\u00a0 \u00a0 Sentencia C-175\/07 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Falta de certeza en los cargos \u00a0<\/p>\n
El reparo formulado por los demandantes responde a una apreciaci\u00f3n subjetiva que no surge como un significado plausible de la interpretaci\u00f3n del texto demandado ni pertenece a su contenido normativo y que, por lo mismo, carece de idoneidad para dar lugar a la comparaci\u00f3n entre la ley y la Constituci\u00f3n, no satisface el requisito de certeza que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional deben tener los cargos de inconstitucionalidad planteados por razones de fondo, impide el an\u00e1lisis material de la constitucionalidad y conduce a la decisi\u00f3n inhibitoria que se consignar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Finalidad del criterio del m\u00e9rito \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulaci\u00f3n de causales de retiro adicionales a las se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Constituci\u00f3n difiere al legislador se\u00f1alamientos de otras causales de retiro \u00a0<\/p>\n
No le asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando consideran que la causal de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa, a la cual alude el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 es inconstitucional por no aparecer expresamente mencionada en el art\u00edculo 125 de la Carta, ya que, si bien es cierto que falta esa menci\u00f3n, no lo es menos que en la disposici\u00f3n constitucional invocada se le confiere facultad al legislador para introducir otras causales de retiro y, en esa medida, el Congreso de Rep\u00fablica pod\u00eda establecer que el empleado de carrera administrativa se expone a ser desvinculado del cargo de carrera siempre que la comisi\u00f3n o la suma de ellas exceda el t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os. As\u00ed pues, la previsi\u00f3n legal de esta causal tiene sustento constitucional y, por este aspecto, no se avizoran motivos de contradicci\u00f3n con los contenidos del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
COMISION PARA DESEMPE\u00d1AR CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION O DE PERIODO-Casos en que procede\/COMISION PARA DESEMPE\u00d1AR CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION O DE PERIODO-Concesi\u00f3n a quien ha sido calificado con rendimiento sobresaliente\/COMISION PARA DESEMPE\u00d1AR CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION O DE PERIODO-Concesi\u00f3n a quien ha sido calificado con rendimiento satisfactorio \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-L\u00edmites en regulaci\u00f3n de causales de retiro \u00a0<\/p>\n
NORMA DISCIPLINARIA-Criterios jurisprudenciales para determinar cuando una disposici\u00f3n legal se encuentra en el \u00e1mbito disciplinario \u00a0<\/p>\n
CAUSAL DE RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Ausencia de car\u00e1cter disciplinario y sancionador\/CAUSAL DE RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Consecuencias de que se establezca tanto en el c\u00f3digo \u00fanico disciplinario como en el r\u00e9gimen de carrera \u00a0<\/p>\n
La causal establecida en el examinado art\u00edculo 26 tampoco tiene proyecciones hacia el \u00e1mbito disciplinario ni constituye sanci\u00f3n, puesto que se trata de una medida administrativa encaminada a hacer efectivos los principios que gu\u00edan el servicio oficial y, en ese sentido, procura dotar a las entidades de un mecanismo \u00e1gil para proveer los cargos que hayan sido declarados vacantes y garantizar, con la mayor prontitud, que un nuevo funcionario entre a cumplir las labores y que la entidad siga su curso normal \u00a0sin quedar sujeta a riesgos o a traumatismos innecesarios. As\u00ed las cosas, el hecho de que en el C\u00f3digo Unico Disciplinario se hayan previsto causales de retiro no significa que al regular la carrera administrativa y el empleo p\u00fablico el legislador carezca de competencias para prever causales de retiro propias del r\u00e9gimen de carrera y, a su turno, la circunstancia de que el Congreso las prevea en el \u00e1mbito de la carrera no se traduce en la derogaci\u00f3n de las establecidas en el r\u00e9gimen disciplinario. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN CAUSAL DE RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Desvinculaci\u00f3n por haber superado el t\u00e9rmino de la Comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Aunque la causal de retiro examinada en esa oportunidad no es de \u00edndole disciplinaria ni comporta la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, esto no implica que se puedan negar las garant\u00edas previas inherentes al debido proceso y, por lo tanto, el car\u00e1cter autom\u00e1tico que, de acuerdo con el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 tiene la aplicaci\u00f3n de la causal de retiro all\u00ed prevista, no ri\u00f1e con las exigencias del debido proceso que deben satisfacerse antes de la expedici\u00f3n del acto administrativo mediante el cual se declare la vacancia y se decida sobre la desvinculaci\u00f3n. Y es que el comentado car\u00e1cter autom\u00e1tico consiste, b\u00e1sicamente, en que es suficiente verificar el transcurso de los seis a\u00f1os exigidos y el hecho de que el empleado no haya retornado a su cargo de carrera para que se activen los mecanismos dirigidos a declarar la vacancia y se proceda a disponer el retiro, mas no implica la pretermisi\u00f3n del acto administrativo pertinente o de la actuaci\u00f3n anterior a su expedici\u00f3n, ni de la comunicaci\u00f3n del inicio de esa actuaci\u00f3n al empleado, ni de la oportunidad de ser o\u00eddo o de presentar pruebas a su favor, para indicar, por ejemplo, que no se re\u00fanen las condiciones objetivas que, seg\u00fan la disposici\u00f3n analizada, justifican la declaraci\u00f3n de vacancia del cargo y el retiro autom\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
COMISION PARA DESEMPE\u00d1AR CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION O DE PERIODO-Desvinculaci\u00f3n cuando la comisi\u00f3n supera 6 a\u00f1os \u00a0<\/p>\n
La Corte ha anotado que cuando el funcionario se posesiona en el cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pese a no mediar la comisi\u00f3n respectiva, \u201cacepta las consecuencias de su decisi\u00f3n\u201d y, dentro de ellas, \u201cla perdida de los derechos de carrera\u201d, a lo cual cabe agregar que lo propio acontece cuando finaliza el t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os en comisi\u00f3n y el empleado no asume su cargo de carrera, ya que conociendo la consecuencia que la ley dispone para esa eventualidad, no es desproporcionado ni irrazonable exigirle un m\u00ednimo de diligencia para definir su situaci\u00f3n y, si no se reintegra, es factible entender que su decisi\u00f3n voluntaria es, precisamente, la de no reintegrarse y la de asumir las consecuencias de esa decisi\u00f3n, cosa que ha de entenderse, sin perjuicio de que, en garant\u00eda de su derecho al debido proceso, se le comunique la iniciaci\u00f3n de las actuaciones orientadas a declarar vacante el cargo y a producir el retiro, a fin de que, seg\u00fan lo apuntado, tenga la oportunidad de controvertir las razones alegadas por entidad, que no pueden ser otras que la superaci\u00f3n del lapso indicado en la ley y la circunstancia de no haber asumido su cargo de carrera. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD LABORAL EN CAUSAL DE RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-No vulneraci\u00f3n por desvinculaci\u00f3n cuando la comisi\u00f3n supera 6 a\u00f1os \u00a0<\/p>\n
A\u00fan cuando la estabilidad es un importante derecho, ni siquiera en el r\u00e9gimen de carrera administrativa puede ser asimilado a la inamovilidad total y absoluta del empleado, motivo por el cual \u201cno se opone a la posibilidad de consagrar causales de separaci\u00f3n de la carrera en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan raz\u00f3n suficiente que justifique la adopci\u00f3n de la medida\u201d, tal como sucede trat\u00e1ndose de la causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, que est\u00e1 inspirada en prop\u00f3sitos de inter\u00e9s general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, as\u00ed como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculaci\u00f3n al servicio p\u00fablico y la permanencia en \u00e9l. La razonabilidad de esta causal a la luz del derecho a la estabilidad resulta n\u00edtida si se tiene en cuenta que el t\u00e9rmino de seis a\u00f1os, al cabo de los cuales se le exige al empleado asumir su cargo de carrera, constituye una parte considerable de la vida laboral de una persona y es l\u00f3gico, entonces, que si la carrera prevalece se busque asegurar que la mayor parte de ese desempe\u00f1o se cumpla en el cargo que corresponda a este r\u00e9gimen y que, adem\u00e1s, no se prolongue una situaci\u00f3n de provisionalidad hasta el punto de hacer de la carrera un sistema excepcional, en forma contraria a sus principios y fines constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6450 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, \u201cpor la cual se expiden las normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Rude Fernando Aldana Prieto, Constanza Duarte Rodr\u00edguez, M\u00f3nica Liliana Osorio Gualteros y Jes\u00fas Leguizam\u00f3n Celis. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Rude Fernando Aldana Prieto, Constanza Duarte Rodr\u00edguez, M\u00f3nica Liliana Osorio Gualteros y Jes\u00fas Leguizam\u00f3n Celis presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, \u201cpor la cual se expiden las normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del veintiocho (28) de agosto de dos mil seis (2006) el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3 admitir la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para los efectos de su competencia. En la misma providencia, orden\u00f3 comunicarla al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), al Presidente de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Santo Tom\u00e1s y Nacional de Colombia, para que intervinieran en caso de considerarlo conveniente. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben los art\u00edculos 26 y 44 de la Ley 909 de 2004 y se subrayan los segmentos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 909 de 2004 \u00a0<\/p>\n
