\u00a0 \u00a0 Sentencia C-339\/07 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-No aplicaci\u00f3n en norma que establece requisito tributario para cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera\/CAMBIO DE TITULAR DE INVERSION EXTRANJERA-Requisitos para la autorizaci\u00f3n\/RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-La sola menci\u00f3n cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a la t\u00e9cnica de ley marco \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones acusadas contemplan una obligaci\u00f3n tributaria, cuyo pago pretende asegurar que quien invirti\u00f3 en el pa\u00eds, antes de abandonar su titularidad, demuestre que como contribuyente se encuentra al d\u00eda en sus obligaciones, particularmente sobre la utilidad que le gener\u00f3 la enajenaci\u00f3n de la inversi\u00f3n. Los art\u00edculos 326, con su par\u00e1grafo, y 327 del Estatuto Tributario acusados, se\u00f1alan una regla legislativa para la regulaci\u00f3n de la inversi\u00f3n extranjera, pero con una finalidad netamente tributaria. Por tanto, no le asiste raz\u00f3n al demandante para estimar que este asunto debe regularse mediante una ley marco, pues si bien la norma contempla el cambio de titularidad de la inversi\u00f3n extranjera, se circunscribe a la protecci\u00f3n del Estado para que \u00e9ste reciba el pago del impuesto correspondiente a ese cambio y la declaraci\u00f3n de renta, sin que ello signifique que a trav\u00e9s de estas disposiciones se regulen temas cambiarios, ni que, por ende, se desconozca la potestad tripartita encomendada por la Constituci\u00f3n al Gobierno, al Congreso y al Banco de la Rep\u00fablica. La sola menci\u00f3n cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a la t\u00e9cnica de leyes marco, ni da base alguna al alegado desconocimiento de lo estatuido en el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6547 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario y el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Humberto An\u00edbal Restrepo V\u00e9lez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil siete (2007).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Humberto An\u00edbal Restrepo V\u00e9lez, present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario y el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002, que le adicion\u00f3 al primero de ellos un par\u00e1grafo. \u00a0<\/p>\n
Por auto de fecha 18 de octubre de 2006, el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda en referencia y orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto a los se\u00f1ores Presidentes de la Rep\u00fablica y del Congreso, al igual que a los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de que, si as\u00ed lo estimaban, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de acciones, la Corte Constitucional procede a decidir. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
“DECRETO NUMERO 624 DE 1989 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Marzo 30) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los art\u00edculos 90, numeral 5\u00b0, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y o\u00edda la Comisi\u00f3n Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 326. REQUISITOS PARA LA AUTORIZACI\u00d3N DE CAMBIO DE TITULAR DE INVERSION EXTRANJERA. Para autorizar el cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, el organismo nacional competente deber\u00e1 exigir que se haya acreditado, ante la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales, el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n o se haya otorgado garant\u00eda del pago de dicho impuesto. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Adicionado por el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002. Para acreditar el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n, el titular de la inversi\u00f3n extranjera que realiza la transacci\u00f3n deber\u00e1 presentar declaraci\u00f3n de renta y complementarios con la liquidaci\u00f3n y pago del impuesto que se genere por la respectiva operaci\u00f3n, en los bancos autorizados, para lo cual podr\u00e1 utilizar el formulario se\u00f1alado para la vigencia gravable inmediatamente anterior, de lo contrario no se podr\u00e1 registrar el cambio de titular de la inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 327. FACULTAD DE ESTABLECER CONDICIONES PARA EL CAMBIO DE TITULAR DE INVERSION EXTRANJERA. El Gobierno Nacional determinar\u00e1 las condiciones en que los titulares de inversiones extranjeras deben cumplir los requisitos previstos en el art\u00edculo anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Considera el ciudadano demandante que las disposiciones acusadas desconoce el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, de la Constituci\u00f3n, por cuanto en materia de cambios internacionales es el Congreso quien dicta las leyes marco que fijan los objetivos y criterios generales, en tanto que el Gobierno expide con sujeci\u00f3n a esas leyes, las normas que las regulan. \u00a0<\/p>\n
En concepto del actor las disposiciones legales acusadas no respetan este mandato constitucional, debido a que el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002 en su par\u00e1grafo cambi\u00f3 la regulaci\u00f3n existente efectuada por el Gobierno Nacional, con lo cual el legislador estableci\u00f3 directamente el requisito de pago de los impuestos para la autorizaci\u00f3n del cambio de titular de la inversi\u00f3n extranjera. \u00a0<\/p>\n
