C-447-92<\/p>\n
Sentencia No. C-447\/92 <\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION\/EMERGENCIA SOCIAL\/SISTEMA ELECTRICO-Crisis\/HECHO SOBREVINIENTE <\/p>\n
El sistema encargado de atender la demanda energ\u00e9tica, conocido como “sector el\u00e9ctrico”, en raz\u00f3n de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo f\u00edsico dada por la hidrolog\u00eda extremadamente seca asociada al fen\u00f3meno de “El Ni\u00f1o”, quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su precaria respuesta que ha afectado una condici\u00f3n esencial de la vida social y econ\u00f3mica, asociada al adecuado suministro de energ\u00eda. El racionamiento, en este caso mayor por la vulnerabilidad del sector el\u00e9ctrico, que se hizo patente al verse superado en el manejo de la hidrolog\u00eda extrema presentada, ha colocado a la entera sociedad en una situaci\u00f3n de anormalidad. La situaci\u00f3n de escasez presentada por el suministro de energ\u00eda el\u00e9ctrica es cr\u00edtica en la medida en que lejos de asegurarse la prestaci\u00f3n eficiente de este importante servicio p\u00fablico, como corresponde al Estado Social de Derecho, se ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situaci\u00f3n anormal que debe subsanarse de inmediato. La prolongaci\u00f3n del racionamiento por un a\u00f1o m\u00e1s, de conformidad con los c\u00e1lculos efectuados, tendr\u00eda efectos en alto grado perturbadores de la vida econ\u00f3mica y social del pa\u00eds, que se adicionar\u00edan a los ya graves e irreversibles registrados hasta el presente. La Corte Constitucional encuentra plenamente acreditados los presupuestos f\u00e1cticos del estado de emergencia cuya declaratoria se ha efectuado con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. <\/p>\n
ENERGIA ELECTRICA\/SERVICIOS PUBLICOS <\/p>\n
El suministro de energ\u00eda el\u00e9ctrica es un servicio p\u00fablico esencial para el desenvolvimiento normal de las actividades sociales y econ\u00f3micas del pa\u00eds. La energ\u00eda el\u00e9ctrica, bien materia de la indicada prestaci\u00f3n en la que se traduce el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar de la poblaci\u00f3n y los requerimientos vitales del mayor n\u00famero de procesos y actividades sociales. la energ\u00eda el\u00e9ctrica en Colombia, atendidas sus condiciones tecnol\u00f3gicas y econ\u00f3micas actuales y su alta dependencia de dicho recurso, es por lo tanto un bien p\u00fablico esencial en cuanto su carencia compromete la suerte de la colectividad. La energ\u00eda es un bien no transable en el corto plazo. <\/p>\n
REF: <\/p>\n
Radicaci\u00f3n R.E-004 <\/p>\n
<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto 680 de 1992 “por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
Aprobado seg\u00fan Acta No 59 <\/p>\n
<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Julio nueve(9) de mil novecientos noventa y dos (1992). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez y por los Magistrados Ciro Angarita Bar\u00f3n, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Jaime San\u00edn Greiffenstein, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n constitucional del Decreto 680 de Abril 23 de 1992, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social”. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En obedecimiento a lo ordenado por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 C.N, el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica, remiti\u00f3 a la Corte al d\u00eda siguiente de su expedici\u00f3n, el decreto 680 de 1992, para su revisi\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana se efectu\u00f3 la fijaci\u00f3n en la lista del negocio. Se surti\u00f3 tambi\u00e9n el traslado al Despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n quien en tiempo oportuno rindi\u00f3 el concepto de rigor. <\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO ACUSADO <\/p>\n
El tenor literal del Decreto 680 de 1992 es el siguiente: <\/p>\n
Decreto n\u00famero 680 de 1992 <\/p>\n
(23 de abril) <\/p>\n
Por el cual se declara el Estado <\/p>\n
de Emergencia Econ\u00f3mica y Social <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
en ejercicio de la facultad que le confiere <\/p>\n
el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y <\/p>\n
CONSIDERANDO: <\/p>\n
Que de conformidad con el art\u00edculo 365 de la Carta es deber del Estado asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio nacional; <\/p>\n
Que como consecuencia del agudo verano que ha sufrido el pa\u00eds en los \u00faltimos meses – fen\u00f3meno natural al que se han aunado negativamente las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector el\u00e9ctrico- ha sobrevenido una grave escasez del recurso el\u00e9ctrico en todo el territorio nacional; <\/p>\n
Que igualmente en el Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina se ha presentado un caso fortuito que destruy\u00f3 una de sus plantas de generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica, lo cual ha originado un agudo d\u00e9ficit en el suministro de energ\u00eda en el Departamento. <\/p>\n
Que ante la mencionada situaci\u00f3n de escasez de energ\u00eda el\u00e9ctrica, las autoridades se han visto obligadas a aplicar racionamientos en el suministro de dicho servicio p\u00fablico a los usuarios, racionamientos \u00e9stos que podr\u00edan verse intensificados o prolongados si no se toman oportuna y \u00e1gilmente las medidas que est\u00e9n al alcance del gobierno y que permitan prevenir tal situaci\u00f3n; <\/p>\n
Que de acuerdo con el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por periodos hasta de treinta (30) d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa (90) d\u00edas en el a\u00f1o calendario”. <\/p>\n
Agrega la misma disposici\u00f3n constitucional que “Mediante tal declaraci\u00f3n, que deber\u00e1 ser motivada, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”. <\/p>\n
Que, en consecuencia, es procedente declarar el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social, a fin de poder tomar medidas encaminadas tanto a conjurar la actual situaci\u00f3n de escasez del recurso el\u00e9ctrico como a impedir que se agrave dicha situaci\u00f3n. <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 1\u00ba Con el fin de conjurar la situaci\u00f3n de crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, decl\u00e1rase el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente decreto y hasta las veinticuatro horas del d\u00eda lunes 27 de abril del a\u00f1o en curso. <\/p>\n
ARTICULO 2\u00ba El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. <\/p>\n
Dado en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1,D.C 23 de Abril de 1992 <\/p>\n
III. LA INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
Con miras a garantizar el derecho de intervenci\u00f3n ciudadana que consagran los art\u00edculos 242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el 11 de mayo del corriente a\u00f1o la Secretar\u00eda de la Corporaci\u00f3n fij\u00f3 en lista el proceso por el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas. Dicho t\u00e9rmino transcurri\u00f3 y venci\u00f3 en silencio, seg\u00fan lo acredita el informe que dicha dependencia rindi\u00f3 el dieciocho (18) del mismo mes y a\u00f1o. <\/p>\n
IV. ELEMENTOS DE JUICIO <\/p>\n
Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisi\u00f3n, el Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicit\u00f3 a los se\u00f1ores Ministros de Minas y Energ\u00eda, Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y Desarrollo Econ\u00f3mico un informe escrito relativo a la gravedad de la crisis energ\u00e9tica del pa\u00eds, a la posibilidad de su exacerbaci\u00f3n, y a la forma en que tales hechos pueden perturbar en forma grave el orden econ\u00f3mico y social. <\/p>\n
Para precisar algunos aspectos de la crisis, el mismo Ponente, mediante auto de mayo 27 de 1992, solicit\u00f3 al Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica copia del estudio elaborado por Alberto Brugman Miram\u00f3n para la Comisi\u00f3n Nacional de Energ\u00eda as\u00ed como copia del informe presentado al Gobierno nacional por la Comisi\u00f3n Evaluadora de la Situaci\u00f3n El\u00e9ctrica y sus Perspectivas, creada por el decreto 600 del 8 de abril de 1992. <\/p>\n
En la misma providencia se invit\u00f3 al Ministro de Minas y Energ\u00eda, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar, para que adicionara por escrito la versi\u00f3n del Gobierno Nacional sobre la crisis del sector el\u00e9ctrico. <\/p>\n
Los Ministros presentaron en su informe (visible a folios 84 a 92 del expediente), un an\u00e1lisis de la crisis, que la atribuyen a dos (2) causas principales: La situaci\u00f3n an\u00f3mala e incierta de las condiciones hidrol\u00f3gicas y la falta de operatividad de las plantas termoel\u00e9ctricas. <\/p>\n
En cuanto al primer factor, recuerdan que el origen de la energ\u00eda en Colombia es en un 78.1% hidr\u00e1ulica frente al mero 21.9% de generaci\u00f3n t\u00e9rmica. Esto significa que el Sistema El\u00e9ctrico Interconectado depende fundamentalmente de la energ\u00eda embalsada y, por lo tanto, de las condiciones hidrol\u00f3gicas y meteorol\u00f3gicas. Estas condiciones son fundamentalmente inciertas, como lo prueba la sequ\u00eda que afect\u00f3 a todo el sistema en 1991, haciendo descender los niveles en los embalses por debajo de los puntos cr\u00edticos, para alcanzar los aportes hidrol\u00f3gicos m\u00e1s bajos salvo los del a\u00f1o 1958, que es “el a\u00f1o con aportes hidrol\u00f3gicos m\u00e1s bajos de los que se tiene historia”. (p\u00e1g 1 del informe del Gobierno Nacional). <\/p>\n
Respecto de la operaci\u00f3n de las plantas termoel\u00e9ctricas, el informe explica que su operaci\u00f3n se vi\u00f3 dificultada por deficiencias en su mantenimiento, sabotaje y falta de combustible. La conjunci\u00f3n de estos factores llev\u00f3 a un d\u00e9ficit en la generaci\u00f3n nacional de energ\u00eda el\u00e9ctrica igual a un 25% del total, lo que est\u00e1 acarreando p\u00e9rdidas econ\u00f3micas de 35 millones de d\u00f3lares semanales, situaci\u00f3n y p\u00e9rdidas que podr\u00e1n extenderse hasta el a\u00f1o pr\u00f3ximo. Esta eventualidad, que los Ministros consideran factible, determina la orientaci\u00f3n de los decretos de emergencia: impedir la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis a 1993 (p. 2 del informe), y para ello se\u00f1alan sin dubitar que la medida fundamental es “reparar a la mayor brevedad posible el parque t\u00e9rmico instalado, que es la opci\u00f3n m\u00e1s r\u00e1pida y m\u00e1s barata”. (p. 2 del informe). <\/p>\n
En cuanto a la perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, causa inmediata de la emergencia, los se\u00f1ores Ministros afirman: <\/p>\n
“Un acentuado racionamiento como el actual perturba toda la actividad del pa\u00eds, tanto la productiva como la comercial y de servicios, adem\u00e1s de la vida diaria de los hogares y la poblaci\u00f3n en general. <\/p>\n
Las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas se estiman, como se dijo antes, en m\u00e1s de US $35 millones\/semana. <\/p>\n
Estas p\u00e9rdidas, si bien afectan a la industria grande y organizada, son m\u00e1s gravosas para los peque\u00f1os negocios para los cuales no es posible encontrar opciones alternas con las cuales suplir el d\u00e9ficit, o dichas alternativas tienen un costo que excede sus posibilidades. <\/p>\n
La consecuencia que puede preverse es que se disminuir\u00e1n los empleos en esos niveles de producci\u00f3n. <\/p>\n
La falta de electricidad ha hecho tambi\u00e9n que la afluencia de compradores al comercio disminuya, con lo que se incrementa el efecto antes anotado. <\/p>\n
Igualmente, de prolongarse esta situaci\u00f3n, la confiabilidad del pa\u00eds como proveedor de productos elaborados a mercados externos tambi\u00e9n afectar\u00e1 futuros mercados de exportaci\u00f3n. <\/p>\n
El desempleo que podr\u00e1 generarse agravar\u00eda considerablemente la ya dif\u00edcil situaci\u00f3n econ\u00f3mica y social del pa\u00eds. <\/p>\n
Adicionalmente, como el mayor consumo se concentra en algunas horas de la ma\u00f1ana (en ciudades como Medell\u00edn y Cali) y en las primeras horas de la noche (como en Bogot\u00e1 y otras), el racionamiento es m\u00e1s efectivo en esas horas. Ello trae malestar en la poblaci\u00f3n pues son los periodos en que m\u00e1s se necesita el servicio. Como es de esperarse el descontento crecer\u00e1 progresivamente con el tiempo si no se soluciona pronto esta situaci\u00f3n. <\/p>\n
Por ello, el Gobierno considera indispensable asegurar la soluci\u00f3n de la crisis y conjurar las posibilidades de su prolongaci\u00f3n el a\u00f1o entrante con la mayor celeridad”. (Informe del Gobierno a la Corte Constitucional, p\u00e1ginas 3 y 4). <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador de la Naci\u00f3n, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, present\u00f3 su concepto (fls. 610-620 del expediente) dentro del t\u00e9rmino legal. A continuaci\u00f3n se resume y transcribe su opini\u00f3n. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino el se\u00f1or Procurador hace algunas reflexiones sobre el car\u00e1cter de la revisi\u00f3n que esta Corte debe hacer de los decretos legislativos que expida el Gobierno Nacional en virtud del art\u00edculo 215 de la Carta Pol\u00edtica. Reitera que el control debe ser integral o de m\u00e9rito y no simplemente formal, para dar as\u00ed cumplimiento a los art\u00edculos 4, 214, 215 y 228 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
“El art\u00edculo 241 constitucional – expresa el Procurador – en su atribuci\u00f3n 7a., determina que a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica le compete decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en el art\u00edculo 215 ib\u00eddem. Funci\u00f3n que respecto del Decreto declarativo del estado de emergencia, en sentir de ese Alto Tribunal cuando revis\u00f3 la constitucionalidad del decreto 333 de febrero 24 de 1992, debe verificarse de manera integral, esto es, a trav\u00e9s de un control de m\u00e9rito y no simplemente formal. Competencia que as\u00ed entendida, armoniza con las preceptivas de los art\u00edculos 4, 214, 215 y 228 tambi\u00e9n superiores”. (concepto fiscal p\u00e1g 3). <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador reconoce la trascendencia del cambio en el alcance de la revisi\u00f3n: <\/p>\n
“En efecto, en sentencia de mayo 7 de 1992, el nuevo juez de la Carta di\u00f3 un viraje a la doctrina mayoritaria de su hom\u00f3logo en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, que contra\u00eda a una revisi\u00f3n formal de constitucionalidad el ejercicio de la t\u00e9cnica de control autom\u00e1tico sobre los decretos de estado de excepci\u00f3n, ya que se supon\u00eda, que los dem\u00e1s aspectos no pod\u00edan ser comprobados, puesto que s\u00f3lo el Ejecutivo dispon\u00eda de la informaci\u00f3n y de los elementos valorativos necesarios para determinar si se daban y en qu\u00e9 medida los hechos perturbatorios, la crisis o amenazas de crisis econ\u00f3micas o sociales, o la calamidad p\u00fablica que configuraban la emergencia”. (concepto fiscal p\u00e1g 3,4). <\/p>\n
Para el Doctor Arrieta Padilla el viraje consisti\u00f3 en lo siguiente: <\/p>\n
” La Corte Constitucional por su parte, propone y aplica el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constitu\u00eddos como garant\u00eda de la primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto M\u00e1ximo y del cumplimiento de la misi\u00f3n que le fue confiada como guardiana de preservar su supremac\u00eda e integridad.” (concepto fiscal p\u00e1g 4). <\/p>\n
Sobre la defensa de lo sustancial, como fundamento de la nueva jurisprudencia dice: <\/p>\n
“La prevalencia del derecho sustancial prescrita por el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n, norte obligatorio para los \u00f3rganos que administran justicia, no compaginar\u00eda con un control meramente formal que ejerza esa Corporaci\u00f3n respecto del decreto que declara el estado de excepci\u00f3n, m\u00e1xime cuando el art\u00edculo 241-7 que le asigna esta funci\u00f3n, no distingue entre un control formal y uno material, ni entre los decretos declarativos de la emergencia ni aquellos que se expiden para conjurarla. <\/p>\n
En este sentido, la naturaleza constitucional del estado de emergencia como un estado de excepci\u00f3n, implica que su declaratoria y posterior desarrollo ‘han de estar sometidos a los m\u00e1s estrictos controles, precisamente porque a\u00fan bajo su vigencia impera el Estado Social de Derecho que consagra el art\u00edculo 1\u00ba. de la Constituci\u00f3n’.” (concepto fiscal, p\u00e1gs 4,5). <\/p>\n
Sobre el punto concluye el presente concepto fiscal: <\/p>\n
“Se trata pues, de un control jur\u00eddico, que frente al decreto que declara la emergencia comprende un examen de forma y de fondo, lo que hace que la habilitaci\u00f3n legislativa por ministerio de la Carta sea reglada y no absolutamente discrecional. A su vez, el supuesto f\u00e1ctico relacionado en dicho decreto se constituye en criterio de comparaci\u00f3n de los decretos que seguidamente expide el Gobierno, para la comprobaci\u00f3n del nexo causal, el cual les imprime validez constitucional.” ( concepto fiscal p\u00e1g 5). <\/p>\n
Encuentra el Doctor Arrieta Padilla que la constitucionalidad de un decreto de emergencia est\u00e1 condicionada a dos requisitos: la existencia efectiva de la perturbaci\u00f3n o de la amenaza de perturbaci\u00f3n, y la \u00edntima relaci\u00f3n entre las medidas de crisis y la situaci\u00f3n de anormalidad. Destaca el Jefe del Ministerio P\u00fablico la necesaria coincidencia entre la especie de estado de excepci\u00f3n que se invoque (emergencia social, econ\u00f3mica, ecol\u00f3gica o su combinaci\u00f3n) y la naturaleza de la perturbaci\u00f3n que se est\u00e9 afrontando. Afirma el se\u00f1or Procurador: <\/p>\n
“Separadas por el Constituyente la noci\u00f3n de orden p\u00fablico pol\u00edtico de la de orden p\u00fablico econ\u00f3mico, sumadas a \u00e9ste \u00faltimo las de orden social y ecol\u00f3gico (arts. 213 y 215) y entendidas \u00e9stas acepciones como presupuestos asociativos mas no como simples finalidades, la validez jur\u00eddico- constitucional de la medida de excepci\u00f3n que declare uno de estos estados, depender\u00e1 en primer t\u00e9rmino, de la realidad de los hechos rese\u00f1ados como factores perturbadores que le dan origen, y en segundo lugar, de la relaci\u00f3n de inmediatez entre la declaratoria producida y los hechos descriptivos de una situaci\u00f3n de anormalidad; a guisa de ejemplo, como que a coyunturas econ\u00f3micas se responder\u00e1 con medidas de la emergencia econ\u00f3mica. Y, es aqu\u00ed donde radica la naturaleza de respuesta de estos instrumentos jur\u00eddicos.” ( concepto fiscal, p\u00e1gs 5, 6) <\/p>\n
No obstante la precisi\u00f3n que hace el Procurador sobre la deseable coincidencia entre el tipo de emergencia que se invoca (social econ\u00f3mica o ecol\u00f3gica) y la naturaleza del hecho que la origina, \u00e9l mismo reconoce la existencia de vasos comunicantes entre un orden y otro, como los que existen entre el normal funcionamiento de la econom\u00eda y el de la sociedad como un todo y, correlativamente, la relaci\u00f3n causa – efecto que se puede presentar entre una emergencia ecol\u00f3gica (por ejemplo un grave accidente industrial) y una crisis social (efectos agravados ulteriores en la comunidad). Por esto dice el Doctor Arrieta Padilla: <\/p>\n
“Cabe sin embargo observar, que el acontecer social no es previsible y que la distinci\u00f3n entre los \u00f3rdenes como presupuestos de cohesi\u00f3n no est\u00e1 matem\u00e1ticamente separada, todos est\u00e1n vinculados, y as\u00ed, un hecho desestabilizador puede estar inmediatamente relacionado con el equilibrio o normalidad de uno de ellos y mediatamente con el de otro.” (concepto fiscal p\u00e1g 6). <\/p>\n
Espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con la emergencia econ\u00f3mica, sostiene el Procurador: <\/p>\n
” En el caso particular de la emergencia econ\u00f3mica, se requiere adem\u00e1s que los hechos consignados como supuestos de su declaraci\u00f3n, sean distintos a los mencionados en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n; que sean sobrevinientes y perturbadores o constitutivos de una amenaza de turbaci\u00f3n del orden que contempla el mismo canon 215. <\/p>\n
En este contexto el radio de acci\u00f3n de las instituciones de la anormalidad, se contrae, tal como lo consign\u00f3 la Corte, ‘para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema econ\u00f3mico, pol\u00edtico, social o del medio ambiente, m\u00e1s all\u00e1 de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un limite cr\u00edtico. La funci\u00f3n de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los m\u00e1rgenes normales, actuando en todo caso cuando todav\u00eda se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto cr\u00edtico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso’.” (concepto fiscal p\u00e1gs 6, 7 ). <\/p>\n
En cuanto al an\u00e1lisis de forma el Procurador encuentra que: <\/p>\n
1) El Decreto 680 de 1992 esta firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos sus Ministros; <\/p>\n
2) El Decreto esta debidamente motivado pues: <\/p>\n
“(…) a modo de considerandos se identifican las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, las que se centran en la escasez del recurso el\u00e9ctrico erigido como hecho que perturbaba en forma grave el orden econ\u00f3mico y social del pa\u00eds. La relaci\u00f3n f\u00e1ctica permite aseverar que la declaraci\u00f3n objeto de revisi\u00f3n satisface en debida forma este requisito.” (informe fiscal p\u00e1g 7). <\/p>\n
3) El Decreto 680 se\u00f1ala para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n un termino preciso que corri\u00f3 desde el 23 de abril de 1992, hasta las 24 horas del d\u00eda lunes 27 de abril de 1992″. ( concepto fiscal p\u00e1g 8). <\/p>\n
“(…) no era el caso, incluir en el texto del decreto la convocatoria de que trata el pluricitado art\u00edculo 215”. (ibid). <\/p>\n
El Procurador, una vez hecho el an\u00e1lisis de forma, pasa a tratar el fondo de la cuesti\u00f3n de constitucionalidad del decreto en examen. <\/p>\n
Encuentra en primer t\u00e9rmino que los hechos invocados por el Gobierno son: <\/p>\n
“(…) distintos de los que dar\u00edan origen a las medidas previstas en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n, es decir, no son de aquellos que dan lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o del estado de conmoci\u00f3n interior.” (concepto fiscal p\u00e1g 9) <\/p>\n
Para el Procurador, tales hechos, con entidad suficiente para generar una emergencia econ\u00f3mica son la aguda y grave escasez de la energ\u00eda el\u00e9ctrica y el racionamiento sobreviniente. En sus palabras, <\/p>\n
“El d\u00e9ficit del recurso el\u00e9ctrico se considera como hecho que perturba en forma grave el orden econ\u00f3mico y social del pa\u00eds, escasez atribu\u00edda a un agudo verano sufrido en los \u00faltimos meses, al que se sum\u00f3 las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector el\u00e9ctrico y la destrucci\u00f3n por un acaecer fortuito de una de las plantas generadoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina. C\u00famulo de circunstancias que gener\u00f3 la mengua en el suministro de energ\u00eda, con la consecuente medida, por parte de las autoridades, de la aplicaci\u00f3n de racionamientos a los usuarios de dicho servicio p\u00fablico.” (concepto fiscal p\u00e1g 8, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Para el Doctor Arrieta, la concordancia entre los hechos perturbadores y la emergencia tiene como efecto el lleno de otro requisito a saber: <\/p>\n
“De la observancia de este requisito, se infiere tambi\u00e9n la relaci\u00f3n de inmediatez que debe existir entre los hechos descriptivos de la situaci\u00f3n de anormalidad y la declaraci\u00f3n de alteraci\u00f3n del orden producida. Aqu\u00ed, la disminuci\u00f3n acentuada en la prestaci\u00f3n de servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica con secuelas econ\u00f3micas y sociales, ameritaban, el adoptar las providencias para conjurarla e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, mediante la respuesta jur\u00eddica del instrumento de excepci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica, que una vez declarada, habilitaba al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley destinados a producir los efectos ya mencionados” ( concepto fiscal p\u00e1g 9, sin negrillas en el original). <\/p>\n
En cuanto a la presencia de hechos sobrevinientes, el Doctor Arrieta se\u00f1ala: <\/p>\n
<\/p>\n
“Los factores relacionados como causantes de la crisis son hechos sobrevinientes aunque algunos de ellos se vinieron gestando de tiempo atr\u00e1s, como por ejemplo, la crisis financiera del sector el\u00e9ctrico, agravada por un fen\u00f3meno de devaluaci\u00f3n del peso y revaluaci\u00f3n de otras monedas, ocurrido de manera significativa, en la primera mitad de la d\u00e9cada de los ochenta, e igual consideraci\u00f3n podr\u00eda hacerse respecto de la crisis estructural del sistema; circunstancias perceptibles con otras, en el acervo probatorio recaudado en el expediente de la revisi\u00f3n que nos ocupa. Sin embargo todas \u00e9stas, se vieron especialmente acentuadas con el verano ocurrido y calificado por los expertos como el m\u00e1s severo de los \u00faltimos cuarenta a\u00f1os, el que determin\u00f3 aportes h\u00eddricos a los embalses inferiores a los promedios hist\u00f3ricos en un sistema de generaci\u00f3n de energ\u00eda, que depende en buena parte de la variable de la hidrolog\u00eda. <\/p>\n
<\/p>\n
Este conjunto de circunstancias, de cuya ocurrencia da fe el material recaudado por la Corte, reviste sin lugar a dudas, la sobreviniencia que exige el art\u00edculo 215 para la validez de la declaraci\u00f3n contenida en el Decreto 680 de 1992.” (concepto fiscal p\u00e1gs 9 y 10). <\/p>\n
Los hechos sobrevinientes como n\u00facleo de una situaci\u00f3n de crisis que afecta todo un sistema t\u00e9cnico para la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico esencial, son para el Procurador una fuente cierta de perturbaci\u00f3n, configur\u00e1ndose as\u00ed el \u00faltimo presupuesto de fondo de una emergencia econ\u00f3mica. Dice al respecto: <\/p>\n
“La coyuntura de crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica, manifestada en medidas de racionamiento a los usuarios del mismo, produjo un impacto econ\u00f3mico cuyo resultado negativo en los sectores de la producci\u00f3n y del comercio ya empieza a ser objeto de c\u00e1lculo. La sociedad en general, sufre entonces las consecuencias del mismo, lo que afect\u00e1ndola al igual que su econom\u00eda, ameritaba la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, habilitante para que el Ejecutivo adoptara las medidas con fuerza de ley indispensables e impostergables a fin de conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n en el tiempo de sus efectos.”( concepto fiscal p\u00e1g 10). <\/p>\n
Todo lo anterior lleva al Jefe del Ministerio P\u00fablico a solicitar de esta Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 680 de 1992. <\/p>\n
VI. INFORMES Y CONCEPTOS RECAUDADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
<\/p>\n
En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de tener una visi\u00f3n lo m\u00e1s completa posible de la emergencia, el Magistrado Ponente invit\u00f3 a expertos en materias relacionadas con el tema que aqu\u00ed se debate, con el objeto de precisar los hechos relacionados con el proceso de gestaci\u00f3n del d\u00e9ficit energ\u00e9tico y su impacto en la econom\u00eda y en la sociedad. Hizo lo mismo respecto de las principales sociedades y entidades del sector el\u00e9ctrico por considerar que tienen informaci\u00f3n precisa y relevante sobre el racionamiento. <\/p>\n
1.- Respuesta del Gerente de la Central Hidroel\u00e9ctrica <\/p>\n
del R\u00edo Anchicay\u00e1, Ltda, “CHIDRAL”. <\/p>\n
El escrito de respuesta a los interrogantes formulados por la Corte (fls. 195 a 200 del expediente), empieza por aclarar que el racionamiento se origina en un d\u00e9ficit de producci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica, esto es, potencia generada en un lapso de tiempo, y no en un d\u00e9ficit de la capacidad de producci\u00f3n por insuficiencia en el parque de m\u00e1quinas generadoras. Respecto de la situaci\u00f3n hidrol\u00f3gica, manifiesta que efectivamente constituy\u00f3 la fuerza mayor causante del racionamiento. Sobre este particular, expresa: <\/p>\n
“El comportamiento de la hidrolog\u00eda ha sido absolutamente at\u00edpico y extremo. El conjunto de r\u00edos que entregan sus aportes a los embalses del sistema ha presentado la peor sequ\u00eda de los registros hist\u00f3ricos en unos 30 a\u00f1os. La ciencia de predicci\u00f3n meteorol\u00f3gica en los tr\u00f3picos no se ha desarrollado lo suficiente como para poder pronosticar periodos de sequ\u00eda como el actual”. (Concepto Chidral p. 4) <\/p>\n
Y concluye: <\/p>\n
“En una evaluaci\u00f3n a posteriori, dada la extrema sequ\u00eda presentada, pienso que la crisis era inevitable. Se pod\u00eda haber decretado anticipadamente a lo ocurrido y haberse distribuido mejor en el tiempo. Pero un sistema en crisis financiera permanente y con extrema complejidad institucional ten\u00eda que presentar este tipo de crisis en cualquier momento.” (Concepto Chidral p. 5). <\/p>\n
En el p\u00e1rrafo citado arriba, el Gerente de CHIDRAL pone de presente las que considera son las dos circunstancias, que sin ser la causa misma del racionamiento lo hicieron posible: la debilidad financiera del sector y su estructura, en extremo compleja. <\/p>\n
Respecto de la primera circunstancia afirma: <\/p>\n
“Yo creo que la situaci\u00f3n financiera del sector es la gran causa, el gran tel\u00f3n de fondo, que origin\u00f3 el racionamiento. Desde hace unos 10 a\u00f1os no se ha dado una soluci\u00f3n real a la crisis financiera y se ha tratado de ajustar las inversiones requeridas a las posibilidades de manejo de la misma, luego las inversiones reales del sector han sido muy inferiores a sus necesidades en los \u00faltimos a\u00f1os.” (Concepto Chidral p. 2). <\/p>\n