por la cual se expiden normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 26. Comisi\u00f3n para desempe\u00f1ar empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n o de per\u00edodo. Los empleados de carrera con evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o sobresaliente, tendr\u00e1n derecho a que se les otorgue comisi\u00f3n hasta por el t\u00e9rmino de tres (3) a\u00f1os, en per\u00edodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un t\u00e9rmino igual, para desempe\u00f1ar empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n o por el t\u00e9rmino correspondiente cuando se trate de empleos de per\u00edodo, para los cuales hubieren sido nombrados o elegidos en la misma entidad a la cual se encuentren vinculados o en otra. En todo caso, la comisi\u00f3n o la suma de ellas no podr\u00e1 ser superior a seis (6) a\u00f1os, sopena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma autom\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
Finalizado el t\u00e9rmino por el cual se otorg\u00f3 la comisi\u00f3n, el de su pr\u00f3rroga o cuando el empleado renuncie al cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n o sea retirado del mismo antes del vencimiento del t\u00e9rmino de la comisi\u00f3n, deber\u00e1 asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera. De no cumplirse lo anterior, la entidad declarar\u00e1 la vacancia de este y lo proveer\u00e1 en forma definitiva. De estas novedades se informar\u00e1 a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
En estos mismos t\u00e9rminos podr\u00e1 otorgarse comisi\u00f3n para desempe\u00f1ar empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n o de per\u00edodo a los empleados de carrera que obtengan evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o satisfactoria. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 44. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresi\u00f3n del cargo. Los empleados p\u00fablicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificaci\u00f3n de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendr\u00e1n derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podr\u00e1n optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnizaci\u00f3n. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 el proceso de reincorporaci\u00f3n y el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Para los efectos de reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que trata el presente art\u00edculo, el tiempo de servicios continuos se contabilizar\u00e1 a partir de la fecha de posesi\u00f3n como empleado p\u00fablico en la entidad en la cual se produce la supresi\u00f3n del empleo. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, cuando el cargo que se suprime est\u00e9 siendo desempe\u00f1ado por un empleado que haya optado por la reincorporaci\u00f3n y haya pasado a este por la supresi\u00f3n del empleo que ejerc\u00eda en otra entidad o por traslado interinstitucional, para el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n se contabilizar\u00e1 adem\u00e1s, el tiempo laborado en la anterior entidad siempre que no haya sido indemnizado en ella, o ellas. \u00a0<\/p>\n
Para lo establecido en este par\u00e1grafo se tendr\u00e1n en cuenta los t\u00e9rminos y condiciones establecidos en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. La tabla de indemnizaciones ser\u00e1 la siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por menos de un (1) a\u00f1o de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) d\u00edas de salario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por un (1) a\u00f1o o m\u00e1s de servicios continuos y menos de cinco (5) cuarenta y cinco (45) d\u00edas de salario por el primer a\u00f1o; y quince (15) d\u00edas por cada uno de los a\u00f1os subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por cinco (5) a\u00f1os o m\u00e1s de servicios continuos y menos de diez (10) cuarenta y cinco (45) d\u00edas de salario, por el primer a\u00f1o; y veinte(20) d\u00edas por cada uno de los a\u00f1os subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por diez (10) a\u00f1os o m\u00e1s de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) d\u00edas de salario, por el primer a\u00f1o; y cuarenta (40) d\u00edas por cada uno de los a\u00f1os subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. En todo caso, no podr\u00e1 efectuarse supresi\u00f3n de empleos de carrera que conlleve el pago de la indemnizaci\u00f3n sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales indemnizaciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 viola los art\u00edculos 1\u00ba, 53, 93 y 125 de la Constituci\u00f3n. Alegan que el art\u00edculo 1\u00ba superior establece la garant\u00eda de la efectividad de los derechos de las personas en Colombia y como, en su criterio, dentro de esos derechos se encuentra la estabilidad laboral a trav\u00e9s del sistema de carrera administrativa, el art\u00edculo parcialmente demandado desconoce el precepto constitucional, porque permite desvincular de manera autom\u00e1tica a los empleados de carrera cuando ejercen sus funciones en un cargo al cual fueron destinados por la entidad que los emplea. \u00a0<\/p>\n
Sostienen los actores que el art\u00edculo 125 de la Carta contempla claras excepciones a la carrera administrativa y que dentro de ellas no est\u00e1 la prevista en la disposici\u00f3n demandada que, adem\u00e1s, promueve la desvinculaci\u00f3n autom\u00e1tica del sistema de carrera administrativa sin que medie resoluci\u00f3n motivada y, a su juicio, esto quebranta el debido proceso y, en particular, el principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
Estiman los demandantes que la vulneraci\u00f3n del debido proceso tambi\u00e9n se produce por la falta de un procedimiento adecuado para verificar si el funcionario desea o no seguir en el cargo al que estaba inicialmente asignado y para permitirle explicar por qu\u00e9 ha existido una prolongaci\u00f3n de la situaci\u00f3n administrativa de encargo. Agregan que la presunci\u00f3n de inocencia resulta afectada, pues al funcionario no se le permite demostrar las razones por las cuales estaba ausente del cargo y tambi\u00e9n que el principio de legalidad se desconoce, pues el supuesto contemplado en el art\u00edculo demandado no est\u00e1 contemplado como falta disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
De todo lo anterior deducen los actores que el art\u00edculo parcialmente cuestionado conduce a sancionar de manera objetiva a un empleado de carrera, por el hecho de haber sido ubicado por m\u00e1s de seis (6) a\u00f1os en un encargo y que ello, en la pr\u00e1ctica, equivale a una derogaci\u00f3n del C\u00f3digo Unico Disciplinario. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 44 los libelistas apuntan que vulnera los art\u00edculos 13 y 25 de la Constituci\u00f3n, pues, en su sentir, s\u00f3lo contempla la integraci\u00f3n de una nueva planta de personal en la entidad a la cual pertenec\u00eda el empleado y debido a esto el empleado p\u00fablico que trabaja en una entidad dotada de una peque\u00f1a planta de personal no se halla en las mismas condiciones del empleado p\u00fablico que integra una entidad con una gran planta de personal. \u00a0<\/p>\n
Aseveran los demandantes que ese tratamiento desigual carece de justificaci\u00f3n y que, fuera de la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, tambi\u00e9n produce la del derecho al trabajo, pues se limitan los derechos constitucionales de los empleados en raz\u00f3n a la entidad a la que pertenecieron, siendo que tal l\u00edmite no es razonable. Los actores estiman que la reincorporaci\u00f3n a \u201cesa \u00fanica entidad\u201d es una posibilidad \u201cmuy estrecha\u201d y que el l\u00edmite adecuado estar\u00eda conformado por las entidades del mismo nivel en las que se pueda desempe\u00f1ar un cargo de igual o superior jerarqu\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Pedro Alfonso Hern\u00e1ndez, en su calidad de Presidente de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, intervino en el proceso y expuso que el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 no vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 53, 93 y 125 de la Constituci\u00f3n, porque \u201cla desvinculaci\u00f3n del cargo de carrera, contemplada en el segmento demandado, hace parte de las causales que pueden ser establecidas por el legislador en ejercicio de sus funciones constitucionales, que pueden estar enmarcadas dentro de situaciones jur\u00eddicas diferentes a las establecidas como sanci\u00f3n o que sean producto de la conducta del funcionario en ejercicio de sus funciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el interviniente manifiesta que \u201cel retiro autom\u00e1tico establecido por dicha norma no permite ni contempla un espacio para que la persona afectada por la norma pueda ejercer el derecho a la defensa y al debido proceso\u201d. La inconstitucionalidad no radica, entonces, en la disposici\u00f3n demandada, sino \u201cen el hecho de que \u00e9sta se aplique en forma autom\u00e1tica\u201d, pues esa forma de aplicaci\u00f3n desconoce el debido proceso y la presunci\u00f3n de inocencia\u201d. Seg\u00fan el interviniente, la Corte deber\u00eda declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201cen forma autom\u00e1tica\u201d y condicionar la exequibilidad del resto del art\u00edculo 26 \u201ca que la permanencia irregular mediante la figura de comisi\u00f3n en un empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n m\u00e1s all\u00e1 del t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os, se haya producido como consecuencia de la mala fe probada del servidor p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, el interviniente considera que los actores s\u00f3lo expusieron \u201crazones de interpretaci\u00f3n particular\u201d, ya que le otorgan al precepto un alcance diverso al que realmente tiene. A su juicio, la Ley 909 de 2004 diferencia la incorporaci\u00f3n que debe darse en la misma entidad, de la reincorporaci\u00f3n que, en ciertas condiciones, se efect\u00faa en un empleo de carrera igual o equivalente que est\u00e9 vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que sea creado de acuerdo con las necesidades del servicio en las plantas de personal y de conformidad con el orden establecido en la misma ley. El interviniente se\u00f1ala que la Corte debe inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La ciudadana M\u00f3nica Iv\u00f3n Escalante Rueda intervino en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y solicit\u00f3 a la Corte desestimar los cargos presentados en contra de los art\u00edculos 26 y 44 de la Ley 909 de 2004. \u00a0<\/p>\n
