\u00a0 \u00a0 Sentencia C-622\/07 \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Naturaleza jur\u00eddica y contenido \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular, teniendo como finalidad la de: evitar el da\u00f1o contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n por el agravio sobre esta categor\u00eda de derechos e intereses (suspensiva) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). \u00a0<\/p>\n
DERECHOS COLECTIVOS-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
Los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evoluci\u00f3n social y pol\u00edtica, que pertenecen a todos y a cada uno de los individuos y que como tales, exigen una labor anticipada de protecci\u00f3n y una acci\u00f3n pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectaci\u00f3n y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual precisamente, se logra a trav\u00e9s de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo. \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona; son ejercidas contra las autoridades p\u00fablicas por sus acciones u omisiones y por las mismas causas contra los particulares; tienen un fin p\u00fablico; son de naturaleza preventiva; tienen tambi\u00e9n un car\u00e1cter restitutorio; no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario y gozan de una estructura especial que las diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos \u00a0<\/p>\n
PROCESO JUDICIAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
Conjunto de actos concatenados realizados por las partes y por el juez para la soluci\u00f3n de un litigio, en raz\u00f3n a su finalidad espec\u00edfica y concreta, la cual es buscar la efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA-Definici\u00f3n\/COSA JUZGADA-Consecuencias \u00a0<\/p>\n
La cosa juzgada hace referencia a los efectos jur\u00eddicos de las sentencias, en virtud de los cuales \u00e9sta adquieren car\u00e1cter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento. La cosa juzgada brinda as\u00ed seguridad y estabilidad a las decisiones judiciales. A la cosa juzgada se le atribuyen las siguientes consecuencias: la de vincular o constre\u00f1ir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur); la prohibici\u00f3n que se impone tambi\u00e9n al operador jur\u00eddico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a trav\u00e9s de sentencia en firme, e vitando adem\u00e1s que respecto de una misma cuesti\u00f3n litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera; y la que se materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecuci\u00f3n forzada de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA-Requisitos\/COSA JUZGADA-L\u00edmites subjetivo y objetivo \u00a0<\/p>\n
Para que una decisi\u00f3n alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran en ambos juicios tres requisitos comunes: identidad de objeto, identidad de causa e identidad de partes. La identidad de partes marca el l\u00edmite subjetivo de la cosa juzgada en el sentido de que en virtud de tal identidad la sentencia s\u00f3lo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuaci\u00f3n. La identidad de objeto y causa fija los llamados l\u00edmites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender que \u00e9sta se predica si y solo si, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA-Eficacia \u00a0<\/p>\n
Para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jur\u00eddico ha dispuesto que \u00e9sta puede proponerse como excepci\u00f3n previa, como excepci\u00f3n de m\u00e9rito, mediante la impugnaci\u00f3n \u00a0por medio del recurso de apelaci\u00f3n, o como causal de revisi\u00f3n en \u00a0los t\u00e9rminos de ley. En estos t\u00e9rminos, cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepci\u00f3n previa o de fondo que se proponga, y en \u00faltimo caso, dictar una sentencia inhibitoria. \u00a0<\/p>\n
En los procesos donde se persigue la protecci\u00f3n de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisi\u00f3n anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, adem\u00e1s, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constituci\u00f3n del 91 instituy\u00f3 para brindarles una protecci\u00f3n real y efectiva. Esto \u00faltimo se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecol\u00f3gico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de da\u00f1o, en gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnol\u00f3gico, y que adem\u00e1s de resultar de dif\u00edcil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentaci\u00f3n y definici\u00f3n de la acci\u00f3n popular, no se cuentan con los conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violaci\u00f3n. En estos casos, no resultar\u00eda constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acci\u00f3n popular haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violaci\u00f3n de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-No puede entenderse que la cosa juzgada sea absoluta \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acci\u00f3n en cabeza de un n\u00famero m\u00e1s o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violaci\u00f3n de tales derechos, que aun cuando habr\u00edan podido participar en el proceso, estar\u00edan despojadas de la oportunidad de ejercer una acci\u00f3n popular para enmendar una situaci\u00f3n de amenaza o afectaci\u00f3n de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparici\u00f3n con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneraci\u00f3n. Considera la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son id\u00f3neos para superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que despu\u00e9s del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisi\u00f3n inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracci\u00f3n de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni valorados por la sentencia. \u00a0<\/p>\n
RECURSO DE REVISION CONTRA SENTENCIAS QUE RESUELVEN ACCIONES POPULARES-Improcedencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Excepci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El presente pronunciamiento establece una excepci\u00f3n al principio de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, si la decisi\u00f3n del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas pruebas trascendentales que puedan variar la decisi\u00f3n anterior, es posible un nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos. La Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad condicionada, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acci\u00f3n popular hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisi\u00f3n anterior. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6668 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, \u201cpor la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Santiago Guij\u00f3 Santamar\u00eda \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, catorce (14) de agosto de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guij\u00f3 Santamar\u00eda present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, \u201cpor la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 43.357 del 6 de agosto de 1998: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 472 DE 1998 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial 43.357 del 6 de agosto de 1998 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 35. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia tendr\u00e1 efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Preliminarmente, el demandante se\u00f1ala que el 3 de mayo de 2006 hab\u00eda presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, la cual fue resuelta mediante fallo inhibitorio bajo la consideraci\u00f3n de que no se pretend\u00eda la inconstitucionalidad del art\u00edculo acusado, sino la declaratoria de una exequibilidad condicionada a una espec\u00edfica interpretaci\u00f3n que atend\u00eda a intereses del actor dentro de un proceso de acci\u00f3n popular por \u00e9l promovido. Sobre el particular, el actor se\u00f1al\u00f3 que aquella demanda, as\u00ed como la que presenta en esta oportunidad, no obstante estar basada en el estudio de casos concretos, pretende el control abstracto de la norma para ajustarla a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, refiri\u00f3 la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la cosa juzgada en materia de acciones populares. En efecto, se\u00f1al\u00f3 que en Sentencia C-215 de 1999 la Corte Constitucional declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 27 de la ley 472 de 1998, en el sentido de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento tiene efectos de cosa juzgada relativa, en el evento en que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso. Refiere igualmente providencias del Consejo de Estado en las que se precisa que la sentencia que ampara la protecci\u00f3n de derechos colectivos hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta, pero que aqu\u00e9lla que la niega, s\u00f3lo adquiere el car\u00e1cter de cosa juzgada relativa, respecto de los hechos que motivaron la solicitud. \u00a0<\/p>\n
