\u00a0 \u00a0 Sentencia C-313\/07 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance\/ CODIGO-Modificaci\u00f3n por decreto ley \u00a0<\/p>\n
El hecho de que, en ejercicio de facultades excepcionales, el Ejecutivo est\u00e9 inhabilitado para expedir c\u00f3digos, no significa que no pueda modificar norma alguna de ning\u00fan c\u00f3digo preexistente. La interpretaci\u00f3n con autoridad que sobre el particular acoge la Corte es que la prohibici\u00f3n de expedici\u00f3n de c\u00f3digos de que habla la Constituci\u00f3n no impide la modificaci\u00f3n de disposiciones consignadas en otros c\u00f3digos, siempre y cuando dicha modificaci\u00f3n no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que en la pr\u00e1ctica equivalga a la expedici\u00f3n de ese tipo de estatutos. En esos t\u00e9rminos, la Corte avala las modificaciones puntuales de c\u00f3digos hechas por v\u00eda de decretos leyes, pero advierte que en cada caso concreto, ser\u00e1 funci\u00f3n del juez constitucional establecer si el decreto ley introduce una modificaci\u00f3n meramente puntual o si, por el contrario, la misma resulta estructural o integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reformas que no afectan estructura de c\u00f3digos \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 81 del Decreto 1295 de 1994 se limita a autorizar a las agencias intermediarias de seguros para realizar actividades de salud ocupacional, lo cual, evidentemente, no configura una regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica, completa ni integral del r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional o del funcionamiento de las agencias intermediarias de seguros. En esas medida, es claro que por el Decreto 1295 de 1994 el Gobierno no expidi\u00f3 un c\u00f3digo en la materia. Adicionalmente, la norma tampoco introduce una modificaci\u00f3n estructural, integral o sistem\u00e1tica a la legislaci\u00f3n pertinente, encu\u00e9ntrese ella incluida o no en un c\u00f3digo. En efecto, independientemente de si la legislaci\u00f3n preexistente en materia de salud ocupacional o de agencias intermediarias de seguros se encuentra consignada en un c\u00f3digo espec\u00edfico o, simplemente, aparece regulada en una normativa independiente que no alcanza a configurar un c\u00f3digo, a partir de la jurisprudencia constitucional citada es posible concluir que el legislador extraordinario est\u00e1 habilitado para introducir modificaciones puntuales que no impliquen una reforma sistem\u00e1tica, integral y estructural de la materia que se toca. \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No desconocimiento por inclusi\u00f3n de cl\u00e1usula derogatoria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si en ejercicio de facultades extraordinarias el presidente puede modificar aspectos puntuales de legislaci\u00f3n preexistente \u2013independientemente de que est\u00e9 incluida en un c\u00f3digo- y se ha visto que el art\u00edculo acusado introduce una modificaci\u00f3n puntual, la disposici\u00f3n derogatoria de normas incompatibles no implica derogaci\u00f3n total \u2013sino puntual- de ninguna normativa preexistente. La cl\u00e1usula de derogaci\u00f3n se impone como requisito necesario para garantizar compatibilidad entre la legislaci\u00f3n anterior y la entrante, sin que por tal raz\u00f3n pueda decirse que en virtud de dicha disposici\u00f3n se han transformado contenidos sistem\u00e1ticos propios de un c\u00f3digo. Tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, la cl\u00e1usula derogatoria per se no constituye vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de expedir c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias, porque los efectos de la cl\u00e1usula se verifican en cada caso concreto, frente a la normativa que le resulta incompatible, tras lo cual es imposible deducir inexequibilidad de su propia existencia. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR ADMINISTRACION DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-No exceso en norma que autoriza a intermediarios de seguros realizar actividades de salud ocupacional \u00a0<\/p>\n
La finalidad de la norma acusada, en cuanto pretende autorizar el ingreso al r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales a ciertas entidades que presten servicios de salud ocupacional, con el fin de ampliar la cobertura del servicio, no es otra que la de intervenir en el proceso de administraci\u00f3n del r\u00e9gimen, por lo que su espectro de acci\u00f3n se encuentra dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 100\/93. En efecto, la Corte no encuentra que por la disposici\u00f3n demandada el Ejecutivo haya pretendido modificar alg\u00fan aspecto sustancial de ese r\u00e9gimen. En tal medida, esta Corte tampoco considera que por este aspecto la pretensi\u00f3n regulatoria del art\u00edculo 98 del Decreto 1295 de 1994 haya excedido los l\u00edmites materiales de la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6392 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del art\u00edculo 81 y el art\u00edculo 98 en lo referente a la expresi\u00f3n: \u201cy dem\u00e1s normas que le sean contrarias\u201d del Decreto ley 1295 de 1994 \u00a0<\/p>\n
Actor: Domingo Banda Torregroza \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil, -quien la preside- Jaime Araujo Renter\u00eda, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, Domingo Banda Torregroza, actuando en su calidad de ciudadano, haciendo uso de los derechos consagrados en el art\u00edculo 96, numeral 6 y 95, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del inciso segundo del art\u00edculo 81 y el art\u00edculo 98 en lo referente a la expresi\u00f3n: \u201cy dem\u00e1s normas que le sean contrarias\u201d del Decreto ley 1295 de 1994. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 1295 DE 1994 \u00a0<\/p>\n
(junio 22) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se determina la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 81. PROMOCION Y ASESOR\u00cdA PARA LA AFILIACI\u00d3N.- Las entidades administradoras de riesgos profesionales podr\u00e1n, bajo su responsabilidad y con cargo a sus propios recursos, emplear para el apoyo de sus labores t\u00e9cnicas a personas naturales o jur\u00eddicas debidamente licenciadas por el Ministerio de Salud para la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional a terceros. \u00a0<\/p>\n
Los intermediarios de seguros sujetos a supervisi\u00f3n permanente de la Superintendencia Bancaria, podr\u00e1n realizar actividades de Salud Ocupacional si cuentan con una infraestructura t\u00e9cnica y humana especializada para tal fin, previa obtenci\u00f3n de licencia para prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional a terceros. \u00a0<\/p>\n
Las Administradoras de Riesgos Profesionales, deber\u00e1n promocionar el Sistema de Riesgos Profesionales entre los empleadores, brindando la asesor\u00eda necesaria para que el empleador seleccione la administradora correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Si para la selecci\u00f3n de la administradora de Riesgos Profesionales el empleador utiliza alg\u00fan intermediario, deber\u00e1 sufragar el monto de honorarios o comisi\u00f3n de este con cargos a sus propios recursos, y en ning\u00fan caso dicho costo podr\u00e1 trasladarse directa o indirectamente al trabajador. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO.- Lo previsto en el cap\u00edtulo III del Decreto 720 de 1994, o las normas que lo modifiquen, ser\u00e1 aplicable a las entidades administradoras de riesgos profesionales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 98. DEROGATORIAS.- El presente decreto rige a partir de la fecha de publicaci\u00f3n y deroga los art\u00edculos 199, 200, 201, 203, 204 y 214 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, los art\u00edculos 20, 88 y 89 del decreto 1650 de 1977, los art\u00edculos 24, 25 y 26 del decreto 2145 de 1992, los art\u00edculos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del decreto 3135 de 1968, los cap\u00edtulos cuarto y quinto del decreto 1848 de 1969, el art\u00edculo 2\u00b0 y el literal b del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 62 de 1989 y dem\u00e1s normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1) El ciudadano expresa que las disposiciones demandadas vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de la siguiente manera: i) el numeral 2\u00b0 y los incisos 1\u00b0 y 4\u00b0 \u00a0del numeral d\u00e9cimo del art\u00edculo 150 por transgredir los l\u00edmites y par\u00e1metros legales de las facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica, e incurrir en incompetencia; ii) el art\u00edculo 13 por inaplicar el principio de igualdad; iii) los art\u00edculos 333, 334, 335 y 336 de la Carta Pol\u00edtica por inaplicar el principio de libertad econ\u00f3mica y de empresa, violar la competencia reguladora e interventora del Estado en la econom\u00eda, desobedecer la prohibici\u00f3n de crear formas de monopolio y competencia desleal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta providencia, la Sala har\u00e1 \u00e9nfasis en el primero de los cargos de la demanda, pues en tr\u00e1mite inicial del proceso, el magistrado sustanciador inadmiti\u00f3 y la Sala Plena rechaz\u00f3 los dem\u00e1s cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, dice el demandante que las normas impugnadas encuadran en la causal de inconstitucionalidad por contenido material establecida en el numeral quinto del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, en la medida que violentan los l\u00edmites y par\u00e1metros legales de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica. Considera que infringen el art\u00edculo 150 Constitucional porque, en el entender del demandante, cuando el ejecutivo reforma un c\u00f3digo tambi\u00e9n lo esta derogando (as\u00ed sea parcialmente) lo que a su vez implica la expedici\u00f3n de uno nuevo, para entonces concluir que esta es una facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica que no puede ser cedida a otro \u00f3rgano del Estado, puesto que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no lo contempla expresa y expl\u00edcitamente. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, apoy\u00e1ndose en sentencia de esta corporaci\u00f3n en la que se considera que la prohibici\u00f3n de expedir C\u00f3digos se extiende tambi\u00e9n a su adici\u00f3n o modificaci\u00f3n cuando se realizan cambios esenciales o estructurales1, se\u00f1ala que las normas establecidas en un C\u00f3digo o en una Ley Estatutaria no pueden ser reformadas por normas inferiores contenidas en un Decreto Ley. \u00a0<\/p>\n
Aduce que el inciso segundo del art\u00edculo 81 y el art\u00edculo 98 en la expresi\u00f3n demandada del Decreto Ley 1295 de 1994, quebrantan lo dispuesto por el art\u00edculo 1347 (sobre corredores de seguros y su objeto social), el numeral 4\u00b0 \u00a0del art\u00edculo 110 (objeto social en la escritura de constituci\u00f3n de las sociedades comerciales) y el art\u00edculo 99 (sobre capacidad de la sociedad) del C\u00f3digo de Comercio, disposiciones que le permiten concluir que el actuar de los corredores de seguros se restringe exclusivamente a \u201cofrecer seguros, promover su celebraci\u00f3n y obtener su renovaci\u00f3n a t\u00edtulo de intermediarios entre el asegurado y el asegurador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A modo de ver del ciudadano demandante, son proposiciones normativas e imperativas que \u00a0establecen como condici\u00f3n sine qua non que las empresas o sociedades corredoras de seguros ejecuten solamente las actividades antes mencionadas. Por lo que, si una sociedad comercial cuyo objeto social es el corretaje de seguros, incapazmente ejerce tambi\u00e9n la actividad de prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales a terceros, estar\u00eda ejecutando actividades contractuales adicionales al objeto social que ser\u00edan nulas por violaci\u00f3n al contrato social y al propio C\u00f3digo de Comercio. \u00a0<\/p>\n