La interviniente se\u00f1ala que \u201cla comisi\u00f3n para el ejercicio de un empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n y el encargo son figuras diferentes\u201d a las cuales el legislador les ha otorgado tratamiento diverso. De conformidad con las normas que regulan el encargo, no existe ninguna sanci\u00f3n por su prolongaci\u00f3n en el tiempo, pues m\u00e1s que favorecer al empleado, busca remediar con prontitud una situaci\u00f3n que puede afectar la prestaci\u00f3n de un servicio y, a\u00fan cuando tiene una limitante temporal, el art\u00edculo 26 acusado no le es aplicable, por cuanto alude a la comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan las regulaciones legales, la comisi\u00f3n no busca atender una necesidad inminente de la entidad, sino que atiende a la solicitud de un empleado de carrera que acepta el nombramiento en un empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, sin perder sus derechos de carrera. Como quiera que carece de sentido \u201cque alguien se posesione en un empleo de carrera para desempe\u00f1ar durante toda su vida laboral un empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n\u201d, el legislador previ\u00f3, en el art\u00edculo 26 acusado, que al superar el t\u00e9rmino por el cual se puede otorgar la comisi\u00f3n, el empleado sea desvinculado del cargo de carrera administrativa de manera autom\u00e1tica, como corresponde a los fines del Estado y a la situaci\u00f3n del empleado que no ejerce los derechos que la carrera le brinda ni demuestra vocaci\u00f3n de permanencia en ella. \u00a0<\/p>\n
En lo atinente al art\u00edculo 44 la interviniente se\u00f1ala que todo empleado de carrera tiene derecho a ser reincorporado y sus posibilidades de reingreso no se limitan a la entidad en la cual laboraba, sino que comprende \u201ca la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido, en las entidades del sector administrativo al cual pertenec\u00eda la entidad, la dependencia o el empleo suprimido, en cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial seg\u00fan el caso y tal como lo dispone el art\u00edculo 28 del Decreto 760 de 2005\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de la Universidad del Rosario intervino el ciudadano Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia, quien considera que las disposiciones acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las acusaciones formuladas en contra del art\u00edculo 26, el interviniente puntualiza que la ley no est\u00e1 legitimada cuando produce el efecto de que la regla general se convierta en excepci\u00f3n y, por lo tanto, el legislador construy\u00f3 una hip\u00f3tesis, seg\u00fan la cual el funcionario de carrera deja de serlo y se convierte en uno de libre nombramiento y remoci\u00f3n, atendiendo a la necesidad de establecer l\u00edneas divisorias entre la carrera administrativa y los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, as\u00ed como a la urgencia de evitar la perversi\u00f3n del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. El precepto no prev\u00e9 una sanci\u00f3n, ya que el funcionario tiene la opci\u00f3n de renunciar al cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n antes del vencimiento de los seis a\u00f1os para volver a su cargo de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
Sobre los cargos planteados en contra de la constitucionalidad del art\u00edculo 44, el interviniente indica que los demandantes lo interpretaron de forma err\u00f3nea, dado que una cosa es la incorporaci\u00f3n y otra la reincorporaci\u00f3n y si no hay lugar a la primera que opera en la misma entidad reestructurada o fusionada, existe la segunda opci\u00f3n que es la reincorporaci\u00f3n a otros organismos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y en \u00faltimo t\u00e9rmino, procede el reconocimiento de indemnizaci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s \u00a0<\/p>\n
Marina Rojas Maldonado, Directora del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad Santo Tom\u00e1s, intervino y consider\u00f3 que el aparte demandado del art\u00edculo 26 vulnera la Constituci\u00f3n, porque el derecho a la defensa y el debido proceso resultan afectados por falta de un proceso previo a la desvinculaci\u00f3n y tambi\u00e9n por el desconocimiento de la estabilidad propia de la carrera administrativa que surge del establecimiento de una nueva causal de desvinculaci\u00f3n autom\u00e1tica de un funcionario que, pese a estar en comisi\u00f3n, mantiene los derechos de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 44, la interviniente manifiesta que es constitucional, pues no comporta desconocimiento de la continuidad y de los derechos correlativos, en la medida en que se prev\u00e9 tanto la incorporaci\u00f3n, como la reincorporaci\u00f3n y, en \u00faltimo t\u00e9rmino, la indemnizaci\u00f3n, y toda vez que el aforar personal en la carrera administrativa \u201cno puede ser considerado como una limitante a los ajustes que la Administraci\u00f3n P\u00fablica demanda, dada su din\u00e1mica permanente\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 en t\u00e9rmino el concepto de su competencia y en \u00e9l pidi\u00f3 a la Corte integrar unidad normativa y pronunciarse a favor de la exequibilidad del art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004. \u00a0<\/p>\n
En la vista fiscal se considera que el Constituyente le confi\u00f3 al legislador se\u00f1alar las causales de retiro de la carrera administrativa, distintas de la calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo y, a juicio del Procurador, la causal prevista en el art\u00edculo 26 tiene suficiente fundamentaci\u00f3n objetiva, pues seg\u00fan las condiciones fijadas en el precepto, esa causal de retiro es una modalidad de abandono del cargo, ya que la decisi\u00f3n de no reintegrarse al empleo respecto del cual tiene los derechos de carrera, en el t\u00e9rmino contemplado por el legislador, es fruto de la libre voluntad del funcionario que se encuentra en comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Jefe del Ministerio P\u00fablico, no hay, entonces, vulneraci\u00f3n de la estabilidad laboral, por cuanto, el cargo que deja el empleado de carrera debe ser provisto en forma definitiva, una vez que ha transcurrido el t\u00e9rmino m\u00e1ximo que el legislador se\u00f1ala para la comisi\u00f3n y, de otra parte, los nombramientos provisionales tienen vocaci\u00f3n transitoria y fue prop\u00f3sito del legislador al expedir la Ley 909 de 2004 restringir la utilizaci\u00f3n de esta clase de nombramientos, debido a que la precariedad laboral \u201cno s\u00f3lo causa inconvenientes a la administraci\u00f3n, sino que genera una condici\u00f3n de desigualdad para quienes a pesar de estar vinculados carecen de todos los derechos que otorga la carrera administrativa, como son la estabilidad con base en el buen desempe\u00f1o, la capacitaci\u00f3n, los incentivos y el derecho a la indemnizaci\u00f3n como consecuencia de la supresi\u00f3n del cargo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte que se declare inhibida, pues estima que los demandantes \u201cno estructuran un cargo que justifique la inconstitucionalidad de la norma parcialmente demandada, toda vez que las razones esbozadas m\u00e1s bien son afirmaciones que parten de supuestos normativos que ella no consagra y se basan en la inconveniencia que podr\u00eda traer su aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estructura de la presente sentencia \u00a0<\/p>\n
Por cuanto se ha solicitado la inhibici\u00f3n de la Corte en relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n dirigida en contra de un segmento del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004 la Corte examinar\u00e1, en primer t\u00e9rmino, los cargos de inconstitucionalidad referentes a este art\u00edculo y a continuaci\u00f3n abordar\u00e1 los cuestionamientos dirigidos en contra del art\u00edculo 26 de la misma Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La solicitud de inhibici\u00f3n respecto de la acusaci\u00f3n planteada en contra del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004 \u00a0<\/p>\n
Ha sido solicitada la inconstitucionalidad de un segmento del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, seg\u00fan el cual los empleados p\u00fablicos de carrera administrativa a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares \u201ctendr\u00e1n derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible podr\u00e1n optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