Esta situaci\u00f3n de desarreglo financiero tiene un origen estructural y no coyuntural (p. 3 del concepto). A ella han contribu\u00eddo la devaluaci\u00f3n de la moneda en un 51% que se efectuara en 1985, y la congelaci\u00f3n de las tarifas. Tambi\u00e9n se pueden mencionar las soluciones transitorias que consistieron en la obtenci\u00f3n de nuevos cr\u00e9ditos en condiciones cada vez m\u00e1s severas y, lo que es m\u00e1s grave, el recorte en los programas de inversi\u00f3n. <\/p>\n
Esta \u00faltima respuesta a las deficiencias financieras llev\u00f3 al deterioro de las plantas termoel\u00e9ctricas. Con todo, el se\u00f1or Gerente de CHIDRAL considera que la capacidad t\u00e9rmica total no hubiera sido suficiente para evitar el racionamiento: <\/p>\n
“ISA estim\u00f3 que si se hubiera obtenido una generaci\u00f3n m\u00e1xima de las t\u00e9rmicas en 1991, esto s\u00f3lo hubiera incrementado la producci\u00f3n en unos 600 Gwh cuando el racionamiento actual se estima entre 2000 y 3000 Gwh.” (Concepto Chidral p\u00e1g. 2). En este aspecto su apreciaci\u00f3n difiere de la mayor\u00eda de conceptos y opiniones. <\/p>\n
La otra circunstancia que coadyuv\u00f3 a la gestaci\u00f3n del racionamiento fue la excesiva complejidad del sector. Dice a p\u00e1gina 4 de su escrito: <\/p>\n
“Adicionalmente al elemento de fuerza mayor (la hidrolog\u00eda), un sistema que permanentemente se mantiene por m\u00e1s de 10 a\u00f1os en crisis financiera y de tesorer\u00eda y que aplaza continuamente las inversiones requeridas en expansi\u00f3n, tiene que ser un sujeto favorable para ser afectado por una crisis como la actual. <\/p>\n
Adicionalmente, el sistema institucional del sector es demasiado complejo, la toma de decisiones se dispersa y no se asumen las responsabilidades correspondientes. En este sentido estimo que son muy convenientes las iniciativas legislativas presentadas por el Gobierno en los Proyectos de Ley de Servicios P\u00fablicos y El\u00e9ctrico”. <\/p>\n
A su juicio, son de menor importancia otros factores asociados a la demora en la construcci\u00f3n de El Guavio y Riogrande II, as\u00ed como la acci\u00f3n de la guerrilla. <\/p>\n
En cuanto a lo primero, afirma que la operaci\u00f3n de una sola unidad de El Guavio no hubiera bastado, necesit\u00e1ndose la entrada en operaci\u00f3n de dos unidades; en el caso de Riogrande II, se hubiera requerido la operatividad de las tres unidades que lo integran. Respecto de esta \u00faltima obra, incluye entre los factores de retraso, los engorrosos procedimientos de contrataci\u00f3n, financiaci\u00f3n y los permisos del Incomex. <\/p>\n
Sobre el impacto del terrorismo afirma que su influencia es innegable pero dif\u00edcil de cuantificar. Se\u00f1ala el efecto negativo para todo el sistema de la voladura de redes y posterior aislamiento de Termotasajero. Resumiendo, al pregunt\u00e1rsele si consideraba que los factores clim\u00e1ticos influyeron decisivamente en la crisis energ\u00e9tica, contest\u00f3 a p\u00e1gina 5: “S\u00ed, pero tambi\u00e9n influyeron la crisis financiera y el desorden institucional”. <\/p>\n
Su evaluaci\u00f3n de los efectos y repercusiones es la de que el racionamiento se puede prolongar hasta fines del a\u00f1o, pero que podr\u00e1 repetirse en 1993, dependiendo de qu\u00e9 tanta energ\u00eda puedan aportar al sistema las nuevas instalaciones que haga el Gobierno. En todo caso considera que un racionamiento del 25% de la demanda de electricidad, como el actual, tiene un impacto negativo significativo en la industria, grande o peque\u00f1a y en el comercio. <\/p>\n
2. Respuesta del Gerente de la Empresa de Energ\u00eda El\u00e9ctrica de Bogot\u00e1. <\/p>\n
El Doctor L\u00e1zaro Mej\u00eda en su informe (fls 207 a 216 del expediente) coincide con el anterior, afirmando que fue la acci\u00f3n del fen\u00f3meno “El Ni\u00f1o” la que llev\u00f3 el sistema a la par\u00e1lisis que se vive hoy en d\u00eda. Para \u00e9l, la baja capacidad de los embalses, que a 1\u00ba de diciembre de 1991 estaban en un 54% de su cabida, se debi\u00f3 a una mayor utilizaci\u00f3n del recurso hidroel\u00e9ctrico como contrapeso a la menor generaci\u00f3n de las termoel\u00e9ctricas y como efecto de la disminuci\u00f3n de los caudales que llenan las represas en promedios muy inferiores a los hist\u00f3ricos. Esta situaci\u00f3n, que se present\u00f3 en mayo y junio de 1991, mengu\u00f3 algo en los meses de julio y agosto pero se recrudeci\u00f3 en la \u00faltima parte del invierno de ese a\u00f1o, es decir durante los meses de octubre y noviembre. <\/p>\n
La sequ\u00eda es elemento principal de la emergencia pues “dada la predominancia de las centrales hidroel\u00e9ctricas sobre las termoel\u00e9ctricas, el r\u00e9gimen hidrol\u00f3gico es de primordial importancia para el adecuado suministro energ\u00e9tico”. (p. 1 del informe). Reconoce as\u00ed que en un sistema que depende en un 78% de la energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica es fundamental la capacidad del sistema h\u00eddrico para renovar los embalses cada invierno. Este potencial se vi\u00f3 afectado por un hecho imprevisto consistente en la aparici\u00f3n de El Ni\u00f1o con fuerza desusada. Afirma a p\u00e1gina 8 de su informe: <\/p>\n
“La presencia de un fen\u00f3meno natural como el de ‘El Ni\u00f1o’, que da lugar a comportamientos hidroel\u00e9ctricos muy diferentes a los observados en condiciones normales, es de muy dif\u00edcil predicci\u00f3n, como lo atestiguan los reportes del HIMAT, entidad oficial especializada en el estudio de los fen\u00f3menos meteorol\u00f3gicos. <\/p>\n
Por otra parte, los estudios del sector el\u00e9ctrico se basan en an\u00e1lisis probabil\u00edsticos de las variables aleatorias involucradas en el balance energ\u00e9tico, tanto desde el punto de vista de la oferta como la demanda. En estos estudios se acepta un nivel m\u00ednimo de incertidumbre por debajo del cual ser\u00eda impracticable cubrirse, dados los alt\u00edsimos costos involucrados. <\/p>\n
En el caso de la variable hidrol\u00f3gica, se trabaja con una predicci\u00f3n probabil\u00edstica de caudales que tienen un nivel de certeza del 95%. Los aportes h\u00eddricos promedios que ocurrieron en el periodo comprendido entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 en lo que se refiere a caudales destinados a la generaci\u00f3n hidroel\u00e9ctrica, estuvieron por fuera de la probabilidad de ocurrencia aceptada, al punto que no se presentaba una hidrolog\u00eda tan seca, desde el verano de 1958″. <\/p>\n
El otro medio de generaci\u00f3n de energ\u00eda, o sea el t\u00e9rmico, no colabor\u00f3 a la soluci\u00f3n de la crisis por los problemas laborales y por encontrarse en reparaci\u00f3n o en v\u00edas de rehabilitaci\u00f3n la mayor\u00eda de las plantas. El Doctor Mej\u00eda atribuye esta situaci\u00f3n de deterioro a las restricciones financieras que han pesado sobre todo el sector. <\/p>\n
Adem\u00e1s del caso fortuito que represent\u00f3 la sequ\u00eda, el gerente encuentra otros factores, esta vez estructurales, que contribuyeron al racionamiento. En primer t\u00e9rmino menciona la situaci\u00f3n financiera del sector el\u00e9ctrico, que tuvo como efecto negativo principal la decisi\u00f3n de disminuir el ritmo de las construcciones, entre ellas la hidroel\u00e9ctrica de El Guavio lo cual redujo el nivel de reserva embalsada, creando un riesgo de racionamiento en vista de la peculiar conformaci\u00f3n del sistema generador de electricidad, dependiente en alto grado de la generaci\u00f3n hidroel\u00e9ctrica producida en pocos embalses grandes. Esto aumenta el peso de un elemento aleatorio como es el comportamiento del clima. <\/p>\n
Otro efecto de la crisis financiera del sector el\u00e9ctrico consisti\u00f3 en la reducci\u00f3n de los niveles de inversi\u00f3n, que oblig\u00f3 a postergar la rehabilitaci\u00f3n de plantas t\u00e9cnicas como Termozipa e hidr\u00e1ulicas como El Salto I. Se limitaron adem\u00e1s los gastos operativos, lo cual redund\u00f3 en una limitaci\u00f3n a\u00fan mayor de la generaci\u00f3n t\u00e9rmica al reducirse las compras de carb\u00f3n y al eliminarse los incentivos a la explotaci\u00f3n del mismo, prefiri\u00e9ndose la generaci\u00f3n hidr\u00e1ulica. <\/p>\n
El Gerente le presta menor importancia a otros factores como pueden ser el de los atentados guerrilleros, y el de la debilidad de todo el sistema. De otra parte explica en detalle el influjo del llamado “costo del racionamiento”. El Doctor Mej\u00eda aclara que este indicador es un par\u00e1metro econ\u00f3mico del modelo de funcionamiento del sistema el\u00e9ctrico nacional, en cuya virtud se le asignan valores a las diferentes opciones de generaci\u00f3n, para as\u00ed poner en funcionamiento las m\u00e1s baratas en detrimento de la operaci\u00f3n de aquellas cuyo costo es mayor. Para el caso de las termoel\u00e9ctricas se tiene por costo de operaci\u00f3n al valor del combustible utilizado. Es m\u00e1s compleja la determinaci\u00f3n de ese valor en el caso de las hidroel\u00e9ctricas. Se ha establecido que se trata del costo de oportunidad, es decir, el valor o valores de las actividades que se requerir\u00eda emprender, o de las situaciones que se suscitar\u00edan en caso de no utilizarse las termoel\u00e9ctricas. De esta manera su costo de oportunidad es doble: o bien se trata de la energ\u00eda t\u00e9rmica que puede remplazar, o es el costo para toda la sociedad del racionamiento que su operaci\u00f3n evita. Se puede apreciar que el primero es una cifra f\u00e1cilmente cuantificable: el valor del combustible no quemado. <\/p>\n
La segunda variante es m\u00e1s compleja: se trata de un simple estimativo. Entre m\u00e1s bajo se encuentre un embalse, mayor ser\u00e1 el costo del racionamiento en que puede traducirse. Este costo es en \u00faltimas una evaluaci\u00f3n sobre la posibilidad de que acaezca un hecho negativo en el futuro. Anota el gerente de la Empresa: <\/p>\n
“El costo de racionamiento representa, entonces, un indicador del riesgo que se est\u00e1 dispuesto a correr con las decisiones presentes con respecto al cubrimiento de la demanda futura. As\u00ed por lo tanto, entre m\u00e1s alto sea este indicador, mayor es la aversi\u00f3n al racionamiento, y por lo tanto hace aumentar el costo de oportunidad del agua, llegando incluso a superar el costo de la generaci\u00f3n t\u00e9rmica” (Concepto de E.E.B. p\u00e1g.6). <\/p>\n
Esta explicaci\u00f3n arroja una luz sobre los cambios en el costo de racionamiento al momento de generarse la crisis: hasta diciembre de 1991, mes en el cual empieza el verano para el Sistema El\u00e9ctrico Nacional, el costo del racionamiento era de $28 Kw\/h y fue elevado a $90 Kw\/h. <\/p>\n
Indagado sobre la inevitabilidad de la crisis y su duraci\u00f3n, Mej\u00eda afirma que “todo sistema est\u00e1 expuesto a riesgos y en mayor medida cuando se depende de la naturaleza, como es el caso de la generaci\u00f3n hidroel\u00e9ctrica, que es la base de la oferta de la energ\u00eda el\u00e9ctrica de nuestro pa\u00eds”. (Concepto de E.E.B. p\u00e1g.9). <\/p>\n
Para reducir a cero esa posibilidad de crisis, el Doctor Mej\u00eda prescribe un alto nivel de reserva en plantas de generaci\u00f3n, exigiendo esto el debido mantenimiento de las mismas y el almacenamiento de agua en el caso de las centrales hidroel\u00e9ctricas o de combustible en las t\u00e9rmicas. Subraya adem\u00e1s, la necesidad de aumentar las inversiones en mantenimiento y rehabilitaci\u00f3n de estas \u00faltimas. Coincide con otros expertos en estimar la prolongaci\u00f3n del racionamiento hasta final de a\u00f1o. <\/p>\n
Igualmente coincide con el Gerente de CHIDRAL en se\u00f1alar la existencia de cuellos de botella burocr\u00e1ticos en la importaci\u00f3n de la maquinaria necesaria para el sector; \u00e9stos aparecen en los tr\u00e1mites de importaci\u00f3n y nacionalizaci\u00f3n, en la aprobaci\u00f3n de cr\u00e9ditos y contratos y en las autorizaciones de endeudamiento. <\/p>\n
Finalmente cabe destacar su versi\u00f3n sobre los efectos negativos del racionamiento: <\/p>\n
“El impacto econ\u00f3mico y social de un racionamiento con la intensidad del que est\u00e1 soportando el pa\u00eds es alt\u00edsimo, y golpea especialmente a las actividades industriales y comerciales peque\u00f1as y medianas, y por lo mismo a las clases menos favorecidas, cuyos ingresos se ver\u00e1n significativamente reducidos, con lo cual la armon\u00eda existente entre las diferentes clases sociales puede romperse. <\/p>\n
La econom\u00eda del pa\u00eds, los programas de apertura e internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda se ven seriamente afectados con el racionamiento. La energ\u00eda el\u00e9ctrica es un insumo b\u00e1sico para la producci\u00f3n del pa\u00eds y para su desarrollo tecnol\u00f3gico. Con raz\u00f3n, en los estudios sobre costos del racionamiento se lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que el kilovatio-hora racionado pod\u00eda tener para la econom\u00eda del pa\u00eds un costo 10 veces superior a su tarifa. <\/p>\n
El racionamiento genera descontento popular, el cual puede ser aprovechado por grupos opositores al sistema pol\u00edtico actual, aumentando los atentados contra los recursos del pa\u00eds hasta llegar a desestabilizarlo pol\u00edtica y econ\u00f3micamente”.(Concepto de E.E.B., p\u00e1g. 11). <\/p>\n
3.- Concepto del Doctor Miguel Urrutia Montoya. <\/p>\n
El experto (ver su concepto a folios 62 a 65 del expediente) considera que los factores clim\u00e1ticos influyeron decisivamente en la crisis de 1992, y que \u00e9sta “No era previsible, pero una serie de pol\u00edticas diferentes la habr\u00edan hecho menos grave”. (Concepto Dr. Miguel Urrutia, p\u00e1g. 4) <\/p>\n
Sobre la imprevisibilidad a\u00f1ade: “la crisis financiera del sector se viene gestando desde hace mucho tiempo. Pero el apag\u00f3n ocurre cuando coinciden los siguientes hechos imprevisibles: <\/p>\n
1. Actos terroristas y sabotaje sindical. <\/p>\n
2. El peor verano en d\u00e9cadas en el a\u00f1o anterior a la entrada de Guavio, que era el momento de m\u00e1xima vulnerabilidad del sector”. (p. 3 del concepto). <\/p>\n
Sobre el primero de estos dos factores, afirma que “Los atentados guerrilleros contribuyeron a la crisis, al empeorar la crisis financiera del sector por aumentos en costos. Adicionalmente, sacaron de servicio a Termotasajero en un momento crucial, en que la generaci\u00f3n t\u00e9rmica de esa central habr\u00eda hecho posible ahorrar agua en las represas”. (Concepto Dr. Miguel Urrutia, p\u00e1g. 2). <\/p>\n
Sobre el impacto del factor clim\u00e1tico manifest\u00f3 lo siguiente: “Tengo entendido que no estaban llenos los embalses en diciembre de 1991. Para disminuir costos, las empresas bajaron el costo del racionamiento en los modelos de operaci\u00f3n, y esto llev\u00f3 a desembalsar m\u00e1s agua de lo prudente durante 1991”. (p. 1 del concepto). Esta afirmaci\u00f3n lleva directamente a los temas del modelo de operaci\u00f3n y del costo de racionamiento, sobre los cuales expresa a p\u00e1g. 2 de su escrito: “En el modelo de operaci\u00f3n, si se baja el costo estimado de racionamiento en la econom\u00eda, se sesga el modelo hacia el uso de hidroelectricidad en momentos en que aumenta la probabilidad de racionamiento”. <\/p>\n
El experto considera que adem\u00e1s de los factores imprevisibles mencionados atr\u00e1s, es pertinente tener en cuenta la crisis financiera del sector el\u00e9ctrico en la g\u00e9nesis del racionamiento. Sobre ella afirma: <\/p>\n
Es importante tener claro que el d\u00e9ficit financiero se debe a que durante mucho tiempo las tarifas cobradas a los usuarios no cubr\u00edan el costo marginal de largo plazo de producir la energ\u00eda. Varios gobiernos y concejos municipales tomaron posiciones populistas en diferentes momentos de las \u00faltimas dos d\u00e9cadas que llevaron a que las tarifas no cubrieran los costos”. (p\u00e1gs 1 y 2 del concepto). <\/p>\n
Pero seg\u00fan el experto, el problema de la crisis financiera no fue solamente de ingresos insuficientes, sino de una estructura de costos excesiva. Sostiene que los siguientes factores contribuyeron al crecimiento desmesurado de los costos: exceso de personal y aumentos desmesurados en las prestaciones sociales y, en los privilegios; las llamadas “p\u00e9rdidas negras” por accidentes y robos de energ\u00eda; el adelantamiento de proyectos de alto costo, entre los que menciona el caso de Betania, subestimaci\u00f3n de costos y tiempo de construcci\u00f3n en tales proyectos y, finalmente, corrupci\u00f3n de la cual asevera: “Se habla, sin pruebas conocidas, de corrupci\u00f3n en la Empresa de Energ\u00eda de Bogot\u00e1 en ciertas etapas de la construcci\u00f3n de Guavio” (p. 3 concepto). <\/p>\n
Finalmente, el experto considera que “El racionamiento ha disminuido la tasa de crecimiento de la econom\u00eda y del empleo, y le ha restado legitimidad al Estado”. (p. 4 sin negrillas en el texto). <\/p>\n
<\/p>\n
4. Concepto del Doctor Luis Fernando Alarc\u00f3n Mantilla. <\/p>\n
El exministro coincide (ver folios 203 a 205 del expediente) con los conceptos anteriores en atribuir al factor hidrol\u00f3gico y meteorol\u00f3gico la materializaci\u00f3n del racionamiento. A la pregunta sobre la existencia de una fuerza mayor generadora de la emergencia contesta: <\/p>\n
“S\u00ed en la medida en que los aportes hidrol\u00f3gicos a las centrales hidroel\u00e9ctricas no pueden predecirse con certeza. La informaci\u00f3n que he obtenido permite afirmar que tales aportes durante los \u00faltimos 12 meses fueron sustancialmente inferiores al promedio. El an\u00e1lisis estad\u00edstico de los datos muestra que una sequ\u00eda de tal magnitud tiene una probabilidad de un 2.5%. Una situaci\u00f3n negativa tan extrema bien puede calificarse de caso fortuito”. (p. 2 del concepto). <\/p>\n
Sin embargo, considera que el componente t\u00e9rmico del sistema el\u00e9ctrico, al no poder aportar la totalidad de su capacidad generadora, contribuy\u00f3 a la magnitud del racionamiento. Dice al respecto: <\/p>\n
“Teniendo en cuenta que a finales de 1991 cerca del 20% del parque t\u00e9rmico se encontraba fuera de servicio, es correcto afirmar que el racionamiento hubiera sido inferior si se hubiera llevado a cabo un correcto mantenimiento de las plantas”. (p. 1 del concepto). <\/p>\n
En concepto del Doctor Alarc\u00f3n Mantilla se lleg\u00f3 a la situaci\u00f3n de racionamiento por el hecho imprevisto de que se habl\u00f3 ya y por la conjunci\u00f3n de otros factores, tambi\u00e9n reconocidos en otros conceptos como los siguientes: a) El hecho de no estar terminados los proyectos del Guavio y Riogrande II; b) La acci\u00f3n destructora de la guerrilla; c) Los cuellos de botella producidos por normas de contrataci\u00f3n y de protecci\u00f3n a la industria nacional; d) La situaci\u00f3n financiera del sector el\u00e9ctrico y e) El manejo del modelo de operaci\u00f3n, que incluye el factor “costo de racionamiento”. <\/p>\n
Sobre la crisis financiera advierte: <\/p>\n
“La situaci\u00f3n financiera del sector incide de manera indirecta en el racionamiento. La no disponibilidad de recursos condujo a un inapropiado mantenimiento de las plantas y a una operaci\u00f3n de los embalses que en \u00faltima instancia aument\u00f3 el tama\u00f1o de los racionamientos”. (p. 1 del concepto). <\/p>\n
Entre las causas de este desarreglo financiero cita las siguientes: <\/p>\n
“Unos niveles tarifarios insuficientes para recuperar los costos econ\u00f3micos de la prestaci\u00f3n del servicio; la construcci\u00f3n de algunos proyectos que no eran los m\u00e1s recomendables desde el punto de vista de la econom\u00eda nacional; el cambio abrupto en los plazos para el pago de los cr\u00e9ditos del Banco Mundial y el desgre\u00f1o administrativo de las empresas del sector, que ha incrementado los costos”. (p.2 del concepto). <\/p>\n
Sobre el \u00edndice denominado costo de racionamiento manifiesta: <\/p>\n
“El costo de racionamiento es un dato utilizado por los modelos matem\u00e1ticos de planificaci\u00f3n operativa que debe reflejar el costo para la econom\u00eda de un KWH racionado, dependiendo de la magnitud del racionamiento. En la medida en que ese valor sea inferior al costo econ\u00f3mico, las decisiones de operaci\u00f3n recomendadas por el modelo conducen a aumentar la generaci\u00f3n hidroel\u00e9ctrica m\u00e1s all\u00e1 de lo que ser\u00eda econ\u00f3micamente recomendable; en otras palabras, los embalses se llevan a niveles que implican una alta probabilidad de racionamiento futuro. La informaci\u00f3n disponible indica que eso fue lo que se hizo durante 1991”. (p. 2 del concepto). <\/p>\n
Por \u00faltimo concluye sobre los efectos del racionamiento: “Considero que ya se ha producido un notorio perjuicio a la econom\u00eda nacional con implicaciones sociales que a mi modo de ver son evidentes”. (p. 3 del concepto). <\/p>\n
5.- Concepto del Doctor Carlos Rodado Noriega. <\/p>\n
Este experto (fls 178 a 194 del expediente) se aparta de los dem\u00e1s conceptos al considerar que el factor clim\u00e1tico e hidrol\u00f3gico no fue determinante en la crisis. A la pregunta de si considera que los factores clim\u00e1ticos influyeron decisivamente en la emergencia energ\u00e9tica que se pretende conjurar con el Decreto 680 de abril 23 de 1992 contesta: “S\u00ed influyeron, pero no fueron los factores determinantes del actual racionamiento”. (p. 17 del concepto, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Su versi\u00f3n de la crisis destaca otros factores estructurales del sistema el\u00e9ctrico nacional. “tenemos -expresa en su respuesta- un sistema de generaci\u00f3n fundamentalmente hidr\u00e1ulico, lo que significa que nuestra infraestructura de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica depende en un alto grado de la provisi\u00f3n de agua para mover unas turbinas. <\/p>\n
Sin embargo, como lo hemos sostenido, nuestro pa\u00eds no cuenta con una capacidad de almacenamiento de agua que permita operar tranquila y confiablemente todas las turbinas instaladas en periodos de verano. En efecto, los 15 embalses del sistema interconectado tienen un volumen \u00fatil de aproximadamente 6.000 millones de metros c\u00fabicos de agua, y la energ\u00eda equivalente almacenada es de unos 11.000 gigavatios-hora, de los cuales s\u00f3lo unos 9.000 (por limitaciones t\u00e9cnicas) se pueden desembalsar (generar) en forma efectiva. Estos 9.000 gigavatios-hora equivalen a 3 meses de consumo (o de demanda) de energ\u00eda de un pa\u00eds como Colombia, lo que es evidentemente insuficiente. El pa\u00eds cuenta con un solo embalse de regulaci\u00f3n multianual (es decir, con capacidad para almacenar reservas por m\u00e1s de un a\u00f1o). No se han construido embalses grandes no s\u00f3lo por restricciones financieras, y por la oposici\u00f3n que se ha suscitado en ciertos sectores preocupados por los impactos ambientales de los megaproyectos hidroel\u00e9ctricos, sino tambi\u00e9n por la pol\u00edtica de reducir las inversiones en un sector que se consideraba sobredimensionado”. (Concepto del Dr. Rodado Noriega, p\u00e1gs. 2 y 3). <\/p>\n
Para el Doctor Rodado la causa de la crisis reside en el hecho de no haberse construido suficientes embalses y plantas t\u00e9rmicas que hubieran podido suplir situaciones de verano. <\/p>\n
<\/p>\n
“En estos momentos – agrega el Experto – la demanda de energ\u00eda el\u00e9ctrica en el pa\u00eds es aproximadamente de unos 100 gigavatios-hora al d\u00eda. De esa cifra, las plantas t\u00e9rmicas est\u00e1n suministrando 30 gigavatios-hora; las hidroel\u00e9ctricas s\u00f3lo generan 10 gigavatios-hora con el agua remanente de los embalses y 25 gigavatios-hora adicionales con los nuevos aguaceros que est\u00e1n cayendo. Es decir, hay un faltante de energ\u00eda que ha obligado a las autoridades del sector el\u00e9ctrico a programar racionamientos. Ni las hidroel\u00e9ctricas est\u00e1n generando todo lo que podr\u00edan, ni las t\u00e9rmicas todo lo que deber\u00edan producir. Pero a\u00fan en el caso de que las t\u00e9rmicas generaran a la tasa de utilizaci\u00f3n deseable, todav\u00eda habr\u00eda un d\u00e9ficit por falta de agua en los embalses. <\/p>\n
Si no se construyen verdaderos embalses con un volumen de regulaci\u00f3n multianual -por razones que aqu\u00ed no vamos a discutir-, entonces la \u00fanica alternativa para darle confiabilidad al suministro de energ\u00eda el\u00e9ctrica en \u00e9pocas de sequ\u00eda es mediante la construcci\u00f3n de plantas t\u00e9rmicas que, obviamente no est\u00e1n sometidas al albur de las condiciones clim\u00e1ticas. <\/p>\n
Lo que no se debe hacer es cruzarse de brazos y no construir embalses, ni t\u00e9rmicas como ha acontecido en los \u00faltimos 6 a\u00f1os, cuando el mito del sobredimensionamiento llev\u00f3 a no adicionar un s\u00f3lo kilovatio de capacidad instalada para generar electricidad”. (Concepto del Dr. Rodado Noriega, p\u00e1gs. 3 y 4, con negrillas en el original). <\/p>\n
El Doctor Rodado Noriega aparentemente acepta la versi\u00f3n que atribuye el desencadenamiento de la crisis a la necesidad de desembalsar m\u00e1s agua de la prevista para suplir as\u00ed la carencia de energ\u00eda que se present\u00f3 al quedar varias plantas t\u00e9rmicas fuera de servicio. A su turno esta carencia de potencia el\u00e9ctrica t\u00e9rmica se debi\u00f3 a limitaciones presupuestales que impuso el Gobierno Nacional, a un inadecuado mantenimiento y a problemas sindicales. <\/p>\n
Todo lo anterior lleva a la idea pivote del Ex-Ministro: la crisis tuvo su origen en el tama\u00f1o de la capacidad efectiva de generar energ\u00eda. Esta deficiencia seg\u00fan Rodado est\u00e1 presente tanto en el parque t\u00e9rmico como en el parque hidroel\u00e9ctrico del pa\u00eds. Por eso considera que la entrada de El Guavio y Riogrande II hubiera evitado el racionamiento. <\/p>\n
Hablar de la utilizaci\u00f3n de estos dos componentes b\u00e1sicos del parque generador de energ\u00eda implica hablar del costo de racionamiento. Sobre el mismo, el Doctor Rodado Noriega anota: <\/p>\n
“Si el costo de racionamiento es bajo en relaci\u00f3n con el costo de operar las centrales t\u00e9rmicas, el modelo de ISA le da prelaci\u00f3n a la generaci\u00f3n de energ\u00eda hidr\u00e1ulica y aplaza la puesta en funcionamiento de las t\u00e9rmicas. Un costo de racionamiento bajo significa no tenerle mucho temor a los racionamientos o, mejor, no considerarlos muy probables”. (p\u00e1gs 9 y 10 del concepto, sin subrayas en el original). <\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido el Doctor Rodado explica como se us\u00f3 este \u00edndice en v\u00edsperas del racionamiento, y observa sobre su alcance: <\/p>\n
“El sector ven\u00eda utilizando un costo del racionamiento que si bien era mayor que el costo de operar una t\u00e9rmica, era sustancialmente inferior al verdadero costo econ\u00f3mico de los apagones. El d\u00eda 13 de diciembre de 1991, el Ministro de Minas y Energ\u00eda – Juan Camilo Restrepo, propone a la Junta Directiva de ISA adoptar el ‘costo econ\u00f3mico del racionamiento’ para operar el sistema. De esa manera, el costo estimado del kilovatio hidr\u00e1ulico pas\u00f3 de $28 a $90 con lo cual se mejoraron los mensajes que los diferentes niveles de precios relativos (energ\u00eda t\u00e9rmica versus h\u00eddrica) le inducen al modelo de operaci\u00f3n, estimulando una mayor generaci\u00f3n t\u00e9rmica y por lo tanto menores desembalses en el sistema. <\/p>\n
Se debe advertir que el valor de $90, es apenas el valor inicial de una funci\u00f3n de costo econ\u00f3mico del racionamiento que va hasta $1.866 el kilovatio-hora. Este costo es mucho mayor a medida que el racionamiento se ve m\u00e1s inminente, vale decir, que su probabilidad de ocurrencia es m\u00e1s alta. A juicio de quien expresa estas opiniones, el mencionado costo econ\u00f3mico del racionamiento a\u00fan en $90, es todav\u00eda muy bajo”. (p. 10 del concepto). <\/p>\n
Respecto de la crisis financiera que aqueja al sector el\u00e9ctrico el ex-ministro Rodado Noriega coincide con otros expertos en se\u00f1alar una serie de causas: en primer t\u00e9rmino se menciona el riesgo cambiario, alimentado por una doble devaluaci\u00f3n: la del peso respecto del d\u00f3lar y la del d\u00f3lar respecto del yen y del marco, monedas en las que se adquirieron muchos de los equipos. El riesgo cambiario aumenta si se tiene en cuenta que el negocio de vender energ\u00eda el\u00e9ctrica se realiza en pesos. <\/p>\n
Otros elementos de la crisis financiera ser\u00edan la crisis general de la deuda externa latinoamericana que llev\u00f3 a un endurecimiento en las condiciones de los empr\u00e9stitos, y la devaluaci\u00f3n que realizara en 1985 el Gobierno del Presidente Betancur. Adem\u00e1s, se advierte, el manejo que se le di\u00f3 a la deuda fue equivocado, pues se la refinanci\u00f3 con empr\u00e9stitos nuevos en lugar de reestructurarla y contemplar la posibilidad de descuentos. A\u00f1ade el experto que adicionalmente la politiquer\u00eda, el clientelismo y la corrupci\u00f3n influyeron en la situaci\u00f3n de las finanzas del sector el\u00e9ctrico. <\/p>\n
Para Rodado los elementos de fuerza mayor o caso fortuito que influyeron en la crisis actual de racionamiento son bien diferentes de los encontrados por otros expertos: menciona problemas geol\u00f3gicos en las obras, los actos terroristas de la guerrilla, los sabotajes sindicales a las t\u00e9rmicas, la crisis de la deuda externa latinoamericana y la variaci\u00f3n en las paridades cambiarias. En ninguna parte se refiere al elemento h\u00eddrico como verdadero factor fortuito e irresistible. <\/p>\n
“La crisis del sector – expresa el doctor Rodado – es la crisis de sus empresas. Por supuesto, ha habido deficiencias operacionales y financieras de dichas empresas que han tenido influencia en el actual racionamiento. La operaci\u00f3n de los embalses, la operaci\u00f3n de centrales t\u00e9rmicas y el mantenimiento de plantas han presentado deficiencias. Algunas de ellas han estado \u00edntimamente relacionadas a la carencia de recursos financieros, especialmente en el periodo del denominado sobredimensionamiento cuando se recortaron dr\u00e1sticamente los aportes presupuestales para mantenimiento de plantas y se dilat\u00f3 injustificadamente la aprobaci\u00f3n de cr\u00e9ditos para la financiaci\u00f3n de proyectos de generaci\u00f3n o para la recuperaci\u00f3n de unidades t\u00e9rmicas”. (Concepto del Dr. Rodado Noriega, p\u00e1g. 14). <\/p>\n
