\u00a0 \u00a0 Sentencia C-542\/07 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un pronunciamiento de fondo para determinar si dicha ley es total o parcialmente inexequible. En general, el actor se apoya en afirmaciones generales, vagas e indeterminadas que no precisan de manera clara, cierta y espec\u00edfica en qu\u00e9 consiste la eventual oposici\u00f3n de la ley acusada con el ordenamiento superior. Adem\u00e1s, como ha quedado expuesto, a la Corte no le corresponde pronunciarse sobre medidas que a\u00fan no han sido adoptadas por el legislador (eventual privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL) ni sobre aspectos de conveniencia (qui\u00e9n cubrir\u00e1 los subsidios de la gasolina, c\u00f3mo se manejar\u00e1 presupuestalmente el cambio de la composici\u00f3n accionaria de ECOPETROL etc.), as\u00ed como tampoco en relaci\u00f3n con la posible oposici\u00f3n de las disposiciones acusadas con la otras leyes ordinarias (Ley 489 de 1998) o con la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana. En consecuencia, como la Corte no puede sustituir al demandante en la formulaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n de los cargos, ni le corresponde iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se declarar\u00e1 inhibida para tomar una decisi\u00f3n de fondo frente a la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia entre \u201cprocedencia de la acci\u00f3n\u201d y \u201cprosperidad de los cargos\u201d \u00a0<\/p>\n
Es importante diferenciar la procedencia de la acci\u00f3n, que hace referencia a la posibilidad de tomar una decisi\u00f3n de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales m\u00ednimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos, aspecto sustancial que toca ya directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante. El que estas \u00faltimas aparentemente sean equivocadas y posiblemente no tengan vocaci\u00f3n de prosperidad, as\u00ed ello pudiera parecer evidente, no es un asunto de improcedencia de la acci\u00f3n (que corresponda resolver a trav\u00e9s de un fallo inhibitorio) sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6655 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1118 de 2006\u00a0 \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 6 febrero de 2007, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, orden\u00f3 fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana y comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, a los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Minas y Energ\u00eda, as\u00ed como a la Compa\u00f1\u00eda Colombiana de Petr\u00f3leos -ECOPETROL S.A.- y a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, para que si lo estimaren oportuno, conceptuaran dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Igualmente dispuso invitar a participar en este proceso a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Petr\u00f3leos, la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas y Socio Econ\u00f3micas de la Pontificia Universidad Javeriana, la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medell\u00edn, la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte de Barranquilla, la Facultad de Derecho de la Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga -UNAB-, la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial de Santander -UIS- y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nari\u00f1o, para que si lo consideraban oportuno, intervinieran, mediante escrito que deber\u00edan presentar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, indicando las razones que en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma demandada, cuyo texto de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de 2006, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1118 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
por la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S.A.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. NATURALEZA JUR\u00cdDICA DE ECOPETROL S. A. Autorizar a Ecopetrol S. A., la emisi\u00f3n de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jur\u00eddicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente Ley, la sociedad quedar\u00e1 organizada como una Sociedad de Econom\u00eda Mixta de car\u00e1cter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda; se denominar\u00e1 Ecopetrol S. A., su domicilio principal ser\u00e1 la ciudad de Bogot\u00e1, D. C., y podr\u00e1 establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Para la determinaci\u00f3n por parte de la Asamblea General de Accionistas, del valor inicial de los t\u00edtulos a emitir, Ecopetrol S. A. contratar\u00e1, atendiendo los principios de gobierno corporativo, dos diferentes bancas de inversi\u00f3n de reconocida idoneidad y trayectoria en procesos similares en el sector de hidrocarburos. Una de las bancas de inversi\u00f3n adem\u00e1s de realizar la valoraci\u00f3n de la empresa, se encargar\u00e1 de la estructuraci\u00f3n del proceso en todas sus fases. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. CAPITALIZACI\u00d3N DE ECOPETROL S. A. En el proceso de capitalizaci\u00f3n autorizado en el art\u00edculo 1\u00b0 de esta ley, se garantizar\u00e1 que la Naci\u00f3n conserve, como m\u00ednimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulaci\u00f3n, con derecho a voto, de Ecopetrol S. A. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El presupuesto de inversi\u00f3n de Ecopetrol S. A. para los a\u00f1os 2007 y 2008, en ning\u00fan caso ser\u00e1 inferior al presupuesto de inversi\u00f3n del a\u00f1o anterior, incrementado en el PIB nominal del a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. DEMOCRATIZACI\u00d3N. Para garantizar la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria, el programa de emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones de Ecopetrol S. A. incluir\u00e1 dos primeras rondas a las cuales podr\u00e1n acceder los destinatarios de condiciones especiales de que trata el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 226 de 1995, los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A., las entidades territoriales, y cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extender\u00e1 al p\u00fablico en general y a personas naturales o jur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Para la emisi\u00f3n a que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podr\u00e1 adquirir t\u00edtulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (smlmv). \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. En las dos primeras rondas, cada una de las personas jur\u00eddicas que suscriban acciones no podr\u00e1n adquirir m\u00e1s de un l\u00edmite porcentual que ser\u00e1 fijado por la Asamblea General de accionistas de Ecopetrol S. A., y que en ning\u00fan caso exceder\u00e1 el 3% de las acciones en circulaci\u00f3n de la empresa. \u00a0<\/p>\n
Except\u00faense de esta disposici\u00f3n los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A., los cuales podr\u00e1n superar el l\u00edmite atr\u00e1s indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversi\u00f3n establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A. no podr\u00e1n adquirir m\u00e1s del 15% de las acciones en circulaci\u00f3n de Ecopetrol S. A. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Ecopetrol S. A. podr\u00e1 establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4o. OBJETIVOS. Ecopetrol S. A. adem\u00e1s de los objetivos consagrados en el art\u00edculo 34 del Decreto-ley 1760 de 2003, podr\u00e1 realizar la investigaci\u00f3n, desarrollo y comercializaci\u00f3n de fuentes convencionales y alternas de energ\u00eda; la producci\u00f3n, mezcla, almacenamiento, transporte y comercializaci\u00f3n de componentes oxigenantes y biocombustibles, la operaci\u00f3n portuaria y la realizaci\u00f3n de cualesquiera actividades conexas, complementarias o \u00fatiles para el desarrollo de las anteriores. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. ORGANOS DE DIRECCI\u00d3N Y ADMINISTRACI\u00d3N. Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de econom\u00eda mixta, ser\u00e1 dirigida y administrada por la Asamblea General de Accionistas, la Junta Directiva y el Presidente de la sociedad, de acuerdo con lo que se\u00f1alen sus estatutos. La Asamblea General designar\u00e1 los miembros de la Junta Directiva y esta, a su vez, designar\u00e1 al Presidente. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Los departamentos productores de hidrocarburos explotados por Ecopetrol S. A. tendr\u00e1n acceso a un asiento en la Junta Directiva de Ecopetrol S. A. que se designar\u00e1 de acuerdo a lo que dispongan los estatutos. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO transitorio. Mientras se designan los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de la sociedad en la forma establecida en los estatutos, continuar\u00e1n ejerciendo las respectivas funciones los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de Ecopetrol S. A. que estuvieren ejerciendo dichas funciones en el momento en que ocurra el cambio de naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. R\u00c9GIMEN APLICABLE A ECOPETROL S. A. Todos los actos jur\u00eddicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de econom\u00eda mixta, se regir\u00e1n exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. R\u00c9GIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores p\u00fablicos de Ecopetrol S. A. tendr\u00e1n el car\u00e1cter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuar\u00e1n aplic\u00e1ndoles las disposiciones contenidas en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, en la Convenci\u00f3n Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, seg\u00fan sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten. \u00a0<\/p>\n
Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuar\u00e1n rigi\u00e9ndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. A Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de econom\u00eda mixta, no le ser\u00e1 aplicable la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. TRANSICI\u00d3N EN MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S. A. continuar\u00e1 conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigaci\u00f3n disciplinaria hasta por el t\u00e9rmino de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
Las dem\u00e1s investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasar\u00e1n a conocimiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos a\u00f1os no se hubieren culminado. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 9o. CARGAS FISCALES. Ecopetrol S. A. una vez constituida como sociedad de econom\u00eda mixta, no estar\u00e1 obligada a asumir cargas fiscales diferentes a las derivadas del desarrollo de su objeto social. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Las cargas fiscales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 55 de la Ley 191 de 1995 y en el art\u00edculo 17 literal K) de la Ley 161 de 1994, seguir\u00e1n siendo asumidas por Ecopetrol S. A. durante la vigencia 2007. A partir de la vigencia 2008, dichas cargas ser\u00e1n asumidas por la Naci\u00f3n en las mismas condiciones, de acuerdo con la ley. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. TRANSITORIO. Las comunidades colombianas que a la fecha de la expedici\u00f3n de esta ley tengan problemas en lo referente a reubicaci\u00f3n de territorios por explotaci\u00f3n petrolera, ser\u00e1n solucionados por Ecopetrol S. A. en el menor tiempo posible. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los par\u00e1grafos 2o y 4o del art\u00edculo 5\u00b0, el art\u00edculo 21, los art\u00edculos 33 y 36 al 51 y el par\u00e1grafo 2o del art\u00edculo 52 del Decreto-ley 1760 de 2003 y modifica el art\u00edculo 55 de la Ley 191 de 1995 y el art\u00edculo 17 literal k) de la Ley 161 de 1994. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper present\u00f3 demanda contra la Ley 1118 de 2006 \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio del Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
Luego de recordar el surgimiento en el mundo occidental del Estado Social o de Bienestar expresa que el art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n precisa las caracter\u00edsticas de la organizaci\u00f3n estatal y se\u00f1ala que la noci\u00f3n de Estado Social de Derecho implica la prevalencia de los intereses generales sobre los particulares y c\u00f3mo deben garantizarse en la vida real los derechos de primera, de segunda y de tercera generaci\u00f3n, es decir, los individuales, los colectivos y los universales. Afirma que la Ley 1118 ataca en forma directa el postulado del art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n de 1991 ya que m\u00e1s que desarrollar su enunciado lo que hace es permitir que se enajene hasta el 80% de la principal empresa p\u00fablica en Colombia, ECOPETROL, \u201cque en el a\u00f1o 2005 aport\u00f3 a las arcas nacionales m\u00e1s de tres billones de pesos que sirvieron, entre otras causas, para sortear al agudo d\u00e9ficit fiscal existente en las rentas nacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n expresa que la autorizaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1118 de 2006 \u201c(capitalizar la empresa hasta en un 20%) ser\u00eda la antesala de la definitiva privatizaci\u00f3n de la empresa insignia nacional, ECOPETROL\u00a1\u201d \u00a0<\/p>\n
2.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n del l\u00edmite constitucional para crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
Al respecto el demandante recuerda el texto del art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n conforme al cual corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas, entre otras funciones, ejercer la de \u201cdeterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, y crear, suprimir o fusionar departamentos administrativos (\u2026); as\u00ed mismo crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. (subrayado en el texto de la demanda). \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante que \u00a0la facultad constitucional del \u00f3rgano legislativo es exclusivamente para crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta pero jam\u00e1s para modificar la estructura de este tipo de entidades descentralizadas, \u00a0ya que las normas superiores expresan en forma categ\u00f3rica \u201c(\u2026) crear o autorizar la constituci\u00f3n (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, la Ley 1118 en cuanto se enuncia como \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S. A.. y se dictan otras disposiciones\u201d, contrar\u00eda en forma palmaria el art\u00edculo 150-7 porque la autorizaci\u00f3n constitucional es s\u00f3lo para crear o autorizar su creaci\u00f3n pero no para modificar su naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
3.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional \u00a0<\/p>\n
Expresa el demandante que la Carta Constitucional de 1991 en forma expresa se\u00f1al\u00f3 que la funci\u00f3n p\u00fablica debe estar al servicio de los intereses generales y, al mismo tiempo, se debe desarrollar siguiendo los principios se\u00f1alados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, esto es los de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, la desconcentraci\u00f3n y la delegaci\u00f3n de funciones. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, asevera, la Ley 1118 vulnera la norma superior ya que en su art\u00edculo 6\u00ba expresa \u201cR\u00e9gimen aplicable a Ecopetrol S. A. Todos los actos jur\u00eddicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de ECOPETROL una vez constituida como sociedad de econom\u00eda mixta se regir\u00e1n exclusivamente por las reglas del derecho privado sin atender el porcentaje de la cuota estatal dentro del capital social de la empresa\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, expresa el demandante, la citada Ley 1118 no solo viola la norma superior del art\u00edculo 209 sino que al mismo tiempo desconoce una larga tradici\u00f3n jur\u00eddica en nuestro pa\u00eds que se remonta al a\u00f1o de 1968 cuando el Congreso Nacional reform\u00f3 la entonces Constituci\u00f3n de 1886 incorporando el concepto de la descentralizaci\u00f3n funcional y territorial. \u00a0<\/p>\n
Recuerda que con relaci\u00f3n a la descentralizaci\u00f3n funcional \u00a0o por servicios se estableci\u00f3 en aquel entonces que se podr\u00eda desarrollar a trav\u00e9s de tres modalidades, a) los establecimientos p\u00fablicos cumpliendo funciones administrativas \u201cy\/o\u201d de servicios, con capital estatal y \u201ccon poca autonom\u00eda\u201d, b) las empresas industriales \u201cy\/o\u201d comerciales del Estado asumiendo tres clases de competencias: industriales, comerciales \u201cy\/o\u201d de servicios \u00a0con capital totalmente p\u00fablico y con un nivel relativo de autonom\u00eda administrativa, c) las sociedades de econom\u00eda mixta en las cuales participan entidades p\u00fablicas ejerciendo funciones industriales, comerciales \u201cy\/o\u201d de servicios con capital tanto p\u00fablico (mayoritario) y privado (nacional o extranjero) y su r\u00e9gimen jur\u00eddico era como regla general el del derecho privado, \u201cpero algunos de sus actos manten\u00edan el car\u00e1cter de p\u00fablico, como por ejemplo, los actos de sus Juntas o Consejos Directivos por su especial papel en la estructura del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Luego el demandante se refiere a la Ley 489 de 1998 la que a su juicio puede denominarse como la \u201cLey de la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d y se\u00f1ala que ella regul\u00f3 in extenso la normatividad aplicable tanto al sector central nacional y territorial, como al sector descentralizado: \u201cestablecimientos p\u00fablicos, empresas industriales y\/o comerciales del Estado, empresas sociales del Estado E.S.E., las empresas oficiales de servicios p\u00fablicos domiciliarios, unidades administrativas y superintendencias con personer\u00eda jur\u00eddica, sociedades de capital p\u00fablica (sic) institutos de investigaci\u00f3n cient\u00edfica entre otras.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con base en esta argumentaci\u00f3n el demandante expresa que el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1118 de 2006 \u201cviolando el amplio recorrido hist\u00f3rico de cerca de 40 \u00a0a\u00f1os\u201d se\u00f1ala que la nueva ECOPETROL se regir\u00e1 exclusivamente por las reglas del derecho privado sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa \u201cllev\u00e1ndose de bulto la norma superior (art\u00edculo 209) \u00a0y las disposiciones de la ley 489 de 1998 que deben aplicarse de manera preferente, en atenci\u00f3n a que es la normatividad gen\u00e9rica que regula todo lo relacionado con las entidades descentralizadas nacionales \u00a0y territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n de los principios que orientan la actividad administrativa \u00a0<\/p>\n