Para desarrollar esta idea, el demandante indica que se trata de una actividad econ\u00f3mica que no ha sido incorporada en la escritura de constituci\u00f3n y que tampoco guarda relaci\u00f3n directa con la actividad constitutiva del objeto social, por lo que infringe lo establecido por los art\u00edculos 110 y 99 del C\u00f3digo de Comercio. Sobre esto \u00faltimo, aduce que no hay una relaci\u00f3n directa entre el corretaje de seguros y la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales porque no tienen entre s\u00ed una relaci\u00f3n intr\u00ednseca directa y necesaria porque, de acuerdo con las normas comerciales, se trata de dos empresas econ\u00f3micas esencialmente distintas y con fisonom\u00eda propia, la primera como acto y empresa de comercio expresamente distinguida por el C\u00f3digo, que sirve a los intereses mercantiles de las Administradoras de Riesgos Profesionales y la segunda, como empresa dedicada a la prestaci\u00f3n de servicios que propende por el derecho de los empleados de gozar de condiciones id\u00f3neas de Salud Ocupacional y tambi\u00e9n por el inter\u00e9s de los empleadores de cumplir con las prestaciones laborales ordenadas por el legislador. \u00a0<\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que si se aceptara que son actividades econ\u00f3micas relacionadas, se puede llegar a las siguientes insensatas conclusiones: i) que el mandato del art\u00edculo 287 de la Ley 100 de 1993 que ordena que los corredores de seguros s\u00f3lo pueden actuar dentro del Sistema de Seguridad Social Integral \u00a0\u201ccon el fin de ejecutar las actividades propias que ofrezcan\u201d es inconstitucional por vulnerar el derecho a la igualdad porque se\u00f1ala: \u201cdiscriminatoriamente, excluye toda posibilidad jur\u00eddica de que los corredores que act\u00faan dentro del S.G.S.S.S. puedan operar sus propias I.P.S. para valorar las patolog\u00edas de sus clientes, a efectos de seleccionarles y afiliarlos a una E.P.S. que pueda brindarles una tecnolog\u00eda m\u00e9dico \u2013 cient\u00edfico de punta superior al P.O.S\u201d; ii) que con el mismo juicio extensivo sobre el art\u00edculo 99 del C\u00f3digo de Comercio, \u201chay que permitirles a los corredores de seguros que venden p\u00f3lizas de aseguramiento para los aviones (\u2026), que desarrollen simult\u00e1nea y complementariamente la actividad econ\u00f3mica de operar comercialmente Servitecas o Talleres de Revisi\u00f3n y Mantenimiento de Aviones como directa labor complementaria y parte integrante de su objeto social de corretaje de seguros para aviones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considera que las proposiciones demandadas adicionan o transforman el objeto social de los corredores de seguros, en la medida que se les permite desarrollar simult\u00e1neamente las siguientes actividades econ\u00f3micas: ejercer propiamente como corredores de seguros, afiliar a las Empresas y\/o Empleados al Sistema General de Riesgos Profesionales y ejercer \u201cimpropiamente\u201d la prestaci\u00f3n de servicios de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales. Se\u00f1ala que se trata de una derogaci\u00f3n del objeto social por medio de una \u201creforma por modificaci\u00f3n aditiva funcional\u201d, lo que, en consecuencia, implica el ejercicio de una potestad legislativa para la que el Ejecutivo es incompetente porque se trata de una materia regulada en el C\u00f3digo de Comercio y, por esta raz\u00f3n, prohibida por el art\u00edculo 150 Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, argumenta que las normas demandadas infringen lo establecido por el art\u00edculo 287 de la Ley 100 de 1993, que autoriza la contrataci\u00f3n de los intermediarios -entre ellos los corredores de seguros- para la promoci\u00f3n y ventas de los servicios que ofrecen las entidades de Seguridad Social, porque se trata de una autorizaci\u00f3n taxativa y restrictiva que se limita \u00fanicamente a \u00e9stas actividades y que no se extiende a la contrataci\u00f3n de operaciones impropias y distintas al objeto social de los corredores de seguros. Ahora bien, se\u00f1ala el demandante que este vicio constituye un \u00a0quebrantamiento de los par\u00e1metros legales del Sistema de Seguridad Social Integral, lo que genera incompetencia y, en consecuencia, inconstitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
2) En auto del 31 de julio de 2006, esta Corporaci\u00f3n inadmiti\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con los dos \u00faltimos cargos presentados contra el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 81 y el art\u00edculo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994 \u00a0<\/p>\n
En escrito radicado el 6 de agosto del 2006, el demandante respondi\u00f3 a los interrogantes propuestos en el auto de inadmisi\u00f3n parcial de la demanda. \u00a0<\/p>\n
El magistrado sustanciador, en auto del 23 de agosto de 2006, rechaz\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con los cargos por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad y por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 333, 334 y 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En memorial del 30 de agosto de 2006, el demandante interpuso recurso de s\u00faplica y subsidiariamente solicit\u00f3 la declaratoria de nulidad procesal por violaci\u00f3n al debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 27 de septiembre de 2006, la Corte Constitucional resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica y confirm\u00f3 el auto del 23 de agosto de 2006 que rechaz\u00f3 la demanda2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el magistrado sustanciador, mediante auto del 27 de septiembre de 2006, deneg\u00f3 la solicitud de nulidad presentada por el accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCION CIUDADANA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
Gloria Cecilia Valbuena Torres en representaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Indica la interviniente que el art\u00edculo 81 del Decreto 1295 de 1994 simplemente recuerda que si un intermediario presta servicios en salud ocupacional debe tener licencia para hacerlo, y no, como lo entiende el accionante, que esta disposici\u00f3n implique la expedici\u00f3n, modificaci\u00f3n o derogaci\u00f3n de C\u00f3digos. Igualmente, se\u00f1ala que cualquier persona jur\u00eddica, incluyendo los corredores de seguros, puede prestar servicios de salud ocupacional siempre y cuando cumpla con los requisitos del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 2318 de 1996; sobre este punto, aduce que no es cierto que la Ley 100 de 1993 limite la funci\u00f3n de los intermediarios de seguros exclusivamente a lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 287 de esta ley, luego este art\u00edculo no tiene ninguna relaci\u00f3n con las disposiciones demandas que se limitan a recordar el requisito de la licencia en salud ocupacional para los intermediarios de seguros que deseen prestar este tipo de servicios. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, expresa que no existe ninguna vulneraci\u00f3n de las normas del C\u00f3digo de Comercio porque si los corredores de seguros ampl\u00edan su objeto social a la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, no habr\u00eda limitaci\u00f3n para que ejecuten esta actividad econ\u00f3mica, siempre y cuando se cumpla con el requisito de la licencia. Considera que pensar lo contrario y decir que los corredores de seguros tienen limitado su objeto social a ofrecer seguros, promover su celebraci\u00f3n y obtener su renovaci\u00f3n, s\u00ed ser\u00eda inconstitucional al vulnerar el principio de igualdad y libertad de empresa. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Corredores de Seguros \u00a0<\/p>\n
En nombre de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Corredores de Seguros intervino Jos\u00e9 Eduardo Montealegre Escobar, quien solicit\u00f3 que la norma fuera declarada exequible. El interviniente considera que: i) la norma que establece la exclusividad del objeto social de los corredores de seguros fue t\u00e1citamente derogada por normas posteriores que ampliaron dicho objeto social a otras actividades econ\u00f3micas distintas de \u201cofrecer seguros, promover su celebraci\u00f3n y obtener su renovaci\u00f3n a t\u00edtulo de intermediarios\u201d, por ejemplo, actividades de bancaseguros, capitalizaci\u00f3n y seguridad social integral; ii) la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales no es un asunto que deba ser tratado por los c\u00f3digos nacionales, que al ser una actividad auxiliar de la seguridad social, puede ser ejecutada por cualquier persona que cuente con la infraestructura necesaria y la licencia requerida por el ordenamiento, y es por esta raz\u00f3n que las normas demandadas lo \u00fanico que hacen es plantear expresamente para los intermediarios de seguros una posibilidad que tiene cualquier persona que cumpla con los requisitos; iii) no existe exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica porque la norma habilitante lo autoriza para \u201cOrganizar la administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d, lo que incluye la posibilidad de establecer qui\u00e9nes son los sujetos que pueden actuar dentro del sistema. Igualmente, se\u00f1ala que esta es una materia que no requer\u00eda facultades extraordinarias porque se encuentra deslegalizada por el mismo Congreso de la Rep\u00fablica cuando radic\u00f3 en cabeza del Gobierno la potestad de reglamentar \u201cla potestad de estos intermediarios (corredores de seguros) regulando su organizaci\u00f3n, actividades, responsabilidades, vigilancia y sanciones a que estar\u00e1n sujetos.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia. \u00a0<\/p>\n