La noci\u00f3n de sobredimensionamiento est\u00e1, para Rodado, en el centro de la emergencia el\u00e9ctrica. A todo lo largo de su escrito el Ex-Ministro de Minas y Energ\u00eda se\u00f1ala a esta visi\u00f3n restrictiva del sector el\u00e9ctrico como la causa efectiva y real de limitaciones que en \u00faltimas condujeron a la actual situaci\u00f3n. A p\u00e1gina 15 afirma: <\/p>\n
“A\u00fan cuando son m\u00faltiples y variados los factores que confluyen para producir una crisis energ\u00e9tica, como se puede ver por las diferentes respuestas consignadas en este cuestionario, mi opini\u00f3n es que la decisi\u00f3n de congelar, eliminar, aplazar o desacelerar el ritmo de construcci\u00f3n de proyectos de generaci\u00f3n fue uno de los factores que m\u00e1s influy\u00f3 en el actual racionamiento”. <\/p>\n
Sobre los efectos negativos del racionamiento y su capacidad para poner en peligro la econom\u00eda del pa\u00eds y la estabilidad de sus instituciones, Rodado no tiene dudas, y a\u00f1ade: “En estos momentos la Emergencia Econ\u00f3mica es una necesidad; lo lamentable es que se haya llegado a ella”. (p. 18 del concepto, con negrillas en el original). <\/p>\n
<\/p>\n
6.- Concepto de la Fundaci\u00f3n para la Educaci\u00f3n Superior y el Desarrollo, FEDESARROLLO. <\/p>\n
La respuesta de esta entidad (fls 66 a 80 del expediente) se fundamenta en la encuesta que realiz\u00f3 entre 453 empresas industriales y comerciales. Es importante destacar que a ella se le solicit\u00f3 absolviera un cuestionario espec\u00edfico, dirigido a determinar el impacto econ\u00f3mico y social del racionamiento, antes que sus causas y desenvolvimiento. En lo que hace a los efectos econ\u00f3micos del mismo, Fedesarrollo encontr\u00f3 que al comenzar la medida, “(…) la producci\u00f3n industrial se redujo en 13.4% en la semana en la cual se empez\u00f3 a aplicar el racionamiento de energ\u00eda con la severidad que tiene en la actualidad. En el caso del comercio la reducci\u00f3n en las ventas fue del 9%”. (p. 1 del concepto). <\/p>\n
Con base en lo anterior, Fedesarrollo concluye que si el racionamiento se prolonga tres meses, la producci\u00f3n industrial para todo el a\u00f1o bajar\u00e1 en un 3.1% y las ventas del comercio disminuir\u00e1n un 2.1%. Por el aspecto de los costos se calcula “(…) que en la industria cada hora de racionamiento est\u00e1 generando costos al pa\u00eds por un valor de $1.786 millones. C\u00e1lculos semejantes para el comercio indican que en este caso el costo por hora del racionamiento es de $185 millones”. (p. 1 del concepto) <\/p>\n
A\u00f1ade la entidad que a estos costos directos de producci\u00f3n se sumar\u00e1n aquellos costos no previstos que tendr\u00e1n que realizar los establecimientos industriales y comerciales en equipos e instalaciones, desplazando as\u00ed inversiones productivas. <\/p>\n
Acerca del impacto sobre el empleo, manifiesta Fedesarrollo no tener datos para hacer una estimaci\u00f3n; predice, sin embargo, un aumento en los empleos temporales en desmedro de los permanentes. Y a\u00f1ade: “Sin embargo, debido a la ca\u00edda de producci\u00f3n e ingresos esperamos un deterioro de los ingresos reales de los trabajadores independientes e informales, que posiblemente ser\u00e1 el sector m\u00e1s afectado”. (p. 2 del concepto). <\/p>\n
La entidad tambi\u00e9n adjunta un comunicado de prensa que emiti\u00f3 el pasado 4 de mayo titulado “El Impacto Econ\u00f3mico del Racionamiento” (folios 68 a 79 del expediente). En dicho comunicado ampl\u00eda las cifras dadas anteriormente. De entrada, presenta el efecto global: <\/p>\n
“Los racionamientos de energ\u00eda reducir\u00e1n en 1.3% el crecimiento econ\u00f3mico que se ten\u00eda previsto para 1992. Los pron\u00f3sticos de Fedesarrollo a comienzos del a\u00f1o indicaban que el crecimiento podr\u00eda estar entre 2.0 y 2.5%. Como resultado de los cortes de energ\u00eda, se situar\u00e1 posiblemente entre 0.7 y 1.2%. De llegarse efectivamente a este resultado, se tendr\u00eda as\u00ed la tasa m\u00e1s baja de los diez \u00faltimos a\u00f1os, semejante a la registrada en 1982, cuando se experiment\u00f3 la m\u00e1s cr\u00edtica recesi\u00f3n que haya conocido el pa\u00eds”. (p. 1 comunicado de prensa, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Respecto de la producci\u00f3n industrial, el comunicado hace las siguientes precisiones: <\/p>\n
“Sumando la p\u00e9rdida de producci\u00f3n y los aumentos de costos unitarios, Fedesarrollo calcula que cada hora de racionamiento energ\u00e9tico en el sector industrial est\u00e1 costando $1.786 millones de pesos. Por menor generaci\u00f3n de ingresos en la industria cada hora de racionamiento vale $734 millones, y por aumento en costos unitarios $1.052 millones. Solamente una parte de estas p\u00e9rdidas ser\u00e1n incurridas directamente por las empresas industriales. Otra parte posiblemente afectar\u00e1 la remuneraci\u00f3n del trabajo. Por su parte, los consumidores pagar\u00e1n en aumentos de precios y reducciones de calidad y servicios, aunque esta \u00faltima posibilidad estar\u00e1 limitada por la mayor competencia de los productos importados por efecto de la apertura. <\/p>\n
Al ritmo actual de los racionamientos, cada semana se est\u00e1n dejando de generar ingresos en el sector industrial y se est\u00e1n incurriendo costos extras de producci\u00f3n por aproximadamente $45.000 millones. De esta manera, los menores ingresos y costos adicionales durante este a\u00f1o en el sector industrial dif\u00edcilmente estar\u00e1n por debajo de $540.000 millones, aproximadamente lo mismo que se espera de la reforma tributaria propuesta por el gobierno”. (p. 2 informe de prensa, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Sobre los costos indirectos a\u00f1ade: <\/p>\n
“A todo lo anterior hay que agregar que las empresas han tenido que recortar y aplazar los proyectos de inversi\u00f3n que ten\u00edan planeados para poder financiar los gastos adicionales de equipos e instalaciones necesarios para enfrentar el racionamiento. El 35.3% de las empresas industriales se ha visto obligado a aplazar proyectos de inversi\u00f3n y un 57% est\u00e1 realizando gastos de equipos que no ten\u00eda previstos. De esta forma, inversi\u00f3n poco productiva en una perspectiva de m\u00e1s largo plazo, est\u00e1 desplazando a los gastos de modernizaci\u00f3n que deb\u00edan realizar los industriales para enfrentar el reto de la apertura”. (p. 3 informe de prensa). <\/p>\n
En lo que hace al comercio, Fedesarrollo manifest\u00f3 en su comunicado de prensa lo siguiente: <\/p>\n
“El costo de las menores ventas debido a p\u00e9rdida de ingresos para los comerciantes y sus empleados ha sido de $150 millones de pesos por hora de racionamiento. Adem\u00e1s, como en el caso de la industria, ha ca\u00eddo la productividad de los trabajadores y empleados y se est\u00e1n incurriendo costos laborales adicionales. El 47.1% de los establecimientos comerciales ha detectado que estas dos son las principales causas de mayores costos”. (Comunicado de prensa. P\u00e1g. 3) <\/p>\n
El efecto agregado de la merma en la producci\u00f3n industrial y el descenso en las ventas comerciales produce en criterio de Fedesarrollo, el siguiente estado de cosas: <\/p>\n
“Las ca\u00eddas en la producci\u00f3n industrial y en las ventas del comercio afectar\u00e1n por diversos canales a otros sectores de la econom\u00eda, incluso aquellos que no est\u00e1n padeciendo directamente el racionamiento. Disminuir\u00e1n las demandas de insumos, caer\u00e1n las utilidades de las empresas y ser\u00e1 menor la creaci\u00f3n de nuevas fuentes estables de trabajo, con efectos adversos sobre la demanda de todo tipo de bienes y servicios. Debido a las incomodidades y a la reducci\u00f3n del tiempo libre se afectar\u00e1n adem\u00e1s los gastos en actividades de esparcimiento y recreaci\u00f3n, con un efecto negativo sobre los sectores de servicios. Aunque no existen bases adecuadas para estimar la totalidad de estos efectos, Fedesarrollo estima que, aparte de la industria y el comercio, el conjunto de los servicios ser\u00e1 afectado en forma sensible y en una proporci\u00f3n semejante a lo que ocurra con el resto de la econom\u00eda. Como resultado final, los cortes de energ\u00eda esperados para todo el a\u00f1o afectar\u00e1n el crecimiento de toda la econom\u00eda en 1.3%. <\/p>\n
En t\u00e9rminos de la reducci\u00f3n del producto de toda la econom\u00eda, cada hora de racionamiento de energ\u00eda est\u00e1 cost\u00e1ndole al pa\u00eds $1.280 millones de pesos, equivalentes a unos 2 millones de d\u00f3lares. Las p\u00e9rdidas van mucho m\u00e1s all\u00e1, desde inversiones menos productivas hasta oportunidades de exportaci\u00f3n y otros negocios perdidos, pasando por millones de horas laborales improductivas y todo tipo de limitaciones al ocio y al trabajo”. (Informe de prensa, p\u00e1g. 4, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Respecto del impacto sobre la sociedad civil, Fedesarrollo presenta una hip\u00f3tesis singular: la crisis no fue esperada ni prevista por la poblaci\u00f3n y la oblig\u00f3 a recibir todo el peso del impacto de la grave y forzosa escasez de un bien indispensable. <\/p>\n
“La severidad de la crisis – se\u00f1ala Fedesarrollo – fue agravada por su car\u00e1cter imprevisto. La informaci\u00f3n de que disponemos nos indica que cerca de la mitad del aumento de costos de producci\u00f3n industrial fue causado por el hecho de que las empresas no tuvieron posibilidad de prepararse para el racionamiento. Esto indica que los costos arriba mencionados tender\u00e1n a reducirse en la medida en que los cortes sean regulares y programados y en la medida en que se de a conocer al p\u00fablico informaci\u00f3n sobre la posible duraci\u00f3n de la crisis. Por lo dem\u00e1s, a nuestro juicio el gobierno ha procedido en forma adecuada facilitando la importaci\u00f3n y adquisici\u00f3n de equipos y acelerando los procesos administrativos dentro del sector p\u00fablico para llevar a cabo las inversiones de mantenimiento y expansi\u00f3n de la capacidad de generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica”. (p. 2 del concepto sin negrillas en el original). <\/p>\n
7.-Respuesta de la Oficina Nacional para la Prevenci\u00f3n y Atenci\u00f3n de Desastres <\/p>\n
Esta dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, contest\u00f3 otro cuestionario especial, destinado a entender la gravedad del fen\u00f3meno El Ni\u00f1o y a esclarecer el significado del t\u00e9rmino “grave calamidad p\u00fablica” que aparece en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el de algunos t\u00e9rminos similares. Su respuesta (fls 245 a 255 del expediente) sigue los lineamientos que se condensan a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
“El Ni\u00f1o” es una manifestaci\u00f3n natural poco conocida y solo recientemente estudiada. “Inicialmente se le consider\u00f3 como un fen\u00f3meno originado en el desajuste de las relaciones existentes entre las condiciones del agua y la atm\u00f3sfera en el Oc\u00e9ano Pac\u00edfico. M\u00e1s recientemente se ha encontrado, aunque de una manera muy imprecisa, que este fen\u00f3meno est\u00e1 vinculado con variaciones clim\u00e1ticas a escala de todo el globo terrestre”. (p. 1 del concepto). <\/p>\n
Se ha establecido que este fen\u00f3meno tiene una aparici\u00f3n peri\u00f3dica, irregular, con un ciclo de 4 a 5 a\u00f1os y una duraci\u00f3n de 10 a 18 meses. Su funcionamiento es bastante complejo, pero deja en claro el concepto que su efecto es la llegada de masas de aire h\u00famedo a la Costa de Suram\u00e9rica, “generando lluvias intensas e inundaciones en zonas usualmente secas, oleadas de calor y sequ\u00eda en zonas normalmente lluviosas y reducci\u00f3n o perturbaci\u00f3n del afloramiento de nutrientes de las corrientes marinas que provienen del sur…” (p\u00e1g. 2 del concepto). <\/p>\n
La posibilidad de predecirlo es baja, porque como lo dice la Oficina Nacional para la Prevenci\u00f3n y Atenci\u00f3n de Desastres, “… el mismo no ha sido suficientemente estudiado como para que se puedan hacer precisiones y sacar conclusiones a escalas a\u00fan menores como lo son la escala nacional y departamental; por esta raz\u00f3n realizar pron\u00f3sticos certeros de sus efectos en las diferentes zonas del pa\u00eds resulta actualmente muy dif\u00edcil, particularmente cuando se ha detectado que muchos de los efectos sobre cuyas manifestaciones se tienen algunos indicios, han demostrado ser bastante at\u00edpicos cuando se enfrentan con la evaluaci\u00f3n hist\u00f3rica de los eventos”. (Respuesta, p\u00e1g. 2). <\/p>\n
Los efectos en Colombia han sido los siguientes: <\/p>\n
“El \u00faltimo ‘Ni\u00f1o’ ocurri\u00f3 durante el periodo 1986 y 1987. En ambos casos en Colombia se presentaron efectos y perturbaciones clim\u00e1ticas de consideraci\u00f3n; en la zona norte y central de la costa pac\u00edfica se present\u00f3 una disminuci\u00f3n de las lluvias, ubic\u00e1ndose \u00e9stas entre el 5% y el 15% de las que all\u00ed se presentan en condiciones normales. En la zona sur, en el departamento de Nari\u00f1o, por el contrario, se presentaron intensas lluvias, aumento del nivel promedio del mar y fuertes marejadas por la confluencia del fen\u00f3meno atmosf\u00e9rico y el fen\u00f3meno de las mareas. Adicionalmente se registraron fuertes oleadas de calor en la cuenca del R\u00edo Cauca y en el Departamento del Tolima, super\u00e1ndose en 1986 los m\u00e1ximos registros de temperatura de los \u00faltimos 20 a\u00f1os en Cali e Ibagu\u00e9. En forma simult\u00e1nea se redujeron sensiblemente las lluvias en la zona Andina y aument\u00f3 el nivel del r\u00edo Amazonas por la intensidad de las precipitaciones en el Ecuador y Per\u00fa”. (p.3 del concepto). <\/p>\n
Estas perturbaciones han influ\u00eddo en diversos e importantes aspectos de la vida nacional, entre los que se cuenta la generaci\u00f3n hidroel\u00e9ctrica como lo pone de presente el Doctor Camilo C\u00e1rdenas Giraldo, Jefe de la entidad: “se produce sequ\u00eda en otras regiones afectando las actividades productivas en el sector agropecuario y disminuyendo la producci\u00f3n de aguas para consumo humano y para la generaci\u00f3n de energ\u00eda para uso industrial, comercial, casero y colectivo”. (p. 3 del concepto). <\/p>\n
Lo anterior lleva al experto a considerar que El Ni\u00f1o potencialmente puede calificarse como una situaci\u00f3n de desastre. Pero lo es siempre y cuando sus efectos nocivos se vean amplificados por la vulnerabilidad de lo afectado. <\/p>\n
Dice el concepto a este respecto: <\/p>\n
“Pero dicho da\u00f1o – declara la oficina Estatal – o alteraci\u00f3n grave depende no solo del tipo de manifestaci\u00f3n, intensidad y ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica del fen\u00f3meno, sino fundamentalmente de la vulnerabilidad que presentan la poblaci\u00f3n, sus bienes y su econom\u00eda ante el mismo.” (p. 4 del concepto). <\/p>\n
La vulnerabilidad en el frente de generaci\u00f3n de agua la explica as\u00ed: <\/p>\n
Concluye el Doctor C\u00e1rdenas afirmando que: <\/p>\n
“… por el conocimiento global que posee esta Oficina sobre el ‘Fen\u00f3meno del Ni\u00f1o’ y sobre la incidencia de las diferentes manifestaciones del mismo en el pa\u00eds, se considera altamente probable que la magnitud de la disminuci\u00f3n de las lluvias en los \u00faltimos meses en el pa\u00eds, ocasionada por el ‘Fen\u00f3meno del Ni\u00f1o’, haya sido el evento detonante porque al encontrar otros hechos originados en causas diferentes a las del fen\u00f3meno antes mencionado, tales como la alta dependencia de la energ\u00eda hidr\u00e1ulica para generaci\u00f3n el\u00e9ctrica o los deficitarios periodos invernales de 1991 y lo que va corrido de 1992, se haya presentado una concurrencia de causas de origenes distintos que condujeron a la actual crisis energ\u00e9tica. (p\u00e1gs. 5,6 del concepto sin negrillas en el original). <\/p>\n
La segunda parte del concepto rendido por el Doctor Camilo C\u00e1rdenas est\u00e1 destinada a dilucidar algunos t\u00e9rminos relativos a situaciones iguales o similares a la “grave calamidad p\u00fablica”. <\/p>\n
Su exposici\u00f3n gira alrededor del t\u00e9rmino desastre, esto es, el evento de origen natural o antr\u00f3pico, que para ser considerado como tal debe reunir cinco elementos: 1) la magnitud del da\u00f1o o de la alteraci\u00f3n causada, que debe ser grave; 2) El tipo de da\u00f1o que produzca, el cual se entend\u00eda tradicionalmente en t\u00e9rmino de vidas perdidas o bienes afectados, pero que hoy se entiende de una manera m\u00e1s amplia, que consiste en el colapso o disfuncionamiento de sistemas; 3) El \u00e1rea afectada; 4) El origen del evento, que debe ser natural o generado accidentalmente por el hombre y 5) El tipo de atenci\u00f3n que debe d\u00e1rsele a la situaci\u00f3n. <\/p>\n
Descrito de este modo el desastre, el autor del concepto lo compara con los t\u00e9rminos “cat\u00e1strofe” y “cataclismo”, que en su entender son expresiones que tienen por objeto “enfatizar o dimensionar un desastre en su grado m\u00e1ximo”. (p. 8 del concepto). <\/p>\n
“Emergencia” es para el autor el t\u00e9rmino que significa la presencia o probable presencia de un evento o fen\u00f3meno que puede calificarse de desastre o de calamidad p\u00fablica. Aclara que la situaci\u00f3n de emergencia no necesariamente tiene que desembocar en un desastre pero que siempre amerita un tratamiento especial por su car\u00e1cter de situaci\u00f3n anormal. <\/p>\n
“En general este t\u00e9rmino, se\u00f1ala el experto, se usa para denominar una situaci\u00f3n que se genera cuando se identifica la presencia o probable presencia de un evento o fen\u00f3meno potencialmente peligroso que ya ha producido, est\u00e1 produciendo o puede producir situaciones de da\u00f1o o alteraci\u00f3n de las condiciones normales de vida en un \u00e1rea geogr\u00e1fica determinada y que de acuerdo al nivel de gravedad de estos da\u00f1os o alteraciones pueda llegar a convertirse en una situaci\u00f3n de desastre o calamidad p\u00fablica”. (p\u00e1g 9 del concepto). <\/p>\n
“Es decir, agrega, una situaci\u00f3n de emergencia no implica invariablemente una situaci\u00f3n de desastre o de calamidad p\u00fablica”. (Ibid) <\/p>\n
“Crisis, especifica m\u00e1s adelante, es la situaci\u00f3n que se produce cuando una comunidad es incapaz de resolver una situaci\u00f3n de emergencia con los recursos humanos, institucionales, organizativos, t\u00e9cnicos, financieros y de todo orden que tenga en ese momento a su disposici\u00f3n para atenderla y que por tanto requiere de otros recursos que pueden catalogarse de ‘excepcionales’. De no resolverse adecuadamente una crisis, se puede entonces generar una situaci\u00f3n de desastre”. (p. 9 del concepto sin negrillas en el original). <\/p>\n
Normalidad en su sentir es el estado anterior a la crisis, a la calamidad, al desastre o a la cat\u00e1strofe. Pero esto solo en un sentido lato, porque normalidad tambi\u00e9n significa “la recuperaci\u00f3n de las condiciones b\u00e1sicas de vida de las personas, de los servicios y de la infraestructura, independiente de las condiciones anteriores al evento, pero que le permita una vida digna, excenta (sic) del peligro originado por el fen\u00f3meno natural o antr\u00f3pico.”(p. 10 del concepto). Normalidad es, pues, el restablecimiento del estado anterior de bienestar o de una situaci\u00f3n potencial de bienestar. <\/p>\n
Finalmente, el experto contrasta la palabra “grave calamidad p\u00fablica” con la noci\u00f3n de desastre y encuentra que si bien en el Decreto 919 de 1989, el vocablo “calamidad p\u00fablica” es utilizado como una situaci\u00f3n similar al desastre pero de menor entidad, con un nivel de gravedad menor, en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 215) el t\u00e9rmino es equivalente al de “desastre”. <\/p>\n
Por \u00faltimo, a la pregunta que se le formulara sobre la naturaleza de desastre que pudiera tener la aguda y grave escasez de flu\u00eddo el\u00e9ctrico que actualmente padece el pa\u00eds, as\u00ed como la existencia de casos similares, contesta textualmente: <\/p>\n
“Hoy d\u00eda en Colombia una aguda y grave escasez de flu\u00eddo el\u00e9ctrico afectar\u00eda en forma importante sectores claves de la vida nacional. Se podr\u00eda paralizar la actividad industrial y en buena medida la comercial; se reducir\u00edan y en algunas zonas se suprimir\u00eda la prestaci\u00f3n de muchos de los servicios b\u00e1sicos como las comunicaciones, el agua potable y en algunos casos la disposici\u00f3n de aguas servidas; se desajustar\u00eda de manera grave la vida de los hogares en lo relativo a la iluminaci\u00f3n, la producci\u00f3n de alimentos y las actividades recreativas; la seguridad ciudadana se ver\u00eda afectada; los accidentes caseros por el uso de combustibles alternativos se incrementar\u00edan a\u00fan mas de lo que ha ocurrido en la actualidad. <\/p>\n
En s\u00edntesis se afectar\u00edan negativamente de manera grave las diferentes actividades econ\u00f3micas y sociales de la poblaci\u00f3n colombiana. <\/p>\n
Es necesario aclarar que la escasez o ausencia del flu\u00eddo el\u00e9ctrico no puede considerarse en s\u00ed mismo un desastre, sino el origen de un posible desastre, ya que la ausencia de ese flu\u00eddo es la que puede causar da\u00f1os graves o alteraciones graves a las condiciones normales de vida en un \u00e1rea geogr\u00e1fica determinada. <\/p>\n
Pero para que a las consecuencias de la escasez o ausencia de flu\u00eddo el\u00e9ctrico se les pueda calificar de ‘desastre’, a la luz del Decreto Extraordinario 919, es indispensable remontarse al origen del problema, ya que solo si este es fundamentalmente de orden natural, u originado accidentalmente por el hombre, es posible que se califique de ‘desastre'”. (p. 11 del concepto). <\/p>\n
8.- Respuesta del Doctor Guillermo Perry Rubio <\/p>\n
Tal como lo expresa en su escrito (fls 478 a 486 del expediente), el Doctor Perry cree en el impacto inevitable de un elemento de fuerza mayor que consisti\u00f3 en la acci\u00f3n de una sequ\u00eda inusual: afirma que la posibilidad de un verano como el actual era inferior a un 5%, lo que significaba que de presentarse tal evento (la sequ\u00eda del 5%) era inevitable el racionamiento. <\/p>\n
“Como se indic\u00f3 atr\u00e1s, sostiene el doctor Perry, la planeaci\u00f3n de expansi\u00f3n del sistema se llevaba a cabo con una confiabilidad del 95% (cifra que en los \u00faltimos a\u00f1os se ha reducido a un 91%),vale decir, con el criterio de que tenga la capacidad de atender una gran variedad de eventos hidrol\u00f3gicos probables, pero no los eventos hidrol\u00f3gicos extremos”. (Informe, p\u00e1g 8, sin subrayas en el original). <\/p>\n
Pero estas condiciones hidrol\u00f3gicas adversas no lo ser\u00edan tanto si no estuviera presente el estado de descuido de las plantas t\u00e9rmicas, sobre las cuales asevera: <\/p>\n
“En un sistema mixto como el colombiano, con predominancia de las plantas hidroel\u00e9ctricas, las plantas termoel\u00e9ctricas tienen como funci\u00f3n principal afirmar la energ\u00eda hidr\u00e1ulica del sistema. Eso significa, en particular, que en las temporadas de verano es imprescindible tener disponible (en condiciones de servicio) la mayor parte de la capacidad termoel\u00e9ctrica. <\/p>\n
La capacidad termoel\u00e9ctrica instalada en el sistema es aproximadamente de 1.800 megavatios. Seg\u00fan cifras de ISA, al principio del verano estaba disponible solamente un 64% de esta capacidad (documento publicado en El Espectador en abril 18). El informe de la Comisi\u00f3n de Empresarios da cifras incluso m\u00e1s bajas para algunos momentos del actual verano. <\/p>\n
El Doctor Perry atribuye esta falla de las t\u00e9rmicas principalmente a la falta de mantenimiento, pero admite la acci\u00f3n de otros factores ex\u00f3genos como el sabotaje guerrillero y defectos de planeaci\u00f3n: a Termochin\u00fa nunca se le garantiz\u00f3 combustible donde fue instalada y otro tanto le ocurri\u00f3 a Termoguajira (ver p\u00e1g 4 del informe). “En los dem\u00e1s casos, el problema se debi\u00f3 a atrasos o descuidos en el programa de mantenimiento y recuperaci\u00f3n”. (ibid). <\/p>\n
Tambi\u00e9n coincide con la visi\u00f3n mayoritaria en considerar que la crisis financiera del sector tuvo repercusiones directas e indirectas en la actual crisis de producci\u00f3n de energ\u00eda. Empieza admitiendo el influjo negativo que tuvo la situaci\u00f3n de insolvencia del sector en las decisiones de mantenimiento y recuperaci\u00f3n de las t\u00e9rmicas. Sobre este punto sostiene: “la crisis financiera pudo haber incidido en que tanto los gerentes de las empresas como algunas entidades responsables de aprobar partidas presupuestales u operaciones de endeudamiento, decidieran postergar algunos gastos de mantenimiento o de recuperaci\u00f3n ante la necesidad percibida de dedicar los recursos escasos a fines tales como el pago de servicio de deuda o la ejecuci\u00f3n de las inversiones en generaci\u00f3n”. (ibid) <\/p>\n
Una segunda consecuencia negativa de la situaci\u00f3n financiera del sector se relacion\u00f3 con el manejo de embalses. Al respecto advierte: <\/p>\n
“(…) La crisis financiera pudo influ\u00edr tambi\u00e9n en las decisiones de operaci\u00f3n del sistema durante 1991, como quiera que para haber almacenado una mayor cantidad de agua en los embalses, habr\u00eda sido necesaria una mayor generaci\u00f3n t\u00e9rmica durante ese a\u00f1o y la generaci\u00f3n t\u00e9rmica exige mayores desembolsos de caja, para el pago de los combustibles. Es posible que empresas que estaban sufriendo una situaci\u00f3n cr\u00edtica financiera, hubiesen preferido no incurrir en esos mayores costos inmediatos, y m\u00e1s bien haber utilizado energ\u00eda hidr\u00e1ulica que exig\u00eda menores erogaciones inmediatas, as\u00ed con ello se hubiese incurrido en el riesgo de iniciar el verano con niveles de embalsamiento muy bajos”(Perry, informe a p\u00e1g. 4). <\/p>\n
Pero tal vez el efecto m\u00e1s inmediato de la crisis financiera sobre el sector el\u00e9ctrico se puede ver en el proyecto del Guavio, que es sin duda el de mayor envergadura del sector, y donde consideraciones de esta \u00edndole llevaron a extender el plazo para la entrada en operaci\u00f3n de la presa. Dice el doctor Perry a p\u00e1gina 5 de su concepto: <\/p>\n
“La crisis financiera de la Empresa hac\u00eda que ella no tuviese la capacidad de arbitrar el faltante de recursos propios o de conseguir cr\u00e9dito por su cuenta, a\u00fan con garant\u00eda de la Naci\u00f3n. En esas condiciones, fue necesario acudir al Banco Interamericano de Desarrollo por un cr\u00e9dito adicional por 360 millones de d\u00f3lares, a trav\u00e9s de ISA. En el curso de las negociaciones entre el Banco Interamericano de Desarrollo, ISA y la Empresa de Energ\u00eda El\u00e9ctrica de Bogot\u00e1, \u00e9stas tres entidades llegaron al acuerdo de fijar la fecha de entrada en operaci\u00f3n El Guavio en octubre de 1992 “. (p\u00e1gina 5 del informe, sin subrayas en el original). <\/p>\n
Este aplazamiento tuvo consecuencias graves, pues la energ\u00eda de El Guavio hubiera podido impedir el racionamiento o mitigarlo. <\/p>\n
As\u00ed lo pone de presente el mismo doctor Perry al manifestar: <\/p>\n
“Si la hidroel\u00e9ctrica de Guavio o la de Riogrande II hubiesen estado en operaci\u00f3n en 1991, la intensidad de racionamiento hubiera disminu\u00eddo apreciablemente, aun cuando seguramente no en su totalidad por la forma c\u00f3mo se estaba operando el sistema…” (p\u00e1g 5 del informe). <\/p>\n
Sobre el influjo de la crisis financiera del sector en esta nueva crisis de abastecimiento, dice el doctor Perry: <\/p>\n
“Como se observa, la crisis financiera del sector constituye una especie de tel\u00f3n de fondo de la actual crisis energ\u00e9tica. Salvo en el caso del atraso del Guavio, donde resulta f\u00e1cil comprobar su incidencia directa, en los dem\u00e1s casos, esa comprobaci\u00f3n puede resultar algo m\u00e1s dif\u00edcil”. (p\u00e1g 5 ibid). <\/p>\n
Respecto del uso del modelo de costo de racionamiento para la operaci\u00f3n del sistema ISA, el doctor Perry coincide con la mayor\u00eda: mientras los costos de racionamiento utilizados en la planeaci\u00f3n del sector ascend\u00edan a 94 pesos por Kilovatio-hora, en el modelo este costo estaba fijado artificialmente bajo en 28 pesos kilovatio-hora. A p\u00e1gina 6 de su concepto, el Dr. Perry recuerda c\u00f3mo las empresas del sector se opusieron a incrementar el mencionado \u00edndice: <\/p>\n
“El acta del comit\u00e9 de planeamiento de la operaci\u00f3n correspondiente a la reuni\u00f3n de enero 14 y 15 del a\u00f1o de 1991 (fechada en enero 10) indica que desde finales del a\u00f1o anterior, los t\u00e9cnicos de ISA, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, de la Comisi\u00f3n Nacional de Energ\u00eda, de Planeaci\u00f3n Nacional y la Junta Nacional de Tarifas, hab\u00edan solicitado el cambio de (ilegible) par\u00e1metro. Seg\u00fan el acta, no se tom\u00f3 ninguna decisi\u00f3n al respecto por cuanto con excepci\u00f3n de empresas p\u00fablicas de Medell\u00edn, las dem\u00e1s empresas argumentaron que el valor de 28 pesos por kilovatio\/hora que se estaba usando resultaba incluso alto, dado que ante eventuales racionamientos esos se aplicar\u00edan a los usuarios que pagan tarifas m\u00e1s bajas. Esta afirmaci\u00f3n significa que las empresas est\u00e1n subestimando los riesgos de racionamiento (suponiendo que en caso de presentarse el racionamiento estos ser\u00edan peque\u00f1os) y que su decisi\u00f3n estaba fundamentada exclusivamente en la p\u00e9rdida de la facturaci\u00f3n que para ellas ocasionar\u00eda aplicar este racionamiento sobre los usuarios residenciales que tienen tarifas m\u00e1s bajas (es decir, los dos estratos de ingresos m\u00e1s bajos). En otras palabras, las empresas no solamente subestimaron las probabilidades de racionamientos grandes, sino que en adici\u00f3n, guiaron sus decisiones exclusivamente por sus intereses financieros particulares de corto plazo y no tomando en consideraci\u00f3n el costo eventual que pod\u00eda tener un racionamiento eventual para la econom\u00eda como un todo. (p\u00e1gs 6 y 7 del informe, sin subrayas en el original). <\/p>\n