El demandante recuerda \u00a0el contenido del art\u00edculo 210 de la Carta Pol\u00edtica \u00a0y al respecto \u00a0expresa \u00a0que correspondi\u00f3 a la Ley 489 desarrollar los postulados constitucionales mediante la enunciaci\u00f3n de los principios de la actividad administrativa. As\u00ed mismo puntualiza dicha norma las finalidades de la funci\u00f3n \u00a0administrativa que se concretan en la satisfacci\u00f3n de las necesidades generales de todos los habitantes y por ello las entidades y organismos deben ejercer las funciones p\u00fablicas consultando el citado inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante al confrontar los claros contenidos constitucionales \u00a0con lo dispuesto en la Ley 1118 de 2006 se encuentra que esta \u00faltima los contradice \u00a0porque \u00a0si bien el art\u00edculo 3\u00ba establece un l\u00edmite del 3% de las acciones en circulaci\u00f3n de la empresa (ECOPETROL S.A.) el par\u00e1grafo 3\u00ba se\u00f1ala \u201cexcept\u00faense de esta disposici\u00f3n los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S.A., los cuales podr\u00e1n superar el l\u00edmite atr\u00e1s indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversi\u00f3n establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo expresa el demandante que se hace un enunciado aparentemente \u00a0de democratizaci\u00f3n de la entidad al limitar a un m\u00e1ximo del 3% \u00a0las acciones que pueden quedar en manos de una persona natural o jur\u00eddica y, a rengl\u00f3n seguido, se abre la puerta para que a los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de ECOPETROL S.A. no se les aplique la citada limitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de argumentaci\u00f3n asevera que \u201cde all\u00ed que sea posible que, como muy seguramente ninguna entidad del sector solidario, ni los sindicatos de trabajadores (que tienen la primera opci\u00f3n de compra), \u00a0ni una persona natural o jur\u00eddica tengan \u201cel m\u00fasculo\u201d financiero para comprar el 3% de las acciones, en la practica ser\u00e1n s\u00f3lo los Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas los que van a poder adquirir acciones de la \u201cnueva\u201d ECOPETROL S.A. Pero, debe destacarse que los citados fondos son los que mueven el mercado accionario en Colombia y, a pesar de entronizarse aquellos en nuestro pa\u00eds, con la ley 100 de \u00a01993 se afirm\u00f3 que los trabajadores que hicieran sus aportes \u00a0\u201cnunca ir\u00edan a perder\u201d esto fue una falacia, porque precisamente en el a\u00f1o 2006 al presentarse una coyuntura econ\u00f3mica desfavorable hubo miles de aportantes de los fondos que perdieron miles de millones de pesos, \u00a0mientras que los Fondos salieron indemnes de la situaci\u00f3n cr\u00edtica, por ello fueron a \u00a0la puja (pero no la pudieron comprar) de la empresa estatal que transporta el gas domiciliario en Colombia, ECOGAS, cuyo valor final fue de dos billones de pesos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Concluye el demandante que mientras las normas superiores del art\u00edculo 210 establecen que las entidades descentralizadas deben cumplir con los principios y las finalidades de la actividad administrativa, por su parte, la norma inferior (la Ley 1118 de 2006) \u201cva en total contrav\u00eda con los postulados superiores, de all\u00ed la necesidad de que sea retirada del ordenamiento jur\u00eddico\u00a1\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del postulado de la titularidad estatal del subsuelo \u00a0<\/p>\n
El demandante pone de presente que luego de un amplio recorrido hist\u00f3rico de nuestro pa\u00eds, en el a\u00f1o de 1921 se inici\u00f3 la actividad petrolera a trav\u00e9s de la empresa norteamericana Tropical Oil Company en el campo La Cira-Infantas en el valle medio del R\u00edo Magdalena a 300 kil\u00f3metros de Bogot\u00e1 y que en el a\u00f1o de 1951 luego de una amplia lucha por parte del movimiento sindical, \u201cse forz\u00f3 al Estado para producir la reversi\u00f3n de la Concesi\u00f3n De Mares el 25 de agosto de 1951, dando nacimiento a la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos, dedic\u00e1ndose a la cadena productiva \u00a0del petr\u00f3leo, como una empresa industrial y comercial del Estado Colombiano\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo recuerda el demandante la evoluci\u00f3n de las actividades y adopci\u00f3n de estatutos de ECOPETROL con base en las normas de la reforma constitucional y administrativa de \u00a01968 a la anterior Constituci\u00f3n de 1886 y que fue adscrita al Ministerio de Minas y Energ\u00eda teniendo el car\u00e1cter de una empresa comercial de actividades petroleras (Decreto 1209 de 1994). \u00a0<\/p>\n
Expresa que el Decreto 1760 de 2003 modific\u00f3 la estructura org\u00e1nica y convirti\u00f3 a Ecopetrol S.A. en una sociedad p\u00fablica por acciones vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda con un capital del 100% estatal y que \u00a0al mismo tiempo se escindi\u00f3 \u00a0la empresa original y de ella surgi\u00f3 la denominada Agencia Nacional de Hidrocarburos \u201cquien a partir del a\u00f1o 2003 es la que define la pol\u00edtica petrolera, mientras que ECOPETROL se especializ\u00f3 \u00fanicamente en la actividad petrolera\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, dice el demandante, reiter\u00f3 en el art\u00edculo 332 que \u00a0el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes existentes y confronta ese contenido con el del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1118 que al determinar la naturaleza de ECOPETROL S.A. \u00a0autoriz\u00f3 a esta empresa \u00a0la emisi\u00f3n de acciones \u00a0para que sean colocadas \u00a0en el mercado \u00a0y puedan ser adquiridas por personas naturales o jur\u00eddicas. Dicha disposici\u00f3n determina que \u201cuna vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente ley la sociedad quedar\u00e1 organizada \u00a0como una sociedad de econom\u00eda mixta de car\u00e1cter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda; se denominar\u00e1 ECOPETROL S.A., su domicilio ser\u00e1 la ciudad de Bogot\u00e1 D. C., y podr\u00e1 establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
El demandante anota que al paso que la norma superior \u00a0(art\u00edculo 332) protege y garantiza plenamente la titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, la norma inferior (Ley 1118 de 2006) convierte a Ecopetrol en una sociedad de econom\u00eda mixta pero regida \u00edntegramente por el derecho privado potenciando una eventual privatizaci\u00f3n total en el futuro a pesar \u00a0de que en la precitada ley s\u00f3lo se autoriza la enajenaci\u00f3n del 20% de su capital en el a\u00f1o 2007 y \u201cllev\u00e1ndose de un \u00a0plumazo la rica tradici\u00f3n normativa de la principal empresa p\u00fablica del pa\u00eds desde el a\u00f1o de 1951 es decir con m\u00e1s de 55 a\u00f1os de aportes multimillonarios a las arcas de la Naci\u00f3n y, a partir de ahora, la pregunta es: qu\u00e9 inter\u00e9s tendr\u00e1 la nueva ECOPETROL para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del a\u00f1o 2007 ser\u00e1 una sociedad de econom\u00eda mixta, con la participaci\u00f3n del 20% de los particulares (l\u00e9anse los Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas, e indirectamente, las multinacionales petroleras) al \u00a0tiempo de que qui\u00e9n girar\u00e1 los dos 2.7 billones de pesos para subsidiar la gasolina en el pa\u00eds que actualmente \u00a0los asume ECOPETROL, 100% estatal? \u00a0<\/p>\n
6.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada \u00a0<\/p>\n
El demandante expresa que el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n de 1991 garantiza la actividad de las empresas privadas pero establece un l\u00edmite: el bien com\u00fan. Y esto quiere decir que prevalecen los \u00a0intereses generales sobre los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, seg\u00fan el demandante, la Ley 1118 de 2006 al convertir a ECOPETROL en una sociedad de econom\u00eda mixta (con aporte p\u00fablico del 80% y privado del 20%) al rev\u00e9s de garantizar el bien p\u00fablico lo que hace es posibilitar la prevalencia de los intereses privados sobre los de car\u00e1cter p\u00fablico y general, violentando entonces los postulados de la norma superior, lo que debe llevar como consecuencia necesaria a su declaratoria de inexequibilidad total. \u00a0<\/p>\n
7.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda por parte del Estado. \u00a0<\/p>\n
El demandante manifiesta que \u201cla direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1 por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, en la distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y \u00a0consumo de bienes (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este punto asevera que el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1118 de 2006 al permitir la enajenaci\u00f3n del 20% del capital de ECOPETROL pone en grave peligro la garant\u00eda constitucional citada \u00a0puesto que \u00a0al contrario de lo esbozado en las normas superiores la norma inferior permite que los particulares \u00a0(hasta en un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo estrat\u00e9gico cual es la explotaci\u00f3n de nuestros recursos naturales no renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el postulado superior (art\u00edculo 334). \u00a0<\/p>\n
8.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n de \u00a0las finalidades sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
En este apartado el actor reitera que \u00a0la Ley 1118, al convertir a Ecopetrol en \u00a0sociedad de econom\u00eda mixta (con una participaci\u00f3n de los particulares hasta del 20% del capital social) tambi\u00e9n puede colocar en grave riesgo la garant\u00eda para las entidades territoriales (regiones, departamentos, provincias, municipios, distritos y territorios ind\u00edgenas ) de los derechos que \u00e9stas tienen sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables en sus territorios \u201cya que existiendo una participaci\u00f3n (as\u00ed sea minoritaria de los particulares) \u00bfQui\u00e9n va a garantizar que reciban los multimillonarios recursos por concepto de regal\u00edas?\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la parte final de su escrito el demandante reitera la necesidad de declarar la inexequibilidad total de la Ley 1118 de 2006 para restablecer la noci\u00f3n del Estado Social de Derecho, (art\u00edculo 1\u00ba), hacer cumplir el l\u00edmite material que tiene el Congreso Nacional s\u00f3lo para crear o autorizar la creaci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta (art\u00edculo 250-7), el principio de descentralizaci\u00f3n funcional (art\u00edculo 209), los principios de la actividad administrativa (art\u00edculo 210), la titularidad estatal sobre el subsuelo (art\u00edculo 332), el l\u00edmite del bien com\u00fan a la actividad privada (art\u00edculo 333), la direcci\u00f3n estatal de la econom\u00eda (art\u00edculo 334) y garantizar a las entidades territoriales la obtenci\u00f3n de regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables en su territorio (art\u00edculo 360). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenciones presentadas dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista \u00a0<\/p>\n
1.1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
El \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda interviene en el proceso a trav\u00e9s de la Doctora Clara Stella Ramos Sarmiento, Directora de la Oficina Jur\u00eddica de esa entidad, quien solicita que se declare la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente se\u00f1ala que el demandante se limita a citar las normas constitucionales violadas sin explicar c\u00f3mo son vulneradas por la Ley 1118 de 2006 y que, adem\u00e1s, los cargos est\u00e1n basados en supuestos y especulaciones que no se derivan de la ley, sino de la subjetividad del demandante. Luego se refiere a las razones de la violaci\u00f3n invocadas por el actor de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
(i) Respecto del cargo por violaci\u00f3n del Estado Social de Derecho, se\u00f1ala que la ley acusada no contempla la privatizaci\u00f3n o enajenaci\u00f3n de ECOPETROL, sino la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones para lograr su capitalizaci\u00f3n, con base en un principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad. Que \u201cprivatizar es transferir una empresa o actividad p\u00fablica \u00a0al sector privado y capitalizar es inyectar m\u00e1s recursos a una sociedad,\u201d lo que no implica que la empresa pase a manos privadas y deje de repartir utilidades a sus socios, entre quienes est\u00e1n la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas. Cita diversos apartes de la exposici\u00f3n de motivos y advierte que si no se hace la capitalizaci\u00f3n de ECOPETROL la empresa no ser\u00e1 viable en el futuro cercano, de forma que \u201cno se explica c\u00f3mo puede afirmarse que una ley es violatoria del principio del estado social de derecho, cuando lo que busca justamente es implementar un mecanismo que permitir\u00e1 garantizar la sostenibilidad futura de la Empresa, permitiendo la inversi\u00f3n de unos recursos importantes, que a su vez dar\u00e1n como resultado la obtenci\u00f3n de utilidades para la Naci\u00f3n, con miras a la redistribuci\u00f3n en inversi\u00f3n social.\u201d Concluye que la Ley 1118 desarrolla plenamente el principio de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, pues garantiza la participaci\u00f3n estatal (no inferior al 80%) y el fortalecimiento y solidez de ECOPETROL. \u00a0<\/p>\n
(ii) Con relaci\u00f3n al segundo cargo (violaci\u00f3n del l\u00edmite legal para crear o autorizar la constituci\u00f3n de Sociedades de Econom\u00eda Mixta), indica que la intervenci\u00f3n del legislador era necesaria para vender acciones a particulares, pues el art\u00edculo 52 del Decreto Ley 1760 de 2003 hab\u00eda establecido un l\u00edmite a la emisi\u00f3n accionaria de la Empresa, al se\u00f1alar que la misma s\u00f3lo podr\u00eda tener como finalidad su colocaci\u00f3n \u201ca nombre de patrimonios aut\u00f3nomos, para pagar los aportes que deba hacer ECOPETROL S.A. a estos patrimonios, destinados a cubrir obligaciones pensionales de la empresa\u201d. Que, en esa medida, el objetivo de la ley no es crear una sociedad de econom\u00eda mixta, sino autorizar la venta de una parte de su participaci\u00f3n accionaria \u201cque tiene la l\u00f3gica consecuencia de modificar la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Frente a la vulneraci\u00f3n del principio de la descentralizaci\u00f3n funcional por someter a ECOPETROL al derecho privado, considera que basta verificar el contenido del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para concluir que el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1118 de 2006 no lo desconoce, pues la transformaci\u00f3n de Sociedad P\u00fablica por acciones a Sociedad de Econom\u00eda Mixta hace necesario ajustar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, \u201cque no es otro que el r\u00e9gimen de derecho privado, tal como se encuentra definido en el art\u00edculo 97 de la Ley 489 de 1998.\u201d Cita apartes de la Sentencia C-629 de 2003 en la que la Corte Constitucional se refiri\u00f3 al r\u00e9gimen legal de las sociedades de econom\u00eda mixta y concluye que la Ley 1118 de 2006 no contradice los preceptos constitucionales y legales \u201ctoda vez que no se\u00f1ala nada diferente a lo dispuesto en la normatividad aplicable cuando prev\u00e9 que una vez ECOPETROL S.A. se constituya en sociedad de econom\u00eda mixta se regir\u00e1 por el derecho privado.\u201d Que ECOPETROL es una empresa petrolera que participa en un mercado abierto en el que existen otros participantes, por lo que requiere un r\u00e9gimen legal adecuado que le permita competir de manera \u00e1gil y eficiente. Se\u00f1ala finalmente que la Ley 489 de 1998 no es par\u00e1metro de constitucionalidad y por ello no permite fundar cargos de inexequibilidad contra la Ley 1118 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) A la acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa (art. 210 C.P.) por el hecho de que las personas jur\u00eddicas tienen un l\u00edmite del 3% para adquirir acciones, del cual est\u00e1n exceptuados los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de ECOPETROL, la interviniente responde que la debilidad de la acusaci\u00f3n es manifiesta pues no existe ninguna relaci\u00f3n entre el contenido de la norma constitucional y el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1118 de 2006 que se acusa. Considera que aunque no resultaba aplicable el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado (por tratarse de una capitalizaci\u00f3n y no de una privatizaci\u00f3n), el legislador consider\u00f3 conveniente tenerlo en cuenta y por ello se siguieron los par\u00e1metros de la Ley 226 de 1995 sobre publicidad, libre concurrencia y ofrecimiento preferencial de acciones al sector solidario, fondos pensionales y ciudadanos en general, con l\u00edmites precisos para evitar la concentraci\u00f3n accionaria. Que, por tanto, la Ley garantiza una amplia participaci\u00f3n de los sectores sociales que desvirt\u00faa cualquier argumento para decir que se trata de una \u201caparente democratizaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) Con relaci\u00f3n al cargo por violaci\u00f3n de la propiedad estatal del subsuelo porque se potencializa la eventual privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL, indica que la inconstitucionalidad de la ley no se puede edificar en la intenci\u00f3n futura del legislador. Que en todo caso las utilidades de la Empresa seguir\u00e1n siendo del Estado, \u201cya que \u00e9ste contin\u00faa como propietario del mismo 100% que ten\u00eda antes de la capitalizaci\u00f3n, y por tanto no habr\u00e1 reducci\u00f3n de las arcas del Estado.\u201d Indica que no puede confundirse la titularidad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, que es del Estado, con la administraci\u00f3n de los mismos por parte de una entidad estatal por voluntad del legislador. Que, en ese sentido, ECOPETROL fue administrador del recurso, no propietario, entre 1974 y 2003, hasta que dicha funci\u00f3n fue trasladada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (Decreto 1760 de 2003), de forma que no existe ninguna cesi\u00f3n \u00a0de la titularidad estatal sobre el subsuelo. \u00a0<\/p>\n