Una vez consignadas las consideraciones previas, el demandante identifica los cargos que eleva contra el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento del art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia por la vulneraci\u00f3n del principio de efectividad de los derechos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante se\u00f1ala que el car\u00e1cter de cosa juzgada absoluta de las sentencias proferidas en el marco de procesos promovidos mediante acciones populares, con independencia de que en ellas se hubieran negado las pretensiones, desconoce el principio de efectividad de los derechos, como quiera que permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, de suerte que la comunidad no puede, ulteriormente, promover un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre demostrar el efectivo quebrantamiento del inter\u00e9s colectivo, bien con base en nuevos elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron puestos a consideraci\u00f3n del juez. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia por vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante refiere que por el car\u00e1cter p\u00fablico de las acciones populares y dado que su objeto radica en la protecci\u00f3n de intereses colectivos, puede suceder que el accionante en un proceso de esta naturaleza no haga parte de la comunidad afectada, por lo que carecer\u00eda de la informaci\u00f3n relevante que dar\u00eda vocaci\u00f3n de prosperidad a la acci\u00f3n instaurada. Igualmente puede ocurrir que el demandante no se encuentre debidamente asesorado, no solicite pruebas pertinentes, o ejercite la acci\u00f3n de mala fe, de suerte que conduzca el proceso al fracaso de sus pretensiones. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, el efecto de cosa juzgada de las sentencias de procesos populares, consagrado en la norma demandada, vulnera el derecho al debido proceso de la comunidad, en general, y particularmente de un actor posterior, como quiera que no se garantiza su derecho de defensa y se priva de promover una nueva acci\u00f3n con base en informaci\u00f3n y pruebas que no fueron presentadas previamente al juez de conocimiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento de los art\u00edculos 88 y 89 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia por el desconocimiento del esquema constitucional de las acciones populares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que el car\u00e1cter de cosa juzgada absoluta de las sentencias proferidas en los procesos populares no se ajusta al esquema y contenido que la Constituci\u00f3n otorga a las acciones populares, toda vez que no es admisible a la luz de los art\u00edculos 88 y 89 Superiores que se impida a los miembros de la comunidad promover un nuevo proceso, por la existencia de un fallo desestimatorio previo, aun cuando se cuente con nuevos elementos de juicio o se pretenda presentar elementos probatorios preexistentes que no fueron expuestos por el actor popular cuyas pretensiones fueron despachadas desfavorablemente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento del art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia por otorgarle prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor precisa que el car\u00e1cter de cosa juzgada absoluta de las sentencias, otorgado de manera general sin reparar en el sentido del fallo, constituye un excesivo formalismo que hace nugatoria la realizaci\u00f3n material y efectiva de los derechos e intereses colectivos. En este sentido precisa que, si bien el principio de cosa juzgada propende por la seguridad jur\u00eddica, en materia de acciones populares \u00e9ste se torna relativo en atenci\u00f3n al car\u00e1cter difuso de su titularidad, la permanencia de los derechos colectivos en cabeza de la comunidad y la legitimaci\u00f3n p\u00fablica para demandar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento del art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia por la limitaci\u00f3n al acceso a la justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consideraci\u00f3n de que los derechos colectivos permanecen en cabeza de la comunidad, que su protecci\u00f3n no se agota ni satisface con un solo pronunciamiento judicial, que su titularidad es de car\u00e1cter difuso y que existe legitimaci\u00f3n p\u00fablica para demandar su amparo en cualquier tiempo, la limitaci\u00f3n en el acceso a la administraci\u00f3n de justicia que se deriva del art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, deviene inconstitucional, porque impide plantear de nuevo el debate procesal sobre la vulneraci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, independientemente de que se trate de nuevas situaciones que los vulneren o amenacen o de circunstancias anteriores que se han prolongado en el tiempo y que por determinada raz\u00f3n no se pudieron demostrar en el proceso que concluy\u00f3 con fallo negativo. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, el demandante solicita a esta Corporaci\u00f3n que se declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo demandado, por cuanto el efecto de cosa juzgada absoluta s\u00f3lo debe predicarse de las sentencias favorables a las pretensiones del actor, y no de aquellas desfavorables que deben hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Director del Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia y solicit\u00f3 a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma acusada, como quiera que la demanda formulada incurre en el error de predicar un contenido normativo que no se desprende del tenor literal del art\u00edculo acusado. En efecto, el actor se\u00f1ala que en ella se contempla la cosa juzgada absoluta de los fallos denegatorios de la acci\u00f3n popular, cuando en realidad la norma simplemente se\u00f1ala el car\u00e1cter de cosa juzgada que tienen dichas providencias, sin indicar el car\u00e1cter absoluto o relativo de la misma, asunto que deviene de la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la norma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensor\u00eda del Pueblo intervino en el presente proceso y manifest\u00f3 que coincide con el demandante en que los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en Sentencia C-215 de 1999, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 27 de la Ley 472 de 1998, en torno a los alcances de la cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento en un proceso de acci\u00f3n popular, son igualmente predicables de la sentencia que pone fin al proceso. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no obstante que las posibilidades probatorias en ambos escenarios son radicalmente distintas, como quiera que en el pacto de cumplimiento puede haberse prescindido de la etapa probatoria, mientras que en la sentencia que pone fin al proceso, necesariamente se debieron haber valorado las pruebas que en la oportunidad pertinente se allegaron al mismo, la Defensor\u00eda considera que en trat\u00e1ndose de un contencioso en el que se pretende la protecci\u00f3n de derechos colectivos, de titularidad difusa, en los que el actor popular no necesariamente se identifica con la comunidad titular del derecho, cercenar indiscriminadamente la posibilidad de que dicha comunidad pueda reclamar la protecci\u00f3n de sus derechos constituye precisamente la negaci\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