El Doctor Guillermo Perry, en s\u00edntesis, explica la crisis como la conjunci\u00f3n de unas debilidades estructurales como eran la dependencia excesiva en lo hidroel\u00e9ctrico, con un hecho que constituye fuerza mayor a saber, la aparici\u00f3n de la sequ\u00eda m\u00e1s intensa en 38 a\u00f1os, con un manejo operacional descuidado, en el que se desembals\u00f3 m\u00e1s agua de lo prudente, en buena medida por efecto de un modelo donde el factor de racionamiento quedaba desestimado. Esta visi\u00f3n de la crisis considera que el problema financiero del sector, antes que operar como causa inmediata, obra como factor de debilitamiento (salvo el caso del Guavio tal y como lo presenta el Doctor Perry Rubio). <\/p>\n
9.- Informe de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
El documento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (CGR) (fls.488 a 514 del expediente) tiene un enfoque diferente a los conceptos mayoritarios y llega a conclusiones diferentes. la CGR busca los responsables de la crisis del sector el\u00e9ctrico y llega a la conclusi\u00f3n de que existen importantes fallas de la estructura y operaci\u00f3n del sistema. <\/p>\n
El Contralor, doctor Manuel Francisco Becerra Barney, comienza haciendo un an\u00e1lisis de la estructura institucional del sector. Muestra una organizaci\u00f3n cuyo centro es ISA: “Desde el punto de vista de la operaci\u00f3n, – se refiere – la generaci\u00f3n de energ\u00eda se concentra en Interconexi\u00f3n El\u00e9ctrica S.A. (ISA), conformada por las principales empresas generadoras del pa\u00eds: el Instituto Colombiano de Energ\u00eda El\u00e9ctrica (ICEL), con 14 filiales; la Corporaci\u00f3n El\u00e9ctrica de la Costa Atl\u00e1ntica (Corelca), con 9 filiales; la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Cauca (CVC); la Central Hidroel\u00e9ctrica de Caldas S.A. (CHEC), la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania (CHB), la Empresa de Energ\u00eda de Bogot\u00e1 (EEB); y las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn (EPM)”. (Informe CGR p.2) <\/p>\n
“Como se aprecia, las principales empresas distribuidoras son a su vez generadoras, pero algunas de ellas tienen la restricci\u00f3n de no poder atender su demanda con su propia generaci\u00f3n, lo cual las convierte en compradoras de energ\u00eda del sistema interconectado…” (Informe CGR p\u00e1g 3 ). <\/p>\n
Luego de presentar la situaci\u00f3n de oferta y demanda de energ\u00eda de cada una de las empresas, el informe establece que la principal proveedora de energ\u00eda es ISA, que en 1991 vendi\u00f3 a sus socios el 68.7% de su faltante; le sigue la Central Hidroel\u00e9ctrica de Betania con un aporte del 16.7% del faltante y por \u00faltimo las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn con el 15.2%. Esta situaci\u00f3n lleva al se\u00f1or Contralor a hacer el siguiente diagn\u00f3stico: <\/p>\n
“As\u00ed, tres de los siete socios de ISA no son compradores de energ\u00eda; ello hace que la Junta Directiva de ISA pueda definirse no como el ‘club de generadores’, denominado por algunos, sino como el ‘mercado’ sectorial donde se fijan los precios y las cantidades del bien que producen; adem\u00e1s, se cuenta con un grupo de alto nivel t\u00e9cnico que les provee la informaci\u00f3n necesaria para operar el sistema de generaci\u00f3n de manera ‘econ\u00f3mica'”. (Informe citado, p\u00e1g 5, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n lleva a la Contralor\u00eda a afirmar: <\/p>\n
“As\u00ed las cosas, todo parece indicar que las decisiones tomadas a partir de los resultados de los complejos modelos matem\u00e1ticos que se utilizan para operar el sistema y que se alimentan con datos hidrol\u00f3gicos y econ\u00f3micos, siempre han beneficiado a los vendedores de energ\u00eda hidr\u00e1ulica”. (Informe, p\u00e1g 6). <\/p>\n
No s\u00f3lo la estructura conduce a que los intereses privados de las empresas prevalezcan sobre el inter\u00e9s general m\u00e1s amplio; el modelo de operaci\u00f3n se prestaba a ello o se utiliz\u00f3 para tal fin. En el centro del modelo est\u00e1 el \u00edndice denominado “costo de racionamiento”, comentado extensamente por todos los expertos; sobre su manipulaci\u00f3n dice el informe de la Contralor\u00eda: <\/p>\n
“Un ejemplo de ello fue el problema de la definici\u00f3n del costo de racionamiento, utilizado para decidir la forma en que deber\u00e1n operar las plantas que integran el sistema (dependiendo de dicho costo, el modelo determina cu\u00e1les unidades de generaci\u00f3n constituir\u00e1n la oferta de energ\u00eda). Desde hace varios a\u00f1os se ven\u00eda discutiendo sobre la necesidad de incrementarlo; pero la existencia de intereses dis\u00edmiles en el comit\u00e9 operativo impidi\u00f3 que se llegara a un acuerdo, a pesar de que los estudios adelantados por ISA demostraron que el costo de racionamiento utilizado no era el adecuado, criterio que ser\u00eda ratificado por la Junta Nacional de Tarifas desde comienzos de 1991, cuando conceptu\u00f3 sobre las dificultades que ten\u00eda la operaci\u00f3n del sistema al mantener un costo de racionamiento tan bajo. Finalmente, en el Comit\u00e9 de Planeamiento prevalecer\u00eda el criterio de la votaci\u00f3n mediante el cual se han sacrificado conceptos de car\u00e1cter t\u00e9cnico y se han visto m\u00e1s beneficiados los intereses financieros de las empresas que los intereses nacionales. (Informe CGR p\u00e1g 7, sin subrayas en el original). <\/p>\n
la Contralor\u00eda encuentra que los problemas del sistema no s\u00f3lo son internos sino tambi\u00e9n ex\u00f3genos. El Gobierno nacional no controla apropiadamente la operaci\u00f3n del sistema. “La libertad o autonom\u00eda – expresa – en el manejo de la operaci\u00f3n del sistema el\u00e9ctrico, de que han gozado las empresas es una muestra de que el gobierno central nacional no ha contado con mecanismos de control directos e independientes para el seguimiento de la actividad del sistema de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica”. (p\u00e1g 10 del informe). <\/p>\n
A continuaci\u00f3n explica el se\u00f1or Contralor la raz\u00f3n de esa falta de control efectivo: <\/p>\n
“Desde la implantaci\u00f3n del programa de ajuste en 1984, la acci\u00f3n de dicho nivel gubernamental se ha concentrado especialmente en la aplicaci\u00f3n de un estricto programa de ajuste de las finanzas del sector, en consecuencia con la estrategia de manejo de la deuda externa seguida por el pa\u00eds, la cual ha consistido en cumplir oportunamente el servicio de la misma para, de esta forma, asegurar el financiamiento requerido para los a\u00f1os venideros. <\/p>\n
S\u00f3lo dentro de este contexto se puede comprender que el gobierno nacional hubiera concentrado sus preocupaciones en el problema financiero de las entidades y hubiera dirigido sus mayores esfuerzos a imponer continuos programas de ajuste en la ejecuci\u00f3n de los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, dejando de esta manera la evaluaci\u00f3n de la operaci\u00f3n del sistema, y su planificaci\u00f3n, a ISA, entidad \u00e9sta que, por su naturaleza y organizaci\u00f3n, act\u00faa con amplia autonom\u00eda como ya se indic\u00f3”. (CGR, p. 10) <\/p>\n
Concluye el informe sobre este aspecto: <\/p>\n
“Los anteriores planteamientos son bastantes elocuentes como para formarse una idea acerca del manejo operativo que caracteriza al sector el\u00e9ctrico. Para la CGR no es justificable que los intereses individuales de las empresas del sector, representadas en la Junta Directiva de ISA, hayan llevado al pa\u00eds a una semipar\u00e1lisis del aparato productivo. <\/p>\n
Tampoco encuentra justificable que la administraci\u00f3n potencial de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica del pa\u00eds se haga estrictamente en funci\u00f3n de los intereses financieros de las empresas, sin tener en consideraci\u00f3n los objetivos e intereses nacionales, como se ha observado en el caso particular de la EPM. A juicio de la CGR, lo que obtuvieron como ganancias suplementarias no compensa las p\u00e9rdidas totales de la econom\u00eda, estimadas en 1.5 puntos del PIB”. (Informe CGR, p\u00e1g 9, con negrillas en el original). <\/p>\n
Contin\u00faa sobre el aspecto del control preferentemente financiero: “En lo que hace referencia al control de la planeaci\u00f3n y la operaci\u00f3n del sector, para el gobierno esa tarea adquiere una connotaci\u00f3n fundamentalmente financiera. ‘La planeaci\u00f3n y la operaci\u00f3n del sistema en el futuro inmediato deber\u00e1 conducir a una mayor eficiencia econ\u00f3mica sectorial para lograr un aumento en la generaci\u00f3n interna de fondos y una reducci\u00f3n de los costos operativos de las empresas. Para tal fin se seguir\u00e1n las siguientes acciones b\u00e1sicas: mayor facturaci\u00f3n, control a los costos administrativos, promoci\u00f3n y venta de la mayor parte de los excedentes de energ\u00eda, desplazamiento en el tiempo de las inversiones en generaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n del programa de expansi\u00f3n de la capacidad generadora nacional, y concentrar sus inversiones en transmisi\u00f3n, subtransmisi\u00f3n y distribuci\u00f3n. ‘(…)” <\/p>\n
El texto citado, que aparece en las p\u00e1ginas 11 y 12 del informe del Contralor, corresponde a un aparte del documento del Departamento nacional de Planeaci\u00f3n DNP-2318-UINF (p\u00e1g 7). <\/p>\n
“A partir de la implantaci\u00f3n del programa de ajuste -prosigue el informe de la Contralor\u00eda -, aparentemente las \u00fanicas variables relevantes tomadas en cuenta por el gobierno para hacer el seguimiento del sector el\u00e9ctrico son las relacionadas con los cambios en la situaci\u00f3n financiera de las entidades, y en especial las relacionadas con el pago de su deuda externa. Por esta raz\u00f3n se puede decir que el gobierno central ten\u00eda un desconocimiento relativo de c\u00f3mo se adelantaba el manejo del sistema, dada la ausencia de un flujo de informaci\u00f3n correcto hacia \u00e9ste, por parte de ISA, as\u00ed como la capacidad de evaluaci\u00f3n de dicha informaci\u00f3n por parte del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y los organismos pertinentes. As\u00ed mismo desconoc\u00eda con qu\u00e9 criterios se operaba el sistema. En estas circunstancias era poco probable que el Gobierno Central estuviese en capacidad de prever los posibles efectos de las decisiones que se tomaban en la junta directiva y el comit\u00e9 operativo de ISA, a pesar de contar con 3 representantes en el seno de la primera (Ministerio de Hacienda, Ministerio de Minas y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n” (CGR, p.12). <\/p>\n
Concluye sobre la debilidad del control gubernamental: <\/p>\n
“El racionamiento que se registra ha puesto en evidencia que el gobierno tiene grandes debilidades e ineficiencias en el planeamiento y el control del sector. No se puede negar que la acci\u00f3n del gobierno ha sido eficiente en el control financiero y la reducci\u00f3n del gasto, como se puede ver en el cuadro 1. Sin embargo, a juicio de la CGR, esta mayor eficiencia no quiere decir, de ninguna manera, que la calidad en la administraci\u00f3n del gasto haya mejorado, ni mucho menos que la capacidad de coordinaci\u00f3n del gobierno se haya incrementado, a pesar de la estricta vigilancia a que ha sometido a las entidades del sector”. (Informe CGR. p 14, con negrillas en el original). <\/p>\n
Las conclusiones a que llega la Contralor\u00eda sobre estas disfunciones institucionales internas y externas del sector, aparecen en los numerales 1 y 2 del cap\u00edtulo final “Resumen y conclusiones”: <\/p>\n
“1. La organizaci\u00f3n institucional actual del sector el\u00e9ctrico ha permitido que la autonom\u00eda de las empresas sea cada vez mayor y que el pa\u00eds dependa de la racionalidad de sus decisiones, no siempre acertadas, seg\u00fan se deduce de hechos como la autorizaci\u00f3n concedida por ISA a las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn para desembalsar la represa del Pe\u00f1ol, causando un desperdicio de agua injustificado”. (p\u00e1g 21 del informe). <\/p>\n
“2. La actual situaci\u00f3n de racionamiento demuestra las imperfecciones y rigideces con que opera el modelo de despacho econ\u00f3mico de las plantas de generaci\u00f3n de ISA, al depender \u00e9ste b\u00e1sicamente de la informaci\u00f3n que le suministran las empresas socias o el propio Comit\u00e9 de Planeamiento de la entidad. La confiabilidad de esa informaci\u00f3n ha dejado mucho que desear, pues con frecuencia est\u00e1 supeditada a los diferentes intereses comerciales y financieros de cada una de las empresas, m\u00e1s que al inter\u00e9s nacional” (Ibid). <\/p>\n
<\/p>\n
Este documento ( ver fls. 379 a 398 del expediente) est\u00e1 encaminado m\u00e1s a la b\u00fasqueda de los responsables de la crisis del sector el\u00e9ctrico que al an\u00e1lisis del proceso mismo de la crisis. <\/p>\n
En lo que hace al aspecto estructural se expresa lo siguiente: “Si buscamos la causa primigenia de la actual crisis, ello nos conducir\u00eda al esquema de planeamiento agenciado por ISA, desde su propia creaci\u00f3n. <\/p>\n
Esta entidad, por su propia naturaleza, estaba llamada a constitu\u00edrse en la rectora y reguladora del sector el\u00e9ctrico. La estructura de ISA, integrada por EEB, EEPPM, CORELCA, ICEL, CVC, CHEC y su doble papel en el planeamiento y control de operaciones que se dan al interior del sistema interconectado, gener\u00f3 insalvables conflictos de intereses, que repercutieron en el sesgo de sus decisiones”. (Informe Comisi\u00f3n Quinta. P\u00e1g. 3, sin negrillas en el original) <\/p>\n
Respecto de la situaci\u00f3n financiera del sector, coincide el informe en presentarla como el efecto de un abuso del cr\u00e9dito externo y de la utilizaci\u00f3n de excedentes de entidades nacionales como ECOPETROL, TELECOM, el Fondo Nacional del Caf\u00e9 y el Fondo Nacional del Ahorro. Se traen a colaci\u00f3n algunas cifras indicativas: la relaci\u00f3n o coeficiente endeudamiento\/activos del sector es de un 65% en tanto que la tasa anual de retorno es del 5%; la deuda del sector el\u00e9ctrico es equivalente al 35% de la deuda de toda la naci\u00f3n; al paso que la tasa de retorno del capital en el sector el\u00e9ctrico es del 5%, el costo promedio de los cr\u00e9ditos es del 12%, lo que se traduce en una aguda descapitalizaci\u00f3n. Igualmente, se menciona el problema de las devaluaciones, especificando que la del d\u00f3lar en relaci\u00f3n con monedas m\u00e1s fuertes como el yen y el marco se vi\u00f3 magnificada por la devaluaci\u00f3n del peso en 1985 en un 51.2%. <\/p>\n
En cuanto a las causas de la crisis, las divide en las que no fueron previsibles ni controlables, entre las que incluye la intensa sequ\u00eda, la prolongaci\u00f3n del verano de 1991 (hacia 1992), la escalada terrorista y el conflicto laboral que afect\u00f3 al sector en los primeros meses de 1992, y aquellos que si lo eran. <\/p>\n
Las causas controlables y previsibles fueron las siguientes: la planeaci\u00f3n del sector y su vulnerable dise\u00f1o apoyado en el factor h\u00eddrico y el modelo de su operaci\u00f3n, as\u00ed como el deficiente mantenimiento y recuperaci\u00f3n de las t\u00e9rmicas y la operaci\u00f3n de los embalses. Antes de entrar a detallar algunas de estas causas, es preciso se\u00f1alar que son estructurales o “sist\u00e9micas”, es decir, hacen parte del sistema el\u00e9ctrico nacional como fallas o defectos cr\u00f3nicos o como situaciones que por su precariedad pueden, en cualquier momento, perturbar gravemente su funcionamiento. <\/p>\n
En lo que toca a la vulnerabilidad frente a fen\u00f3menos de sequ\u00eda, la Comisi\u00f3n afirma que se debe al sesgo en favor de la energ\u00eda hidr\u00e1ulica. Critica el hecho de buscar las empresas del sector un menor costo (porque la generaci\u00f3n hidr\u00e1ulica es m\u00e1s barata) incurriendo en un mayor riesgo. Adem\u00e1s se pone de presente que la mayor capacidad instalada est\u00e1 concentrada en una sola cuenca hidrogr\u00e1fica. Finalmente explica la raz\u00f3n de ser de algunos megaproyectos: “…este patr\u00f3n distorsionado de crecimiento del sector, respondi\u00f3 al esquema de financiamiento del plan de expansi\u00f3n, en el cual las entidades multilaterales, por la v\u00eda de la condicionalidad de los cr\u00e9ditos, de tal forma, que las empresas del sector el\u00e9ctrico solo pod\u00edan acceder a los recursos de cr\u00e9ditos para financiar los megaproyectos hidroel\u00e9ctricos, no as\u00ed a los proyectos t\u00e9rmicos”. (Informe, p\u00e1gina 8). <\/p>\n
Un problema conexo con el anterior es el de la deficiencia de las se\u00f1ales que el modelo da a sus empresas. Sin embargo en este aspecto el informe no se explaya y simplemente presenta algunos ejemplos de incongruencia como es el de las t\u00e9rmicas de Chin\u00fa, que se instalaron sin asegurarles previamente el suministro adecuado de combustible. <\/p>\n
La carencia de reparaci\u00f3n del parque t\u00e9rmico constituye una causa antes que un efecto. Al igual que otros informes, se hace radicar su gravedad en el hecho de no estar en plena producci\u00f3n al momento en que bajaban o se hicieron bajar los embalses. Se calcula que al momento de que al momento de la crisis, no se pudo contar con 370 Mw de generaci\u00f3n t\u00e9rmica. <\/p>\n
Se encuentra que la decisi\u00f3n de no dar mantenimiento a las t\u00e9rmicas, se origin\u00f3 en las empresas del sector, y que el Gobierno nacional aprob\u00f3 las partidas presupuestales para los casos en que ten\u00eda injerencia en su reparaci\u00f3n. Esta decisi\u00f3n de no reparar tuvo su origen en una visi\u00f3n comercial equivocada. “Se concluye entonces, que las reglas comerciales del sistema incentivaron a las empresas a aparentar una mayor disponibilidad en sus plantas, con el prop\u00f3sito de efectuar menores compras de largo plazo y mayores de corto plazo a menor costo. Este hecho, a su vez, condujo a que las empresas no presupuestaran los recursos necesarios para los mantenimientos mayores de las plantas, porque se supon\u00eda, pues as\u00ed lo hab\u00edan manifestado comercialmente, que estar\u00edan disponibles. Como se dir\u00eda en el lenguaje coloquial, ‘le ca\u00f1aron’ al pa\u00eds. Con raras excepciones, como el caso Corelca, es evidente que estas acciones de mantenimiento no han sido prioritarias para las empresas”. (informe, p\u00e1gs 9 y 10). <\/p>\n
Para la Honorable Comisi\u00f3n Quinta, la operaci\u00f3n de los embalses fue uno de los mayores desaciertos del sistema. Sobre el peligro que encerraba un uso pr\u00f3digo del agua embalsada, afirma: <\/p>\n
“Haber permitido desocupar los embalses a partir de septiembre de 1991, en pleno invierno, constitu\u00eda una operaci\u00f3n equivocada y riesgosa en cualquier a\u00f1o, pero especialmente antes del verano de 1992. Con el bajo nivel de los embalses a principio de a\u00f1o, 40%, y las t\u00e9rmicas fuera de servicio, con s\u00f3lo repetirse el verano de 1991 se habr\u00eda producido el racionamiento. El fen\u00f3meno del Ni\u00f1o agrav\u00f3 el problema. La subvaloraci\u00f3n del costo de racionamiento en los modelos de despacho econ\u00f3mico trajo como consecuencia la sobreexplotaci\u00f3n de los embalses, particularmente durante los \u00faltimos meses del a\u00f1o de 1991, cuando todav\u00eda exist\u00eda disponibilidad de energ\u00eda t\u00e9rmica”. (Informe, p\u00e1g 10). <\/p>\n
El papel negativo que jug\u00f3 el costo de racionamiento lo presenta as\u00ed el informe: “Si el costo de racionamiento no se eval\u00faa correctamente, dadas las diferencias entre los costos de generaci\u00f3n hidr\u00e1ulica frente a la generaci\u00f3n t\u00e9rmica, resultar\u00e1 siempre m\u00e1s atractiva la hip\u00f3tesis de generaci\u00f3n hidr\u00e1ulica, a\u00fan corriendo riesgos altos de racionar”. (ibid) <\/p>\n
Sobre el influjo del fen\u00f3meno conocido como El Ni\u00f1o, se se\u00f1ala: “Por otra parte, habiendo tenido informaci\u00f3n oportuna sobre el incremento de las temperaturas en la zona del oc\u00e9ano pac\u00edfico, creemos que hubo falta de previsi\u00f3n en la toma de la decisi\u00f3n de proteger oportunamente el nivel de los embalses, operando las plantas t\u00e9rmicas disponibles e iniciando racionamientos graduales, lo cual oblig\u00f3 a realizar un racionamiento, adem\u00e1s de s\u00fabito, dr\u00e1stico a partir del mes de marzo (Informe, p\u00e1gs 10 y 11, sin subrayas en el original). <\/p>\n
Para concluir el tratamiento sobre el deficiente manejo dados los embalses se puede transcribir aqu\u00ed la siguiente observaci\u00f3n del informe: “Existe consenso en que un buen manejo de los embalses, habr\u00eda reducido el racionamiento en forma sensible, que los analistas independientes calculan en un 40% pues el ahorro por este efecto habr\u00eda sido aproximadamente de 900 Gw\/h”. (p\u00e1g 11 del informe). <\/p>\n
11.-Informe Especial del Se\u00f1or Ministro de Minas y Energ\u00eda, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar <\/p>\n
El Magistrado ponente en esta revisi\u00f3n constitucional solicit\u00f3 al Ministro de Minas y Energ\u00eda le absolviera un cuestionario adicional, m\u00e1s centrado en el hecho sobreviniente de la crisis y en sus aspectos estructurales. Sus respuestas (folios 437 a 447 del expediente) se refieren en primer t\u00e9rmino al sistema mismo y particularmente al grado de cohesi\u00f3n que presenta. <\/p>\n
Responde el se\u00f1or Ministro: “En el sector el\u00e9ctrico hay que distinguir dos aspectos: uno, el componente administrativo y financiero de cada empresa. Ac\u00e1 el sistema es bastante descentralizado. Existen empresas del orden municipal, como es el caso de la Empresa de Energ\u00eda de Bogot\u00e1 y las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn. Existen empresas del orden nacional, como CORELCA e ICEL, las cuales a su turno tienen filiales del orden departamental. Existen empresas como la CVC, que teniendo un marco de acci\u00f3n regional, depende del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n”.(informe adicional Ministro de Minas y Energ\u00eda, p\u00e1g 1). <\/p>\n
Este aparte muestra la descentralizaci\u00f3n territorial del sistema. Como compensaci\u00f3n, est\u00e1 el manejo centralizado que el se\u00f1or Ministro de Minas ubica en ISA: “Ahora bien, desde el punto de vista operativo, el manejo del sistema tiene un grado relativamente importante de cohesi\u00f3n en torno a ISA y al Comit\u00e9 Operativo del sistema que lo conforman las empresas generadoras socias de ISA. Este comit\u00e9 de operaci\u00f3n se rige por un acuerdo reglamentario aprobado por la Junta Directiva de ISA, y el sistema como conjunto, es coordinado por ISA. (…) ” (Respuesta del Ministro de Minas y Energ\u00eda a oficio de mayo 28 de 1992, en adelante, respuesta, p\u00e1gs 1 y 2, sin subrayas en el original). <\/p>\n
El se\u00f1or Ministro resume as\u00ed su posici\u00f3n sobre la cohesi\u00f3n del sistema: “Contestando en consecuencia la primera pregunta, podemos decir que en cuanto a la parte operativa se refiere, el sistema si tiene un grado importante de direcci\u00f3n unificada y de cohesi\u00f3n”. (Respuesta, p\u00e1g 2) <\/p>\n
Agrega el Ministro que a partir de octubre de 1991, se cre\u00f3 el Comit\u00e9 directivo de operaci\u00f3n, del cual hacen parte \u00fanicamente las empresas socias de ISA, con la participaci\u00f3n y voto de esa entidad. Se trata de un foro que adopta decisiones con base en el consentimiento un\u00e1nime de sus miembros. En caso de existir desacuerdo, \u00e9ste lo desatar\u00e1 el Ministro de Minas y Energ\u00eda. N\u00f3tese la existencia de diferentes Comit\u00e9s: el Comit\u00e9 Operativo del sistema, y el Comit\u00e9 de Planeamiento que se menciona a continuaci\u00f3n: “(…) la entidad operadora del sistema es ISA, la cual tiene como marco de referencia para esta operaci\u00f3n los llamados acuerdos reglamentarios. Hasta octubre de 1991, la Junta Directiva de ISA trazaba las orientaciones generales de la operaci\u00f3n con base en recomendaciones t\u00e9cnicas que le proporcionaba el llamado ‘Comit\u00e9 de Planeamiento’.” (ibid). Agrega el Ministro: “El sistema se oper\u00f3 durante 1991 con base en acuerdos reglamentarios aprobados por el ‘Comit\u00e9 de Planeamiento’ y refrendados por la Junta Directiva de ISA. A partir de octubre de 1991, vari\u00f3 el esquema al crearse el Comit\u00e9 Directivo de Operaci\u00f3n conformado exclusivamente por las empresas de generaci\u00f3n del sector, y en el cual entr\u00f3 a participar ISA con voz y voto”. (respuesta, p\u00e1g 2). <\/p>\n
Una vez dej\u00f3 establecido que ISA serv\u00eda como instancia coordinadora del sector, el Ministro pasa a tratar el tema de una posible debilidad de esa entidad que est\u00e1 en el n\u00facleo central del sector el\u00e9ctrico colombiano: <\/p>\n
“En primer lugar debo observar que la situaci\u00f3n financiera de la entidad no mostraba anormalidades especiales, diferentes de las que en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos vienen afectando al sector en la \u00faltima d\u00e9cada”. (respuesta p\u00e1g 3) <\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido el Ministro explica un cambio fundamental en la estructura de capital de la entidad: “Vale la pena anotar que a partir del mes de noviembre de 1991 el Gobierno Nacional se subrog\u00f3 en algunas de las obligaciones que ten\u00edan socios de ISA para con esta sociedad, con lo cual la participaci\u00f3n accionaria del Gobierno Nacional de ser minoritaria pas\u00f3 a ser mayoritaria a partir de noviembre del a\u00f1o pasado. Como consecuencia de esta operaci\u00f3n se procedi\u00f3 a modificar los estatutos de ISA. Una de las modificaciones consisti\u00f3 en la modalidad para la designaci\u00f3n de su gerente, la cual hasta noviembre de 1991 incumb\u00eda a la Junta Directiva de ISA, y a partir de la reforma estatutaria pas\u00f3 a ser competencia del Presidente de la Rep\u00fablica”. (Respuesta, p\u00e1g 3) <\/p>\n
Lo anterior en cuanto a la estructura del sistema en crisis. Respecto del evento detonante de esa crisis, de aquel hecho sin el cual aquella no se hubiera presentado una vez ponderados los dem\u00e1s elementos que ayudaron a su gestaci\u00f3n, dice el Doctor Restrepo Salazar: <\/p>\n
“A mi entender el detonante que hizo ineludibles los racionamientos fue la hidrolog\u00eda extremadamente cr\u00edtica que se present\u00f3 entre enero y febrero de 1992. Este factor se vi\u00f3 agravado por dos hechos adicionales y sobrevinientes que tambi\u00e9n deben tenerse en cuenta: <\/p>\n
“a. Los conflictos laborales que se agudizaron a partir de noviembre de 1991, una de cuyas caracter\u00edsticas fue la operaci\u00f3n de brazos ca\u00eddos que redujo la capacidad de generaci\u00f3n de las plantas t\u00e9rmicas en este periodo crucial. En el cuadro anexo ‘Disponibilidad T\u00e9rmica’ se puede ver claramente como fue a partir de noviembre de 1991, cuando las reducciones en la generaci\u00f3n de energ\u00eda t\u00e9rmica se acent\u00faan de manera m\u00e1s ostensible. Este fen\u00f3meno est\u00e1 claramente asociado a los disturbios laborales, m\u00e1s que al defectuoso mantenimiento de las unidades t\u00e9rmicas que es m\u00e1s bien un fen\u00f3meno cr\u00f3nico al paso que el laboral sobrevino de manera inesperada; y <\/p>\n
En la misma p\u00e1gina, el Ministro de Minas y Energ\u00eda toca el tema del costo de racionamiento en relaci\u00f3n con la aguda escasez de agua y por consiguiente de energ\u00eda a diciembre de 1991: “A lo largo de 1991 se present\u00f3 una hidrolog\u00eda muy precaria, y esto coincidi\u00f3 tambi\u00e9n con una operaci\u00f3n defectuosa del sistema (por ejemplo, no se vino a establecer el llamado costo econ\u00f3mico del racionamiento, que hubiera inducido una mayor generaci\u00f3n t\u00e9rmica, sino hasta diciembre de 1991) e igualmente hubo un funcionamiento defectuoso e insuficiente del parque t\u00e9rmico a todo lo largo de 1991. Pero a\u00fan as\u00ed, de no haberse presentado las razones que he mencionado en el p\u00e1rrafo anterior, quiz\u00e1s se hubiera podido evitar los racionamientos aunque hubi\u00e9ramos de todas maneras estado muy cerca de ellos”. (Respuesta, p\u00e1g 7, sin subrayas en el original). <\/p>\n
Encuentra el Dr. Restrepo Salazar, que las apreciaciones del experto Alberto Brugman coinciden con las suyas: “Esta conclusi\u00f3n que estoy consignando ante la H. Corte Constitucional es congruente con las apreciaciones a que lleg\u00f3 el doctor Alberto Brugman en memorando de abril 29 de 1992 dirigido al Ministro de Minas y Energ\u00eda y titulado ‘El racionamiento y la operaci\u00f3n del sistema nacional interconectado, Informe ISA, abril 1992’, copia del cual les acompa\u00f1o. En este memorando el doctor Brugman llega a la conclusi\u00f3n – corriendo modelos alternativos a aquel con que se ven\u00eda operando el sistema – que a\u00fan habiendo establecido un costo econ\u00f3mico de racionamiento mayor desde comienzos de 1991, y a\u00fan habiendo tenido hipot\u00e9ticamente una mayor disponibilidad t\u00e9rmica, de todas maneras se habr\u00eda llegado a una situaci\u00f3n de racionamiento en raz\u00f3n de ‘la excesiva severidad de la sequ\u00eda’…” (Respuesta, p\u00e1gs 7 y 8). <\/p>\n
Concluye lo siguiente el se\u00f1or Ministro de Minas y Energ\u00eda en cuanto a la que \u00e9l cree es la causa necesaria de la crisis: “Como conclusi\u00f3n, dir\u00eda que la causa inmediata del racionamiento, aquella sin la cual no se hubiera producido, fue la calamitosa hidrolog\u00eda de los meses de enero y febrero que confluy\u00f3 con otros dos fen\u00f3menos inesperados sobre una situaci\u00f3n que ya de por s\u00ed ven\u00eda siendo precaria: Estos dos hechos adicionales fueron: los conflictos laborales que se agudizaron a partir de noviembre de 1991 y los atentados terroristas que afectaron la posibilidad de transmisi\u00f3n de energ\u00eda”. (Respuesta, p\u00e1g 8, sin subrayas en el original). <\/p>\n
