\u00a0 \u00a0 Sentencia C-177\/07 \u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley \u00a0mediante la cual se asigna al Presidente de la Rep\u00fablica dichas atribuciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley a la que hace referencia el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la t\u00e9cnica constitucional de las leyes marco, por esa raz\u00f3n el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisi\u00f3n cu\u00e1les entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena \u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeci\u00f3n a la ley \u00a0<\/p>\n
Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, de manera tal que \u201csi bien el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional consagra una atribuci\u00f3n presidencial, tal atribuci\u00f3n no reviste un car\u00e1cter aut\u00f3nomo pues su ejercicio est\u00e1 supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estar\u00e1 sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estar\u00e1 sujeto a los l\u00edmites fijados en la ley de facultades extraordinarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Concepto y alcance \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Saneamiento cuando ha sido vulnerada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Vulneraci\u00f3n constituye vicio formal\/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Caducidad de la acci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La vulneraci\u00f3n de la iniciativa legislativa reservada se\u00f1alada por el art\u00edculo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al t\u00e9rmino de caducidad se\u00f1alado en el numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -un a\u00f1o a partir de la publicaci\u00f3n del acto demandado-. Por tal raz\u00f3n, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada de manera extempor\u00e1nea. \u00a0<\/p>\n
SUPRESION, FUSION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DENTRO DEL PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Establecimiento de l\u00edmites por el legislador \u00a0<\/p>\n
La actora parte de una interpretaci\u00f3n errada del art\u00edculo 189 numeral 15 constitucional, pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional un car\u00e1cter absoluto e ilimitado mientras esta Corporaci\u00f3n ha sostenido reiteradamente que es una atribuci\u00f3n que debe interpretarse arm\u00f3nicamente con el art\u00edculo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse dentro de los l\u00edmites que establezca la ley. En el caso concreto la Ley 790 de 2002 establece los l\u00edmites dentro de los cuales debe ejercerse la atribuci\u00f3n presidencial contemplada por el art\u00edculo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro prop\u00f3sito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente se\u00f1alan cuales entidades no podr\u00e1n ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. De conformidad con el art\u00edculo 150.7 constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, atribuci\u00f3n que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisi\u00f3n se ha de ejercer en armon\u00eda con las competencias presidenciales consagrada en el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al \u00f3rgano legislativo se\u00f1alar cuales entidades no ser\u00e1n liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuraci\u00f3n administrativa porque precisamente con dicho se\u00f1alamiento est\u00e1 ejerciendo en la pr\u00e1ctica su atribuci\u00f3n constitucional, al determinar cuales entidades continuar\u00e1n haciendo parte de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso \u00a0<\/p>\n
La competencia establecida en el art\u00edculo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y le corresponde se\u00f1alar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que tambi\u00e9n incluye la potestad de decidir las entidades que permanecer\u00e1n dentro de la administraci\u00f3n nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6394 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Martha Patricia Ram\u00edrez Nieto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Martha Patricia Ram\u00edrez Nieto demand\u00f3 apartes del art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto de veintiocho (28) de julio de dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda presentada, en la misma providencia orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, y decidi\u00f3 (i) oficiar al Director del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), al Director del Instituto Nacional de Seguros Sociales (ISS), al Director del Instituto Nacional para Ciegos (INCI), al Director del Instituto Nacional para Sordos (INSOR), al Director del Instituto Caro y Cuervo y al Director de la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe para que, dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la admisi\u00f3n, emitieran concepto sobre la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los contenidos normativos demandados; (ii) comunicar la iniciaci\u00f3n del tr\u00e1mite de la demanda al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (iii) igualmente invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, a la Comisi\u00f3n Andina de Juristas, al Instituto de Estudios Legales Alternativos y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana, Libre, Nacional Rosario y Tadeo Lozano para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
Dentro del plazo establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de intervenci\u00f3n del Director del SENA, de la Directora del INCI, de la Directora del INSOR, del Director del Instituto Caro y Cuervo, de la apoderada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, y del Secretario General de la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe. Mediante auto de veintid\u00f3s (22) de septiembre de dos mil seis (2006) el Magistrado sustanciador orden\u00f3 dar cumplimiento a los numerales cuarto y quinto del auto admisorio y continuar con el tr\u00e1mite de la demanda de inconstitucionalidad. Posteriormente la Directora General del INSOR solicito la celebraci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica, petici\u00f3n que fue denegada por el Magistrado Sustanciador mediante auto de veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006). Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista presentaron dos escritos de intervenci\u00f3n, el primero suscrito por los ciudadanos Alberto Ballesteros Bar\u00f3n y Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper, y el segundo suscrito por el ciudadanos Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez y otros. Vencido el t\u00e9rmino de Fijaci\u00f3n en lista fueron presentados escritos de intervenci\u00f3n en representaci\u00f3n de la Universidad de Rosario y de la Academia Nacional de Jurisprudencia, y del Instituto de Seguridad Jur\u00eddica y Probidad. Finalmente el tres (3) de noviembre de dos mil seis (2006) fue radicado en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, se subraya el enunciado normativo acusado. \u00a0<\/p>\n
Ley 790 de 2002 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 20. Entidades que no se suprimir\u00e1n. En desarrollo del Programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica el Gobierno nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe, esta \u00faltima hasta tanto no culmine la misi\u00f3n para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuraci\u00f3n de dichas entidades, ser\u00e1n destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educaci\u00f3n ser\u00e1n descentralizadas y\/o convertidas en entes aut\u00f3nomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizar\u00e1 con recursos del presupuesto general de la Naci\u00f3n, distintos de los del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Estima la demandante que el enunciado normativo se\u00f1alado vulnera los art\u00edculos 1131, 189 numeral 152 y 1543 de la Constituci\u00f3n, las razones que justifican su acusaci\u00f3n se expondr\u00e1n a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La actora formula dos cargos contra las expresiones demandadas. El primer cargo consiste en que la prohibici\u00f3n de suprimir, liquidar o fusionar las entidades enunciadas en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, es contraria al art\u00edculo 113 y al numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucionales porque supone una intromisi\u00f3n del Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, considera la ciudadana Ram\u00edrez Nieto que el art\u00edculo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada ni eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposici\u00f3n demandada. Esa facultad a su vez est\u00e1 reglamentada por el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998 y en esa medida su ejercicio no pod\u00eda ser objeto de nuevas limitaciones legales, m\u00e1xime cuando la Ley 790 de 2002 no es una \u201cley de bases\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene entonces que \u201c[e]l Congreso de la Rep\u00fablica debe y puede fijar las reglas generales mediante las cuales el Presidente de la Rep\u00fablica puede suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales (\u2026) Lo que resulta inconstitucional es que la Ley declare incompetente al Presidente de la Rep\u00fablica para efectuar la mencionada supresi\u00f3n o fusi\u00f3n, tanto en general como con referencia a un caso concreto\u201d. \u00a0<\/p>\n
En apoyo del primer cargo cita algunos aparte de la sentencia C-702 de 1999, y concluye que el precepto demandado es inconstitucional porque representa una extralimitaci\u00f3n del Congreso en sus funciones y la intromisi\u00f3n en las competencias del Primer mandatario, lo que vulnera el art\u00edculo 113 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo que formula la actora es la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 154 constitucional porque a su juicio el enunciado normativo demandado debi\u00f3 tener iniciativa gubernamental por tratarse de una disposici\u00f3n referida al numeral 7 del art\u00edculo 150 constitucional. Sostiene que de conformidad con esta \u00faltima disposici\u00f3n corresponde al Congreso por medio de leyes determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional y a su vez el art\u00edculo 154 de la C. P. prev\u00e9 que tales leyes son de iniciativa reservada al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
En esa medida considera que la disposici\u00f3n demandada vulnera el art\u00edculo 154 constitucional porque si bien el proyecto que posteriormente se convertir\u00eda en la Ley 790 de 2002 tuvo iniciativa gubernamental, el articulado inicialmente propuesto no conten\u00eda ninguna previsi\u00f3n respecto de la prohibici\u00f3n de liquidar, suprimir o fusionar determinadas entidades del orden nacional y el enunciado normativo demandado fue introducido por iniciativa de un congresista durante el tr\u00e1mite del proyecto. Afirma que tal vulneraci\u00f3n reviste importancia desde la perspectiva constitucional porque la iniciativa reservada al Gobierno en ciertas materias \u201ces indispensable para el mantenimiento del equilibrio entre el poder legislativo y el ejecutivo y para que se haga real la cooperaci\u00f3n adecuada a la Constituci\u00f3n entre estos dos poderes\u201d. \u00a0<\/p>\n
1- Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Al expediente fueron allegados numerosos escritos de intervenci\u00f3n de entidades oficiales y de ciudadanos en los cuales se defiende la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. Debido a que su mayor\u00eda exponen similares argumentos para sustentar su postura, se resumir\u00e1n todos en este ac\u00e1pite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los representantes legales del SENA, del INCI, del INSOR, del ICBF y del Instituto Caro y Cuervo presentaron sendos escritos para defender la exequiblidad de los apartes demandados del art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002. En las intervenciones allegadas se refuta el primer cargo presentado por la demandante, esto es la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 113 y 189.15 constitucional, con base en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El precepto legal demandado establece una limitaci\u00f3n al ejercicio de la facultad presidencial de suprimir o fusionar entidades u organismos del orden nacional la cual persigue un fin constitucionalmente leg\u00edtimo cual es preservar determinados organismos p\u00fablicos cuya \u201cexistencia es esencial para cumplir con los fines sociales del Estado\u201d4, pues algunas de estas entidades est\u00e1n encargadas de ejecutar medidas de acci\u00f3n afirmativa o de discriminaci\u00f3n positiva, ordenadas por la Constituci\u00f3n, a favor de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta; \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. De conformidad con la jurisprudencia constitucional una limitaci\u00f3n de esta naturaleza puede ser establecida mediante ley ordinaria (como lo es la Ley 790 de 2002) pues el art\u00edculo 150.7 constitucional atribuye al Congreso de la Rep\u00fablica la competencia de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden nacional. Cosa distinta es que mediante una ley de facultades extraordinarias el poder legislativo delegue el ejercicio de esta atribuci\u00f3n en el Presidente, como a su juicio ocurri\u00f3 precisamente con la expedici\u00f3n de la Ley 790 de 2002.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Por tal raz\u00f3n las limitaciones que introduce la disposici\u00f3n demandada \u2013en el sentido de prohibir la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de determinadas entidades del orden nacional- simplemente se adecuar\u00edan a las exigencias que el art\u00edculo 150.10 de la C. P. impone a las leyes habilitantes, \u00a0las cuales seg\u00fan la jurisprudencia constitucional deben ser \u201cpuntuales, ciertas y exactas\u201d. En esa medida el enunciado normativo demandado se ajusta al precepto constitucional y no contraviene en ning\u00fan caso al art\u00edculo 113 constitucional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. El Legislador al fijar las condiciones generales para el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial se\u00f1alada en el art\u00edculo 189.15 constitucional puede establecer limitaciones, entre las que se cuenta prohibir al ejecutivo que suprima ciertas entidades, esta limitaci\u00f3n adem\u00e1s no tiene un car\u00e1cter absoluto e indefinido sino que se refiere exclusivamente al programa de reestructuraci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica previsto en la Ley 790 de 2002;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
5. En esa medida, el enunciado normativo acusado no vulnera el art\u00edculo 113 constitucional porque supone un claro ejemplo de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de las ramas del poder p\u00fablico en el desarrollo de los fines estatales pues si bien autoriza al Presidente a renovar la administraci\u00f3n preserva ciertas instituciones que \u201cconstituyen verdaderas instituciones del Estado social de derecho teniendo en cuenta su objeto y su misi\u00f3n que en todos los casos es de alto contenido e impacto social\u201d5; \u00a0\u00a0<\/p>\n
6. El art\u00edculo 189.15 constitucional confiere al Presidente competencia para suprimir o fusionar entidades de conformidad con la ley, sin especificar el tipo o modalidad de ley que regule esta atribuci\u00f3n, por lo tanto considera que la Ley 790 de 2002 cumple tal papel al limitar las atribuciones presidenciales de reformar la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Si bien el art\u00edculo 52 de la ley 489 de 1998 establece el marco legal para el ejercicio de la facultad presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional, este precepto legal puede ser modificado por disposiciones de igual rango y fuerza normativa, como lo es precisamente el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002. \u00a0\u00a0<\/p>\n
8. Mediante la ley 790 de 2002 el Congreso de la rep\u00fablica confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente para suprimir o fusionar ciertas entidades del orden nacional, el \u00f3rgano legislativo era competente por lo tanto para se\u00f1alar limites o prohibiciones en el ejercicio de dichas facultades. \u00a0\u00a0<\/p>\n
9. Finalmente, algunos intervinientes sostienen que la demandante formula realmente un cargo de ilegalidad y no de inconstitucionalidad porque su acusaci\u00f3n gira en torno al desconocimiento del art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto el segundo cargo planteado por la actora, esto es la infracci\u00f3n del art\u00edculo 154 constitucional, se\u00f1alan las intervenciones que el Proyecto de ley No.100 de 2002, el cual se convertir\u00eda en la Ley 790 del mismo a\u00f1o, fue presentado ante el Congreso por los ministros del Interior y de justicia y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Si bien el precepto demandado no hac\u00eda parte del articulado inicialmente propuesto, fue introducido durante el debate parlamentario, como manifestaci\u00f3n del \u201cleg\u00edtimo ejercicio de la actividad legislativa y por ende de la potestad configurativa del legislador\u201d6. En el escrito presentado por el representante legal del Instituto Caro y Cuervo se sostiene adem\u00e1s que la demandante no aport\u00f3 elementos probatorios que permitieran verificar que el precepto demandado carec\u00eda del aval gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos fueron compartidos por Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, por los representantes del Instituto de Seguridad Jur\u00eddica y probidad y por los ciudadanos Ra\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez, Beatriz Carballo Su\u00e1rez, Miguel \u00c1ngel Castrill\u00f3n, Fernando Jos\u00e9 Morales, Mariela Agudelo y Otto Torres Agredo quienes tambi\u00e9n presentaron escritos en defensa de la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. A\u00f1aden \u00e9stos intervinientes que el cargo formulado por supuesta trasgresi\u00f3n del art\u00edculo 154 constitucional no es procedente pues se trata de un vicio de forma y la acci\u00f3n p\u00fablica caduc\u00f3 por haber sido expedida la disposici\u00f3n acusada en el a\u00f1o 2002. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n a favor de la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La apoderada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. Considera la interviniente que respecto de la facultad contemplada en el art\u00edculo 189.15 constitucional la ley debe establecer par\u00e1metros generales y no puede descender a se\u00f1alar en detalle cuales entidades pueden ser fusionadas, suprimidas o liquidadas, de manera tal que el precepto demandado al contener una previsi\u00f3n en tal sentido deviene inconstitucional. As\u00ed mismo, reitera los planteamientos de la demanda respecto de la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 154 constitucional debido a que el art\u00edculo demandado no estaba contemplado en el proyecto de ley presentado por el Gobierno. En el mismo sentido intervino el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 4206, recibido el tres (3) de noviembre de 2006, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar el Ministerio P\u00fablico hace un recuento de la jurisprudencia constitucional en torno al alcance de los art\u00edculos 150.7 y 189.15 constitucionales y concluye que mientras el Congreso de la Rep\u00fablica tiene competencia plena para establecer la estructura de la Administraci\u00f3n y para crear, fusionar y suprimir entidades del orden nacional, las atribuciones presidenciales en la materia est\u00e1n sujetas a los condicionamientos se\u00f1alados por la ley. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Procurador ese es el alcance de la expresi\u00f3n \u201cde conformidad con la ley\u201d contenida en la art\u00edculo 189.15 de la C. P., por lo tanto el Legislador puede establecer limitaciones al Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales en la materia, tales como prohibirle suprimir o fusionar determinadas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, asegura que la disposici\u00f3n demandada se ajusta a los preceptos constitucionales antes citados pues \u201c\u2026 mientras el Congreso, marco por antonomasia de la representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tica, tiene una amplia competencia respecto al establecimiento de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, pues s\u00f3lo debe ce\u00f1irse ala Constituci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica debe sujetarse a los l\u00edmites que le se\u00f1ale el Congreso de la Rep\u00fablica, l\u00edmites que pueden materializarse en la prohibici\u00f3n se suprimir, liquidar y fusionar determinadas entidades u organismos administrativos, como efectivamente lo hizo a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n demandada, en cuyo tr\u00e1mite el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio del Interior particip\u00f3 activamente, manifestando su consentimiento sobre la misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto del vicio de forma alegado por la actora sostiene el Procurador que la acci\u00f3n p\u00fablica caduc\u00f3 por haber sido expedida la disposici\u00f3n demandada en el a\u00f1o de 2002, en consecuencia solicita que esta Corporaci\u00f3n se declare inhibida para pronunciarse sobre esta acusaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Considera la demandante que el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002 contraviene los art\u00edculos 113 y 189.15 constitucionales porque la prohibici\u00f3n dirigida al Gobierno Nacional de suprimir o fusionar diversas entidades administrativas del orden nacional, dentro del programa de reestructuraci\u00f3n administrativa previsto por la misma ley, implica una intromisi\u00f3n del Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la actora, el art\u00edculo 189. 15 constitucional atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada o eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar afirma que el precepto demandado vulnera la reserva en materia de iniciativa legislativa prevista en el art\u00edculo 154 constitucional, por haber tenido origen durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley en el Congreso y no estar contenido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de las intervenciones y el Ministerio P\u00fablico refutan los cargos formulados en la demanda, y coinciden en afirmar que las atribuciones presidenciales enunciadas en el art\u00edculo 189.15 constitucional deben ejercerse \u201cde conformidad con la ley\u201d, y en esa medida el Legislador puede establecer limitaciones tales como prohibir la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de ciertas entidades del orden nacional, por tal raz\u00f3n el enunciado normativo cuestionado no violenta el orden constitucional porque corresponde a un ejercicio leg\u00edtimo de la potestad de configuraci\u00f3n del Legislador. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los vicios de forma esgrimidos por la actora sostienen, quienes se pronuncian a favor de la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, que la acci\u00f3n de inexequibilidad por vicios de forma hab\u00eda caducado cuando se present\u00f3 la demanda, por haber transcurrido m\u00e1s de una a\u00f1o desde la fecha de publicaci\u00f3n de la Ley 790 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Se plantean as\u00ed diversas cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar el alcance de las competencias del Presidente de la rep\u00fablica plasmadas en el art\u00edculo 189.15 constitucional, y los l\u00edmites que puede establecer la ley para su ejercicio. As\u00ed mismo se debe determinar el concepto de vicio de forma en el tr\u00e1mite legislativo y la caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Las cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a seguir en la presente decisi\u00f3n para examinar la exequibilidad del enunciado normativo demandado. \u00a0<\/p>\n
