscal o tributario. Tambi\u00e9n se aclara que las potestades ejecutivas para modificar la normatividad aduanera s\u00f3lo pueden ser ejercidas con finalidades de pol\u00edtica comercial, pero no de pol\u00edtica fiscal, entre otras cosas porque esta \u00faltima categor\u00eda de fines se reserva al legislador en virtud del principio de legalidad del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada extiende la responsabilidad por el pago de obligaciones aduaneras de tipo dinerario a personas distintas del principalmente obligado. Lo hace con la finalidad de asegurar el recaudo de las mismas, a fin de regularizar el pago de la cartera p\u00fablica. Este es un objetivo de rango fiscal, y no de pol\u00edtica comercial. Su efecto es el de radicar en cabeza de terceros obligaciones aduaneras que pueden ser de naturaleza tributaria (pago de aranceles o impuestos aduaneros) \u00a0o de naturaleza sancionatoria (sanciones por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero). En cualquiera de los dos casos, la extensi\u00f3n de esta responsabilidad no puede ser establecida sino por el legislador, bien en raz\u00f3n del principio de legalidad del tributo, bien en virtud del principio de reserva de ley en materia de derecho sancionatorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, como se dijo al analizar la norma acusada frente a la solidaridad en materia cambiaria, de manera general el establecimiento de la solidaridad por parte del ordenamiento jur\u00eddico es un asunto que tiene reserva de ley, en cuanto afecta directamente derechos individuales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.5.4 Por todo lo anterior, la Corte no puede aceptar el argumento de la demanda, conforme al cual la extensi\u00f3n de la solidaridad y la subsidiariedad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras era un asunto propio de las facultades regulatorias del Gobierno y no del Congreso. Las consideraciones expuestas a lo largo de esta providencia demuestran que, por cuanto la norma acusada no regula asuntos cambiarios y aduaneros sujetos a la t\u00e9cnica de las leyes marco, ella pod\u00eda ser expedida al amparo de la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, sin l\u00edmites por razones de respeto a competencias regulatorias compartidas con el Gobierno Nacional o con la Junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, la disposici\u00f3n remite a las normas pertinentes del Estatuto Tributario para efectos de extender las figuras de la solidaridad y la subsidiaridad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, y para efectos de regular la vinculaci\u00f3n de los deudores solidarios o subsidiarios en materia cambiaria y aduanera. Pero no pretende dar pautas al Gobierno ni al emisor para fijar los cambios internacionales ni para regular el mercado cambiario, por lo que ten\u00eda que ser expedida como una ley marco, sino como una ley general al amparo de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 13 la Ley 1066 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-140 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Distribuci\u00f3n de competencias entre legislador y ejecutivo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Solo puede establecerla el legislador (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6463 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 13 de la Ley 1066 de 2006, \u201cpor la cual se dictan normas para la normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en relaci\u00f3n con dos puntos de la parte motiva de este fallo que considero necesario precisar, como a continuaci\u00f3n prosigo a consignar: \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, en relaci\u00f3n con el \u00e1mbito de regulaci\u00f3n de las leyes marco, me permito reiterar mi posici\u00f3n jur\u00eddica a este respecto53:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Nacional en su Art. 150, Num. 19, establece que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene la funci\u00f3n de dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los siguientes efectos: i) organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico; ii) regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica; iii) modificar por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; iv) regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; v) fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza P\u00fablica; vi) regular el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales. \u00a0Esta disposici\u00f3n consagra la figura de las llamadas leyes marco o leyes cuadro. \u00a0<\/p>\n