(vi) En lo tocante al cargo por violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada (art.333 C.P.), considera que es improcedente pues la \u00fanica finalidad de la ley es fortalecer el patrimonio que el Estado tiene en ECOPETROL. Que por tanto, la ley permitir\u00e1 cumplir el postulado del bien com\u00fan \u201cdadas las condiciones decadentes de la empresa antes de su expedici\u00f3n\u201d y la fuerte competencia a la que est\u00e1 sometida, \u201cde forma que para su sostenimiento debe competir por los nuevos bloques exploratorios ofertados por la ANH\u201d. Indica que las utilidades de Ecopetrol no s\u00f3lo se recibir\u00e1n por los accionistas privados y que \u00e9stos tambi\u00e9n asumir\u00e1n el riesgo de la actividad y las p\u00e9rdidas que pudieran generarse en su desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) Frente al cargo por vulneraci\u00f3n del deber general de la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado (art. 334), al permitir la participaci\u00f3n de los particulares en una actividad estrat\u00e9gica, la interviniente se\u00f1ala que el actor s\u00f3lo invoca razones subjetivas que no pueden llevar a declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006. Reitera que con el Decreto 1760 de 2003 ECOPETROL dej\u00f3 de administrar el recurso hidrocarbur\u00edfero de la Naci\u00f3n y que su actividad se volvi\u00f3 puramente comercial e industrial. Que, adem\u00e1s, el Estado conserva su facultad de intervenci\u00f3n en la actividad petrol\u00edfera, tal como lo ha hecho desde el Decreto 1056 de 1953, cuyo contenido se ha adaptado de acuerdo con las necesidades hist\u00f3ricas del pa\u00eds. Recuerda que en materia de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de hidrocarburos la regla general ha sido siempre la libre concurrencia de compa\u00f1\u00edas privadas, nacionales y extranjeras, de forma que no existe ninguna novedad en la participaci\u00f3n de los particulares en esta industria, como erradamente lo expresa el actor. \u00a0<\/p>\n
(viii) Finalmente, respecto del cargo por violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado porque no existir\u00e1 garant\u00eda del traslado de las regal\u00edas a las entidades \u00a0territoriales, la representante del Ministerio se\u00f1ala que el actor se equivoca una vez m\u00e1s, porque las regal\u00edas se causan por un hecho objetivo (la producci\u00f3n), que no tiene ninguna relaci\u00f3n con la composici\u00f3n accionaria de quien realiza la actividad. Indica que las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 reglamentan la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en las regal\u00edas petrol\u00edferas, cuya liquidaci\u00f3n corresponde al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, al paso que su recaudo y giro es competencia de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y su control y vigilancia del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, conforme a los Decretos 195 de 2004 y 4355 de 2005. Que ninguno de estos aspectos es regulado ni modificado por la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
Concluye finalmente que todos los cargos est\u00e1n planteados como opiniones y conceptos, \u201cpero sin ninguna base constitucional que implique alteraci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica por parte de ninguno de los postulados de la Ley 1118, que adem\u00e1s est\u00e1 acorde con las facultades que le otorga al Congreso la propia Carta Pol\u00edtica\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico concurre al proceso a trav\u00e9s de la Doctora Andrea Orteg\u00f3n L\u00f3pez, asesora del Despacho del Viceministerio T\u00e9cnico, quien solicita a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente se\u00f1ala que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones. Cita la Sentencia C-784 de 2005 y el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 2001, con base en lo cual considera que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes, calidad que no se observa en las acusaciones de la demanda, toda vez que el actor \u201cse limit\u00f3 a leer superficialmente la norma acusada, transcribirla y compararla formalmente, emitiendo juicios de valor hist\u00f3ricos y efectuando unas vagas e imprecisas consideraciones econ\u00f3micas con la totalidad de los art\u00edculos que conforman la ley.\u201d Que, adem\u00e1s, el demandante presenta argumentos subjetivos y opiniones personales que no permiten confrontar la ley acusada con los textos constitucionales invocados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 expone los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
(i) Debe tenerse en cuenta que lo autorizado no es la privatizaci\u00f3n de ECOPETROL sino su capitalizaci\u00f3n, \u201cque lejos de ser una venta de la propiedad accionaria de la Naci\u00f3n en la empresa, consiste en la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de nuevas acciones en el mercado con el fin de captar recursos frescos para la empresa.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La empresa requiere fuertes gastos de inversi\u00f3n que si no se realizan llevar\u00e1n a su deterioro, ante el descenso de producci\u00f3n de los pozos actuales y la falta de capacidad financiera de ECOPETROL. Por ello, la Ley 1118 atiende los mandatos constitucionales de velar por el inter\u00e9s general y orientar la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Si ECOPETROL hubiera realizado las inversiones que necesita con sus propios recursos reduciendo el traslado de utilidades al Estado \u201chubiera entrado a competir con el gasto social prioritario de la Naci\u00f3n (educaci\u00f3n, salud, vivienda, etc.)\u201d. Por tanto, es adecuado acudir a la vinculaci\u00f3n de capital privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) El art\u00edculo 2\u00ba de la ley acusada establece que la Naci\u00f3n mantendr\u00e1 el 80% de la propiedad accionaria de la empresa, con lo cual se garantiza el control pol\u00edtico sobre ella y se da cumplimento a los mandatos constitucionales de direcci\u00f3n del Estado sobre la econom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) La Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del Estado sobre el subsuelo. Se\u00f1ala que ECOPETROL s\u00f3lo fue su administrador del petr\u00f3leo en virtud del Decreto 2310 de 1974, hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003, que traslad\u00f3 esa funci\u00f3n a otra entidad. \u00a0<\/p>\n
(vi) El pago de regal\u00edas a las entidades territoriales no se ver\u00e1 afectado, pues ello no depende de la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL, sino de la actividad de explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en este caso, petr\u00f3leo y gas. Igualmente, los impuestos que paga la entidad son independientes de su composici\u00f3n accionaria y el traslado de utilidades a la Naci\u00f3n depende de la participaci\u00f3n de \u00e9sta en la empresa y de la productividad en el desarrollo de su actividad comercial, de forma que de no realizarse las inversiones requeridas, los beneficios de la Naci\u00f3n se reducir\u00e1n paulatinamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) De acuerdo con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el legislador puede determinar la estructura del Estado y crear y suprimir entidades, \u201clo que demuestra la gran configuraci\u00f3n normativa que tiene\u201d. Por ello, el Congreso puede modificar la naturaleza y organizaci\u00f3n administrativa de una entidad, tal como lo hizo la Ley 1118 de 2006 respecto de ECOPETROL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que, conforme a lo expuesto, la ley acusada respeta todos los postulados del Estado Social de Derecho y obedece a la b\u00fasqueda de la primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el particular, \u201casegurando la sostenibilidad de la empresa\u201d. As\u00ed, \u201catendiendo los postulados de la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, econom\u00eda, imparcialidad, eficiencia, participaci\u00f3n, publicidad, responsabilidad y transparencia,\u201d se permite la supervivencia de ECOPETROL, sin poner en riesgo la titularidad del Estado sobre el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Agencia Nacional de Hidrocarburos \u00a0<\/p>\n
La Agencia Nacional de Hidrocarburos comparece al proceso a trav\u00e9s de apoderado, Doctor Jos\u00e9 Armando Zamora Reyes, quien solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar o, en su defecto, que declare la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
1.3.1 Solicitud de Inhibici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que la Corte debe declararse inhibida para fallar porque: (i) el cargo por violaci\u00f3n del Estado Social de Derecho gira en torno de una apreciaci\u00f3n subjetiva en relaci\u00f3n con la eventual venta del 100% de la Entidad y no en razones objetivas de inconstitucionalidad; (ii) frente a la presunta vulneraci\u00f3n del l\u00edmite constitucional que se deriva del art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n, el actor no expresa ninguna raz\u00f3n para fundamentar porqu\u00e9 se trata de una operaci\u00f3n prohibida por la Constituci\u00f3n; (iii) la vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional no se basa en argumentos constitucionales ni se se\u00f1ala qu\u00e9 reglas de derecho privado podr\u00edan contrariar el estatuto superior; (iv) en lo relativo al desconocimiento de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1118 de 2006 (que except\u00faa a los fondos de pensiones y cesant\u00edas, a los fondos mutuos de inversi\u00f3n y a los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de ECOPETROL del l\u00edmite del 3% para la adquisici\u00f3n de acciones), el cargo se basa en apreciaciones subjetivas, respecto a la eventual incapacidad financiera del sector solidario, los sindicatos, los trabajadores y las personas naturales y jur\u00eddicas para comprar acciones de la empresa; (v) en cuanto a la vulneraci\u00f3n del postulado de la propiedad estatal sobre el subsuelo, la demanda se limita a citar algunos apartes de la historia de ECOPETROL, pero \u201cal igual que en los anteriores, el demandante no explica el fundamento de su inconformidad y no es posible deducir de su afirmaci\u00f3n vulneraci\u00f3n alguna del Estatuto Superior\u201d; (vi) respecto de la vulneraci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada, porque la ley permite una participaci\u00f3n del 20% de capital privado, \u201ctampoco se presentan razones por las cuales se pueda concluir que a partir de la capitalizaci\u00f3n de una empresa se vulnere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d; (vii) sobre la violaci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado, el demandante no justifica porqu\u00e9 la participaci\u00f3n de capital privado en un 20% de ECOPETROL desconoce el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n; \u00a0y (viii) frente a la violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado por la eventual p\u00e9rdida de regal\u00edas por las entidades territoriales, no se expresan razones constitucionales que sustenten esa afirmaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.2. Constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Defiende la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
(i) La Ley 1118 de 2006 no establece la privatizaci\u00f3n de la empresa sino su capitalizaci\u00f3n, lo cual es coherente con la orientaci\u00f3n que el Decreto Extraordinario 1760 de 2003 le dio a los recursos hidrocarbur\u00edferos de propiedad de la Naci\u00f3n, en el sentido de trasladar la funci\u00f3n de administraci\u00f3n del recurso a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y concebir a ECOPETROL S.A. como \u201cuna empresa exploradora y productora de hidrocarburos, en condiciones de competencia con las dem\u00e1s empresas que desarrollan este objeto\u201d. En esa medida, se hace necesaria la capitalizaci\u00f3n de la Empresa para lograr su sostenibilidad y competitividad, tal como se expres\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, de la que se citan algunos apartes. Por ello, \u201cno se entiende de qu\u00e9 manera el demandante pueda concluir que con la norma acusada se desnaturalice la definici\u00f3n del Estado Social de Derecho\u201d, pues la Ley 1118 de 2006 \u201cconsagra instrumentos a trav\u00e9s de los cuales se fortalece a ECOPETROL S.A., lo cual redunda en el adecuado abastecimiento de la demanda interna de hidrocarburos y en el incremento de los ingresos del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) El art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no le impide al legislador reconocer los efectos de la capitalizaci\u00f3n de ECOPETROL adaptando su naturaleza jur\u00eddica, de manera que el cargo presentado por esta v\u00eda no puede prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1118 de 2006, al prever que ECOPETROL ser\u00e1 sociedad de econom\u00eda mixta regida por el derecho privado, no desconoce el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, ya que con ello se mantienen los mismos lineamientos de los art\u00edculos 97 de la Ley 489 de 1998 y 461 del C\u00f3digo de Comercio en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen legal de las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
(iv) El ataque que el accionante hace contra el art\u00edculo 3\u00ba de la ley demandada por el supuesto desconocimiento del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no tiene fundamento, pues la ley tuvo en cuenta los principios de igualdad, transparencia, responsabilidad e imparcialidad, los cuales se concretaron en la aplicaci\u00f3n de los mecanismos de democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria previstos en la Ley 226 de 1995. Por ello, \u201cclaramente el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley demandada est\u00e1 orientado a promover la participaci\u00f3n de cualquier interesado en el proceso de capitalizaci\u00f3n y, por ende, carecen de todo fundamento las afirmaciones hechas por el demandante, sobre los fondos de pensiones y cesant\u00edas, las cuales s\u00f3lo las sustenta en apreciaciones subjetivas sobre la capacidad financiera de quien pretenda participar en el proceso.\u201d \u00a0<\/p>\n
(v) La Ley 1118 se refiere a aspectos estructurales de ECOPETROL y, en esa medida, \u201cen lo absoluto podr\u00eda alterar la titularidad de la propiedad del subsuelo.\u201d El actor confunde la autorizaci\u00f3n dada a ECOPETROL para explotar el recurso hidrocarbur\u00edfero, con la propiedad del mismo. El Decreto 1760 de 2003 ratific\u00f3 la propiedad estatal del Estado sobre el subsuelo y le dio su administraci\u00f3n exclusiva a la Agencia Nacional de Hidrocarburos \u201cy la actividad de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n se dej\u00f3 en manos de las empresas que act\u00faan en este mercado, dentro de las cuales se encuentra Ecopetrol S.A.\u201d \u00a0<\/p>\n
(vi) El actor desconoce el r\u00e9gimen de regal\u00edas, pues \u00e9stas no se generan en raz\u00f3n de la propiedad accionaria del explotador del recurso, sino en virtud de \u201cla producci\u00f3n total obtenida en boca de pozo y, por ende, \u00e9sta no tiene ninguna relaci\u00f3n con dicha capitalizaci\u00f3n\u201d. La normatividad que regula la fiscalizaci\u00f3n, recaudo y giro de regal\u00edas se ha mantenido inc\u00f3lume y por tanto \u201ccon la expedici\u00f3n de la Ley 1118 de 2006 se contin\u00faan brindando las mismas garant\u00edas a los beneficiarios de dichas participaciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ECOPETROL S.A. \u00a0<\/p>\n