En consideraci\u00f3n del Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia, a nombre del cual intervienen Jos\u00e9 Gregorio Velazco y Shirley Bol\u00edvar, las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles, pues considera que, de acuerdo con sentencia C- 244 de 2000 de esta corporaci\u00f3n, el hecho de ampliar el objeto social de una determinada sociedad no puede entenderse como una modificaci\u00f3n de un c\u00f3digo, puesto que no modifica su estructura general ni establece un cuerpo normativo que regule sistem\u00e1tica e integralmente la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Maya Villaz\u00f3n, considera que la Corte Constitucional debe declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que con el principio de reserva de ley, se pretende otorgar competencia exclusiva de ciertos asuntos importantes al legislador, para de esta manera fortalecer el Estado de Derecho y consolidar el principio democr\u00e1tico. Es por esta raz\u00f3n, que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece limitaciones y condiciones a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica para emitir normas con fuerza de ley, entre las que se encuentra que: a) deben otorgarse en virtud de solicitud expresa del Gobierno Nacional y no por iniciativa propia del Congreso de la Rep\u00fablica; b) debe existir un hecho habilitante que las justifique; c) deben ser aprobadas por la mayor\u00eda absoluta de cada c\u00e1mara legislativa; d) deben ser precisas en cuanto a la materia cuya regulaci\u00f3n es cedida. Igualmente, indica que el Congreso de la Rep\u00fablica conserva la competencia para reformar, modificar o derogar lo establecido por el Gobierno en virtud de dichas facultades extraordinarias. Adicionalmente recuerda que otra limitaci\u00f3n de estas facultades, es que no pueden ser utilizadas para expedir c\u00f3digos. \u00a0<\/p>\n
Sobre este \u00faltimo punto, argumenta que la limitaci\u00f3n para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos se extiende tambi\u00e9n a sus reformas, cuando de su contenido se desprenda que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce facultades exclusivas del Congreso de la Rep\u00fablica. Igualmente, se\u00f1ala que las facultades extraordinarias pueden conferirse siempre y cuando de ellas no resulte una \u201creglamentaci\u00f3n completa, met\u00f3dica, sistem\u00e1tica y coordinada de una rama del Derecho, o la modificaci\u00f3n sustancial de un c\u00f3digo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, al descender al caso concreto, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que las disposiciones no contravienen ni los l\u00edmites temporales, porque se expidieron dentro del lapso establecido, ni los l\u00edmites materiales, porque el Gobierno Nacional no se excedi\u00f3 en el ejercicio de facultades extraordinarias, en la medida que fueron otorgadas con el fin de crear, modificar, establecer, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos, recursos y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales, y lo establecido por las normas demandadas no contraviene dichas finalidades. Se\u00f1ala el interviniente, que la autorizaci\u00f3n a los corredores de seguros para que presten servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, es una disposici\u00f3n que encuadra perfectamente dentro del t\u00e9rmino \u201cadministraci\u00f3n\u201d del sistema de riesgos profesionales a la que aludi\u00f3 la Corte Constitucional en Sentencia C-452 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Concluye diciendo que las normas acusadas no contravienen la prohibici\u00f3n de expedir reformas de c\u00f3digos en virtud de facultades extraordinarias, sencillamente porque dichas normas no fueron expedidas con el objeto de reformar el c\u00f3digo de comercio, sino con el de \u201cdeterminar la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los apartes demandados, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-5 constitucional, ya que hacen parte de un decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
2. Resumen del problema jur\u00eddico planteado en la demanda \u00a0<\/p>\n
Tras descartar los cargos que por otros vicios de inconstitucionalidad fueron rechazados por la Corte en el tr\u00e1mite inicial de esta demanda, esta Corporaci\u00f3n entiende que los \u00fanicos cargos de inconstitucionalidad contra los apartes acusados se resumen del siguiente modo. \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el segmento del segundo inciso del art\u00edculo 81 del Decreto 1295 de 1994 es inconstitucional porque con su expedici\u00f3n el Gobierno excedi\u00f3 las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 100 de 1993, en tanto que modific\u00f3 el art\u00edculo 1347 del C\u00f3digo de Comercio, pese a que el art\u00edculo 150 constitucional proh\u00edbe que, en ejercicio de facultades extraordinarias, el Ejecutivo expida y\/o derogue y\/o reforme, total o parcialmente, los c\u00f3digos y sus contenidos normativos. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el legislador no puede reformar c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias, por lo que las disposiciones normativas de los c\u00f3digos o de leyes estatutarias prevalecen y no pueden ser, en ning\u00fan caso, reformadas y derogadas por una disposici\u00f3n contenida en un decreto ley. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, el aparte acusado del art\u00edculo 98, al disponer la derogaci\u00f3n de todas las normas que sean contrarias a su texto, quebranta el citado art\u00edculo 150 constitucional, pues deroga los art\u00edculos 99, 110 y 1.347 del C\u00f3digo de Comercio, relativos a las actividades de corretaje y a las otras que taxativamente pueden desarrollar los corredores de seguros. \u00a0<\/p>\n
El cargo que es objeto de estudio agrega que la modificaci\u00f3n del C\u00f3digo de Comercio, equivale a la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo, prohibida expresamente por el art\u00edculo 150 superior, que adem\u00e1s no estaba expresamente autorizada por la ley habilitante \u2013Ley 100 de 1993-, ley que s\u00f3lo se refer\u00eda al orden de la administraci\u00f3n del sistema de riesgos profesionales. \u00a0<\/p>\n
Del resumen que acaba de hacerse se tiene que, en realidad, el cargo de inconstitucionalidad admitido ofrece dos aspectos de an\u00e1lisis: i) la vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de expedici\u00f3n o modificaci\u00f3n de c\u00f3digos por parte del decreto legislativo demandado y ii) la circunscripci\u00f3n de la materia del art\u00edculo demandado al \u00e1mbito legislativo de las facultades conferidas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entendido, esta Corte debe determinar, entonces, si los apartes acusados del art\u00edculo demandado constituyen una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150 constitucional, que impide al Presidente hacer uso de las facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, as\u00ed como una extralimitaci\u00f3n en el desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Para hacerlo, la Corte recordar\u00e1 los criterios jurisprudenciales fijados en materia de l\u00edmites constitucionales al ejercicio de facultades extraordinarias, tras lo cual examinar\u00e1 si el contenido de la norma que se acusa encuadra dentro del \u00e1mbito de regulaci\u00f3n de la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
3. Facultades extraordinarias y limite constitucional para expedir c\u00f3digos \u00a0<\/p>\n
El numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica habilita al Congreso de la Rep\u00fablica para conferir facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica que le permitan expedir normas con fuerza de ley. La norma constitucional establece lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 150- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje. Tales facultades deber\u00e1n ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
El Congreso podr\u00e1, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Estas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con estas leyes de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional ha establecido que dicha concesi\u00f3n constituye una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen de reparto de configuraci\u00f3n normativa caracter\u00edstico del sistema constitucional colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corporaci\u00f3n ha dicho a este respecto que la regla general en materia de reparto de competencia normativa asigna al Legislador la funci\u00f3n de crear la ley y al Ejecutivo la de reglamentarla. La separaci\u00f3n de las funciones legislativa y administrativa, que se traduce en la necesidad de que el legislador expida la norma general, impersonal y abstracta y el Ejecutivo garantice su aplicaci\u00f3n concreta descansa en la base m\u00e1s elemental del sistema de divisi\u00f3n tripartita de los poderes p\u00fablicos, es decir, en la estructura misma del Estado constitucional. Por ello, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que \u201cla facultad legislativa est\u00e1 atribuida expresamente al Congreso, quien goza adem\u00e1s de la cl\u00e1usula general de competencia para crear normas jur\u00eddicas vinculantes (CP arts 150 ords 1 y 2)3. Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecuci\u00f3n de las leyes\u201d4, a lo cual agreg\u00f3 en otra oportunidad: \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta claro que en un Estado democr\u00e1tico de derecho fundado en la soberan\u00eda popular (art\u00edculos 1 y 3 C.P.) las decisiones m\u00e1s importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular y de deliberaci\u00f3n pluralista, no por el Ejecutivo\u201d. (Sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, dado que uno de los principios b\u00e1sicos del Estado Constitucional es la asignaci\u00f3n de la competencia general legislativa al Congreso, el hecho de que el Ejecutivo ocupe el lugar del legislativo no puede considerarse menos que una excepci\u00f3n. Por ello, aunque los reg\u00edmenes constitucionales contempor\u00e1neos admiten esta posibilidad, limitan al m\u00e1ximo su ejercicio, a efectos de preservar intacto el principio de divisi\u00f3n de poderes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con esta apreciaci\u00f3n, el constituyente colombiano fue consciente de que la subversi\u00f3n de la competencia legislativa constituye una singularidad del sistema y dispuso mecanismos para regular y limitar su ejercicio. Dejando de lado la facultad legislativa transitoria asumida por el Gobierno en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n, las llamadas facultades extraordinarias – habilitaci\u00f3n legislativa o delegaci\u00f3n legislativa-, son claro ejemplo de la intenci\u00f3n del constituyente de limitar la potestad legislativa del Ejecutivo a efecto de evitar abusos y alteraciones severas de la estructura tripartita de la divisi\u00f3n del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de garantizar el ejercicio racional de dicha figura, la Constituci\u00f3n previ\u00f3 las siguientes limitantes: \u00a0<\/p>\n
a. En primer lugar, otorg\u00f3 iniciativa legislativa exclusiva al Presidente para presentar proyectos de ley contentivos de normas de habilitaci\u00f3n legislativa, impidiendo con ello que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa voluntariamente. \u00a0<\/p>\n
b. Condicion\u00f3 la aprobaci\u00f3n de la ley habilitante a la obtenci\u00f3n de mayor\u00edas absolutas en el Congreso, con lo cual hizo m\u00e1s riguroso el procedimiento de concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
c. Confiri\u00f3 al Congreso la potestad expl\u00edcita de reformar y modificar en todo tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias, con lo cual pretendi\u00f3 reafirmar la competencia general legislativa del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Limit\u00f3 la concesi\u00f3n de las facultades extraordinarias a la existencia de una necesidad espec\u00edfica o de una circunstancia de conveniencia p\u00fablica, lo que implica la contextualizaci\u00f3n y justificaci\u00f3n de la solicitud de facultades excepcionales por parte del Presidente ante el Congreso. \u00a0<\/p>\n