2. El alcance de la atribuci\u00f3n presidencial consignada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional y su necesaria armonizaci\u00f3n con lo dispuesto por el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la Rep\u00fablica, con car\u00e1cter permanente, la funci\u00f3n de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley7. Por otra parte, el art\u00edculo 150.7 constitucional se\u00f1ala que corresponde al Congreso por medio de una ley determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A primera vista pareciera que ambas disposiciones confieren la misma funci\u00f3n al Presidente de la rep\u00fablica y al Congreso, de manera tal que habr\u00eda un aparente conflicto normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo, una lectura atenta de los preceptos en cuesti\u00f3n arroja una primera y sustancial diferencia la cual consiste en que la atribuci\u00f3n presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse seg\u00fan lo se\u00f1alado por la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente esta Corporaci\u00f3n, que la ley a la cual hace alusi\u00f3n el art\u00edculo 189 numeral 15 es la prevista en el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Constituci\u00f3n8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado de manera reiterada respecto de la naturaleza de esta ley, aunque su jurisprudencia no ha sido siempre coincidente pues ha abordado el problema desde diferentes perspectivas. En efecto, inicialmente sostuvo que se trataba de una ley de autorizaciones9, pero posteriormente evolucion\u00f3 en el sentido de afirmar que se trataba de una ley ordinaria, que ni por su contenido ni por el procedimiento de su aprobaci\u00f3n ten\u00eda particulares caracter\u00edsticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se har\u00e1 un breve recuento de dicha evoluci\u00f3n jurisprudencial. Inicialmente en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consider\u00f3 que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del \u00a0numeral 15 del art\u00edculo 189 superior pod\u00edan encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones. As\u00ed, en esa oportunidad se sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, en concepto de la Corte Constitucional, tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores planteamientos fueron reiterados en la sentencia C-702 de 1999, en la que adem\u00e1s se a\u00f1adi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de car\u00e1cter general, los objetivos y los l\u00edmites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podr\u00eda el Ejecutivo decretar la fusi\u00f3n de entidades administrativas preexistentes. \u00a0Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constituci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentaci\u00f3n particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la \u00f3rbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la Rep\u00fablica; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de se\u00f1alar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asign\u00f3 a \u00e9l y no a ninguna otra autoridad. \u00a0<\/p>\n
Empero, posteriormente, en la Sentencia C-401 de 2001 la Corte precis\u00f3 que dichas leyes ten\u00edan car\u00e1cter ordinario, al respecto se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c6.3 Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, seg\u00fan el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para regular materias relacionadas con la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1. El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P.. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria (\u2026) Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.1. En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 “de conformidad con la ley”. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales (\u2026) \u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre “otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional” del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente\u201d (subrayas a\u00f1adidas). \u00a0<\/p>\n
Al margen de la naturaleza de la ley a la que hace alusi\u00f3n el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial de car\u00e1cter permanente se\u00f1alada en este precepto debe ser armonizada con la facultad del Congreso de la Rep\u00fablica de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica (Art. 150.7 de la C. P.)12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, como se sostuvo en la sentencia C-044 de 2006: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribuci\u00f3n \u2013la de fusionar entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la Rep\u00fablica, por esa raz\u00f3n, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 (supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales) del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que al Legislador corresponde la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y la formulaci\u00f3n de la tipolog\u00eda de entidades y organismos que conforman tal estructura, igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos que hacen parte de la administraci\u00f3n nacional, y la relaci\u00f3n al interior de cada entidad entre las dependencias que la integran13. Le corresponde tambi\u00e9n al Congreso de la Rep\u00fablica crear los distintos organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura org\u00e1nica, del mismo modo que fusionar, transformar y suprimir los organismos que \u00e9l mismo crea\u201d. \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-350 de 2004 introduce mayores precisiones respecto del ejercicio arm\u00f3nico de las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la Rep\u00fablica en la materia, las cuales se reiteran a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, no se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, \u201csino que comprende proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u201d14, as\u00ed como tambi\u00e9n \u201cregular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras\u201d15. Igualmente, en desarrollo de esta misma funci\u00f3n el Congreso tambi\u00e9n se encuentra habilitado para fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u201cla independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u201d16. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Las facultades contenidas el art\u00edculo 150.7 tambi\u00e9n comprenden la ubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto de la administraci\u00f3n y determinar la relaci\u00f3n entre ellos17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 150.7, la creaci\u00f3n de organismos llamados a integrar la administraci\u00f3n nacional corresponde de manera privativa a la ley18, de la misma manera que es a ella a quien se le asigna espec\u00edficamente la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta 19. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La competencia a que se refiere el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior \u00a0no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, pues es necesario contar con la participaci\u00f3n gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de que la iniciativa para su aprobaci\u00f3n pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 154 Superior20. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Congreso no puede transferir \u00a0al Presidente de la Rep\u00fablica de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n21, las cuales s\u00f3lo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la Rep\u00fablica, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los precisos t\u00e9rminos y l\u00edmites del art\u00edculo 150-1022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, de manera tal que \u201csi bien el numeral 15 del art\u00edculo 189 constitucional consagra una atribuci\u00f3n presidencial, tal atribuci\u00f3n no reviste un car\u00e1cter aut\u00f3nomo pues su ejercicio est\u00e1 supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estar\u00e1 sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estar\u00e1 sujeto a los l\u00edmites fijados en la ley de facultades extraordinarias\u201d23. \u00a0<\/p>\n
2. La iniciativa legislativa reservada en las materias se\u00f1aladas por el inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional. \u00a0<\/p>\n
Tal como se sostuvo en la sentencia C-840 de 2003, \u201cla iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores pol\u00edticos y sociales para que concurran a la presentaci\u00f3n de proyectos de ley ante el Congreso de la Rep\u00fablica con el fin de que \u00e9ste les imparta el tr\u00e1mite constitucional y reglamentario correspondiente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la Carta Pol\u00edtica el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del art\u00edculo 154 constitucional, es decir, para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones p\u00fablicas; las que determinan la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales; las que crean o autorizan la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administraci\u00f3n; las que organicen el cr\u00e9dito p\u00fablico; las que regulen el comercio exterior y el r\u00e9gimen de cambios internacionales; las que fijen el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica; las relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de la iniciativa gubernamental reservada en las materias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 154 constitucional y ha establecido criterios al respecto, algunos de los cuales se enunciaran a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en primer lugar ha se\u00f1alado que la iniciativa legislativa gubernamental no debe manifestarse imprescindiblemente en la \u00a0presentaci\u00f3n inicial de los proyectos ante el Congreso de la Rep\u00fablica por parte de los ministros24 en los asuntos enunciados en el art\u00edculo 154 de la Carta, sino que tambi\u00e9n puede ser expresada mediante el consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relaci\u00f3n con esas mismas materias, se est\u00e9n tramitando en el \u00f3rgano legislativo a\u00fan cuando no hayan sido presentados por el Ejecutivo. Sobre este extremo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c…la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentaci\u00f3n del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el art\u00edculo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagraci\u00f3n constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribuci\u00f3n debe entenderse como aquella funci\u00f3n p\u00fablica que busca impulsar el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, no s\u00f3lo a partir de su iniciaci\u00f3n sino tambi\u00e9n en instancias posteriores del tr\u00e1mite parlamentario. Entonces, podr\u00eda sostenerse, sin lugar a equ\u00edvocos, que la intervenci\u00f3n y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusi\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestaci\u00f3n t\u00e1cita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en se\u00f1alar que: \u201cel Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique\u201d, y que \u2018La coadyuvancia podr\u00e1 efectuarse antes de la aprobaci\u00f3n en las plenarias\u2019.\u201d25 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, con base en una interpretaci\u00f3n flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de las funciones del Congreso, se ha sostenido que el consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y la participaci\u00f3n activa \u00a0de \u00e9ste en el proceso formativo de la ley, subsanan la vulneraci\u00f3n de la iniciativa legislativa reservada en las materias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 154 superior. Dicho consentimiento se expresa en esos casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado \u201caval del Gobierno\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha fijado las condiciones para entender otorgado dicho \u201caval\u201d. Por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del tr\u00e1mite legislativo, aunque tambi\u00e9n ha sostenido que no existen f\u00f3rmulas sacramentales para manifestarlo26. Incluso, en determinadas circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposici\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo, se tome en cuenta la menci\u00f3n que al respecto se haya hecho en las ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la sesi\u00f3n correspondiente y por la ausencia en dicho tr\u00e1mite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval27. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha sostenido la Corte en que el aval s\u00f3lo pueden otorgarlo los ministros o por quien haga sus veces28, pero no cualquiera de ellos sino s\u00f3lo de aqu\u00e9l cuyas funciones tengan alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley. Adem\u00e1s ha dicho que es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobaci\u00f3n en las plenarias, y que sea presentada por el ministro ante la c\u00e1mara donde se est\u00e9 tramitando el proyecto de ley29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se dar\u00eda estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o pol\u00edticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante el tr\u00e1mite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas. \u00a0<\/p>\n
Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del art\u00edculo 154 constitucional, no generar\u00eda controversia, las restantes situaciones suscitar\u00edan dudas sobre si el proyecto de ley incurri\u00f3 en un vicio de forma que acarrear\u00eda su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hip\u00f3tesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo se\u00f1alado anteriormente30; en la cuarta situaci\u00f3n, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta \u00faltima situaci\u00f3n se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno31, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval32. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, ha se\u00f1alado la Corte que las disposiciones \u00a0que sean aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o el aval del Gobierno en las materias enunciados por el inciso segundo del art\u00edculo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jur\u00eddico por la Corte Constitucional bien mediante la acci\u00f3n de inexequibilidad ejercida dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n del acto -ya que se trata de un vicio de forma33-, o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el art\u00edculo 154 Superior34.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El examen de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Como se consign\u00f3 en ac\u00e1pites anteriores de la presente decisi\u00f3n, la actora formula contra el enunciado normativo demandado distintos cargos, uno de los cuales trata sobre presuntos vicios en el procedimiento de formaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada mientras que los restantes versan sobre supuestas infracciones del contenido material de la carta Pol\u00edtica de 1991. \u00a0<\/p>\n
Por razones de car\u00e1cter metodol\u00f3gico inicialmente se abordar\u00e1 el cargo de \u00edndole formal, el cual consiste en una supuesta infracci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional porque los apartes demandados del art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002 no aparec\u00edan en el texto original del proyecto de ley presentado por el Gobierno y fueron introducidos durante el tr\u00e1mite legislativo sin contar con su aval, lo que supondr\u00eda que en el tr\u00e1mite del enunciado normativo demandado se infringi\u00f3 la reserva de iniciativa gubernamental establecida por el precepto constitucional mencionado. \u00a0<\/p>\n
Como se anot\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior de la presente decisi\u00f3n (ver Nota pie de p\u00e1gina 31), la vulneraci\u00f3n de la iniciativa legislativa reservada se\u00f1alada por el art\u00edculo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al t\u00e9rmino de caducidad se\u00f1alado en el numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -un a\u00f1o a partir de la publicaci\u00f3n del acto demandado-. Por tal raz\u00f3n, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada de manera extempor\u00e1nea. En efecto, la Ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, mientras que la demanda en la Secretaria General de esta Corporaci\u00f3n el veintitr\u00e9s (23) de junio de 2006, es decir tres a\u00f1os y casi seis meses despu\u00e9s de la publicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte la actora acusa a los enunciados normativos demandados de vulnerar el principio de separaci\u00f3n de poderes (art\u00edculo 113 constitucional) y de infringir el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n, porque considera que \u00e9sta \u00faltima disposici\u00f3n atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Para resolver este cargo es preciso traer a colaci\u00f3n los criterios jurisprudenciales rese\u00f1ados en el ac\u00e1pite segundo de los considerandos de la presente decisi\u00f3n. En efecto, la actora parte de una interpretaci\u00f3n errada \u2013 a la luz de la jurisprudencia constitucional- del art\u00edculo 189 numeral 15 constitucional, pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional un car\u00e1cter absoluto e ilimitado mientras esta Corporaci\u00f3n ha sostenido reiteradamente que es una atribuci\u00f3n que debe interpretarse arm\u00f3nicamente con el art\u00edculo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse dentro de los l\u00edmites que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto la Ley 790 de 2002 precisamente establece los l\u00edmites dentro de los cuales debe ejercerse la atribuci\u00f3n presidencial contemplada por el art\u00edculo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro prop\u00f3sito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente se\u00f1alan cuales entidades no podr\u00e1n ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Existe un argumento adicional para defender la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, cual es que de conformidad con el art\u00edculo 150.7 constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, atribuci\u00f3n que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisi\u00f3n se ha de ejercer en armon\u00eda con las competencias presidenciales consagrada en el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al \u00f3rgano legislativo se\u00f1alar cuales entidades no ser\u00e1n liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuraci\u00f3n administrativa porque precisamente con dicho se\u00f1alamiento est\u00e1 ejerciendo en la pr\u00e1ctica su atribuci\u00f3n constitucional, al determinar cuales entidades continuar\u00e1n haciendo parte de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la competencia establecida en el art\u00edculo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y le corresponde se\u00f1alar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que tambi\u00e9n incluye la potestad de decidir las entidades que permanecer\u00e1n dentro de la administraci\u00f3n nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente la actora sostiene en la demanda que la atribuci\u00f3n presidencial contenida en el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta ya ha sido regulada por el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998, y asevera que la disposici\u00f3n atacada desconoce los requisitos se\u00f1alados en dicho precepto legal, y adicionalmente no tiene el car\u00e1cter general de una ley de bases35. \u00a0<\/p>\n
Si bien estos \u00faltimos cargos \u2013como sostiene muchos intervinientes- realmente plantean una contradicci\u00f3n entre dos disposiciones legales y en esa medida no son en estricto sentido cargos de inconstitucionalidad, en definitiva pueden ser reconducidos a un problema de relevancia constitucional cual es la cuesti\u00f3n de la modalidad de la ley a que hace referencia el art\u00edculo 189.15 de la Carta y si debe tratarse de disposiciones de car\u00e1cter general que se limiten a se\u00f1alar \u00a0criterios que debe seguir el Presidente para el ejercicio de su atribuci\u00f3n constitucional, es decir, si deben tener la estructura propia de una ley marco, o si por el contrario puede regular la atribuci\u00f3n presidencial en detalle y se\u00f1alar incluso cu\u00e1les entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas. \u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe reiterar lo mencionado en la secci\u00f3n segunda de la parte considerativa de esta decisi\u00f3n, en el sentido que la ley a la que hace referencia el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la t\u00e9cnica constitucional de las leyes marco, por esa raz\u00f3n el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisi\u00f3n cu\u00e1les entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el enunciado normativo \u201cEn desarrollo del Programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica el Gobierno nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe, esta \u00faltima hasta tanto no culmine la misi\u00f3n para la cual fue creada\u201d, contendido en el art\u00edculo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00c1LVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-177 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley \u00a0mediante la cual se asigna al Presidente de la Rep\u00fablica dichas atribuciones (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de los decretos reglamentarios que se expiden para tal efecto (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LINEA JURISPRUDENCIAL-Naturaleza de las leyes sobre supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6394 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0contra el art\u00edculo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002, \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