A juicio de los demandantes, el aparte transcrito vulnera el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, porque al empleado p\u00fablico se le ofrece como \u00fanica posibilidad la de aspirar a un cargo dentro de la nueva planta de personal de la entidad a la cual pertenec\u00eda y, de esta manera, quedan en situaci\u00f3n de desventaja los empleados p\u00fablicos cuya antigua entidad contaba con una peque\u00f1a planta de personal, frente a los empleados que hac\u00edan parte de entidades dotadas de grandes plantas de personal y esto, a su turno, le impone al derecho al trabajo un l\u00edmite desprovisto de razonabilidad, pues lo adecuado habr\u00eda sido permitirle al empleado aspirar a desempe\u00f1ar un cargo de igual o superior jerarqu\u00eda en entidades del mismo nivel. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la acusaci\u00f3n as\u00ed planteada, los ciudadanos que intervinieron en representaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y de la Universidad del Rosario coincidieron en afirmar que los actores le otorgaron al precepto un alcance diverso del que le corresponde y que, por lo tanto, la interpretaci\u00f3n plasmada en la demanda es err\u00f3nea, e igual parecer comparte el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien pide a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente al demandante en acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se le exige formular una acusaci\u00f3n y a\u00fan cuando, en aras de favorecer el derecho del ciudadano a plantear ante la jurisdicci\u00f3n constitucional los reparos que tenga en contra de las leyes por violaci\u00f3n de la Carta, la Corporaci\u00f3n ha sostenido que como juez de la constitucionalidad le corresponde interpretar la demanda, tambi\u00e9n en reiterada jurisprudencia esta Corte ha destacado que no es posible relevar a los demandantes del cumplimiento de la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n exigida para dar lugar a la confrontaci\u00f3n entre el precepto atacado y la Constituci\u00f3n, motivo por el cual la aptitud de la acusaci\u00f3n esgrimida depende del cumplimiento de los requisitos de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
De entre los requisitos anotados, en esta oportunidad interesa destacar el de certeza que alude \u201ca la necesidad de que el cuestionamiento recaiga directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor\u201d1 y cuya adecuada satisfacci\u00f3n es condici\u00f3n de posibilidad del juicio de constitucionalidad. En efecto, el cuestionamiento que se dirija en contra de una disposici\u00f3n ha de estar fundado en lecturas pertenecientes a su contenido normativo que es el llamado a ser cotejado con los contenidos de la Constituci\u00f3n, pues la Corte no puede adelantar el juicio que de ella se pide ni derivar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la ley con base en significados que en manera alguna forman parte del conjunto de las interpretaciones plausibles que integran el contenido del precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
La conformidad o la desavenencia de la ley con la Constituci\u00f3n s\u00f3lo se puede establecer a partir de aquello que el precepto cuestionado comprende dentro de su contenido, mas no con fundamento en interpretaciones err\u00f3neas o de imposible adscripci\u00f3n en ese contenido. Precisamente, en el caso que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, tanto los intervinientes mencionados como el Procurador General indican que del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, en la parte que es objeto de tacha, no se desprende el entendimiento que le atribuyen los actores, puesto que el legislador distingui\u00f3 entre la incorporaci\u00f3n que opera en la misma entidad reestructurada o fusionada y la reincorporaci\u00f3n que tambi\u00e9n puede operar en otras entidades y tiene lugar cuando no es viable la incorporaci\u00f3n, ofrecida como primera opci\u00f3n al empleado p\u00fablico cuyo cargo haya sido suprimido. \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima interpretaci\u00f3n se deduce del propio tenor literal del precepto cuestionado que, al establecer los derechos de los empleados de carrera administrativa en caso de supresi\u00f3n del cargo, hace referencia al \u201cderecho preferencial a ser incorporados\u201d, as\u00ed como al derecho a optar por \u201cser reincorporados\u201d de no resultar posible la primera alternativa y, en clara alusi\u00f3n al art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, la Corte Constitucional ha considerado que existe diferencia entre la incorporaci\u00f3n que es de efecto inmediato \u201cy debe darse en la misma entidad\u201d2 y el proceso de reincorporaci\u00f3n que, seg\u00fan el citado art\u00edculo 44, es objeto de la reglamentaci\u00f3n expedida al efecto por el Gobierno Nacional3. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las razones que los demandantes aducen para fundamentar su ataque en contra de las expresiones demandadas del art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004 carecen del indispensable apoyo en el contenido normativo del texto acusado de vulnerar la Constituci\u00f3n, pues, en contra de lo que sostienen los actores, no es cierto que la incorporaci\u00f3n a la nueva planta de personal de la entidad a la cual pertenec\u00eda sea la \u00fanica posibilidad que se le ofrece al empleado p\u00fablico de carrera administrativa, pues, adicionalmente el precepto le reconoce, como segunda alternativa, el derecho a la reincorporaci\u00f3n que, a\u00fan cuando no opera con la inmediatez predicable de la incorporaci\u00f3n, procede incluso en entidades distintas a aquella en la cual el empleado se hallaba incorporado. \u00a0<\/p>\n
El planteamiento de los libelistas obedece a la t\u00edpica estructura de la acusaci\u00f3n que se formula en los casos de omisi\u00f3n legislativa de car\u00e1cter relativo, por cuanto creyendo insuficiente la previsi\u00f3n de la que, en su opini\u00f3n, es la \u00fanica posibilidad, consideran que \u201cel l\u00edmite adecuado\u201d deber\u00eda estar constituido por \u201clas entidades del mismo nivel en las que se pueda desempe\u00f1ar un cargo de igual o superior jerarqu\u00eda\u201d. Sin embargo, los presupuestos que sirven de base a sus aseveraciones carecen de fundamento, porque la incorporaci\u00f3n no es el \u00fanico derecho de los empleados p\u00fablicos de carrera administrativa a quienes se les suprime su cargo y, por lo tanto, el vac\u00edo de regulaci\u00f3n que advierten es inexistente, pues el legislador previ\u00f3 la figura de la reincorporaci\u00f3n que incluye medidas adicionales para cuando resulte inviable la incorporaci\u00f3n y, debido a ello, se torna innecesario complementar la regulaci\u00f3n mediante el mecanismo que los actores recomiendan. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el reparo formulado por los demandantes responde a una apreciaci\u00f3n subjetiva que no surge como un significado plausible de la interpretaci\u00f3n del texto demandado ni pertenece a su contenido normativo y que, por lo mismo, carece de idoneidad para dar lugar a la comparaci\u00f3n entre la ley y la Constituci\u00f3n, no satisface el requisito de certeza que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional deben tener los cargos de inconstitucionalidad planteados por razones de fondo, impide el an\u00e1lisis material de la constitucionalidad y conduce a la decisi\u00f3n inhibitoria que se consignar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los actores tambi\u00e9n censuran el aparte del art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, seg\u00fan el cual \u201cen todo caso la comisi\u00f3n o la suma de ellas no podr\u00e1 ser superior a seis (6) a\u00f1os, sopena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma autom\u00e1tica\u201d. De acuerdo con el criterio plasmado en la demanda, la preceptiva acusada desconoce la efectividad de los derechos establecida en el art\u00edculo primero superior y, en particular, la estabilidad laboral garantizada mediante la carrera administrativa, puesto que permite desvincular de manera autom\u00e1tica al empleado de carrera con base en una excepci\u00f3n que no se encuentra contemplada en el art\u00edculo 125 de la Carta, sin que medie resoluci\u00f3n motivada y con violaci\u00f3n del debido proceso, por cuanto falta un procedimiento adecuado para que el empleado explique las causas de su permanencia en comisi\u00f3n, se desconoce la presunci\u00f3n de inocencia y se aplica un supuesto no contemplado como falta disciplinaria, lo que equivale a sancionar de manera objetiva al empleado, a desvirtuar el principio de legalidad y a derogar el C\u00f3digo Unico Disciplinario. \u00a0<\/p>\n
A los cargos as\u00ed sustentados se oponen quienes intervinieron en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y de la Universidad del Rosario, as\u00ed como el Jefe del Ministerio P\u00fablico. De acuerdo con las apreciaciones del representante del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica la comisi\u00f3n es solicitada por el empleado p\u00fablico de carrera y, dado que carece de sentido posesionarse en un cargo de carrera y ejercer durante toda la vida laboral un empleo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, la desvinculaci\u00f3n autom\u00e1tica responde a los fines del Estado y a la situaci\u00f3n del empleado renuente a permanecer en la carrera y a ejercer los derechos inherentes a ella. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior el decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario agrega que el legislador no est\u00e1 legitimado para hacer de la carrera administrativa una excepci\u00f3n, ni para pervertir el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica y que, en raz\u00f3n de ello, el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, en la parte cuestionada, no prev\u00e9 una sanci\u00f3n, pues el empleado tiene la opci\u00f3n de retornar al empleo de carrera antes de vencerse el t\u00e9rmino legalmente previsto. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, por su parte, estima que la causal de retiro regulada en la disposici\u00f3n acusada es una modalidad de abandono del cargo, en la medida en que la decisi\u00f3n de no reintegrarse obedece a la libre voluntad del funcionario que se encuentra en comisi\u00f3n y, por lo tanto, en lugar de la afectaci\u00f3n de la estabilidad laboral, lo que se procura es restringir los nombramientos en provisionalidad, evitar los inconvenientes que le generan a la administraci\u00f3n y garantizarle al empleado p\u00fablico de carrera el disfrute de los derechos correspondientes a ese r\u00e9gimen. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el Presidente de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y la Directora del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad Santo Tom\u00e1s consideran que la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica del precepto demandado impide el ejercicio del derecho a la defensa y del debido proceso e indican que, adicionalmente, afecta la presunci\u00f3n de inocencia; pero mientras que el primero aboga por la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cen forma \u00a0autom\u00e1tica\u201d y por el condicionamiento de la exequibilidad del resto del segmento cuestionado a que se pruebe la mala fe del servidor p\u00fablico que permanece irregularmente en comisi\u00f3n, la segunda estima que todo lo demandado es inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