Es decir, para el actor el cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 326 del Estatuto Tributario se concreta en que el legislador regul\u00f3 directamente aspectos relacionados con el r\u00e9gimen de cambios internacionales, exigiendo como requisito para autorizar el cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, el pago de los impuestos correspondientes a la transacci\u00f3n, lo que en su concepto se constituye en un requisito adicional a los previstos en el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cita diferentes normas del Estatuto Tributario para concluir que no se est\u00e1 en presencia de una obligaci\u00f3n tributaria en general, sino que se trata de una declaraci\u00f3n distinta a la de renta y complementarios y su presentaci\u00f3n solo se prev\u00e9 como un requisito para adelantar un tr\u00e1mite que corresponde a un asunto de cambios internacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 327 del Estatuto Tributario tambi\u00e9n desconoce el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, por cuanto si el Congreso no cuenta con una funci\u00f3n reguladora en materia de cambios internacionales, mal puede una ley ordinaria facultar al Gobierno para que determine los requisitos de cumplimiento de una obligaci\u00f3n que de hecho no pod\u00eda consagrar. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el demandante solicita a la Corte que reconsidere su posici\u00f3n, por cuanto en varias oportunidades, ha dejado entrever que, aparte de la atribuci\u00f3n legislativa de dictar leyes marco referidas de manera exclusiva a la expedici\u00f3n de normas generales que se\u00f1alen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para establecer dicho r\u00e9gimen, el legislador conserva adem\u00e1s sus atribuciones generales de dictar leyes ordinarias sobre la misma materia (invita a ver, \u201centre otras, las \u00a0sentencias C-615 de 2006 y C-343 de 2006\u201d). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En papeler\u00eda de la DIAN, intervino en el presente proceso una apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien solicit\u00f3 a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adujo que el actor parte de un supuesto equivocado para sustentar su demanda, al considerar que las normas demandadas corresponden a la \u00f3rbita cambiaria, cuando en realidad son de naturaleza tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo que busca la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 326 del Estatuto Tributario desde el punto de vista fiscal, es que quien sea titular de una inversi\u00f3n extranjera y cambie esa titularidad, cancele los impuestos que corresponden a esa modificaci\u00f3n o garantice su pago, lo que constituye claramente una exigencia tributaria, s\u00f3lo que para logar su eficacia, se establece que el Banco de la Rep\u00fablica exija la declaraci\u00f3n de renta y complementarios, con la liquidaci\u00f3n y pago del impuesto que se genere por la respectiva operaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, se trata de una sola operaci\u00f3n y no de varias como lo entiende el actor, a trav\u00e9s de la cual se cambia la titularidad de la inversi\u00f3n extranjera y es respecto de la transacci\u00f3n que da lugar a ese cambio que se exige el pago o garant\u00eda de pago de los impuestos a cargo del inversionista extranjero, titular inicial de la inversi\u00f3n y, como tal, contribuyente del impuesto de renta (art. 9\u00b0 E. T.). \u00a0<\/p>\n
Como la autoridad tributaria no est\u00e1 en condiciones de saber cu\u00e1ndo se realizar\u00e1n esos cambios de titularidad de la inversi\u00f3n extranjera, se le encarga al Banco de la Rep\u00fablica exigir la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n que acredite el pago del impuesto o la garant\u00eda constituida, como \u00fanico mecanismo de control fiscal en relaci\u00f3n con el pago de este impuesto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, no se trata de un requisito adicional para autorizar el cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, sino de un mecanismo tributario orientado a garantizar que en aquellos casos, se haya cumplido previamente con las obligaciones de igual naturaleza, las que deben analizarse de manera complementaria con las disposiciones cambiarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pone de presente que el pago previo del impuesto es un requisito que ya estaba previsto por el R\u00e9gimen General de Inversiones de Capital del Exterior en Colombia y de Capital Colombiano en el Exterior, entonces nada nuevo ni extraordinario se establece en las normas demandadas, que permita concluir que con las mismas se est\u00e1 exigiendo un requisito adicional a los previstos en materia cambiaria. Lo que sucede es que el legislador reiter\u00f3 esta exigencia desde el punto de vista fiscal, dotando al Estado de una herramienta que le permita verificar el cumplimiento de esta obligaci\u00f3n tributaria y facultando al Gobierno Nacional para determinar las condiciones en que los titulares de inversiones extranjeras deben cumplir con esos requisitos tributarios. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Decreto 2080 de 2000, deben registrarse en el Banco de la Rep\u00fablica, de acuerdo con el procedimiento establecido por esa entidad, las inversiones iniciales o adicionales y la sustituci\u00f3n de la inversi\u00f3n original entendida como cambio de titular, en la destinaci\u00f3n o en la empresa receptora de la misma. \u00a0<\/p>\n
Estima claro que si la sustituci\u00f3n de la inversi\u00f3n se presenta por cambio de titular, la transacci\u00f3n que lo genera conlleva el pago del impuesto de renta, que seg\u00fan establece el art\u00edculo 53 del Decreto 2080 de 2000, debe ser previo al registro del cambio de titular. Es decir, aunque el art\u00edculo 326 del Estatuto Tributario no hubiera se\u00f1alado la exigencia del pago del impuesto como requisito para el registro de cambio de titular de una inversi\u00f3n \u00a0extranjera, no podr\u00eda el Banco de la Rep\u00fablica acceder al mismo sin verificar previamente que se pag\u00f3 el impuesto correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n es evidente, para quien interviene, que no se puede contraponer ni aislar las regulaciones cambiarias de las tributarias, al punto de considerar que cualquier menci\u00f3n cambiaria en las normas de car\u00e1cter tributario con contenido de control fiscal son una intromisi\u00f3n en aquellas, pues se est\u00e1 en presencia de disposiciones complementarias que buscan el control a las operaciones, tanto desde el punto de vista tributario como en el \u00e1ngulo cambiario. De ah\u00ed que unas y otras hagan siempre la salvedad de que sus regulaciones deben entenderse y aplicarse sin perjuicio de las regulaciones tributarias o cambiarias, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, considera que el art\u00edculo 326 del E. T. en modo alguno vulnera el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, de la Constituci\u00f3n, puesto que el Congreso, en virtud de sus competencias constitucionales, puede expedir normas en materia tributaria como la demandada y facultar al Gobierno Nacional para determinar las condiciones en que deben cumplirse los requisitos consistentes en acreditar el pago de un impuesto. \u00a0<\/p>\n