ECOPETROL S.A. interviene en el proceso a trav\u00e9s de su apoderado general, Doctor Rafael Guillermo Manrique, quien solicita que la norma acusada sea declarada exequible, con base en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Respecto de la legitimidad de la ley acusada frente al principio del Estado Social de Derecho se\u00f1ala que el actor parte de un supuesto errado al afirmar que la ley permite la privatizaci\u00f3n de ECOPETROL, porque lo que ella establece es la capitalizaci\u00f3n de la empresa, con la obligaci\u00f3n de que la Naci\u00f3n conserve el 80% de su propiedad. Indica que, precisamente, el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n se refiere a una Rep\u00fablica unitaria y descentralizada, \u201clo que necesariamente implica la existencia de cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades de nivel predominante y del orden administrativo\u201d. Que el mismo art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n establece que Colombia es un Estado participativo, lo cual se concreta en la Ley 1118 de 2006 con la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria de Ecopetrol y la posibilidad de que el sector solidario sea el primero en acceder a ella, lo que no representa ya ning\u00fan problema frente a la funci\u00f3n administrativa que desempe\u00f1aba Ecopetrol, pues la misma fue trasladada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en virtud del Decreto 1760 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Con relaci\u00f3n al art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n afirma que es preciso observar que el mismo le otorga amplias facultades al Congreso para determinar la estructura de la Administraci\u00f3n y crear, suprimir o fusionar las entidades del Estado. Que, por tanto la interpretaci\u00f3n del actor es limitada al querer concluir que dentro de tal espectro de configuraci\u00f3n el legislador no puede modificar el r\u00e9gimen de una entidad. Que, en todo caso, la Ley 1118 de 2006 \u201ctambi\u00e9n est\u00e1 autorizando, a partir de una sociedad p\u00fablica por acciones ya establecida, la creaci\u00f3n de una entidad con naturaleza jur\u00eddica distinta, utilizando para tal prop\u00f3sito la transformaci\u00f3n de la misma hacia la condici\u00f3n de sociedad de econom\u00eda mixta.\u201d Considera que la ley no crea la sociedad de econom\u00eda mixta sino que contiene la autorizaci\u00f3n para ello, pues esta forma empresarial requiere la convergencia de la voluntad del Estado y de los particulares. Se\u00f1ala que la facultad del legislador de transformar las entidades ya existentes tambi\u00e9n se deriva del art\u00edculo 150-1 (cl\u00e1usula general de competencia), m\u00e1s a\u00fan si se tiene en cuenta que conforme a los numerales 15 y 16 del articulo 189 de la Constituci\u00f3n, una decisi\u00f3n de esa naturaleza no estar\u00eda en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Frente al desconocimiento del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n por violaci\u00f3n del principio de la descentralizaci\u00f3n funcional, considera que el actor no explica su cargo y que, adem\u00e1s, la sujeci\u00f3n de ECOPETROL al derecho privado es consecuencia de su condici\u00f3n de sociedad de econom\u00eda mixta, tal como para esas entidades lo establece la Ley 489 de 1998. Recuerda que la transformaci\u00f3n de ECOPETROL se hizo con el Decreto 1760 de 2003, expedido con fundamento en la Ley 790 de 2002 y que a partir de ese momento la empresa \u00fanicamente conserv\u00f3 su funci\u00f3n industrial y comercial y se liber\u00f3 de la condici\u00f3n de administrador y regulador \u00a0de los recursos petrol\u00edferos del Estado. Todo ello con el fin de darle mayor autonom\u00eda y permitirle \u201ccompetir desde lo p\u00fablico en la industria y el mercado del hidrocarburo\u201d. Indica que a partir de estos cambios, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, como administradora del recurso, ha hecho esfuerzos por vincular inversi\u00f3n nacional e internacional en la actividad petrol\u00edfera, lo que ha llevado al ingreso de nuevas empresas que competir\u00e1n con ECOPETROL en condiciones de mercado, lo que requiere un r\u00e9gimen de derecho privado, que en todo caso no prive a la Naci\u00f3n del adecuado control de la empresa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) En cuanto a la violaci\u00f3n de los principios que orientan la actividad administrativa, se\u00f1ala que el actor no fundamenta su cargo y que el art\u00edculo 3\u00ba acusado no guarda relaci\u00f3n con el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues \u201cen nada tiene que ver la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica del proceso de democratizaci\u00f3n en la capitalizaci\u00f3n dispuesta en la Ley 1118 -aspecto que garantiza precisamente los principios de participaci\u00f3n y publicidad a que alude el art\u00edculo 210 constitucional- con la legitimidad del legislativo para crear, autorizar y disponer el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades descentralizadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
(v) Respecto de la titularidad del Estado sobre el subsuelo expresa que la Ley 1118 de 2006 no regula esa materia, por lo que no puede violar el art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Que basta indicar que ECOPETROL fungi\u00f3 como administrador del recurso hidrocarbur\u00edfero hasta el a\u00f1o 2003, cuando el Decreto 1760 de 2003 traslad\u00f3 dicha funci\u00f3n a la Agencia Nacional de Hidrocarburos. As\u00ed, \u201cECOPETROL no dispone ni es due\u00f1o del subsuelo, como hoy no lo es la ANH. Valga la pena decir que no se puede confundir el recurso con su administrador\u201d. \u00a0<\/p>\n
(vi) Con relaci\u00f3n al desconocimiento del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada se\u00f1ala que no hay ning\u00fan cargo concreto (art. 334 C.P) y que, en todo caso, el desarrollo de una actividad por los particulares no implica necesariamente un perjuicio para lo p\u00fablico, por lo que bien sea en cabeza del Estado o de una persona de derecho privado, lo importante es que se act\u00fae de buena fe y con fundamento en los principios generales de la adecuada administraci\u00f3n, \u201cpara lo cual se dispone de los \u00f3rganos internos y externos de control de cada empresa o persona\u201d. \u00a0<\/p>\n
(vii) Sobre las finalidades sociales del Estado que el actor considera violadas por la incertidumbre en que quedar\u00edan las regal\u00edas de las entidades descentralizadas, manifiesta que no existe cargo porque nada tiene que ver la composici\u00f3n accionaria de la empresa con ese tema. Indica que las regal\u00edas no se causan por la actividad p\u00fablica sino por la explotaci\u00f3n del recurso, que su control se encuentra actualmente en la Agencia Nacional de Hidrocarburos y que, adem\u00e1s, la Ley 1118 no modifica en lo absoluto el r\u00e9gimen legal vigente de las regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
1.5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario \u00a0<\/p>\n
Luego de referirse a los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de constitucionalidad, se\u00f1alan que los siguientes se encuentran indebidamente formulados y por ende la Corte debe inhibirse de su estudio:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) violaci\u00f3n del Estado Social de Derecho, porque las razones expuestas por el actor no son ciertas ni espec\u00edficas, ya que se basan en especulaciones y supuestos que no se derivan de la norma acusada (privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL, p\u00e9rdida de recursos fiscales para la Naci\u00f3n etc.);\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional (art. 209 C.P), en la medida que el cargo no es espec\u00edfico (el demandante se limita a \u201ctranscribir el art\u00edculo 209 superior, afirmando que la norma acusada vulnera dicha disposici\u00f3n, sin hacer el m\u00e1s m\u00ednimo esfuerzo argumentativo\u201d) ni pertinente (se pretende construir la inconstitucionalidad con base en el incumplimiento de una tradici\u00f3n jur\u00eddica y del supuesto desconocimiento de una norma legal de igual jerarqu\u00eda -Ley 489 de 1998-);\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) violaci\u00f3n del postulado de titularidad estatal del subsuelo, porque el cargo es incierto (la ley no permite la privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL ni se refiere a la propiedad del Estado sobre el subsuelo) y tampoco es espec\u00edfico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada (art. 333 C.P.), porque nuevamente no se avizora c\u00f3mo se vulnera el bien com\u00fan con la venta del 20% de la propiedad accionaria de ECOPETROL, de manera que el cargo carece de claridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda porque el cargo tampoco es claro y porque, en todo caso, Ecopetrol tambi\u00e9n se sujeta las reglas que dicte el legislador al intervenir en la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi) violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado por el riesgo en la transferencia de regal\u00edas a las entidades territoriales (art. 360 C.P.), pues el cargo carece de certeza al querer darle a la ley un alcance que no tiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a los dem\u00e1s cargos y a la constitucionalidad de la ley acusada, \u00a0indican que el Estado Social de Derecho permite la evoluci\u00f3n y adaptaci\u00f3n del Estado a sus nuevas realidades, mediante cambios legislativos como los que regula la Ley 1118 de 2006. Se\u00f1alan que el legislador ha permitido que la industria petrolera sea una actividad basada en reglas de mercado y en la libre competencia, con el fin de que ello se refleje en mayor calidad de los bienes y servicios y de la rentabilidad estatal. Que, adem\u00e1s, la capitalizaci\u00f3n de Ecopetrol est\u00e1 basada en mecanismos que permiten la democratizaci\u00f3n de la \u00a0propiedad, \u201cgenerando mayor participaci\u00f3n ciudadana\u201d. Recuerdan que la privatizaci\u00f3n de la propiedad del Estado est\u00e1 regulada en la Ley 226 de 1995 y que su constitucionalidad ha sido declarada por la Corte Constitucional en diversas sentencias, tales como la C-342, C-343, C-384, C-391 y C-392 de 1996, de forma que se puede concluir que el Congreso actu\u00f3 con base en las facultades que se derivan del art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n y, por ello, no ten\u00eda impedimento para autorizar la venta de parte de las acciones de ECOPETROL. \u00a0<\/p>\n
1.6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
El Doctor Juan Jos\u00e9 Espitia interviene en el proceso en su calidad de profesor del Departamento de Derecho Comercial de la Universidad Externado de Colombia y ciudadano colombiano y solicita que se declare la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006, para lo cual se refiere a cada uno de los cargos de la demanda, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
(i) Violaci\u00f3n del principio social del derecho: El Estado Social de Derecho como principio constitucional es una norma de interpretaci\u00f3n, con textura abierta y eficacia indirecta, de la cual no se deriva una regla jur\u00eddica espec\u00edfica que permita fundamentar por s\u00ed sola un cargo de inconstitucionalidad. As\u00ed mismo, el cargo es inconducente porque ni el cambio de r\u00e9gimen jur\u00eddico de ECOPETROL ni el supuesto de su privatizaci\u00f3n tergiversan el principio del Estado Social de Derecho; no se observa que la Ley 1118 de 2006 ponga en riesgo la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales o restrinja las posibilidades de interpretaci\u00f3n de los postulados constitucionales. Adem\u00e1s, el cargo parte de suposiciones y apreciaciones subjetivas del demandante y a\u00fan si la ley permitiera privatizar el 100% de ECOPETROL como afirma erradamente el actor, en todo caso no se violar\u00eda el principio del Estado Social de Derecho, pues ninguno de sus fines (igualdad real, eficacia de los derechos fundamentales, justicia material y protecci\u00f3n de sujetos en estado de debilidad manifiesta) depende de quien sea el propietario de una empresa dedicada a la explotaci\u00f3n de hidrocarburos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Violaci\u00f3n de l\u00edmite constitucional para crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta: la acusaci\u00f3n del demandante est\u00e1 basada en que no existe una facultad expresa en la Constituci\u00f3n para transformar o extinguir este tipo de sociedades, lo que lo llevar\u00eda a dos hip\u00f3tesis desatinadas: a.) que ninguna autoridad est\u00e1 facultada para tomar ese tipo de decisiones, de forma que dichas entidades tienen un derecho inmodificable a existir en la forma en que fueron creadas; o b.) que ser\u00eda un asunto que solamente podr\u00eda regular el constituyente primario. Una interpretaci\u00f3n adecuada de la Constituci\u00f3n lleva a concluir que estas decisiones son propias del Congreso de la Rep\u00fablica, pues si \u00e9ste puede crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta, \u201ccon mayor raz\u00f3n tiene la posibilidad de modificarlas u ordenar su extinci\u00f3n\u201d, facultad que se ratifica con la cl\u00e1usula general de competencia derivada del art\u00edculo 150-1 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual al legislador le corresponde \u201cinterpretar, reformar y derogar las leyes\u201d. \u00a0<\/p>\n
(iii) Vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional: La acci\u00f3n de inconstitucionalidad no est\u00e1 prevista para atacar una ley por desconocimiento de una anterior. Al revisar el cargo se observa que si bien se enuncia el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, la comparaci\u00f3n se hace contra el contenido de la Ley 489 de 1998, lo cual es improcedente. Adem\u00e1s, el legislador tiene una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa a partir de la cual puede variar, ampliar o restringir el modelo o estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u00a0 \u201ce incluso apartarse de esquemas que se han establecido de manera general a trav\u00e9s de las leyes\u201d. \u00a0En ese sentido, la Ley 489 de 1998 es una ley ordinaria contentiva de reglas generales que el mismo legislador puede modificar. Se puede concluir que \u201cla Ley 1118 de 2006 es un leg\u00edtimo ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa del Congreso, que no contraviene ning\u00fan principio legal, que establece una excepci\u00f3n v\u00e1lida al r\u00e9gimen general establecido en la Ley 489 de 1998, pero que no vulnera ninguna disposici\u00f3n Superior.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Violaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa: en este cargo el actor tambi\u00e9n se apoya en la violaci\u00f3n de la Ley 489 de 1998 y, adem\u00e1s, parte de simples suposiciones que no tienen fuerza para fundamentar un juicio de constitucionalidad. No tiene sustento afirmar que ninguna entidad del sector solidario, ni los sindicatos de trabajadores, ni las personas naturales o jur\u00eddicas tendr\u00e1n capacidad financiera para adquirir acciones de Ecopetrol y, por el contrario, la regulaci\u00f3n contenida en la Ley 1118 de 2006 para la venta de las acciones emitidas es una realizaci\u00f3n de la Ley 226 de 1995 y del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n sobre democratizaci\u00f3n de la propiedad estatal. Finalmente, el cargo est\u00e1 basado en motivos de conveniencia que no sirven para apoyar un cargo de inconstitucionalidad y parte de la satanizaci\u00f3n de los fondos de pensiones y cesant\u00edas, olvidando que estos manejan recursos de los trabajadores y pensionados colombianos. \u00a0<\/p>\n
(v) Vulneraci\u00f3n del postulado de titularidad estatal del subsuelo: la Ley 1118 de 2006 no trata en ninguno de sus art\u00edculos el tema de la propiedad estatal del subsuelo, por lo que no existe ninguna relaci\u00f3n entre el cargo propuesto y las normas supuestamente violadas. El actor se basa nuevamente en suposiciones que no se derivan de la ley, como sostener que los adquirientes de las acciones ser\u00e1n las multinacionales petroleras y que esas empresas no tendr\u00e1n inter\u00e9s en girar recursos al Estado o subsidiar la gasolina. \u00a0Tambi\u00e9n se invocan motivos de conveniencia ajenos al juicio de constitucionalidad, como los relacionados con el cambio de la tradici\u00f3n jur\u00eddica en materia de hidrocarburos o el perjuicio que se deriva de la participaci\u00f3n privada en una empresa del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi). Violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada. El bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada (art. 333 C.P.) enmarca la actividad de todo agente econ\u00f3mico independientemente de la naturaleza jur\u00eddica o del car\u00e1cter p\u00fablico o privado de la persona que la desarrolla, de forma que \u201cla modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de ECOPETROL no incide en sus obligaciones frente al bien com\u00fan\u201d. En esta medida, el actor parte de un prejuicio infundado, pues no es cierto que la actividad particular no est\u00e9 sujeta al bien com\u00fan, tal como se deriva de diversas disposiciones constitucionales que imponen a los particulares \u201cpreservar el inter\u00e9s general y la realizaci\u00f3n de los fines sociales del Estado\u201d (art\u00edculos 1\u00ba, 58, 95 y 333 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) Vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda. El demandante confunde la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda con la explotaci\u00f3n de los medios de producci\u00f3n. \u201cEn efecto, una cosa es que el Estado tenga la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda; otra cosa muy distinta es que el Estado explote directamente algunos medios de producci\u00f3n (el capital y el trabajo) de una determinada empresa o actividad. Existen herramientas de direcci\u00f3n de la Econom\u00eda en cabeza del Estado (planificaci\u00f3n, programaci\u00f3n del presupuesto, inversi\u00f3n directa, regulaci\u00f3n de contratos, protecci\u00f3n de derechos individuales etc.) y \u201cfrente al cargo propuesto por el actor, ni el cambio de la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL, ni la admisi\u00f3n de capital privado en su patrimonio altera la titularidad de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda al Estado. \u00c9ste siempre podr\u00e1 tener a su disposici\u00f3n las herramientas de direcci\u00f3n de la econom\u00eda que se enunciaron arriba, y la Ley 1118 nada incide al respecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