El interviniente pone de presente que el Consejo de Estado, en procesos de acci\u00f3n popular, ha aplicado la figura de la cosa juzgada tal como se usa en los procesos de nulidad simple, en los que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo surte efectos erga omnes, mientras que la declaratoria de conformidad de la norma o del acto jur\u00eddico demandado s\u00f3lo surte efectos de cosa juzgada si se est\u00e1 ante la misma causa petendi. De esta forma, considera que la Corte puede tener en cuenta la doctrina del derecho viviente, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, para el presente juicio de constitucionalidad. No obstante, precisa que la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado es insuficiente, por cuanto confiere efectos de cosa juzgada a la acci\u00f3n que coincida con la causa petendi ya planteada, independientemente de si aparecen informaciones especializadas o de car\u00e1cter t\u00e9cnico, no disponibles para el juez o las partes al momento de dictar sentencia. \u00a0<\/p>\n
1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El instituto colombiano de derecho procesal, a trav\u00e9s de uno de sus miembros, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declarara la exequibilidad de la norma acusada, bajo la consideraci\u00f3n de que \u00e9sta se ajusta a la Carta Pol\u00edtica y que corresponde a un modelo leg\u00edtimamente adoptado por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se\u00f1ala que, dado que la acci\u00f3n popular protege derechos colectivos, era necesario que los efectos de la cosa juzgada fueran oponibles no s\u00f3lo al actor sino a toda la comunidad, en nombre de la cual act\u00faa. \u00a0<\/p>\n
De otra parte precisa que la cosa juzgada opera, como en los dem\u00e1s procesos, en los eventos en que concurran identidad de objeto e identidad de partes, de suerte que si se inicia una nueva acci\u00f3n contra determinado demandado, con determinados hechos, y se acredita que ya existe un pronunciamiento judicial al respecto, es procedente la excepci\u00f3n de cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el actor se\u00f1ala que la figura de cosa juzgada opera en los casos en que se nieguen las pretensiones de un actor popular (i) porque los hechos expuestos no constituyen vulneraci\u00f3n del derecho colectivo o (ii) porque no se acreditaron los hechos en que se fund\u00f3 la demanda. En este sentido, la procedencia de esta figura es comprensible, en el primer escenario, porque si el juez estima que los hechos expuestos no vulneran el inter\u00e9s colectivo, no hay raz\u00f3n para que se desconozca el car\u00e1cter definitivo de tal decisi\u00f3n y, en el segundo, porque, en todo caso, existe el recurso extraordinario de revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, se\u00f1ala que si bien existe el riesgo de denegar la protecci\u00f3n de determinado derecho cuando en el proceso no se demostraron los fundamentos de hecho que lo sustentaban, \u00e9ste es menor a aquel que implica abrir la posibilidad de presentar demandas indefinidas sobre los mismos hechos, por lo que el legislador, tras ponderar los derechos a la seguridad jur\u00eddica, la paz y el debido proceso, opt\u00f3 por el modelo consagrado en la norma demandada que da fuerza de cosa juzgada a las sentencias proferidas en procesos populares. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente critica la Sentencia C-215 de 1999 en la que se declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 27 de la ley 472 de 1998, porque en lugar de aclarar el texto de la ley, en su criterio, lo confunde.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada por considerar que se encuentra ajustada a la Carta Pol\u00edtica y que constituye una opci\u00f3n leg\u00edtimamente adoptada por el legislado, habida cuenta que si bien la aplicaci\u00f3n de la figura de cosa juzgada en sentencias desfavorables para los actores populares pone en riesgo la protecci\u00f3n de determinado colectivo, tal riesgo se acepta como consecuencia de la ponderaci\u00f3n de los derechos a la seguridad jur\u00eddica, la paz y el debido proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en el proceso de constitucionalidad y se\u00f1al\u00f3 que en el seno de dicha comunidad acad\u00e9mica se encontraban dos posiciones divergentes: Una que defiende la constitucionalidad de la norma demandada y otra que la impugna parcialmente. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la primera, los argumentos esbozados para defender la constitucionalidad del art\u00edculo bajo revisi\u00f3n son id\u00e9nticos a los expuestos por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en lo que tiene que ver con la segunda posici\u00f3n, la Universidad del Rosario se\u00f1al\u00f3 que la Corte Constitucional deber\u00eda declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada bajo el entendido de que la cosa juzgada no es un principio absoluto, tal como lo ha comprendido la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que ha establecido diversas tipolog\u00edas de dicha figura jur\u00eddica, como son: i) Cosa juzgada material y formal, ii) cosa juzgada impl\u00edcita y expl\u00edcita, y iii) cosa juzgada absoluta y relativa. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala igualmente que los elementos cl\u00e1sicos de la cosa juzgada, esto es, identidad de objeto, de partes y de causa deben revisarse cuidadosamente en materia de acciones populares. As\u00ed, precisa que su objeto -los derechos colectivos- son de gran importancia social por lo que deben tener un plus de protecci\u00f3n; igualmente destaca, en cuanto a las partes, que la legitimaci\u00f3n por activa es amplia y en la pasiva el juez puede vincular a todo aquel que puede ser responsable de la afectaci\u00f3n del derecho; finalmente se\u00f1ala, en relaci\u00f3n con la causa, que el juez goza de amplia facultad de suerte que puede fallar ultra petita. \u00a0<\/p>\n
El interviniente se\u00f1ala que la ley de acciones populares propugna por la eficacia de las decisiones judiciales, cometido que prima sobre el criterio meramente formal de la cosa juzgada. As\u00ed, la ley consagra figuras tales como la del comit\u00e9 de seguimiento y la auditoria para velar por el cumplimiento de las providencias que se dicten. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que si bien la ley 472 de 1998 consagra el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, \u00e9ste se encuentra limitado para las acciones que se interpongan ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria e implica costos y tr\u00e1mites adicionales. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, la conclusi\u00f3n que expone el interviniente, en lo que respecta a esta segunda postura, consiste en que las sentencias dictadas en procesos de acciones populares, sea que protejan el derecho invocado o que rechacen tal pretensi\u00f3n, deben hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa, con el fin de permitir una mayor protecci\u00f3n de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto No. 4282 el Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en el entendido que la sentencia que pone fin a la acci\u00f3n popular hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez al momento de producirse el fallo, evento en el cual la sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa. \u00a0<\/p>\n
Antes de abordar los cargos formulados en la demanda, la Vista Fiscal hizo unas consideraciones generales alrededor de las acciones populares y los efectos de la cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
Sobre el primer escenario, la Vista Fiscal se\u00f1ala que resulta inocuo condicionar la norma frente a la ocurrencia de nuevos hechos, por cuanto en este evento no se configura la cosa juzgada como quiera que no se presenta uno de los requisitos, cual es la identidad de causa petendi. En cuanto al segundo escenario, el Procurador considera que no es l\u00f3gico ni jur\u00eddico que ante las dificultades probatorias que se pueden presentar en juicios de acciones populares, que requieren de alto nivel cient\u00edfico y t\u00e9cnico, la sentencia desestimatoria de las pretensiones de protecci\u00f3n de tales intereses haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta, impidiendo que en otro juicio puedan allegarse las pruebas pertinentes y conducentes para determinar las amenazas o perjuicios contra los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada, en el entendido de que la sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez y por las partes al momento de producirse el fallo, evento en el que la sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica (art. 35 de la Ley 472 de 1998) esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, el actor le solicita a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, \u201cPor la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones\u201d. Aduce al respecto, que el alcance de cosa juzgada absoluta reconocida por la norma acusada a las sentencias dictadas en los procesos promovidos mediante acciones populares, incluyendo los casos en que en ellas se hubieran negado las pretensiones, desconoce el principio de efectividad de los derechos, el debido proceso, la estructura constitucional de las acciones colectivas y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, en cuanto permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre demostrar el efectivo quebrantamiento del inter\u00e9s colectivo, bien con base en nuevos elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron puestos a consideraci\u00f3n del juez. \u00a0<\/p>\n