Resumidas as\u00ed las diferentes posiciones que a lo largo del proceso han sido expuestas, queda en claro que respecto de la constitucionalidad del segmento demandado del art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 los actores ponen de manifiesto dos clases de problemas que tienen notable relevancia constitucional. El primer grupo de estos problemas se relaciona directamente con la posibilidad de establecer una causal de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa del tipo de la prevista en el precepto demandado, en tanto que el segundo grupo alude a la manera como opera o debe operar esa causal legalmente establecida cuando sea necesario darle aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al primer asunto se refieren los demandantes al indicar que el legislador ha contemplado una excepci\u00f3n a la carrera administrativa que no forma parte del contenido del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n y a la segunda cuesti\u00f3n aluden al puntualizar que la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica de esa causal comporta la vulneraci\u00f3n de algunos importantes aspectos vinculados a la noci\u00f3n de debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Para esclarecer el tema inicialmente propuesto se torna indispensable reiterar la jurisprudencia que esta Corporaci\u00f3n ha producido acerca del tratamiento constitucional de la carrera administrativa y, despu\u00e9s de efectuar un bosquejo general sobre la regulaci\u00f3n constitucional, la Corte deber\u00e1 determinar si, en el caso de las causales de desvinculaci\u00f3n, el Constituyente agot\u00f3 la materia o dej\u00f3 espacios abiertos a la configuraci\u00f3n legislativa, pues solamente en este \u00faltimo supuesto cabe indagar sobre el sustento constitucional de la causal que el Congreso de la Rep\u00fablica previ\u00f3 en el aparte demandado del art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004. \u00a0<\/p>\n
Siempre y cuando resulte del anterior an\u00e1lisis que la previsi\u00f3n de la causal de desvinculaci\u00f3n contemplada en la preceptiva acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n, proceder\u00e1 el an\u00e1lisis de la manera como est\u00e1 regulada su aplicaci\u00f3n y, con la finalidad de decidir sobre su constitucionalidad, la Corte se referir\u00e1 a la \u00edndole de esa causal para determinar si tiene el car\u00e1cter de sanci\u00f3n disciplinaria que le atribuyen los actores y, de conformidad con la respuesta obtenida, la Corporaci\u00f3n estudiar\u00e1 las implicaciones de su aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica en el debido proceso, as\u00ed como en el conjunto de los derechos derivados de la pertenencia a la carrera administrativa y, en especial, del derecho a la estabilidad laboral. \u00a0<\/p>\n
Dada la variedad de los cargos y de los temas involucrados en la acusaci\u00f3n, en armon\u00eda con lo conceptuado por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte estima que es procedente integrar unidad normativa con las partes del art\u00edculo que no han sido demandadas, pues la evaluaci\u00f3n de la constitucionalidad del segmento demandado requiere del an\u00e1lisis de la totalidad del art\u00edculo 26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El legislador y las posibilidades de establecer causales de retiro de la carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
4.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El sistema de carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
Al analizar el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, que sirve de marco a los cuestionamientos esgrimidos en la demanda, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que el sistema de carrera administrativa por concurso de m\u00e9ritos es \u201cun proceso t\u00e9cnico de administraci\u00f3n de personal y un mecanismo de promoci\u00f3n de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite garantizar que al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica accedan los mejores y m\u00e1s capaces funcionarios y empleados\u201d4. \u00a0<\/p>\n
Mediante la adopci\u00f3n del criterio del m\u00e9rito para el nombramiento y la provisi\u00f3n de cargos se pretende, entonces, garantizar la igualdad de oportunidades en armon\u00eda con lo preceptuado en el art\u00edculo 40-7 de la Carta que confiere a todos los ciudadanos igual derecho a acceder al desempe\u00f1o de cargos y funciones p\u00fablicas5; asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, cuales son el servicio a la comunidad, la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la Constituci\u00f3n reconoce a los habitantes del territorio nacional6, as\u00ed como procurar un ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica ce\u00f1ido a algunos objetivos b\u00e1sicos, dentro de los que se cuentan la moral administrativa, la imparcialidad en materia pol\u00edtica y un desempe\u00f1o eficiente, eficaz y calificado de las labores propias del servicio p\u00fablico7. \u00a0<\/p>\n
La importancia de las finalidades se\u00f1aladas y los t\u00e9rminos en los cuales est\u00e1 concebida la regulaci\u00f3n constitucional de la carrera, han llevado a considerar que este sistema es un \u201cpilar fundamental de la estructura organizacional del Estado\u201d, que, debido a tener esa calidad, constituye \u201cun principio de orden superior\u201d y que por interpretar, del mejor modo posible, el criterio de merecimiento, en cuanto determinante del acceso al ejercicio de cargos p\u00fablicos, adquiere un innegable car\u00e1cter prioritario8. \u00a0<\/p>\n
La carrera administrativa, con todo y constituir la regla general, tiene excepciones, pues el art\u00edculo 125 de la Carta, que se viene comentando, expresamente ubica por fuera del radio de acci\u00f3n del sistema prioritario los empleos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, as\u00ed como los correspondientes a los trabajadores oficiales, pero es del caso destacar que la menci\u00f3n expl\u00edcita de estos supuestos excepcionales en el texto superior viene a confirmar el predominio del nombramiento a trav\u00e9s de las regla del concurso p\u00fablico como garant\u00eda de la efectividad del sistema de carrera10. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El legislador y la carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la disciplina constitucional de la materia, cuyas l\u00edneas b\u00e1sicas se han puesto de presente, tambi\u00e9n le otorga al legislador competencia para fijar los requisitos y condiciones que se deban observar cuando sea necesario determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes a ingresar a los cargos de carrera y a ascender en ellos, para se\u00f1alar algunas otras excepciones al sistema y para establecer causales de retiro distintas de las previstas en la Constituci\u00f3n que expl\u00edcitamente alude, en el glosado art\u00edculo 125, a la calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo y a la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, la Corte Constitucional ha considerado que la facultad de configuraci\u00f3n otorgada al Congreso para desarrollar aspectos como los mencionados no se puede ejercer en detrimento del sistema prioritario, ya que al legislador le est\u00e1 vedado desnaturalizar \u201cla regla general de que los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera\u201d, porque la competencia que en ese campo se le ha conferido \u201cno puede entrar en contradicci\u00f3n con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el constituyente del 91\u201d, haciendo de la carrera la excepci\u00f3n y de los restantes mecanismos de provisi\u00f3n de cargos la regla general11. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de todo cuanto se acaba de afirmar se deduce que, como lo ha precisado la Corte, la carrera administrativa se desarrolla en tres momentos diferentes, a saber: el ingreso, el ascenso y el retiro y que en cada uno de esos momentos al legislador se le reconocen espacios de regulaci\u00f3n limitados por la configuraci\u00f3n constitucional del sistema12. A los efectos de analizar los cargos de inconstitucionalidad propuestos en la presente causa, importa destacar las facultades que le corresponden al Congreso de la Rep\u00fablica trat\u00e1ndose de las causales de retiro o desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
4.1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El legislador y las causales de retiro de la carrera administrativa \u00a0<\/p>\n
Sobre ese particular, la jurisprudencia constitucional ha estimado que las causales expresamente mencionadas en el art\u00edculo 125 superior, esto es, la calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo y la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario, se refieren a la conducta del funcionario, que en relaci\u00f3n con estas formas de retiro el legislador cuenta \u201ccon una potestad de configuraci\u00f3n amplia\u201d y que, en virtud de expresa previsi\u00f3n constitucional, a ellas se a\u00f1aden \u201clas dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o en la ley\u201d13. \u00a0<\/p>\n