Tampoco puede hablarse de inconstitucionalidad del art\u00edculo 327 del E. T. por facultar al Gobierno para determinar las condiciones en que los titulares de las inversiones extranjeras, deben cumplir lo previsto en el 326, que son requisitos precisamente tributarios, pues implican acreditar el pago de los impuestos correspondientes a la transacci\u00f3n; m\u00e1s concretamente se est\u00e1 en presencia de mecanismos de control fiscal, \u00fanicos posibles para verificar el cumplimiento de las obligaciones de esa naturaleza. \u00a0<\/p>\n
2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0<\/p>\n
Este Instituto, a trav\u00e9s de su Presidente, presenta un concepto, con un salvamento y una aclaraci\u00f3n de voto, acorde con la solicitud de inconstitucionalidad de las normas acusadas, estimando que la Constituci\u00f3n de 1991 mantuvo una competencia concurrente entre el Congreso y el Gobierno Nacional, en cuanto encomend\u00f3 al primero la expedici\u00f3n de leyes marco, a las cuales denomina generales (numeral 19, literal b del art\u00edculo 150 Const.) y al segundo la intervenci\u00f3n a trav\u00e9s de regulaciones gubernamentales, reparto de competencias que supone restricciones para el Congreso, en la medida en que no debe vaciar la competencia del Gobierno Nacional con leyes que concreten la materia. Sin embargo, los limites entre una ley marco y una regulaci\u00f3n que la desarrolle no son claros y el Congreso debe conservar cierta discrecionalidad para hacer las presiones necesarias, pero al invadir ostensiblemente la orbita del Ejecutivo, deja de lado su funci\u00f3n rectora y vulnera no s\u00f3lo el art\u00edculo 150 numeral 19 de la Constituci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el 113 y el 121. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, le parece claro que el legislador se\u00f1al\u00f3 un requisito preciso para aceptar el cambio de titular de la inversi\u00f3n extranjera. Dicha exigencia, establecida por motivos de control, en realidad es una regulaci\u00f3n detallada en materia de inversi\u00f3n de capitales, que hace parte del r\u00e9gimen de cambios internacionales a cargo del Gobierno y no del Congreso. M\u00e1s a\u00fan, tener que acreditar el pago de los impuestos a trav\u00e9s de una declaraci\u00f3n de renta presentada ante los bancos autorizados, desborda ampliamente la competencia de dictar normas generales que indiquen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto N\u00b0 4237 de 7 de diciembre de 2006, solicit\u00f3 a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario y 90 de la Ley 788 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda; o, en subsidio, declare exequibles dichas disposiciones \u00fanicamente por el cargo de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Como primera medida y para sustentar la solicitud de inhibici\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que el demandante presenta un libelo acusatorio que no genera verdadera controversia constitucional en relaci\u00f3n con el cargo de vulneraci\u00f3n de la reserva de las leyes generales o \u201cmarco\u201d para que el Gobierno regule el cambio internacional, porque el ataque formulado no es claro (Sentencia C-1052 de 2001), pues no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el \u00e1mbito de su competencia en tal sentido e invade la \u00f3rbita reguladora del Gobierno Nacional para los temas aludidos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los contenidos normativos demandados, consider\u00f3 que el actor no indica de qu\u00e9 manera se vulnera la normativa superior, estableciendo o analizando el concepto de normas generales procedentes y los objetivos o criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior o modificar el r\u00e9gimen de aduanas, de acuerdo con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 19\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Es decir, no establece cu\u00e1l debi\u00f3 ser el \u00e1mbito de competencia del Congreso y el del Gobierno al respecto, ni c\u00f3mo la actuaci\u00f3n del primero invadi\u00f3 la competencia del segundo. Es m\u00e1s, se echa de menos la determinaci\u00f3n previa de si dichas normas regulan asuntos de cambio internacional en sentido estricto. Simplemente se circunscribe a realizar unos razonamientos respecto del contenido de unos Decretos Reglamentarios, relativos a los plazos para declarar. \u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior, el Procurador tuvo en cuenta que la demanda fue admitida, por lo cual pasa a considerar que una cosa es la competencia del Gobierno para regular el r\u00e9gimen de cambio internacional y, otra, la competencia del legislador de establecer determinados criterios para autorizar un cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que, de conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b), de la Constituci\u00f3n, al gobierno le corresponde \u201cRegular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u201d. As\u00ed, no toda disposici\u00f3n que tenga relaci\u00f3n con el tema de cambios internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo sentido, regulada por el gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, puso de presente que \u00fanicamente resultan lesivas de dicha competencia del Gobierno, o del Banco de la Rep\u00fablica, las decisiones legislativas que tiendan a modificar por razones de pol\u00edtica comercial el r\u00e9gimen de cambio internacional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 326 acusado consagra un requisito para que proceda la autorizaci\u00f3n de cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, cual es acreditar el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n o la garant\u00eda del pago. El par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo establece la forma de acreditar el cumplimiento del anterior requisito, mediante la presentaci\u00f3n de una declaraci\u00f3n de renta y complementarios, que contenga la liquidaci\u00f3n y pago del respectivo impuesto. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 327 demandado faculta al Gobierno Nacional para reglamentar los aspectos de tipo procedimental aplicables a quienes pretendan un cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera, de acuerdo con lo previsto en el 326. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primera. \u00a0Competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241, numeral 5\u00b0, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra unos preceptos contenidos en un Decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Segunda. \u00a0El asunto que se debate. \u00a0<\/p>\n