(viii) Violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado: la Ley 1118 de 2006 no tiene ninguna relaci\u00f3n con la distribuci\u00f3n de regal\u00edas a las entidades territoriales, ni con el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado. La naturaleza y r\u00e9gimen jur\u00eddico de Ecopetrol no cambia el r\u00e9gimen de regal\u00edas ni su distribuci\u00f3n y, en esa medida, seguir\u00e1n inalteradas las funciones del Fondo Nacional de Regal\u00edas y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n para el recaudo y vigilancia de dichos recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los informes secretariales visibles a folios 187, 196 y 209 del expediente, las siguientes intervenciones fueron presentadas extempor\u00e1neamente, raz\u00f3n por la cual no podr\u00e1n ser tenidas en cuenta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 Doctor Jos\u00e9 Joaqu\u00edn Castro Rojas, Director Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0<\/p>\n
2.2. Doctor Hern\u00e1n Alejandro Olano Garc\u00eda, en representaci\u00f3n de la Universidad de la Sabana. \u00a0<\/p>\n
2.3 Doctor Jorge Antonio Castillo Rugeles, Decano Facultad de Derecho de la Universidad Aut\u00f3noma de Bucaramanga. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, alleg\u00f3 el concepto n\u00famero 4276 del 28 de marzo de 2007, en el que solicita que la Corte se declare inhibida para tomar una decisi\u00f3n de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior y en los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia, claridad y suficiencia tratados en la Sentencia C-1052 de 2001, de la cual cita algunos apartes, considera que en el presente caso la Corte est\u00e1 ante una demanda inepta, porque el actor incumpli\u00f3 con su carga procesal de fundamentar debidamente los conceptos de violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. En su orden se\u00f1ala frente a cada cargo: \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0Violaci\u00f3n del Estado Social de Derecho (Art. 2\u00ba C.P.): los planteamientos carecen de claridad, certeza y especificidad. Se trata de afirmaciones vagas e indeterminadas que no tienen un hilo conductor que posibilite sospechar siquiera la existencia de una oposici\u00f3n normativa objetiva y verificable. Adem\u00e1s, los argumentos son inciertos y se basan en proposiciones jur\u00eddicas inexistentes, \u201cinducidas por el actor de sus apreciaciones individuales sobre el alcance y los efectos de la aplicaci\u00f3n de la Ley 1118 de 2006 que lo conducen a la convicci\u00f3n de que su contenido oculta la intenci\u00f3n de una futura privatizaci\u00f3n de ECOPETROL S.A.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Vulneraci\u00f3n del l\u00edmite constitucional para crear o autorizar la creaci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta (art. 150-7 C.P.): La argumentaci\u00f3n no es pertinente ni suficiente. El actor se limita a expresar la que a su juicio es la \u00fanica interpretaci\u00f3n posible del art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n \u201csin intentar justificarla, proceder que, aunado al car\u00e1cter exeg\u00e9tico y asistem\u00e1tico de aqu\u00e9lla, le impide lograr un car\u00e1cter persuasivo tal que haga necesario un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
(iii) Desconocimiento del principio de descentralizaci\u00f3n funcional (art. 209 C.P.): los cargos no son pertinentes ni suficientes, pues est\u00e1n basados en argumentos hist\u00f3ricos (desconocimiento de una larga tradici\u00f3n jur\u00eddica) y legales ( quebrantamiento de la Ley 489 de 1998) que son extra\u00f1os al juicio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Violaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa (art.210 C.P.): las acusaciones no son ciertas ni pertinentes. El actor se\u00f1ala que la violaci\u00f3n del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n se da a partir del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1118 de 2006 que permite que los fondos de pensiones y cesant\u00edas, fondos mutuos de inversi\u00f3n y patrimonios aut\u00f3nomos puedan adquirir m\u00e1s del 3% de las acciones que se pondr\u00e1n en venta, lo que anular\u00eda la democratizaci\u00f3n real de la empresa. Sin embargo, \u201cla norma superior nada dice sobre lo que \u00e9l quiere atribuirle por deducci\u00f3n\u201d y la afirmaci\u00f3n de que los fondos de cesant\u00edas ser\u00e1n quienes terminar\u00e1n adquiriendo la mayor parte de la propiedad accionaria de la empresa \u201cno pasa de tener un car\u00e1cter meramente predicativo y especulativo-al no estar apoyada en elementos probatorios ni argumentativos m\u00ednimos-\u201d. Adem\u00e1s, el actor nuevamente se basa en la violaci\u00f3n de la Ley 489 de 1998 \u201clo que resulta in\u00fatil a tal prop\u00f3sito atendiendo a que, como ya se dijo, el juicio de exequibilidad de cualquier norma debe hacerse cotej\u00e1ndola directamente con lo dispuesto por el Constituyente Primario y no con lo establecido por el legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) Desconocimiento de la titularidad estatal del subsuelo (art. 332 C.P.): la acusaci\u00f3n carece de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. \u201cLa falta de claridad y especificidad se evidencian en la ausencia de una l\u00ednea argumentativa que permita identificar una oposici\u00f3n normativa, objetiva y verificable, entre el art\u00edculo 332 de la Carta Pol\u00edtica y los art\u00edculos 1\u00ba y 6\u00ba de la Ley 1118 de 2006.\u201d. Por otra parte, el cargo est\u00e1 basado en consideraciones hist\u00f3ricas (tradici\u00f3n jur\u00eddica de la empresa por m\u00e1s de 55 a\u00f1os) y de aplicaci\u00f3n de la ley en el tiempo (privatizaci\u00f3n futura de Ecopetrol), las cuales son insuficientes para adelantar el juicio de inconstitucionalidad \u201cen raz\u00f3n de que no se fundan en proposiciones jur\u00eddicas existentes, sino en meras apreciaciones subjetivas deducidas por el actor\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi) Violaci\u00f3n del principio del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada (Art. 333 C.P.): El demandante no logra articular el cargo de inexequibilidad que alega, por cuanto sencillamente afirma \u201cindeterminada y vagamente\u201d que la Ley 1118 de 2006 desconoce la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, \u201csin exponer las premisas de razonamiento l\u00f3gico que lo conduce a tal conclusi\u00f3n\u201d. Por tanto, el cargo carece de claridad, especificidad y suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) Incumplimiento del deber del Estado de dirigir la econom\u00eda (art.334 C.P.) porque la ley permite la participaci\u00f3n de los particulares en una empresa que maneja un recurso no renovable de tipo estrat\u00e9gico: La alegaci\u00f3n \u201cadolece de id\u00e9nticas falencias que la anterior, trat\u00e1ndose entonces de una acusaci\u00f3n falta de claridad, especificidad y suficiencia\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(viii) Violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado (art. 360 C.P.) No existe cargo de inconstitucionalidad por falta de claridad, certeza y especificidad. Mientras el actor alega una violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado \u201cal sustentar la alegaci\u00f3n se concentra en denunciar una amenaza a la estabilidad del r\u00e9gimen de regal\u00edas vigente\u201d, de forma que lo que hace es formular dos acusaciones distintas bajo un mismo t\u00edtulo, \u201cninguna de las cuales se encarga de fundamentar para desarrollar debidamente el concepto de la violaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la presente acci\u00f3n, \u201cpor ineptitud sustantiva de la demanda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La materia sujeta a examen \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL \u00a0S.A. y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se ha expresado al hacer el resumen de la demanda, el demandante \u00a0impugna la ley aludida en su integridad, por cuanto a su juicio, ella resulta violatoria de los art\u00edculos \u00a01\u00ba, 150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Los cargos en los cuales funda la violaci\u00f3n de las normas superiores se centran en la vulneraci\u00f3n del principio del Estado Social de Derecho, la violaci\u00f3n del l\u00edmite constitucional para crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta, la vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional, la violaci\u00f3n de los principios que orientan la actividad administrativa, la vulneraci\u00f3n del postulado de la titularidad estatal del subsuelo, la violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada, la vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda por parte del Estado y la violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Los conceptos enunciados como de violaci\u00f3n, llevan al demandante, \u00a0como ya se enunci\u00f3 al hacer el resumen de la demanda, a la conclusi\u00f3n de que la Corte debe declarar inconstitucional la Ley 1118 de 2006 en su integridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, algunos de los intervinientes formulan de manera expl\u00edcita la petici\u00f3n de inhibici\u00f3n (Ministerio P\u00fablico, Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario) por cuanto a su juicio, la demanda no cumple con las exigencias que \u00a0de manera reiterada ha se\u00f1alado la Corte como requisitos para que \u00a0una demanda \u00a0pueda ser tramitada por esta Corporaci\u00f3n, es decir, aquellos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Insisten en que el demandante se apoya en razones subjetivas y en suposiciones que no se derivan de la Ley 1118 de 2006, lo que impide que la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Minas y Energ\u00eda aunque no formula de manera expl\u00edcita la petici\u00f3n de inhibici\u00f3n considera que los cargos est\u00e1n basados en supuestos y especulaciones que no se derivan de la ley sino de la subjetividad del demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los aspectos de fondo, los intervinientes coinciden en que de no ser procedente la inhibici\u00f3n, ninguno de los cargos formulados por el demandante est\u00e1 llamado a prosperar, toda vez que \u00a0en el presente caso la ley acusada no establece la privatizaci\u00f3n o enajenaci\u00f3n de ECOPETROL sino la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones para lograr su capitalizaci\u00f3n con base en un principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad; que el objetivo de la ley no es crear una sociedad de econom\u00eda mixta sino autorizar la venta de una parte de su participaci\u00f3n accionaria; que la transformaci\u00f3n de ECOPETROL de sociedad p\u00fablica por acciones a sociedad de econom\u00eda mixta hace necesario ajustar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable; que no existe relaci\u00f3n alguna entre el contenido del articulo 210 y el contenido del articulo 3\u00ba de la Ley 1118 de 2006; que el cargo por violaci\u00f3n de la propiedad estatal del subsuelo porque \u201cpotencializa\u201d la eventual privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL no puede basarse en la intenci\u00f3n futura del legislador; que \u00a0la finalidad de la ley es fortalecer el patrimonio que el Estado tiene en ECOPETROL de tal manera que la ley permite cumplir el postulado del bien com\u00fan dadas las condiciones \u00a0\u201cdecadentes de la empresa\u201d y la fuerte competencia a la que esta sometida; que frente al cargo por vulneraci\u00f3n del deber general de direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado, la Ley 1118 de 2006 no implica para el Estado renunciar al ejercicio de dicha facultad y que, en todo caso, Ecopetrol tambi\u00e9n se sujeta a las leyes de intervenci\u00f3n en materia econ\u00f3mica; que respecto de la participaci\u00f3n de los particulares en una actividad estrat\u00e9gica, el actor s\u00f3lo invoca razones subjetivas que no pueden llevar a declarar la inconstitucionalidad de la ley; que a ra\u00edz del Decreto 1760 de 1993 ECOPETROL dej\u00f3 de administrar el recurso hidrocarbur\u00edfero de la Naci\u00f3n y que su actividad se volvi\u00f3 puramente comercial e industrial; que en cuanto al cargo por violaci\u00f3n de las finalidades sociales del estado \u00a0porque no existir\u00e1 garant\u00eda del traslado y las regal\u00edas a las entidades territoriales, el actor \u00a0no tiene en cuenta que las regal\u00edas se causan por un hecho objetivo que no tiene ninguna relaci\u00f3n con la composici\u00f3n accionaria de quien realiza la actividad; que la Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del estado sobre el subsuelo y que ECOPETROL s\u00f3lo \u00a0fue administrador del petr\u00f3leo en virtud del Decreto 2310 de 1974 hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003 que traslad\u00f3 esa funci\u00f3n a otra entidad; \u00a0que de acuerdo con el numeral 7\u00ba del articulo 150 de la Constituci\u00f3n el legislador puede determinar la estructura del Estado y crear o suprimir entidades y por ello modificar la naturaleza y organizaci\u00f3n administrativa de una entidad tal como lo hace la Ley 1118 de 2006; que la Ley 1118 de 2006 al prever que ECOPETROL ser\u00e1 sociedad de econom\u00eda mixta regida por el derecho privado no desconoce el articulo 209 de la Constituci\u00f3n ya que con ello se mantienen los mismos lineamientos \u00a0de los art\u00edculos 97 de la Ley 489 de 1998 y 461 del C\u00f3digo de Comercio en relaci\u00f3n con el R\u00e9gimen Legal de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta; que la Ley 1118 -articulo 3\u00ba- s\u00ed tuvo en cuenta los principios \u00a0a que alude el articulo 210 de la Constituci\u00f3n en consonancia con el 209 pues \u00a0aquel est\u00e1 orientado a promover la participaci\u00f3n de cualquier interesado en el proceso de capitalizaci\u00f3n; que la ley acusada \u00a0no regula \u00a0la titularidad del Estado \u00a0sobre el subsuelo por lo cual en ese sentido mal puede violar el articulo 332 de la Constituci\u00f3n; que no hay cargo concreto en relaci\u00f3n con el desconocimiento del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada y que en todo caso el desarrollo de una actividad por los particulares no implica \u00a0necesariamente un perjuicio para lo p\u00fablico, lo importante es que se act\u00fae de buena \u00a0fe y con fundamento en los principios generales de la adecuada administraci\u00f3n; que la capitalizaci\u00f3n de ECOPETROL est\u00e1 basada en mecanismos que permiten la democratizaci\u00f3n de la propiedad generando mayor participaci\u00f3n \u00a0ciudadana (se citan \u00a0sentencias de esta Corte \u00a0como \u00a0la \u00a0C-342, C-343, C-384, C-391 y C-392 de 1996); que con la Ley 1118 de 2006 no se viola el principio del Estado Social de Derecho pues \u00a0no se pone en riesgo la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales ni se restringen las posibilidades de interpretaci\u00f3n de los postulados constitucionales; que el Estado Social de Derecho como principio constitucional es una norma de interpretaci\u00f3n \u00a0con textura abierta y eficacia indirecta de la cual no se deriva una regla jur\u00eddica especifica que permita fundamentar por s\u00ed sola un cargo de inconstitucionalidad; que una interpretaci\u00f3n adecuada de la Constituci\u00f3n lleva a concluir que \u00a0las atribuciones de crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta son propias del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0pues si \u00e9ste puede crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta con mayor raz\u00f3n ha de tener la posibilidad de modificarlas u ordenar su extinci\u00f3n, facultad que se ratifica en la cl\u00e1usula general de competencia derivada del articulo 150-1 de la Constituci\u00f3n; que \u00a0la Ley 1118 de 2006 es el leg\u00edtimo ejercicio de la potestad de configuraci\u00f3n del Congreso y que al establecer una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen general establecido en la Ley 489 de 1998 no se vulnera ninguna disposici\u00f3n superior; que \u00a0el cargo por violaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa \u00a0se basa en motivos de conveniencia que no sirven para apoyar un cargo de inconstitucionalidad \u00a0y se funda en la satanizaci\u00f3n de los Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas olvidando que estos manejan recursos de los trabajadores y pensionados colombianos; que \u00a0el demandante confunde la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda con la