e. Impuso al Congreso la obligaci\u00f3n de delimitar el \u00e1mbito de regulaci\u00f3n material al que se circunscriben las facultades extraordinarias, con lo cual garantiz\u00f3 la precisi\u00f3n y especificidad del ejercicio de dichas competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f. Impuso el lapso de seis meses como t\u00e9rmino m\u00e1ximo para el ejercicio de las facultades, con lo cual super\u00f3 el concepto de facultades pro tempore al que alud\u00eda la Constituci\u00f3n de 1886 y que en la pr\u00e1ctica no impon\u00eda l\u00edmite temporal para el ejercicio de dichas funciones. \u00a0<\/p>\n
g. Impuso reserva estricta de ley en asuntos concretos de trascendencia nacional, comprometidos sensiblemente con el principio democr\u00e1tico, con lo cual evit\u00f3 que el Ejecutivo aprovechara las facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas y las leyes previstas en el numeral 19 del art\u00edculo 150 C.P., as\u00ed como para decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, respecto de la \u00faltima restricci\u00f3n, en particular, de la imposibilidad de expedir c\u00f3digos mediante el ejercicio de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de esbozar una sostenida y coherente jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Corte ha dicho que la imposibilidad de dictar c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias evita que el legislador se despoje del ejercicio de su competencia de regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica5, traslad\u00e1ndola habitualmente al Ejecutivo. Al respecto, sostuvo que \u201cla Carta Pol\u00edtica de 1991 erradic\u00f3 definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga de la funci\u00f3n de \u00b4expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus disposiciones\u2019, para transferirla al Gobierno Nacional por la v\u00eda de las facultades extraordinarias\u201d.6 \u00a0<\/p>\n
Acorde con esa finalidad, la jurisprudencia de la Corte ha entendido que la interdicci\u00f3n para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias se circunscribe fundamentalmente a la prohibici\u00f3n de expedir cuerpos normativos sistem\u00e1ticos y completos, es decir, dotados de una pretendida integralidad respecto de la regulaci\u00f3n de un fen\u00f3meno jur\u00eddico. Con el fin de establecer los l\u00edmites de la prohibici\u00f3n, la Corte se\u00f1al\u00f3 que un \u201cc\u00f3digo\u201d es aquel conjunto \u201cde normas que regulan de manera completa, met\u00f3dica, sistem\u00e1tica y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del Derecho y se extiende a la adopci\u00f3n de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte un c\u00f3digo\u201d7. \u00a0<\/p>\n
A prop\u00f3sito de dicha definici\u00f3n, en Sentencia C-255 de 1995, por ejemplo, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad del Decreto 1298 de junio 22 de 1994, por el cual \u00a0se expidi\u00f3 el Estatuto Org\u00e1nico de Sistema General de Seguridad Social en Salud, as\u00ed como su norma habilitante -art\u00edculo 248 de la ley 100 de 1993- al considerar que la \u00faltima confer\u00eda al Ejecutivo la facultad de regular \u00edntegramente un asunto de Salud, que implicaba la creaci\u00f3n de un c\u00f3digo en la materia. Al respecto sostuvo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cExpedir un estatuto org\u00e1nico del sistema de salud, de numeraci\u00f3n continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un c\u00f3digo. Con mayor raz\u00f3n, si la facultad permite al Presidente “eliminar las normas repetidas o superfluas”, lo que podr\u00eda conducir a la derogaci\u00f3n por esta v\u00eda de normas que hacen parte de leyes org\u00e1nicas o estatutarias\u201d. (Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda) \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en aplicaci\u00f3n del criterio jurisprudencial citado, en providencia C-725 de 2000 la Corte consider\u00f3 que el Decreto 1073 de 1999, que integraba el R\u00e9gimen Disciplinario Especial para los servidores p\u00fablicos de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u2013DIAN-, constitu\u00eda una regulaci\u00f3n completa e integral de dicho r\u00e9gimen y por tanto deb\u00eda ser considerada un c\u00f3digo, por lo que al haber sido expedida en ejercicio de facultades extraordinarias, era contraria a la prohibici\u00f3n constitucional del art\u00edculo 150-10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo salta a la vista, sin esfuerzo queda claro que el Decreto 1073 de 1999, no s\u00f3lo modifica el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (Ley 200 de 1995), en cuanto a sus destinatarios y campo de aplicaci\u00f3n, sino que, con toda la amplitud que se crey\u00f3 necesaria o conveniente, de manera integral en \u00e9l se regula por completo lo concerniente al r\u00e9gimen disciplinario de unos servidores p\u00fablicos determinados, haciendo caso omiso de la prohibici\u00f3n constitucional para que se modifiquen los c\u00f3digos mediante decretos-leyes.\u201d (Sentencia C-725 de 2000 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) \u00a0<\/p>\n
Con todo, el hecho de que, en ejercicio de facultades excepcionales, el Ejecutivo est\u00e9 inhabilitado para expedir c\u00f3digos, no significa que no pueda modificar norma alguna de ning\u00fan c\u00f3digo preexistente. La interpretaci\u00f3n con autoridad que sobre el particular acoge la Corte es que la prohibici\u00f3n de expedici\u00f3n de c\u00f3digos de que habla la Constituci\u00f3n no impide la modificaci\u00f3n de disposiciones consignadas en otros c\u00f3digos, siempre y cuando dicha modificaci\u00f3n no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que en la pr\u00e1ctica equivalga a la expedici\u00f3n de ese tipo de estatutos. \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, la Corte avala las modificaciones puntuales de c\u00f3digos hechas por v\u00eda de decretos leyes, pero advierte que en cada caso concreto, ser\u00e1 funci\u00f3n del juez constitucional establecer si el decreto ley introduce una modificaci\u00f3n meramente puntual o si, por el contrario, la misma resulta estructural o integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto ha dicho la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) no toda reforma a la legislaci\u00f3n que toque de alg\u00fan modo con una materia regulada en un c\u00f3digo, se encuentra limitada por el precepto de la Constituci\u00f3n que proh\u00edbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No est\u00e1n cobijadas por la prohibici\u00f3n las reformas por la v\u00eda de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un c\u00f3digo ni establecen la regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica e integral de una materia. Adem\u00e1s, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulaci\u00f3n de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un c\u00f3digo, e incluso puede descodificarla\u201d8. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, a\u00fan en el evento de que una modificaci\u00f3n de este tipo hubiese tenido lugar ( se refiere a la de algunas disposiciones de un c\u00f3digo), tampoco se habr\u00eda incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se tratar\u00eda simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general del C\u00f3digo, ni establece la regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democr\u00e1tico que el Constituyente quiso proteger con la prohibici\u00f3n de que trata el tercer inciso del numeral d\u00e9cimo del art\u00edculo 150 de la Carta\u201d. (Sentencia C-296\/95 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) (subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n refrenda jurisprudencia previa sobre la misma materia, seg\u00fan la cual: \u00a0<\/p>\n
“(..) cuando los contenidos normativos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias.”9 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026no toda reforma a la legislaci\u00f3n que toque de alg\u00fan modo con una materia regulada en un c\u00f3digo, se encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de la Constituci\u00f3n que proh\u00edbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no est\u00e1n cobijadas por la prohibici\u00f3n las reformas por la v\u00eda de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un c\u00f3digo ni establecen la regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica e integral de una materia. Adem\u00e1s, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulaci\u00f3n de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un c\u00f3digo, e incluso puede descodificarla. As\u00ed, por ejemplo, en la sentencia C-064\/9710 la Corte consider\u00f3 que el Estatuto de Registro (decreto 1250\/1970) era una materia descodificada y que por lo tanto no formaba parte del C\u00f3digo Civil y, en tal virtud, el legislador pod\u00eda conceder facultades para su reforma. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las circunstancias descritas, considera la Corte que la materia contenida en los arts. 143 y 144, no hace parte ni del C\u00f3digo Civil ni del C\u00f3digo del Comercio, pues se encuentra regulada, entre otras normas, \u00a0por las leyes 79\/88, 24\/81 y por los decretos 1480 y 1481 de 1989, como lo anota uno de los ciudadanos intervinientes en el proceso. Pero a\u00fan admitiendo que si lo estuvieran, bien pod\u00eda el legislador en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas regular lo concerniente a dichas materias, por tratarse de aspectos que no afectar\u00edan la estructura normativa de dichos c\u00f3digos. Por consiguiente, el registro que seg\u00fan las normas acusadas se ordena hacer en las C\u00e1maras de Comercio, en relaci\u00f3n con los actos de constituci\u00f3n, reforma, extinci\u00f3n y dem\u00e1s que se prev\u00e9n en el Cap\u00edtulo II del Titulo I del decreto 2150 de 1995, pod\u00eda ser establecido de acuerdo con las facultades que le fueron otorgadas al gobierno por el art. 83 de la ley 190\/95\u201d.(Sentencia C-077 de 1997 Antonio Barrera Carbonell) (subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, en casos concretos, la Corte Constitucional ha reconocido que los c\u00f3digos pueden ser modificados puntualmente por decretos expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, sin que tal medida vulnere la prohibici\u00f3n superior del art\u00edculo 150-10. \u00a0<\/p>\n