El Ministro distingue entre estos hechos, para \u00e9l sobrevinientes, y fallas estructurales que ameritan acciones decisivas pero no emergentes. Dice respecto de la presentaci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica de un proyecto de ley denominado “Ley El\u00e9ctrica”: “(…) donde se busca solucionar varias de las deficiencias estructurales de las que de vieja data viene padeciendo el sector el\u00e9ctrico. Como es apenas natural, ninguna de estas soluciones a los problemas de car\u00e1cter estructural hacia los cuales apunta la ley, que contin\u00faa su tr\u00e1mite ordinario en el Congreso, son objeto del Decreto 700 de 1992, el cual se circunscribi\u00f3, como era lo propio, a proveer mecanismos para desarrollar el plan de emergencia y la creaci\u00f3n del colch\u00f3n de seguridad a que me he referido, a fin de evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis actual en 1993”. (Respuesta, p\u00e1g 9). <\/p>\n
Este punto de una posible extensi\u00f3n de la crisis a 1993 lleva al planteamiento de sus efectos actuales y de sus posibles efectos perturbadores futuros. En cuanto a los primeros, el doctor Restrepo Salazar manifiesta: “El costo de un racionamiento de la magnitud del que se est\u00e1 teniendo que aplicar en este momento (22% de la demanda) es supremamente alto para la econom\u00eda del pa\u00eds. C\u00e1lculos que se efectuaron hace alg\u00fan tiempo mostraron que un racionamiento de esta intensidad puede tener un costo para la econom\u00eda en su conjunto del orden de 45 millones de d\u00f3lares por semana, lo cual en un periodo de un a\u00f1o implicar\u00eda un costo de 2340 millones de d\u00f3lares, en el evento de que fuera necesario mantener durante 12 meses el racionamiento actual con la misma intensidad. Tambi\u00e9n como orden de magnitud para la ilustraci\u00f3n de la H. Corte vale la pena mencionar que seg\u00fan estudios econom\u00e9tricos elaborados por ISA, el kilovatio racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos para la peque\u00f1a y mediana industria y de m\u00e1s de 1.000 pesos para la gran industria todo lo cual obviamente tiene efectos nocivos sobre el empleo y el crecimiento econ\u00f3mico”. (Respuesta, p\u00e1gs 4 y 5). <\/p>\n
Tambi\u00e9n pone de presente algunos efectos sociales negativos, tal y como lo hiciera en el primer informe que el Gobierno Nacional rindi\u00f3 a esta Corte en relaci\u00f3n a la actual crisis energ\u00e9tica. Dice el se\u00f1or Ministro de Minas y Energ\u00eda: “Adicionalmente, en muchas ciudades, como por ejemplo Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, el racionamiento abarca horas nocturnas e incluye el alumbrado p\u00fablico en extensas zonas, lo cual puede contribu\u00edr a incrementar la criminalidad. De la misma manera, se ha transtornado el tr\u00e1fico vehicular por las interrupciones prolongadas en el flu\u00eddo el\u00e9ctrico del sistema de semaforizaci\u00f3n, y se han alterado seriamente las actividades de los centros educativos, en especial los que tienen horarios nocturnos, quienes se han visto obligados a suspender las clases o a trasladar sus jornadas a los s\u00e1bados, domingos y festivos, con los correspondientes perjuicios para los estudiantes”. (Respuesta p\u00e1g. 5) <\/p>\n
Respecto de una posible extensi\u00f3n de los efectos del racionamiento a pesar de las medidas tomadas en el Decreto 700 de 1992, afirma: “Por esta raz\u00f3n, o sea, el alt\u00edsimo costo social y econ\u00f3mico de un racionamiento, el gobierno est\u00e1 tomando diversas medidas, gran parte de las cuales est\u00e1n bosquejadas en el decreto 700 del presente a\u00f1o, a fin de ‘conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos’. Si no se toman, o si fuere imposible por restricciones legales o presupuestales, la adopci\u00f3n de prontas medidas tendientes a conjurar la crisis, ser\u00eda a mi entender ineludible que los efectos de la misma se extendieran a 1993 en el evento de que tuvieramos nuevamente un a\u00f1o seco en 1992. Las medidas que el gobierno constata que es apremiante poder tomar ahora apuntan fundamentalmente a impedir la extensi\u00f3n de la crisis en 1993 d\u00e1ndole al pa\u00eds en los pr\u00f3ximos doce meses un colch\u00f3n de seguridad de unos 600.000 a 800.000 kilovatios, que permitan recibir la temporada de verano del a\u00f1o entrante con una nueva capacidad instalada tal que a\u00fan en el evento de un a\u00f1o seco en 1992, como tiene trazas de hacerlo, podamos evitar los racionamientos en el a\u00f1o entrante,…” (Respuesta, p\u00e1g 5). <\/p>\n
“Quiero aprovechar para subrayar este punto con la mayor claridad y franqueza ante la H. Corte Constitucional: si este colch\u00f3n de 600 a 800 mil kilovatios nuevos en capacidad de generaci\u00f3n no pudieran generarse con celeridad durante los pr\u00f3ximos doce meses, y el segundo semestre de 1992 fuera nuevamente un periodo de baja hidrolog\u00eda, muy dif\u00edcilmente el pa\u00eds podr\u00eda evitar que los efectos traum\u00e1ticos de la actual crisis energ\u00e9tica no se extendiera a 1993”.(Respuesta, p\u00e1g 6) <\/p>\n
<\/p>\n
12.- Informe del Gerente General de ISA, Jorge Bustamante Rold\u00e1n. <\/p>\n
<\/p>\n
Este documento (fls. 275 a 287 del expediente) recibido en la secretar\u00eda de esta Corte bajo el n\u00famero CG-92-06123 de fecha 2 de junio de 1992, tiene la importancia de constitu\u00edr la respuesta de la entidad que aglutina al sistema el\u00e9ctrico interconectado. <\/p>\n
Sobre la capacidad instalada del sistema para enfrentar la emergencia, se contesta: “Los an\u00e1lisis de operaci\u00f3n indican que dentro de los niveles de riesgo del sistema, s\u00ed exist\u00eda capacidad suficiente para atender la demanda estimada en el presente a\u00f1o, a\u00fan si ocurriera la octog\u00e9sima hidrolog\u00eda m\u00e1s baja en la presente estaci\u00f3n de verano, conocida en el argot como ‘hidrolog\u00eda cr\u00edtica’. Estos niveles de riesgo est\u00e1n definidos de com\u00fan acuerdo entre las empresas generadoras con la aprobaci\u00f3n de la Junta Directiva de ISA, autoridad donde tienen asiento los Ministros de Minas y Energ\u00eda, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, todos en representaci\u00f3n del Gobierno Nacional”. (Informe ISA, p\u00e1g 2). <\/p>\n
El riesgo a que hace referencia el Doctor Bustamante se tom\u00f3 en las siguientes condiciones: “Se\u00f1or Magistrado, a comienzos de diciembre de 1991 los embalses estaban en el 54% de su capacidad. Estas reservas h\u00eddricas eran superiores a las m\u00ednimas requeridas para atender la demanda en el verano 91-92 a\u00fan en condiciones cr\u00edticas, las cuales est\u00e1n definidas con base en los niveles de riesgo con que se opera el sistema interconectado desde 1986.” (p\u00e1g. 2 informe ISA, sin subrayas en el original). <\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, aclara el Doctor Bustamante: Sin embargo, las hidrolog\u00edas reales que se han presentado est\u00e1n muy por debajo de los niveles cr\u00edticos. Desde el punto de vista h\u00eddrico, \u00e9ste es el peor verano que se tiene registrado en el sector el\u00e9ctrico”. (p\u00e1g 2 informe ISA, sin negrillas en el original). M\u00e1s adelante reitera el doctor Bustamante, “Una de las principales causas de la actual crisis energ\u00e9tica es la gran reducci\u00f3n de los aportes hidrol\u00f3gicos a promedios muy inferiores a los correspondientes al nivel de riesgo con que se opera el sistema. <\/p>\n
El verano de diciembre\/91 – abril\/92 ha sido el m\u00e1s intenso en la historia del sector. Adem\u00e1s los aportes hidrol\u00f3gicos han sido los m\u00e1s bajos en los \u00faltimos 37 a\u00f1os”.(Informe ISA, p\u00e1g 8). <\/p>\n
A semejanza de otros conceptos, el informe de ISA le d\u00e1 importancia a la situaci\u00f3n de inoperancia de las plantas t\u00e9rmicas. “Por limitaciones en la disponibilidad de las plantas t\u00e9rmicas se dejaron de generar 809 Gwh en el periodo noviembre 91 – abril\/92. Debo decir, que esas limitaciones se presentaron, seg\u00fan CORELCA, por retrasos en los mantenimientos de las plantas, debido en parte a disminuciones presupuestales durante el gobierno pasado, por problemas en el abastecimiento de combustible en algunas de dichas plantas y problemas de \u00edndole laboral (…) En conclusi\u00f3n, parte del racionamiento se debe a las limitaciones en la disponibilidad de las plantas t\u00e9rmicas. (informe ISA, p\u00e1g. 3, con subrayas en el original). <\/p>\n
Qu\u00e9 tan importante es esa parte del racionamiento que se debe a las t\u00e9rmicas inactivas? El informe no lo dice exactamente, pero en p\u00e1ginas 8 y 9 se afirma: “La baja disponibilidad t\u00e9rmica que se explica por el aplazamiento de los programas de mantenimiento de las plantas, hizo que la operaci\u00f3n del parque t\u00e9rmico no generara lo programado. La falta de disponibilidad operativa es una causa importante del racionamiento actual. <\/p>\n
De otra parte, inconvenientes operacionales, sumados a la falta de recursos financieros y a problemas laborales, explican el incumplimiento en los programas de mantenimiento. Adem\u00e1s, el mito del sobredimensionamiento del sector, es decir, el exceso de la capacidad instalada frente a la demanda, inhibi\u00f3 por algunos a\u00f1os adelantar una vigorosa pol\u00edtica de recuperaci\u00f3n de plantas t\u00e9rmicas en mal estado y de poner en funcionamiento algunas de \u00e9stas que presentando un buen estado carec\u00edan de posibilidad de funcionar por falta de combustible”. <\/p>\n
Sin embargo se reconoce que la influencia negativa de este estado de cosas no era tal que hubiera ocasionado o evitado el racionamiento: “Con el mantenimiento del parque t\u00e9rmico y con la recuperaci\u00f3n oportuna de las plantas que est\u00e1n fuera de servicio, se habr\u00eda podido reducir la intensidad del racionamiento, pero no eliminar en su totalidad”. (ISA, informe, p\u00e1g 10). <\/p>\n
Otro factor de desarreglo institucional que se asocia con el balance entre el parque generador hidr\u00e1ulico y el t\u00e9rmico es el del costo de racionamiento. Al respecto dice el informe que se rese\u00f1a: “Seg\u00fan el ‘Acuerdo Reglamentario para la Planeaci\u00f3n de la Operaci\u00f3n del Sistema Interconectado Nacional’,los costos de racionamiento para la operaci\u00f3n del sistema, se determinaron hasta diciembre de 1991 con base en el c\u00e1lculo de los ingresos que de las empresas distribuidoras de energ\u00eda dejaban de percibir en caso de racionamiento, y ascienden a $28.oo Kwh racionado”. (Informe ISA, p\u00e1g 6, sin subrayas en el original). <\/p>\n
Como se puede ver, este informe es el que m\u00e1s destaca el motivo que llev\u00f3 al sistema a mantener un bajo costo de racionamiento. Sobre el punto, a\u00f1ade: “Para fijar estos valores de los costos de racionamiento, se calcul\u00f3 la tarifa residencial m\u00e1s alta en el pa\u00eds y la tarifa residencial promedio: adem\u00e1s exist\u00eda una restricci\u00f3n seg\u00fan la cual el costo de racionamiento no pod\u00eda ser inferior al costo del recurso t\u00e9rmico m\u00e1s alto en el sistema. <\/p>\n
Los costos de racionamiento as\u00ed obtenidos se aplicaban en la operaci\u00f3n de m\u00ednimo costo del sistema y a las transacciones entre empresas generadoras. Esta determinaci\u00f3n de los costos de racionamiento estaba relacionada con las tarifas residenciales en todo el pa\u00eds (…) A partir de diciembre de 1991, la operaci\u00f3n de ‘m\u00ednimo costo’ se realiza con costos econ\u00f3micos de racionamiento, es decir, los derivados de un estudio realizado en 1985 y actualizado a precios de 1991, el cual tiene en cuenta el costo de oportunidad para los sectores residencial, comercial,de la peque\u00f1a industria, y el de la gran industria, en otras palabras, estos promedios reflejan los costos para los usuarios de no disponer del servicio de electricidad. Es una funci\u00f3n creciente que arranca de $90.oo Kwh y asciende a $1.856.oo Kwh dependiendo del nivel de racionamiento”. (Informe ISA p\u00e1g 6 y 7, sin subrayas en el original). <\/p>\n
De otro lado, el doctor Bustamante anot\u00f3 sobre el problema del Guavio: “…los atrasos en el Guavio se causaron principalmente por los problemas en la consecuci\u00f3n de los predios, pues obligaron a cambiar el programa de construcci\u00f3n afectando el cronograma inicial de la obra.” (Informe ISA p\u00e1g 3). Estos atrasos llevaron a un retraso total de cinco a\u00f1os y medio, que en su concepto fue nefasto para la situaci\u00f3n actual, pues, con sus propias palabras, “Con la hidroel\u00e9ctrica del Guavio en operaci\u00f3n se habr\u00eda evitado el racionamiento actual. Con Riogrande II se atenuar\u00eda en un 30% aproximadamente, generando durante el verano.” <\/p>\n
Se debe indicar que la Hidroel\u00e9ctrica del Guavio tiene una capacidad de generaci\u00f3n de 5.200 Gwh anuales; la de Rio grande II, de 1.400 Gwh a\u00f1o. El racionamiento desde marzo 2 hasta junio\/92 se estima en 2.100 Gwh” (Informe ISA p\u00e1g 5). <\/p>\n
El atraso de estas obras, en su concepto, es una expresi\u00f3n de la crisis financiera del sector. Tambi\u00e9n lo ser\u00eda el atraso en el plan de recuperaci\u00f3n de las t\u00e9rmicas, demora sobre la cual no se explaya. <\/p>\n
En cuanto a las causas de esa crisis, Bustamante manifiesta: “Sin duda alguna, una de las causas fundamentales de la crisis financiera del sector, son las altas tasas de devaluaci\u00f3n con las que las empresas se han visto obligadas a pagar. Como la deuda en general esta contratada en d\u00f3lares ha sido necesario desembolsar m\u00e1s pesos para comprar la misma cantidad de d\u00f3lares que van destinados a saldar el servicio de la deuda con los prestamistas internacionales. Este ha sido el caso, presentado en el a\u00f1o de 1985 en el cual hubo una devaluaci\u00f3n del 51%, mientras que la inflaci\u00f3n, o en su efecto, los incrementos a las tarifas estuvieron muy por debajo e inclusive fueron congeladas por varios a\u00f1os”. (Informe ISA, p\u00e1g 4). <\/p>\n
Otras razones de peso de esa crisis financiera fueron las tarifas subsidiadas y el hecho de estar financiando un crecimiento del sector, que no se materializ\u00f3 totalmente, con fondos costosos de la banca internacional ( p\u00e1g 7 del informe). <\/p>\n
Bustamante termina afirmando respecto de la influencia de lo financiero: “En conclusi\u00f3n, alg\u00fan peso de la crisis efectivamente le corresponde a \u00e9stos desfases tarifarios, a las altas tasas de devaluaci\u00f3n y, por lo tanto, a las dificultades financieras de las empresas.” (Informe ISA, p\u00e1g 4). <\/p>\n
Para el gerente de ISA, la crisis actual es la confluencia de factores diversos antes que la acci\u00f3n de un factor dominante. Al respecto afirma: “El referido hecho de la naturaleza, sumado a la aguda crisis financiera por la que desde tiempo atr\u00e1s atraviesa el Sector El\u00e9ctrico Colombiano, la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico, y otros hechos colaterales tales como : problemas laborales, de suministro de combustibles, etc, nos obligan a decir que son una conjunci\u00f3n de circunstancias que afectaron la prestaci\u00f3n normal del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica.” (Informe ISA, p\u00e1g 8). <\/p>\n
Sobre la inevitabilidad de la crisis, Bustamante opina que la gravedad de las condiciones hidrol\u00f3gicas la hizo inevitable, y aclara que la mera recuperaci\u00f3n del parque t\u00e9rmico no hubiera solucionado la coyuntura. <\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que hace a los efectos, el informe es cauteloso en cuanto a su calificaci\u00f3n y se limita a decir: <\/p>\n
“En resumen, se puede afirmar que en las actuales circunstancias del pa\u00eds, de prolongarse el racionamiento sin duda se afecta la econom\u00eda nacional, sin entrar a calificar los problemas de estabilidad pol\u00edtica y coherencia social.” (Informe ISA, p\u00e1g 12). <\/p>\n
13.- Informe de la Comisi\u00f3n Evaluadora de la Situaci\u00f3n El\u00e9ctrica y sus perspectivas <\/p>\n
En su informe final (folios 635 a 662 del expediente),la Comisi\u00f3n empieza haciendo un juicio severo: <\/p>\n
“El racionamiento actual hasta el mes de junio, es del orden de 2.400 Gwh; buena parte de \u00e9l habr\u00eda podido evitarse si se hubiera actuado con previsi\u00f3n, responsabilidad y sentido com\u00fan.” (p\u00e1g 1 del informe). <\/p>\n
La perspectiva que tom\u00f3 la Comisi\u00f3n, a diferencia de la que han adoptado la mayor\u00eda de las entidades y expertos consultados, fue la de atribuirle la crisis a disfuncionalidades del sistema el\u00e9ctrico nacional antes que a un factor extraordinario singular, como ser\u00eda el caso de la inusual sequ\u00eda, o a una convergencia de factores delet\u00e9reos, como son el terrorismo, la presi\u00f3n de las tasas de devaluaci\u00f3n, problemas sindicales y otros por el estilo. Por esto la apreciaci\u00f3n de la comisi\u00f3n es fundamentalmente cr\u00edtica. <\/p>\n
Empieza atacando la forma como se corri\u00f3 el modelo de operaci\u00f3n de ISA. Y sobre \u00e9l afirma: “El complejo modelo de operaci\u00f3n del sistema interconectado desarrollado por ISA no es el principal responsable de los errores, sino los equivocados par\u00e1metros con que se corri\u00f3”. (P\u00e1g 2 del informe). <\/p>\n
Estos errores son los culpables de al menos la mitad del racionamiento. La comisi\u00f3n que: “En todos los casos se concluye que el racionamiento se hubiera reducido menos en la mitad, de haberse utilizado par\u00e1metros racionales e informaci\u00f3n veraz sobre disponibilidad de las t\u00e9rmicas. Obviamente, si adem\u00e1s las t\u00e9rmicas hubieran tenido buen mantenimiento, el racionamiento en el periodo de marzo a junio se habr\u00eda reducido a\u00fan m\u00e1s, y no habr\u00eda excedido el veinte por ciento del actual”. (p\u00e1g 1 informe Comisi\u00f3n, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Las deficiencias del sistema de operaci\u00f3n fueron las siguientes: <\/p>\n
“- No correlaciona las diferentes hidrolog\u00edas. Subestima las probabilidades de hidrolog\u00edas bajas y altas. <\/p>\n
– No entrega diferentes se\u00f1ales de alarma. Las explicaciones de los t\u00e9cnicos de ISA, permiten concluir que s\u00f3lo cuando se cruzan las curvas de reservas hidr\u00e1ulicas con el nivel cr\u00edtico, y se requiere racionar, el modelo ordena tomar las medidas de emergencia. <\/p>\n
Veamos el caso que nos ocupa: Un observador de las curvas de evoluci\u00f3n de reservas hidr\u00e1ulicas en el periodo de abril-diciembre de 1991, concluye que en abril de 1991, \u00e9stas son un 13% inferiores al m\u00ednimo de 1990, y un 36% menores que el m\u00ednimo del 89. Si bien este m\u00ednimo es superior al ocurrido en 1988, en dicho a\u00f1o exist\u00edan altos m\u00e1rgenes de seguridad. En septiembre de 1991 las reservas no se recuperaban y eran 14% menores que en el 90 y 25% menores que en el 89; diciembre del 91 termina con reservas 34%, 31% y 35% inferiores a los a\u00f1os 90, 89 y 88 respectivamente. Cualquiera de estas diferencias equivale en GWH al actual racionamiento. <\/p>\n
En s\u00edntesis no satisface la necesidad crucial de la Naci\u00f3n, de contar con un instrumento que advierta oportunamente el riesgo de racionamiento y evite situaciones dram\u00e1ticas como la actual. <\/p>\n
<\/p>\n
Por qu\u00e9 oper\u00f3 mal el modelo? <\/p>\n
Los par\u00e1metros usados para 1991-1992 daban se\u00f1ales equivocadas: <\/p>\n
1) Costos del KWH racionado. El modelo us\u00f3, hasta diciembre de 1991, un costo de $ 28\/KWH que minimizaba el impacto econ\u00f3mico del racionamiento. Este costo es muy inferior al real para la econom\u00eda. <\/p>\n
Por una raz\u00f3n casi inexplicable, el costo de racionamiento es inferior al costo adoptado para la planeaci\u00f3n de largo plazo. El BID -entidad que en algunas ocasiones cuestion\u00f3 el asignar costos elevados al racionamiento-, propuso, en la evaluaci\u00f3n de la reprogramaci\u00f3n del Guavio de 1987, establecer en US$ 0.50\/KWH el costo de la energ\u00eda racionada (aproximadamente $ 300\/KWH de 1991). <\/p>\n
En el Acta del Comit\u00e9 de Planeaci\u00f3n de ISA de enero 15 y 16 de 1991, consta la raz\u00f3n dada por los socios de ISA (con excepci\u00f3n de EEPPM) para mantener subvaluado el costo de ‘racionamiento’. Despu\u00e9s de los an\u00e1lisis efectuados sobre el tema no se lleg\u00f3 a un acuerdo pues todas las empresas socias, con excepci\u00f3n de EEPPM, consideran que los valores utilizados son de por s\u00ed altos, teniendo en cuenta que el racionamiento se realiza en los usuarios de m\u00e1s bajas tarifas. Por su parte la CNE, DNP, MINMINAS y JNT, insistieron en la necesidad de hacer las modificaciones pues los valores actuales no est\u00e1n acordes con una racionalidad econ\u00f3mica, produciendo un desest\u00edmulo a la inversi\u00f3n en generaci\u00f3n.’ <\/p>\n
2) Reducci\u00f3n de los par\u00e1metros cr\u00edticos. El modelo se calibr\u00f3 para operaci\u00f3n bajo riesgo de tener una hidrolog\u00eda con el 80% de probabilidad de ser superada. Este par\u00e1metro en \u00e9pocas de holgura de capacidad de generaci\u00f3n, no es de por s\u00ed alarmante. Lo extra\u00f1o es haberlo mantenido en 1991 cuando ya se conoc\u00eda el retraso de la central de R\u00edo Grande II, y cuando los atentados guerrilleros y la agitaci\u00f3n laboral daban se\u00f1ales inequ\u00edvocas sobre la necesidad de extremar los par\u00e1metros. Si a lo anterior se agrega la mala hidrolog\u00eda del 91, y la previsible del 92, no se encuentra justificaci\u00f3n. Con relaci\u00f3n a 1992, debe mencionarse que el fen\u00f3meno de El Ni\u00f1o era conocido en el segundo semestre de 1991, y de acuerdo con la informaci\u00f3n de ISA, s\u00f3lo en noviembre el HIMAT inform\u00f3 de este hecho. <\/p>\n
La posibilidad de ocurrencia de verano de principios de a\u00f1o era altamente probable. El fen\u00f3meno de El Ni\u00f1o, al cual se atribuye la severidad de la sequ\u00eda no es un fen\u00f3meno nuevo. Su registro hist\u00f3rico abarca m\u00e1s de 450 a\u00f1os. Seg\u00fan estudio del Dr. Hernando Due\u00f1as Jim\u00e9nez, miembro de n\u00famero de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, F\u00edsicas y Naturales ‘en 1990 se present\u00f3 un intento de El Ni\u00f1o, el cual puso en alerta a la Comunidad Cient\u00edfica Internacional y desde finales de 1990 se pronostic\u00f3 con bases s\u00f3lidas la presencia de El Ni\u00f1o, para finales de 1991’. ‘Se le apost\u00f3 – contin\u00faa el Dr. Due\u00f1as Jim\u00e9nez – al invierno de 1992 para esconder una crisis energ\u00e9tica de grandes proporciones, pero se apost\u00f3 sin mayor conocimiento de causa, puesto que la informaci\u00f3n de los \u00faltimos 52 a\u00f1os nos mostraba que El Ni\u00f1o aleja las lluvias en los Andes como aleja la pesca en el Pac\u00edfico’. <\/p>\n
Si bien en algunos pocos casos el fen\u00f3meno de El Ni\u00f1o produce m\u00e1s lluvias que la pluviosidad normal, en la mayor parte ocurre lo contrario. Es decir se apost\u00f3 al invierno cuya probabilidad de ocurrencia era inferior al 50%. <\/p>\n
Otra deficiencia grave del sistema radic\u00f3 en lo que la Comisi\u00f3n calific\u00f3 de “dolosa” informaci\u00f3n sobre el estado de las plantas t\u00e9rmicas. <\/p>\n
Encontr\u00f3 que el modelo orden\u00f3 actuar a m\u00e1s baja capacidad t\u00e9rmica ( 590 Gw\/h contra 633Gw\/h) en el segundo semestre de 1991. As\u00ed, a diciembre 1 de 1991 el sistema t\u00e9rmico estaba en un 40 por ciento fuera de servicio; a doce de mayo de 1992, descendi\u00f3 su capacidad efectiva en un 59 por ciento. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el deficiente desempe\u00f1o del parque t\u00e9rmico, la Comisi\u00f3n observ\u00f3 que lo grave fue su par\u00e1lisis entre agosto y diciembre de 1991, cuando los embalses hab\u00edan descendido. En ese periodo las plantas generaron \u00fanicamente 590 Gwh, y se dejaron de producir 900 Gwh cuya disponibilidad en diciembre de 1991 habr\u00eda reducido el racionamiento actual en una tercera parte. (informe Comisi\u00f3n p\u00e1g. 8). <\/p>\n
En punto de la crisis en el mantenimiento de las plantas t\u00e9rmicas, la Comisi\u00f3n se refiri\u00f3 a los siguientes valores, de suyo significativos. <\/p>\n
a. Capacidad t\u00e9rmica te\u00f3rica: 2.100 Mw <\/p>\n
b. Capacidad t\u00e9rmica efectiva: 1.835 Mw <\/p>\n
c. Capacidad t\u00e9rmica promedio: 1.137 Mw <\/p>\n
d. Capacidad t\u00e9rmica fuera de servicio: 368 Ww <\/p>\n
Para la Comisi\u00f3n efectivamente existi\u00f3 una falta de presupuesto en el origen de la situaci\u00f3n de inoperatividad que se describe, pero aclara que en buena medida se trat\u00f3 de carencias presupuestales de las empresas, no atribuibles al Gobierno Nacional, el que solo inclu\u00eda en su presupuesto a Corelca e ICEL, a las cuales les aprob\u00f3 el 93 por ciento de lo solicitado para el periodo 1991-1992. <\/p>\n
Concluye el informe respecto del impacto que tuvo la situaci\u00f3n de las t\u00e9rmicas: “Una idea de lo que representaban los 368 MW fuera de servicio en el momento en que se necesitaban, es la siguiente: Si las plantas t\u00e9rmicas hubieran operado al 75% de su capacidad durante los meses de enero a junio de 1992, el racionamiento se hubiera reducido a la mitad.” ( informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 11). <\/p>\n
“La ‘generosidad’ para atender las peticiones laborales, agrega el informe, de los trabajadores olvid\u00f3 que las relaciones industriales entre las empresas monop\u00f3licas estrat\u00e9gicas y sus sindicatos exigen el m\u00e1s delicado y estricto manejo, para precautelar el inter\u00e9s general”. ( ibidem). <\/p>\n
” Como respuesta a esta generosidad y a partir de 1987, se intensificaron los actos de sabotaje, en especial en las t\u00e9rmicas de la Costa Atl\u00e1ntica. Entre los meses de diciembre de 1991 y abril de 1992, por causas laborales directas, se dejaron fuera de servicio, en promedio 22.600 KW\/mes. A\u00fan m\u00e1s delicado ha sido el efecto en el retraso de los mantenimientos programados”. (informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 12). <\/p>\n
El informe de la Comisi\u00f3n muestra un problema cr\u00f3nico del sistema en lo que hace a la relaci\u00f3n obrero-patronal, la que se da en un ambiente enrarecido: <\/p>\n
“El real control de las empresas reside en una explosiva mezcla de administradores pol\u00edticos con afanes electorales, de enriquecimiento o mixtos y estilos sindicales pasados de moda en todo el mundo. En muchas ocasiones las administraciones ineficientes o corruptas con el fin de evitar fiscalizaci\u00f3n por parte de los trabajadores (situaci\u00f3n muy com\u00fan en las empresas p\u00fablicas) optaron por ceder a sus pretensiones. Esto explica el alarmante crecimiento de la burocracia y de los gastos administrativos de las empresas del sector, en particular la E.E.B y las electrificadoras de Corelca e ICEL. En la pr\u00e1ctica un estilo perverso de privatizaci\u00f3n se ha apoderado de las empresas. Sus ‘due\u00f1os’ (los poderes administrativos, sindicales y electorales), no invirtieron sus capitales ni tomaron riesgos para hacerse al control de estos activos y usufructuarlos en su propio beneficio”. ( informe Comisi\u00f3n, p\u00e1gs 22,23). <\/p>\n
La guerrilla y, los efectos de su acci\u00f3n es otro de los factores determinantes de la crisis, seg\u00fan la Comisi\u00f3n, pero ella no aporta muchos datos o argumentos sobre este extremo. <\/p>\n
Bajo el t\u00edtulo “conclusi\u00f3n”, el informe resume la visi\u00f3n de los males coyunturales que desembocaron en la actual crisis de la prestaci\u00f3n del servicio el\u00e9ctrico: “Es indispensable que la opini\u00f3n p\u00fablica conozca que la casi totalidad del racionamiento hubiera podido ser evitado, con una mejor operaci\u00f3n del modelo, con una real disponibilidad de las plantas t\u00e9rmicas anunciadas, y sin los actos de sabotaje laboral y guerrillero. La parte atribu\u00edble a la hidrolog\u00eda ( aproximadamente una quinta parte del racionamiento actual) tambi\u00e9n se hubiera evitado si las plantas t\u00e9rmicas que han debido operar en la emergencia hubieran tenido mantenimiento.” (informe Comisi\u00f3n p\u00e1g 12 y 13 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n lleva a la Comisi\u00f3n a tratar el tema de la responsabilidad: “Es pertinente enfatizar que todas las que se han dado en llamar ‘causas estructurales’ eran conocidas plenamente, y por tanto no pueden ser alegadas como excusa a la coyuntura. La energ\u00eda es un bien no transable en el corto plazo. Si se acaba, no puede ser importada de inmediato como otros bienes y servicios. Su importancia y su verdadero costo econ\u00f3mico, pol\u00edtico y social, son hoy una v\u00edvida realidad.” (informe Comisi\u00f3n p\u00e1g 15, sin negrillas en el original). <\/p>\n
En s\u00edntesis, la Comisi\u00f3n encontr\u00f3 que el colapso en la prestaci\u00f3n del servicio el\u00e9ctrico se debi\u00f3 fundamentalmente a errores en la aplicaci\u00f3n del modelo operativo de ISA, que llevaron a una situaci\u00f3n de desembalse por debajo de los niveles cr\u00edticos, situaci\u00f3n que no hubiera tenido repercusiones decisivas en la implantaci\u00f3n de un racionamiento si el parque t\u00e9rmico no hubiera estado en una situaci\u00f3n de agravada inoperatividad. A esta conjunci\u00f3n de factores negativos se sumaron la acci\u00f3n de la guerrilla, el sabotaje laboral y, en un porcentaje que la Comisi\u00f3n ha se\u00f1alado en un 20 por ciento, estar\u00eda cifrada la contribuci\u00f3n del factor puramente h\u00eddrico. Esto en cuanto a los factores coyunturales o “causas inmediatas del racionamiento” como las denomina la Comisi\u00f3n. Siguiendo el hilo del informe, se rese\u00f1a ahora lo encontrado por la Comisi\u00f3n en el \u00e1mbito de lo sist\u00e9mico. <\/p>\n
Encuentra la Comisi\u00f3n, en primer t\u00e9rmino, ineficiencia administrativa e impunidad. Tambi\u00e9n est\u00e1 presente en la debilitaci\u00f3n del sector el\u00e9ctrico, lo que la Comisi\u00f3n ha denominado la complejidad institucional del sistema, sobre la cual afirma: “La m\u00faltiple participaci\u00f3n de entidades de todo orden en la operaci\u00f3n del sector, lejos de lograr una coordinaci\u00f3n adecuada del mismo, propici\u00f3 un esquema de responsabilidad dilu\u00edda con la posibilidad de vetos individuales. Es importante mencionar que en el planeamiento del mediano y largo plazo, es necesario la participaci\u00f3n de los organismos del orden nacional. Lo que es inaudito es su participaci\u00f3n en la operaci\u00f3n d\u00eda a d\u00eda y, m\u00e1s a\u00fan, en las decisiones de mantenimiento. <\/p>\n