explotaci\u00f3n de los medios de producci\u00f3n, y, finalmente, que la naturaleza y r\u00e9gimen jur\u00eddico de ECOPETROL no cambia el r\u00e9gimen de regal\u00edas ni su distribuci\u00f3n \u00a0y en esa medida seguir\u00e1n inalteradas las funciones \u00a0del Fondo Nacional de Regal\u00edas del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n para el recaudo y vigilancia de dichos recursos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, teniendo en cuenta los argumentos del demandante, los contra argumentos presentados por quienes han intervenido en el proceso y el concepto del Se\u00f1or Procurador, corresponde a la Corte definir si como lo se\u00f1ala el demandante la Ley 1118 de 2006 resulta contraria \u00a0y violatoria de la Constituci\u00f3n, en especial de sus art\u00edculos 1\u00ba, 150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las solicitudes de inhibici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3.1 Planteamiento del problema y consideraciones generales sobre los requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario1 y el Ministerio P\u00fablico consideran que los cargos de la demanda no re\u00fanen las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia a los que se ha referido la Corte en sus providencias y que, en esa medida, esta Corporaci\u00f3n debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda. Para ello analizan por separado cada una de las \u201crazones de la violaci\u00f3n\u201d que trae la demanda (numerales 3.1 a 3.8), se\u00f1alan frente a cada una de ellas los defectos en que incurre el actor desde el punto de vista de la formulaci\u00f3n del cargo y concluyen que la demanda es inepta porque no explica las razones de inconstitucionalidad y se basa en suposiciones y consideraciones subjetivas del actor ajenas al contenido de la ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala adem\u00e1s que si bien el origen p\u00fablico de la acci\u00f3n de constitucionalidad permite un an\u00e1lisis flexible de la demanda, el incumplimiento de los requisitos materiales m\u00ednimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, especialmente en lo relativo a la formulaci\u00f3n eficiente de los cargos de inexequibilidad (certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia), determina la improcedencia de la acci\u00f3n, lo cual impide hacer un estudio de fondo de la demanda y obliga a dictar una sentencia inhibitoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular cabe recordar que la Corte ha entendido que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, dado su car\u00e1cter p\u00fablico, est\u00e1 regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la demanda \u00a0y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisi\u00f3n de fondo antes que una inhibitoria, pues esta \u00faltima podr\u00eda restringir el derecho de participaci\u00f3n ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, \u201cdando lugar a una suerte de denegaci\u00f3n de justicia constitucional\u201d.2 En esa medida, m\u00e1s all\u00e1 de los errores puramente formales de presentaci\u00f3n o de t\u00e9cnica jur\u00eddica, el juez constitucional debe dar tr\u00e1mite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, respecto de los argumentos expuestos en algunas intervenciones en cuanto a que la demanda debe exhibir \u201ccoherencia del discurso jur\u00eddico\u201d y respeto de la l\u00f3gica de la argumentaci\u00f3n legal, la Corte considera que dicha exigencia supondr\u00eda una condici\u00f3n adicional no prevista en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ni en el Decreto 2067 de 1991, que desconocer\u00eda el car\u00e1cter participativo de este mecanismo de control constitucional. Como se se\u00f1ala en la misma Sentencia C-1052 de 2001 a la que hacen referencia varios de los intervinientes, el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad \u201creleva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n de la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d. (se subraya) \u00a0<\/p>\n
Es importante diferenciar entonces la procedencia de la acci\u00f3n, que hace referencia a la posibilidad de tomar una decisi\u00f3n de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales m\u00ednimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos, aspecto sustancial que toca ya directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante. El que estas \u00faltimas aparentemente sean equivocadas y posiblemente no tengan vocaci\u00f3n de prosperidad, as\u00ed ello pudiera parecer evidente, no es un asunto de improcedencia de la acci\u00f3n (que corresponda resolver a trav\u00e9s de un fallo inhibitorio) sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Por ello es preciso reiterar, como ha advertido esta Corporaci\u00f3n, que el examen de los requisitos de la demanda no puede llevar al juzgador a caer en formalismos t\u00e9cnicos ni en rigorismos procesales que hagan inviable el ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad.4 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior sin embargo no exime al accionante del deber de indicar las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales violadas, as\u00ed como, especialmente, de presentar una argumentaci\u00f3n suficiente sobre las razones de inconstitucionalidad en que se fundamenta la acci\u00f3n (numeral 3\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991). Como ha se\u00f1alado la Corte, en los procesos de inconstitucionalidad se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos establecidos por el \u00a0art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, con el fin de hacer m\u00e1s viable el derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica y sin que ello implique un atentado contra su n\u00facleo esencial5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Corte tiene establecido que el actor debe plantear un juicio objetivo y abstracto de constitucionalidad, con una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n y a trav\u00e9s de la confrontaci\u00f3n directa entre normas constitucionales y legales. Igualmente, ha precisado que ese deber tiene que cumplirse en los planos formal y material, es decir, que no basta la formulaci\u00f3n general del cargo, sino que se requieren \u201cacusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el tr\u00e1mite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal\u201d 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que su competencia no se extiende a hip\u00f3tesis que la norma no prev\u00e97 o a interpretaciones personales del demandante8 y que por tanto resultan inaceptables \u201clos argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente doctrinarias o que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos, sin que se tenga alg\u00fan reproche de naturaleza constitucional, ni un ataque concreto contra la disposici\u00f3n acusada\u201d, es decir, cargos basados \u201cen apreciaciones globales y abstractas producto de la forma de ver las cosas y seg\u00fan la personal convicci\u00f3n del actor.\u201d9 Que, en esa medida, no hay realmente acusaciones de inconstitucionalidad \u201cen los casos en que, por ejemplo, la norma cuya constitucionalidad se discute no tiene el contenido que el demandante le atribuye o cuando los cargos est\u00e1n referidos a disposiciones legales no demandadas.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la sola indicaci\u00f3n de las normas superiores infringidas, apoyadas en apreciaciones subjetivas del actor, no es suficiente para iniciar el juicio de constitucionalidad, si adem\u00e1s de ello la demanda no presenta al menos un cargo claro y directo de inconstitucionalidad contra la ley acusada, que permita establecer si en realidad existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre su contenido y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para determinar si las razones de inconstitucionalidad cumplen o no con una argumentaci\u00f3n que permita realizar un estudio de fondo de la norma acusada, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que los cargos de la demanda deben cumplir unas condiciones m\u00ednimas de claridad (suficientemente comprensible y de f\u00e1cil entendimiento, de forma que exista un hilo conductor que le permita comprender el contenido de la demanda y las razones en que \u00e9sta se basa), certeza (recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor o sobre otras normas no demandadas), pertinencia (utiliza argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia), especificidad (define o muestra en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Carta Pol\u00edtica, es decir, existe una acusaci\u00f3n concreta e identificable contra la disposici\u00f3n legal demandada) y suficiencia (aporta un m\u00ednimo de argumentaci\u00f3n o de elementos probatorios que sustentan la demanda, de manera que despierta por lo menos una sospecha o duda sobre la constitucionalidad del precepto impugnado).12 \u00a0<\/p>\n
La verificaci\u00f3n de estos elementos permite depurar aspectos que no corresponden al juicio de constitucionalidad (contenidos normativos ajenos a la disposici\u00f3n acusada, asuntos de conveniencia, problemas que no tienen rango constitucional y corresponden a otras jurisdicciones, apreciaciones subjetivas del actor que no se derivan de la ley, etc.) y evita que la Corte act\u00fae oficiosamente, sustituyendo las cargas m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n que tiene el accionante. Por esta v\u00eda se puede determinar si m\u00e1s all\u00e1 de los problemas formales que pueda tener la demanda y de todos aqu\u00e9llas consideraciones ajenas al proceso de constitucionalidad, subsisten cuestionamientos que sean competencia de esta Corporaci\u00f3n, basados en razones suficientes y objetivas que permitan iniciar el juzgamiento de las normas acusadas a partir de su confrontaci\u00f3n con el ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, con el fin de resolver las solicitudes de inhibici\u00f3n formuladas por el Ministerio P\u00fablico y varios de los intervinientes, la Corte proceder\u00e1 a verificar si los cargos de inconstitucionalidad presentados por el actor cumplen los requisitos m\u00ednimos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia a los que se ha hecho referencia, teniendo en cuenta para ello la naturaleza misma de la acci\u00f3n, cuyo car\u00e1cter participativo y popular hace que dicho examen deba hacerse con cierta flexibilidad -en busca de la finalidad \u00faltima de la demanda13-, sin que, en todo caso, haya lugar a \u00a0proceder de manera puramente oficiosa en la construcci\u00f3n de los cargos o con suplantaci\u00f3n de la carga de argumentaci\u00f3n que corresponde al demandante, pues ello marca el l\u00edmite de aplicaci\u00f3n del principio pro actione14. \u00a0<\/p>\n
3.2. El an\u00e1lisis de los cargos frente a los requisitos m\u00ednimos de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo expuesto en el numeral anterior, la Corte pasa a examinar los diferente cargos formulados contra la Ley 1118 de 2006, en el mismo orden en que fueron presentados por el actor en su demanda, para determinar si frente a cada uno de ellos procede la inhibici\u00f3n o si, por el contrario, es posible realizar su estudio de fondo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Vulneraci\u00f3n del principio del Estado Social de Derecho (Art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). Seg\u00fan el demandante la Ley 1118 de 2006 (en su integridad), ataca directamente el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n porque en lugar de desarrollar los enunciados que se derivan del Estado Social de Derecho, permite enajenar una parte de la propiedad de ECOPETROL, empresa que ha generado importantes utilidades para el financiamiento del Estado. La Ley 1118 de 2006, dice el actor, es la antesala de la privatizaci\u00f3n definitiva de ECOPETROL y por eso debe declararse su inconstitucionalidad: \u201cSi en el a\u00f1o 2007 se autoriza enajenar el 20 por ciento de la empresa, no ser\u00e1 posible que en los a\u00f1os venideros (2008 al 2010) se permita la venta del 100 por ciento de la entidad y entonces \u00bfde donde obtendr\u00e1 recursos fiscales millonarios la Naci\u00f3n para paliar su d\u00e9ficit fiscal?\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el actor hace un enunciado general sobre los postulados del Estado Social de Derecho, pero no desarrolla de manera concreta c\u00f3mo se producir\u00eda su desconocimiento a partir del contenido normativo de la Ley 1118 de 2006. En ese orden, el cargo carece de especificidad y suficiencia.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la acusaci\u00f3n central del actor se apoya en el riesgo de una futura decisi\u00f3n legislativa \u00a0de privatizar totalmente a ECOPETROL y en la eventual p\u00e9rdida de utilidades para la financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal del Estado, aspectos estos que la ley no regula expresamente y que, en todo caso, el actor tampoco desarrolla desde el punto de vista de los argumentos que la har\u00edan inexequible. Como advierte el Ministerio P\u00fablico, dicha circunstancia determina que la acusaci\u00f3n sea incierta, en la medida que la Corte no puede pronunciarse sobre \u201cproposiciones jur\u00eddicas inexistentes inducidas por el actor de sus apreciaciones individuales sobre el alcance y efectos de la aplicaci\u00f3n de la Ley 1118 de 2006\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, frente a este cargo procede la inhibici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(ii) Violaci\u00f3n del l\u00edmite constitucional para crear o autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta (Art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). El demandante indica que\u00a0 Ley 1118 de 2006 \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S. A.. y se dictan otras disposiciones\u201d, contrar\u00eda en forma palmaria el art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque la autorizaci\u00f3n constitucional es s\u00f3lo para crear o autorizar la creaci\u00f3n de entidades pero no para modificar su naturaleza jur\u00eddica, tal como sucede con la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
En este caso, la Corte tambi\u00e9n encuentra que el actor se limit\u00f3 a hacer un enunciado general del cargo sin explicar ni aportar argumentaci\u00f3n alguna sobre el exceso en que habr\u00eda incurrido el legislador al ejercer sus facultades constitucionales en la expedici\u00f3n de la ley acusada. Por tanto, el cargo no es espec\u00edfico ni contiene una argumentaci\u00f3n suficiente que permita su an\u00e1lisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la solicitud de inhibici\u00f3n frente a este cargo tambi\u00e9n est\u00e1 llamada a prosperar. \u00a0<\/p>\n
(iii) Vulneraci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional (Art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). El demandante se\u00f1ala que el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n enumera los principios de la funci\u00f3n administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad). A su juicio, ese mandato constitucional se desconoce al establecerse en la Ley 1118 de 2006 que todos los actos jur\u00eddicos de ECOPETROL se regir\u00e1n por el derecho privado independientemente del porcentaje de participaci\u00f3n estatal (art. 6\u00ba), ya que se deja de lado la tradici\u00f3n jur\u00eddica nacional en materia de descentralizaci\u00f3n funcional y territorial, \u201cllev\u00e1ndose de bulto la norma superior (art\u00edculo 209) y las disposiciones de la ley 489 de 1998 que deben aplicarse de manera preferente, en atenci\u00f3n a que es la normatividad gen\u00e9rica que regula todo lo relacionado con las entidades descentralizadas nacionales \u00a0y territoriales\u201d. Indica que si en este caso la Ley 1118 de 2006 permite la sujeci\u00f3n de ECOPETROL al derecho privado, en un futuro cercano las normas de la Ley 489 de 2006 ser\u00e1n \u201cun saludo a la bandera que no se aplicar\u00e1 en muchos o todos los casos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a este cargo, la Corte observa que como se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico y algunos de los intervinientes, los argumentos de la demanda son de \u00edndole legal (violaci\u00f3n de la Ley 489 de 1998) y doctrinario (desconocimiento de la tradici\u00f3n jur\u00eddica) y no contienen una confrontaci\u00f3n normativa del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y la disposici\u00f3n legal acusada. La raz\u00f3n de la violaci\u00f3n no se apoya entonces en argumentos constitucionales, lo que implica que no se cumplen los requisitos de pertinencia y certeza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha indicado que el actor no cumple con los requisitos m\u00ednimos de formulaci\u00f3n del cargo cuando \u201cse limita a efectuar una formulaci\u00f3n vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar espec\u00edficamente la disposici\u00f3n\u201d pues ello impide \u201cque se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad.\u201d15 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, en la medida que el cargo no supera el plano puramente legal y se basa en la apreciaci\u00f3n subjetiva que el actor tiene de la materia, se debe declarar la inhibici\u00f3n, como solicitan los intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Violaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa (Art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). El demandante se\u00f1ala que de acuerdo con el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica las entidades descentralizadas pueden ser creadas por ley o con autorizaci\u00f3n de \u00e9sta con fundamento en los principios de la funci\u00f3n administrativa. Indica que tales principios fueron desarrollados por la Ley 489 de 1998 (buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, econom\u00eda, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participaci\u00f3n, publicidad, responsabilidad y transparencia) en el entendido que la funci\u00f3n administrativa persigue la satisfacci\u00f3n de las necesidades generales de todos los habitantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la demanda no explica c\u00f3mo o porqu\u00e9 se presenta la violaci\u00f3n de la norma constitucional; sin ninguna conexi\u00f3n argumentativa el actor pasa directamente del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la afirmaci\u00f3n sobre su presunta violaci\u00f3n por parte del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1118 de 2006. Por tanto, ante la inexistencia de una acusaci\u00f3n identificable y de razones o argumentos concretos, la Corte no puede m\u00e1s que concluir que el cargo carece de claridad, especificidad y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