Para los \u00e1mbitos de regulaci\u00f3n determinados para estas leyes generales, materias cuya regulaci\u00f3n se caracterizan por su complejidad y evoluci\u00f3n constante, existe por tanto una distribuci\u00f3n de competencias entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional, seg\u00fan la cual, al Legislador le es encomendado dictar las normas generales se\u00f1alando en ellas los objetivos y criterios, los cuales sirven de par\u00e1metro para la implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica estatal en el \u00e1mbito respectivo, y al Ejecutivo se le concede la potestad reglamentaria en virtud de la cual expide las normas de desarrollo y concreci\u00f3n de dichos criterios prefijados. En este sentido, se conjugan la competencia legislativa del Legislativo para regular de manera general las materias y \u00a0\u00e1mbitos jur\u00eddicos establecidos por la propia Constituci\u00f3n, con la potestad reglamentaria del Ejecutivo de car\u00e1cter administrativo para desarrollarlos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en cuanto al tr\u00e1mite de estas leyes, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que las leyes marco tienen un tr\u00e1mite id\u00e9ntico al de las leyes ordinarias y que s\u00f3lo se diferencian de \u00e9stas por raz\u00f3n de su contenido o materia. Por esta raz\u00f3n ha concluido que la inclusi\u00f3n de normas marco en leyes que contienen disposiciones ordinarias no es contraria a los preceptos constitucionales, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En segundo lugar, en relaci\u00f3n con el concepto de solidaridad que se desarrolla en la parte motiva de esta sentencia, considero que este concepto es aplicable en materia civil y comercial, m\u00e1s en materia tributaria no existe por regla general y s\u00f3lo puede establecerla el Legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, aclaro mi voto en el sentido de que en las consideraciones respecto de este tema, la presente sentencia se remite a la sentencia C-343 de 2006 frente a la cual discrep\u00e9 en su momento, as\u00ed como disent\u00ed igualmente frente a la sentencia 827 del 2001, argumentos a los que me remito por considerar que son v\u00e1lidos tambi\u00e9n en el presente caso, los cuales hacen referencia al principio de reserva legal y al principio de legalidad en materia cambiaria.54 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026. \u00a0<\/p>\n
19. Dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Modificar, por razones de pol\u00edtica comercial los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
25. Organizar el Cr\u00e9dito P\u00fablico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. \u00a0<\/p>\n
2 El actor menciona las sentencias C-615 de 1996 y C-343 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 La intervenci\u00f3n cita en seguida la sentencia C-208 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. \u00a0Estudi\u00f3 la Corte en aquella ocasi\u00f3n la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-480 de 2003 MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0<\/p>\n
9 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Sobre este tema peden consultarse las sentencias C-668 de 2006, C-579 de 2001, C-955 de 2000, C-1370 de 2000 y C-133 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-955 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Sobre la naturaleza administrativa de os decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, \u00a0C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y C-432 de 2004, M.P Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia 399 de 2006, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Sobre este mismo asunto pueden consultarse tambi\u00e9n las sentencias C-1111 de 2000, C-955 de 2000, C-432 de 2004, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-054 de 1998, \u00a0M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C- 489\/94 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, C-481\/99 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0C- 208\/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-489 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Para la expedici\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario la Constituci\u00f3n de 1991 consagr\u00f3 una participaci\u00f3n tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P. \u00a0Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencia C-781 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Alberto Carrasquilla Barrera. Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley 296 de 2005 C\u00e1mara. Gaceta del congreso N\u00b0 61 de febrero 23 de 2005. P\u00e1gs. 8 y sigs.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 La responsabilidad sustancial solidaria en materia tributaria de los socios por las obligaciones tributarias de la sociedad, que regula el art\u00edculo 794 del Estatuto Tributario, fue objeto de examen de constitucionalidad en la sentencia C-210 de 2000 (M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), oportunidad en la cual la Corte entendi\u00f3 que dicha responsabilidad no desconoc\u00eda la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