<\/p>\n
El sector el\u00e9ctrico colombiano es un monopolio estatal de la peor especie, con rasgos de oligopolio, que se colude para unos efectos, y se hace fraude para otros. Carece de dolientes que se ocupen de proteger la eficiencia microecon\u00f3mica de cada empresa, y de un claro responsable nacional para velar por el permanente suministro de energ\u00eda a la sociedad civil.” (informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 17 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Otras debilidades estructurales, identificadas en el informe e igualmente mencionadas por los expertos invitados a colaborar en este proceso, son la devaluaci\u00f3n de 1985 que debilit\u00f3 el peso frente al d\u00f3lar y la devaluaci\u00f3n del d\u00f3lar respecto de otras divisas, lo que termin\u00f3 por debilitar los t\u00e9rminos de intercambio y hacer m\u00e1s oneroso el pago de la deuda; la congelaci\u00f3n y la reducci\u00f3n de tarifas, originadas en un manejo populista del tema que, adicionalmente, impide incrementarlas si el p\u00fablico percibe corrupci\u00f3n y privilegios sindicales excesivos en el manejo del sector. <\/p>\n
“Los costos laborales, – afirma la Comisi\u00f3n – la innecesaria duplicidad de funciones entre empresas del sector, las costos\u00edsimas convenciones colectivas, que han elevado los niveles prestacionales por encima del 200% en algunos casos, la burocratizaci\u00f3n con intereses electorales, son algunas de las causas que tambi\u00e9n inciden en la constante crisis de las finanzas del sector”. (informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 20). <\/p>\n
M\u00e1s adelante el informe cuantifica este crecimiento desmesurado: “Cr\u00edtica es la situaci\u00f3n administrativa de las electrificadoras filiales del ICEL y Corelca. Estas empresas enrolaron 2.800 personas, en el periodo 1985-1990, lo que representa el 25% de su planta de trabajadores. En las empresas del ICEL, los gastos de funcionamiento crecieron al 37.5 anual, m\u00e1s de 12 puntos por encima de la inflaci\u00f3n. Puesto que el aumento en los gastos de funcionamiento absorbi\u00f3 sus ingresos en forma creciente, los resultados financieros se deterioraron constantemente. Esta situaci\u00f3n se agudiz\u00f3 en 1990, cuando el crecimiento nominal de los servicios personales fue del 51% y el de los gastos generales 46%. En este a\u00f1o los gastos operativos superaron los ingresos.” (p\u00e1gs 20,21 del informe de la Comisi\u00f3n sin negrillas en el original). Como consecuencia de lo anterior, “Los gastos de funcionamiento de las matrices ICEL y Corelca crecieron 40% y 26% respectivamente durante el periodo anotado. Los ingresos corrientes s\u00f3lo cubrieron un 75% de los gastos en ICEL y un 86% en Corelca”. (ibidem). <\/p>\n
La Comisi\u00f3n se\u00f1ala en estas cifras el defecto estructural consistente en un crecimiento desordenado de la parte org\u00e1nica de las empresas, que rebasa la capacidad generadora de utilidades, fuente y medida de todo crecimiento. Esto lo hace patente al advertir: “Es bueno mencionar que en un estudio publicado en 1983 por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se conclu\u00eda que los costos administrativos de las diferentes empresas en el periodo 1974 – 1983, cuando se comparaban con otras empresas del sector p\u00fablico crec\u00edan en forma razonable. Se advert\u00eda, en ese mismo estudio que no pod\u00eda afirmarse lo mismo de algunas de las electrificadoras como el ICEL y Corelca, cuyo crecimiento laboral, era superior en t\u00e9rminos reales, a cualquier aumento de producci\u00f3n. (…)” (informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 21). <\/p>\n
La preferencia por megaproyectos es una caracter\u00edstica constante de la debilidad estructural, en el sentir de la Comisi\u00f3n. Estos grandes proyectos, que generan contratos igualmente cuantiosos, tienen por resultado la concentraci\u00f3n de beneficios, la dispersi\u00f3n de responsabilidades y la distribuci\u00f3n de costos entre toda la comunidad. <\/p>\n
Este \u00e9nfasis en los megaproyectos trasluce una preferencia por la construcci\u00f3n de nuevas hidroel\u00e9ctricas, en contraste con la baja prioridad dada al mantenimiento de lo constru\u00eddo. <\/p>\n
Menciona el informe el estudio que hiciera la Procuradur\u00eda General sobre el Guavio, en el cual se tratan aspectos t\u00e9cnicos y administrativos, pero se abstiene de identificar las conductas personales negligentes. <\/p>\n
La Comisi\u00f3n, refiri\u00e9ndose al papel que jug\u00f3 el atraso de tales obras en la crisis actual afirma: “Es obvio que de haber estado en operaci\u00f3n a finales de 1991 los proyectos de Guavio y R\u00edo Grande II el racionamiento no se hubiera presentado. Sin embargo desde 1987 se sab\u00eda que el proyecto del Guavio no entrar\u00eda con anterioridad al segundo semestre de 1992”. (informe Comisi\u00f3n, p\u00e1g 25). <\/p>\n
“El sector m\u00e1s que sobre o subdimensionado est\u00e1 subadministrado. El concepto de dimensionamiento es din\u00e1mico. Si en 1987 eran claros los excesos de capacidad de generaci\u00f3n y de potencia, \u00e9stos se iban agotando por el normal crecimiento de la demanda. En dicho a\u00f1o, al reprogramar la entrada del Guavio para 1992, se advert\u00eda que 1993 pod\u00eda ser cr\u00edtico; para 1992 no se preve\u00eda una situaci\u00f3n dif\u00edcil, pues estar\u00eda operando R\u00edo Grande II. Lo inexplicable, es que en 1990 ya se ten\u00eda certeza del atraso de R\u00edo Grande II y las medidas de emergencia se limitaron a acelerar la interconexi\u00f3n con Venezuela que s\u00f3lo entrar\u00eda a finales de 1992.” (p\u00e1gs 26, 27 informe Comisi\u00f3n). <\/p>\n
<\/p>\n
14.-Informe del Instituto Colombiano de Energ\u00eda El\u00e9ctrica ICEL <\/p>\n
El Director General del ICEL, Dr Francisco Estupi\u00f1\u00e1n Heredia, contest\u00f3 oportunamente el cuestionario formulado por esta Corte. Los principales aspectos de su respuesta (folios 267 a 274 del expediente) son los siguientes: <\/p>\n
Recuerda que el sistema tiene una capacidad instalada de 8.774 MW que corresponden a una potencia en firme de 38.000 Gw\/h. Esta capacidad del sistema sirve para atender la demanda potencial ordinaria: 6.400 MW de potencia y 36.000 Gw\/h de energ\u00eda. <\/p>\n
Sin embargo la disponibilidad energ\u00e9tica se vi\u00f3 reducida dr\u00e1sticamente por los menores aportes del componente hidr\u00e1ulico y por la falta de disponibilidad del t\u00e9rmico. Al respecto dice el informe: “No obstante, la disponibilidad energ\u00e9tica con que contaba el sistema se vi\u00f3 dr\u00e1sticamente disminu\u00edda por efecto de los menores aportes hidrol\u00f3gicos y la indisponibilidad de unidades t\u00e9rmicas, lo que origin\u00f3 el racionamiento actual”.( Informe ICEL, p\u00e1g 2, sin subrayas en el original) <\/p>\n
Los embalses, con una capacidad te\u00f3rica de 11.800 Gw\/h, la que se reduce a una capacidad probada de 9.000 Gw\/h, se encontraban notoriamente mermados al comenzar el invierno de 1991, alcanzando \u00fanicamente un nivel del 54% a finales de esa estaci\u00f3n (noviembre 1991). Esto signific\u00f3 que los embalses llegaron al momento de vulnerabilidad, (1 de diciembre de 1991), con solo 6.334 Gw\/h embalsados. <\/p>\n
Para el Director del ICEL, la crisis financiera del sector es el “trasfondo” de la actual coyuntura. N\u00f3tese que este mismo concepto de los problemas financieros como horizonte del actual racionamiento, se encuentra en el escrito de Guillermo Perry Rubio quien califica a la crisis financiera como el “tel\u00f3n de fondo”. <\/p>\n
El informe del ICEL menciona los factores determinantes de los desarreglos financieros: <\/p>\n
a. Las tarifas por debajo de costo; <\/p>\n
b. La devaluaci\u00f3n masiva (51%) en 1985 que modific\u00f3 el servicio de la deuda al hacerla mucho m\u00e1s onerosa; <\/p>\n
c. La iliquidez cr\u00f3nica del sistema que tuvo un doble efecto negativo: bloque\u00f3 las fuentes de financiamiento, e inhibi\u00f3 a las empresas para realizar nuevas inversiones. <\/p>\n
d. El excesivo nivel de endeudamiento, que absorbe todos los ingresos para el pago de la deuda y obliga a la contrataci\u00f3n de nuevos empr\u00e9stitos; <\/p>\n
e. El recorte de inversiones estatales; <\/p>\n
f. La onerosidad de las refinanciaciones de cr\u00e9ditos de la FEN <\/p>\n
g. Las altas tarifas de nacionalizaci\u00f3n de maquinaria y repuestos. <\/p>\n
El tema de Guavio y R\u00edo Grande II es importante en la respuesta del ICEL; empieza por explicar que Guavio generar\u00e1 5.200 Gw\/h al a\u00f1o y R\u00edo Grande II 1.400. Dado el racionamiento actual, que hasta mayo 10 era de 1.235 Gw\/h, “La operaci\u00f3n de una sola de las unidades del Guavio hubiera evitado el racionamiento” (p\u00e1g 5 respuesta del ICEL). <\/p>\n
Sobre el costo de racionamiento el Dr. Estupi\u00f1\u00e1n Heredia da la siguiente versi\u00f3n: “Los ‘costos de racionamiento’ utilizados en la operaci\u00f3n del sistema, no corresponden realmente al concepto como tal. Al fijar el ‘costo de racionamiento’ en $28Kw\/h, a mediados de 1991, se estaba hablando de un costo de operaci\u00f3n de corto plazo pero no del costo de racionamiento real. <\/p>\n
La variable costo de racionamiento, viene siendo utilizada en los modelos de expansi\u00f3n del sistema. Es decir, se definen y determinan los proyectos requeridos para abastecer la demanda de energ\u00eda futura, tomando en cuenta el costo que implicar\u00eda un racionamiento en los diferentes sectores de actividad econ\u00f3mica. <\/p>\n
No obstante, la operaci\u00f3n de corto plazo del sistema no est\u00e1 considerando el costo real de racionar. Simplemente eval\u00faa y minimiza el costo de operaci\u00f3n para el sistema: Compara opciones alternativas de generar con agua o con combustibles, de acuerdo al costo de oportunidad de estos dos recursos.” ( p\u00e1g. 6 respuesta del ICEL). <\/p>\n
En el informe del ICEL se ofrece una versi\u00f3n nueva del caso fortuito o fuerza mayor que pudo haber actuado en esta situaci\u00f3n excepcional. Se tratar\u00eda de la coincidencia de todos los factores de crisis. En un sentido parecido, se pronunci\u00f3 la Comisi\u00f3n Evaluadora de la Situaci\u00f3n El\u00e9ctrica, s\u00f3lo que en su informe no considera como caso fortuito o fuerza mayor a ese conjunto de eventos, sino a la causa gen\u00e9rica de la crisis. El se\u00f1or gerente de ICEL afirm\u00f3: “El aspecto fortuito de la crisis actual, se relaciona con la confluencia de todos los factores ya expuestos de manera simult\u00e1nea. La suma de los aspectos meteorol\u00f3gicos, los atentados guerrilleros, los problemas laborales, la situaci\u00f3n financiera y la falta de validaci\u00f3n del modelo empleado, se aunaron para desencadenar la crisis”. (respuesta ICEL p\u00e1g 7, sin negrillas en el original). <\/p>\n
El modelo de funcionamiento del sistema le merece cr\u00edticas de fondo: <\/p>\n
a. Por primera vez actu\u00f3 bajo condiciones cr\u00edticas y fall\u00f3; <\/p>\n
b. Las decisiones se tomaban en comit\u00e9s integrados por las empresas clientes del sistema. Esto sin duda le restaba objetividad a las decisiones. <\/p>\n
c. Los gastos de mantenimiento fueron recortados con motivo de la crisis financiera prevaleciente en el sector; <\/p>\n
d. El atraso en la obra del Guavio no permiti\u00f3 contar con excedentes de energ\u00eda. <\/p>\n
En cuanto al congelamiento de los proyectos que hubieran podido ayudar en esta crisis, afirma el informe: “De haberse conservado el plan de expansi\u00f3n original, desestimando el comportamiento recesivo de la demanda en los \u00faltimos a\u00f1os, se habr\u00eda evitado el racionamiento. <\/p>\n
Debe tenerse en cuenta, que de haberse dado la inversi\u00f3n inicialmente prevista, el sector el\u00e9ctrico hubiera continuado absorbiendo la mayor parte de la inversi\u00f3n p\u00fablica, en detrimento de otros sectores de la econom\u00eda. Situaci\u00f3n ampliamente cuestionada a nivel nacional, pero que evit\u00f3 durante la d\u00e9cada de los 80’s el racionamiento”. (Informe ICEL, p\u00e1g 8). <\/p>\n
Finalmente, en lo que hace a la previsibilidad de la crisis y a su prolongaci\u00f3n, encuentra el Director del ICEL que era un evento previsible, pero que la \u00e9poca en que ocurrir\u00eda no lo era: “Todas las consideraciones y situaciones expuestas anteriormente, hac\u00edan prever la crisis del sector. Lo que no pod\u00eda estimarse era el cu\u00e1ndo o el c\u00f3mo suceder\u00eda”.(respuesta ICEL. p\u00e1g.8 sin negrillas en el original). <\/p>\n
15.-Respuesta del Doctor Eugenio Carvajal, Director General de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Cauca <\/p>\n
En escrito de mayo 27 de 1992 (folios 413 a 420 del expediente), el Director General de CVC contest\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n as\u00ed: <\/p>\n
En lo relativo a la capacidad instalada, recuerda que el pa\u00eds al principio de 1992, ten\u00eda suficiente capacidad para atender la demanda en un momento dado (potencia) pero no la ten\u00eda para mantenerla continuamente (energ\u00eda). Sobre los embalses afirma simplemente que estaban en un 52.8% de su capacidad, y aporta en el anexo de su escrito un cuadro ilustrativo de su composici\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto a las termoel\u00e9ctricas afirma escuetamente que no pudieron generar por tres motivos: a) aplazamiento de reparaciones mayores, b) razones puramente t\u00e9cnicas, c) agitaci\u00f3n laboral. <\/p>\n
La crisis financiera en su concepto es un hecho cr\u00f3nico que viene desde hace 10 a\u00f1os sin soluci\u00f3n real, y que como se ha dicho reiteradamente en informes y conceptos aqu\u00ed allegados, ha conducido, a aplazamientos de los planes de mantenimiento y expansi\u00f3n. <\/p>\n
En lo tocante a El Guavio y R\u00edo Grande II asevera que con su entrada en operaci\u00f3n se hubiera evitado el racionamiento, siendo de las dos centrales la m\u00e1s efectiva para esos fines, la del Guavio. En cuanto al factor de perturbaci\u00f3n que constituye un costo de racionamiento inadecuado, afirma: “El costo de racionamiento se obtiene a partir de los costos unitarios a precios de Diciembre de 1991 para los distintos sectores demandantes de la energ\u00eda, esto es: sector residencial, comercial, servicios y el sector industrial. Este costo que a Diciembre de 1991 ten\u00eda un valor de 28 pesos por Kw\/h en lugar de aproximadamente 100 pesos Kw\/h, implicaba que en caso de producirse un racionamiento se efectuar\u00eda fundamentalmente para el sector residencial y trajo como consecuencia que el modelo no explotase m\u00e1s ampliamente la generaci\u00f3n t\u00e9rmica y desembalses en mayor proporci\u00f3n los embalses.” (p\u00e1g 3 respuesta de CVC). <\/p>\n
Entre las causas profundas de la crisis financiera, menciona las siguientes: <\/p>\n
a. La falta de concordancia entre los ingresos y los egresos del sector; <\/p>\n
b. El crecimiento de la cobertura del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, que pas\u00f3 de un 40% en 1970 a un 80% en 1990; <\/p>\n
c. La doble devaluaci\u00f3n de la deuda del sector y la congelaci\u00f3n de tarifas; <\/p>\n
d. La necesidad de cr\u00e9ditos adicionales, siempre m\u00e1s onerosos. <\/p>\n
Considera que el caso fortuito o fuerza mayor presente en esta situaci\u00f3n de emergencia fue sin duda alguna el comportamiento hidrol\u00f3gico anormal. Estima igualmente que la congelaci\u00f3n de proyectos no hubiera tenido incidencia negativa si no se hubieran retrasado las obras de Guavio y R\u00edo Grande II, las que en su criterio, eran la condici\u00f3n necesaria para evitar el racionamiento. <\/p>\n
A su juicio el presente racionamiento puede prolongarse durante el segundo semestre, cobijando un porcentaje de la demanda que oscila entre el 10 y el 15%. Encuentra que los factores clim\u00e1ticos s\u00ed fueron decisivos, dado que el comportamiento h\u00eddrico ha sido el m\u00e1s severo en cuarenta a\u00f1os a pesar de que el fen\u00f3meno de El Ni\u00f1o no tiene efectos concluyentes ni mayor posibilidad de ser pronosticado. <\/p>\n
16.- Respuesta de las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn. <\/p>\n
<\/p>\n
El Doctor Tom\u00e1s Elejalde Jaramillo, Gerente General encargado de las empresas p\u00fablicas de Medell\u00edn (EPM), envi\u00f3 el 9 de junio de 1992 su respuesta (folios 423-436 del expediente) al cuestionario que le formulara esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Como los dem\u00e1s informes, distingue entre potencia y energ\u00eda; considera que para 1992 la demanda de energ\u00eda, que \u00e9l estima en 37.072 Gw\/h pudo atenderse si se hubieran dado los siguientes supuestos: <\/p>\n
a. Disponibilidad de las plantas t\u00e9rmicas; <\/p>\n
b. Ausencia de factores externos como los atentados guerrilleros y sabotaje sindical. <\/p>\n
Los embalses, en su concepto, estaban al iniciarse el verano, en un 53.8% de su capacidad. En este aspecto cabe anotar que otros informes hablan del 54% y el de la CVC de un 52.8%. <\/p>\n
Estos embalses, al inicio del verano, deber\u00edan tener reservas m\u00ednimas para: a. satisfacer la demanda todo el verano; b. en condiciones hidrol\u00f3gicas cr\u00edticas y con disponibilidad t\u00e9rmica. <\/p>\n
Este \u00faltimo aspecto es tratado por el informe a pesar de no tener las EPM t\u00e9rmicas bajo su control. Afirma que la inoperancia de las t\u00e9rmicas se debi\u00f3 a los siguientes factores: a: insuficiencia en el suministro de combustible, fundamentalmente carb\u00f3n y gas; b. problemas laborales; c. deficiente programa de mantenimiento. <\/p>\n
Sobre el costo de racionamiento expresa lo siguiente: “El costo de racionamiento es el valor asignado a la energ\u00eda no suministrada a los consumidores y es utilizado como informaci\u00f3n de entrada al modelo de planeamiento de la operaci\u00f3n, para que se realice una utilizaci\u00f3n prudente de los embalses y se disminuya as\u00ed el riesgo de racionar el servicio. Hasta diciembre de 1991, el costo de racionamiento era calculado con base en la tarifa residencial promedia de todas las electrificadoras del sistema interconectado nacional”. (Informe EPM p\u00e1g 7) <\/p>\n
Sobre la existencia de hechos imprevisibles, reconoce tres categor\u00edas: la baja hidrolog\u00eda, los atentados guerrilleros y el incremento en la demanda. Su explicaci\u00f3n sobre los dos primeros tipos de fuerza mayor sigue las l\u00edneas de lo expresado en otras respuestas. El incremento en la demanda, en cambio, es un concepto original que el expresa as\u00ed: “Otra causa imprevisible de la actual crisis, es el incremento en la demanda de energ\u00eda del sistema nacional para el periodo comprendido entre mayo de 1991 y febrero de 1992 en 407 Gw\/h respecto a la demanda esperada para el mismo periodo. Este incremento representa 0.2 veces el racionamiento presentado en el periodo marzo-mayo de 1992. En cuanto al mercado de las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn su demanda fue ligeramente inferior a la esperada para el periodo mencionado”. (p\u00e1g 10 respuesta de las EPM). <\/p>\n
Al ser interrogado sobre la inevitabilidad y la eventual prolongaci\u00f3n de la crisis, respondi\u00f3: “La actual crisis el\u00e9ctrica es el resultado de m\u00faltiples causas, unas de tipo estructural o de largo plazo y otras coyunturales o de corto plazo. Las primeras, derivadas de la crisis financiera e institucional de m\u00e1s de una d\u00e9cada del Sector, se traducen en los retrasos en la entrada en operaci\u00f3n de los proyectos de generaci\u00f3n Guavio y Riogrande II, en las limitaciones de inversi\u00f3n que, buscando un alivio financiero para el Sector, han impedido llevar a cabo los programas de mantenimiento, de recuperaci\u00f3n de unidades, garantizar un suministro confiable y oportuno de combustibles y pagar las cuentas de energ\u00eda. Entre las segundas se destacan la disminuci\u00f3n de los aportes hidrol\u00f3gicos a los embalses, debido al escaso r\u00e9gimen de lluvias de los \u00faltimos 18 meses; los problemas laborales, especialmente en aquellos sistemas que operan plantas t\u00e9rmicas; y la proliferaci\u00f3n de atentados terroristas contra el sistema de transmisi\u00f3n durante el ultimo a\u00f1o, que impidi\u00f3 al sistema aprovecharse de la complementariedad hidrol\u00f3gica que existe entre las diferentes regiones del pa\u00eds. <\/p>\n
Las causas coyunturales tienen un gran peso dentro de la crisis actual y debido a su naturaleza son dif\u00edciles de predecir, esto es, no se puede planear la operaci\u00f3n del sistema el\u00e9ctrico nacional para situaciones en las cuales confluyen factores que no son frecuentes, como por ejemplo que se haya presentado la sequ\u00eda m\u00e1s fuerte de los \u00faltimos 37 a\u00f1os. Para el planeamiento se preven situaciones de riesgo pero no condiciones extremas. Por ello, es dif\u00edcil tomar medidas de alivio con el fin de solucionar o atenuar las causas antes descritas de donde se concluye que el actual racionamiento era inevitable”. (p\u00e1g 11,12 respuesta de las EPM, sin negrillas en el original). <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la duraci\u00f3n futura del racionamiento, el autor de este informe considera que podr\u00eda prolongarse hasta mediados del pr\u00f3ximo a\u00f1o. <\/p>\n
Finalmente hay que destacar en este informe la respuesta atinente al impacto sobre la econom\u00eda y la sociedad”. “Aunque ya el costo social y pol\u00edtico y el deterioro de la imagen del gobierno han sido significativos, en caso de que las cuotas de racionamiento fueran superiores a las actuales, se har\u00eda necesario afectar por cortes de energ\u00eda obligatorios a la gran industria, lo cual pondr\u00eda en peligro a la econom\u00eda del pa\u00eds y la estabilidad pol\u00edtica del mismo, con sus consecuencias sociales”. (p\u00e1g 14 respuesta de las EPM sin negrillas en el original) <\/p>\n
<\/p>\n
17.- Concepto del Doctor Alberto Brugman Miram\u00f3n para la Comisi\u00f3n Nacional de Energ\u00eda <\/p>\n
El Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica, Doctor Luis Fernando Uribe Restrepo, envi\u00f3 a la Corte Constitucional el estudio que rindi\u00f3 el experto, Alberto Brugman Miram\u00f3n a la Comisi\u00f3n Nacional de Energ\u00eda (folios 400 a 412 del expediente). <\/p>\n
El Doctor Brugman comienza su estudio recordando la existencia de precedentes de la actual crisis. En efecto, se presentaron racionamientos severos en los a\u00f1os de 1976- 1977 y en los a\u00f1os de 1980-1981. <\/p>\n
El racionamiento 1976-1977, como el actual, tuvo su origen en una fuerte sequ\u00eda que afect\u00f3 al occidente colombiano, en el atraso en la construcci\u00f3n de Chivor I y en la demora en llenar el embalse de El Pe\u00f1ol, esto \u00faltimo por motivos de \u00edndole social. A los anteriores factores se a\u00f1adi\u00f3 una emergencia t\u00e9cnica de la CHEC consistente en la reducci\u00f3n de su capacidad de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica en un 85%. Como se puede apreciar, las similaridades con la situaci\u00f3n actual son grandes. <\/p>\n
El racionamiento 1980-1981 tuvo su origen en un incendio de la Central de San Francisco, al que le sigui\u00f3 el retraso en la construcci\u00f3n de Chivor II y de San Carlos I, y el descenso en las reservas hidr\u00e1ulicas de regulaci\u00f3n multianual. <\/p>\n
El Doctor Brugman hace tambi\u00e9n una exposici\u00f3n del desarrollo hist\u00f3rico del sistema actual. Explica c\u00f3mo a junio de 1981 se plane\u00f3 una expansi\u00f3n del parque generador de electricidad consistente en la construcci\u00f3n de tres t\u00e9rmicas adicionales, de seis hidroel\u00e9ctricas nuevas entre ellas Riogrande II, todo ello con fundamento en un estimativo del crecimiento de la demanda igual a un 9.0%. <\/p>\n
Este plan sufri\u00f3 revisiones sucesivas, como la de mayo de 1983, que incluy\u00f3 dentro del sistema a las centrales de Urr\u00e1 I y II, Playas, Betania y El Guavio. Todo esto al tiempo que la demanda se disminu\u00eda a un 7.9% en su crecimiento anual. En noviembre de 1984 se produjo una nueva revisi\u00f3n ante el hecho de un crecimiento a\u00fan m\u00e1s reducido (6.5%) <\/p>\n
El experto se\u00f1ala que en el a\u00f1o de 1987 se pusieron en funcionamiento 2.050 MW que equival\u00edan en ese momento al 24% de la capacidad instalada del sistema (8.688 MW), y al 38% de la demanda pico para ese a\u00f1o (5.443 MW). Todo lo anterior llev\u00f3 a un exceso de la oferta frente a la demanda, lo que hizo pensar en que solo se necesitar\u00eda un nuevo proyecto adicional hasta 1996, teniendo en cuenta que Riogrande II, con 322 MW proyectados y El Guavio, con 1.000 MW proyectados, estaban en avanzado estado de terminaci\u00f3n. <\/p>\n
Ya en lo relativo al sistema y su crisis, el Doctor Brugman Miram\u00f3n analiza el mantenimiento del sistema, y afirma: “Un aspecto crucial para garantizar la operaci\u00f3n del sistema de generaci\u00f3n es el de mantenimiento de las plantas, especialmente las t\u00e9rmicas.” (estudio Brugman p\u00e1g 4). <\/p>\n
” Desde 1987 se han hecho esfuerzos por recuperar el nivel de mantenimiento y de disponibilidad de las centrales (v.g. el Programa de Recuperaci\u00f3n de Unidades de CORELCA) pero ello no ha resultado satisfactorio debido a tres razones principales: <\/p>\n
i) Por problemas laborales (el caso m\u00e1s cr\u00edtico se present\u00f3 en el mes de Octubre de 1987 en la Costa cuando por problemas laborales la disponibilidad promedio de capacidad en esta regi\u00f3n se baj\u00f3 al 30.2%; asimismo, por ejemplo, en diciembre de 1991 no fue posible realizar el mantenimiento programado de la unidad 2 de TermoBarranquilla por problemas laborales), <\/p>\n
ii) Por problemas de orden p\u00fablico (por motivos de atentados dinamiteros a las l\u00edneas de transmisi\u00f3n el sistema se ha visto limitado en la posibilidad para aumentar la generaci\u00f3n t\u00e9rmica en la Costa y en el Nordeste con destino a los sistemas del interior, estas situaciones han originado inconvenientes desembalsamientos), y <\/p>\n
La operaci\u00f3n del sistema en el a\u00f1o de 1991 fue deficiente como lo constata el experto al se\u00f1alar que a comienzos del verano 1991 (diciembre 1\u00ba), exist\u00edan 6.334 GWH almacenados en los embalses, que equival\u00edan a un 54% del total de capacidad embalsada. El experto encuentra que “(…) Esta situaci\u00f3n se compara desfavorablemente con los niveles de almacenamiento superiores a los 8.200 GWH que se tuvieron al comienzo de los tres veranos anteriores” (informe Brugman p\u00e1g 4). <\/p>\n
Paralelamente, la generaci\u00f3n t\u00e9rmica anual fue de 7.601 GWH, fluctuando entre 542 y 688 GWH\/mes, entre enero y noviembre, increment\u00e1ndose en el mes de diciembre hasta 804 GWH\/mes (sin duda como respuesta a la crisis inminente). <\/p>\n
El estudio destaca el manejo que se le di\u00f3 a los principales embalses de regulaci\u00f3n multianual: “Los embalses de El Pe\u00f1ol y Agregado de Bogot\u00e1 de regulaci\u00f3n multianual, se operaron reduciendo progresivamente el almacenamiento en el primero del 94% de su capacidad hasta el 41% y manteniendo el almacenamiento en el segundo en un 43%, para comenzar el verano”.( informe Brugman p\u00e1g 5). <\/p>\n
El experto identifica estas \u00faltimas reducciones como decisivas en la gestaci\u00f3n del racionamiento: <\/p>\n
“Un ejercicio ‘ex post’ de la operaci\u00f3n ideal de los embalses de El Pe\u00f1ol y del Agregado de Bogot\u00e1, sugiere que con dicha generaci\u00f3n t\u00e9rmica adicional y mediante el aprovechamiento parcial de los vertimientos, que se habr\u00edan podido colocar en la curva de carga con el fin de reducir desembalsamientos, el nivel de almacenamiento m\u00e1ximo potencial que se hubiera podido tener a comienzos del presente verano habr\u00eda podido incrementar de los 6334 GWH a 8175 GWH, o sea 1841 GWH superior, (…). <\/p>\n
En el caso de haber contado con estas reservas adicionales muy posiblemente se habr\u00edan podido sortear la mayor parte de los niveles de racionamiento en la demanda de energ\u00eda del 5% en Marzo, 25% en Abril y 20% en Mayo (equivalentes a unos 1500 GWH que en definitiva podr\u00edan verse incrementados hasta los 2000 GWH en Junio); sin embargo, en un sistema eminentemente hidroel\u00e9ctrico como el nuestro, la consideraci\u00f3n de la incertidumbre hidrol\u00f3gica no permite llegar econ\u00f3micamente, en t\u00e9rminos de valor esperado para su operaci\u00f3n real, a las condiciones ideales de operaci\u00f3n ‘ex post’, al menos en su dimensi\u00f3n total. Para analizar que tan factible habr\u00eda sido la obtenci\u00f3n de condiciones menos severas de racionamiento resulta preciso examinar el proceso de planeamiento y de gesti\u00f3n de la operaci\u00f3n, los posibles ajustes que habr\u00edan podido introducirse en ellos en el pasado y el efecto que \u00e9stos habr\u00edan tenido en la operaci\u00f3n hidrot\u00e9rmica,(…) “. (informe Brugman, p\u00e1g 6 sin negrillas en el original). <\/p>\n
El Doctor Brugman maneja un modelo “ex post” donde se juega con los factores “costo de racionamiento” y “mayor disponibilidad t\u00e9rmica”. Entre las diferentes opciones que presenta se destaca aquella que hubiera sido la mejor situaci\u00f3n ante la emergencia energ\u00e9tica en 1991: un factor de racionamiento alto aunado a una mayor disponibilidad t\u00e9rmica. El resultado es el siguiente: ” 4) Finalmente se consider\u00f3 un cuarto caso, con el efecto combinado de una mayor disponibilidad t\u00e9rmica y un costo de racionamiento alto. Tal situaci\u00f3n hubiera conducido a niveles m\u00e1s bajos del racionamiento, del orden m\u00e1ximo del 8.6% de la demanda mensual y de 450 GWH en total. Este cuarto caso muestra que la excesiva reducci\u00f3n de los caudales que se present\u00f3 durante el \u00faltimo invierno (Mayo\/91 a Abril\/92) habr\u00eda conducido inevitablemente a racionamientos, auncuando mucho menos severos.” (informe Brugman p\u00e1g 8). <\/p>\n
“Los racionamientos inevitables – prosigue el experto – se habr\u00edan explicado por las condiciones inherentes a la confiabilidad del 95 % para el suministro de energ\u00eda en la cual se ha basado la expansi\u00f3n de nuestro sistema (par\u00e1metro que actualmente se ha reducido al 91 %) y al hecho de que los significativos menores caudales hist\u00f3ricos recientes (que tienen baja probabilidad de ocurrencia) se hayan presentado en una \u00e9poca en la cual la oferta nacional de la generaci\u00f3n garantizable de energ\u00eda el\u00e9ctrica (con el 95% de confiabilidad) se acercaba a la demanda que ven\u00eda creciendo a una tasa promedio del 4.5% anual. <\/p>\n