Como lo advierten el Ministerio P\u00fablico y varios de los intervinientes, la afirmaci\u00f3n del actor sobre la incapacidad financiera de los sectores solidarios y el beneficio que tendr\u00edan los Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas, no pasa de ser un enunciado general sin apoyo concreto en argumentos objetivos y espec\u00edficos que puedan ser revisados por la Corte; dicha circunstancia despoja el cargo de referentes normativos a partir de los cuales pueda dilucidarse un problema constitucional que deba ser resuelto por esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, en lo que ata\u00f1e a este cargo la Corte tambi\u00e9n encuentra acertada la solicitud de inhibici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(v) Vulneraci\u00f3n del postulado de la titularidad estatal del subsuelo (Art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n). Seg\u00fan el actor, mientras que el art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica protege y garantiza plenamente la titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1118 de 200617 convierte a ECOPETROL en una sociedad de econom\u00eda mixta regida exclusivamente por el derecho privado, \u201cpotencializando \u00a0una eventual privatizaci\u00f3n total en el futuro a pesar \u00a0de que en la precitada ley s\u00f3lo se autoriza la enajenaci\u00f3n del 20% de su capital en el a\u00f1o 2007\u201d y \u201cllev\u00e1ndose de un plumazo la rica tradici\u00f3n normativa de la principal empresa p\u00fablica del pa\u00eds desde el a\u00f1o de 1951 es decir con m\u00e1s de 55 a\u00f1os de aportes multimillonarios a las arcas de la Naci\u00f3n y, a partir de ahora, la pregunta es: qu\u00e9 inter\u00e9s tendr\u00e1 la nueva ECOPETROL para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del a\u00f1o 2007 ser\u00e1 una sociedad de econom\u00eda mixta, con la participaci\u00f3n del 20% de los particulares (l\u00e9anse los Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas, e indirectamente, las multinacionales petroleras) al \u00a0tiempo de que qui\u00e9n girar\u00e1 los dos 2.7 billones de pesos para subsidiar la gasolina en el pa\u00eds que actualmente \u00a0los asume ECOPETROL, 100% estatal?\u201d \u00a0<\/p>\n
El argumento central de este cargo est\u00e1 entonces en que al transformar a ECOPETROL en sociedad de econom\u00eda mixta se afecta el principio de titularidad estatal del subsuelo (art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) porque se potencializa la privatizaci\u00f3n total de esa entidad, se desconoce una tradici\u00f3n jur\u00eddica de m\u00e1s de cincuenta (50) a\u00f1os y se comprometen hacia futuro los recursos que actualmente recibe el Estado a trav\u00e9s de dicha empresa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como advierten acertadamente los intervinientes, el demandante se apoya en hip\u00f3tesis que la norma no prev\u00e9 (la privatizaci\u00f3n futura y definitiva de ECOPETROL); en consideraciones personales que no tienen connotaciones constitucionales sino hist\u00f3ricas y doctrinarias (el desconocimiento de la tradici\u00f3n jur\u00eddica de la empresa); y en argumentaciones especulativas no desarrolladas ni explicadas en la demanda (reducci\u00f3n futura de los ingresos del Estado).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden, se trata de una acusaci\u00f3n que no confronta el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada (art. 1\u00ba de la Ley 1118 de 2006) frente al dispositivo constitucional, sino que se funda en apreciaciones subjetivas y eventuales que surgen del entendimiento personal del actor sobre lo que ser\u00e1 el futuro de la empresa y el desarrollo legislativo que m\u00e1s adelante podr\u00eda tener la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior s\u00f3lo lleva a concluir que el cargo carece de elementos m\u00ednimos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, lo que tambi\u00e9n obliga a la Corte a declararse inhibida frente al mismo. \u00a0<\/p>\n
(vi) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada (Art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). El demandante cita el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se limita a se\u00f1alar que la Ley 1118 de 2006, al transformar a ECOPETROL en una sociedad de econom\u00eda mixta en la que existir\u00e1 participaci\u00f3n privada, \u201cal rev\u00e9s de garantizar el bien p\u00fablico, lo que hace es posibilitar la prevalencia de los intereses privados sobre los de car\u00e1cter p\u00fablico general, violentando entonces, los postulados de la norma superior\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este orden es claro que el cargo carece de especificidad y suficiencia, pues por una parte no define o muestra c\u00f3mo se vulnera la Carta Pol\u00edtica y, por otra, tampoco contiene un m\u00ednimo de argumentaci\u00f3n que permita adelantar el juicio de constitucionalidad. En esta medida, el an\u00e1lisis de la Corte ser\u00eda completamente oficioso y no partir\u00eda de confrontaciones normativas realmente propuestas por el actor. \u00a0<\/p>\n
Como ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n \u201cla simple enunciaci\u00f3n de un cargo de inexequibilidad, desprovista de toda fundamentaci\u00f3n, le impide a la Corte pronunciarse sobre el problema jur\u00eddico sometido a su conocimiento pues en tales eventos no se dan los presupuestos necesarios para que se geste y decida el debate constitucional inherente a este tipo de pronunciamientos.\u201d 18 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, frente a este cargo la Corte se declarar\u00e1 igualmente inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
(vii) Vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda por parte del Estado (Art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). La demanda se\u00f1ala que conforme al art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado, quien \u201cintervendr\u00e1 por mandato de la ley en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, en la distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y \u00a0consumo de bienes (\u2026)\u201d. Indica que el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1118 de 2006 al permitir la enajenaci\u00f3n del 20% del capital de ECOPETROL pone en grave peligro la garant\u00eda constitucional citada porque al contrario de lo esbozado en las normas superiores \u201cpermite que los particulares \u00a0(hasta en un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo estrat\u00e9gico, cual es la explotaci\u00f3n de nuestros recursos naturales no renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el postulado superior (art\u00edculo 334)\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este caso, el actor tampoco explica en qu\u00e9 forma se vulnera la norma constitucional invocada y c\u00f3mo se reducen las facultades estatales de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda; no existen argumentos de porqu\u00e9 la participaci\u00f3n de capital privado en ECOPETROL puede llegar a \u00a0vulnerar el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Como ya se ha se\u00f1alado, los cargos de inconstitucionalidad no pueden basarse solamente \u201cen apreciaciones globales y abstractas producto de la forma de ver las cosas y seg\u00fan la personal convicci\u00f3n del actor.\u201d19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte considera que frente a este cargo la solicitud de inhibici\u00f3n es igualmente procedente, pues no existen razones ciertas, precisas y suficientes que sustenten la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
(viii) Violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado en cuanto al recaudo y distribuci\u00f3n de regal\u00edas (Art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). El demandante se\u00f1ala que la Ley 1118 de 2006, al convertir a Ecopetrol en una sociedad de econom\u00eda mixta con una participaci\u00f3n privada del 20%, puede poner en riesgo los derechos de las entidades territoriales sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. Indica que al existir participaci\u00f3n de los particulares en ECOPETROL (as\u00ed sea minoritaria), no se garantizan los derechos que el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece en favor de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a este punto la Corte observa que se trata de una acusaci\u00f3n que carece de claridad y especificidad, porque al igual que sucede con otros cargos, el actor no se\u00f1ala de qu\u00e9 manera la participaci\u00f3n privada en Ecopetrol reduce las regal\u00edas que conforme al art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le corresponden a las entidades territoriales. La demanda incurre nuevamente en el error de hacer simples enunciados generales no desarrollados siquiera sucintamente, lo que impide a la Corte seguir adelante en el juicio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisamente, algunas de las intervenciones que solicitan la inhibici\u00f3n evidencian las falencias de la demanda en relaci\u00f3n con la formulaci\u00f3n del cargo, en cuanto a que el actor no se\u00f1ala concretamente y de manera cierta la relaci\u00f3n que existir\u00eda entre la conformaci\u00f3n accionaria de ECOPETROL y la generaci\u00f3n, recaudo y traslado de las regal\u00edas a favor de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, este cargo tampoco re\u00fane las condiciones necesarias para ser estudiado y frente al mismo se impone tambi\u00e9n la inhibici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4\u00ba- Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el caso objeto de an\u00e1lisis se demand\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, que permite la aportaci\u00f3n de capital privado a Ecopetrol, empresa que, como consecuencia de ello, se transformar\u00e1 en sociedad de econom\u00eda mixta, se regir\u00e1 por el derecho privado y tendr\u00e1 otras diversas modificaciones en su estructura y funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un pronunciamiento de fondo para determinar si dicha ley es total o parcialmente inexequible. \u00a0En general, el actor se apoya en afirmaciones generales, vagas e indeterminadas que no precisan de manera clara, cierta y espec\u00edfica en qu\u00e9 consiste la eventual oposici\u00f3n de la ley acusada con el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, como ha quedado expuesto, a la Corte no le corresponde pronunciarse sobre medidas que a\u00fan no han sido adoptadas por el legislador (eventual privatizaci\u00f3n total de ECOPETROL) ni sobre aspectos de conveniencia (qui\u00e9n cubrir\u00e1 los subsidios de la gasolina, c\u00f3mo se manejar\u00e1 presupuestalmente el cambio de la composici\u00f3n accionaria de ECOPETROL etc.), as\u00ed como tampoco en relaci\u00f3n con la posible oposici\u00f3n de las disposiciones acusadas con la otras leyes ordinarias \u00a0(Ley 489 de 1998) o con la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, como la Corte no puede sustituir al demandante en la formulaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n de los cargos, ni le corresponde iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se declarar\u00e1 inhibida para tomar una decisi\u00f3n de fondo frente a la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E: \u00a0<\/p>\n
Declararse INHIBIDA para decidir la demanda presentada contra la Ley 1118 de 2006, \u201cpor la cual se modifica la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISION \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISION \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-542 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple requisitos para suscitar decisi\u00f3n de fondo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ECOPETROL-Naturaleza jur\u00eddica\/ECOPETROL-Transformaci\u00f3n en sociedad de econom\u00eda mixta (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La pregunta que debe resolverse en este caso es si este proceso de transformaci\u00f3n de ECOPETROL en una sociedad de econom\u00eda mixta resulta acorde con el bien com\u00fan. Es decir, en este caso: \u00bfCu\u00e1l era el bien que buscaba el legislador? Es evidente que no se trataba de una empresa ineficiente. A mi juicio, el Estado no es tan mal administrador en todos los casos como tampoco los empresarios particulares son siempre tan buenos. En este caso, es de observar que el argumento que se da es otro: se trata de un buen negocio que produce buenas utilidades y parad\u00f3jicamente, por eso hay que venderlo, ya que los particulares tienen inter\u00e9s en adquirirlo. En este orden de ideas, como no se puede arg\u00fcir la ineficiencia y la falta de utilidades de la empresa, el giro que se le da a la privatizaci\u00f3n de ECOPETROL, es el de denominarla como \u201ccapitalizaci\u00f3n\u201d de la empresa vendiendo un porcentaje a los particulares. En mi concepto, desde el punto de vista constitucional, esta medida no tiene justificaci\u00f3n, porque no se encuentra cu\u00e1l es el fin leg\u00edtimo, ni la necesidad de vender una parte de una empresa que da utilidades para capitalizarla, pues esta no es la \u00fanica forma de conseguir recursos, ya que puede imponerse la capitalizaci\u00f3n a los socios y si no tiene lo suficiente para ello \u2013que no es el caso de ECOPETROL- se puede acudir a un empr\u00e9stito nacional o internacional o a la emisi\u00f3n de bonos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6655 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la decisi\u00f3n adoptada en la presente sentencia, por cuanto considero que en el presente caso, la demanda cumpl\u00eda con los requisitos exigidos para proferir un fallo de fondo, de conformidad con los argumentos que a continuaci\u00f3n me permito exponer: \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, considero que el art\u00edculo 209 debe armonizarse con el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual dispone que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios \u2013Ecopetrol lo es- s\u00f3lo pueden ser creadas por ley o por autorizaci\u00f3n de \u00e9sta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Es de observar que a pesar de haberse convertido en sociedad de econom\u00eda mixta, ECOPETROL no deja de ser una entidad estatal, vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, sujeta por lo tanto a un r\u00e9gimen de derecho p\u00fablico, pues es en virtud de \u00e9ste que se le aplican reglas del derecho privado. Es por tanto el propio constituyente el que dispone que las entidades descentralizadas deba ser creada por ley. Por consiguiente, la nueva sociedad ECOPETROL contin\u00faa sujeta a los principios de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, es preciso se\u00f1alar que ECOPETROL S.A. sigue siendo una entidad descentralizada del orden nacional, cuya creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n para crearla le corresponde al legislador, \u201ccon fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa\u201d (art. 210 C.P.). Por ello, as\u00ed se rija por el derecho privado, sigue siendo una entidad estatal vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda y su r\u00e9gimen se deriva de la misma ley, que debe sujetarse a los mencionados principios (art. 209 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, en mi concepto, no se puede afirmar en la sentencia que estas sociedades no se someten \u00a0a los principios de la administraci\u00f3n p\u00fablica, el primero de los cuales es el inter\u00e9s general, que impone a todas las entidades p\u00fablicas, cualquiera sea su naturaleza, actuar en aras de ese inter\u00e9s. Sostengo por tanto, que a cualquier entidad en la que est\u00e9 presente el Estado, no se la puede excluir de la aplicaci\u00f3n de estos principios constitucionales, tesis que por ninguna raz\u00f3n suscribir\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, es claro que en el presente caso, el legislador ha irrespetado estos principios. Es de observar que el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n sienta una regla general: la actividad econ\u00f3mica y la libre iniciativa son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan, esto es, que a\u00fan cuando se trate de un particular, tambi\u00e9n est\u00e1 sometido a ese l\u00edmite. Con mayor raz\u00f3n es v\u00e1lida esa sujeci\u00f3n cuando se trata del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. De acuerdo con lo anterior, considero que la pregunta que debe resolverse en este caso es si este proceso de transformaci\u00f3n de ECOPETROL en una sociedad de econom\u00eda mixta