Frente a la presente solicitud, las posiciones de los distintos intervinientes no son coincidentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un primer grupo, del que forma parte quien interviene a nombre de la Defensor\u00eda del Pueblo y el propio Procurador General de la Naci\u00f3n, le solicitan a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en el entendido que la sentencia que le pone fin a la acci\u00f3n popular hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, a menos que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez, caso en el cual debe entenderse que la sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa. Dicho grupo coincide en se\u00f1alar que, en atenci\u00f3n a la trascendencia de los derechos colectivos protegidos a trav\u00e9s de las acciones populares, como es el caso del medio ambiente y los recursos naturales, no cabe reconocerle efectos de cosa juzgada absoluta a las decisiones desestimatorias, ya que ello podr\u00eda traducirse en una negaci\u00f3n definitiva de esa categor\u00eda de derechos. Aducen que cuando se invoca una acci\u00f3n popular para la defensa de un derecho colectivo espec\u00edfico, es posible que para ese momento, y para aqu\u00e9l en que se produzca el fallo, no se cuenten con los conocimientos cient\u00edficos y t\u00e9cnicos suficientes que permitan determinar los riesgos o da\u00f1os que se les puedan causar al derecho, raz\u00f3n por la cual una sentencia que niega las pretensiones de la demanda no puede hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta sino relativa, de manera que se garantice la posibilidad a la comunidad de acudir nuevamente al proceso para asegurar la efectividad y vigencia del derecho colectivo afectado. Seg\u00fan su parecer, una interpretaci\u00f3n contraria a la expuesta afectar\u00eda los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, as\u00ed como tambi\u00e9n el principio de efectividad de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, un segundo grupo de intervinientes considera que la norma debe declararse exequible en forma pura y simple, es decir, sin ning\u00fan tipo de condicionamiento. El fundamento de tal solicitud, parte de considerar que es la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la que asigna competencia al legislador para regular lo relacionado con las acciones populares, y entre otros aspectos, lo que toca con los efectos de la sentencia, que fue precisamente lo hecho por \u00e9ste a trav\u00e9s de la norma acusada. Sostienen asimismo, que el alcance reconocido por la ley a la cosa juzgada es el propio de tal instituci\u00f3n jur\u00eddica, siendo la fijaci\u00f3n de sus efectos un problema m\u00e1s de aplicaci\u00f3n que corresponde analizar y definir al juez competente en cada caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con ello, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si el art\u00edculo impugnado, al disponer que la sentencia mediante la cual se resuelve una acci\u00f3n popular \u201ctendr\u00e1 efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general\u201d, desconoce el principio de efectividad de los derechos colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico planteado, la Corte abordar\u00e1 los siguientes temas: (i) proceder\u00e1 a reiterar la l\u00ednea jurisprudencial en torno a la naturaleza jur\u00eddica y al contenido de las acciones populares, (ii) se referir\u00e1 brevemente al instituto procesal de la cosa juzgada, (iii) conforme con ello, fijar\u00e1 el alcance de la norma demandada, (iv) se referir\u00e1 al precedente existente en relaci\u00f3n con la juzgada en acciones populares y, finalmente, (v) llevar\u00e1 cabo el an\u00e1lisis de constitucionalidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las acciones populares. Contenido, finalidad y caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha tenido oportunidad de referirse in extenso al tema de las acciones colectivas, y dentro de ellas a las acciones populares, tanto en sede de control concreto como de control abstracto de constitucionalidad. En este \u00faltimo caso, a prop\u00f3sito de sendas demandas que en el pasado han sido formuladas contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 Superior en relaci\u00f3n con las acciones populares y de grupo, y que en esta oportunidad vuelve a ser objeto de un nuevo cuestionamiento de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En tales pronunciamientos, dentro de los que cabe mencionar las Sentencias C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-377 de 2002 y C-569 de 2004, la Corte se ha detenido en el an\u00e1lisis detallado del contenido, finalidad y caracter\u00edsticas especiales que identifican las acciones populares. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, ha destacado en dichos fallos el estrecho v\u00ednculo existente entre el modelo de Estado social, democr\u00e1tico y participativo adoptado por la Constituci\u00f3n del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Ha expresado al respecto, que tales acciones constituyen mecanismos de participaci\u00f3n social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivaci\u00f3n esencialmente solidaria; prop\u00f3sito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensi\u00f3n social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideraci\u00f3n de la persona y en la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo est\u00e1 llamado a participar en la actividad estatal, no solo a trav\u00e9s de la elecci\u00f3n libre de sus representantes, sino tambi\u00e9n, por medio de distintos mecanismos de deliberaci\u00f3n, colaboraci\u00f3n, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acci\u00f3n de las autoridades en el prop\u00f3sito com\u00fan de asegurar los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n entre el modelo de Estado constitucional y los mecanismos de protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos fue explicada por la Corte, entre otras, en la Sentencia C-215 de 1999, en la que se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervenci\u00f3n activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular. La dimensi\u00f3n social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los \u00f3rganos y autoridades, basado en la consideraci\u00f3n de la persona humana y en la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico y de los prop\u00f3sitos que busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese inter\u00e9s con una motivaci\u00f3n esencialmente solidaria. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
Esa participaci\u00f3n tiene entonces, dos dimensiones\u00a0: una, pol\u00edtica, relativa a la participaci\u00f3n en el ejercicio del poder pol\u00edtico y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado\u00a0; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del inter\u00e9s general y la participaci\u00f3n comunitaria presiden la consagraci\u00f3n en nuestra Carta Fundamental, no s\u00f3lo de nuevas categor\u00edas de derechos, sino tambi\u00e9n, de novedosos mecanismos de protecci\u00f3n y defensa del ciudadano. \u00a0<\/p>\n
Al igual que ocurre con muchos de los derechos subjetivos, individuales – a\u00fan los de rango constitucional – el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la relevancia que exige la protecci\u00f3n y defensa de bienes tan valiosos no s\u00f3lo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Apoyada en la ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el da\u00f1o contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o el agravio sobre esa categor\u00eda de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). \u00a0<\/p>\n