En la discusi\u00f3n de la ponencia que concluy\u00f3 en la sentencia de la referencia, puse \u00a0de presente \u00a0la posici\u00f3n que he asumido en diferentes decisiones \u00a0que involucran el alcance y contenido de los numerales \u00a015 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Si bien el ponente de la decisi\u00f3n, Magistrado Sierra Porto, se\u00f1ala en nota especial (N\u00b0 11 p\u00e1gina 16), los aspectos predominantes de esa orientaci\u00f3n personal, considero necesario para un \u00a0mejor entendimiento reiterar mediante copia \u00edntegra, la aclaraci\u00f3n de voto rendida por el suscrito respecto de la sentencia C-044 de 2006, en la cual intervino como ponente, tambi\u00e9n, el magistrado Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia si bien comparto la decisi\u00f3n contenida en la parte resolutiva considero necesario aclarar mi voto, teniendo en cuenta \u00a0participaciones anteriores \u00a0como ponente de varias sentencias sobre el tema tratado en el presente caso y \u00a0como autor de algunos salvamentos de voto y aclaraciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la sentencia se afirma que hay una l\u00ednea consistente acerca precisamente de la naturaleza de tales leyes \u00a0y actos de la rama ejecutiva, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fin, en la sentencia se alude como punto de referencia ilustrativo al r\u00e9gimen de las fusiones de sociedades comerciales previsto en el C\u00f3digo de Comercio, en cuanto las disposiciones que lo configuran pueden servir de elemento para la adopci\u00f3n de las decisiones ejecutivas de fusi\u00f3n de las entidades p\u00fablicas comprendidas en las \u00a0disposiciones constitucionales del art\u00edculo 150 numeral 7 y del art\u00edculo 189 numeral 15. \u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar que, como aclara la propia sentencia, el an\u00e1lisis en ella efectuado s\u00f3lo se refiere al supuesto espec\u00edfico de ordenaci\u00f3n de la fusi\u00f3n de entidades mediante el ejercicio de las atribuciones previstas en el mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la sentencia expresa que su an\u00e1lisis se circunscribe a ese caso y no abarca los otros supuestos que a partir de las normas constitucionales han sido objeto de decisiones anteriores de la Corte Constitucional como los relativos a los alcances del art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba (fusi\u00f3n de entidades directamente regulada y realizada por el legislador) y del art\u00edculo 150-10 (fusi\u00f3n de entidades \u00a0realizada mediante el ejercicio de facultades extraordinarias que hayan sido otorgadas por \u00a0la ley) de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La naturaleza de las leyes \u00a0previstas en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se hace un recuento de la trayectoria jurisprudencial en torno de la naturaleza y caracter\u00edsticas de las leyes referidas a aspectos de la organizaci\u00f3n del Estado, en general, y de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en particular, y sobre las caracter\u00edsticas y alcances de dichas leyes para concluir que si bien en sentencias iniciales sobre la materia, (Sentencias \u00a0 \u00a0 C-262 de 1995, C-702 de 1999, C-1190 de 2000) se aludi\u00f3 a las caracter\u00edsticas especiales de las materias tratadas para darle un car\u00e1cter especial a esas leyes como leyes de \u201cautorizaciones\u201d es lo cierto, a juicio de la sentencia, que a partir, primordialmente, de la C-401 de 2001, la Corte abandon\u00f3 esa orientaci\u00f3n para afirmar la condici\u00f3n de leyes ordinarias de aquellas a que hace referencia el art\u00edculo 189 numeral 15 y por ello concluye que los actos mediante los cuales se \u201cponen en acci\u00f3n\u201d \u00a0las disposiciones legales en esta materia tienen simplemente car\u00e1cter de decretos reglamentarios que tendr\u00edan su fundamento, seguramente, en el art\u00edculo 189 numeral 11. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido se afirma en la sentencia que las sentencias C-880 de 2003 y C-350 de 2004 siguen claramente \u201cla l\u00ednea\u201d jurisprudencia enunciada. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Referencia al tratamiento del tema en los salvamentos y aclaraciones de voto suscritos por este magistrado. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de clarificar estos planteamientos es necesario en mi caso, poner de presente que siempre he manifestado a\u00fan antes de intervenir como magistrado de la Corte Constitucional, mi acuerdo con las orientaciones que, tal vez, a partir de la sentencia C-262\/95 M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz ha sostenido la Corte. \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Precisamente en ella la Corte tuvo ocasi\u00f3n de enunciar con reiteraci\u00f3n de providencias anteriores sus planteamientos sobre la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y la necesidad de existencia de una ley marco: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas funciones de \u201cModificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales….\u201d, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que \u00e9sta s\u00f3lo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constituci\u00f3n y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de sanos criterios de diferenciaci\u00f3n, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos. \u00a0<\/p>\n
Y en otros apartes puntualiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa correcci\u00f3n funcional que reclama en todo caso la interpretaci\u00f3n constitucional, con fines de armonizaci\u00f3n y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la Rep\u00fablica previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica sin consideraci\u00f3n a los l\u00edmites que debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(\u2026\u2026)Bajo este entendido, y con las advertencias de orden doctrinario, que acompa\u00f1an la definici\u00f3n jur\u00eddico constitucional de un estado social y democr\u00e1tico de derecho como el que se establece por la Carta Pol\u00edtica de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de car\u00e1cter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del art\u00edculo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que se\u00f1alen sus l\u00edmites con claridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia \u00a0C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz , la Corte tuvo ocasi\u00f3n de \u00a0volver sobre el tema de las competencias del Legislador y del Presidente de la Rep\u00fablica sobre la reestructuraci\u00f3n del Estado y la posibilidad de la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias al respecto. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aspecto especifico de la contradicci\u00f3n que algunos han visto entre el contenido del art\u00edculo 157-7 y el del 189-15, se encuentran en la sentencias puntualizaciones como \u00e9stas: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa aparente contradicci\u00f3n entre el art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba y el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica, quien, con estricta sujeci\u00f3n a la ley puede ejercer esa atribuci\u00f3n como suprema autoridad administrativa. La ley ha de determinar los principios de car\u00e1cter general, los objetivos y los l\u00edmites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podr\u00eda el Ejecutivo decretar la fusi\u00f3n de entidades administrativas preexistentes. \u00a0Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constituci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentaci\u00f3n particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la \u00f3rbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la Rep\u00fablica; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de se\u00f1alar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asign\u00f3 a \u00e9l y no a ninguna otra autoridad. \u00a0<\/p>\n
2.3. Salvamento \u00a0parcial \u00a0de \u00a0voto \u00a0del suscrito \u00a0magistrado \u00a0a la sentencia C-702 de 1999, circunscrita a algunas de las decisiones contenidas en \u00a0ella, concretamente respecto de la decisi\u00f3n sobre inexequibilidad del art\u00edculo 51 de la Ley 489 de 1998, expres\u00e9: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa decisi\u00f3n mayoritaria se basa en que las normas que de acuerdo con el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica compete expedir al Congreso Nacional, mediante ley, para dar cauce necesario y apropiado alas funciones que all\u00ed se enuncian a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica en cuanto a la fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades u organismos del orden nacional, no cumplen las condiciones previstas por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
– \u00a0En el numeral 15 del art\u00edculo 189, como se ha expresado, y bien lo recuerda la decisi\u00f3n de la Corte, se prev\u00e9 que las funciones \u00a0presidenciales de fusionar y suprimir entidades o organismos deben ejercitarse de conformidad con la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es claro que no establece la Carta requerimientos especiales \u00a0en cuanto a la extensi\u00f3n o intensidad del condicionamiento que se\u00f1ale el legislador, por lo que hay que entender que, dentro de la necesaria razonabilidad, \u00a0puede \u00e9l, en este caso, graduar, dentro de la m\u00e1s amplia libertad configurativa, las posibilidades de acci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, determinando los eventos o causales cuya ocurrencia den lugar, seg\u00fan el caso, a la fusi\u00f3n o a la supresi\u00f3n de entidades. \u00a0<\/p>\n
El supuesto anterior, seg\u00fan ha puntualizado esta Corporaci\u00f3n en \u00a0jurisprudencia que reitera la sentencia objeto del presente salvamento, difiere del previsto en el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n respecto de la modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades nacionales, pues esta disposici\u00f3n \u00a0condiciona el ejercicio de tales funciones a que el legislador determine previamente \u201clos principios y reglas generales\u201d. Entonces, en este evento la Constituci\u00f3n s\u00ed determina la intensidad y extensi\u00f3n de los condicionamientos que ha de imponer el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica con la precisi\u00f3n que ellos deben circunscribirse al se\u00f1alamiento de principios y reglas generales. En consecuencia, est\u00e1 vedada a la ley toda regulaci\u00f3n que exceda un marco general. \u00a0<\/p>\n
– No existiendo, entonces, en la Constituci\u00f3n se\u00f1alamiento del grado de intensidad en el ejercicio de \u00a0la funci\u00f3n legislativa para el caso de la fusi\u00f3n de entidades, conforme al art\u00edculo 189, 15, \u00a0no puede, a mi juicio, la Corte, sin ocupar el lugar del legislador, imponer a \u00e9ste, m\u00e1s all\u00e1 de la necesaria derivaci\u00f3n del principio de razonabilidad, se\u00f1alar esa gradaci\u00f3n. Y mucho menos en los t\u00e9rminos en que lo pretendi\u00f3 en la decisi\u00f3n de la cual me aparto. En efecto, la conclusi\u00f3n que surge luego de la lectura de la sentencia apunta a que en ning\u00fan caso el legislador puede establecer condicionamientos, pues si lo hace con amplitud dejar\u00e1 la puerta abierta para que el Gobierno act\u00fae con \u201carbitrariedad\u201d y si lo hace de manera pormenorizada invadir\u00e1 la esfera propia del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones, estimo que el art\u00edculo 51 de la ley 489 de 1.998 ha debido declararse ajustado a la Constituci\u00f3n, lo que, de otra parte, habr\u00eda guardado la necesaria coherencia con la decisi\u00f3n tomada por la Corte en la misma providencia \u00a0respecto del art\u00edculo 52, ib\u00eddem, cuya fuente normativa se encuentra en la misma disposici\u00f3n constitucional, esto es en el citado art\u00edculo 189, numeral 15. \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, no sobra destacar que si bien, como pone de presente la decisi\u00f3n mayoritaria, algunas de las reglas contenidas en el art\u00edculo 51 de la ley hacen referencia a los principios constitucionales llamados a orientar \u00a0la acci\u00f3n de las autoridades administrativas en todas sus actuaciones, esa puntualizaci\u00f3n para el caso de la fusi\u00f3n, no resulta inocua ni contraria a la Constituci\u00f3n; se trata de derroteros que, dentro de la libertad configurativa entendi\u00f3 necesario fijar el legislador para el espec\u00edfico prop\u00f3sito de que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerza la funci\u00f3n constitucional permanente, pero condicionada, que le otorg\u00f3 el constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La consideraci\u00f3n de que la amplitud en los enunciados legales propicia la arbitrariedad en las acciones a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica desplaza, en forma inapropiada, el juicio hacia los actos de ejecuci\u00f3n, lo cual excede el control de constitucionalidad propio de la Corte (Sentencia C-109\/95). \u00a0<\/p>\n
De otra parte, tampoco puede olvidarse que al legislador corresponde fijar los requisitos de los actos jur\u00eddicos y los efectos de los mismos, entre ellos las responsabilidades derivadas de la fusi\u00f3n, como se hace de manera puntual en el referido art\u00edculo 51 de la ley. Es claro que si la ley hubiere omitido tales aspectos, ello no podr\u00eda suplirse por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus propias funciones como suprema autoridad administrativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 42. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo est\u00e1 integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y dem\u00e1s entidades que la ley\u00a0 \u201co el Gobierno Nacional\u201d definan como adscritas o vinculadas a aqu\u00e9llos seg\u00fan correspondiere a cada \u00e1rea.\u201d \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aspecto que interesa destacar en materia de modificaci\u00f3n de la estructura administrativa, de las caracter\u00edsticas de las leyes pertinentes y de los decretos que al respecto expida el Gobierno Nacional, all\u00ed se expres\u00f3 como fundamento de la decisi\u00f3n adoptada: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cambio, a la luz de los principios expuestos, se opone a la Constituci\u00f3n la norma impugnada en cuanto permite que Congreso y Gobierno compartan la atribuci\u00f3n de definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relaci\u00f3n con cu\u00e1l de los ministerios o departamentos administrativos tiene ese car\u00e1cter. Se abre paso as\u00ed una competencia dual que la Constituci\u00f3n rechaza. \u00a0<\/p>\n
En efecto, es de reserva de la ley la atribuci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencia, establecimientos p\u00fablicos y otra entidades del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
El concepto de \u201cestructura\u201d comprende no solamente las entidades y organismos que integran la administraci\u00f3n nacional, sino las modalidades de relaci\u00f3n jur\u00eddica y administrativa entre ellas, en el interior de cada uno de los sectores en que obra la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la atribuci\u00f3n de se\u00f1alar la estructura de la administraci\u00f3n nacional es privativa del legislador, y tambi\u00e9n lo es -por supuesto- la de establecer c\u00f3mo est\u00e1 compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relaci\u00f3n -vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, no es posible incluir las mencionadas facultades dentro del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que permite al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cmodificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas \u00fanicamente \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d, como el mismo precepto constitucional lo advierte. \u00a0<\/p>\n
Tampoco podr\u00eda deducirse la facultad a que se refiere la norma de la funci\u00f3n presidencial contemplada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, que le permite \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, si se tiene en cuenta que tambi\u00e9n los actos correspondientes deben proferirse \u201cde conformidad con la ley\u201d, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habr\u00e1 de someterse y por fuera de la cual no puede actuar. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no pod\u00eda el Congreso transferir, de una manera abstracta, general y permanente, una atribuci\u00f3n suya de \u00edndole legislativa al Ejecutivo nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Salvamento de voto a la sentencia C-1437 de 2000. Este salvamento de voto que cont\u00f3 con la adhesi\u00f3n de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, corresponde a las consideraciones que como fundamentos de una decisi\u00f3n de constitucionalidad condicionada de las disposici\u00f3n acusada se present\u00f3 a la Sala Plena y que no fueron acogidas por \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1.3. La Competencia del Gobierno y del Presidente de la Rep\u00fablica en materia de organizaci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
4.1.3.1. \u00a0Como se pone de presente, a trav\u00e9s de los escritos que obran en el proceso, algunas de esas atribuciones no han sido objeto de uniforme interpretaci\u00f3n, a pesar de la labor de esclarecimiento que en diversas ocasiones \u00a0ha cumplido la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera espec\u00edfica la controversia se ha centrado en torno del entendimiento que haya de darse a los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189, frente al contenido del numeral 7 del art\u00edculo 150 \u00a0de la Constituci\u00f3n. \u00a0As\u00ed, algunos, como se\u00f1ala la demandante, ven en esas disposiciones la formulaci\u00f3n de competencias simult\u00e1neas al Congreso y al Presidente que pueden significar una dualidad inconveniente para la adecuada organizaci\u00f3n administrativa y del Estado. Otros, teniendo en cuenta la ubicaci\u00f3n de los art\u00edculos dentro del texto constitucional endilgan un error al constituyente. Los de m\u00e1s all\u00e1 \u00a0pueden \u00a0se\u00f1alar la inutilidad de una de las dos normas, seg\u00fan su particular concepci\u00f3n de la organizaci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior conviene que la Corte reitere y puntualice las orientaciones \u00a0hasta ahora seguidas en la materia. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, se debe indicar que si bien es cierto que tanto en el art\u00edculo 150-7- como en el art\u00edculo 189, 15-16, de la Constituci\u00f3n se hace referencia aparentemente a las mismas materias, el art\u00edculo 150 trae especificidades que no se repiten en el texto del art\u00edculo 189, por lo que claramente hay atribuciones exclusivas del legislador ( la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional , la creaci\u00f3n de los organismos que all\u00ed se relacionan, la reglamentaci\u00f3n de la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda \u00a0y la autorizaci\u00f3n \u00a0de la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la presunta contrariedad se circunscribe a las atribuciones relativas a la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional \u00a0y a las modificaciones \u00a0a la estructura de esos mismos organismos. \u00a0<\/p>\n
Empero, como ya se ha precisado por la Corte, mientras el Congreso puede ejercer esas atribuciones en cualquier tiempo y con las solas restricciones que se deriven del texto constitucional, el Presidente solo puede hacer uso de ellas bajo el presupuesto de una ley que se\u00f1ale los contornos y condicionamientos de ejercicio36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3.2. Ahora bien, en cuanto al contenido de la ley en referencia \u00a0no debe perderse de vista que las disposiciones constitucionales regulan de manera diferente las posibilidades reguladoras del legislador; seg\u00fan se trate de las atribuciones del numeral 15 o del numeral 16, dicho contenido deber\u00e1 ostentar \u00a0mayor o menor \u00a0precisi\u00f3n o intensidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en el primero de ellos, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica alude a que las atribuciones para fusionar o suprimir \u00a0entidades y organismos se ha de realizar \u201cde conformidad con la ley\u201d sin hacer expl\u00edcitos requerimientos en cuanto a la extensi\u00f3n o intensidad \u00a0del condicionamiento que se\u00f1ale el legislador. Por ello a juicio de la Corte en este supuesto el legislador, dentro de la necesaria sujeci\u00f3n al principio de razonabilidad ostenta libertad de configuraci\u00f3n para modular las posibilidades de acci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, en el cumplimiento de \u00a0su competencia constitucional de fusionar y suprimir entidades y organismos administrativos. \u00a0<\/p>\n
En el supuesto regulado por el numeral 16 del mencionado art\u00edculo 189, por su parte, la Constituci\u00f3n s\u00ed delimita expresamente el tratamiento que el legislador puede dar, debiendo \u00e9ste quedarse en el trazado del marco (principios y reglas generales) dentro del cual el Presidente ejerza la funci\u00f3n de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos y entidades administrativas nacionales. \u00a0<\/p>\n