resulta acorde con el bien com\u00fan. Es decir, en este caso: \u00a0\u00bfCu\u00e1l era el bien que buscaba el legislador? Es evidente que no se trataba de una empresa ineficiente. A mi juicio, el Estado no es tan mal administrador en todos los casos como tampoco los empresarios particulares son siempre tan buenos. En este caso, es de observar que el argumento que se da es otro: se trata de un buen negocio que produce buenas utilidades y parad\u00f3jicamente, por eso hay que venderlo, ya que los particulares tienen inter\u00e9s en adquirirlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, como no se puede arg\u00fcir la ineficiencia y la falta de utilidades de la empresa, el \u00a0giro que se le da a la privatizaci\u00f3n de ECOPETROL, es el de denominarla como \u201ccapitalizaci\u00f3n\u201d de la empresa vendiendo un porcentaje a los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, desde el punto de vista constitucional, esta medida no tiene justificaci\u00f3n, porque no se encuentra cu\u00e1l es el fin leg\u00edtimo, ni la necesidad de vender una parte de una empresa que da utilidades para capitalizarla, pues esta no es la \u00fanica forma de conseguir recursos, ya que puede imponerse la capitalizaci\u00f3n a los socios y \u00a0si no tiene lo suficiente para ello \u2013que no es el caso de ECOPETROL- se puede acudir a un empr\u00e9stito nacional o internacional o a la emisi\u00f3n de bonos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De otra parte, el suscrito Magistrado evidencia que aqu\u00ed se presenta una paradoja, pues a la vez que no se discute que el Estado es el titular del dominio de los recursos naturales, se admite que es v\u00e1lido entregar a los particulares la propiedad de parte de esos recursos. En este punto, hay que diferenciar que una cosa es la concesi\u00f3n de la explotaci\u00f3n temporal de esos recursos, porque en esos casos el Estado conserva la titularidad de los mismos, y otra muy distinta su venta, en la que se entrega esa titularidad a los particulares. Adem\u00e1s, si bien es cierto que el Estado sigue siendo el director de la econom\u00eda, de modo que en relaci\u00f3n con lo suyo ejerce su poder y en relaci\u00f3n con los particulares, aplica la intervenci\u00f3n que es un l\u00edmite del manejo de la econom\u00eda. A mi juicio, con la transformaci\u00f3n de ECOPETROL en sociedad de econom\u00eda mixta, se llega a la paradoja de que no obstante que se trata de recursos naturales de propiedad estatal, el Estado no se comporta como propietario sino que se los entrega a los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, es de advertir que lo de menos es el porcentaje \u2013en este caso, un m\u00e1ximo \u00a0del 20%- que se vende, sino el valor del mismo. De este modo, definida la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL, la Ley 1118 de 2006, establece que el valor inicial de los t\u00edtulos a emitir ser\u00e1 fijado por dos bancos de inversi\u00f3n, a uno de los cuales se entrega la estructuraci\u00f3n del proceso de capitalizaci\u00f3n en todas sus fases. M\u00e1s grave a\u00fan, es que una de esas dos entidades es la que despu\u00e9s vende las acciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. De otro lado, en mi opini\u00f3n el esquema propuesto para la trasformaci\u00f3n de ECOPETROL plantea dificultades frente a la democratizaci\u00f3n de las acciones del Estado prevista en la Constituci\u00f3n (art. 60), pues de las normas de la Ley 1118 de 2006 no se aprecia claramente que se otorguen condiciones especiales para el acceso a la compra de esos t\u00edtulos de sus trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores, pues el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba se refiere a \u201cninguna persona natural\u201d y el par\u00e1grafo 2\u00ba a las \u201cpersonas jur\u00eddicas\u201d, para efectos de l\u00edmite de adquisici\u00f3n de t\u00edtulos. Adem\u00e1s se establece un l\u00edmite de 3% de las acciones para ser adquiridas, pero al mismo tiempo excluye a los fondos de pensiones y cesant\u00edas, fondos mutuos de inversi\u00f3n y patrimonios aut\u00f3nomos pensionales, que no son asociaciones solidarias o de trabajadores, de ese l\u00edmite de adquisici\u00f3n y en ese caso, puede establecer un plazo para la suscripci\u00f3n de acciones, sin que se se\u00f1ale cu\u00e1l es.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el suscrito Magistrado considera necesario plantear la inquietud acerca de la justificaci\u00f3n desde el punto de vista constitucional y del inter\u00e9s general de todas estas medidas. Peor a\u00fan, se debe mirar el r\u00e9gimen laboral establecido por esta ley para la nueva sociedad, que de manera bastante confusa establece una serie de reglas que en \u00faltimas desembocan en que los empelados de ECOPETROL S.A. pasan a ser particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, es de observar que la nueva sociedad se exime de cargas fiscales, lo que implica que desparecer\u00e1n los subsidios que actualmente brinda ECOPETROL a sectores pobres de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, manifiesto mi categ\u00f3rica discrepancia con la presente sentencia, puesto que considero que la ley no es clara es el proceso de transformaci\u00f3n de una empresa estatal, proceso que a mi juicio, viola los art\u00edculos 209, 210, 333 y 334, por las razones expuestas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Desde un punto de vista metodol\u00f3gico, me permito tambi\u00e9n se\u00f1alar una contradicci\u00f3n, pues de un lado, se me acus\u00f3 en Sala Plena de realizar planteamientos de conveniencia, \u00a0pero de otro, se justifica en la sentencia la capitalizaci\u00f3n de ECOPETROL, con fundamento en lo que se expuso en el Congreso. De igual modo, el suscrito Magistrado advierte que la sentencia tambi\u00e9n se refiere a temas globales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el suscrito Magistrado, por mucho que se intente hacer un an\u00e1lisis abstracto de la ley, no se puede ignorar que se trata del caso concreto de ECOPETROL. Precisamente, otro motivo de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 es el que se trata de una ley con nombre propio, particular, no general, como deben ser todas las leyes. A mi \u00a0juicio, esto no permite un an\u00e1lisis en abstracto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. As\u00ed mismo, considero necesario recordar que el legislador en un Estado democr\u00e1tico tiene un amplio margen de regulaci\u00f3n pero no puede regular de cualquier modo, puesto que debe legislar dentro de los l\u00edmites que se\u00f1ala la propia Constituci\u00f3n y respetando tanto los valores, principios y derechos fundamentales, as\u00ed como los principios de la administraci\u00f3n p\u00fablica y la moralidad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, considero que el tribunal constitucional debe mirar la relaci\u00f3n de medio a fin, es decir, la justificaci\u00f3n que tuvo en cuenta el legislador y de esa forma determinar si tanto el medio como el fin de la ley son constitucionalmente v\u00e1lidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, el demandante aduce un argumento claro: ni el \u00a0art\u00edculo 150-7, ni el \u00a0210 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9n la posibilidad de \u201ctransformaci\u00f3n\u201d de una empresa, s\u00f3lo la creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta, para lo cual se establece el l\u00edmite de los principios de la funci\u00f3n administrativa, el primero de los cuales es el \u00a0inter\u00e9s general, pues el Estado siempre debe actuar al servicio de \u00a0ese inter\u00e9s. En este sentido, el art\u00edculo 150-7 se conecta con el 210 y este con el 209; todo lo cual a su vez concuerda con el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, considero que el juicio de necesidad de la medida es de orden constitucional y me permito reiterar que la justificaci\u00f3n de la privatizaci\u00f3n para obtener recursos, no es el \u00fanico mecanismo para ello, de modo que no era necesario proceder a ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, me permito reiterar que de conformidad con el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Nacional el legislador tiene libertad para la regulaci\u00f3n en materia econ\u00f3mica, pero se encuentra sometido a los valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la propia Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como a los principios que rigen la administraci\u00f3n p\u00fablica y el inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero necesario insistir, en que el argumento de fondo presentado para modificar la naturaleza jur\u00eddica de ECOPETROL ha sido el de la capitalizaci\u00f3n para que esta empresa subsista. Sin embargo, a mi juicio, este argumento relativo a la p\u00e9rdida econ\u00f3mica y la ineficiencia no es v\u00e1lido en el caso de ECOPETROL, que es una de las empresas estatales m\u00e1s rentable en el pa\u00eds, sino la m\u00e1s rentable. \u00a0<\/p>\n
7. Adicionalmente, es de observar la dificultad que plantea la forma en que la ley entrega a bancos particulares el se\u00f1alamiento del valor inicial del porcentaje a negociar, que es tal vez de lo m\u00e1s importante. En este sentido, considero necesario recordar que la Corte ha dicho que as\u00ed sea el 1% la participaci\u00f3n estatal, \u00a0rigen todos los controles de las entidades p\u00fablicas, as\u00ed como observar, que estudios especializados demuestran que no se necesita poseer el 51% de las acciones para controlar una empresa o determinar su pol\u00edtica. Por eso, el que el Estado conserve el 80% de participaci\u00f3n en ECOPETROL no puede ser el sustento de la constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En este orden de ideas, me permito reiterar la posici\u00f3n jur\u00eddica que asumiera en relaci\u00f3n con la sentencia C-511\/04, respecto de la cual salv\u00e9 mi voto, precisamente porque desde entonces era clara la intenci\u00f3n del legislador de privatizar la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo y extinguir poco a poco a ECOPETROL, como lo expuse claramente en dicho salvamento, al cual me remito nuevamente en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
9. Finalmente, debo manifestar mi desacuerdo con un fallo inhibitorio que tiene el efecto de dejar las normas vivas, pues en mi concepto, por todas las razones que he expuesto, los cargos formulados en la demanda permiten proferir una decisi\u00f3n de fondo. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, disiento de la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1EL Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario hace esta solicitud parcialmente en relaci\u00f3n con los cargos por: (i) violaci\u00f3n del principio del Estado Social de Derecho; (ii) violaci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n funcional; (iii) vulneraci\u00f3n al postulado de la titularidad estatal del subsuelo; (iv) violaci\u00f3n del bien com\u00fan como l\u00edmite de la actividad privada; (v) vulneraci\u00f3n del principio de direcci\u00f3n general de la econom\u00eda por parte del Estado y(vi) violaci\u00f3n de las finalidades sociales del Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sobre el principio pro actione pueden verse tambi\u00e9n la Sentencias C-1123 de 2004, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-520 de 2002, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-520 de 2002, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, apoyada en la Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, en la que se declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 y se establecieron los puntos de partida de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n para la sistematizaci\u00f3n de los requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-991 de 2006, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis. Igualmente, Sentencia C-129 de 2002, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-555 de 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0(salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto). \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-991 de 2006, M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia \u00a0C-380 de 2000 \u00a0M.P. Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
12 Sentencias C-1052 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-1031 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-048 de 2004, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 En diversos pronunciamientos la Corte ha se\u00f1alado que en cumplimiento de su funci\u00f3n de guardiana de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la demanda en b\u00fasqueda del prop\u00f3sito real que anim\u00f3 al demandante a utilizarla, evitando as\u00ed que el ejercicio del derecho ciudadano se vea frustrado con la expedici\u00f3n de un pronunciamiento inhibitorio (Sentencias C-245 y C-290 de 2000, entre otras). \u00a0<\/p>\n
14 As\u00ed por ejemplo, en la Sentencia C-290 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se demandaban diversas normas del sistema de seguridad social y donde los intervinientes consideraban que el actor se apoyaba en consideraciones pr\u00e1cticas y legales que no trascend\u00edan al \u00e1mbito constitucional, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cteniendo en cuenta que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es de naturaleza p\u00fablica, y por ende abierta a cualquier ciudadano, la Corte estudiar\u00e1 la presente demanda atendiendo a criterios de flexibilidad a fin permitir en forma amplia el ejercicio del derecho pol\u00edtico insito en la mencionada acci\u00f3n de inexequibilidad(…)\u201d Igualmente, en la Sentencia C-806 de 2001 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) la Corte concluy\u00f3 que no se inhibir\u00eda para fallar el asunto planteado en esa oportunidad, pues si bien la demanda \u201cadolece de los anotados defectos en la formulaci\u00f3n de los cargos [se solicitaba una exequibilidad condicionada], al interpretarse su contenido se observa que contiene una acusaci\u00f3n de \u00edndole constitucional contra el precepto censurado (\u2026) As\u00ed, pues, identificada la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad que presenta el actor procede la Corte a fallar de m\u00e9rito el presente asunto.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-447 de 1997, reiterada en Sentencia C-229 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil) \u00a0<\/p>\n
16 ART\u00cdCULO 3o. DEMOCRATIZACI\u00d3N. Para garantizar la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria, el programa de emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones de Ecopetrol S. A. incluir\u00e1 dos primeras rondas a las cuales podr\u00e1n acceder los destinatarios de condiciones especiales de que trata el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 226 de 1995, los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A., las entidades territoriales, y cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extender\u00e1 al p\u00fablico en general y a personas naturales o jur\u00eddicas. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Para la emisi\u00f3n a que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podr\u00e1 adquirir t\u00edtulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (smlmv). \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. En las dos primeras rondas, cada una de las personas jur\u00eddicas que suscriban acciones no podr\u00e1n adquirir m\u00e1s de un l\u00edmite porcentual que ser\u00e1 fijado por la Asamblea General de accionistas de Ecopetrol S. A., y que en ning\u00fan caso exceder\u00e1 el 3% de las acciones en circulaci\u00f3n de la empresa. \u00a0<\/p>\n
Except\u00faense de esta disposici\u00f3n los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A., los cuales podr\u00e1n superar el l\u00edmite atr\u00e1s indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversi\u00f3n establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesant\u00edas, los fondos mutuos de inversi\u00f3n y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales de Ecopetrol S. A. no podr\u00e1n adquirir m\u00e1s del 15% de las acciones en circulaci\u00f3n de Ecopetrol S. A. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Ecopetrol S. A. podr\u00e1 establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas. \u00a0<\/p>\n
17ART\u00cdCULO 1o. NATURALEZA JUR\u00cdDICA DE ECOPETROL S. A. Autorizar a Ecopetrol S. A., la emisi\u00f3n de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jur\u00eddicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente Ley, la sociedad quedar\u00e1 organizada como una Sociedad de Econom\u00eda Mixta de car\u00e1cter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda; se denominar\u00e1 Ecopetrol S. A., su domicilio principal ser\u00e1 la ciudad de Bogot\u00e1, D. C., y podr\u00e1 establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-666 de 2005, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-555 de 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0(salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-542\/07 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n \u00a0 La Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-14058","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14058","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14058"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14058\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14058"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14058"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14058"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}