Estas otras causales bien pueden obedecer a factores ajenos a la conducta del funcionario de carrera y, en cuanto hace a la facultades del legislador, es evidente que \u00e9ste tiene a su alcance la posibilidad de \u201cregular y estructurar causales de retiro adicionales a las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 125 constitucional, no necesariamente relacionadas con la evaluaci\u00f3n del desempe\u00f1o o con la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario\u201d, tal como sucede, por ejemplo, con el retiro causado a consecuencia de la fusi\u00f3n o liquidaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas y de la consiguiente supresi\u00f3n de cargos, con la desvinculaci\u00f3n de los funcionarios de carrera que han llegado a la edad de retiro forzoso, con la desvinculaci\u00f3n de aquellos que se posesionan en cargos de libre nombramiento o remoci\u00f3n sin haber obtenido la comisi\u00f3n respectiva o que, al t\u00e9rmino de los periodos de comisi\u00f3n legalmente autorizados, no retornen al ejercicio del cargo de carrera que les corresponde14. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva no le asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando consideran que la causal de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa, a la cual alude el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 es inconstitucional por no aparecer expresamente mencionada en el art\u00edculo 125 de la Carta, ya que, si bien es cierto que falta esa menci\u00f3n, no lo es menos que en la disposici\u00f3n constitucional invocada se le confiere facultad al legislador para introducir otras causales de retiro y, en esa medida, el Congreso de Rep\u00fablica pod\u00eda establecer que el empleado de carrera administrativa se expone a ser desvinculado del cargo de carrera siempre que la comisi\u00f3n o la suma de ellas exceda el t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os. As\u00ed pues, la previsi\u00f3n legal de esta causal tiene sustento constitucional y, por este aspecto, no se avizoran motivos de contradicci\u00f3n con los contenidos del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.2. Los cargos de inconstitucionalidad referentes a la manera como se aplica la causal de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 \u00a0<\/p>\n
Una vez establecido que el legislador contaba con apoyo constitucional para establecer la causal de retiro de la carrera administrativa incorporada en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, de acuerdo con el plan trazado para efectuar el an\u00e1lisis de constitucionalidad solicitado, conviene pasar a examinar los reparos relativos a la manera como, seg\u00fan los actores, est\u00e1 concebida la aplicaci\u00f3n de la referida causal. \u00a0<\/p>\n
4.2.1. La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 \u00a0<\/p>\n
En obsequio de claridad, la Corte considera necesario examinar, primeramente, en qu\u00e9 consiste la espec\u00edfica causal de retiro que ha generado la presentaci\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad. Tal como ha quedado apuntado, en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 se prev\u00e9 que cuando la comisi\u00f3n o la suma de comisiones para el desempe\u00f1o de cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n sobrepase el t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os, el empleado de carrera administrativa podr\u00e1 ser desvinculado, \u201cen forma autom\u00e1tica\u201d, del cargo que le corresponda en la carrera. \u00a0<\/p>\n
Como lo hizo la Corte en otra oportunidad, cabe preguntar ahora en cu\u00e1les hip\u00f3tesis y bajo qu\u00e9 condiciones se le confiere comisi\u00f3n a un empleado de carrera administrativa para desempe\u00f1ar un cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n. A fin de responder a este interrogante, es de inter\u00e9s puntualizar que tambi\u00e9n las situaciones administrativas est\u00e1n determinadas por el criterio del m\u00e9rito15 y que, de conformidad con el propio art\u00edculo 26, ahora examinado, cuando el empleado de carrera haya obtenido una calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o sobresaliente le asiste el derecho a que se le otorgue comisi\u00f3n hasta por el t\u00e9rmino de tres (3) a\u00f1os, en periodos continuos o discontinuos, con la posibilidad de pr\u00f3rroga por un t\u00e9rmino igual, para que ejerza el cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n que le haya sido discernido en raz\u00f3n de nombramiento o de elecci\u00f3n, mientras que, cuando el empleado de carrera haya obtenido una evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o satisfactoria, la respectiva entidad le \u201cpodr\u00e1\u201d otorgar la comisi\u00f3n por los mismos tres (3) a\u00f1os y con id\u00e9ntica pr\u00f3rroga16. \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que en el primero de los supuestos el empleado de carrera tiene un derecho y, en consecuencia, una vez enterado de su nombramiento o elecci\u00f3n deber\u00e1 elevar solicitud ante la entidad en la cual labora, por cuanto \u00e9sta no puede otorgar la comisi\u00f3n oficiosamente y se requiere, entonces, que el empleado en cuesti\u00f3n manifieste su intenci\u00f3n de aceptar el nombramiento o elecci\u00f3n, en tanto que trat\u00e1ndose de la segunda de las hip\u00f3tesis rese\u00f1adas en el p\u00e1rrafo anterior, \u201cel funcionario de carrera no tiene un derecho a que se le otorgue la comisi\u00f3n\u201d y la entidad podr\u00e1 conced\u00e9rsela o neg\u00e1rsela.17. \u00a0<\/p>\n
Conforme a la regulaci\u00f3n vigente, plasmada en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, al finalizar el t\u00e9rmino de la comisi\u00f3n, el de su pr\u00f3rroga, o cuando el empleado renuncie al cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n o sea retirado de \u00e9l antes del vencimiento del t\u00e9rmino de la comisi\u00f3n, \u201cdeber\u00e1 asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 y los derechos que orientan la carrera administrativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las precisiones que se acaban de hacer resulta m\u00e1s f\u00e1cil proseguir el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de la causal de retiro que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, pues, a\u00fan cuando se ha destacado que el legislador pod\u00eda preverla, la introducci\u00f3n de causales distintas a las expresamente previstas en la Carta debe sujetarse a los l\u00edmites impuestos por la configuraci\u00f3n constitucional de la carrera y por los principios, valores y derechos constitucionales que, dentro del marco del Estado Social de Derecho, le sirven de fundamento. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, de conformidad con lo indicado por la Corte, los derechos que orientan la carrera administrativa contribuyen a fijarle condiciones al ejercicio de la competencia reconocida al legislador para establecer otras causales de retiro y, por lo tanto, en atenci\u00f3n a estos derechos, las causales adicionales a las constitucionalmente previstas que el Congreso establezca, \u201cs\u00f3lo pueden fundarse en razones objetivas, racionales y proporcionales a las finalidades que se busca satisfacer\u201d18. \u00a0<\/p>\n
Dentro del conjunto de derechos constitucionales que condicionan la facultad de configuraci\u00f3n legislativa cuando se trata de establecer causales de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa se encuentran el debido proceso y las prerrogativas espec\u00edficas de las que, seg\u00fan los art\u00edculos 53 y 125 superiores, son titulares las personas vinculadas a la carrera y en especial el trabajo y la estabilidad laboral. \u00a0<\/p>\n
Las inquietudes que los demandantes plantean respecto de la aplicaci\u00f3n de la causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 en lo fundamental se refieren, precisamente, al posible desconocimiento de ciertos aspectos del derecho al debido proceso y a la eventual afectaci\u00f3n de los derechos al trabajo y a la estabilidad correspondientes a los empleados de carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1. La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho al debido proceso \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el orden de los planteamientos que los demandantes exponen en su libelo, inicialmente la Corte va examinar los cuestionamientos relacionados con el debido proceso que, en l\u00edneas generales, aluden a un supuesto car\u00e1cter sancionatorio de la causal, cuya aplicaci\u00f3n inmediata se har\u00eda con desconocimiento del C\u00f3digo Unico Disciplinario -que habr\u00eda sido derogado en este punto- y, adem\u00e1s, sin atender a ninguna clase de procedimiento y en abierta contradicci\u00f3n con el principio de legalidad y con la presunci\u00f3n de inocencia. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La carrera administrativa y el r\u00e9gimen disciplinario \u00a0<\/p>\n