31 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 En la parte considerativa de la Sentencia C-1201 de 2003, la Corte expuso que la norma respetaba la Constituci\u00f3n \u201csobre el supuesto de que al deudor solidario haya sido citado al proceso de determinaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, donde ha podido ejercer su derecho de defensa y contradicci\u00f3n en las mismas condiciones que el deudor principal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 OSPINA Fern\u00e1ndez, Guillermo, R\u00e9gimen General de las Obligaciones, Bogot\u00e1, Temis 1987, p. 257 \u00a0<\/p>\n
34 Ib\u00eddem, p. 258; CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogot\u00e1, Pontificia Universidad Javeriana, 3\u00aa edici\u00f3n 1996, p. 47 \u00a0<\/p>\n
35 OSPINA Fern\u00e1ndez, op. cit., p. 258; CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogot\u00e1, Pontificia Universidad Javeriana, 3\u00aa edici\u00f3n 1996, p. 48 \u00a0<\/p>\n
36 OSPINA Fern\u00e1ndez, op. cit., p. 260. En el mismo sentido, CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogot\u00e1, Pontificia Universidad Javeriana, 3\u00aa edici\u00f3n 1996, p. 54 \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia SU-881 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 M.P.Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-1201 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
40 El concepto de mercado cambiario est\u00e1 legalmente definido. El art\u00edculo 6\u00b0 de la Resoluci\u00f3n Externa n\u00famero 08 de 2000 emanada de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, por medio de la cual se compendi\u00f3 el r\u00e9gimen de cambios internacionales -conocido como Estatuto Cambiario-, \u00a0se\u00f1ala que el mercado cambiario est\u00e1 constituido por la totalidad de las divisas que deben canalizarse obligatoriamente por conducto de los intermediarios autorizados para el efecto o a trav\u00e9s del mecanismo de compensaci\u00f3n, as\u00ed como las divisas que, no obstante estar exentas de esa obligaci\u00f3n, se canalicen voluntariamente a trav\u00e9s del mismo. El mismo Estatuto Cambiario en su art\u00edculo 4\u00b0 se\u00f1ala tambi\u00e9n cu\u00e1les son las operaciones que deben canalizarse obligatoriamente a trav\u00e9s del mercado cambiario.. Los intermediarios autorizados del mercado cambiario tambi\u00e9n est\u00e1n definidos por el art\u00edculo 58 ib\u00eddem. . Por fuera del mercado cambiario opera el llamado \u201cmercado libre\u201d, legalizado a partir de la Ley 9a de 1991. \u00a0<\/p>\n
41 Estatuto Cambiario Art\u00edculo 80o. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TASA DE CAMBIO REPRESENTATIVA DEL MERCADO. \u00a0 Para los efectos previstos en esta resoluci\u00f3n, se entiende por \u201ctasa de cambio representativa del mercado\u201d la de las operaciones de compra y venta de divisas que calcula y certifica la Superintendencia Bancaria con base en la informaci\u00f3n disponible, conforme a la metodolog\u00eda establecida por el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0Para el c\u00e1lculo de dicha tasa se deber\u00e1n excluir las operaciones de ventanilla y las de derivados\u2026 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Estatuto Cambiario Art\u00edculo 73o. INTERVENCION EN EL MERCADO. \u00a0El Banco de la Rep\u00fablica podr\u00e1 intervenir en el mercado cambiario con el fin de evitar fluctuaciones indeseadas tanto en la tasa de cambio como en el monto de las reservas internacionales de acuerdo con las directrices que establezca su Junta Directiva, mediante la compra o venta de divisas, directa o indirectamente, de contado y a futuro, a los bancos comerciales, bancos hipotecarios, corporaciones financieras, compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial, cooperativas financieras, la Financiera Energ\u00e9tica Nacional -FEN- y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BANCOLDEX-, as\u00ed como a la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El Banco de la Rep\u00fablica deber\u00e1 comprar y vender las divisas a tasas de mercado. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Banco de la Rep\u00fablica podr\u00e1 realizar las operaciones de que trata el presente art\u00edculo mediante los distintos sistemas y mecanismos a trav\u00e9s de los cuales se realicen operaciones interbancarias de divisas. \u00a0<\/p>\n
43 Ver Estatuto Cambiario, Resoluci\u00f3n Externa 08 de 2000, emanada de la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 El Decreto 1074 de 1999 contiene el R\u00e9gimen Sancionatorio en materia cambiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 A esta realidad se refiere el art\u00edculo 4\u00b0 del Estatuto Cambiario cuando se\u00f1ala que \u201cQuien incumpla cualquier obligaci\u00f3n establecida en el r\u00e9gimen cambiario, en especial la de presentar correctamente la declaraci\u00f3n de cambio por las operaciones de cambio que realice, se har\u00e1 acreedor a las sanciones previstas en las normas legales pertinentes, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y penales aplicables. \u00a0Tambi\u00e9n se deducir\u00e1 responsabilidad en los t\u00e9rminos de la ley, cuando la respectiva autoridad \u00a0o un particular interesado desvirt\u00fae la presunci\u00f3n de que trata el inciso cuarto del art\u00edculo 1o. de esta resoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