Con el entendimiento anterior, no encuentra la Corte que haya contradicci\u00f3n entre las disposiciones constitucionales, ni que se establezca una dualidad de competencias que rec\u00edprocamente se enerven. Entonces, si bien las atribuciones presidenciales, en las materias de que tratan los mencionados numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n tienen evidente car\u00e1cter permanente, se circunscriben a los supuestos expl\u00edcitamente establecidos en la ley y su ejercicio debe cumplirse en los t\u00e9rminos y con los condicionamientos en \u00e9sta se\u00f1alados. Adquieren el car\u00e1cter de atribuciones administrativas sujetas no solo al marco trazado por la ley que prev\u00e9 las condiciones de su ejercicio, sino que se hallan naturalmente sujetas a las determinaciones legales en cuanto a la estructura general \u00a0de la administraci\u00f3n y respecto de los objetivos y estructura org\u00e1nica de las entidades y organismos concernidos, tal como ellas hubieren sido configuradas por el legislador; bajo esta comprensi\u00f3n la Corte declar\u00f3 constitucionales algunas de las previsiones del art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998 e inconstitucionales otras37.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3.3 \u00a0Dentro del proceso se ha discutido tambi\u00e9n acerca de la procedencia del se\u00f1alamiento de la adscripci\u00f3n y de la vinculaci\u00f3n de organismos mediante decreto del Gobierno Nacional en los supuestos a que se refiere el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16. Por ello es preciso que la Corte se detenga, desde esta \u00f3ptica en los alcances de estas disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Entonces, es pertinente indagar si por virtud de las atribuciones de \u00a0transformaci\u00f3n de entidades o de fusi\u00f3n de las mismas, se opera en esos supuestos una habilitaci\u00f3n especial para que el Presidente en el acto \u00a0que disponga tales medidas, dentro del marco legal ( 189-16) o de acuerdo con las disposiciones legales (189-15). \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular cabe se\u00f1alar que mientras el legislador sin m\u00e1s restricci\u00f3n que las que \u00e9l mismo determine en cada caso, puede ordenar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de un organismo administrativo a un Ministerio o Departamento administrativo, el Presidente de la Rep\u00fablica solo podr\u00e1 realizar tal se\u00f1alamiento en los casos \u00a0 discrecionalmente se\u00f1alados por el Congreso, mediante ley. Al respecto, la Corte pone de presente que si bien la Ley 489 de 1998, precis\u00f3, de manera general \u00a0los requisitos y condicionamientos que deb\u00eda observar el Presidente de la Rep\u00fablica -Gobierno- para efectuar en cada caso la fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos la disposici\u00f3n pertinente (art\u00edculo 51) fue declarada inconstitucional (Sentencia C-702 de 1999) . \u00a0<\/p>\n
No obstante, podr\u00eda se\u00f1alarse que en la medida en que la fusi\u00f3n \u00a0hace desaparecer al menos una de las entidades concernidas \u00a0en el acto de fusi\u00f3n adoptado por el Gobierno, dentro del preciso contorno que determine la ley, y que significa modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen organizativo, bien podr\u00eda el Presidente cambiar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de entidades y organismos. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los supuestos de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas se tiene que en su contenido actual, luego de la sentencia C- 702 de esta Corporaci\u00f3n, \u00a0el art\u00edculo 54 de la ley 489 de 1998 establece las reglas generales que orientan y condicionan el ejercicio de la atribuci\u00f3n presidencial contenida en el art\u00edculo 189- numeral 16-. Dichas pautas son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organizaci\u00f3n o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictar\u00e1n por el Presidente de la Rep\u00fablica conforme a las previsiones del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con sujeci\u00f3n a siguientes principios y reglas generales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1n responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gesti\u00f3n p\u00fablica, en particular, evitar la duplicidad de funciones; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se deber\u00e1 garantizar que exista la debida armon\u00eda, coherencia y articulaci\u00f3n entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de sus pol\u00edticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades, ni conflictos; \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. Cada una de las dependencias tendr\u00e1 funciones espec\u00edficas pero todas ellas deber\u00e1n colaboran en el cumplimiento de las funciones generales y en la realizaci\u00f3n de los fines de la entidad u organismo; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se podr\u00e1n fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podr\u00e1 otorg\u00e1rseles autonom\u00eda administrativa y financiera sin personer\u00eda jur\u00eddica; \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. No se podr\u00e1n crear dependencias internas cuyas funciones est\u00e9n atribuidas a otras entidades p\u00fablicas de cualquier orden; \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1n suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones espec\u00edficas que ellos desarrollaban. En tal caso, se proceder\u00e1 conforme a las normas laborales administrativas; \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. Deber\u00e1 adoptarse una nueva planta de personal.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, conforme a la norma legal actualmente vigente la funci\u00f3n constitucional \u00a0de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades, tal como ella puede ser ejercitada por el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0se circunscribe a la modificaci\u00f3n de los aspectos estructurales internos de la entidad que no tocan \u00a0con los objetivos propios que a la misma haya asignado el acto de creaci\u00f3n, cuyo contenido fija la propia ley. \u00a0As\u00ed mismo del contenido actual del art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998, tal como rige \u00a0luego de la sentencia \u00a0C-702\/99 no puede inferirse ninguna facultad de modificaci\u00f3n de la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, cuando el ejercicio de dicha funci\u00f3n se refiere a entidades y organismos \u00a0adscritos o vinculados. \u00a0<\/p>\n
5. Conclusi\u00f3n. La potestad de configuraci\u00f3n legislativa en materia \u00a0de determinaci\u00f3n de la estructura Administrativa y de integraci\u00f3n de los sectores administrativos mediante \u00a0la adscripci\u00f3n y vinculaci\u00f3n de entidades y organismos \u00a0<\/p>\n
Luego del an\u00e1lisis de las reglas constitucionales efectuado, puede concluirse que el legislador goza de libertad de conformaci\u00f3n ya sea para establecer, a partir de las clases de entidades \u00a0constitucionalmente previstas otros organismos y entidades integrantes de la Administraci\u00f3n, el r\u00e9gimen jur\u00eddico a ellas aplicable, las responsabilidades de los directivos y representantes legales, los esquemas de interrelaci\u00f3n de \u00a0los organismos administrativos, determinando grados de dependencia y los mecanismos de efectividad de los mismos, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el legislador puede determinar, como en efecto lo ha hecho, el contenido de los actos de creaci\u00f3n de los organismos administrativos \u00a0(art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998), o los grados de dependencia de los organismos administrativos, la integraci\u00f3n de los diversos sectores mediante la determinaci\u00f3n, en cada caso del organismo principal (ministerio o departamento administrativo) y de los organismos adscritos y vinculados en armon\u00eda con el r\u00e9gimen jur\u00eddico previamente definido por el legislador. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con las disposiciones constitucionales, entonces, bien puede el legislador precisar en cada caso, a trav\u00e9s del respectivo acto de creaci\u00f3n, la pertenencia o participaci\u00f3n de una entidad determinada a un espec\u00edfico sector administrativo, mediante \u00a0su adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n a un ministerio o departamento administrativo (art\u00edculos 150-7- y 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). En esos t\u00e9rminos cabe destacar que la competencia constitucional para \u00a0 definir la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de un organismo o entidad de la administraci\u00f3n nacional compete por principio al legislador y no puede ser ejercitada de ordinario por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n dentro del marco de las atribuciones constitucionales bien puede el Legislador \u00a0permitir que el Gobierno Nacional en los supuestos de fusi\u00f3n y de modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas, determine cambios en la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de las entidades concernidas en tales medidas (art\u00edculo 150-7- en concordancia con el art\u00edculo 189-15-). No obstante, anota la Corte que tal posibilidad constitucional depender\u00e1 del estado de la legislaci\u00f3n en un determinado momento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, seg\u00fan lo analizado, la circunstancia de que en la actualidad conforme a la legislaci\u00f3n vigente, en la pr\u00e1ctica no pueda darse el cambio de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n por el Gobierno mediante la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural de una entidad, en nada afecta la posibilidad constitucional de que el legislador en futura regulaci\u00f3n as\u00ed lo prevea. \u00a0<\/p>\n
En consonancia con las anteriores consideraciones, se debe concluir que asiste raz\u00f3n a la demandante \u00a0cuando se\u00f1ala que la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n, comprendido en ella el se\u00f1alamiento de la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n \u00a0de una entidad u organismo \u00a0a los \u00f3rganos principales de la administraci\u00f3n ( ministerios o departamentos administrativos) es funci\u00f3n del legislador, conforme al art\u00edculo 150-7, de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, del an\u00e1lisis de las facultades del art\u00edculo 189, numerales 15 y 16, en armon\u00eda con el mismo art\u00edculo 150-7, y el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha resultado que bien puede el legislador, en los casos de fusi\u00f3n de entidades u organismos y de modificaci\u00f3n de estructura de los mismos, prever que en el correspondiente acto el Presidente de la Rep\u00fablica se\u00f1ale la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, pues de acuerdo con la propia Ley 489 no puede existir organismo administrativo respecto del cual no se haya previsto pertenencia a un determinado sector. Y no ser\u00eda razonable, a juicio de la Corte, que en tales supuestos, dentro del contexto, m\u00e1s o menos amplio seg\u00fan el caso, trazado por el legislador pudiere el Gobierno fusionar organismos o modificar la estructura de los mismos, pero no definir cuando ello fuere necesario, la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n a un organismo principal de la administraci\u00f3n. Por lo anterior, \u00a0bajo el entendimiento que se da a la norma, no encuentra \u00a0la Corte que la disposici\u00f3n acusada viole las reglas superiores invocadas en la demanda, es decir los art\u00edculos 150,7, 189, numerales 15 y 16, 113 y 114 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto la previsi\u00f3n del art\u00edculo 42 de la Ley 489 de 1998, bajo el entendimiento que hace la Corte, guarda cabal armon\u00eda con lo dispuesto por los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, tal como se analiz\u00f3 anteriormente. \u00a0As\u00ed mismo, puede sostenerse que al prever la posibilidad de que en los supuestos de fusi\u00f3n y modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades administrativas se est\u00e9 ante una delegaci\u00f3n impropia de funciones propias del legislador a favor del Presidente de la Rep\u00fablica, porque el propio constituyente ha habilitado al Congreso para que mediante ley fije las condiciones dentro de las cuales han de ejercerse dichas facultades. \u00a0<\/p>\n
En esas circunstancias, declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, de manera pura y simple, significar\u00eda hacer depender el juicio de constitucionalidad de la regulaci\u00f3n legal, lo cual excede el marco propio del control constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la parte acusada del art\u00edculo 42 de la Ley 489 de 1998 en el entendido de que la posibilidad de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de una entidad u organismo de la administraci\u00f3n nacional por parte del Gobierno Nacional se circunscribe a los supuestos \u00a0constitucionalmente previstos en \u00a0el art\u00edculo 189, numerales 15 y 16, de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con la regulaci\u00f3n que al efecto expida el legislador. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, tampoco pueden considerarse transgredidos los art\u00edculos 113 y 114 de la Constituci\u00f3n pues la norma acusada permite que las funciones constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0y del Presidente de la Rep\u00fablica se ejerzan de manera arm\u00f3nica y que precisamente sea mediante una ley que se ejerza la funci\u00f3n de determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Razones \u00a0adicionales \u00a0de desacuerdo \u00a0sobre el \u00a0texto de la sentencia C- 1437-2000. \u00a0<\/p>\n
Respecto del texto de la sentencia tal como ella fue aprobada por la mayor\u00eda de la Corte, y que concluy\u00f3 con la inexequibilidad del fragmento acusado son pertinentes \u00a0las siguientes razones de desacuerdo. \u00a0<\/p>\n
La Corte como postulado de principio expresa que la atribuci\u00f3n de definir c\u00f3mo est\u00e1 integrado un sector administrativo y de establecer la adscripci\u00f3n y vinculaci\u00f3n de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. En igual sentido se expresaba la ponencia original. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se expresa que \u00a0la ley no puede delegar en el Gobierno por v\u00eda general, indefinida y permanente funciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo se expresa que la norma acusada es contraria a la Constituci\u00f3n \u00a0\u201cen cuanto permite que Gobierno y Congreso \u00a0compartan la atribuci\u00f3n de definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relaci\u00f3n con cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene ese car\u00e1cter. Se abre paso as\u00ed una competencia dual\u201d, que no es aceptada por la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la ponencia original en este aspecto, para explicar esa aparente \u201ccompetencia dual\u201d se planteaba la necesidad de armonizar la disposici\u00f3n del art\u00edculo 150-7- con lo establecido en los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Presupuesto este que fue desechado en la sentencia \u00a0y sobre el cual se centra el desacuerdo que expres\u00e9 ante la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
Al efecto la sentencia expresa: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte, no es posible incluir las mencionadas facultades dentro del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que permite al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cmodificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas \u00fanicamente \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d, como el mismo precepto constitucional lo advierte. \u00a0<\/p>\n
Tampoco podr\u00eda deducirse la facultad a que se refiere la norma de la funci\u00f3n presidencial contemplada en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Carta Pol\u00edtica, que le permite \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d, si se tiene en cuenta que tambi\u00e9n los actos correspondientes deben proferirse \u201cde conformidad con la ley\u201d, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habr\u00e1 de someterse y por fuera de la cual no puede actuar.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como se expresaba en la ponencia original, que seguramente no fue suficientemente expl\u00edcita, no se trata de ver en las disposiciones de los numerales 15 y 16 una fuente directa de tal atribuci\u00f3n al Presidente (la de adscribir o vincular entidades) sino de entender que el Congreso, \u00a0en los t\u00e9rminos de tales disposiciones del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, \u00a0bien puede, a prop\u00f3sito de la regulaci\u00f3n de las facultades presidenciales all\u00ed se\u00f1aladas, prever que en los supuestos de fusi\u00f3n de entidades o de modificaci\u00f3n estructural la Ley pueda definir cu\u00e1ndo procede la modificaci\u00f3n de la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de la entidad respecto de la cual opera la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural, reguladas por el legislador. No se trata, en esos casos, de una atribuci\u00f3n abstracta, permanente intemporal, como lo sugiere la sentencia. Se trata de, en un correcto y arm\u00f3nico desarrollo legal de las competencias constitucionales habilitar espec\u00edficamente al Presidente para que definida la fusi\u00f3n o la modificaci\u00f3n estructural de entidades administrativas, pueda si as\u00ed resultare necesario redefinir la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n respectivas. No tendr\u00eda sentido, en esos casos, \u00a0que el Gobierno dentro de los t\u00e9rminos legales pueda realizar la fusi\u00f3n de entidades (numeral 15 del art\u00edculo 189) o modificar su estructura (numeral 16 del art\u00edculo 189), pero que se requiriera de una ley que ulteriormente se\u00f1alara el Ministerio o departamento administrativo de adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Lo que parece acontecer seg\u00fan se desprende del texto de esta sentencia es que la Corte, contra el texto constitucional expreso \u00a0(art\u00edculo 189 numerales 15 y 16 ) y \u00a0modificando a\u00fan \u00a0orientaciones \u00a0plasmadas \u00a0en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 no acepta que dentro de los condicionamientos legales, m\u00e1s o menos amplios, seg\u00fan el supuesto de que se trate, pueda el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento directo en la Constituci\u00f3n, fusionar entidades o modificar la estructura de las mismas 38. \u00a0<\/p>\n
Por ello la Corte pudo no haber reparado que en la ponencia original se formulaba una propuesta de exequibilidad condicionada de la norma acusada, bajo el supuesto de que la Ley al regular las competencias del Presidente de la Rep\u00fablica, conforme a la previsi\u00f3n expresa de los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 y en armon\u00eda con el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, bien pod\u00eda prever que en esos supuestos espec\u00edficos el Gobierno como consecuencia de la fusi\u00f3n o de la modificaci\u00f3n estructural pudiere cambiar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de la entidad o entidades concernidas. \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que se postulaba en dicha ponencia, es la que consulta, a mi juicio, de manera genuina, las orientaciones plasmadas en la Constituci\u00f3n vigente en consonancia con la reformulaci\u00f3n plasmada respecto de las relaciones Legislador- Gobierno- Presidente de la Rep\u00fablica- en cuanto al ejercicio de la potestad organizatoria del Estado, para el cumplimiento de las finalidades esenciales que a \u00e9ste competen dentro del Estado social de derecho.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia 401 de 2001. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte resolvi\u00f3 declarar: \u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cpudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto\u201d, as\u00ed como \u201cy establecer todas las caracter\u00edsticas que sean competencia de la ley referente a su r\u00e9gimen de personal\u201d contenidas en el numeral 1 del Art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 573 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como fundamento espec\u00edfico dentro de la decisi\u00f3n adoptada en el numeral transcrito la Corte formul\u00f3 el siguiente, cuya redacci\u00f3n se encomend\u00f3 al Magistrado Cepeda Espinosa, toda vez que en ese punto no fue acogida la propuesta contenida en la ponencia inicialmente presentada. (Ver Acta N\u00b0 20 de 19 de abril de 2001). \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En segundo lugar, procede dilucidar si la naturaleza que el actor atribuye a las disposiciones legales previstas en los Art\u00edculos 150-7- y 189- 15 y 16- significa imposibilidad para el legislador de transferencia de su materialidad a favor del Presidente de la Rep\u00fablica, mediante las facultades extraordinarias (Art\u00edculo 150-10). \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 regulado en los precisos t\u00e9rminos del Art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica para que \u00e9ste dicte normas con fuerza de ley. \u00a0As\u00ed las cosas, en la medida en que las reglas relativas a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional (Art\u00edculo 150-7, en concordancia con el Art\u00edculo 189-15-) no est\u00e1n excluidas expl\u00edcitamente en el texto del Art\u00edculo 150-10, habr\u00eda de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos all\u00ed mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente la Rep\u00fablica el ejercicio de la competencia legislativa pertinente. \u00a0<\/p>\n
No obstante debe la Corte analizar los planteamientos del demandante para establecer si, a pesar de lo anteriormente expuesto, le asiste raz\u00f3n y se estar\u00eda en el caso en estudio ante un supuesto especial de materia no susceptible de ser delegada mediante las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