La ra\u00edz de la argumentaci\u00f3n vertida en la demanda se encuentra en el mencionado car\u00e1cter sancionador de la causal cuestionada y en su adscripci\u00f3n al r\u00e9gimen disciplinario. Acerca de este t\u00f3pico es indispensable puntualizar que, en reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha distinguido entre el r\u00e9gimen disciplinario y el sistema de carrera administrativa. En efecto, m\u00e1s all\u00e1 de compartir prop\u00f3sitos constitucionales en buena parte comunes, las diferencias son profundas, pues \u201cel r\u00e9gimen de carrera est\u00e1 fundado en el m\u00e9rito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administraci\u00f3n, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios\u201d19. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, \u201cla l\u00f3gica y racionalidad\u201d que preside el retiro temporal o permanente de un empleado es diferente en cada uno de los dos reg\u00edmenes, ya que la desvinculaci\u00f3n producida en el \u00e1mbito disciplinario tiene tras de s\u00ed alguna falta del servidor, cosa que no siempre ocurre en el sistema de carrera, porque en muchos eventos el retiro carece de connotaciones sancionatorias y se produce en aras de una mejora en la calidad y la eficiencia del servicio, tal como acontece, por ejemplo, siempre que el empleado es retirado a consecuencia de la supresi\u00f3n del cargo que ocupaba20. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha precisado que incluso en aquellas otras circunstancias en las cuales el retiro tienen v\u00ednculos m\u00e1s estrechos con la conducta del empleado, como en el caso del bajo rendimiento, no obstante su apariencia sancionatoria, la separaci\u00f3n del servicio no es una sanci\u00f3n, porque su finalidad es, simplemente, mantener en el r\u00e9gimen de carrera a los m\u00e1s id\u00f3neos21. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para determinar cu\u00e1ndo una disposici\u00f3n legal se inscribe dentro del r\u00e9gimen disciplinario la Corte ha utilizado criterios tales como la finalidad del precepto, el contexto normativo en el que el texto se encuentra, la estructura de la misma norma y el bien jur\u00eddico protegido22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la aplicaci\u00f3n de los citados criterios a la causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 no surge el car\u00e1cter disciplinario y sancionatorio que los demandantes le atribuyen. En efecto, de acuerdo con los art\u00edculos 1 y 2 de la referida Ley, su finalidad consiste en regular el sistema de empleo p\u00fablico, en establecer los principios b\u00e1sicos que deben regular el ejercicio de la gerencia p\u00fablica y en asegurar la atenci\u00f3n y satisfacci\u00f3n de los intereses generales de la comunidad, as\u00ed como en prestar el servicio, sin que se advierta en el se\u00f1alamiento de estos fines un prop\u00f3sito esencial de regular cuestiones disciplinarias o de lograr los mentados objetivos mediante la imposici\u00f3n de sanciones de esa \u00edndole, caracteres que tampoco aparecen en el art\u00edculo 26 que, fuera de pertenecer al t\u00edtulo IV referente al \u201cingreso y el ascenso al empleo p\u00fablico\u201d, busca, sencillamente, garantizar la vigencia de la carrera administrativa en cuanto regla general de acceso al servicio p\u00fablico y de permanencia en \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Se reitera as\u00ed el criterio que ha mantenido este Tribunal en relaci\u00f3n con algunas causales de retiro previstas en la Ley 909 de 2004 y conforme al cual, la citada ley regula \u201caspectos relativos a la carrera administrativa y al empleo p\u00fablico, de manera que sus objetivos no tienen connotaciones disciplinarias\u201d23, siendo del caso a\u00f1adir que la causal establecida en el examinado art\u00edculo 26 tampoco tiene proyecciones hacia el \u00e1mbito disciplinario24 ni constituye sanci\u00f3n, puesto que se trata de una medida administrativa encaminada a hacer efectivos los principios que gu\u00edan el servicio oficial y, en ese sentido, procura dotar a las entidades de un mecanismo \u00e1gil para proveer los cargos que hayan sido declarados vacantes y garantizar, con la mayor prontitud, que un nuevo funcionario entre a cumplir las labores y que la entidad siga su curso normal \u00a0sin quedar sujeta a riesgos o a traumatismos innecesarios. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el hecho de que en el C\u00f3digo Unico Disciplinario se hayan previsto causales de retiro no significa que al regular la carrera administrativa y el empleo p\u00fablico el legislador carezca de competencias para prever causales de retiro propias del r\u00e9gimen de carrera y, a su turno, la circunstancia de que el Congreso las prevea en el \u00e1mbito de la carrera no se traduce en la derogaci\u00f3n de las establecidas en el r\u00e9gimen disciplinario. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, la ausencia del car\u00e1cter disciplinario y sancionador de la causal de desvinculaci\u00f3n de la carrera administrativa regulada en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 torna m\u00e1s evidente la ausencia de un procedimiento espec\u00edfico para su aplicaci\u00f3n y, aunque los actores tienen raz\u00f3n al echar de menos ese procedimiento, no es cierto que la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica de la causal conduzca de modo inexorable a la vulneraci\u00f3n del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
A fin de examinar este aspecto, no se puede perder de vista que, seg\u00fan el art\u00edculo estudiado, cuando al finalizar el tiempo de la comisi\u00f3n o de su pr\u00f3rroga el empleado no retorne voluntariamente al empleo de carrera, la entidad declarar\u00e1 la vacancia. En torno a la potestad de la Administraci\u00f3n de declarar la vacancia en el empleo por abandono del mismo, la Corte expuso consideraciones que ahora resultan perfectamente aplicables. \u00a0<\/p>\n
Al examinar la constitucionalidad de la potestad anterior este Tribunal declar\u00f3 que, por expreso mandato del art\u00edculo 29 de la Carta, el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e indic\u00f3 que la declaraci\u00f3n de vacancia y el consecuente retiro requieren de la expedici\u00f3n de un acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto, precedido del procedimiento establecido en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo que impone comunicarle al empleado la actuaci\u00f3n iniciada de oficio, \u201cpara efectos de que \u00e9ste pueda ejercer su derecho de defensa, al ser o\u00eddo por la autoridad administrativa competente, as\u00ed como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas\u201d25. \u00a0<\/p>\n
La Corte hizo \u00e9nfasis en la importancia de estas garant\u00edas propias del debido proceso trat\u00e1ndose de la desvinculaci\u00f3n de empleados de carrera y, dada la trascendencia de la medida a adoptar que comporta la separaci\u00f3n del cargo, insisti\u00f3 en la necesidad de motivar en forma suficiente y adecuada la decisi\u00f3n, as\u00ed como en la urgencia de garantizar el debido proceso antes de la expedici\u00f3n del acto respectivo, pues \u201clos controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido proceso\u201d26. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corporaci\u00f3n, aunque la causal de retiro examinada en esa oportunidad no es de \u00edndole disciplinaria ni comporta la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, esto no implica que se puedan negar las garant\u00edas previas inherentes al debido proceso27 y, por lo tanto, el car\u00e1cter autom\u00e1tico que, de acuerdo con el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 tiene la aplicaci\u00f3n de la causal de retiro all\u00ed prevista, no ri\u00f1e con las exigencias del debido proceso que deben satisfacerse antes de la expedici\u00f3n del acto administrativo mediante el cual se declare la vacancia y se decida sobre la desvinculaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Y es que el comentado car\u00e1cter autom\u00e1tico consiste, b\u00e1sicamente, en que es suficiente verificar el transcurso de los seis a\u00f1os exigidos y el hecho de que el empleado no haya retornado a su cargo de carrera para que se activen los mecanismos dirigidos a declarar la vacancia y se proceda a disponer el retiro, mas no implica la pretermisi\u00f3n del acto administrativo pertinente o de la actuaci\u00f3n anterior a su expedici\u00f3n, ni de la comunicaci\u00f3n del inicio de esa actuaci\u00f3n al empleado, ni de la oportunidad de ser o\u00eddo o de presentar pruebas a su favor, para indicar, por ejemplo, que no se re\u00fanen las condiciones objetivas que, seg\u00fan la disposici\u00f3n analizada, justifican la declaraci\u00f3n de vacancia del cargo y el retiro autom\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, el principio de legalidad y la libre voluntad del empleado \u00a0<\/p>\n
Para cerrar este ac\u00e1pite, restan algunas consideraciones acerca de la alegada violaci\u00f3n del principio de legalidad que, en sentir de la Corte, no se presentan, porque el analizado art\u00edculo 26 prev\u00e9 las hip\u00f3tesis en las cuales tiene lugar el otorgamiento de la comisi\u00f3n, prev\u00e9 la posibilidad de declarar la vacancia, fija en seis (6) a\u00f1os, continuos o discontinuos, el t\u00e9rmino m\u00e1ximo durante el cual el empleado de carrera puede desempe\u00f1ar en comisi\u00f3n empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n y establece la consecuencia que se deriva de la situaci\u00f3n administrativa del empleado en comisi\u00f3n, cuando se excede el mencionado t\u00e9rmino y no se reasume el cargo de carrera. \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, a prop\u00f3sito del debido proceso, es de inter\u00e9s destacar que la libre voluntad del empleado de carrera juega un importante papel trat\u00e1ndose de esta causal de retiro. Sobre el particular ya la Corte ha anotado que cuando el funcionario se posesiona en el cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pese a no mediar la comisi\u00f3n respectiva, \u201cacepta las consecuencias de su decisi\u00f3n\u201d y, dentro de ellas, \u201cla perdida de los derechos de carrera\u201d28, a lo cual cabe agregar que lo propio acontece cuando finaliza el t\u00e9rmino de seis (6) a\u00f1os en comisi\u00f3n y el empleado no asume su cargo de carrera, ya que conociendo la consecuencia que la ley dispone para esa eventualidad, no es desproporcionado ni irrazonable exigirle un m\u00ednimo de diligencia para definir su situaci\u00f3n y, si no se reintegra, es factible entender que su decisi\u00f3n voluntaria es, precisamente, la de no reintegrarse y la de asumir las consecuencias de esa decisi\u00f3n, cosa que ha de entenderse, sin perjuicio de que, en garant\u00eda de su derecho al debido proceso, se le comunique la iniciaci\u00f3n de las actuaciones orientadas a declarar vacante el cargo y a producir el retiro, a fin de que, seg\u00fan lo apuntado, tenga la oportunidad de controvertir las razones alegadas por entidad, que no pueden ser otras que la superaci\u00f3n del lapso indicado en la ley y la circunstancia de no haber asumido su cargo de carrera. \u00a0<\/p>\n