Debe esta corporaci\u00f3n establecer si, tal como lo plantea el demandante, el legislador vulner\u00f3 la reserva de las leyes generales o \u201cmarco\u201d para que se regule el r\u00e9gimen de cambios internacionales, al se\u00f1alar como requisito para la autorizaci\u00f3n de cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tercera. La solicitud de inhibici\u00f3n \u2013 Aclaraci\u00f3n previa. \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto, el Procurador General de la Naci\u00f3n considera que no concurren los presupuestos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo, pues en su concepto, el cargo propuesto por el demandante no es claro, \u201cal no establecer cual debi\u00f3 ser el \u00e1mbito de competencia del Congreso y el del Gobierno al respecto, ni como la actuaci\u00f3n del primero invadi\u00f3 la competencia del segundo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este punto es preciso recordar que, de manera reiterada, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que con el fin de asegurar la efectividad del derecho pol\u00edtico que consagra el art\u00edculo 40-6 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual los ciudadanos pueden acudir a esta acci\u00f3n p\u00fablica, para demandar una norma que consideren contraria al ordenamiento superior, los requisitos de la demanda establecidos deben ser evaluados a la luz del principio pro actione, de suerte que cuando exista duda en relaci\u00f3n con el cumplimiento de los mismos se resuelva a favor del accionante y se admita la demanda, para procurar un fallo de m\u00e9rito (v. gr. C-048 de enero 27 de 2004, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, a juicio de la Sala la demanda propuesta por el ciudadano Restrepo V\u00e9lez expone argumentos que s\u00ed permiten adelantar el juicio de constitucionalidad en relaci\u00f3n con los preceptos acusados, pues aduce vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, de la Constituci\u00f3n, por cuanto en su concepto los art\u00edculos 326 (adicionado por el 90 de la Ley 788 de 2002) y 327 del Estatuto Tributario, regulan un aspecto de la inversi\u00f3n de capitales que hace parte del r\u00e9gimen de cambio internacional, regulaci\u00f3n que no compete al legislador, sino al Gobierno Nacional. As\u00ed diserta el actor, con realces que aparecen subrayados en el texto de la demanda: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl mandato constitucional que se encuentra contenido en la disposici\u00f3n se\u00f1alada como infringida, es \u00a0claro; en materia de cambios internacionales el Congreso dicta las leyes marco que fijan los objetivos y criterios generales y el Gobierno Nacional expide, con sujeci\u00f3n a ellas, las disposiciones que la regulan.\u201d \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, asevera que las disposiciones acusadas no respetan ese mandato constitucional y que el par\u00e1grafo introducido por el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002 cambi\u00f3 la regulaci\u00f3n efectuada por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque tal afirmaci\u00f3n sea controvertible, como lo expresa el Procurador General, de ah\u00ed no puede colegirse que haya ausencia de cargo y lo procedente es emitir sentencia de m\u00e9rito, como de suyo parece aceptar el jefe del Ministerio P\u00fablico, quien al final opina \u201cde fondo\u201d y pide declarar la exequibilidad de la preceptiva atacada. \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Ley marco en materia de cambios internacionales. \u00a0<\/p>\n
Desde la reforma constitucional de 1968 (Acto Legislativo 1\u00b0), surgi\u00f3 la v\u00eda de fijar lo referente al r\u00e9gimen de cambios internacionales mediante leyes marco, que establecen principios generales y dejan al Gobierno su regulaci\u00f3n. Se modific\u00f3 la estructura tradicional de reparto de competencias entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder P\u00fablico, como lo preve\u00eda el ordinal 22 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n anterior, pues al Presidente de la Rep\u00fablica le correspond\u00eda regular el cambio internacional, con sujeci\u00f3n a las normas generales dictadas para tal efecto por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
Mediante la Ley 9\u00aa de 1991, marco en materia de cambios internacionales, se estableci\u00f3 el \u00e1mbito de competencia de la regulaci\u00f3n cambiaria y se defini\u00f3, dentro de las limitaciones que le son propias a una ley marco, las operaciones sujetas al r\u00e9gimen cambiario1. \u00a0<\/p>\n
Las facultades previstas en la Ley 9\u00aa de 1991, ya con sujeci\u00f3n a lo dispuesto por la Constituci\u00f3n de 1991 (particularmente art\u00edculos 371 y 372), las precis\u00f3 la Ley 31 de 1992, en cuyo art\u00edculo 16 se determinan las funciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, entre ellas: \u201ch) Ejercer las funciones de regulaci\u00f3n cambiaria previstas en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 3 y en los art\u00edculos 5\u00b0 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9\u00aa de 1991.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, el par\u00e1grafo 1\u00b0 de ese mismo art\u00edculo 16 establece: \u201cLas funciones previstas en este art\u00edculo se ejercer\u00e1n por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica sin perjuicio de las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley al Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