A partir de tal definici\u00f3n, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos \u201cde todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotaci\u00f3n de los recursos naturales, los productos m\u00e9dicos defectuosos, la imprevisi\u00f3n en la construcci\u00f3n de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteraci\u00f3n en la calidad de los alimentos, la publicidad enga\u00f1osa, los fraudes del sector financiero etc\u201d1. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evoluci\u00f3n social y pol\u00edtica, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protecci\u00f3n y una acci\u00f3n pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectaci\u00f3n y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a trav\u00e9s de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el art\u00edculo 88 inciso primero, consagra y reconoce la instituci\u00f3n jur\u00eddica de las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza los relacionados con el patrimonio p\u00fablico, el espacio p\u00fablico, la seguridad y salubridad p\u00fablicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia econ\u00f3mica, al tiempo que delega en el legislador la facultad de regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de protecci\u00f3n por esa v\u00eda judicial. \u00a0<\/p>\n
Ha recordado la Corte que las acciones populares no son una instituci\u00f3n reciente y novedosa dentro del sistema jur\u00eddico colombiano, pues en el C\u00f3digo Civil y en algunas otros ordenamientos, anteriores a 1991, ya se contemplaban acciones de ese tipo para: (i) la protecci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico (C.C. arts. 1005 a 1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de da\u00f1o contingente(C.C. arts. 2359 y 2360), (iii) la defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), (iv) el espacio p\u00fablico y ambiente (Ley 9\u00aa de 1989 y (v) la competencia desleal (Ley 45 de 1990).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, ha reconocido igualmente la jurisprudencia, que fue el Constituyente de 1991 quien se encarg\u00f3 de elevar a rango constitucional las acciones populares, haciendo a su vez, en el propio art\u00edculo 88 de la Carta, una enumeraci\u00f3n apenas enunciativa de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos por esa v\u00eda, y, como ya se mencion\u00f3, delegando en el legislador, no solo la facultad para regularlas, sino tambi\u00e9n la atribuci\u00f3n de ampliar el cat\u00e1logo de derechos e intereses colectivos susceptibles de protecci\u00f3n a trav\u00e9s de las mismas, en el evento en que participen de similar naturaleza y, en todo caso, siempre que no contrar\u00eden la finalidad p\u00fablica o colectiva para la cual fueron concebidos. \u00a0<\/p>\n
Sobre la constitucionalizaci\u00f3n de tales acciones, este Tribunal expres\u00f3 que ello obedece \u201ca la necesidad de protecci\u00f3n de los derechos derivados de la aparici\u00f3n de nuevas realidades o situaciones socio-econ\u00f3micas, en las que el inter\u00e9s afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos\u201d2.Bajo esos nuevos supuestos, \u201c[l]as personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacci\u00f3n de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o da\u00f1o colectivo, se cuente con la protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad\u201d3. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un an\u00e1lisis detallado de las caracter\u00edsticas que identifican las acciones populares, destacando las siguientes: \u00a0<\/p>\n
a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explic\u00f3 la Corte que la Constituci\u00f3n de 1991 no distingui\u00f3, como s\u00ed lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el t\u00e9rmino \u201ccolectivos\u201d, que fue el utilizado por el art\u00edculo 88 Superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jur\u00eddica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un da\u00f1o o amenaza a un derecho o inter\u00e9s com\u00fan, sin m\u00e1s requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. \u00a0<\/p>\n
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades p\u00fablicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental contempor\u00e1neo, las acciones populares proponen optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administraci\u00f3n p\u00fablica propiamente dicha y de los grupos y emporios econ\u00f3micos de mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en raz\u00f3n a su posici\u00f3n dominante frente a la mayor\u00eda de la comunidad, est\u00e1n en capacidad de afectar o poner en peligro el inter\u00e9s general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situaci\u00f3n de desigualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Las acciones populares tienen un fin p\u00fablico. Ello implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la protecci\u00f3n de un derecho colectivo, esto es, de un inter\u00e9s que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier motivaci\u00f3n de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite obtener a \u00e9sta, de forma simult\u00e1nea, la protecci\u00f3n de su propio inter\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoci\u00f3n judicial no est\u00e1 supeditado o condicionado a que exista un da\u00f1o o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el da\u00f1o, para que pueda activarse el mecanismo de la acci\u00f3n popular. Esto, en raz\u00f3n a que desde sus or\u00edgenes, las acciones populares fueron concebidas para precaver la lesi\u00f3n de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de car\u00e1cter p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Las acciones populares tienen tambi\u00e9n un car\u00e1cter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protecci\u00f3n persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye tambi\u00e9n un car\u00e1cter eminentemente restitutorio. \u00a0<\/p>\n
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un inter\u00e9s colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el \u00fanico incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar m\u00e1s por motivaciones de car\u00e1cter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protecci\u00f3n de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien act\u00faa a nombre de la sociedad, pero que igualmente est\u00e1n en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acci\u00f3n judicial. En ese sentido, el proceso de acci\u00f3n popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los dem\u00e1s procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesi\u00f3n o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es sabido que en desarrollo del mandato contenido en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el legislador expidi\u00f3 la Ley 472 de 1998, mediante la cual se regula el ejercicio de las acciones populares y de grupo. \u00a0<\/p>\n
La citada ley define como derechos e intereses colectivos\u00a0(art. 4\u00b0), los siguientes: (1) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constituci\u00f3n, la ley y las disposiciones reglamentarias; (2) La moralidad administrativa; (3) La existencia del equilibrio ecol\u00f3gico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n. La conservaci\u00f3n de las especies animales y vegetales, la protecci\u00f3n de \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as\u00ed como los dem\u00e1s intereses de la comunidad relacionados con la preservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n del medio ambiente; (4) El goce del espacio p\u00fablico y la utilizaci\u00f3n y defensa de los bienes de uso p\u00fablico; (5) La defensa del patrimonio p\u00fablico; (6) La defensa del patrimonio cultural de la Naci\u00f3n; (7) La seguridad y salubridad p\u00fablicas; (8) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad p\u00fablica; (9) La libre competencia econ\u00f3mica; (10) El acceso a los servicios p\u00fablicos y a que su prestaci\u00f3n sea eficiente y oportuna; (11) La prohibici\u00f3n de la fabricaci\u00f3n, importaci\u00f3n, posesi\u00f3n, uso de armas qu\u00edmicas, biol\u00f3gicas y nucleares, as\u00ed como la introducci\u00f3n al territorio nacional de residuos nucleares o t\u00f3xicos; (12) El derecho a la seguridad y prevenci\u00f3n de desastres previsibles t\u00e9cnicamente; (13) La realizaci\u00f3n de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jur\u00eddicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (14) Los