\u201c7.3. En cualquier caso, esta Corte ha precisado en anteriores oportunidades que la prohibici\u00f3n constitucional de expedir C\u00f3digos por medio de facultades extraordinarias \u201cha de entenderse circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedici\u00f3n de un cuerpo legislativo que debido a su estructuraci\u00f3n alcanza la denominaci\u00f3n de \u2018c\u00f3digo\u2019 y no a todos los asuntos tratados en \u00e9l\u201d11. Es decir, \u201cno toda reforma a la legislaci\u00f3n que toque de alg\u00fan modo con una materia regulada en un c\u00f3digo, se encuentra limitada por el precepto de la Constituci\u00f3n que proh\u00edbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No est\u00e1n cobijadas por la prohibici\u00f3n las reformas por la v\u00eda de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un c\u00f3digo ni establecen la regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica e integral de una materia\u201d12. En esta medida, incluso si se aceptara en gracia de discusi\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada constituye una modificaci\u00f3n de lo dispuesto en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de prestaciones sociales, el cargo por violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n constitucional de expedir c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias no estar\u00eda llamado a prosperar, puesto que el art\u00edculo demandado \u00fanicamente se refiere a un aspecto concreto y puntual de la regulaci\u00f3n legal sobre prestaciones sociales de los miembros de la Polic\u00eda Nacional, y no configura bajo ning\u00fan punto de vista una codificaci\u00f3n sistem\u00e1tica y exhaustiva de la legislaci\u00f3n sobre el tema.\u201d (Sentencia C-061 de 2005 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) (subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descrita as\u00ed la posici\u00f3n jurisprudencial de la Corte, para esta Sala es evidente que la disposici\u00f3n acusada no introduce una modificaci\u00f3n a la legislaci\u00f3n pertinente que constituya expedici\u00f3n de un c\u00f3digo o que modifique alg\u00fan c\u00f3digo en t\u00e9rminos prohibidos por la Carta. \u00a0<\/p>\n
4. Estudio del cargo de la demanda \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el art\u00edculo 81 del Decreto 1295 de 1994 se limita a autorizar a las agencias intermediarias de seguros para realizar actividades de salud ocupacional, lo cual, evidentemente, no configura una regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica, completa ni integral del r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional o del funcionamiento de las agencias intermediarias de seguros. En esas medida, es claro que por el Decreto 1295 de 1994 el Gobierno no expidi\u00f3 un c\u00f3digo en la materia. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la norma tampoco introduce una modificaci\u00f3n estructural, integral o sistem\u00e1tica a la legislaci\u00f3n pertinente, encu\u00e9ntrese ella incluida o no en un c\u00f3digo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, independientemente de si la legislaci\u00f3n preexistente en materia de salud ocupacional o de agencias intermediarias de seguros se encuentra consignada en un c\u00f3digo espec\u00edfico o, simplemente, aparece regulada en una normativa independiente que no alcanza a configurar un c\u00f3digo, a partir de la jurisprudencia constitucional citada es posible concluir que el legislador extraordinario est\u00e1 habilitado para introducir modificaciones puntuales que no impliquen una reforma sistem\u00e1tica, integral y estructural de la materia que se toca. \u00a0<\/p>\n
La norma acusada, en cuanto se limita a permitir la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional a ciertas agencias de seguros, introduce al r\u00e9gimen jur\u00eddico una modificaci\u00f3n puntual, precisa y espec\u00edfica que en manera alguna est\u00e1 prohibida por la Carta. Se equivoca el demandante entonces al sugerir que la modificaci\u00f3n al c\u00f3digo de comercio, que a su juicio se produce por virtud del art\u00edculo demandado, contrar\u00eda la previsi\u00f3n constitucional del art\u00edculo 150-10, pues la norma constitucional, tal como ha sido interpretada por la Corte, no impide las modificaciones puntuales a ese r\u00e9gimen. Y no lo hace, tal como ha sido dicho, tanto si la modificaci\u00f3n afecta un c\u00f3digo como si toca otra regulaci\u00f3n legal que no tenga tal tipolog\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Por las razones previstas, \u00e9ste cargo de inconstitucionalidad no prospera. \u00a0<\/p>\n
Por similares motivos, tampoco prospera el cargo dirigido contra el aparte acusado del art\u00edculo 98 del Decreto 1295 de 1994, por el cual se dispone la derogaci\u00f3n t\u00e1cita de todas las normas incompatibles con dicha regulaci\u00f3n. La raz\u00f3n es simple: si en ejercicio de facultades extraordinarias el presidente puede modificar aspectos puntuales de legislaci\u00f3n preexistente \u2013independientemente de que est\u00e9 incluida en un c\u00f3digo- y se ha visto que el art\u00edculo acusado introduce una modificaci\u00f3n puntual, la disposici\u00f3n derogatoria de normas incompatibles no implica derogaci\u00f3n total \u2013sino puntual- de ninguna normativa preexistente. La cl\u00e1usula de derogaci\u00f3n se impone como requisito necesario para garantizar compatibilidad entre la legislaci\u00f3n anterior y la entrante, sin que por tal raz\u00f3n pueda decirse que en virtud de dicha disposici\u00f3n se han transformado contenidos sistem\u00e1ticos propios de un c\u00f3digo. \u00a0<\/p>\n
Tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, la cl\u00e1usula derogatoria per se no constituye vulneraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de expedir c\u00f3digos en ejercicio de facultades extraordinarias, porque los efectos de la cl\u00e1usula se verifican en cada caso concreto, frente a la normativa que le resulta incompatible, tras lo cual es imposible deducir inexequibilidad de su propia existencia. La Corte se refiri\u00f3 al tema en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con el cargo que por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias formula el actor en relaci\u00f3n con la cl\u00e1usula de derogatoria t\u00e1cita contenida en el art\u00edculo 57 del Decreto 1760 de 2003, resultan aplicables las mismas consideraciones que sobre esta materia se hicieron en el ac\u00e1pite de esta providencia relacionado con la reserva de ley ordinaria para la expedici\u00f3n de c\u00f3digos. As\u00ed no es posible afirmar que la cl\u00e1usula sobre derogatoria t\u00e1cita, per se, sea contraria a la Constituci\u00f3n por desbordar el \u00e1mbito de las facultades extraordinarias, porque es claro que el efecto derogatorio de esa cl\u00e1usula s\u00f3lo se produce como consecuencia de la oposici\u00f3n de una norma pre-existente con un contenido de regulaci\u00f3n de la nueva norma. Y en tal evento, la inconstitucionalidad de la derogatoria solo podr\u00eda producirse como resultado de la inconstitucionalidad de dicho contenido de regulaci\u00f3n, sin que quepa que la Corte entre a examinar la cl\u00e1usula derogatoria en si misma considerada, frente a todos los contenidos normativos que en opini\u00f3n del actor resulten afectados por ella. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor tal raz\u00f3n, habr\u00e1 de declararse la exequibilidad del aparte del art\u00edculo 57 del Decreto 1760 de 2003 conforme al cual ese decreto \u201cderoga todas las disposiciones que le sean contrarias\u2026\u201d. (Sentencia C-511 de 2004 M.P.\u00a0 Rodrigo Escobar Gil) \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, el cargo atribuido al aparte acusado del art\u00edculo 98 tampoco prospera. \u00a0<\/p>\n
5. Exceso material en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 100 de 1993 \u00a0<\/p>\n
Sostiene tambi\u00e9n el demandante que el art\u00edculo 81 es inconstitucional porque excede el marco de las facultades conferidas por el Congreso al Ejecutivo. A su juicio, la materia a la que se refiere el art\u00edculo acusado no est\u00e1 circunscrita al tema de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 100 de 1993. Pasa la Corte a examinar este punto. \u00a0<\/p>\n
La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, concede en su art\u00edculo 139 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar \u201clas normas necesarias para organizar la administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto del \u00e1mbito de las competencias conferidas al Ejecutivo por el art\u00edculo 139-11 y del alcance de sus conceptos, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en otras oportunidades. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en Sentencia C-452 de 2002, la Corte abord\u00f3 el tema de la amplitud de las competencias que por virtud de la norma se concedieron al Ejecutivo, aludiendo para el efecto a los l\u00edmites de los conceptos de \u201corganizar\u201d y \u201cadministraci\u00f3n del sistema General de Riesgos Profesionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la Corte verti\u00f3 las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara determinar los l\u00edmites materiales de dichas facultades se debe comenzar por definir en primer orden el t\u00e9rmino \u201corganizar\u201d en raz\u00f3n a que el legislador le confiri\u00f3 al ejecutivo las facultades con el fin de \u201cdictar las normas necesarias para organizar\u201d; organizar qu\u00e9?, sobre qu\u00e9 debe recaer la acci\u00f3n de organizar?, la misma disposici\u00f3n se\u00f1ala que para organizar \u201cla administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d, luego, una vez precisado qu\u00e9 debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden, que se entiende por \u201cla administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d y en tercer orden que es y que abarca el \u201cSistema de Riesgos Profesionales\u201d seg\u00fan el legislador. As\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1\u00ba.) Seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola de la Real Academia, la expresi\u00f3n \u201corganizar\u201d significa: Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario. \u00a0<\/p>\n
\u201cA su vez \u201cestablecer\u201d se define como fundar, instituir. Ordenar, mandar, decretar. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl \u00a0verbo \u201creformar\u201d significa volver a formar, rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intenci\u00f3n de mejorarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cY del vocablo \u201cpreparar\u201d se dice que es prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa o con alg\u00fan otro fin determinado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe las anteriores acepciones del verbo rector \u201corganizar\u201d al que se contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en su ejercicio pod\u00eda dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer. Qu\u00e9 cosa?. Sobre qu\u00e9 objeto deb\u00eda recaer este tipo de acciones del ejecutivo?. La misma norma de facultades se\u00f1ala que el objeto de estas acciones deb\u00eda dirigirse, orientarse, encausarse directamente sobre \u201cla administraci\u00f3n\u201d \u00a0para mejorarla, para lograr un fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados. \u00a0<\/p>\n