El Gobierno, en ejercicio de tales funciones, expidi\u00f3 el Decreto 1735 de 1993, \u201cPor el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales\u201d, y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica dict\u00f3 la Resoluci\u00f3n Externa 8 de 2000, en la cual se compendia el r\u00e9gimen de cambios internacionales y se establece la declaraci\u00f3n de cambio como mecanismo para identificar las operaciones y los sujetos que las realizan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para lo que interesa en este caso, la Corte en sentencia n\u00famero C-781 de 25 de julio de 2001 M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o manifest\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley marco por sus caracter\u00edsticas y contenidos una vez tramitada a instancias del Gobierno y sancionada como tal por el Presidente, es general, con m\u00e1s pol\u00edticas que hip\u00f3tesis concretas, orientaciones que decisiones espec\u00edficas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1 vedado frente a ellas al legislativo, por imperio del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 76 y numeral 22 del 76, sin previa iniciativa gubernamental, tramitarla a propuesta de los congresistas o legislar ordinariamente o facultar extraordinariamente al Ejecutivo respecto de las mismas y prohibida la tramitaci\u00f3n sin sujeci\u00f3n gubernamental, introducir normas tendientes a legislar sobre ellas o conceder al ejecutivo facultades pro-tempore relacionadas con estas materias: la reserva de la iniciativa inhibe al legislador para la producci\u00f3n de leyes marco. Sin embargo, una vez el Gobierno ha hecho uso de tal iniciativa, no puede impedir a su instancia la culminaci\u00f3n del correspondiente tr\u00e1mite legislativo.2 \u00a0<\/p>\n
… La Ley 9\u00aa de 1991 fue la primera ley marco en materia de cambios internacionales, aprobada en desarrollo del art\u00edculo 76 numeral 22 de la Constituci\u00f3n anterior. A pesar de la existencia desde 1968 de los preceptos constitucionales, la regulaci\u00f3n cambiaria la ejerci\u00f3 la Junta Monetaria hasta 1991, en aplicaci\u00f3n del decreto 444 de 1967 y por ausencia de la ley marco que desarrollara esta materia. \u00a0<\/p>\n
\u2026 La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 estableci\u00f3 dos principios sobre la regulaci\u00f3n de los cambios internacionales: en primer lugar, conserv\u00f3 la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asign\u00f3 simult\u00e1neamente a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).3 Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de se\u00f1alar el r\u00e9gimen cambiario, esta funci\u00f3n est\u00e1 contemplada en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal b) de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Constituci\u00f3n de 1991 distribuy\u00f3 las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulaci\u00f3n cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica por medio de las tambi\u00e9n llamadas \u2018ley marco\u2019, \u2018dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u2019. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, \u2018Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas\u2019 (C.P., art. 150-13), y \u2018Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva\u2019 (C.P., art. 150-22). \u00a0En el art\u00edculo 371 le asigna al Banco de la Rep\u00fablica, entre otras, las funciones de regulaci\u00f3n de la moneda, de los cambios internacionales y del cr\u00e9dito, la emisi\u00f3n de la moneda legal y la administraci\u00f3n de las reservas internacionales, las cuales ejercer\u00e1 en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. As\u00ed mismo, en el art\u00edculo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica el car\u00e1cter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley; se\u00f1ala tambi\u00e9n este art\u00edculo que el Congreso dictar\u00e1 la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constituci\u00f3n de reservas, entre ellas las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto, las leyes marco, que no regulan los asuntos respectivos en forma detallada, sino general, requieren de la iniciativa de la Rama Ejecutiva. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 189, numeral 25, otorga al Presidente de la Rep\u00fablica la responsabilidad de \u201corganizar el cr\u00e9dito p\u00fablico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejercer la intervenci\u00f3n en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley\u201d. Y en el art\u00edculo 150, numeral 19, literal b, faculta al Congreso para \u201cregular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Sala Plena en un reciente pronunciamiento4 se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulaci\u00f3n gubernamental de una materia determinada, no difieren por su tr\u00e1mite de las leyes ordinarias. Por esa raz\u00f3n, la Corte ha explicado que no resulta inconstitucional la inclusi\u00f3n de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales.5 En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u2018El Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para promulgar, bajo el tr\u00e1mite general se\u00f1alado en los art\u00edculos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. \u00a0Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les est\u00e1 permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableci\u00f3 las mismas exigencias para su promulgaci\u00f3n\u2019.6 \u00a0<\/p>\n
… De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o ejecutivas: \u2018en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulaci\u00f3n del Gobierno solamente puede ser de \u00edndole administrativa, pues en virtud de ellas no est\u00e1 investido el Presidente de la Rep\u00fablica de la atribuci\u00f3n de legislar, a la manera como s\u00ed acontece con las leyes de facultades extraordinarias.7\u2019\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es m\u00e1s restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n.8 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo que concierne a la relaci\u00f3n que existe entre las llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide esa categor\u00eda de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las normas contenidas en ellas \u2018pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.