derechos de los consumidores y usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal y como lo ha precisado esta Corporaci\u00f3n, la enumeraci\u00f3n que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a trav\u00e9s de las acciones populares, tampoco se entiende agotado en dicho texto, toda vez que la propia ley se\u00f1ala que, adem\u00e1s de los enunciados en la misma, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constituci\u00f3n, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. Dispone igualmente el ordenamiento citado que los derechos e intereses colectivos enunciados en el art\u00edculo 4\u00b0, estar\u00e1n definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley. \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que la Ley 472 de 1998 regula otros aspectos importantes en relaci\u00f3n con el ejercicio de las acciones populares como son: a) los principios que rigen su tr\u00e1mite procesal (arts.5\u00b0 a 7\u00b0); b) la procedencia, agotamiento opcional de la v\u00eda gubernativa y caducidad (arts. 9\u00b0 a 11); c) la legitimaci\u00f3n para ejercitarlas (arts. 12 a 14); d), la jurisdicci\u00f3n y competencia (arts. 15 y 16); e) la presentaci\u00f3n de la demanda o petici\u00f3n (arts.17 a 19); f) la admisi\u00f3n, notificaci\u00f3n, traslado y excepciones (arts. 20 a 23); g) la coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); h) el pacto de cumplimiento (art. 27); i) el per\u00edodo probatorio y los t\u00e9rminos para alegar de conclusi\u00f3n (arts. 28 a 33); j) la sentencia y los efecto de la misma (arts. 33 a 35); k) los recursos y costas (arts. 36 a 38); l) los incentivos (arts. 39 y 40); y m) las medidas coercitivas (arts. 41 a 45). \u00a0<\/p>\n
En punto al tema de la sentencia en las acciones populares, cabe destacar que los art\u00edculos 33 y 34 regulan lo referente a los t\u00e9rminos para proferir el fallo y las condiciones que debe tener en cuenta el juez en caso de acoger las pretensiones del demandante, mientras el art\u00edculo 35, demandado en esta causa, se ocupa de fijar los efectos de la sentencia, previendo que la misma \u201ctendr\u00e1 efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con dichas normas, el art\u00edculo 37 se refiere a los recursos que se pueden promover contra las decisiones que le ponen fin a las acciones populares, previendo al respecto que contra la sentencia que se dicta en primera instancia procede el recurso de apelaci\u00f3n, en la forma y oportunidad se\u00f1alada en el c\u00f3digo de procedimiento civil. Sobre este particular, debe aclararse que contra las sentencias que resuelven las acciones populares no proceden los recursos extraordinarios de casaci\u00f3n y revisi\u00f3n, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La instituci\u00f3n jur\u00eddica de la cosa juzgada. Definici\u00f3n y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso, entendido como el conjunto de actos concatenados realizados por las partes y por el juez para la soluci\u00f3n de un litigio, en raz\u00f3n a su finalidad espec\u00edfica y concreta, cual es la de buscar la efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad. Razones de inter\u00e9s general, relacionadas con el mantenimiento del orden p\u00fablico, la paz social y la garant\u00eda de los derechos ciudadanos, imponen, como un imperativo social y pol\u00edtico, que los procesos se decidan definitivamente y que necesariamente deba finalizar o concluir, en un cierto momento procesal, el litigio sobre un conflicto de intereses que previamente ha sido planteado en juicio y juzgado, pues admitir lo contrario implicar\u00eda que las relaciones litigiosas nunca saldr\u00edan de la incertidumbre, con grave perjuicio para los intereses se\u00f1alados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como respuesta a ese imperativo, surge entonces la instituci\u00f3n procesal de la cosa juzgada, la cual se viene a constituir, dentro del \u00e1mbito de las instituciones jur\u00eddicas, en el fin natural del proceso. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, la cosa juzgada hace referencia a los efectos jur\u00eddicos de las sentencias, en virtud de los cuales \u00e9stas adquieren car\u00e1cter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento. \u00a0<\/p>\n
Los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinaci\u00f3n, y su objeto consiste, entonces, en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jur\u00eddico. Es decir, se proh\u00edbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a promover el mismo litigio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cosa juzgada brinda as\u00ed seguridad y estabilidad a las decisiones judiciales, en la medida que impide un nuevo planteamiento del caso litigioso para obtener respecto de \u00e9l una nueva declaraci\u00f3n de certeza. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con su definici\u00f3n, a la cosa juzgada se le atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se encuentran relacionadas entre s\u00ed, en todo caso mantienen una clara diferencia4. Una de naturaleza positiva, cual es el de vincular o constre\u00f1ir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata pro veritate habetur), y otra de connotaci\u00f3n negativa, que se traduce en la prohibici\u00f3n que se impone tambi\u00e9n al operador jur\u00eddico para resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a trav\u00e9s de sentencia en firme, evitando adem\u00e1s que respecto de una misma cuesti\u00f3n litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo que se pretende es no s\u00f3lo excluir una decisi\u00f3n contraria a la precedente, sino tambi\u00e9n cualquier nueva decisi\u00f3n sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento anterior. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en virtud de su alcance coercitivo, a la cosa juzgada se le reconoce una tercera consecuencia, no menos importante que las dos anteriores, la cual se materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecuci\u00f3n forzada de la sentencia, en los casos en que la parte a quien se le ha impuesto una prestaci\u00f3n se niega a satisfacerla. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entendida, la cosa juzgada est\u00e1 llamada a garantizar la efectiva aplicaci\u00f3n de los principios de igualdad, seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima de los administrados, pues a trav\u00e9s de ella se obliga a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina especializada, la cosa juzgada es una instituci\u00f3n compleja en raz\u00f3n a que la misma s\u00f3lo se predica de una determinada sentencia. Por eso, para que una decisi\u00f3n alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran, en ambos juicios, tres requisitos comunes: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas \u201cidentidades procesales\u201d constituyen, entonces, los l\u00edmites a la existencia de la cosa juzgada. As\u00ed lo dispone el propio art\u00edculo 332 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, al se\u00f1alar que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, \u201csiempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jur\u00eddica de partes\u201d. \u00a0<\/p>\n