6.3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, seg\u00fan el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para regular materias relacionadas con la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.\u00a0 El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria39. . Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.1.\u00a0 En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 \u201cde conformidad con la ley\u201d. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n \u201cde conformidad con la ley\u201d, o \u201cconforme a la ley\u201d, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. \u00a0De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo art\u00edculo 189 la Carta regulan las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del Presidente de la Rep\u00fablica; el numeral 21 emplea la expresi\u00f3n \u201cconforme a la ley\u201d, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los l\u00edmites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. De esta consagraci\u00f3n no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgaci\u00f3n de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. \u00a0Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num. 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre \u201cotras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional\u201d del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. \u00a0La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.3. \u00a0En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el prop\u00f3sito de darle al Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la administraci\u00f3n con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisi\u00f3n para la Reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica creada a finales de los a\u00f1os ochenta40, , se plante\u00f3 la importancia de dotar al Presidente de la Rep\u00fablica de herramientas que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administraci\u00f3n41. \u00a0Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso que todo lo relativo a la estructura, organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes marco42; ; el Presidente de la Rep\u00fablica desarrollar\u00eda tales leyes y con base en ellas podr\u00eda suprimir o fusionar entidades u organismos43. \u00a0 La Asamblea Constituyente acogi\u00f3 el esp\u00edritu de la propuesta pero introdujo una modificaci\u00f3n importante: hizo una diferencia entre las facultades del Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el Presidente \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente, \u201cde conformidad con la ley\u201d (num. 15 del art. 189 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el r\u00e9gimen de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental s\u00f3lo fue acogido para la modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra. \u00a0Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni aspectos espec\u00edficos sino que debe limitarse ha definir los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales el Presidente ejercer\u00e1 su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los l\u00edmites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un r\u00e9gimen integral al respecto. \u00a0Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la Rep\u00fablica por el numeral 7 de la norma demandada ya que \u00e9ste lo habilita para \u201cdictar el r\u00e9gimen para la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas del orden nacional\u201d. Dicho r\u00e9gimen est\u00e1 comprendido dentro de uno m\u00e1s general que no se refiere exclusivamente a la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n sino a los dem\u00e1s aspectos relativos a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n; pero el Congreso no est\u00e1 obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades. \u00a0Bien pod\u00eda, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo para dictar el r\u00e9gimen relativo a la consecuencia de decretar la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de una entidad p\u00fablica del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.4. \u00a0En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del art\u00edculo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias44. . El int\u00e9rprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeraci\u00f3n que trae dicho inciso con otros tipos de leyes. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. \u00a0Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se presenta una hip\u00f3tesis en la cual el int\u00e9rprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de la Rep\u00fablica de una invasi\u00f3n de sus facultades por el Presidente, o para preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra Constituci\u00f3n. \u00a0La Corte estima que en este caso ello no es necesario. \u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 ejerciendo una facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle. \u00a0Adem\u00e1s, en el evento en que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el \u00f3rgano legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer sus funciones de control pol\u00edtico o su funci\u00f3n legislativa para modificar el r\u00e9gimen que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica. Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la Rep\u00fablica controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorg\u00f3. Es m\u00e1s, en todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P.). \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional para asegurar su protecci\u00f3n y goce efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que est\u00e1 en juego es la distribuci\u00f3n de competencias entre las ramas del poder p\u00fablico y \u00a0el ejercicio de las mismas de conformidad con la Constituci\u00f3n y las leyes, la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional s\u00f3lo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un \u00f3rgano se exceda o invada la \u00f3rbita de otro, o que faciliten que un \u00f3rgano eval\u00fae las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder p\u00fablico. El ideal en una democracia es que esto no suceda. \u00a0Sin embargo, el constituyente admiti\u00f3 de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.). As\u00ed, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no s\u00f3lo en el caso de la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades p\u00fablicas del orden nacional, sino en los dem\u00e1s eventos en los que expide normas de car\u00e1cter general, se presenta esta acumulaci\u00f3n de funciones en cabeza del ejecutivo. \u00a0Cabe anotar que una vez expedido el r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n o de disoluci\u00f3n comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorizaci\u00f3n espec\u00edfica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho r\u00e9gimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores se declarar\u00e1 exequible el numeral 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. \u00a0La Corte tampoco encuentra que el inciso 2\u00ba de dicha norma sea inconstitucional como as\u00ed mismo lo sugiere el demandante. Por el contrario, dicho inciso es una manifestaci\u00f3n de uno de los mecanismos mediante los cuales el Congreso de la Rep\u00fablica puede controlar el ejercicio de las facultades que el mismo le otorga al Presidente de la Rep\u00fablica. Se trata de un control previo al \u00e1mbito material del r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n que podr\u00e1 dictar el ejecutivo. \u00a0Es tambi\u00e9n una forma de precisar el campo de las facultades extraordinarias y de su ejercicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el inciso segundo mencionado tambi\u00e9n ser\u00e1 declarado exequible pero tan solo en cuanto no viola los art\u00edculos 150 numeral 10 y 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Salvamento de voto parcial. Magistrados Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
En este punto debe aclararse que si bien el suscrito magistrado actu\u00f3 como ponente salv\u00f3 voto en compa\u00f1\u00eda de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n, Jaime C\u00f3rdoba y Rodrigo Escobar en lo relativo al numeral 7 del art\u00edculo demandado. Las consideraciones del salvamento se refieren entonces a la parte que se transcribe de la parte motiva de la sentencia cuya redacci\u00f3n, conforme al Acta N\u00b0 20 del 19 de abril de 2001, correspondi\u00f3 al magistrado Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa: \u00a0<\/p>\n
\u201c… basamos nuestro desacuerdo en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 regulado en los precisos t\u00e9rminos del Art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica para que \u00e9ste dicte normas con fuerza de ley. \u00a0As\u00ed las cosas, en la medida en que las reglas relativas a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional (Art\u00edculo 150-7, en concordancia con el Art\u00edculo 189-15-) no est\u00e1n excluidas expl\u00edcitamente en el texto del Art\u00edculo 150-10, habr\u00eda de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos all\u00ed mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente la Rep\u00fablica el ejercicio de la competencia legislativa pertinente. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n mayoritaria tiene en cuenta que en la medida en que la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen mediante el cual el Presidente de la Rep\u00fablica puede suprimir entidades del orden nacional, o liquidarlas y disolverlas, \u00a0no puede asimilarse a una autorizaci\u00f3n para liquidar o disolver una determinada entidad o grupo de entidades, corresponde al tratamiento normal de las leyes ordinarias y por ende bien puede el legislador delegar transitoriamente su expedici\u00f3n al Gobierno, mediante las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Al efecto es pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corte desde la Sentencia C-262 de 1995 ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el Art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0En ese orden de ideas se ha afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia, el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que se\u00f1ale al efecto el legislador. Tambi\u00e9n ha destacado la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido modulaciones constitucionales distintas seg\u00fan se trate del supuesto del numeral 15 (fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades) o del supuesto del numeral 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los organismos administrativos). \u00a0<\/p>\n
En el primer caso, el Constituyente ha previsto la competencia legislativa de manera amplia, librada a la discrecionalidad del legislador; en el segundo, el constituyente opt\u00f3 por se\u00f1alar que la acci\u00f3n legislativa ha de quedarse en el se\u00f1alamiento de los principios y reglas generales conforme a los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica adelante las acciones dirigidas a la modificaci\u00f3n de la estructura de las entidades de la administraci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia legislativa, es lo cierto que mediante la previsi\u00f3n de condicionamientos legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 el Constituyente quiso plasmar un control interorg\u00e1nico en el ejercicio de una competencia constitucional. \u00a0As\u00ed entendida la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o misional, cabe la reflexi\u00f3n en el sentido de si la transferencia que transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer \u201ccondicionamientos\u201d, en favor del Presidente concentra en \u00e9ste (as\u00ed sea transitoriamente) no solo la competencia de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de las cuales \u00e9l mismo cumplir\u00eda la funci\u00f3n constitucional originaria, aboliendo el mencionado control establecido por el constituyente cuando previ\u00f3 que no solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el Presidente de la Rep\u00fablica pero, este \u00faltimo, \u201cde conformidad con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se desestima la anterior orientaci\u00f3n expresando que, por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a que se ha hecho alusi\u00f3n constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan futuras decisiones de la Corte, y de otro, que trat\u00e1ndose de los supuestos previstos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 no se aprecia necesidad alguna de protecci\u00f3n especial por parte del juez constitucional al Congreso en la integridad de su funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Estima la decisi\u00f3n mayoritaria que los recaudos constitucionales relativos al control pol\u00edtico, a la posibilidad de dictar normas que ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de las facultades extraordinarias, son significativas de una protecci\u00f3n adecuada de las funciones del legislador. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en nuestra opini\u00f3n es necesario recabar sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189, para enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que la propia constituci\u00f3n asigna al Presidente, a que ello se efect\u00fae de conformidad con lo que se\u00f1ale el legislador, no solamente se hace referencia a una atribuci\u00f3n legislativa ordinaria. \u00a0Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la decisi\u00f3n mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constituci\u00f3n primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la conformaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n ( art\u00edculo 150-7-) como para la integraci\u00f3n de la misma en sus elementos institucionales concretos ( crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades). \u00a0As\u00ed las cosas no puede soslayarse el tema se\u00f1alando que no se aprecia necesidad de protecci\u00f3n del Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada que transfiri\u00f3 al Gobierno el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen conforme al cual puede este en los casos concretos efectuar las referidas liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades administrativas. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en atenci\u00f3n a los criterios interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad que le ha sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las finalidades que justifican la intervenci\u00f3n legislativa en las materias a que se refiere el numeral 15 del Art\u00edculo 189 imponen concluir que el desplazamiento de la competencia de regulaci\u00f3n o modulaci\u00f3n de las funciones de fusionar y suprimir entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad que ello genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales entidades, altera el principio democr\u00e1tico en el cual descansa el Estado de Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes titulares del Poder P\u00fablico en la consecuci\u00f3n de los fines estatales, pues concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de manera separada. \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio la conclusi\u00f3n que se se\u00f1ala debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las leyes cuadros), sino tambi\u00e9n el numeral 15 tal como se ha expresado. \u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, la argumentaci\u00f3n de la sentencia seg\u00fan la cual de si trata de una ley de autorizaci\u00f3n si cabe la restricci\u00f3n mas si se trata de determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la competencia constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 el Presidente no requiere de autorizaci\u00f3n legal \u2013 general o particular- para proceder a la supresi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional, y realizar las actividades inherentes de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de una en concreto, pues es precisamente el texto constitucional que de manera directa y expl\u00edcita lo habilita para ello, pero \u201cde acuerdo con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-880 de 2003 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Mediante esta decisi\u00f3n la Corte se ocup\u00f3 de la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 790 de 2002: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte estima que la disposici\u00f3n acusada lleva consigo la facultad para fusionar entidades y organismos, tengan ellos la misma o diferente naturaleza jur\u00eddica; considera igualmente esta Corporaci\u00f3n que la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y la creaci\u00f3n o fusi\u00f3n de instituciones p\u00fablicas no puede leg\u00edtimamente supeditarse a leyes preexistentes que definan criterios para la adopci\u00f3n de una tipolog\u00eda de empleos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Entendida as\u00ed, es razonable la disposici\u00f3n demandada pues si se admitiera la fusi\u00f3n \u00fanicamente entre entidades y organismos que tuvieran la misma naturaleza jur\u00eddica con el fin de conservar la categor\u00eda a la que pertenecen algunos empleos p\u00fablicos de los entes fusionados, se limitar\u00edan en exceso los principios constitucionales de eficacia, celeridad y econom\u00eda administrativa y la necesidad de adecuar la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, ser\u00eda impracticable cualquier proceso de modificaci\u00f3n de la estructura administrativa del Estado, m\u00e1xime cuando en estos tiempos, en ejercicio de las atribuciones dadas por el art\u00edculo 150 numeral 7 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador ha previsto m\u00e1s de 15 categor\u00edas distintas de entidades descentralizadas para el orden nacional45. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, no es la decisi\u00f3n del Gobierno Nacional la que, en ejercicio de las atribuciones dadas por el legislador en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta, modifica el r\u00e9gimen laboral ni la tipolog\u00eda de los empleos p\u00fablicos de las entidades fusionadas, puesto que de manera independiente al n\u00famero de fusiones que por esta v\u00eda se produzcan, los principios constitucionales y legislativos sobre dichas materias permanecen intactos. \u00a0<\/p>\n
Cuando el Gobierno, en ejercicio de tales atribuciones, ordena la fusi\u00f3n de una entidad a otra, las funciones a cargo de la entidad absorbida se cumplir\u00e1n hacia futuro por la entidad absorbente, que bien podr\u00e1 tener naturaleza jur\u00eddica diferente a la que ten\u00eda el ente absorbido. Por lo tanto, es razonable que la naturaleza de la entidad fusionada y el r\u00e9gimen laboral de sus servidores p\u00fablicos sean los de la entidad absorbente. \u00a0<\/p>\n
No obstante, un aspecto diferente a la naturaleza jur\u00eddica y al r\u00e9gimen laboral que rige en la entidad absorbida, lo constituye el tratamiento que deba darse a los servidores p\u00fablicos que sean incorporados en la entidad absorbente, pues en este evento deber\u00e1n tenerse en cuenta dos elementos esenciales que subyacen al poder de definici\u00f3n de la estructura administrativa del Estado: el principio democr\u00e1tico, en tanto es la propia Carta la que determina que esa facultad la ejerza quien est\u00e1 investido de representatividad; y el de finalidad, porque la reestructuraci\u00f3n lo que busca es lograr el mayor grado de eficacia de la administraci\u00f3n, pero teniendo en cuenta que el l\u00edmite precisamente lo constituye el hecho que los derechos de los trabajadores no pueden ser desmejorados con aquellas decisiones de la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A la luz de estos principios la Corte no puede imponer una regla espec\u00edfica en un tema que ha sido confiado a la configuraci\u00f3n del Congreso y del Ejecutivo; no obstante, ello no impide a esta Corporaci\u00f3n precisar el alcance de los derechos constitucionales, fijando unos par\u00e1metros que respeten dicho margen de configuraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como la norma demandada podr\u00eda admitir interpretaciones diferentes que vayan en contrav\u00eda de lo se\u00f1alado por los referidos preceptos Superiores, la Corte precisa entonces que en los casos de incorporaci\u00f3n, los derechos de empleados y trabajadores en materia salarial y prestacional no podr\u00e1n ser desmejorados por el decreto que disponga la fusi\u00f3n respectiva. La tensi\u00f3n que se presenta entre el poder del Presidente de la Rep\u00fablica para definir la estructura del Estado y los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales, que pueden resultar afectados en el tr\u00e1nsito a otra entidad u otro r\u00e9gimen laboral, debe resolverse mediante la ponderaci\u00f3n de los valores constitucionales en juego, que, en todo caso, deben ser respetados. \u00a0<\/p>\n
Pero tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que deben respetarse las disposiciones constitucionales que regulan la evoluci\u00f3n propia de la estructura de la administraci\u00f3n y ello supone que quien define la reestructuraci\u00f3n y las caracter\u00edsticas que tenga la nueva entidad es el Ejecutivo, siguiendo las pautas preconfiguradas en la ley. Debe entenderse por ello que es la Administraci\u00f3n la que decide a qu\u00e9 empleados o trabajadores llama o no a incorporarse a la nueva entidad, en qu\u00e9 condiciones o bajo qu\u00e9 r\u00e9gimen, dada precisamente la naturaleza de la nueva entidad. Pero, subraya la Corte, esas condiciones tienen un l\u00edmite claro: los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales. \u00a0<\/p>\n
Para respetar esos derechos, la Administraci\u00f3n puede ofrecer a los servidores p\u00fablicos que puedan pasar a la nueva entidad con las mismas o mejores condiciones salariales o prestacionales que las que ten\u00edan en el r\u00e9gimen anterior o, en su defecto, al reconocer que existe un desmejoramiento en estos aspectos, caso en el cual debe ofrecerle una compensaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento parcial de voto a la sentencia C-880 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis: \u00a0<\/p>\n
\u201c…como lo expres\u00e9 en la Sala, considero que la disposici\u00f3n acusada \u00a0en el contenido expl\u00edcito e impl\u00edcito que de ella resulta en los t\u00e9rminos \u00a0de ese par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 es constitucional pura y simplemente, toda vez que ella, en armon\u00eda con el texto \u00a0del inciso principal del mismo art\u00edculo 2\u00b0, se\u00f1ala las reglas \u00a0a las cuales debe acogerse el Gobierno cuando en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n resuelva fusionar entidades de la administraci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, esa disposici\u00f3n legal determina de manera directa y expl\u00edcita los efectos \u00a0de la fusi\u00f3n, sin que pueda \u00a0predicarse de esa norma el que deja al juicio del Gobierno mediante acto jur\u00eddico general, la determinaci\u00f3n de dichos efectos seg\u00fan los casos. \u00a0<\/p>\n
Evidentemente cuando la norma acusada en el proceso de la referencia se\u00f1ala cu\u00e1les son los efectos de la fusi\u00f3n respecto de la naturaleza jur\u00eddica y del r\u00e9gimen laboral de la entidad, est\u00e1 se\u00f1alando un precepto que \u00a0comporta para la administraci\u00f3n una competencia reglada. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la apreciaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n subsiguiente por parte de la administraci\u00f3n se refiere no a la formulaci\u00f3n normativa en s\u00ed misma, sino a su aplicaci\u00f3n, aspecto \u00e9ste que excede la competencia de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A ello debe agregarse que en este punto la \u00a0sentencia no atiende las consideraciones hechas en varios de sus apartes \u00a0en los que se pone en evidencia que este tema ha sido confiado a la configuraci\u00f3n del Congreso, as\u00ed como a la definici\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica en funci\u00f3n del cumplimiento de los fines del Estado \u00a0atendiendo los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica para lograr la eficiencia y eficacia de los entes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido \u00a0ha de se\u00f1alarse que con \u00a0el condicionamiento establecido en la sentencia, fundamentado en la protecci\u00f3n de los derechos de los trabajadores, parad\u00f3jicamente lo que se hace es limitar en la pr\u00e1ctica la posibilidad de incorporaci\u00f3n de los mismos a la entidad absorbente, al tiempo que no resulta claro cu\u00e1l es \u00a0el sentido de la opci\u00f3n que el condicionamiento aludido \u00a0plantea \u00a0en materia de compensaci\u00f3n \u00a0por los salarios y prestaciones que el trabajador no recibir\u00e1 en el nuevo r\u00e9gimen \u00a0de la entidad absorbente. Cabe interrogarse en efecto, por ejemplo, a partir de qu\u00e9 par\u00e1metros acerca de la posible duraci\u00f3n de la vinculaci\u00f3n del trabajador con el Estado se calcular\u00e1 \u00a0la \u00a0compensaci\u00f3n que all\u00ed se establece. \u00a0<\/p>\n