\u2019 9 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026 La t\u00e9cnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el legislador s\u00f3lo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo. En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se trate, pues ello significar\u00eda el vaciar de contenido tales facultades gubernamentales. Sobre este punto la Corte ha dicho que \u2018en estos casos ocurre que el legislador tiene un l\u00edmite, es decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, est\u00e1 obligado a que el ejecutivo complete la regulaci\u00f3n pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional\u2019.10 En el mismo sentido ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u2018Tambi\u00e9n debe la Corte se\u00f1alar que el art\u00edculo 150, numeral 19, de la Constituci\u00f3n contempla una atenuaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia reconocida al \u00f3rgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha disposici\u00f3n \u2013el cr\u00e9dito p\u00fablico; el comercio exterior; el r\u00e9gimen cambiario; la modificaci\u00f3n de aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones aduaneras; las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza P\u00fablica; y \u00a0el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales- las atribuciones reguladoras del Congreso son limitadas. En efecto, el Legislador s\u00f3lo est\u00e1 autorizado para fijar pautas generales, sin que le sea posible rebasar ese \u00e1mbito, puesto que a su vez la Carta reconoce al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de desarrollar ese marco previamente definido por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
De todo lo dicho hasta ahora pueden extraerse las siguientes conclusiones v\u00e1lidas, sentadas por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en las sentencias a que se ha hecho referencia en esta providencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La t\u00e9cnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboraci\u00f3n entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulaci\u00f3n de ciertas materias constitucionalmente se\u00f1alas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenaci\u00f3n de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulaci\u00f3n del asunto de que se trata.12 \u00a0<\/p>\n
c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se \u2018contempla una atenuaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia reconocida al \u00f3rgano legislativo\u2019. 13\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Las leyes marco no implican una delegaci\u00f3n al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta raz\u00f3n los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decretos ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. Tambi\u00e9n por esta raz\u00f3n una vez que el Congreso expide esa categor\u00eda de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas \u2018pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.\u2019 14 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que \u2018gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el art\u00edculo 189, numeral 11, de la Carta Pol\u00edtica -dada la naturaleza, mucho m\u00e1s general, de las leyes que pretende desarrollar-\u201915 \u00a0pero que \u00a0\u2018no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.\u201916 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f. La raz\u00f3n de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera \u00e1gil y oportuna, aplicando conocimientos t\u00e9cnicos e informaci\u00f3n pertinente; regulaci\u00f3n que, en esas condiciones, el Congreso no est\u00e1 en posibilidad de expedir17, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, s\u00ed dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta raz\u00f3n de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Las leyes marco no difieren por su tr\u00e1mite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusi\u00f3n de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026Leyes marco en materia cambiaria: Por lo que concierne al problema jur\u00eddico que plantea a la Corte la presente demanda, es necesario decir que la t\u00e9cnica de las leyes generales o leyes marco fue expresamente prevista por el constituyente para la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de cambios internacionales (r\u00e9gimen cambiario) (C.P. Art.150 numeral 19, literal) (sic). Sin embargo, en lo que concierne al r\u00e9gimen cambiario, las leyes marco tienen connotaciones especiales, puesto que aqu\u00ed la potestad regulatoria no se comparte \u00fanicamente entre el legislativo y el ejecutivo, sino que tambi\u00e9n involucra facultades de esta naturaleza, constitucionalmente reconocidas al Banco de la Rep\u00fablica. Por esta raz\u00f3n, el literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior indica que al Congreso de la Rep\u00fablica le corresponde \u2018dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para \u2026 se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u2019. Por su parte, el art\u00edculo 371 de la Carta indica que ser\u00e1 funci\u00f3n del Banco \u2018regular los cambios internacionales\u2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo en materia cambiaria las facultades legislativas generales coexisten con las reguladoras del ejecutivo, que deben ejercerse \u2018en concordancia\u2019 con las funciones tambi\u00e9n regulatorias asignadas en la materia al Banco emisor. En efecto, \u00a0en armon\u00eda con lo prescrito en el art\u00edculo 150 superior, el canon 371 ib\u00eddem asigna a este Banco la funci\u00f3n b\u00e1sica de regular \u2018los cambios internacionales\u2019, \u2026\u2019en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general\u2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, dado que las facultades legislativas del Congreso de la Rep\u00fablica en materia cambiaria deben ejercerse exclusivamente para la expedici\u00f3n de leyes marco, en ejercicio de las mismas no puede \u2018sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones espec\u00edficamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su funci\u00f3n propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Banco- y asume la de un \u00f3rgano distinto al cual la Carta Pol\u00edtica ha querido confiar la decisi\u00f3n en las aludidas materias de direcci\u00f3n econ\u00f3mica.\u201918\u201d \u00a0<\/p>\n
Precisado el concepto y los alcances de la ley marco en materia cambiaria, el cual, como se vio, ha sido objeto de estudio en varias providencias por parte de esta corporaci\u00f3n, procede la Sala a analizar la preceptiva acusada. \u00a0<\/p>\n