\u201c2\u00ba.) En relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cla administraci\u00f3n del Sistema de Riesgos Profesionales\u201d, nos remitimos nuevamente al Diccionario de la Academia Espa\u00f1ola, que define el t\u00e9rmino \u201cadministraci\u00f3n\u201d como acci\u00f3n y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta funci\u00f3n. Tambi\u00e9n se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas competentemente autorizadas por el juez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl verbo \u201cadministrar\u201d a su vez significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo habitan. Dirigir una instituci\u00f3n. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAcorde a las anteriores definiciones podemos se\u00f1alar que \u201cla administraci\u00f3n\u201d hace referencia a la acci\u00f3n de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la funci\u00f3n de administrar, as\u00ed como tambi\u00e9n a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma funci\u00f3n, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un esfuerzo por sistematizar el contenido de las facultades conferidas por el Legislador, la Corte concluy\u00f3 que las mismas estaban orientadas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimizaci\u00f3n del Sistema de Riesgos \u00a0Profesionales. (Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en suma, la Corte sostuvo que el art\u00edculo 139-11 de la Ley 100 de 1993 autoriza al Presidente para regular mediante decreto con fuerza de ley los asuntos relacionados con la administraci\u00f3n del Sistema de Riesgos Profesionales. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, mediante Sentencia C\u00ad-516 de 2004, la Corte estableci\u00f3 que el Sistema de Riesgos Profesionales tiene como finalidad general la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de los riesgos que surgen como consecuencia de la ejecuci\u00f3n de las relaciones laborales y las actividades de trabajo, y entendi\u00f3 que dicho sistema comprende los mecanismos preventivos de riesgos profesionales, es decir, las actividades de salud ocupacional. Dijo a este respecto la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Sistema General de Riesgos Profesionales se dirige fundamentalmente a brindar protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n trabajadora y se encuentra regulado en el Libro Tercero de la referida Ley [100 de 1993]. \u00a0<\/p>\n
\u201cDicho Sistema est\u00e1 definido por el Decreto 1295 de 1994 – expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias- como \u201cel conjunto de entidades publicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia de la labor que desarrollan\u201d13. Sus objetivos est\u00e1n destinados a mejorar las condiciones de trabajo y salud de los empleados, protegi\u00e9ndolos de los riesgos que se generen en su lugar de trabajo y que puedan afectar su salud individual o colectiva; a fijar las prestaciones de atenci\u00f3n de la salud y econ\u00f3micas por incapacidad temporal frente a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; a reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones econ\u00f3micas que se generen conforme a la ley y a desarrollar actividades dirigidas a establecer el origen de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, as\u00ed como el control de los agentes de riesgos ocupacionales14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Sistema es administrado por el Seguro Social y por las entidades aseguradoras de vida autorizadas por la Superintendencia Bancaria para la explotaci\u00f3n del ramo de seguro de riesgos profesionales15, y se estructura sobre la base de la existencia de un riesgo creado por el empleador, en donde no se tiene en cuenta la culpa de \u00e9ste sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades de las que el empresario obtiene un beneficio16. En ese orden, las entidades asumen un riesgo que en principio tendr\u00edan los empleadores pero que por virtud de la ley y en aras de otorgar una mayor protecci\u00f3n a los trabajadores, se les traslada a ellas, mediando, eso s\u00ed, una cotizaci\u00f3n que se encuentra a cargo del patrono. La funci\u00f3n que cumplen es entonces prevenir, atender y proteger a la poblaci\u00f3n trabajadora de los efectos causados por accidentes y enfermedades que les puedan ocurrir con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan. \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cDe lo anterior se concluye que el Sistema de Riesgos Profesionales se caracteriza por los siguientes elementos: est\u00e1 compuesto por entidades de car\u00e1cter p\u00fablico y privado; es administrado por el ISS y otras entidades aseguradoras de vida, debidamente autorizadas; est\u00e1 destinado a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, para lo cual fija las prestaciones econ\u00f3micas y las prestaciones asistenciales a que tienen derecho los trabajadores en uno y otro caso; todos los trabajadores deben estar afiliados, y esa afiliaci\u00f3n se hace a trav\u00e9s de los empleadores, quienes son los encargados de pagar las cotizaciones respectivas, de acuerdo a la clase de riesgo en que se encuentren.\u201d (Sentencia C-516 de 2004 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) (subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, de las providencias citadas se tiene que el art\u00edculo 139-11 de la Ley 100 autoriz\u00f3 al Presidente para dictar decretos con fuerza de ley encargados de administrar el sistema de riesgos profesionales, sistema al que se encuentran \u00a0adscritas las actividades preventivas laborales de salud ocupacional. La Corte aclar\u00f3, de todos modos, que las competencias asignadas al Ejecutivo no incluyen la potestad de reformar aspectos sustanciales del Sistema General de Riesgos profesionales, sino, simplemente, de modificar su administraci\u00f3n, tal como se dijo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la Sentencia C-452 de 2002 hab\u00eda precisado17: \u00a0<\/p>\n
\u201cObserva la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la administraci\u00f3n de los otros Sub-sistemas \u00a0no hizo cosa diferente a dar aplicaci\u00f3n al concepto de \u201cadministraci\u00f3n\u201d en la misma forma como qued\u00f3 definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2) del punto 3.4. que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la funci\u00f3n de administrar, as\u00ed como tambi\u00e9n a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecisamente el legislador ordinario otorg\u00f3 facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la \u201cadministraci\u00f3n\u201d del Sistema de Riesgos Profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley 100 de 1993 dedicado a regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no se trat\u00f3 ning\u00fan aspecto relacionado con la administraci\u00f3n del sistema y esta es la raz\u00f3n de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos Sub-sistemas, si previ\u00f3 el legislador ordinario lo concerniente a su administraci\u00f3n en la forma como qued\u00f3 expresada al analizar el contexto del t\u00e9rmino \u00a0administraci\u00f3n para el legislador ordinario en la ley de facultades\u201d. (Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara) \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alado el marco normativo autorizado por la ley habilitante, corresponde ahora determinar si el fin de la norma acusada se encuadra en aquel.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado dispone en lo acusado que los \u201cintermediarios de seguros sujetos a supervisi\u00f3n permanente de la Superintendencia Bancaria, podr\u00e1n realizar actividades de Salud Ocupacional si cuentan con una infraestructura t\u00e9cnica y humana especializada para tal fin, previa obtenci\u00f3n de licencia para prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional a terceros.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La finalidad de la norma es permitir que dichos intermediarios, si demuestran tener los recursos t\u00e9cnicos, humanos y econ\u00f3micos necesarios, participen en la prestaci\u00f3n de actividades de salud ocupacional. La norma, en efecto, habilita la incorporaci\u00f3n de dichas empresas al r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales en su dimensi\u00f3n preventiva: la salud ocupacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para esta Sala, la incorporaci\u00f3n al r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales de empresas de seguros es v\u00e1lida desde el punto de vista de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, en tanto que uno de los objetivos del dicho r\u00e9gimen es la prevenci\u00f3n de los riesgos de accidente y enfermedad en el lugar de trabajo. Tal como qued\u00f3 visto en los apartes jurisprudenciales transcritos, el sistema de riesgos profesionales toca directamente con el mejoramiento de las \u201ccondiciones de trabajo y salud de los empleados, protegi\u00e9ndolos de los riesgos que se generen en su lugar de trabajo y que puedan afectar su salud individual o colectiva\u201d y \u201ca desarrollar actividades dirigidas a establecer el origen de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, as\u00ed como el control de los agentes de riesgos ocupacionales\u201d, aspectos todos pertinentes a los servicios de salud ocupacional. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, al permitir el ingreso de dichas entidades al mercado de la salud ocupacional, en el sistema preventivo de riesgos profesionales, la norma no introduce modificaci\u00f3n sustancial a dicho r\u00e9gimen: simplemente, facilita el ingreso de un nuevo actor al sistema preventivo laboral, ampliando el cat\u00e1logo de ofertas para quienes est\u00e1n interesados en contratar dichos servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La incorporaci\u00f3n de las empresas intermediarias de seguros al r\u00e9gimen de salud ocupacional puede catalogarse \u2013a juicio de la Sala- como una medida organizativa dirigida a mejorar la administraci\u00f3n de uno de los aspectos del r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales. Ello en cuanto que, como lo dijo la Corte, la administraci\u00f3n del sistema de Riesgos Profesionales implica la expedici\u00f3n de las disposiciones necesarias para \u201ccrear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos, los recursos y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d18, o en t\u00e9rminos de la Sentencia C-452 de 2002, el \u201c conjunto de organismos encargados de cumplir la funci\u00f3n de administrar, as\u00ed como tambi\u00e9n a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma funci\u00f3n\u201d19. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se tiene que la finalidad de la norma acusada, en cuanto pretende autorizar el ingreso al r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales a ciertas entidades que presten servicios de salud ocupacional, con el fin de ampliar la cobertura del servicio, no es otra que la de intervenir en el proceso de administraci\u00f3n del r\u00e9gimen, por lo que su espectro de acci\u00f3n se encuentra dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 100\/93. En efecto, la Corte no encuentra que por la disposici\u00f3n demandada el Ejecutivo haya pretendido modificar alg\u00fan aspecto sustancial de ese r\u00e9gimen. \u00a0<\/p>\n