Por ello, al considerar la Corte que la norma acusada solo es \u00a0exequible con el entendimiento condicional que se expres\u00f3 en la parte resolutiva de la sentencia, est\u00e1 incorporando a la norma \u00a0contenidos que exceden el poder \u00a0de modulaci\u00f3n que es inherente a la Corte en el ejercicio de su funci\u00f3n de constitucionalidad abstracto, por cuanto las determinaciones que all\u00ed se incluyen no hacen referencia a la subsanaci\u00f3n de contenido normativo que puede resultar contrario a la Constituci\u00f3n, para dejar solamente el que resulte acorde con la norma superior, sino que realmente significa incluir nuevos contenidos normativos, lo que dentro del actual estado social de derecho solo corresponde, en armon\u00eda con la distribuci\u00f3n de las funciones del Estado, al legislador. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, frente a la formulaci\u00f3n que se hace en la sentencia en el sentido de que la fusi\u00f3n de entidades administrativas se realiza mediante actos \u00a0administrativos de contenido general, lo cierto es, que la fusi\u00f3n en desarrollo de las atribuciones del numeral 15 del art\u00edculo 189 se ha de plasmar en un acto que se refiere de manera espec\u00edfica y particular a unas entidades administrativas de las cuales una es absorbente y en relaci\u00f3n con ella se deber\u00e1n plasmar, se repite, dentro del marco de una competencia no discrecional los efectos que enuncia la norma legal, efectos que se aplicar\u00e1n de manera exclusiva al r\u00e9gimen propio de la entidad \u00a0conforme a su naturaleza jur\u00eddica y al r\u00e9gimen consecuencial que sea aplicable con exclusividad a los servidores p\u00fablicos que accedan a la entidad as\u00ed fusionada, r\u00e9gimen \u00e9ste que ha de ser el de la entidad absorbente conforme haya sido predeterminado con aplicaci\u00f3n de las reglas se\u00f1aladas en la ley. \u00a0<\/p>\n
2.10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia 350 de 2004. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
En esta sentencia, con un solo salvamento de voto de Magistrado Jaime Araujo Renter\u00eda se reiter\u00f3 el an\u00e1lisis y las orientaciones de la Corte en cuanto al contenido de los art\u00edculos 150-7, 189-15 y 189-16 de la Constituci\u00f3n. En ese orden de ideas cabe recordar que el eje central de los de la acusaci\u00f3n en ese proceso \u00a0consisti\u00f3 \u00a0\u201cen la supuesta naturaleza de ley marco que tendr\u00edan las leyes expedidas por el Congreso en materia de \u00a0organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, bien sea las que \u00a0se deriven del ejercicio de las competencias a que alude el art\u00edculo 150-7 \u00a0o bien \u00a0de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 superior\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia en cita se recuerda que \u201cla jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha postulado la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas constitucionales atinentes a la fijaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y a la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades contenidas tanto en el Art\u00edculo 150 como en el 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0En ese orden de ideas se ha afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de la Rep\u00fablica, respecto de las precisas materias se\u00f1aladas en los numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que se\u00f1ale al efecto el legislador46. Tambi\u00e9n se destaca en la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido modulaciones constitucionales distintas seg\u00fan se trate del supuesto del numeral 15 (fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades) o del supuesto del numeral 16 (modificaci\u00f3n de la estructura de los organismos administrativos).47 \u00a0<\/p>\n
Igualmente se expres\u00f3 : \u201cLa Corte ha destacado as\u00ed mismo que el hecho de que en la Constituci\u00f3n se hayan asignado determinadas competencias al Congreso que a la vez pero \u201ccon sujeci\u00f3n a la ley\u201d(art. 189-15 C.P.) o \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d (art. 189-16 C.P.) se atribuyen al Presidente de la Rep\u00fablica, no significa que \u00a0en esas circunstancias las competencias propias del Congreso se encuentren descartadas48, o limitadas49, ni que se excluya la posibilidad de conferir \u00a0facultades extraordinarias50\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-350 de 2004 la Corte, luego de aludir y sintetizar \u00a0lo dicho en la Sentencia C-880 de 2003 en materia de fusi\u00f3n de entidades y organismos administrativos nacionales, reiter\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas al Congreso por el art\u00edculo 150-7, la jurisprudencia de manera constante \u00a0ha se\u00f1alado que son leyes ordinarias51. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en an\u00e1lisis que las leyes expedidas en desarrollo del art\u00edculo 150-7 son leyes ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la Constituci\u00f3n, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante el mecanismo de facultades extraordinarias. (art. 150-10)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2 \u00a0Ahora bien en lo referente a la naturaleza jur\u00eddica de las leyes a que aluden los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 superior cuando se\u00f1ala que el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cde conformidad con la Ley\u201d (art. 189-15 C.P.) o, \u201cde acuerdo con los principios y reglas generales que se\u00f1ale la ley\u201d (art. 189-16 C.P.) \u00a0tiene determinadas competencias en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, cabe precisar que en la jurisprudencia \u00a0han existido diferentes aproximaciones al tema. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, \u00a0la Corte \u00a0consider\u00f3 \u00a0que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del \u00a0numeral 15 del art\u00edculo 189 superior pod\u00edan encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones52. Empero posteriormente en la Sentencia C-201 de 2001 la Corte precis\u00f3 que dichas leyes ten\u00edan car\u00e1cter ordinario53. Esta \u00faltima decisi\u00f3n tuvo un salvamento de voto en el que se puso de presente la posible alteraci\u00f3n en este caso de los equilibrios interorg\u00e1nicos establecidos en la Constituci\u00f3n en materia del ejercicio de la potestad organizatoria de la administraci\u00f3n54. .(Resaltado y subrayado fuera de texto ) \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las leyes proferidas en ejercicio de las competencias atribuidas al congreso de la Rep\u00fablica en virtud del \u00a0numeral 16 del art\u00edculo 189 superior las mismas sentencias C-262 de 1995, C-702 de 1999 y C-401 de 2001 han coincidido en se\u00f1alar que \u00e9stas pueden encuadrarse dentro del concepto de leyes marco.55\u201d . \u00a0<\/p>\n
2.11. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento de voto Sentencia C-350\/04 \u00a0M. Jaime Araujo: \u00a0<\/p>\n
\u201cCon el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a salvar mi voto por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
El Suscrito ha votado negativamente tanto la Ley 790 del 2002, como los Decretos 1750 y 1760 del 2003 y como quiera que las razones siguen siendo v\u00e1lidas respecto de las normas hoy demandadas, a ellas me remito y nuevamente salvo el voto\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.12.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalmente y para los efectos de los comentarios y puntualizaciones que m\u00e1s adelante se formulan es conveniente tener presente, entre otras, la sentencia C-784 de 2004 \u00a0donde la Corte hizo una s\u00edntesis \u00a0y precisi\u00f3n de su jurisprudencia sobre el art\u00edculo 150-7- en cuanto a la \u00a0determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional y la interrelaci\u00f3n con el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16. \u00a0All\u00ed se expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, frente a las previsiones constitucionales contenidas en los art\u00edculos 150, numerales 7 y 10, es pertinente reiterar \u00a0que la determinaci\u00f3n de la estructura \u00a0de la administraci\u00f3n nacional, en los t\u00e9rminos atr\u00e1s se\u00f1alados, as\u00ed como la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de la existencia espec\u00edfica de los diferentes organismos y entidades llamados \u00a0a conformar dicha estructura compete con exclusividad a la ley; \u00a0estas atribuciones al igual que las dem\u00e1s \u00a0contenidas \u00a0en el numeral 7 del art\u00edculo 150 constitucional pueden transferirse, en los precisos \u00a0t\u00e9rminos de dicho art\u00edculo al Presidente de la Rep\u00fablica56.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0de conformidad con las previsiones de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189, puede \u201cSuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales\u201d o \u00a0\u201cModificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales\u201d pero solo \u00a0\u201cde conformidad con la ley\u201d (num. 15 Art. 189 C.P.) o \u201ccon sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d (num. 16 Art. 189 C.P.). \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, mientras que en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Presidente puede expedir normas \u00a0con fuerza de ley, en ejercicio de las atribuciones previstas \u00a0en los numerales 15 y 16, \u00a0podr\u00e1 expedir disposiciones que tienen la fuerza normativa de las funciones \u00a0propias el Presidente de la Rep\u00fablica57.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n ha destacado, igualmente, \u00a0que \u201cSolo a la ley compete determinar inicialmente la estructura de la Administraci\u00f3n\u201d58, \u00a0y que si bien el Presidente de la Rep\u00fablica como Legislador extraordinario puede llegar a fijar los elementos de la estructura org\u00e1nica de una entidad59, \u00e9ste no puede autoconferirse facultades para \u00a0determinar dicha estructura org\u00e1nica por fuera de los precisos l\u00edmites temporales del art\u00edculo 150-10 superior60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la sentencia en cita el magistrado Jaime Araujo Rentar\u00eda formul\u00f3 salvamento de voto sobre los alcances de las atribuciones de las juntas directivas de las entidades descentralizadas. A su modo de ver la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas no da competencia para que la junta directiva modifique la estructura de un \u00f3rgano creado por ley pues esa es potestad del Congreso, conforme al art\u00edculo 150, numeral, no puede ser usurpada por una junta directiva. \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Puntualizaciones pertinentes a partir del recuento jurisprudencial y doctrinario anterior. \u00a0<\/p>\n
3.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Si bien en la sentencia C-044 de 2006 se enuncia la existencia de una l\u00ednea jurisprudencial acerca de la naturaleza y jerarqu\u00eda normativa de la ley a que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n; \u00e9sta surgir\u00eda de la sentencia C-401 de 2001, (en ella como ya se expres\u00f3 el suscrito magistrado salv\u00f3 voto) es lo cierto, a mi modo de ver, que en las sentencias posteriores aludidas en el fallo no se reitera de la manera explicita que se hac\u00eda en aquella, la menci\u00f3n y calificaci\u00f3n sobre la naturaleza de la ley llamada a establecer los condicionamientos dentro de los cuales puede el Presidente de la Rep\u00fablica proceder a la fusi\u00f3n de entidades de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese orden de ideas, en las sentencias posteriores, enunciadas en la C-044 de 2006, es decir las C-880 de 2003 y C-350 de 2004, no resulta f\u00e1cil encontrar expresiones tan terminantes como las de la C-401 de 2001, \u00a0pues si bien en ellas se alude a las diferentes fuentes de regulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las fusiones de entidades estatales, es lo cierto que expl\u00edcitamente no se hace calificaci\u00f3n acerca de la naturaleza de la ley ni al car\u00e1cter de los decretos consecuentes. Es m\u00e1s no hay menci\u00f3n del art\u00edculo 189 numeral 11; en cambio si hay invocaciones varias sobre el art\u00edculo 189, 15. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia que genera la presente aclaraci\u00f3n de voto se expresa que -como ya se se\u00f1al\u00f3- el an\u00e1lisis no abarca los supuestos de fusi\u00f3n directa por la ley y de fusi\u00f3n en virtud de facultades extraordinarias y por ello, atendiendo quiz\u00e1 el criterio seg\u00fan el cual para que una clasificaci\u00f3n o diferenciaci\u00f3n sea v\u00e1lida es necesario que sea \u00fatil y que, por lo tanto produzca efectos espec\u00edficos y diferentes en virtud de los referentes de clasificaci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, tal vez, se \u00a0soslaya la \u00a0circunstancia de que el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, al establecer la necesidad de una ley previa que fije las condiciones de fusi\u00f3n, se ocupe de una atribuci\u00f3n que de manera especifica se atribuye tambi\u00e9n, en forma expl\u00edcita \u00a0a la ley en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de \u00a0la propia Constituci\u00f3n. Ahora bien la asignaci\u00f3n de atribuciones en esta materia no significa como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de la Corte, -ello s\u00ed en l\u00ednea clara- que se trate del ejercicio de id\u00e9ntica atribuci\u00f3n ni que \u00e9sta se pueda ejercer a prevenci\u00f3n por el Legislador y el Ejecutivo. No. En este punto la jurisprudencia, desde la sentencia C-262 de 1995, ha sido reiterativa y clarificadora en el sentido de se\u00f1alar que se trata de competencias cuyo ejercicio responde a par\u00e1metros diferentes. Sobre ello no hay que efectuar an\u00e1lisis complementarios. En cambio s\u00ed estimo pertinente detenerme en las caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de los ACTOS \u00a0mediante los cuales se realizan, o se hacen efectivas, las fusiones de entidades cuando se den las condiciones previstas en la ley que haya regulado el supuesto a que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al respecto conviene entonces repasar y puntualizar dichos supuestos y contexto normativo. La sentencia afirma que se trata de leyes ordinarias, esto es -cabe entender- que no revisten particularidad alguna que se proyecte con especificidades relevantes desde los puntos de vista jur\u00eddico y administrativo. Y en consecuencia, que su complementaci\u00f3n y desarrollo con miras a su cumplida ejecuci\u00f3n se enmarca de manera plena y exclusiva en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n (la denominada potestad reglamentaria com\u00fan que se predica en relaci\u00f3n con la ley). \u00a0<\/p>\n
No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el art\u00edculo 189-15 si bien no responden a una jerarqu\u00eda formalmente explicita \u00a0s\u00ed tienen una materialidad que \u00a0reconoce la Constituci\u00f3n; es claro que ellas cumplen una funci\u00f3n constitucional espec\u00edfica y relevante en el \u00e1mbito de de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado pues son expresi\u00f3n de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relaci\u00f3n entre el \u00f3rgano legislativo y la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
3.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta quiz\u00e1 con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma expl\u00edcitamente en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, de manera particular en relaci\u00f3n con los temas de estructura, entre ellos, el de fusi\u00f3n de organismos y entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que resulta de la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las atribuciones previstas tanto en el art\u00edculo 150-7 como en el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16 que \u00a0dicha calificaci\u00f3n consecuentemente est\u00e9 \u00a0llamada a producir efectos en los actos de ejecuci\u00f3n y realizaci\u00f3n que en cuanto responden a axiolog\u00edas constitucionales espec\u00edficas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de reglamentaci\u00f3n general asignada al Presidente de la Republica, mediante el art\u00edculo 189 numeral 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las m\u00e1s variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como l\u00edmite la necesidad de precisi\u00f3n y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que las atribuciones del art\u00edculo 189, en su numeral 15, de la Constituci\u00f3n, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las condiciones por \u00e9ste establecidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse que no hay una categor\u00eda formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una funci\u00f3n especificas en punto a la determinaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado y de la Administraci\u00f3n Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorizaci\u00f3n especial formal s\u00ed \u00a0implican la puesta en marcha de una atribuci\u00f3n particular cuyo cumplimiento responde a par\u00e1metros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra funci\u00f3n a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos espec\u00edficos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento id\u00e9ntico. \u00a0<\/p>\n
3.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No sobra recordar en este punto que conforme al art\u00edculo 189-16 la ley debe quedarse en el enunciado de reglas y principios, conforme al art\u00edculo 189-15 la ley puede \u201cmoverse con m\u00e1s amplitud\u201d. Evidentemente esa circunstancia est\u00e1 llamada a incidir en el ejercicio de las potestades \u00a0de supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de entidades cuya titularidad corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. Ese diferente tratamiento se explica por la naturaleza de las atribuciones conferidas por el constituyente en uno y otro caso as\u00ed: en el primer caso, el Presidente debe actuar a partir de reglas y principios generales pues la ley no puede abarcar condicionamientos puntuales, concretos. Y en el otro, se est\u00e1 frente al cumplimiento de mandato legal o de mandatos legales conforme a las condiciones que para la fusi\u00f3n o la supresi\u00f3n determine el propio legislador. \u00a0<\/p>\n
3.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, cabr\u00eda -inclusive- preguntarse si en el supuesto el art\u00edculo 189 numeral 15, en realidad es o no pertinente el ejercicio de la llamada potestad reglamentaria, es decir, si entre la ley que establece las condiciones para la fusi\u00f3n (o la supresi\u00f3n seg\u00fan el caso) y los actos concretos de fusi\u00f3n puede o no superponerse un acto de car\u00e1cter general, de estirpe reglamentaria, o si definitivamente all\u00ed s\u00f3lo caben actos directos y concretos de ejecuci\u00f3n. La clasificaci\u00f3n \u00a0de la ley ( para el caso la 790 de 2002) como ley ordinaria y de la potestad reglamentaria como informadora y condicionadora de los actos del Presidente (que en \u00faltimas depende de si se da un significado homog\u00e9neo o no a los actos encaminados a la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley) si bien puede generar, como se ha expresado, \u00a0diferentes entendimientos de esa relaci\u00f3n, llamada a incidir tambi\u00e9n en los contornos y alcances materiales del control judicial, es lo cierto que en el caso concreto que juzg\u00f3 la Corte mediante la sentencia C-044 de 2006 no tiene el car\u00e1cter definitorio (no est\u00e1 llamada a configurar la \u201cratio decidendi\u201d) en estricto sentido. Se tratar\u00eda tan s\u00f3lo de un \u201cobiter dictum\u201d, calificaci\u00f3n que hace la propia sentencia en relaci\u00f3n con otras providencias donde, con sentido distinto, la Corte toc\u00f3 el punto de las leyes que fijan condiciones para la fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de organismos y entidades \u00a0administrativas. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, no podr\u00eda afirmarse, a mi modo de ver, que la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-044 de 2006 es significativa del afianzamiento de una l\u00ednea de jurisprudencia cuyo surgimiento ubica esta misma providencia en la sentencia C-401 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las consideraciones hechas a lo largo de este escrito y su parang\u00f3n con las plasmadas en la sentencia y que resultan de manera clara \u201cfundamentaci\u00f3n directa e imprescindible\u201d de la decisi\u00f3n adoptada para nada incide la calificaci\u00f3n de dicha Ley 790 de 2002, como ley ordinaria o como ley materialmente especial. En efecto, cualquiera sea la calificaci\u00f3n espec\u00edfica es lo cierto que ella no incidi\u00f3 de manera directa e insustituible en la decisi\u00f3n de inexequibilidad del par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 2 parcial, pues en ese caso es claro que so pretexto del ejercicio de la atribuci\u00f3n de fusi\u00f3n realmente -como lo dice bien la sentencia- se pretendi\u00f3 ejercer una funci\u00f3n privativa del legislador cual es la de crear \u00a0organismos de la Administraci\u00f3n Nacional \u00a0(art\u00edculo150-7) sin que en esas condiciones importen las caracter\u00edsticas de la ley y por ende las de un eventual acto administrativo. Simplemente tal situaci\u00f3n no puede darse con fundamento en el art\u00edculo 189-15. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La alusi\u00f3n al r\u00e9gimen de fusi\u00f3n de las sociedades comerciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia, como ya se expres\u00f3, se alude a la fusi\u00f3n de sociedades como ejemplo que podr\u00eda servir para ilustrar la existencia de referentes \u00a0aplicables en caso de fusi\u00f3n de entidades u organismos estatales. Al respecto simplemente cabr\u00eda agregar, tambi\u00e9n por v\u00eda ilustrativa, que como no todas las entidades y organismos estatales tienen estructura societaria o asociativa, el referente en menci\u00f3n solo servir\u00eda para las que comulgan de tal estructura y naturaleza. En efecto, como es sabido, los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una estructura \u201cfundacional\u201d que responde a requisitos y caracter\u00edsticas espec\u00edficos que deben ser tenidos en cuenta \u00a0cuando se presenten los supuestos de fusi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-177 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6394 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002 \u201cpor la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, respecto de tres puntos de la parte motiva de esta decisi\u00f3n, los cuales considero necesario precisar, como a continuaci\u00f3n procedo a consignar:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, considero necesario prescindir de las consideraciones que hacen referencia a la importancia de las entidades de que trata la Ley 790 de 2002, pues \u00a0en un futuro otras entidades que se consideren no menos importantes que aquellas pueden ser suprimidas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, debo manifestar mi total acuerdo en relaci\u00f3n con que el Congreso de la Rep\u00fablica en uso de su facultad legislativa puede limitar la competencias del Ejecutivo en esta materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Esta disposici\u00f3n consigna: \u201cSon ramas del poder p\u00fablico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Adem\u00e1s de los \u00f3rganos que las integran existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las funciones del Estado. Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Este numeral prev\u00e9 que corresponde al Presidente de la rep\u00fablica suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