Para efecto de comparar con los resultados de los an\u00e1lisis ‘ex post’ realizados por ISA se efectu\u00f3 una simulaci\u00f3n con un nivel intermedio en los par\u00e1metros de costo de racionamiento (curva baja de la figura) cuyos resultados muestran que, en el Caso 2, el mayor nivel de almacenamiento se hubiera reducido de los 890 GWH a los 490 GWH. Asimismo, si se realiza dicho an\u00e1lisis considerando una mayor disponibilidad t\u00e9rmica ‘esperada’ para el verano con relaci\u00f3n a la que efectivamente se present\u00f3 (como consideran los an\u00e1lisis de ISA y como efectivamente sucedi\u00f3) los mayores niveles de almacenamiento hubiesen sido de 620 GWH (para la curva alta de costo de racionamiento) y 250 GWH (para la curva baja). Este \u00faltimo valor resulta mayor a los 100 GWH estimados por ISA con dicho par\u00e1metro y ello podr\u00eda tener relaci\u00f3n con el hecho de que la simulaci\u00f3n desagregada del sistema podr\u00eda no estar representando adecuadamente los eventos de hidrolog\u00eda extrema y de racionamiento. <\/p>\n
Estos resultados muestran tambi\u00e9n la importancia de una estimaci\u00f3n correcta de la disponibilidad t\u00e9rmica futura y su incidencia en el problema de racionamiento actual. <\/p>\n
A este respecto, los resultados de la simulaciones realizadas permitir\u00edan ‘desglosar’, a t\u00edtulo ilustrativo y en forma muy aproximada, las causas de un racionamiento de 2425 GWH en la forma siguiente. <\/p>\n
RACIONAMIENTO SEGUN CAUSAS <\/p>\n
Racionamiento Total …………. 2425 GWH <\/p>\n
ORIGINADO POR: <\/p>\n
a. Por disponibilidad t\u00e9rmica….. 850 GWH <\/p>\n
b. Por sobreestimaci\u00f3n t\u00e9rmica…. 235 GWH <\/p>\n
c. Por costo racionamiento…….. 890 GWH <\/p>\n
d. Inevitable por hidrolog\u00eda…… 450 GWH <\/p>\n
(…)” (informe Brugman p\u00e1g 9 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Lo anterior significa que el racionamiento es atribu\u00edble en un 36.7% al manejo del costo de racionamiento, en un 35.05 a la indisponibilidad del parque t\u00e9rmico, en un 18.55% a un evento hidrol\u00f3gico sobreviniente y en 9.69% a la sobreestimaci\u00f3n de la capacidad t\u00e9rmica restante. <\/p>\n
El estudio hace algunas anotaciones al sistema el\u00e9ctrico en s\u00ed mismo considerado: “Las condiciones monop\u00f3licas del sector oficial el\u00e9ctrico, sus graves problemas financieros, su complejidad t\u00e9cnica y sus complicados procesos decisorios, muy posiblemente han contribu\u00eddo a que no exista una adecuada asignaci\u00f3n de las responsabilidades y de los riesgos inherentes a la operaci\u00f3n del sistema”. (informe Brugman p\u00e1g 10). <\/p>\n
“Hasta octubre de 1991 – advierte el doctor Brugman – la operaci\u00f3n del sistema estuvo bajo la responsabilidad de la Junta Directiva de ISA, organismo que segu\u00eda las recomendaciones t\u00e9cnicas del Comit\u00e9 de Planeamiento (compuesto \u00e9ste por los socios de ISA y que cuenta con el apoyo t\u00e9cnico del Grupo de Planeamiento de esta empresa). Bajo este esquema, las decisiones en ISA se tomaban sin su voto y por mayor\u00eda de sus socios, quienes actuaban simult\u00e1neamente como propietarios, clientes y competidores en una forma posiblemente poco transparente. Adicionalmente, en su Junta participan, y al mencionado Comit\u00e9 de Operaci\u00f3n se invita, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda como el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, con lo cual se conformaba una compleja e inconveniente mezcla de las actividades regulatorias y empresariales para el sector el\u00e9ctrico,al menos para el caso de las actividades operativas y comerciales”. (informe Brugman p\u00e1g 10 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Esta situaci\u00f3n bien podr\u00eda explicar hoy en d\u00eda algunas decisiones de importancia relativas a la operaci\u00f3n que posiblemente no han sido las m\u00e1s acertadas, tales como: <\/p>\n
“a. La consideraci\u00f3n de condiciones de baja confiabilidad para la operaci\u00f3n global del sistema (i.e curvas cr\u00edticas de operaci\u00f3n de embalses para hidrolog\u00edas con el 80% de probabilidad de excedencia a nivel estacional, l\u00edmites permisibles de valor esperado de racionamientos del 2% de la demanda de energ\u00eda y valoraci\u00f3n optimista de la disponibilidad futura de la capacidad termoel\u00e9ctrica, que han resultado de muy alto riesgo) se habr\u00edan derivado de los fuertes intereses de los socios de ISA para reducir sus compras estacionales de energ\u00eda y potencia, las cuales se basan en criterios similares. <\/p>\n
b. La revaluaci\u00f3n del ‘costo de racionamiento’ a niveles t\u00e9cnica y econ\u00f3micamente correctos (que de por s\u00ed conducen a mayores niveles de confiabilidad operativa) fue ampliamente debatida en el seno del Comit\u00e9 de Planeamiento durante muchos a\u00f1os sin llegar a ning\u00fan acuerdo. Ello muy seguramente se debi\u00f3 a que los intereses comerciales de las empresas compradoras se ve\u00edan fuertemente afectados por el hecho de que les representaba mayores precios para la energ\u00eda optimizable a la vez que les permit\u00eda un comportamiento oportunista para sustituir compras de energ\u00eda estacional, de alto precio, por compras m\u00e1s baratas de energ\u00eda optimizable de corto plazo. <\/p>\n
c. Durante 1990 y 1991, buena parte de la problem\u00e1tica del sector se centr\u00f3 en la distribuci\u00f3n de los excedentes potenciales de generaci\u00f3n entre las empresas, y en la derogatoria del Decreto 3298 de 1985 que ordenaba las compras obligatorias del 75% de los derechos de energ\u00eda y potencia en las plantas de propiedad compartida (tema que tambi\u00e9n se considera relacionado con el asunto del racionamiento al existir acuerdos entre las empresas para su distribuci\u00f3n). Este enfoque de las discusiones pudo haber ‘distra\u00eddo’ la atenci\u00f3n del sector del alto riesgo de racionamiento actual”. (informe Brugman p\u00e1gs 10,11 sin negrillas en el original). <\/p>\n
El experto concluye que las causas principales del racionamiento fueron el mantenimiento defectuoso del parque t\u00e9rmico y la incorrecta operaci\u00f3n de las centrales hidroel\u00e9ctricas. “a. Si bien la iniciaci\u00f3n en 1991 de la puesta de servicio de un nuevo proyecto ( como Guavio o Rio Grande) hubiera podido contribu\u00edr a aliviar la situaci\u00f3n actual de racionamiento, las mayores causas del mismo se originan en problemas de mantenimiento del parque t\u00e9rmico y en la operaci\u00f3n hidrot\u00e9rmica.” (informe Brugman p\u00e1g 12 sin negrillas en el original). <\/p>\n
– El esquema de generaci\u00f3n mediante hidroel\u00e9ctricas es fundamentalmente vulnerable, pues se ha comprobado que es sensible a eventos extraordinarios, como lo pone de relieve el autor del estudio: “(…) la generaci\u00f3n garantizable ‘ex ante’ con el 95% de confiabilidad exced\u00eda a la demanda de 1992 en un margen significativo. Sin embargo, la apreciable reducci\u00f3n de los caudales durante las \u00faltimas estaciones de invierno y verano, que representan un evento de muy baja probabilidad de ocurrencia, habr\u00eda llevado inevitablemente a un racionamiento, aunque muy moderado. Este an\u00e1lisis demuestra una inconveniente vulnerabilidad del sistema hidrot\u00e9rmico a eventos de sequ\u00eda que hace conveniente replantear su expansi\u00f3n futura con mayores componentes de capacidad termoel\u00e9ctrica.” (informe Brugman p\u00e1g 13, sin negrillas en el original). <\/p>\n
La gravedad del racionamiento depende en buena medida, seg\u00fan el estudio, a una sobreestimaci\u00f3n de la capacidad t\u00e9rmica disponible y al bajo nivel del costo de racionamiento. El Doctor Brugman explica as\u00ed el efecto de estas dos fallas: “Como factores que han incidido en forma importante en los altos niveles del racionamiento actual aparecen tambi\u00e9n: i) la sobreestimaci\u00f3n de la capacidad t\u00e9rmica disponible en el futuro, y ii) el bajo nivel de costo de racionamiento, ambos utilizados como base del planeamiento operativo. Ello seguramente llev\u00f3 a muy bajos niveles de confiabilidad en la operaci\u00f3n hidrot\u00e9rmica que no fueron detectados oportunamente en raz\u00f3n de los deficientes criterios con que paralelamente se verificaba la operaci\u00f3n del sistema. Las curvas cr\u00edticas de operaci\u00f3n constru\u00eddas con hidrolog\u00edas del 80% de probabilidad de excedencia y el \u00edndice VERE del 2% han resultado inadecuados como gu\u00edas para garantizar ‘apriori’ una seguridad en el suministro el\u00e9ctrico”. ( informe Brugman p\u00e1g 13). <\/p>\n
18.-Concepto del Doctor Eduardo Wiesner Dur\u00e1n sobre el car\u00e1cter de servicio no transable que tiene la energ\u00eda el\u00e9ctrica. <\/p>\n
A solicitud del Magistrado Ponente, la Secretaria Privada del Ministro de Minas y Energ\u00eda envi\u00f3 a esta Corte el concepto que elabor\u00f3 el Doctor Eduardo Wiesner Dur\u00e1n sobre el car\u00e1cter no transable de la energ\u00eda el\u00e9ctrica (ver folios 517 a 519 del expediente). <\/p>\n
El Doctor Wiesner precisa que el t\u00e9rmino “transable” predicado de bienes y servicios es sin\u00f3nimo de “transportable”. “La base del comercio internacional – advierte el doctor Wiesner – la constituye el intercambio de bienes y servicios entre distintos pa\u00edses. La llamada ‘teor\u00eda de la ventaja comparativa’, de David Ricardo (1817), sosten\u00eda que el intercambio de bienes se traducir\u00eda en ganancias econ\u00f3micas para los pa\u00edses que aprovecharan esa ventaja. La teor\u00eda cl\u00e1sica se concentr\u00f3 en el intercambio f\u00edsico de bienes y prest\u00f3 poca atenci\u00f3n al intercambio de servicios. La raz\u00f3n para este tratamiento se debi\u00f3 a la dificultad de definir y medir servicios as\u00ed como a las limitaciones para transportarlos. Sin embargo, los postulados b\u00e1sicos de la teor\u00eda mantienen vigencia tambi\u00e9n para el caso de estos \u00faltimos. En general, el an\u00e1lisis tiende a concentrarse en los llamados bienes transables y m\u00e1s recientemente en los servicios transables. Es decir, en aquellos bienes y servicios que son ‘transportables’ y que, desde el punto de vista econ\u00f3mico, es atractivo o rentable hacerlo”. (concepto bienes no transables p\u00e1g 1 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Para el experto en econom\u00eda consultado, la transferabilidad de bienes y servicios tiene los siguientes par\u00e1metros: <\/p>\n
“Ahora bien, respecto a su transferabilidad, la clasificaci\u00f3n de los bienes y servicios se refiere a tres tipos de condiciones. La transferabilidad f\u00edsica; la segunda, la ventaja econ\u00f3mica hacerla; la tercera, el plazo o horizonte de tiempo para lograrlo. Dentro de los bienes que no son transportables, sino a un costo enorme, est\u00e1n, por ejemplo, los de finca ra\u00edz. Dentro de los servicios que no son transportables estar\u00edan los de alba\u00f1iler\u00eda, de limpieza, y de jardiner\u00eda. Y dentro de aquellos que, en el corto plazo, no son transportables, sin una red de transmisi\u00f3n, estar\u00eda la energ\u00eda el\u00e9ctrica”. (concepto bienes no transables p\u00e1g 2, con negrillas en el original). <\/p>\n
La caracterizaci\u00f3n de la energ\u00eda el\u00e9ctrica como servicio no transable, la hace el Doctor Wiesner Dur\u00e1n as\u00ed: <\/p>\n
“Respecto a esta \u00faltima puede decirse que la energ\u00eda el\u00e9ctrica es un servicio con caracter\u00edsticas especiales. La principal, el hecho de no ser almacenable. Se consume en el momento en que se produce. A diferencia de los energ\u00e9ticos primarios, como el carb\u00f3n o el petr\u00f3leo, ella solo es transportable – o transable – si se cuenta con una red de transmisi\u00f3n. Es decir, si en un periodo dado la demanda pico por electricidad excede su oferta, inescapablemente habr\u00e1 racionamiento. La demanda y la oferta se igualan en el corto plazo a trav\u00e9s del racionamiento”. ( concepto bienes no transables p\u00e1g 2 sin negrillas en el original). <\/p>\n
Este papel de complemento de la oferta que el experto le atribuye al racionamiento, oper\u00f3 de la siguiente manera en la actual crisis: <\/p>\n
“En el caso particular de Colombia, el exceso de demanda de energ\u00eda el\u00e9ctrica sobre la oferta disponible necesariamente cre\u00f3 una situaci\u00f3n de emergencia dentro de la cual el racionamiento result\u00f3 inevitable en el corto plazo; dadas estas condiciones, la soluci\u00f3n ten\u00eda que estar dirigida a aumentar la oferta en el corto plazo y\/o a reducir el plazo en el cual la oferta es ampliable. Estos son, en s\u00edntesis los objetivos a que estaba dirigido el Decreto de emergencia No. 700 del 24 de abril de 1992 y que buscaba ‘conjurar la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos’.” (concepto bienes no transables p\u00e1gs 2,3). <\/p>\n
VII. CONCLUSIONES <\/p>\n
La crisis se precipita por un evento hidrol\u00f3gico extremo: el peor verano en treinta y cuatro a\u00f1os. Este imponderable llega en un momento de vulnerabilidad coyuntural y estructural del sector. En lo inmediato, el factor amplificante de la hidrolog\u00eda es la inoperatividad del parque termoel\u00e9ctrico, fruto de hechos de terceros como lo fueron el sabotaje y el terrorismo ejercido por la guerrilla. Pero el desarreglo del componente t\u00e9rmico del sector el\u00e9ctrico se debi\u00f3 principalmente a una operaci\u00f3n improvidente del sistema, que al utilizar un bajo costo de racionamiento favorec\u00eda el uso de la fuerza hidroel\u00e9ctrica en lugar de la energ\u00eda t\u00e9rmica. <\/p>\n
A la fuerza mayor constitu\u00edda por los actos dolosos de terceros, y a la equivocada operaci\u00f3n, se sumaron defectos incubados en el pasado, provenientes de una situaci\u00f3n cr\u00f3nica de insolvencia que oblig\u00f3 a las empresas del sistema el\u00e9ctrico nacional a destinar sus respectivos presupuestos al pago de la deuda externa, en lugar de utilizarlos para la reparaci\u00f3n, acrecentamiento y provisi\u00f3n de las t\u00e9rmicas. Como se mencionar\u00e1 adelante, \u00e9stas son algunas de las ramificaciones de la llamada crisis financiera del sector, que sigue gravitando sobre el mismo. <\/p>\n
La estructura es d\u00e9bil porque depende en un 78% de la generaci\u00f3n hidr\u00e1ulica, m\u00e1s propensa a imponderables y a fuerzas externas como las variaciones clim\u00e1ticas. Esta tendencia hacia lo hidr\u00e1ulico le ha tra\u00eddo al sector fragilidades adicionales: megaproyectos susceptibles de sobrecostos y atrasos y una preferencia por invertir en construcci\u00f3n antes que en mantenimiento: el sector el\u00e9ctrico como fuente de obras y contratos. <\/p>\n
Tambi\u00e9n es vulnerable la estructura por la peculiar conformaci\u00f3n del sistema interconectado y la manera en que se toman las decisiones en su seno. Se trata de una cadena de empresas independientes o agrupadas bajo unas “sub-holdings” (Corelca e ICEL), que confluye en una filial com\u00fan: Interconexi\u00f3n El\u00e9ctrica S.A., ISA. Esta empresa sirve a sus accionistas como coordinadora del mercado nacional de energ\u00eda y como administradora de las redes que conectan los subsistemas regionales y locales. Debe enfatizarse el hecho de que ISA no tiene la direcci\u00f3n del sistema, que por lo tanto carece de mando. En sus Comit\u00e9s de Operaci\u00f3n y Planeamiento y en su Junta Directiva se enfrentan y ajustan los intereses de las empresas socias, que a la vez son clientes y competidoras de ISA y que ahora deben compartir ese poder decisorio con los representantes del Ministro de Hacienda y del Ministro de Minas y Energ\u00eda, reguladores en teor\u00eda de todo el sector. Por esto los expertos han encontrado falta de objetividad y de transparencia en tales decisiones. All\u00ed, el inter\u00e9s comercial de las empresas ha prevalecido sobre el inter\u00e9s general de la naci\u00f3n y el inter\u00e9s difuso de los consumidores. Su expresi\u00f3n m\u00e1s tangible ha sido el bajo costo de racionamiento, que constituy\u00f3 un incentivo para usar energ\u00eda hidr\u00e1ulica barata, descartando el uso de la energ\u00eda t\u00e9rmica m\u00e1s costosa y, de paso, signific\u00f3 soslayar la posibilidad de un racionamiento severo y agudo. La l\u00f3gica perversa de este inter\u00e9s comercial mal entendido llev\u00f3 a considerar el costo de racionamiento como un \u00edndice de cu\u00e1nto costaba una determinada opci\u00f3n productiva a las empresas, olvidando que siempre se trataba de un estimativo del riesgo que se estaba dispuesto a correr. <\/p>\n
Hasta el momento (noviembre de 1991) en que el Presidente tuvo la facultad de nombrar al Gerente General de ISA, no existi\u00f3 qui\u00e9n defendiera el inter\u00e9s general inherente a la prestaci\u00f3n ininterrumpida de un servicio p\u00fablico no transable (no renunciable ni transportable) en el corto plazo como lo es la energ\u00eda el\u00e9ctrica, la cual tampoco se puede almacenar, lo que obliga a consumirla al momento de ser producida. Estas caracter\u00edsticas tan especiales hacen que se deba producir tanta energ\u00eda el\u00e9ctrica como lo exija la demanda, so pena de tener que aceptar e implantar racionamientos, que en \u00faltimo t\u00e9rmino son la diferencia entre la demanda efectiva de energ\u00eda y una oferta disminuida. En este mercado no hay suced\u00e1neos. <\/p>\n
El sistema el\u00e9ctrico, lo reconocen los expertos y las entidades encuestadas, est\u00e1 aquejado por dos tendencias que act\u00faan a manera de lastre: el primero es un crecimiento excesivo de su apalancamiento financiero, de su burocracia y de los proyectos que emprende, todo lo cual evidencia una tendencia a la saturaci\u00f3n y al crecimiento inercial. En el otro extremo se encuentra una tendencia a minimizar aspectos esenciales como son el de una administraci\u00f3n eficiente, el de una vigilancia estatal apropiada y el de est\u00e1ndares de operaci\u00f3n y comportamiento m\u00e1s amplios que los prop\u00f3sitos comerciales de cada una de las empresas. Claro est\u00e1 que en este momento la carencia m\u00e1s dram\u00e1tica es la de producci\u00f3n del recurso para el cual fue establecido el sistema. <\/p>\n
En el horizonte de la crisis, y a la manera de trasfondo de la misma pero con ramificaciones aflorando en todos los aspectos negativos que se han rese\u00f1ado, est\u00e1 la situaci\u00f3n de falencia financiera en la que se encuentra el sistema el\u00e9ctrico desde hace m\u00e1s de diez a\u00f1os. El efecto negativo de la improvidencia en el apalancamiento del sector, que hoy se descarga en los usuarios, es fundamental para entender la actual crisis de producci\u00f3n y oferta de energ\u00eda, sin que pueda llegar a decirse que se trata de un mismo fen\u00f3meno. La crisis financiera ha estado siempre all\u00ed, y su influencia en el estado de emergencia que hoy se enfrenta es decisiva, pero no debe confundirse la esfera de un largo periodo de gestaci\u00f3n con un fen\u00f3meno que se expresa abruptamente como el racionamiento actual. <\/p>\n
La crisis financiera influye en esta coyuntura actual al drenar los recursos obtenidos en la operaci\u00f3n, de por s\u00ed deficitaria, y canalizarlos hacia el pago de la deuda; influye tambi\u00e9n al imbuir al sector de un mal entendido esp\u00edritu de ahorro, que se expres\u00f3 en el retraso de construcciones, en la reducci\u00f3n de lo destinado a inversi\u00f3n, en el recorte de gastos de funcionamiento, en la adquisici\u00f3n de menos combustible para las t\u00e9rmicas y en la adopci\u00f3n de un costo de racionamiento bajo. La crisis financiera del sector el\u00e9ctrico es el antecedente obligado de la coyuntura actual. <\/p>\n
Se puede afirmar de manera gen\u00e9rica que la emergencia econ\u00f3mica el\u00e9ctrica es el producto de una conjunci\u00f3n de los factores mencionados, pero ser\u00eda preciso a\u00f1adir que el n\u00facleo y detonante de la crisis fue el evento hidrol\u00f3gico extremo (sequ\u00eda extraordinaria), sin el cual no se hubiera presentado; habr\u00eda que agregar que este caso fortuito se amplific\u00f3 con la situaci\u00f3n calamitosa del parque termoel\u00e9ctrico, para surtir as\u00ed los severos y agudos efectos sobre la oferta agregada, lo que hace de tal situaci\u00f3n un componente esencial de la emergencia. Habr\u00eda que decir tambi\u00e9n que la acci\u00f3n delet\u00e9rea de la sequ\u00eda y la postraci\u00f3n en que se encontraba el parque t\u00e9rmico tuvieron su causa eficiente en una equivocada operaci\u00f3n del modelo ISA, en la que se subestim\u00f3 la posibilidad de ocurrencia de eventos extremos, releg\u00e1ndolos a una posibilidad del 5% y donde las se\u00f1ales de emergencia s\u00f3lo estaban calibradas para indicar la necesidad de actuar en el umbral de la emergencia misma, en la cota cr\u00edtica de embalse y no antes, como debiera hacerlo cualquier se\u00f1al de alarma. Esta operaci\u00f3n, se reitera, se desenvolv\u00eda alrededor de un costo de racionamiento demasiado bajo, que subestimaba la posibilidad de un racionamiento profundo y masivo como el actual. El bajo costo de racionamiento encarna la miop\u00eda y el mal manejo del sector. Traduce un desprecio evidente por todo lo que implica para la sociedad el hecho de verse sometida a la privaci\u00f3n de un bien sin el cual los grandes conglomerados urbanos no tienen posibilidad de funcionar. Los operadores del sistema prefirieron verlo como un simple indicador de los costos en que pod\u00edan incurrir. <\/p>\n
Como se anot\u00f3, este manejo constituy\u00f3 el antecedente inmediato y obligado del hecho emergente, al posibilitar todo el impacto de la sequ\u00eda y al impedir una intervenci\u00f3n suficiente del parque t\u00e9rmico que hubiera minimizado el estado de aguda y grave escasez. <\/p>\n
No lo hubiera minimizado la entrada en operaci\u00f3n de El Guavio y Riogrande II como se ha alegado, por la raz\u00f3n simple de no estar programados para su conexi\u00f3n sino hasta finales de 1992 en el caso de El Guavio y mediados de 1993 en el caso de Riogrande II. Estas obras monumentales estaban fuera de los l\u00edmites del fen\u00f3meno que produjo la emergencia, si cabe as\u00ed decirlo. <\/p>\n
En cambio si tuvieron parte los hechos dolosos de terceros, tales como el sabotaje y los paros promovidos a finales de 1991 y los ataques guerrilleros contra las redes de conducci\u00f3n. Sin embargo, es preciso destacar que estos factores agravantes del complejo sequ\u00eda-par\u00e1lisis termoel\u00e9ctrica, que bien puede llamarse la matriz de la emergencia (as\u00ed como lo financiero ser\u00eda la ra\u00edz de la misma), no jugaron un papel sobresaliente en la gestaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n de escasez. Son meros hechos coadyuvantes. <\/p>\n
Es tambi\u00e9n antecedente inmediato y obligado del racionamiento lo que podr\u00eda llamarse la vulnerabilidad del sistema el\u00e9ctrico nacional como un todo, vulnerabilidad que se expresa en su inarticulaci\u00f3n, en la ausencia de un prop\u00f3sito por encima del mero beneficio de los componentes y en la laxitud con la que se dej\u00f3 crecer su planta de personal. Es este un sistema d\u00e9bil, librado a su suerte por los organismos encargados de vigilarlo (salvo en lo financiero), que carece de un procedimiento unificador en cuanto a decisiones, las que se toman a manera de transacciones entre las empresas con el efecto de diluir la responsabilidad (informes de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y del experto Brugman Baham\u00f3n). Esta vulnerabilidad estructural, conjuntamente con la err\u00f3nea operaci\u00f3n del sistema durante 1991, permiti\u00f3 que la sequ\u00eda y el deterioro de las centrales t\u00e9rmicas surtieran sus efectos nocivos al m\u00e1ximo. En consecuencia, ambos ser\u00e1n tenidos como los antecedentes inmediatos y esenciales, pese al car\u00e1cter coyuntural del segundo efecto y estructural del primero. La crisis financiera, con todo aquello que tiene de excesivo (endeudamiento) y de restrictivo (limitaciones presupuestales) ser\u00e1 tambi\u00e9n antecedente esencial de la crisis actual, pero con la diferencia de serlo mediatamente, en reconocimiento a su car\u00e1cter cr\u00f3nico. <\/p>\n
Hasta ahora se ha hablado indistintamente de escasez y racionamiento. Este \u00faltimo es la corporificaci\u00f3n de aquella y ambos significan privaci\u00f3n de algo que es esencial. Por estar el racionamiento en el \u00e1pice de la crisis que ven\u00eda creciendo desde lo profundo del invierno de 1991 (julio-noviembre); por ser su manifestaci\u00f3n cuantificable que golpe\u00f3 de modo tangible a una poblaci\u00f3n inadvertida como lo explica FEDESARROLLO, por todo eso, es tenido aqu\u00ed el racionamiento y la grave y aguda escasez que lo antecedi\u00f3, como el hecho sobreviniente y apto para afectar la econom\u00eda en su conjunto, introduciendo incluso, cambios temporales en el funcionamiento cotidiano. <\/p>\n
Queda probado en el expediente su efecto en el \u00edndice de crecimiento de la econom\u00eda en 1992, que se reducir\u00e1 en la mitad, y se vaticina una cadena de desest\u00edmulos a las actividades dependientes de la industria, el comercio y el consumo. No se puede entender esta situaci\u00f3n como una grave calamidad p\u00fablica, pero s\u00ed como una emergencia que alcanz\u00f3 ya un nivel de ruptura donde los recursos normales de la sociedad no bastaron para defenderla. <\/p>\n
<\/p>\n
VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
COMPETENCIA <\/p>\n
1. De conformidad con los art\u00edculos 4\u00ba, 214, 215, 228 y 241-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el estado de emergencia corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. A este respecto la Corporaci\u00f3n reitera su pronunciamiento sobre la materia contenido en su fallo del 7 de mayo de 1992. <\/p>\n
EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA <\/p>\n
2. El Decreto 680 de 1992 cumple con las exigencias formales exigidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. En efecto, en el texto del decreto se consignan las razones que dieron lugar a la declaratoria; el Decreto lleva la firma del Presidente y de todos sus Ministros; el periodo para el cual se declar\u00f3 – desde el 23 de abril de 1992 hasta las veinticuatro horas del 27 de abril del mismo a\u00f1o – se encuentra dentro del l\u00edmite m\u00e1ximo de ejercicio de las facultades derivadas del estado de emergencia; los periodos de emergencia previstos en los decretos 333 y 680, ambos de 1992, sumados, no exceden de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario; finalmente, por estar reunido el Congreso para la fecha de la declaratoria del Estado de Emergencia, no era necesario efectuar su convocatoria en el texto del Decreto. <\/p>\n
EXAMEN DE FONDO <\/p>\n
3. La Corte Constitucional procede a estudiar el presupuesto objetivo de la declaraci\u00f3n de emergencia, advirtiendo que dicho an\u00e1lisis se realiza a partir del marco de referencia de la doctrina establecida en su sentencia del 7 de mayo de 1992, en la cual tuvo oportunidad de profundizar aspectos igualmente relevantes en el caso presente, referidos a la relaci\u00f3n normalidad- anormalidad en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al margen de apreciaci\u00f3n y discrecionalidad en los estados de excepci\u00f3n y especialmente en los de emergencia. <\/p>\n
4. Constituye hecho sobreviniente, distinto de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la aguda y grave escasez y el consiguiente racionamiento de un bien p\u00fablico esencial, de car\u00e1cter no transable, cuya prolongaci\u00f3n en el tiempo altera de manera significativa las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad y de la econom\u00eda, pudiendo, de persistir, afectarlas hasta niveles cr\u00edticos. <\/p>\n
Aguda y Grave Escasez y Racionamiento. <\/p>\n
5. A partir del 2 de Marzo de 1992 se hizo patente que el Sistema Nacional Interconectado carec\u00eda de capacidad real y disponible para satisfacer integralmente la demanda de energ\u00eda el\u00e9ctrica del pa\u00eds. Lo anterior se manifest\u00f3 en los cortes obligatorios de energ\u00eda efectuados a partir del 2 de Marzo. El racionamiento hasta el d\u00eda 7 de Junio hab\u00eda alcanzado la cifra de 1.849 GWH, equivalente a un promedio diario mensual del 18.9% de la demanda que, en consecuencia, ha quedado sin ser atendida. En el cuadro siguiente se indican las cifras del racionamiento practicado entre el 2 de Marzo y el 7 de Junio, as\u00ed como el promedio diario mensual de la demanda que ellas representan. <\/p>\n
PERIODO <\/p>\n
ENERO <\/p>\n
1-31 <\/p>\n
FEBRE <\/p>\n
1-29 <\/p>\n
MARZO <\/p>\n
2-31 <\/p>\n
ABRIL <\/p>\n
1-30 <\/p>\n
MAYO <\/p>\n
1-31 <\/p>\n
JUNIO <\/p>\n
1-7 <\/p>\n
MARZ.2 <\/p>\n
A JUN 7 <\/p>\n
RACIONAMIENTO <\/p>\n
EN EL PERIODO <\/p>\n
(Gwh) <\/p>\n
<\/p>\n
0 <\/p>\n
17 <\/p>\n
294 <\/p>\n
714 <\/p>\n
691 <\/p>\n
150 <\/p>\n
1849 <\/p>\n
PROMEDIO DIARIO (%) <\/p>\n
0 <\/p>\n
0,6 <\/p>\n
23,8 <\/p>\n
22,3 <\/p>\n
21,4 <\/p>\n
18,9 <\/p>\n
FUENTE: Ministerio de Minas y Energ\u00eda <\/p>\n
6. En el curso del mes de Abril, en el cual se declara la emergencia econ\u00f3mica, se alcanza la cuota m\u00e1s alta de racionamiento, duplic\u00e1ndose respecto del promedio prevaleciente durante el mes anterior. La circunstancia anotada pone de presente la progresiva agudizaci\u00f3n del d\u00e9ficit en el suministro de energ\u00eda, cuyo car\u00e1cter cr\u00edtico se revela adicionalmente al comprobarse la limitada capacidad real del sistema para enfrentar la demanda insatisfecha y la dependencia del pa\u00eds respecto del tipo de oferta energ\u00e9tica objeto precisamente de falencia. <\/p>\n
Si bien la capacidad instalada del sistema el\u00e9ctrico Colombiano es suficiente para atender la demanda de potencia – capacidad de producci\u00f3n en un momento dado, calculada en 8.356 MW – y puede, en condiciones normales, generar energ\u00eda firme – utilizaci\u00f3n continua de la capacidad de producci\u00f3n de energ\u00eda con una garant\u00eda de probabilidad del 95%, estimada en 38.000 GWH a\u00f1o -, ello no ha sido posible durante 1992 en raz\u00f3n del bajo nivel de los embalses nacionales y el alto grado de indisponibilidad del parque t\u00e9rmico existente. <\/p>\n