En tal medida, esta Corte tampoco considera que por este aspecto la pretensi\u00f3n regulatoria del art\u00edculo 98 del Decreto 1295 de 1994 haya excedido los l\u00edmites materiales de la ley habilitante. El cargo, por este motivo, tampoco prospera. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte Constitucional considera que el art\u00edculo demandado no es inconstitucional, en la medida en que las facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo le permit\u00edan introducir modificaciones al r\u00e9gimen de Riesgos Profesionales relacionadas con la administraci\u00f3n del mismo, cosa que el Presidente hizo al facultar a ciertas entidades de seguros para participar en la prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia, declarar EXEQUIBLES el inciso segundo del art\u00edculo 81 y el aparte acusado del art\u00edculo 98 del Decreto 1295 de 1994 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-313 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisi\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Es menester reiterar que no es acertada la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual la ley que confiere facultades extraordinarias debe contener de manera expresa y precisa los temas que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. La conclusi\u00f3n a la que ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 150 superior que, en efecto, establece un l\u00edmite de naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante, tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y precisi\u00f3n. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de precisi\u00f3n busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es, que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omn\u00edmodas de regulaci\u00f3n al Ejecutivo, tal como ocurrir\u00eda con leyes que permitieran el desarrollo de \u201ctodos los temas necesarios para alcanzar la paz\u201d, o \u201cEl establecimiento de un nuevo r\u00e9gimen de educaci\u00f3n\u201d. Esta clase de delegaciones, precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no s\u00f3lo resultan gen\u00e9ricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversi\u00f3n del car\u00e1cter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la medida en que vac\u00edan de contenido la competencia general de regulaci\u00f3n atribuida al Congreso de la Rep\u00fablica sin que medie alguna suerte de l\u00edmite material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Delegaci\u00f3n t\u00e1cita (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
A pesar de la correcci\u00f3n formal del argumento defendido por la Sala Plena, seg\u00fan el cual el texto constitucional no permite delegaciones t\u00e1citas, es necesario ofrecer a esta prohibici\u00f3n una lectura coherente, lo cual lleva a su comprensi\u00f3n en el siguiente sentido: t\u00e1cita aqu\u00ed significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de relaci\u00f3n con la materia delegada. No obstante, s\u00ed se permite la delegaci\u00f3n sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la ley de facultades extraordinarias exista una relaci\u00f3n de g\u00e9nero a especie, entre ley y Decreto ley. Una exigencia en contrario implicar\u00eda la adopci\u00f3n de requisitos desproporcionados que desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser solucionada por medio de la concesi\u00f3n de tales facultades. \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y DECRETO LEY-Relaci\u00f3n no es igual a la que se establece entre ley y decretos reglamentarios (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Es preciso anotar que la relaci\u00f3n que est\u00e1 llamada a verificar la Corte Constitucional entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica no resulta comparable con aquella propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La diferencia esencial para el an\u00e1lisis que ahora se adelanta consiste en que el objeto de los decretos leyes no se reduce a \u201cdesarrollar\u201d o \u201creglamentar\u201d la ley habilitante, como s\u00ed ocurre en el segundo evento se\u00f1alado. Al contrario, en este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra sometida a un l\u00edmite de contenido previamente establecido por el mismo legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal limitaci\u00f3n que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones minuciosas y espec\u00edficas que hacen inocua la figura establecida en el art\u00edculo 150.10 superior. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
En el asunto bajo revisi\u00f3n, la autorizaci\u00f3n conferida por el art\u00edculo 81 del decreto 1295 de 1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la habilitaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una medida orientada a procurar la administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relaci\u00f3n de g\u00e9nero a especie entre esas disposiciones que no requiere como justificaci\u00f3n un minucioso an\u00e1lisis del alcance sem\u00e1ntico de los signos ling\u00fc\u00edsticos por medio de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedici\u00f3n del mencionado decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaraci\u00f3n de voto, un examen de constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al prop\u00f3sito que pretende ser alcanzado por medio de la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. En conclusi\u00f3n, debe existir una relaci\u00f3n de conexidad directa entre los decretos leyes y la ley que permite su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6392 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del art\u00edculo 81 y el art\u00edculo 98 en lo referente a la expresi\u00f3n: \u201cy dem\u00e1s normas que le sean contrarias\u201d del Decreto ley 1295 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Domingo Banda Torregroza \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena, presento a continuaci\u00f3n los argumentos por los cuales me aparto de la motivaci\u00f3n sobre la cual se apoya la decisi\u00f3n tomada por esta Corporaci\u00f3n, aclarando previamente que la parte resolutiva de esta providencia es, en \u00faltimas, acertada puesto que en el caso concreto la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de las disposiciones demandadas por el cargo de exceso en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica; no obstante, como se expondr\u00e1 luego, las razones jur\u00eddicas que orientaron a la Sala para arribar a tal decisi\u00f3n dan lugar a serios reparos y demandan una reflexi\u00f3n adicional. \u00a0<\/p>\n
El asunto planteado a la Corte \u00a0<\/p>\n
La demanda interpuesta por el ciudadano plantea, bajo un mismo cargo, dos problemas jur\u00eddicos diferentes: (i) en primer lugar, propone una revisi\u00f3n acerca de los l\u00edmites establecidos por el texto constitucional a los decretos leyes en cuanto a la prohibici\u00f3n de delegaci\u00f3n al Ejecutivo de la labor de expedici\u00f3n de c\u00f3digos. (ii) En segundo t\u00e9rmino, supone un examen a prop\u00f3sito de la subordinaci\u00f3n a la cual se encuentran sometidos estos decretos frente al \u00e1mbito legislativo de las facultades conferidas por la ley habilitante. \u00a0<\/p>\n
Antes de avanzar en esta exposici\u00f3n preliminar sobre la opini\u00f3n mayoritaria de la Corte, vale recordar el contenido normativo espec\u00edfico de las disposiciones demandadas: el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 81 del Decreto Ley 1295 de 1994 establece lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intermediarios de seguros sujetos a la supervisi\u00f3n permanente de la Superintendencia Bancaria, podr\u00e1n realizar actividades de Salud Ocupacional si cuentan con una infraestructura t\u00e9cnica y humana especializada para tal f\u00edn, previa obtenci\u00f3n de licencia para prestaci\u00f3n de servicios de salud ocupacional a terceros. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el fragmento demandado del art\u00edculo 98 \u2013subrayado- precisa la vigencia del mencionado decreto en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 98. DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicaci\u00f3n y deroga los art\u00edculos 199, 200, 201, 202, 203, 204 y 205 del C\u00f3digo Sustantivo de Trabajo, los art\u00edculos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los art\u00edculos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los art\u00edculos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los cap\u00edtulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el art\u00edculo 2o. y el literal b) del art\u00edculo 5o. de la Ley 62 de 1989 y dem\u00e1s normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la primera acusaci\u00f3n las consideraciones realizadas en la parte motiva de la sentencia no merecen reparo alguno dado que, no s\u00f3lo se ci\u00f1en al texto constitucional, sino que descansan sobre s\u00f3lidos precedentes de esta Corporaci\u00f3n en los cuales se ha precisado con exactitud el alcance de la prohibici\u00f3n impuesta a las leyes de facultades extraordinarias sobre la expedici\u00f3n de c\u00f3digos. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el desarrollo ofrecido por la Sala Plena al segundo problema jur\u00eddico planteado merece un an\u00e1lisis adicional pues, como se explica en l\u00edneas posteriores, las consideraciones llevadas a cabo en el fundamento 5\u00ba de esta sentencia, a prop\u00f3sito del alcance de la Ley de facultades extraordinarias, est\u00e1n orientadas por un derrotero que resulta por completo ajeno al texto constitucional colombiano, el cual nubla la comprensi\u00f3n y funcionamiento de esa instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del ciudadano el art\u00edculo 81 demandado desborda el objeto de regulaci\u00f3n confiado al Ejecutivo por medio del art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, disposici\u00f3n que le concedi\u00f3 facultades extraordinarias para dictar las normas necesarias para la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n del Sistema general de riesgos profesionales. Para analizar este cargo la Corte adelant\u00f3 un riguroso an\u00e1lisis sem\u00e1ntico de los vocablos empleados por el Congreso de la Rep\u00fablica en el mencionado art\u00edculo. De manera espec\u00edfica, los significantes analizados fueron los siguientes: \u201corganizar\u201d y \u201cadministraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales\u201d. Tal examen llev\u00f3 a la Sala Plena a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual la autorizaci\u00f3n concedida a los intermediarios de seguros por la disposici\u00f3n acusada se encontraba prevista dentro del espectro sem\u00e1ntico que surge de la ley habilitante, raz\u00f3n por la cual la acusaci\u00f3n de exceso en las facultades otorgadas no estaba llamada a prosperar. \u00a0<\/p>\n
El fundamento de esta consideraci\u00f3n consiste en que el objeto de regulaci\u00f3n confiado al Ejecutivo por medio de la ley de facultades extraordinarias debe estar expresamente contenido en \u00e9sta, lo cual supone una proscripci\u00f3n absoluta de cualquier delegaci\u00f3n t\u00e1cita o, en el sentido m\u00e1s estricto de los t\u00e9rminos, no expresa. \u00a0<\/p>\n
Exceso material en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por una ley habilitante \u00a0<\/p>\n
Si bien la l\u00ednea argumentativa seguida por la Sala Plena se muestra s\u00f3lida y convincente debido a la simplicidad de sus fundamentos y a la coherencia con la cual avanza en su desarrollo, es preciso anotar que la premisa de la cual parte no es aceptable en la medida en que desdibuja el verdadero alcance de las facultades que de manera temporal el Congreso de la Rep\u00fablica concede al Ejecutivo. Para explicar esta aseveraci\u00f3n han de ser retomadas las consideraciones contenidas en el salvamento de voto suscrito en la sentencia C-1152 de 2005. En dicha providencia esta Corporaci\u00f3n abord\u00f3 un cargo de inconstitucionalidad dirigido contra el art\u00edculo 20 del mismo decreto que en esta ocasi\u00f3n fue demandado. \u00a0<\/p>\n