La Corte no encuentra, entonces, motivos de inconstitucionalidad en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, por lo que hace a los cargos fundados en la presunta violaci\u00f3n del derecho al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.2. La causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho a la estabilidad laboral del empleado de carrera \u00a0<\/p>\n
La \u00faltima acusaci\u00f3n que los actores plantean tiene que ver con la vulneraci\u00f3n de los derechos de carrera y en particular, del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral del empleado de carrera. La respuesta a estos cargos no puede ser ajena al se\u00f1alado car\u00e1cter voluntario de la decisi\u00f3n de no asumir el cargo de carrera al culminar el t\u00e9rmino m\u00e1ximo que la ley permite para el ejercicio de cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pues es claro que la p\u00e9rdida de esos derechos la asume el empleado que no se reintegra a su cargo de carrera como obvia consecuencia de su decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La estabilidad laboral se encuentra establecida en los art\u00edculos 53 y 125 de la Constituci\u00f3n y, en palabras de la Corte, se entiende como \u201cla certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por ley en relaci\u00f3n con su desempe\u00f1o, no ser\u00e1 removido del empleo\u201d29, luego es evidente que cuando el empleado se abstiene de observar \u201clas condiciones fijadas en la ley\u201d, pone en riesgo su derecho a la estabilidad y no puede alegar v\u00e1lidamente que le ha sido vulnerado. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior se debe a\u00f1adir que, a\u00fan cuando la estabilidad es un importante derecho, ni siquiera en el r\u00e9gimen de carrera administrativa puede ser asimilado a la inamovilidad total y absoluta del empleado, motivo por el cual \u201cno se opone a la posibilidad de consagrar causales de separaci\u00f3n de la carrera en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan raz\u00f3n suficiente que justifique la adopci\u00f3n de la medida\u201d30, tal como sucede trat\u00e1ndose de la causal de retiro prevista en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, que est\u00e1 inspirada en prop\u00f3sitos de inter\u00e9s general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, as\u00ed como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculaci\u00f3n al servicio p\u00fablico y la permanencia en \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
La razonabilidad de esta causal a la luz del derecho a la estabilidad resulta n\u00edtida si se tiene en cuenta que el t\u00e9rmino de seis a\u00f1os, al cabo de los cuales se le exige al empleado asumir su cargo de carrera, constituye una parte considerable de la vida laboral de una persona y es l\u00f3gico, entonces, que si la carrera prevalece se busque asegurar que la mayor parte de ese desempe\u00f1o se cumpla en el cargo que corresponda a este r\u00e9gimen y que, adem\u00e1s, no se prolongue una situaci\u00f3n de provisionalidad hasta el punto de hacer de la carrera un sistema excepcional, en forma contraria a sus principios y fines constitucionales. \u00a0<\/p>\n
No desconoce la Corte que el disfrute de una comisi\u00f3n corresponde a un derecho que el empleado obtiene en virtud de la calificaci\u00f3n de su desempe\u00f1o, pero es menester fijar una medida adecuada que torne compatible el ejercicio de ese derecho con el r\u00e9gimen de la carrera administrativa y, en criterio de la Corte, las condiciones establecidas en el examinado art\u00edculo 26 son razonables, ya que permiten satisfacer el derecho a desempe\u00f1ar en comisi\u00f3n un cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n sin sacrificar los principios y fines constitucionales del r\u00e9gimen de carrera, al permitirle al empleado p\u00fablico retornar a su cargo luego de haber disfrutado seis a\u00f1os de comisi\u00f3n y al autorizar a la entidad a desvincularlo de ese cargo y a proveerlo definitivamente si, pasados los seis a\u00f1os, el empleado se abstiene de asumirlo. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de los argumentos que anteceden la Corte tambi\u00e9n desestima este \u00faltimo cargo de inconstitucionalidad y, aun cuando tampoco ha encontrado motivos de inconstitucionalidad en el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 por lo que hace a los cargos fundados en la presunta violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, atendiendo las consideraciones precedentes, de una parte, considera necesario precisar que cuando al t\u00e9rmino de los seis a\u00f1os el servidor p\u00fablico no retorna a su cargo de carrera, ello no significa que autom\u00e1ticamente quede desvinculado del cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n que ven\u00eda desempe\u00f1ando y, de otra parte, estima indispensable decretar la exequibilidad del referido art\u00edculo a condici\u00f3n de que se entienda que la decisi\u00f3n administrativa que con base en \u00e9l se adopte debe respetar las garant\u00edas propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n formulada en contra de la expresi\u00f3n \u201ctendr\u00e1n derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podr\u00e1n optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes\u201d que pertenece al art\u00edculo 44 de la Ley 909 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004 en el entendido que esta decisi\u00f3n administrativa debe adoptarse con las garant\u00edas propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-175 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN CAUSAL DE RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Desvinculaci\u00f3n por haber superado el t\u00e9rmino de la comisi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6450 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, \u201cpor la cual se expiden las normas que regulan el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa, gerencia p\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones un\u00e1nimes de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, ya que aunque me encuentro de acuerdo con esta decisi\u00f3n, considero necesario realizar una observaci\u00f3n respecto del punto tratado en la parte motiva y considerativa de esta decisi\u00f3n, relativo a la potestad reguladora del legislador en materia de causales de retiro de la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, me permito expresar mi preocupaci\u00f3n por que se reconozca una potestad de configuraci\u00f3n del legislador tan amplia en materia de causales de retiro de la carrera administrativa, que puede terminar por hacerla nugatoria. Por tanto, en mi concepto se deber\u00edan matizar las aseveraciones relativas a este tema planteadas en el aparte 4.1 de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, en este caso se concilian dos situaciones: de un lado, el reconocimiento de un derecho que tiene un l\u00edmite de seis a\u00f1os y de otro, el debido proceso pues no se puede proceder a una desvinculaci\u00f3n autom\u00e1tica de la carrera administrativa sin antes escuchar al empleado y adelantar un debido proceso con el lleno de todos los requisitos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, es de observar que en cualquier caso el empleado de carrera conserva plena autonom\u00eda para decidir no regresar al cargo de carrera y permanecer en el de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en mi concepto el problema planteado en este caso se debe examinar \u00a0frente a las diversas situaciones administrativas del empleado de carrera, las cuales deben estudiarse en cada caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores razones aclaro mi voto a la presente decisi\u00f3n, manifestando no obstante mi acuerdo con lo esencial de la decisi\u00f3n y el condicionamiento de la exequibilidad de art\u00edculo 26 de la Ley 909 de 2004, en el sentido que la decisi\u00f3n administrativa que se origine a partir de la aplicaci\u00f3n de esta norma debe adoptarse con el pleno cumplimiento de las garant\u00edas propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-700 de 2006. \u00a0M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1080 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 2002. M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia \u00a0C-1079 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
9 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2001. M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 1993. M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
24 Sobre las proyecciones en el \u00e1mbito disciplinario puede consultarse la Sentencia C-501 de 2005.M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
27 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
29 Cfr.. Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992. M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 1997. M. P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-175\/07 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Falta de certeza en los cargos \u00a0 El reparo formulado por los demandantes responde a una apreciaci\u00f3n subjetiva que no surge como un significado plausible de la interpretaci\u00f3n del texto demandado ni pertenece a su contenido normativo y que, por lo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-13978","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13978","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13978"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13978\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13978"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13978"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13978"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}