Dada la composici\u00f3n de la oferta energ\u00e9tica (8.356 MW), la cual se descompone en 101 unidades hidroel\u00e9ctricas que aportan 5.521 MW (78%) y 58 unidades termoel\u00e9ctricas que aportan 1,835 MW (22%), es evidente que la producci\u00f3n de energ\u00eda depende de la real disponibilidad de las plantas, del agua almacenada en los embalses y del combustible disponible para generar. <\/p>\n
7. En cuanto hace al recurso h\u00eddrico, cabe anotar que al iniciarse la estaci\u00f3n de verano (del 1\u00ba de Diciembre de 1991 al 30 de Abril de 1992), el nivel agregado de los embalses se situaba en un 53.8% de su capacidad, equivalente a una energ\u00eda almacenada del orden de los 6.200 GWH, lo que contrasta con los embalsamientos superiores a los 8.500 GWH que para la misma fecha se registraron en los a\u00f1os 89 y 90. La diferencia de energ\u00eda almacenada respecto de los a\u00f1os anteriores – 2.300 GWH – es superior al racionamiento que se ha operado en todo este periodo (1.849 GWH a Junio 7), de donde puede inferirse la cr\u00edtica situaci\u00f3n de la fuente energ\u00e9tica m\u00e1s importante del sistema al iniciarse la estaci\u00f3n seca. <\/p>\n
En efecto, muy pronto, en el mes de enero del presente a\u00f1o, las reservas hidr\u00e1ulicas, de suyo menguadas, descendieron por debajo del nivel que de acuerdo con las regulaciones del sistema se considera cr\u00edtico. La gr\u00e1fica siguiente muestra la evoluci\u00f3n de las reservas de agua almacenadas por el sistema y su abrupta ca\u00edda por debajo de dicho nivel. <\/p>\n
8. De otra parte, el componente t\u00e9rmico del sistema el\u00e9ctrico colombiano, que representa el 22% de la oferta energ\u00e9tica, durante los \u00faltimos meses del a\u00f1o pasado y a todo lo largo del presente a\u00f1o, no ha ajustado su disponibilidad a lo programado, y la consiguiente reducci\u00f3n de capacidad generadora es responsable de una parte del d\u00e9ficit de energ\u00eda. Por diversas razones, durante el verano de 1992, precisamente cuando se hac\u00eda necesario suplir y apoyar al sistema hidroel\u00e9ctrico, estaban fuera de servicio varias unidades termoel\u00e9ctricas que habr\u00edan podido aportar 450 MW. En el informe del Doctor Alberto Brugman Miram\u00f3n se atribuye a la reducci\u00f3n de disponibilidad t\u00e9rmica, dentro de una cifra de racionamiento total de 2.425 GWH, el 35.05 % de participaci\u00f3n (850 GWH). <\/p>\n
En el cuadro siguiente se ilustra la evoluci\u00f3n de la disponibilidad t\u00e9rmica. Obs\u00e9rvese c\u00f3mo la disponibilidad real a partir del mes de noviembre de 1991 se separa de la programada, dando lugar a una reducci\u00f3n de oferta que traducida en t\u00e9rminos de menor electricidad generada explica en buena parte el actual racionamiento. <\/p>\n
9. La notoria disminuci\u00f3n del recurso h\u00eddrico – por debajo de los niveles cr\u00edticos- que almacenan los embalses, sumado a la reducida disponibilidad del parque t\u00e9rmico – que s\u00f3lo opera en promedio el 62% -, se proyecta en una reducci\u00f3n de la oferta de energ\u00eda el\u00e9ctrica que produce el sistema, que oscila entre el 20 y el 25% y que, de acuerdo con los expertos consultados, puede calificarse de aguda y severa. M\u00e1xime cuando el problema de los bajos embalses y menor disponibilidad t\u00e9rmica se presenta en el a\u00f1o 1992, “que se sab\u00eda iba a ser el m\u00e1s cr\u00edtico del periodo 1986 a 1995 (en el sentido de que los m\u00e1rgenes de capacidad instalada y energ\u00eda firme frente a las demandas de potencia y de energ\u00eda firme ser\u00edan los menores de dicho periodo)”. (Perry, p\u00e1g 28 de su presentaci\u00f3n ante la comisi\u00f3n ad-hoc nombrada por el gobierno para indagar sobre las causas de los racionamientos y recomendar acciones a tomar (folios 571 a 609 del expediente) <\/p>\n
10. La aguda y grave escasez sobrevino en raz\u00f3n de fallas vinculadas a la estructura, gesti\u00f3n y operaci\u00f3n del sistema responsable de suministrar la energ\u00eda el\u00e9ctrica, as\u00ed como en virtud de eventos incontrolables. <\/p>\n
La escasez de un bien o servicio p\u00fablico esencial, como es la energ\u00eda el\u00e9ctrica, reafirma esa connotaci\u00f3n de aguda y grave cuando se descubre que el sistema social encargado de suministrarlo muestra vulnerabilidades operacionales y estructurales, de tal car\u00e1cter y naturaleza que le restan confiabilidad social y lo hacen proclive a incurrir en fallas en la gesti\u00f3n del servicio, como se trasluce de los severos y prolongados racionamientos, imputables solo en una fracci\u00f3n a la naturaleza y el resto, atribuibles a quienes supervisan, gestionan y operan dicho sistema. En otras palabras, la escasez de un bien o servicio es aguda y grave tambi\u00e9n cuando la normalizaci\u00f3n de su suministro depende de la supresi\u00f3n de las vulnerabilidades y fallas operacionales y estructurales del sistema social responsable del mismo, de modo que mientras ello no se haga, sobre los consumidores recae de manera actual o potencial el peso y las consecuencias negativas – una de ellas es la escasez misma y el costo – de las insuficiencias, debilidades y errores de los proveedores del respectivo bien o servicio p\u00fablico. <\/p>\n
Las respuestas dadas por los expertos y los responsables del servicio al cuestionario formulado por la Corte Constitucional, al igual que las aseveraciones que se recogen en los diferentes informes, indican que las empresas y el sistema interconectado, responsables de garantizar la oferta confiable, segura y eficiente de energ\u00eda el\u00e9ctrica a la comunidad, adolecen de tiempo atr\u00e1s de graves defectos estructurales y operacionales que en su negatividad se refuerzan mutuamente dando como resultado un sector el\u00e9ctrico altamente vulnerable a las contingencias tanto de orden f\u00edsico (vgr una hidrolog\u00eda extrema) como de otro origen (vgr, cambios en los mercados monetarios y financieros internacionales). De no obrar los anotados defectos estructurales y operacionales, la presencia de una hidrolog\u00eda ciertamente extrema como la ocurrida,la peor en 34 a\u00f1os, como lo atesta el Gobierno Nacional en su informe a p\u00e1g 1, si bien habr\u00eda hecho inevitable el racionamiento de energ\u00eda, no tendr\u00eda \u00e9ste en ning\u00fan caso la intensidad del actual, como se reitera en varios informes (ver informes o conceptos de la Comisi\u00f3n Evaluadora del Sector El\u00e9ctrico a p\u00e1gs 1 y 12; el informe del Dr Rodado Noriega a p\u00e1g 17, y el informe de Chidral, a p\u00e1g 5 del mismo) que atribuyen a la hidrolog\u00eda s\u00f3lo el 18.55% del mencionado racionamiento.(ver informe del Dr Brugman a p\u00e1g, 9). <\/p>\n
11. El sistema encargado de atender la demanda energ\u00e9tica, conocido como “sector el\u00e9ctrico”, en raz\u00f3n de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo f\u00edsico dada por la hidrolog\u00eda extremadamente seca asociada al fen\u00f3meno de “El Ni\u00f1o”, quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su precaria respuesta que ha afectado una condici\u00f3n esencial de la vida social y econ\u00f3mica, asociada al adecuado suministro de energ\u00eda. El racionamiento, en este caso mayor por la vulnerabilidad del sector el\u00e9ctrico, que se hizo patente al verse superado en el manejo de la hidrolog\u00eda extrema presentada, ha colocado a la entera sociedad en una situaci\u00f3n de anormalidad. <\/p>\n
12. La escasez es aguda en cuanto se manifiesta como externalidad negativa o costo que la sociedad ha tenido s\u00fabitamente que asumir como consecuencia de la misma. <\/p>\n
En el proceso de toma de decisiones de quienes planearon y dise\u00f1aron el sistema el\u00e9ctrico, sobre la matriz de un endeudamiento no sustentable en un esquema financiero m\u00e1s sano y adecuado a la realidad de los proyectos y a las posibilidades de las finanzas de las empresas y del Estado, no parece haber entrado en sus consideraciones que la debilitada estructura financiera de las empresas generadoras, distribuidoras y transmisoras de energ\u00eda, adem\u00e1s de hacerlas vulnerables, pod\u00eda traducirse, como en efecto ha ocurrido, en dificultades operacionales, de las cuales son prueba los racionamientos. Dicho riesgo operacional termina gravitando sobre los usuarios del servicio y es un costo que no parece haya sido cabalmente estimado por las instancias de planeaci\u00f3n y dise\u00f1o del sector el\u00e9ctrico. No cabe ciertamente aislar lo estructural de lo operacional, como quiera que un vicio estructural, al tornarse cr\u00f3nico – y no recibir el tratamiento debido – tiene la aptitud de manifestarse cuando ya deviene en crisis a trav\u00e9s de m\u00faltiples problemas operativos. Una empresa agobiada por el servicio de su deuda externa, con tarifaci\u00f3n inadecuada, carente de recursos o liquidez para mantener el parque t\u00e9rmico o asegurar la compra de combustible, es un ejemplo no te\u00f3rico de esta situaci\u00f3n. <\/p>\n
13. Los defectos operacionales del sector el\u00e9ctrico no necesitan ser relievados. Dentro de un estimativo de racionamiento total del orden de 2.425 GWH, el 35.05% se origina por indisponibilidad t\u00e9rmica, el 9.69% por sobreestimaci\u00f3n t\u00e9rmica y el 36.7% por el inadecuado manejo del costo de racionamiento. Hasta la fecha, s\u00f3lo el 18.55% se atribuye a la inevitable hidrolog\u00eda, pudiendo este porcentaje por supuesto aumentar si ella se mantiene y extrema a\u00fan m\u00e1s. Es evidente que si el modelo de planeamiento y gesti\u00f3n de la operaci\u00f3n necesario para determinar el programa de generaci\u00f3n y la intensidad de la utilizaci\u00f3n de los recursos del sistema – t\u00e9rmico e hidr\u00e1ulico – para satisfacer en cada instante la demanda, se alimenta con datos que sobreestiman la verdadera disponibilidad t\u00e9rmica y subestiman el costo de racionamiento, la se\u00f1al derivada del modelo no induce- como por el contrario deber\u00eda haberlo hecho si se utilizan los par\u00e1metros reales y adecuados a la verdadera situaci\u00f3n y se valida el modelo frente a una hidrolog\u00eda extrema susceptible en todo caso de ser revisable f\u00edsicamente, constat\u00e1ndose la disminuci\u00f3n de algunos de los embalses en pleno invierno – a una mayor utilizaci\u00f3n del recurso t\u00e9rmico, evitando vertimientos y asegurando un mayor nivel de embalses al aproximarse la estaci\u00f3n seca. Dado el mayor costo de la generaci\u00f3n t\u00e9rmica, el resultado del modelo – deficientemente manejado -, que suger\u00eda una menor generaci\u00f3n de este recurso, favorec\u00eda los intereses de los socios de ISA, que as\u00ed pod\u00edan reducir sus compras estacionales de energ\u00eda. Esta decisi\u00f3n adoptada por los operadores del sistema tuvo relaci\u00f3n directa con el bajo nivel de los embalses al iniciarse uno de los veranos m\u00e1s secos de que se tenga noticia. Sin perjuicio de la deducci\u00f3n de responsabilidades pol\u00edticas, civiles y penales a quienes se compruebe actuaron de la manera indicada, lo cierto es que el riesgo de operaci\u00f3n del sistema en esas condiciones, que aparentemente serv\u00edan a las empresas, se trasladaba a los usuarios, como externalidad negativa,y han sido ellos quienes a la postre tuvieron que asumir su desenlace como v\u00edctimas del racionamiento. <\/p>\n
La indisponibilidad parcial del parque t\u00e9rmico, en los altos porcentajes se\u00f1alados en los diferentes estudios e informes, se reflej\u00f3 en el pasado a\u00f1o en una mayor utilizaci\u00f3n del recurso hidr\u00e1ulico desprotegi\u00e9ndose de esta manera los embalses y, en el presente, dejando insatisfecha una parte de la demanda de energ\u00eda. La indisponibilidad, ajena a la acci\u00f3n de los grupos guerrilleros y sabotajes laborales atribuible por lo tanto a caso fortuito, obedece en gran medida a carencias financieras y presupuestales que han impedido su adecuado mantenimiento y operaci\u00f3n. La importancia estrat\u00e9gica del recurso t\u00e9rmico, para atender la demanda de energ\u00eda y darle confiabilidad al sistema cuyo componente hidroel\u00e9ctrico asciende al 78%, debi\u00f3 merecer una m\u00e1s atenta consideraci\u00f3n, que se echa de menos al verificarse que el 41% est\u00e1 fuera del servicio, con lo cual se acent\u00faa la vulnerabilidad del sistema. Aqu\u00ed tambi\u00e9n se observa c\u00f3mo los operadores y las autoridades involucradas en la toma de decisiones del sector el\u00e9ctrico, mediante su acci\u00f3n y abstenci\u00f3n, dejaron que el riesgo operativo vinculado a la vulnerabilidad del sistema como consecuencia de la indisponibilidad t\u00e9rmica, se desplazara hacia los usuarios que han terminado absorbi\u00e9ndola como externalidad negativa. <\/p>\n
14. La situaci\u00f3n de escasez presentada por el suministro de energ\u00eda el\u00e9ctrica es cr\u00edtica en la medida en que lejos de asegurarse la prestaci\u00f3n eficiente de este importante servicio p\u00fablico, como corresponde al Estado Social de Derecho (CP ART 365), se ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situaci\u00f3n anormal que debe subsanarse de inmediato. <\/p>\n
Si bien la eficacia y la econom\u00eda son notas caracter\u00edsticas de la funci\u00f3n administrativa en un Estado Social de Derecho, ellas adquieren todav\u00eda m\u00e1s fuerza trat\u00e1ndose de la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico (CP arts 209 y 365) dirigido a satisfacer necesidades de inter\u00e9s general y permanente, \u00edntimamente ligadas a la econom\u00eda, bienestar y calidad de vida de los habitantes. <\/p>\n
En todo caso las empresas del sector, en su car\u00e1cter de tales, esto es como empresas, tienen una funci\u00f3n social que implica obligaciones (CP art 333). La eficiencia es una de las obligaciones que una empresa, sea ella p\u00fablica o privada, tiene en un Estado social de derecho. De otra parte, la empresa deja de cumplir su funci\u00f3n social cuando al tomar sus decisiones no considera el costo social de las mismas y traslada a la sociedad o radica en ella el grueso de sus ineficiencias y riesgos. El Estado Social, a trav\u00e9s de sus regulaciones, debe evitar que situaciones como \u00e9stas que producen inequidad y dan lugar a una mala asignaci\u00f3n y uso de los recursos se sigan operando en la vida social y econ\u00f3mica. <\/p>\n
15. Es innegable que una parte de la escasez de energ\u00eda el\u00e9ctrica obedece a la extrema hidrolog\u00eda, que en esta ocasi\u00f3n, ha acompa\u00f1ado al fen\u00f3meno conocido con el nombre de “El Ni\u00f1o” y que, de acuerdo con los registros, se incluye entre las ” 5 hidrolog\u00edas m\u00e1s cr\u00edticas de los \u00faltimos 36 a\u00f1os”. En el cuadro siguiente se ilustra la severidad de la estaci\u00f3n seca que tanto en el curso del a\u00f1o pasado como en el presente ha repercutido en la baja de los caudales que alimentan los embalses del sistema. <\/p>\n
El evento hidrol\u00f3gico, se ha sostenido por diferentes expertos, ha podido mitigarse o enfrentarse en mejores condiciones de contar con un sector el\u00e9ctrico menos vulnerable estructural y operacionalmente. Bajo cualquier hip\u00f3tesis, sin embargo, las consecuencias de la sequ\u00eda se tendr\u00edan que manifestar en racionamientos inevitables. Varios estudios coinciden en se\u00f1alar que a este factor se le puede atribuir, hasta la fecha, el 18.5 % del actual d\u00e9ficit de energ\u00eda. En este orden de ideas, la hidrolog\u00eda extrema, aunada a los ataques guerrilleros a plantas t\u00e9rmicas, y a l\u00edneas de transmisi\u00f3n y a sabotajes, se erige en el componente imprevisible o caso fortuito de la crisis del sistema el\u00e9ctrico. <\/p>\n
Los mencionados eventos incontrolables contribuyen a conferirle a la escasez de energ\u00eda el car\u00e1cter de aguda y grave, en cuanto impiden su preciso pron\u00f3stico y tornan en grado sumo dif\u00edcil la soluci\u00f3n inmediata a las situaciones que crean. Particularmente, la incertidumbre que sigue acompa\u00f1ando a la prolongaci\u00f3n del verano y a su intensidad, tiene aptitud para exacerbar la crisis del suministro y puede interferir o demorar su soluci\u00f3n. <\/p>\n
La energ\u00eda el\u00e9ctrica como bien p\u00fablico esencial de car\u00e1cter no transable. <\/p>\n
16. Para el consumo de energ\u00eda, el pa\u00eds depende principalmente de cinco fuentes o recursos primarios: hidroelectricidad, petr\u00f3leo, gas, carb\u00f3n mineral y madera. A excepci\u00f3n de la madera, las cuatro primeras fuentes se integran dentro de procesos de producci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se distinguen como “formas comerciales”. Con base en estos recursos se ponen en movimiento las diferentes actividades que son necesarias para la vida social y econ\u00f3mica. <\/p>\n
Si bien varias formas de energ\u00eda pueden, en el corto plazo, ser sustituidas por otras, algunas no se prestan a esta sustituci\u00f3n en las condiciones tecnol\u00f3gicas y econ\u00f3micas actuales. En el caso colombiano, la hidroelectricidad conjuntamente con el recurso t\u00e9rmico satisfacen al a\u00f1o una demanda del orden de los 37.430 GWH y por esta raz\u00f3n se constituyen en el m\u00e1s importante recurso energ\u00e9tico nacional. <\/p>\n
17. El suministro de energ\u00eda el\u00e9ctrica es un servicio p\u00fablico esencial para el desenvolvimiento normal de las actividades sociales y econ\u00f3micas del pa\u00eds. La energ\u00eda el\u00e9ctrica, bien materia de la indicada prestaci\u00f3n en la que se traduce el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar de la poblaci\u00f3n y los requerimientos vitales del mayor n\u00famero de procesos y actividades sociales. la energ\u00eda el\u00e9ctrica en Colombia, atendidas sus condiciones tecnol\u00f3gicas y econ\u00f3micas actuales y su alta dependencia de dicho recurso, es por lo tanto un bien p\u00fablico esencial en cuanto su carencia compromete la suerte de la colectividad. <\/p>\n
18. De otra parte, la energ\u00eda es un bien no transable en el corto plazo. La energ\u00eda, en efecto, es necesaria en todo momento. La oferta de energ\u00eda debe igualar a su demanda en cada instante. Salvo en los casos en que la energ\u00eda puede ser sustitu\u00edda por otro recurso, lo que s\u00f3lo puede hacerse en cierta escala, para la atenci\u00f3n inmediata y en el corto plazo del grueso de la demanda de energ\u00eda requerida por el pa\u00eds, la hidroelectricidad no tiene suced\u00e1neo. La energ\u00eda, independientemente de su fuente, est\u00e1 condicionada a la existencia de un combustible o fuente, de una infraestructura y de un procedimiento de generaci\u00f3n. Como factor productivo, la energ\u00eda no puede dejarse de utilizar ni reemplazarse su fuente principal por otra forma en el corto plazo, ni importarse desde afuera dada la ausencia de l\u00edneas de transmisi\u00f3n. Por ello se dice que la energ\u00eda, bajo la forma que en un momento dado sea la prevaleciente – y en Colombia hoy dicha forma es la hidroelectricidad con el agregado t\u00e9rmico- es en el corto plazo un bien no transable. <\/p>\n
Prolongaci\u00f3n en el tiempo de la escasez de energ\u00eda el\u00e9ctrica <\/p>\n
19. La abrupta reducci\u00f3n de la oferta de energ\u00eda el\u00e9ctrica ha ocasionado profundos traumas en la vida social y econ\u00f3mica del pa\u00eds. S\u00f3lo en la primera semana del racionamiento, Fedesarrollo estim\u00f3 un descenso en la producci\u00f3n industrial del orden del 13.4 % y una disminuci\u00f3n de las ventas del comercio del 9%. Seg\u00fan dicha Fundaci\u00f3n, cada hora de racionamiento genera costos a la industria nacional por un valor de $ 1.786 Millones y de $ 186 Millones para el comercio. Adicionalmente a estos costos, cabe agregar la inversi\u00f3n imprevista que el 80% de los establecimientos industriales y comerciales han tenido que realizar en equipos e instalaciones. Los racionamientos reducir\u00e1n – de acuerdo con estos c\u00e1lculos – el crecimiento econ\u00f3mico previsto para 1992 en 1.3%. <\/p>\n
La perturbaci\u00f3n a que ha dado lugar el d\u00e9ficit de energ\u00eda el\u00e9ctrica, aparte de incidir de manera grave sobre la econom\u00eda y el empleo, gravita sobre el normal desarrollo de la vida social en sus diferentes manifestaciones. La falta de alumbrado p\u00fablico y las limitaciones que los racionamientos producen en los hogares, se proyectan en inseguridad y p\u00e9rdida imprevista de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, creando descontento y malestar inocultables. <\/p>\n
20. De prolongarse el racionamiento, con la magnitud del actual (22% de la demanda), el costo calculado para la econom\u00eda del pa\u00eds de 45 millones de d\u00f3lares por semana, en un a\u00f1o habr\u00eda llegado a los 2.340 millones de d\u00f3lares. A este respecto debe tenerse en cuenta que de acuerdo con estudios econom\u00e9tricos elaborados por ISA, el kilovatio racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos para la peque\u00f1a y mediana industria y de m\u00e1s de 1.000 pesos para la gran industria, lo que contrasta de manera dram\u00e1tica con el costo del kilovatio racionado que se tom\u00f3 en cuenta para el planeamiento de la operaci\u00f3n en los meses que antecedieron el racionamiento y pone de presente como la evidencia de la escasez del recurso h\u00eddrico y t\u00e9rmico dispara el costo de oportunidad de la energ\u00eda. <\/p>\n
21. De no adoptarse medidas extraordinarias – facilidades para la importaci\u00f3n de equipos de generaci\u00f3n, contrataci\u00f3n r\u00e1pida de energ\u00eda, aceleraci\u00f3n del cronograma de obras, terminaci\u00f3n de plantas y nuevas lineas de transmisi\u00f3n, reparaci\u00f3n de t\u00e9rmicas etc – y de continuar la hidrolog\u00eda extremadamente baja como la presentada en los a\u00f1os 91-92, el racionamiento para los meses siguientes ser\u00eda el siguiente: <\/p>\n
RACIONAMIENTO ESPERADO JUNIO 1992 A ABRIL 1993 <\/p>\n
(HIDROLOGIA EXTREMADAMENTE SECA) <\/p>\n
PERIODO <\/p>\n
<\/p>\n
JUN <\/p>\n
JUL <\/p>\n
AGO <\/p>\n
SEP <\/p>\n
OCT <\/p>\n
NOV <\/p>\n
DIC <\/p>\n
ENE <\/p>\n
FEB <\/p>\n
MAR <\/p>\n
ABR <\/p>\n
RACIONA- <\/p>\n
MIENTO EN EL PERIODO (GWh) <\/p>\n
695 <\/p>\n
782 <\/p>\n
598 <\/p>\n
838 <\/p>\n
669 <\/p>\n
528 <\/p>\n
155 <\/p>\n
536 <\/p>\n
582 <\/p>\n
187 <\/p>\n
PROMEDIO DIARIO (%) <\/p>\n
23 <\/p>\n
25 <\/p>\n
19 <\/p>\n
27 <\/p>\n
21 <\/p>\n
17 <\/p>\n
17 <\/p>\n
5 <\/p>\n
18 <\/p>\n
18 <\/p>\n
6 <\/p>\n
FUENTE: Ministerio de Minas y Energ\u00eda <\/p>\n
La prolongaci\u00f3n del racionamiento por un a\u00f1o m\u00e1s, de conformidad con los c\u00e1lculos efectuados, tendr\u00eda efectos en alto grado perturbadores de la vida econ\u00f3mica y social del pa\u00eds, que se adicionar\u00edan a los ya graves e irreversibles registrados hasta el presente. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Decl\u00e1rase CONSTITUCIONAL el Decreto 680 de abril 23 de 1992, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social”. <\/p>\n
Comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
-Con aclaraci\u00f3n de voto- <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Ref.: R.E. 004 <\/p>\n
Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Las caracter\u00edsticas especiales de la decisi\u00f3n que viene de tomar la Corte a prop\u00f3sito de la nueva declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n me llevan, en acuerdo con los dem\u00e1s magistrados de la Corte, a la firme convicci\u00f3n acerca de su constitucionalidad. Sin embargo, el hecho de haber disentido de manera radical de la decisi\u00f3n que juzg\u00f3 la anterior declaraci\u00f3n de emergencia y mi desacuerdo con algunos enfoques circunstanciales de la decisi\u00f3n mayoritaria, me obligan a poner sobre el papel algunas consideraciones aclaratorias de mi voto. <\/p>\n
1. Debo manifestar mi complacencia por el amplio desarrollo que tiene la idea del control material del decreto que declara el estado de excepci\u00f3n; de esta manera se supera la idea del control meramente formal y la Corte cumple a cabalidad el mandato del art\u00edculo 241 sobre la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. La sentencia que se aprueba es un buen ejemplo de la importancia que tiene el control material: los numerosos elementos de juicio sobre la gravedad de la situaci\u00f3n energ\u00e9tica y el acopio de abundantes conceptos y opiniones sobre el particular hacen de la decisi\u00f3n de la Corte un verdadero instrumento de control y de protecci\u00f3n del orden axiol\u00f3gico institucional. <\/p>\n
De otra parte, en esta sentencia se superan amplia y positivamente las vacilaciones acerca del alcance concreto del control material puesto que es bien claro que no ha sido aqu\u00ed simplemente discreto, rayano en lo inexistente sino por el contrario, amplio, incisivo, comprometido con los valores y principios constitucionales del Estado Social de Derecho y casi exhaustivo, todo en beneficio de una eficaz labor de salvaguardia de la Carta que incumbe a esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
2. Mi voto favorable a la ponencia en esta ocasi\u00f3n, se justifica por la diferencia que existe entre las dos declaraciones mencionadas, y cuyos elementos principales de distinci\u00f3n se encuentran en la formulaci\u00f3n de la crisis como econ\u00f3mica, social, grave y en la configuraci\u00f3n del concepto de hechos sobrevinientes. <\/p>\n
a) En el caso del decreto 680 de 1992, y a diferencia del decreto 333, la formulaci\u00f3n de la crisis como crisis econ\u00f3mica, es correcta. En efecto, del an\u00e1lisis hecho en la Sentencia se desprende con toda claridad la idea de una grave situaci\u00f3n econ\u00f3mica derivada de la falta de disponibilidad de energ\u00eda. Dice la sentencia en su p\u00e1gina 107: <\/p>\n
“S\u00f3lo en la primera semana del racionamiento, Fedesarrollo estim\u00f3 un descenso de la producci\u00f3n industrial del orden de 13.4% y una disminuci\u00f3n de las ventas del comercio del 9% (…) Los racionamientos reducir\u00e1n -de acuerdo con estos c\u00e1lculos- el crecimiento econ\u00f3mico previsto para 1992 en 1.3%” <\/p>\n
b) Se trata en este caso, y tambi\u00e9n a diferencia del decreto 333, de una crisis que afecta a toda la sociedad. Los dr\u00e1sticos racionamientos, la falta de previsi\u00f3n por parte del gobierno en relaci\u00f3n con el sector energ\u00e9tico, sumada a culpas de gobiernos anteriores y agravada por un fuerte invierno; desencadenaron un generalizado ambiente de malestar en la poblaci\u00f3n, del cual se deriv\u00f3 una crisis gubernamental que trajo consigo el relevo de importantes funcionarios del Estado. Pero la crisis no se reduce al \u00e1mbito institucional: la falta de energ\u00eda repercuti\u00f3 dr\u00e1sticamente en el sector econ\u00f3mico del pa\u00eds y afect\u00f3 considerablemente los h\u00e1bitos cotidianos de las familias. Es por esto que la crisis, si bien se origin\u00f3 en una negligencia del Estado, extendi\u00f3 sus efectos a toda la sociedad. <\/p>\n
c) Se trata, tambi\u00e9n a diferencia del decreto 333 de 1992, de una crisis grave, para cuya soluci\u00f3n se requiere de mecanismos excepcionales. As\u00ed se desprende del estudio hecho en la sentencia por el magistrado ponente y especialmente de lo explicado en la p\u00e1gina 107 sobre las consecuencias que se derivar\u00edan si no se adoptaran medidas excepcionales para facilitar la compra de equipos de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica, la contrataci\u00f3n de energ\u00eda y la terminaci\u00f3n de obras. <\/p>\n
d) El fuerte verano de principios del a\u00f1o 1992 puede ser considerado como un factor desencadenante, acaecido luego de un largo proceso de improvisaciones imputables tanto al actual gobierno como a los que le antecedieron en la \u00faltima d\u00e9cada. En estas espec\u00edficas circunstancias, el verano anotado puede ser calificado como un hecho sobreviniente, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Como se aprecia de la lectura de estos cuatro elementos, si bien una buena parte de la responsabilidad proviene del mismo gobierno, una interpretaci\u00f3n razonable y justa del problema planteado a la Corte conduce a una decisi\u00f3n en la cual, sin desconocer el juicio de responsabilidades correspondiente, se tome una decisi\u00f3n que no conduzca al incremento de las cargas y perjuicios para los ciudadanos, derivados del mal manejo institucional del sector energ\u00e9tico. <\/p>\n
3. Lamento muy de veras que dentro de la l\u00ednea de acudir a todas las fuentes posibles para obtener informaci\u00f3n acerca de las diversas causas de la crisis energ\u00e9tica, lo cual llev\u00f3 a consultar tambi\u00e9n a algunos de sus directos responsables, los cuales tuvieron amplia oportunidad de hacer sus descargos, se haya omitido la opini\u00f3n de los dirigentes sindicales del sector. Ello debi\u00f3 ser tenido en cuenta antes de establecer si su conducta puede haber dado lugar a sabotajes laborales o no, de tal manera que la sentencia de la Corte pudiera despejar toda duda acerca de un cierto sesgo antisindical que algunos pudiesen ver entre l\u00edneas. <\/p>\n
En \u00faltimas, en el fallo que comparto se ha hecho un control material de las causas de la emergencia energ\u00e9tica adecuado al esp\u00edritu del art\u00edculo 215 y del Estado Social de Derecho, hay una crisis social grave, los instrumentos ordinarios son insuficientes para superarla y, en consecuencia, la aspiraci\u00f3n a la prevalencia de la normalidad se encuentra justamente limitada por la naturaleza misma de la crisis. <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-447-92 Sentencia No. C-447\/92 ESTADOS DE EXCEPCION\/EMERGENCIA SOCIAL\/SISTEMA ELECTRICO-Crisis\/HECHO SOBREVINIENTE El sistema encargado de atender la demanda energ\u00e9tica, conocido como “sector el\u00e9ctrico”, en raz\u00f3n de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo f\u00edsico dada por la hidrolog\u00eda extremadamente seca asociada al […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[4],"tags":[],"class_list":["post-14","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}