47 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Sobre esta significaci\u00f3n general del principio de legalidad, la Corte en sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) expres\u00f3 que \u201cdesde la Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consider\u00f3 que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas s\u00f3lo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresi\u00f3n leg\u00edtima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jur\u00eddicamente protegidos y existir plenamente en la realidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
49 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; AC Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
50 La Corte cit\u00f3 los siguiente apartes de intervenciones en la Asamblea Constituyente: “…Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado deber\u00eda limitarse a complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior en raz\u00f3n de que al desarrollar las pautas generales debe guardar la debida correlaci\u00f3n \u00a0con la funci\u00f3n puramente administrativa que le asigna el art\u00edculo 120 numeral 22. Y a ello se deber\u00eda atener el Ejecutivo para evitar entrar en pugna con los principios jer\u00e1rquicos del orden superior. Sin embargo, la pr\u00e1ctica muestra que, en algunos casos, por la v\u00eda reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en consecuencia el de los particulares. || ” Por ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabr\u00eda hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la t\u00e9cnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n ciudadana. Hunden sus ra\u00edces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n (…) || ” De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho m\u00e1s lejos que lo previsto y de la filosof\u00eda que la inspira (…) Sin ir m\u00e1s lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de este a\u00f1o por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del pa\u00eds (…) Pero al recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y, tambi\u00e9n al amparo y dentro del contexto de una ley marco se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias (…)”La rama legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la acci\u00f3n del Estado, orienta y gu\u00eda al Ejecutivo en su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n (el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitaci\u00f3n lo autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constituci\u00f3n a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de pol\u00edtica comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, tales como el control de la inflaci\u00f3n (…) As\u00ed se desprende de la sustancia de las materias asignadas a dicha t\u00e9cnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la naci\u00f3n, en su conjunto”(Ponencia sobre la Funci\u00f3n Legislativa, Gaceta Constitucional No. \u00a051, martes 16 de abril de 1991, p\u00e1g. 7). \u00a0<\/p>\n
51 Este precedente ha sido reiterado en varias ocasiones. por ejemplo, En la sentencia C-1111 de 2000 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 1 de la Ley 6 de 1991, el cual establec\u00eda algunas reglas a las cuales deb\u00eda ce\u00f1irse el Gobierno para efecto de modificar el arancel de aduanas. En dicha ocasi\u00f3n, el demandante manifest\u00f3 que la norma acusada violaba el literal c del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, pues las reglas dispuestas en ella omit\u00edan limitar la capacidad del Presidente de modificar los aranceles a las razones de pol\u00edtica comercial. La Corte reiter\u00f3 la doctrina jurisprudencial iniciada en por la sentencia C-510 de 1992. \u00a0<\/p>\n
52 Como los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior no han sido demandados en este proceso, la Corte no se pronunciar\u00e1 sobre ellos. \u00a0<\/p>\n
53 Ver Sentencia C-668 de 2006 M.P.: Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
54 Ver Salvamentos de Voto a la Sentencia C-343 de 2006 y C-827 del 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-140\/07 \u00a0 SOLIDARIDAD Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinci\u00f3n en cuanto a la exigibilidad del pago de la obligaci\u00f3n \u00a0 Explicando en qu\u00e9 consiste concretamente la solidaridad tributaria, la Corte tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que si bien la relaci\u00f3n \u00a0jur\u00eddica tributaria sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-13970","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13970","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13970"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13970\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13970"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13970"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13970"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}