3 Esta disposici\u00f3n se\u00f1ala lo siguiente: \u201cLas leyes podr\u00e1n tener origen en cualquiera de las c\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno nacional, de las entidades se\u00f1alada en el art\u00edculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos por la Constituci\u00f3n. No obstante s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3\u00ba, 7\u00ba, 9\u00ba, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Las c\u00e1maras podr\u00e1n introducir modificaciones a los proyectos presentados pro el Gobierno. Los proyectos de ley relativos a tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales en el Senado\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 Intervenci\u00f3n del representante legal del SENA. \u00a0<\/p>\n
5 Intervenci\u00f3n del representante legal del Instituto Caro y Cuervo. \u00a0<\/p>\n
6 Intervenci\u00f3n de la representante legal del Instituto Nacional para Ciegos \u2013INCI- (folio 39). \u00a0<\/p>\n
7 Textualmente la disposici\u00f3n constitucional en cuesti\u00f3n (art. 189.15) consigna: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
8 As\u00ed en la sentencia C-702 de 1999 se sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 150, numeral 7\u00ba de la Carta, corresponde al Congreso la determinaci\u00f3n de “la estructura de la administraci\u00f3n nacional”, es decir, que \u00e9l se ocupa de fijar lo que podr\u00eda denominarse “la parte est\u00e1tica” del aparato administrativo estatal, raz\u00f3n \u00e9sta por la cual, en ejercicio de dicha funci\u00f3n, puede “crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional”, fijando desde luego los objetivos de cada una de estas entidades y, por disposici\u00f3n constitucional, la estructura org\u00e1nica de las mismas, en cada caso. \u00a0<\/p>\n
No obstante, por expresa disposici\u00f3n del constituyente, al Presidente de la Rep\u00fablica, como “suprema autoridad administrativa”, le fue asignada la funci\u00f3n de “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace a la fusi\u00f3n de dichas entidades, podr\u00eda en principio pensarse que la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 una competencia simult\u00e1nea e id\u00e9ntica para el Congreso Nacional y el Presidente de la Rep\u00fablica, quienes conforme a esa interpretaci\u00f3n podr\u00edan ejercer la misma atribuci\u00f3n, en lo que constituir\u00eda una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, ello no es as\u00ed. \u00a0En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la funci\u00f3n del legislador, a \u00e9ste le corresponde “hacer las leyes”, sin otro l\u00edmite que el que le se\u00f1ala la propia Carta Pol\u00edtica. \u00a0Es decir, el Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese \u00e1mbito no se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su \u00fanico l\u00edmite lo traza la Constituci\u00f3n. \u00a0 En tanto, cuando la fusi\u00f3n de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente de la Rep\u00fablica, \u00e9ste ha de ejercer esa atribuci\u00f3n constitucional “de conformidad con la ley”, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 189, numeral 15 de la Carta\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la aparente contradicci\u00f3n entre el art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba y el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Constituci\u00f3n, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: \u00a0el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica, quien, con estricta sujeci\u00f3n a la ley puede ejercer esa atribuci\u00f3n como suprema autoridad administrativa. \u00a0<\/p>\n
9 El concepto de ley de autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes que permit\u00eda al Congreso de la Rep\u00fablica establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados al Ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no ten\u00edan requisitos formales o sustanciales particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 En esta decisi\u00f3n se asevera: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas al Congreso por el art\u00edculo 150-7, la jurisprudencia de manera constante \u00a0ha se\u00f1alado que son leyes ordinarias. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en an\u00e1lisis que las leyes expedidas en desarrollo del art\u00edculo 150-7 son leyes ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la Constituci\u00f3n, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la Rep\u00fablica mediante el mecanismo de facultades extraordinarias. (art. 150-10)\u201d. \u00a0<\/p>\n
11 Sin embargo esta \u00faltima postura no es un\u00e1nime porque en reiterados salvamentos de voto el magistrado \u00c1lvaro Tafur ha defendido la peculiar naturaleza de las leyes a las que hace referencia el art\u00edculo 150.7, la cual a su vez condicionar\u00eda el car\u00e1cter de los decretos expedidos por el Presidente de la rep\u00fablica en virtud del art\u00edculo 189.15 constitucional. Al respecto ha afirmado: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante , para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el art\u00edculo 189-15 si bien no responden a una jerarqu\u00eda formalmente explicita \u00a0s\u00ed tienen una materialidad que \u00a0reconoce la Constituci\u00f3n; es claro que ellas cumplen una funci\u00f3n constitucional espec\u00edfica y relevante en el \u00e1mbito de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado pues son expresi\u00f3n de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relaci\u00f3n entre el \u00f3rgano legislativo y la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
3.5. Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta quiz\u00e1 con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma expl\u00edcitamente en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, de manera particular en relaci\u00f3n con los temas de estructura, entre ellos, el de fusi\u00f3n de organismos y entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que resulta de la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las atribuciones previstas tanto en el art\u00edculo 150-7 como en el art\u00edculo 189 numerales 15 y 16 que \u00a0dicha calificaci\u00f3n consecuentemente est\u00e9 \u00a0llamada a producir efectos en los actos de ejecuci\u00f3n y realizaci\u00f3n que en cuanto responden a axiolog\u00edas constitucionales espec\u00edficas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de reglamentaci\u00f3n general asignada al Presidente de la Republica, mediante el art\u00edculo 189 numeral 11. \u00a0<\/p>\n
3.6. En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las m\u00e1s variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como l\u00edmite la necesidad de precisi\u00f3n y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que las atribuciones del art\u00edculo 189, en su numeral 15, de la Constituci\u00f3n, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las condiciones por \u00e9ste establecidas. \u00a0<\/p>\n
No es inocuo destacar que textualmente la disposici\u00f3n constitucional se refiera a \u201cfusionar\u201do \u201csuprimir\u201d y no a la reglamentaci\u00f3n de las leyes que regulan la fusi\u00f3n o que directamente la ordenan. Y que deba considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorizaci\u00f3n y de las \u201ccondiciones\u201d que expida el legislador. S\u00f3lo cuando \u00e9stas se den y dentro de los precisos t\u00e9rminos establecidos puede ponerse en acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse que no hay una categor\u00eda formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una funci\u00f3n especificas en punto a la determinaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado y de la Administraci\u00f3n Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorizaci\u00f3n especial formal s\u00ed \u00a0implican la puesta en marcha de una atribuci\u00f3n particular cuyo cumplimiento responde a par\u00e1metros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra funci\u00f3n a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos espec\u00edficos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento id\u00e9ntico\u201d (subrayas originales) Aclaraci\u00f3n de Voto a la sentencia C-044 de 2006. \u00a0<\/p>\n
12 La citada disposici\u00f3n constitucional consigna: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-299 de 1994. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-209 de 1997. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-1162 de 2000. \u00a0<\/p>\n
17 Ver la Sentencia C-1437\/00. \u00a0<\/p>\n
18 Ver la sentencia C-702\/99.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-1190\/00. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-012\/03. \u00a0<\/p>\n
21Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702\/99, \u00a0C-1437\/00 y C-727\/00.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 En el mismo sentido las \u00a0sentencias \u00a0C-140\/98, \u00a0C-727\/00 y \u00a0C-401\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-044 de 2006. \u00a0<\/p>\n
24 La jurisprudencia constitucional ha entendido que la iniciativa legislativa que la Constituci\u00f3n atribuye al Gobierno la ejerce el Presidente de la rep\u00fablica por intermedio de sus ministros. As\u00ed en la sentencia C-121 de 2003 se sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs de recordar que para esta Corporaci\u00f3n ni la Constituci\u00f3n ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los art\u00edculos 200 y 208 de la Carta Pol\u00edtica, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la Rep\u00fablica, en relaci\u00f3n con el Congreso, concurre a la formaci\u00f3n de las leyes presentando proyectos \u201cpor intermedio de los ministros\u201d, quienes adem\u00e1s son sus voceros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido las sentencias C-498 de 1998 y C-992 de 1999. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-1707 de 2000 . En el mismo sentido, ver la Sentencia C-807 de 2001. \u00a0<\/p>\n
26 Al respecto se ha sostenido lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al tr\u00e1mite, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, es necesario hacer referencia a lo dispuesto en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 (Reglamento del Congreso), seg\u00fan el cual, \u201cel Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique\u201d, obviamente, siempre y cuando dicha situaci\u00f3n de suyo excepcional, sea y est\u00e9 debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior\u201d Sentencia C-266 de 1995. \u00a0<\/p>\n
27 Sobre este aspecto resulta ilustrativa la sentencia C-370 de 2004, cuyos apartes pertinentes se trascriben a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, en el presente caso la Corte constata que en el expediente figura copia de las proposiciones aditivas del articulado contenido en las proposiciones con que culminaron los informes de ponencia para segundo debate tanto en la C\u00e1mara de Representantes como en el Senado de la Rep\u00fablica presentadas por algunos parlamentarios \u00a0en las sesiones plenarias de una y otra C\u00e1mara referentes a los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba, y 8\u00ba de la Ley 818 de 2003, en las que aparece la firma del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, as\u00ed como en la mayor\u00eda de ellas la del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el requisito se\u00f1alado en el art\u00edculo 154 superior ha de entenderse cumplido respecto de los art\u00edculos referidos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 818 de 2003 la Corte constata que en las gacetas del Congreso n\u00fameros 289 y 295 del 13 y 18 de junio de 2003 respectivamente -a que alude el Procurador General de la Naci\u00f3n -, en las que se publicaron las ponencias para segundo debate dentro del tr\u00e1mite sub examine, se hizo menci\u00f3n a que en el transcurso del debate llevado a cabo conjuntamente por las Comisiones Econ\u00f3micas del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de representantes fue presentada por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, una proposici\u00f3n que busc\u00f3 subsanar un error en el que se incurri\u00f3 en el tr\u00e1mite del proyecto de Ley 788 de 2002 en el que se adicion\u00f3 el Estatuto Tributario en su art\u00edculo 468-2 en lo concerniente a los peces vivos y en consecuencia se decidi\u00f3 adicionar el art\u00edculo 468-2 con un c\u00f3digo de nomenclatura Nandina, adici\u00f3n que correspondi\u00f3 al art\u00edculo 2\u00ba del texto del proyecto finalmente aprobado por dichas comisiones en primer debate y que corresponde al texto del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 818 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo la Corte constata que en el Acta 01 de junio 11 de 2003 \u00a0de las \u201csesiones conjuntas de las Comisiones terceras de la C\u00e1mara de representantes y el Senado de la Rep\u00fablica\u201d publicada en la Gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de \u00a02003, consta que antes de procederse a la votaci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba del articulado contenido en \u00a0la proposici\u00f3n con la que termin\u00f3 el informe de ponencia para primer debate (referente a los cultivos de tard\u00edo rendimiento), el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0manifest\u00f3 lo siguiente: \u201cEste proyecto tiene el aval del Gobierno entero, por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, el se\u00f1or Ministro de Hacienda y yo, que representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero resolver ese malentendido, es del mas alto inter\u00e9s nacional y hay unas imprecisiones si ustedes me permiten y conceden cinco minutos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente que en relaci\u00f3n con la votaci\u00f3n por dichas comisiones permanentes del texto del art\u00edculo nuevo propuesto en esa misma sesi\u00f3n referente a la adici\u00f3n del art\u00edculo 468-2 del estatuto tributario con el \u201cC\u00f3digo de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posici\u00f3n 03011000\u201d que corresponde precisamente al art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 818 de 2003, en el Acta 01 de junio 11 de 2003 a que se ha hecho referencia constan al respecto los siguientes apartes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo nuevo Adici\u00f3nese el art\u00edculo 468-2 del estatuto tributario con el Siguiente C\u00f3digo de nomenclatura andina 03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posici\u00f3n 03011000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentada por Oscar Wilches, Gabriel Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arenas, Salom\u00f3n Nader, Omar Baquero y Juan Manuel Corzo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tiene aval del Ministro de Hacienda, se\u00f1or Presidente.\u201d (subrayas fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, si bien en este caso no consta en el expediente una prueba escrita que como en el caso de los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba y 8\u00ba de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que seg\u00fan el Acta 01 de junio 11 de 2003 espec\u00edficamente durante la votaci\u00f3n del art\u00edculo aludido en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones \u00a0terceras constitucionales se encontraba presente el se\u00f1or Ministro de Agricultura quien a nombre del Gobierno hab\u00eda manifestado su aval al proyecto que en esa sesi\u00f3n se aprobaba. \u00a0<\/p>\n
Al respecto ha de tenerse en cuenta \u00a0as\u00ed mismo que \u00a0si bien no existe prueba escrita de dicho aval, tampoco existe prueba de la misma naturaleza que contradiga el sentido de las menciones hechas \u00a0al respecto en \u00a0las ponencias para segundo debate que constan en las gacetas \u00a0del Congreso \u00a0n\u00fameros 289 y 295 \u00a0del 13 y 18 de junio \u00a0de 2003, as\u00ed como en el acta 01 del 11 de junio de 2003 publicada en la gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de \u00a02003 a que se ha hecho reiterada referencia. Circunstancia que lleva a la Corte a considerar que el requisito se\u00f1alado \u00a0en el art\u00edculo 154 superior \u00a0ha de entenderse cumplido igualmente \u00a0respecto de dicho \u00a0art\u00edculo.\u201d \u00a0<\/p>\n
28 La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996 se refiri\u00f3 expresamente al aval ministerial a los proyectos de ley. \u00a0<\/p>\n
29 Ver sentencia C-121 de 2003. A. V. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
31 Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 106 de la Ley 715 de 2001, que establec\u00eda recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos. El art\u00edculo hab\u00eda sido demandado por varios vicios de tr\u00e1mite, pero la Corte se limit\u00f3 a examinar uno de ellos, el de la vulneraci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 154 constitucional. Seg\u00fan el demandante la norma deb\u00eda ser de iniciativa gubernamental \u2013regulaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos\u2011, pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las Plenarias de las C\u00e1maras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribuci\u00f3n de competencias y participaciones (normas org\u00e1nicas de ordenamiento territorial), hab\u00eda sido presentado por ,os ministros del ramo pero no inclu\u00eda ninguna norma similar al art\u00edculo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria exist\u00eda una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la C\u00e1mara de Representantes sin que existiera evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso pod\u00eda introducir modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno. \u00a0<\/p>\n
32 En la sentencia C-475 de 1994 se examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 128 de la Ley 100 de 1993 el cual consagra el arbitrio rent\u00edstico de la naci\u00f3n sobre los juegos de azar a favor del sector salud, el proyecto del ley hab\u00eda sido de iniciativa gubernamental pero fue objeto de modificaciones durante el tr\u00e1mite legislativo. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambiaron el sentido de la propuesta gubernamental, pues fueron principalmente modificaciones de redacci\u00f3n para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido. Por esa raz\u00f3n la disposici\u00f3n fue declarada exequible. En esa decisi\u00f3n la Corte sostiene que las C\u00e1maras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Ver en este sentido entre otras las sentencias C-498 de 1998, C-065 de 2002 \u00a0y C-1177 de 2004 (S. V. Humberto Antonio Sierra Porto). En la sentencia C-498 de 1998 uno de los cargos formulados por el demandante en contra de la Ley 344 de 1996 ten\u00eda que ver con la violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 C. P., pues se reprochaba la falta de presentaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional. \u00a0La Corte, a pesar de que comprob\u00f3 que la iniciativa legislativa en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de Minas, afirm\u00f3 que lo que se alegaba era un vicio formal en la expedici\u00f3n de la ley respecto del cual ya hab\u00eda caducado el t\u00e9rmino legal para demandarlo. Se dijo entonces: \u201cpor lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culmin\u00f3 convirti\u00e9ndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las c\u00e1maras por los Ministros de Hacienda y Minas, entre otros, como aparece acreditado en la respectiva Gaceta del Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, trat\u00e1ndose de un presunto vicio de forma, la Corte carecer\u00eda de competencia para pronunciarse por caducidad de la acci\u00f3n, ya que ha transcurrido m\u00e1s de un a\u00f1o desde la publicaci\u00f3n oficial de la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-065 de 2002 sostuvo la Corte se examinaba la constitucionalidad de la Ley 510 de 1999 por vulneraci\u00f3n de la reserva de iniciativa legislativa, y la Corte se declar\u00f3 inhibida para examinar este cargo por caducidad de la acci\u00f3n, se sostuvo al respecto \u00a0 \u201cEl reparo formulado por el demandante se dirige a reprochar una presunta irregularidad ocurrida durante el proceso de formaci\u00f3n de la Ley 510 de 1999. La jurisprudencia ya se ha referido a este evento se\u00f1alando que los cargos dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro del tr\u00e1mite legislativo que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art\u00edculo 242 C.P.), s\u00f3lo puede ser alegado en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo tanto, la oportunidad para presentar demandas en contra de sus disposiciones por vicios de forma ya expir\u00f3\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente en la sentencia C-1177 de 2004, nuevamente la Corte reitera la jurisprudencia anterior y se declara inhibida para pronunciarse sobre un cargo sobre presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 154 constitucional por caducidad de la acci\u00f3n. Sobre tal extremo sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) como ha quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la expresi\u00f3n impugnada del art\u00edculo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios en su proceso de aprobaci\u00f3n y expedici\u00f3n, se relacionan, la primera, con el desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por mandato del art\u00edculo 154 Superior s\u00f3lo puede discutirse y aprobarse por el Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpaci\u00f3n de competencias por parte de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, al incluir en el informe de mediaci\u00f3n un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias de ambas c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que atacan normas legales por violaci\u00f3n de las reglas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma sometidos al t\u00e9rmino de caducidad previsto en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica (\u2026) \u00a0<\/p>\n