Quinto. An\u00e1lisis de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Aduce el demandante que los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario son inconstitucionales, por cuanto regulan aspectos que debieron ser analizados mediante una ley marco. \u00a0<\/p>\n
Recu\u00e9rdese que el acusado art\u00edculo 326 del Estatuto Tributario, adicionado por el 90 de la Ley 788 de 2002, dispone: \u201cPara autorizar el cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, el organismo nacional competente deber\u00e1 exigir que se haya acreditado, ante la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales, el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n o se haya otorgado garant\u00eda del pago de dicho impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. (Adicionado por el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002). \u00a0Para acreditar el pago de los impuestos correspondientes a la respectiva transacci\u00f3n, el titular de la inversi\u00f3n extranjera que realiza la transacci\u00f3n deber\u00e1 presentar declaraci\u00f3n de renta y complementarios con la liquidaci\u00f3n y pago del impuesto que se genere por la respectiva operaci\u00f3n, en los bancos autorizados, para lo cual podr\u00e1 utilizar el formulario se\u00f1alado para la vigencia gravable inmediatamente anterior, de lo contrario no se podr\u00e1 registrar el cambio de titular de la inversi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 327 prescribe que el Gobierno Nacional debe fijar las condiciones en que los titulares de inversiones extranjeras deben cumplir los requisitos del trascrito art\u00edculo 326. \u00a0<\/p>\n
De la lectura de los art\u00edculos tachados de inconstitucionales, salta a la vista que fijan unos requisitos tributarios para el cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera y las condiciones a trav\u00e9s de las cuales los titulares de esa inversi\u00f3n, deben cumplir dichos requisitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, quien va a dejar de ser titular de una inversi\u00f3n extranjera en Colombia, que se convierte en contribuyente por raz\u00f3n de dicha operaci\u00f3n, debe no s\u00f3lo presentar la declaraci\u00f3n de renta y complementarios, sino tambi\u00e9n, demostrar el pago del impuesto que corresponde a la respectiva transacci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Banco de la Rep\u00fablica es la entidad encargada de efectuar el registro de las inversiones de capital del exterior, adem\u00e1s de fijar las normas que rigen las operaciones de inversi\u00f3n internacional, el procedimiento y los requisitos para el referido registro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, dentro de su competencia como autoridad cambiaria, ante el Banco es que debe registrarse toda inversi\u00f3n internacional que se realice en Colombia, al igual que la sustituci\u00f3n o cambio de la inversi\u00f3n original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, cuando se efect\u00faa el cambio de titular de una inversi\u00f3n extranjera, las normas acusadas contemplan la exigencia, por parte del Banco de la Rep\u00fablica -organismo nacional competente-, de que se acredite el pago de los impuestos ante la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales y se faculta al Gobierno Nacional, para se\u00f1alar las condiciones dentro de las cuales los titulares de la inversi\u00f3n extranjera deben dar cumplimiento a esos requisitos de tipo procedimental. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n de las normas acusadas el legislador no desconoci\u00f3 en ning\u00fan momento el r\u00e9gimen general de inversiones, ni se inmiscuy\u00f3 en la competencia del Banco de la Rep\u00fablica para regularla, ni se arrog\u00f3 funciones del Gobierno Nacional, cuyas competencias respeta. \u00a0<\/p>\n
Lo que se establece es el cumplimiento de una obligaci\u00f3n netamente tributaria, no cambiaria, a fin de asegurar que el inversionista que deja su titularidad demuestre que se encuentra al d\u00eda con el fisco y presente su declaraci\u00f3n de renta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el Decreto 2080 de 2000, \u201cpor el cual se expide el r\u00e9gimen general de inversiones de capital exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior\u201d, en su art\u00edculo 53, dispone que los asuntos tributarios relacionados con la inversi\u00f3n extranjera continuar\u00e1n rigi\u00e9ndose por el Estatuto Tributario, raz\u00f3n por la cual es facultad del legislador determinar las condiciones en que los inversionistas extranjeros han de cumplir los requisitos fiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal manera, refrendando la jurisprudencia citada, la Corte no encuentra vulneraci\u00f3n constitucional en la incorporaci\u00f3n de estas medidas, pues como se ha visto, las disposiciones acusadas contemplan una obligaci\u00f3n tributaria, cuyo pago pretende asegurar que quien invirti\u00f3 en el pa\u00eds, antes de abandonar su titularidad, demuestre que como contribuyente se encuentra al d\u00eda en sus obligaciones, particularmente sobre la utilidad que le gener\u00f3 la enajenaci\u00f3n de la inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 326, con su par\u00e1grafo, y 327 del Estatuto Tributario acusados, se\u00f1alan una regla legislativa para la regulaci\u00f3n de la inversi\u00f3n extranjera, pero con una finalidad netamente tributaria. Por tanto, no le asiste raz\u00f3n al demandante para estimar que este asunto debe regularse mediante una ley marco, pues si bien la norma contempla el cambio de titularidad de la inversi\u00f3n extranjera, se circunscribe a la protecci\u00f3n del Estado para que \u00e9ste reciba el pago del impuesto correspondiente a ese cambio y la declaraci\u00f3n de renta, sin que ello signifique que a trav\u00e9s de estas disposiciones se regulen temas cambiarios, ni que, por ende, se desconozca la potestad tripartita encomendada por la Constituci\u00f3n al Gobierno, al Congreso y al Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sola menci\u00f3n cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a la t\u00e9cnica de leyes marco, ni da base alguna al alegado desconocimiento de lo estatuido en el art\u00edculo 150 numeral 19, literal b, de la Constituci\u00f3n \u00a0Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, se est\u00e1 en presencia de operaciones complementarias, que buscan proteger tanto al titular de la inversi\u00f3n extranjera como al Estado, sin desconocer a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad cambiaria, ni imponer requisitos adicionales a los establecidos, en lo inmanente al r\u00e9gimen internacional de cambios. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, ha de entenderse que las normas acusadas en nada modifican ni regulan la actividad cambiaria, sino simplemente se\u00f1alan unos requisitos con fines estricta y exclusivamente tributarios. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, ser\u00e1n declaradas exequibles, por el cargo formulado en la demanda que dio origen a esta actuaci\u00f3n, las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 326, con su par\u00e1grafo adicionado por el art\u00edculo 90 de la ley 788 de 2002, y 327 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo contenido en la demanda, los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario y el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002, que adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al primero mencionado. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-339 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6547 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 326 y 327 del Estatuto Tributario y el art\u00edculo 90 de la Ley 788 de 2002\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi salvamento parcial de voto frente a la presente sentencia, ya que a pesar que me encuentro de acuerdo con la declaraci\u00f3n de exequibilidad del art\u00edculo 326 del Estatuto Tributario, por el cargo examinado, discrepo de la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 327 del mismo Estatuto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, concuerdo con que las disposiciones demandadas constituyen normas tributarias, sin embargo considero que el art\u00edculo 327 es inconstitucional, en raz\u00f3n a que faculta al gobierno para determinar las condiciones que los titulares de las inversiones extranjeras deben cumplir para la cesi\u00f3n del t\u00edtulo o el cambio de titular de la inversi\u00f3n extrajera, lo cual plantea, en mi concepto, un problema de validez de las normas que hubiere expedido o que expida el gobierno, por tratarse de normas de naturaleza tributaria, las cuales est\u00e1n sometidas al principio de legalidad que exige disposiciones legales previas, expresas y claras en esta materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, considero que la atribuci\u00f3n conferida al gobierno nacional para fijar las condiciones en que los inversionistas extranjeros han de cumplir los requisitos fiscales est\u00e1 reservada al legislador por tratarse precisamente de normas de contenido tributario que no pueden delegarse al ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, discrepo parcialmente de la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
1 \u00a0En sentencia C-455 de 13 de octubre de 1993, M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, se refrend\u00f3 a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano al que corresponde regular los cambios internacionales. \u00a0<\/p>\n
2 Cita de la cita: Corte Suprema de Justicia. Sala Plena, sentencia del 25 de septiembre de 1986, M. P. Jaime Pinz\u00f3n L\u00f3pez. Ref. Exp. 1465.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Cita de la cita: Para la expedici\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario la Constituci\u00f3n de 1991 consagr\u00f3 una participaci\u00f3n tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 C-140 de 28 de febrero de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (actor el ciudadano Humberto An\u00edbal Restrepo V\u00e9lez, quien tambi\u00e9n es el demandante en el presente asunto). \u00a0<\/p>\n
5 Citas de la cita: Sobre este tema pueden ser consultadas las sentencias C-668 de 2006, C-579 de 2001, C-955 de 2000, C-1370 de 2000 y C-133 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 C-955 de 2000, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Sobre la naturaleza administrativa de los decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; \u00a0C-725 de 2000, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y C-432 de 2004, M. P Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
9 C- 489\/94, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En el mismo sentido, ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-481\/99, M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-208\/00, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
10 C-399 de 2006, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Sobre este mismo asunto pueden ser consultadas tambi\u00e9n las sentencias C-1111 de 2000, C-955 de 2000 y C-432 de 2004, entre otras. \u00a0<\/p>\n
11 C-1111 de 2000, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 C-054 de 1998, \u00a0M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 C-1111 de 2000, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 C- 489\/94 M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En el mismo sentido, ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-481\/99, M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C- 208\/00, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
15 C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 C-489 de 1994, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-339\/07 \u00a0 RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-No aplicaci\u00f3n en norma que establece requisito tributario para cambio de titular de inversi\u00f3n extranjera\/CAMBIO DE TITULAR DE INVERSION EXTRANJERA-Requisitos para la autorizaci\u00f3n\/RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-La sola menci\u00f3n cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a la t\u00e9cnica […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-14022","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14022","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14022"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14022\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14022"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14022"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14022"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}