El alcance de las llamadas \u201cidentidades procesales\u201d, lo explic\u00f3 la Corte en la sentencia C-774 de 2001, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Identidad de objeto, \u201ces decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensi\u00f3n material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relaci\u00f3n jur\u00eddica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), \u201ces decir, la demanda y la decisi\u00f3n que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando adem\u00e1s de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el an\u00e1lisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Identidad de partes, \u201ces decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisi\u00f3n que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad f\u00edsica sino la identidad jur\u00eddica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la identidad de partes, la doctrina y la propia jurisprudencia, coinciden en se\u00f1alar que la misma marca el l\u00edmite subjetivo de la cosa juzgada, en el sentido que en virtud de tal identidad la sentencia s\u00f3lo produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto, no se extiende a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuaci\u00f3n. No obstante lo dicho, existe tambi\u00e9n consenso entre los especialistas, en el sentido de considerar que tienen la calidad de partes no solo los sujetos activo y pasivo de la relaci\u00f3n procesal, sino igualmente todos los sujetos que, bajo las previsiones legales, se han incorporado voluntariamente al proceso, han sido citados para intervenir en el mismo, y, en todo caso, a quienes el fallo afecta en los propios t\u00e9rminos de los litigantes principales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la identidad de objeto y de causa, vistos de manera conjunta, fijan los llamados l\u00edmites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender con ello, que \u00e9sta se predica, si y solo s\u00ed, de las causas que han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia (causa petendi). En esa orientaci\u00f3n, el art\u00edculo 17 del C\u00f3digo Civil se\u00f1ala que \u201clas sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es por tanto, prohibido a los jueces proveer en los negocios de su competencia por v\u00eda de disposici\u00f3n general o reglamentaria\u201d. Frente a los l\u00edmites objetivos, ha explicado la jurisprudencia que para determinar su ocurrencia \u201chabr\u00e1 de examinarse siempre cu\u00e1l es la pretensi\u00f3n deducida en juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y, adem\u00e1s, cu\u00e1les los fundamentos de dicha pretensi\u00f3n. Pues bien puede ocurrir que unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama jurisdiccional, en proceso diferentes\u201d5. \u00a0<\/p>\n
Acorde con el alcance fijado a las llamadas identidades procesales, se ha sostenido que, por regla general, la fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plantearon la litis como parte o intervinientes dentro del proceso. En este sentido, el criterio imperante es que la cosa juzgada produce efecto Inter partes. A esta modalidad, que como se ha dicho constituye la regla general, suele identific\u00e1rsele con el nombre de cosa juzgada relativa. No obstante, el ordenamiento jur\u00eddico, excepcionalmente, le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, que el efecto de cosa juzgada de una providencia obliga en general a todas las personas. A esta modalidad se le conoce con el nombre de cosa juzgada general o absoluta, y se establece por expreso mandato constitucional en materia penal (C.P. art. 29) y constitucional (C.P. art. 243), esto \u00faltimo en el campo del control abstracto de constitucional de las leyes, sin perjuicio de los dem\u00e1s casos que de manera especial pueda definir el legislador en ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jur\u00eddico ha dispuesto que \u00e9sta puede proponerse como excepci\u00f3n previa, como excepci\u00f3n de m\u00e9rito, mediante la impugnaci\u00f3n por medio del recurso de apelaci\u00f3n, o como causal de revisi\u00f3n en los t\u00e9rminos de ley (C.P.C. art. 380). En esos t\u00e9rminos, cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepci\u00f3n previa o de fondo que se proponga, y en \u00faltimo caso, dictar una sentencia inhibitoria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcance del art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente causa se demanda el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, a trav\u00e9s del cual se fijan los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares. Al respecto, el mencionado art\u00edculo dispone expresamente que \u201cLa sentencia tendr\u00e1 efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general\u201d. (Subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Del contenido de la citada disposici\u00f3n se infiere que, por su intermedio, se busca proyectar el alcance de las decisiones que resuelven acciones populares m\u00e1s all\u00e1 de quienes intervinieron en el respectivo proceso, haciendo oponibles sus efectos a todas las personas, independientemente de que hayan sido o no parte en el juicio o sean o no titulares del mismo derecho litigioso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El hecho de que a trav\u00e9s de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores m\u00e1s o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse tambi\u00e9n al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto. \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, es claro que el prop\u00f3sito del legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas las sentencias que ponen fin a la acci\u00f3n popular efectos erga omnes, es decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan qued\u00f3 explicado en el apartado anterior, aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa, es decir, que s\u00f3lo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constituci\u00f3n y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo es entonces lo que ocurre en el caso de la norma acusada, ya que, como se mencion\u00f3, la misma le reconoce a las sentencias de acci\u00f3n popular efectos generales, oponibles al conglomerado social sin distingo ninguno. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo hab\u00eda entendido ya esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-215 de 1999, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma que ordena formalizar el pacto de cumplimiento a trav\u00e9s de sentencia, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998. Al respecto, se destac\u00f3 en el citado fallo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser as\u00ed se desconocer\u00edan el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliaci\u00f3n y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneraci\u00f3n de los derechos sobre cuya protecci\u00f3n vers\u00f3 la conciliaci\u00f3n\u201d. (Negrillas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la base de que el efecto reconocido por la norma acusada a las sentencias que resuelven acciones populares, es el de cosa juzgada general o absoluta, pasa la Corte a establecer si el precepto desconoce o no el principio de efectividad de los derechos colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Jurisprudencia de la Corte en torno al alcance de la cosa juzgada en los procesos de acci\u00f3n popular \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya ha sido referenciado, quien demanda en esta causa solicita a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, por considerar que el alcance de cosa juzgada general que \u00e9ste le otorga a todas las sentencias que se dictan en los procesos de acciones populares, incluyendo los casos en que se desestiman las pretensiones, viola el principio de efectividad de los derechos colectivos, el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, pues permite que un fallo desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad a la decisi\u00f3n en firme se demuestre el efectivo quebrantamiento del inter\u00e9s colectivo. \u00a0<\/p>\n
El actor respalda su acusaci\u00f3n en la Sentencia C-215 de 1999, aduciendo que en ella, la Corte Constitucional le reconoci\u00f3 efectos de cosa juzgada relativa a la sentencia que en materia de acciones populares aprueba el pacto de cumplimiento previsto en el art\u00edculo 27 de la citada Ley 472 de 1998, solicitando a esta Corporaci\u00f3n hacer extensiva al caso concreto la doctrina fijada en dicho pronunciamiento. \u00a0<\/p>\n