En ese entendido, frente al primero de los cargos la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, ya que la demanda contra el art\u00edculo 52 de la Ley 789 de 2002 fue formulada en forma extempor\u00e1nea o fuera de t\u00e9rmino. En efecto, mientras la mencionada ley se public\u00f3 en el Diario Oficial N\u00b0 45046 del 27 de diciembre de 2002, la demanda que se estudia se present\u00f3 el d\u00eda 4 de junio de 2004, es decir, casi seis meses despu\u00e9s de que hubiere vencido el t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o previsto en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para promover acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad por vicios de forma\u201d. \u00a0<\/p>\n
34 Ver entre otras las sentencias C-078 y \u00a0C-869 de 2003. \u00a0<\/p>\n
35 La expresi\u00f3n ley de bases en principio es extra\u00f1a a la doctrina colombiana y no figura entre los distintos tipos de ley previstos en la carta de 1991. En el derecho comparado esta expresi\u00f3n es empleada en Espa\u00f1a para referirse a cierto tipos de leyes mediante las cuales se delegan funciones legislativas en el Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-262\/95 . Magistrado Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En esta providencia se declar\u00f3 la exequibilidad de el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 113 de la Ley 99 de 1993. y de los art\u00edculos 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994. relativos al cambi\u00f3 de r\u00e9gimen laboral de los servidores de la C.V.C. \u00a0( Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma del Valle del Cauca.) \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-702 de 1999. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
38 Sobre el particular, cabr\u00eda afirmar que la sentencia 1437-2000 coincide quiz\u00e1 m\u00e1s con las orientaciones de \u00a0salvamentos de voto suscritos por el Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo a providencias anteriores (como la mencionada C-702 de 1999) que con la l\u00ednea adoptada mayoritariamente, en su momento. \u00a0<\/p>\n
39 Aunque en la sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) la Corte, al declarar exequible el art\u00edculo 52 de la Ley 489 de 1998, relativo a la supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de las entidades territoriales, sostuvo que la ley de que trata el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P., es una ley de autorizaciones (reiterando a su vez, lo ya se\u00f1alado en la sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), dichas afirmaciones hicieron parte s\u00f3lo de las consideraciones y son, por lo tanto, obiter dicta. \u00a0<\/p>\n
40 Final de la administraci\u00f3n del Presidente Virgilio Barco \u00a0<\/p>\n
41 Comisi\u00f3n Presidencial para la Reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica del Estado Colombiano. Informe final ESAP. 1990, p\u00e1ginas 177 (Consejer\u00eda Presidencial para la privatizaci\u00f3n y desregulaci\u00f3n) y 182 (Consejer\u00eda Presidencial para el sector social, con funci\u00f3n expresa en materia de recomendaci\u00f3n de fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades). \u00a0<\/p>\n
42 Art\u00edculo 83 numeral 2 literal a). \u00a0<\/p>\n
43 Art\u00edculo 120 numeral 2 literal b). \u00a0<\/p>\n
44 Salvo los c\u00f3digos, cuando estos son aprobados mediante el tr\u00e1mite ordinario, la creaci\u00f3n de servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras por la misma v\u00eda y el decreto de impuestos. \u00a0<\/p>\n
45 \u00a0Una aproximaci\u00f3n sobre el n\u00famero de categor\u00edas de entidades descentralizadas del orden nacional puede obtenerse al revisar los art\u00edculos 38 y 40 de la Ley 489 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Ver sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Ver \u00a0S.V. \u00a0\u00c1lvaro Tafur Galvis a la sentencia C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0y Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Ver las sentencias C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0y C-880\/03 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
49 El \u00fanico punto sobre el que se expresa alg\u00fan interrogante al respecto es sobre el alcance que pueda darse a la posible auto limitaci\u00f3n que para el ejercicio de sus \u00a0competencias comporte la determinaci\u00f3n por el mismo \u00a0Legislador de \u00a0reglas generales como las contenidas en la Ley 489 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Ver, entre otras las \u00a0Ssentencias \u00a0C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-727\/00 Vladimiro Naranjo Mesa, \u00a0C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. S.V. de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Ver \u00a0entre otras las sentencias C-262\/ 95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, \u00a0C-140\/98 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, en concepto de la Corte Constitucional, tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala l\u00edmites materiales expresos, ni especiales ni espec\u00edficos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podr\u00eda el Ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noci\u00f3n constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda establecer condiciones y l\u00edmites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dej\u00f3 en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la funci\u00f3n del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un r\u00e9gimen razonable y arm\u00f3nico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Rep\u00fablica. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo art\u00edculo 189 de la Carta, se establece que la ley s\u00f3lo puede definir o se\u00f1alar los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales \u00a0el Ejecutivo podr\u00eda modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco seg\u00fan la noci\u00f3n doctrinaria y jurisprudencial que tambi\u00e9n se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta v\u00eda, el Constituyente limita el \u00e1mbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador s\u00f3lo queda habilitado para que \u00a0defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuaci\u00f3n administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales….”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que \u00e9sta s\u00f3lo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constituci\u00f3n y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de sanos criterios de diferenciaci\u00f3n, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos Sentencia C-262\/95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, \u00a0reiterada en la Sentencia C-702\/99 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.. (subrayas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
6.3.1.\u00a0 El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. \u00a0Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria53. . Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.1.\u00a0 En primer lugar, el texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorizaci\u00f3n. La norma se limita a se\u00f1alar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercer\u00e1 “de conformidad con la ley”. \u00a0De esta expresi\u00f3n no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en numerosos art\u00edculos de la Carta se emplea la expresi\u00f3n “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. \u00a0De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuesti\u00f3n, cuando la alusi\u00f3n es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constituci\u00f3n no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico puede actuar por fuera de los par\u00e1metros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo art\u00edculo 189 la Carta regulan las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del Presidente de la Rep\u00fablica; el numeral 21 emplea la expresi\u00f3n “conforme a la ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los l\u00edmites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. De esta consagraci\u00f3n no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgaci\u00f3n de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. \u00a0Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constituci\u00f3n. Aunque dicho texto es semejante al del num. 11 del art. 76 de la Constituci\u00f3n anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constituci\u00f3n anterior las leyes de autorizaciones pod\u00edan versar sobre “otras funciones dentro de la \u00f3rbita constitucional” del Presidente de la Rep\u00fablica; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensi\u00f3n de manera expresa lo cual invita a una interpretaci\u00f3n restrictiva de \u00e1mbito material de las leyes de autorizaciones. \u00a0La segunda diferencia tiene que ver con la relaci\u00f3n entre el Gobierno y el Congreso: en la Constituci\u00f3n de 1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes peri\u00f3dicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su funci\u00f3n de control pol\u00edtico o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.3. \u00a0En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el prop\u00f3sito de darle al Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la administraci\u00f3n con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisi\u00f3n para la Reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica creada a finales de los a\u00f1os ochenta53, , se plante\u00f3 la importancia de dotar al Presidente de la Rep\u00fablica de herramientas que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administraci\u00f3n53. \u00a0Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso que todo lo relativo a la estructura, organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes marco53; ; el Presidente de la Rep\u00fablica desarrollar\u00eda tales leyes y con base en ellas podr\u00eda suprimir o fusionar entidades u organismos53. \u00a0 La Asamblea Constituyente acogi\u00f3 el esp\u00edritu de la propuesta pero introdujo una modificaci\u00f3n importante: hizo una diferencia entre las facultades del Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el Presidente “con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley” (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente, “de conformidad con la ley” (num. 15 del art. 189 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el r\u00e9gimen de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental s\u00f3lo fue acogido para la modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra. \u00a0Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni aspectos espec\u00edficos sino que debe limitarse ha definir los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a los cuales el Presidente ejercer\u00e1 su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los l\u00edmites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un r\u00e9gimen integral al respecto. \u00a0Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la Rep\u00fablica por el numeral 7 de la norma demandada ya que \u00e9ste lo habilita para “dictar el r\u00e9gimen para la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas del orden nacional”. Dicho r\u00e9gimen est\u00e1 comprendido dentro de uno m\u00e1s general que no se refiere exclusivamente a la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n sino a los dem\u00e1s aspectos relativos a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n; pero el Congreso no est\u00e1 obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades. \u00a0Bien pod\u00eda, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo para dictar el r\u00e9gimen relativo a la consecuencia de decretar la supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de una entidad p\u00fablica del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
6.3.1.4. \u00a0En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del art\u00edculo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias53. . El int\u00e9rprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeraci\u00f3n que trae dicho inciso con otros tipos de leyes. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. \u00a0Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n se presenta una hip\u00f3tesis en la cual el int\u00e9rprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de la Rep\u00fablica de una invasi\u00f3n de sus facultades por el Presidente, o para preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra Constituci\u00f3n. \u00a0La Corte estima que en este caso ello no es necesario. \u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 ejerciendo una facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle. \u00a0Adem\u00e1s, en el evento en que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el \u00f3rgano legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer sus funciones de control pol\u00edtico o su funci\u00f3n legislativa para modificar el r\u00e9gimen que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica. Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la Rep\u00fablica controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorg\u00f3. Es m\u00e1s, en todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P.). \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional para asegurar su protecci\u00f3n y goce efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que est\u00e1 en juego es la distribuci\u00f3n de competencias entre las ramas del poder p\u00fablico y \u00a0el ejercicio de las mismas de conformidad con la Constituci\u00f3n y las leyes, la intervenci\u00f3n activa del juez constitucional s\u00f3lo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un \u00f3rgano se exceda o invada la \u00f3rbita de otro, o que faciliten que un \u00f3rgano eval\u00fae las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias. \u00a0<\/p>\n
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder p\u00fablico. El ideal en una democracia es que esto no suceda. \u00a0Sin embargo, el constituyente admiti\u00f3 de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la instituci\u00f3n de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.). As\u00ed, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no s\u00f3lo en el caso de la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades p\u00fablicas del orden nacional, sino en los dem\u00e1s eventos en los que expide normas de car\u00e1cter general, se presenta esta acumulaci\u00f3n de funciones en cabeza del ejecutivo. \u00a0Cabe anotar que una vez expedido el r\u00e9gimen de liquidaci\u00f3n o de disoluci\u00f3n comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorizaci\u00f3n espec\u00edfica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho r\u00e9gimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores se declarar\u00e1 exequible el numeral 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 573 de 2000.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0C-401\/01 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Al respecto en el Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0a la Sentencia C- 401\/01 se expres\u00f3 \u00a0lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. \u00a0Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia legislativa, es lo cierto que mediante la previsi\u00f3n de condicionamientos legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los citados numerales 15 y 16 del Art\u00edculo 189 el Constituyente quiso plasmar un control interorg\u00e1nico en el ejercicio de una competencia constitucional. \u00a0As\u00ed entendida la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o misional, cabe la reflexi\u00f3n en el sentido de si la transferencia que transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer \u201ccondicionamientos\u201d, en favor del Presidente concentra en \u00e9ste (as\u00ed sea transitoriamente) no solo la competencia de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de las cuales \u00e9l mismo cumplir\u00eda la funci\u00f3n constitucional originaria, aboliendo el mencionado control establecido por el constituyente cuando previ\u00f3 que no solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el Presidente de la Rep\u00fablica pero, este \u00faltimo, \u201cde conformidad con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia se desestima la anterior orientaci\u00f3n expresando que, por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a que se ha hecho alusi\u00f3n constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan futuras decisiones de la Corte, y de otro, que trat\u00e1ndose de los supuestos previstos en el numeral 15 del art\u00edculo 189 no se aprecia necesidad alguna de protecci\u00f3n especial por parte del juez constitucional al Congreso en la integridad de su funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Estima la decisi\u00f3n mayoritaria que los recaudos constitucionales relativos al control pol\u00edtico, a la posibilidad de dictar normas que ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de las facultades extraordinarias, son significativas de una protecci\u00f3n adecuada de las funciones del legislador. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en nuestra opini\u00f3n es necesario recabar sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del art\u00edculo 189, para enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que la propia constituci\u00f3n asigna al Presidente, a que ello se efect\u00fae de conformidad con lo que se\u00f1ale el legislador, no solamente se hace referencia a una atribuci\u00f3n legislativa ordinaria. \u00a0Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la decisi\u00f3n mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constituci\u00f3n primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la conformaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n ( art\u00edculo 150-7-) como para la integraci\u00f3n de la misma en sus elementos institucionales concretos ( crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades). \u00a0As\u00ed las cosas no puede soslayarse el tema se\u00f1alando que no se aprecia necesidad de protecci\u00f3n del Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada que transfiri\u00f3 al Gobierno el se\u00f1alamiento del r\u00e9gimen conforme al cual puede este en los casos concretos efectuar las referidas liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de entidades administrativas. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en atenci\u00f3n a los criterios interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad que le ha sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las finalidades que justifican la intervenci\u00f3n legislativa en las materias a que se refiere el numeral 15 del Art\u00edculo 189 imponen concluir que el desplazamiento de la competencia de regulaci\u00f3n o modulaci\u00f3n de las funciones de fusionar y suprimir entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad que ello genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales entidades, altera el principio democr\u00e1tico en el cual descansa el Estado de Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes titulares del Poder P\u00fablico en la consecuci\u00f3n de los fines estatales, pues concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de manera separada. \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio la conclusi\u00f3n que se se\u00f1ala debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las leyes cuadros), sino tambi\u00e9n el numeral 15 tal como se ha expresado. \u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, la argumentaci\u00f3n de la sentencia seg\u00fan la cual de si trata de una ley de autorizaci\u00f3n si cabe la restricci\u00f3n mas si se trata de determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la competencia constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del art\u00edculo 189 el Presidente no requiere de autorizaci\u00f3n legal \u2013 general o particular- para proceder a la supresi\u00f3n de entidades administrativas del orden nacional, y realizar las actividades inherentes de liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de una en concreto, pues es precisamente el texto constitucional que de manera directa y expl\u00edcita lo habilita para ello, pero \u201cde acuerdo con la ley\u201d. . (subrayas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
55 Ver las Sentencias C-262\/95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0y C-201\/01 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda espinosa y \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0en los apartes citados precedentemente en esta misma sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-401\/01 MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0y \u00c1lvaro Tafur Galvis. S.V. M. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, \u00a0Rodrigo Escobar Gil, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencia C. E. Secci\u00f3n Segunda 11 de junio 1998 Exp. 17.176 C.P. Carlos A. Orjuela G\u00f3ngora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Sentencia C-727\/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
59 Ibidem Sentencia C-727\/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 En la \u00a0Sentencia C-382\/00 M.P. Antonio Barrera \u00a0Carbonell S.V. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Vladimiro Naranjo Mesa y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-177\/07 \u00a0 SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley \u00a0mediante la cual se asigna al Presidente de la Rep\u00fablica dichas atribuciones\u00a0 \u00a0 La ley a la que hace referencia el art\u00edculo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-13980","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13980","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=13980"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/13980\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=13980"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=13980"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=13980"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}