En tal oportunidad la Corte concluy\u00f3 que tal disposici\u00f3n exced\u00eda las facultades conferidas por la Ley 100 de 1993, dado que la determinaci\u00f3n del ingreso base de liquidaci\u00f3n a tener en cuenta para el reconocimiento de prestaciones econ\u00f3micas por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales \u2013lo cual constitu\u00eda, precisamente, el objeto de regulaci\u00f3n del art\u00edculo 20 demandado- desbordaba los l\u00edmites de la delegaci\u00f3n realizada. En esa ocasi\u00f3n, como ahora, la Sala Plena acogi\u00f3 el criterio seg\u00fan el cual los t\u00e9rminos que son empleados en la ley de facultades extraordinarias son \u201cprecisos y expresos\u201d y, con igual rigor, determinan la validez de los decretos leyes que sean expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de tal atribuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia en comento la Corte arrib\u00f3 a la conclusi\u00f3n que sugiere que el decreto ley no puede desarrollar competencias que no han sido confiadas al Ejecutivo de manera expresa, raz\u00f3n que, adicionalmente, la llev\u00f3 a se\u00f1alar que la ley de facultades extraordinarias no pod\u00eda ser empleada como un pretexto para deducir normas jur\u00eddicas diferentes o establecer delegaciones t\u00e1citas. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la providencia cuya aclaraci\u00f3n de voto ahora se expone, la Sala Plena ha acogido el mismo criterio, lo cual se ratifica en la manera en que el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el ciudadano fue abordado. Al realizar un detallado escrutinio sobre el sentido de los t\u00e9rminos contenidos en el art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993 para desentra\u00f1ar con exactitud las precisas barreras dentro de las cuales le es permitido al Ejecutivo expedir los decretos leyes, la Sala conserva esta errada premisa, la cual acerca conceptualmente este \u00faltimo conjunto de decretos a los decretos reglamentarios consagrados en el art\u00edculo 189 del texto constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal confusi\u00f3n dificulta la consecuci\u00f3n de los fines a los cuales se encuentra orientada la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias, lo cual, al imponer l\u00edmites excesivos al Ejecutivo, impide el desarrollo de la facultad legislativa excepcional confiada, que es una de las necesidades propias de los ordenamientos constitucionales en los cuales ha sido suscrita la cl\u00e1usula del Estado Social de Derecho, debido a la densidad y amplitud de las materias que requieren regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el sentido al cual conducen las consideraciones precedentes, es necesario reiterar los fundamentos que fueron expuestos en el salvamento de voto a la sentencia C-1152 de 2005 a prop\u00f3sito de los cimientos que subyacen la relaci\u00f3n entre la materia delegada por medio de la ley habilitante y el contenido del decreto ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en primer lugar, es menester reiterar que no es acertada la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual la ley que confiere facultades extraordinarias debe contener de manera expresa y precisa los temas que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. En el salvamento de voto citado se desarroll\u00f3 esta consideraci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cNo obedece a l\u00f3gica alguna afirmar que las materias o contenidos \u00a0de los decretos leyes deben estar \u201cestablecidos en el texto \u00a0de la ley de facultades\u201d. De manera tal que el decreto-ley s\u00f3lo puede contener temas, instituciones, procedimientos, requisitos que \u201cexpresamente\u201d est\u00e9n escritos en la ley de facultades. Se tratar\u00eda de un criterio de enunciaci\u00f3n exhaustiva y detallada sobre lo que debe contener el decreto ley. Las delegaciones de un tema permiten que se haga una relaci\u00f3n de otros asuntos, no expresa y literalmente indicadas en la ley pero entre los cuales existe una relaci\u00f3n directa\u201d. \u00a0<\/p>\n
La conclusi\u00f3n a la que ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 150 superior que, en efecto, establece un l\u00edmite de naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante, tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y precisi\u00f3n. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de precisi\u00f3n busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es, que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omn\u00edmodas de regulaci\u00f3n al Ejecutivo, tal como ocurrir\u00eda con leyes que permitieran el desarrollo de \u201ctodos los temas necesarios para \u00a0alcanzar la paz\u201d, o \u201cEl establecimiento de un nuevo r\u00e9gimen de educaci\u00f3n\u201d. Esta clase de delegaciones, precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no s\u00f3lo resultan gen\u00e9ricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversi\u00f3n del car\u00e1cter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la medida en que vac\u00edan de contenido la competencia general de regulaci\u00f3n atribuida al Congreso de la Rep\u00fablica sin que medie alguna suerte de l\u00edmite material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, a pesar de la correcci\u00f3n formal del argumento defendido por la Sala Plena, seg\u00fan el cual el texto constitucional no permite delegaciones t\u00e1citas, es necesario ofrecer a esta prohibici\u00f3n una lectura coherente, lo cual lleva a su comprensi\u00f3n en el siguiente sentido: t\u00e1cita aqu\u00ed significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de relaci\u00f3n con la materia delegada. No obstante, s\u00ed se permite la delegaci\u00f3n sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la ley de facultades extraordinarias exista una relaci\u00f3n de g\u00e9nero a especie, entre ley y Decreto ley. Una exigencia en contrario implicar\u00eda la adopci\u00f3n de requisitos desproporcionados que desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser solucionada por medio de la concesi\u00f3n de tales facultades. \u00a0<\/p>\n
Para concluir, es preciso anotar que la relaci\u00f3n que est\u00e1 llamada a verificar la Corte Constitucional entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica no resulta comparable con aquella propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La diferencia esencial para el an\u00e1lisis que ahora se adelanta consiste en que el objeto de los decretos leyes no se reduce a \u201cdesarrollar\u201d o \u201creglamentar\u201d la ley habilitante, como s\u00ed ocurre en el segundo evento se\u00f1alado. Al contrario, en este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra sometida a un l\u00edmite de contenido previamente establecido por el mismo legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal limitaci\u00f3n que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones minuciosas y espec\u00edficas que hacen inocua la figura establecida en el art\u00edculo 150.10 superior. \u00a0<\/p>\n
En el asunto bajo revisi\u00f3n, la autorizaci\u00f3n conferida por el art\u00edculo 81 del decreto 1295 de 1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la habilitaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una medida orientada a procurar la administraci\u00f3n del sistema general de riesgos profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relaci\u00f3n de g\u00e9nero a especie entre esas disposiciones que no requiere como justificaci\u00f3n un minucioso an\u00e1lisis del alcance sem\u00e1ntico de los signos ling\u00fc\u00edsticos por medio de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedici\u00f3n del mencionado decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaraci\u00f3n de voto, un examen de constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al prop\u00f3sito que pretende ser alcanzado por medio de la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, como fue se\u00f1alado en el salvamento de voto citado anteriormente, debe existir una relaci\u00f3n de conexidad directa entre los decretos leyes y la ley que permite su expedici\u00f3n. \u201cuna relaci\u00f3n de consecuencia o una relaci\u00f3n de g\u00e9nero o especie, s\u00f3lo as\u00ed se puede establecer una comprensi\u00f3n racional de la instituci\u00f3n de la delegaci\u00f3n legislativa que permita lograr los objetivos de colaboraci\u00f3n entre el ejecutivo y el legislativo dentro de un Estado social de derecho y al mismo tiempo salvaguardar los riesgos de acumulaci\u00f3n o concentraci\u00f3n de poderes en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Corte Constitucional, sentencia C \u2013 129 de 1995. \u00a0<\/p>\n
2 Los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y \u00c1lvaro Tafur Galvis salvaron el voto respecto de la confirmaci\u00f3n del rechazo. \u00a0<\/p>\n
3 Ver, entre muchas otras, las sentencias C-710 de 2001, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-234 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-712 de 2001 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-397 de 1995 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-077\/97M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-252\/94 \u00a0MM.PP. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
10 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0Sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
13 Art\u00edculo 1 Decreto 1295 de 1994. \u00a0<\/p>\n
14 Art\u00edculo 2 Decreto 1295 de 1994. \u00a0<\/p>\n
15 Art\u00edculo 77 Decreto 1295 de 1994. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-453 del 12 de junio de 2002 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). En igual sentido la Sentencia C-250 del 16 de marzo de 2004 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
17 En sentencia C-1152 de 2005 la Corte hab\u00eda dicho algo similar: \u201cMediante el numeral 11 del art\u00edculo 139 de la ley 100 de 1993, le fueron conferidas facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para organizar la administraci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Profesionales; es decir, \u00fanicamente con el prop\u00f3sito de que dictara las normas necesarias para crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos, los recursos y los bienes destinados a la funci\u00f3n de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento.\u201d (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-1152 de 2005 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-313\/07 \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-L\u00edmites \u00a0 PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance\/ CODIGO-Modificaci\u00f3n por decreto ley \u00a0 El hecho de que, en ejercicio de facultades excepcionales, el Ejecutivo est\u00e9 inhabilitado para expedir c\u00f3digos, no significa que no pueda modificar norma alguna de ning\u00fan c\u00f3digo preexistente. La interpretaci\u00f3n con autoridad que sobre […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-14012","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14012","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14012"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14012\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14012"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14012"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14012"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}