En esa misma l\u00ednea, algunos de los intervinientes, entre los que se cuentan la Defensor\u00eda del Pueblo y el propio Ministerio P\u00fablico, tambi\u00e9n hacen expresa referencia a la Sentencia C-215 de 1999, destacando la correspondencia tem\u00e1tica existente entre lo resuelto por la Corte en dicho fallo y lo que en esta oportunidad debe entrar a decidir. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, pasa entonces la Corte a referirse al contenido de la Sentencia C-215 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, a trav\u00e9s de la Sentencia C-215 de 1999, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre varias demandas de inconstitucionalidad presentadas contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1999, entre otras, contra el art\u00edculo 27, en el que se consagra la figura del pacto de cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 27, el pacto de cumplimiento constituye una forma de terminaci\u00f3n anticipada del proceso de acci\u00f3n popular, que se materializa en una conciliaci\u00f3n o acuerdo de voluntades al que pueden llegar las partes para obtener la oportuna protecci\u00f3n y restablecimiento de los derechos e intereses colectivos afectados. En ese contexto, la misma norma regula la manera como debe llevarse a cabo el pacto, (i) previendo que el juez debe citar de oficio a una audiencia especial dentro de los tres d\u00edas siguientes al traslado de la demanda, (ii) que a dicha audiencia deben concurrir todas las partes implicadas y el Ministerio P\u00fablico, (iii) que el pacto debe ser avalado por el juez, y (iv) que su aprobaci\u00f3n \u201cse surtir\u00e1 mediante sentencia, cuya parte resolutiva ser\u00e1 publicada en un diario de amplia circulaci\u00f3n nacional a costa de las partes involucradas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la citada norma, la acusaci\u00f3n se centraba en una presunta violaci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, en cuanto que, a juicio de quien en esa ocasi\u00f3n actuaba como demandante, a trav\u00e9s del pacto de cumplimiento se propiciaba una especie de negociaci\u00f3n de la sanci\u00f3n jur\u00eddica, lo cual iba en desmedro de la eficacia de la acci\u00f3n popular y, por tanto, de los citados derechos. \u00a0<\/p>\n
Frente a la figura del pacto de cumplimiento, en la Sentencia C-215 de 1999 la Corte encontr\u00f3 que, en t\u00e9rminos generales, su finalidad encajaba dentro del ordenamiento constitucional y, antes que afectar el debido proceso y la tutela judicial efectiva, desarrollaba los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad (art. 209, C.P.), aplicables tambi\u00e9n a la administraci\u00f3n de justicia. Sobre el particular, se dijo en la mencionada sentencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta Corporaci\u00f3n, son aplicables tambi\u00e9n a la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparaci\u00f3n de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminaci\u00f3n anticipada al proceso y soluci\u00f3n de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Adem\u00e1s, cabe observar, que el acuerdo no s\u00f3lo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su funci\u00f3n de \u2018defensor de los intereses colectivos\u2019, en los t\u00e9rminos del numeral 4 del art\u00edculo 277 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
No se trata entonces, como err\u00f3neamente lo interpreta el demandante, de la negociaci\u00f3n de la sanci\u00f3n jur\u00eddica, ni menos a\u00fan, que con el citado mecanismo se est\u00e9 atentando contra la eficacia de la acci\u00f3n popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparaci\u00f3n de los perjuicios ocasionados por la v\u00eda de la concertaci\u00f3n, reduciendo los t\u00e9rminos del proceso y en consecuencia, de la decisi\u00f3n que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violaci\u00f3n de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protecci\u00f3n y reparaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Otro argumento que desvirt\u00faa la interpretaci\u00f3n del mencionado pacto como un medio para negociar la sanci\u00f3n jur\u00eddica, se refiere al hecho de que la conciliaci\u00f3n versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinaci\u00f3n, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, a\u00fan no se ha impuesto sanci\u00f3n alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectaci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracci\u00f3n y acepte cuando fuere del caso, la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general. M\u00e1s a\u00fan, se reitera que la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico garantiza que en la celebraci\u00f3n del pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su funci\u00f3n de velar por la vigencia de tales derechos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participaci\u00f3n de los afectados con la decisi\u00f3n, lo que constituye una garant\u00eda adicional al debido proceso\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, en la misma sentencia, la Corte se detuvo en el an\u00e1lisis del aparte del art\u00edculo 27 en el que se dispone que \u201cla aprobaci\u00f3n del pacto se surtir\u00e1 mediante sentencia\u201d. Ello en raz\u00f3n a que una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de tal mandato con el tenor literal del art\u00edculo 35, en el que se fijan los efectos de las sentencias de las acciones populares, llevaba a concluir que la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento hace transito a cosa juzgada general o absoluta, tal y como ocurre con todas las decisiones que resuelven acciones populares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 entonces la Corte que la exigencia de que el pacto se surtiera mediante sentencia, implicaba el sometimiento de la decisi\u00f3n a los efectos de cosa juzgada general o absoluta previstos en el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1999, lo cual, a juicio del Tribunal, planteaba un verdadero problema de inconstitucionalidad, pues reconocerle tal alcance imped\u00eda que frente al surgimiento de nuevos hechos y nuevas informaciones t\u00e9cnicas se pudiera acudir posteriormente a una nueva acci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
Bajo ese entendido, la Corte se plante\u00f3 el siguiente interrogante: \u201c\u00bfPuede el pacto celebrado por un solo demandante -legitimado para ello- conciliar sobre un derecho o inter\u00e9s colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que despu\u00e9s pueda volverse a presentar por otro afectado, una acci\u00f3n popular ante una nueva vulneraci\u00f3n de los derechos sobre los cuales se concili\u00f3?\u201d \u00a0<\/p>\n
En torno a dicho problema, aclar\u00f3 la Corte que, trat\u00e1ndose de la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, no era constitucionalmente admisible reconocerle a la sentencia que aprueba el pacto la autoridad de cosa juzgada general o absoluta, en cuanto tal hecho afecta sustancialmente los derechos al debido proceso y acceso a la administraci\u00f3n de justicia, as\u00ed como tambi\u00e9n la efectividad de los derechos colectivos, de quienes no tuvieron oportunidad de intervenir en la actuaci\u00f3n procesal, y que en el futuro, en su condici\u00f3n de miembros de la misma comunidad, pudieran verse afectados en los intereses que fueron materia del acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 igualmente, que el objeto de protecci\u00f3n de las acciones populares est\u00e1 constituido por derechos cuya titularidad es difusa, en cuanto los mismos est\u00e1n en cabeza de un n\u00famero m\u00e1s o menos extenso de personas, lo cual, si bien puede generar que todos los afectados resulten beneficiados con el acuerdo de protecci\u00f3n, aun cuando no hayan participado en \u00e9l, de igual manera, por la v\u00eda de los efectos absolutos de la sentencia, se ver\u00edan despojadas de la posibilidad de ejercer una acci\u00f3n popular para corregir una nueva situaci\u00f3n de vulneraci\u00f3n de esos derechos, que tenga lugar dentro de esa misma colectividad y respecto de las situaciones materia del pacto. \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, concluy\u00f3 entonces que, aun cuando en principio, reconocerle el efecto de cosa juzgada general o absoluta a la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento no contradice la Constituci\u00f3n, dicho efecto no puede extenderse a los casos en que \u201cocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culmin\u00f3, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo\u201d, pues en tales eventos, debe permitirse a los miembros de la comunidad iniciar una nueva acci\u00f3n popular para enfrentar una nueva amenaza o violaci\u00f3n de los derechos colectivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el punto, dijo expresamente la Corte: \u00a0<\/p>\n
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acci\u00f3n en cabeza de un n\u00famero m\u00e1s o menos extenso de personas afectadas con la violaci\u00f3n de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliaci\u00f3n acorde con la protecci\u00f3n y reparaci\u00f3n de aquellos, as\u00ed mismo, estar\u00edan despojadas de la posibilidad de ejercer una acci\u00f3n popular para corregir una nueva situaci\u00f3n de vulneraci\u00f3n de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la f\u00f3rmula de soluci\u00f3n acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprob\u00f3 la conciliaci\u00f3n, pues para subsanar esta situaci\u00f3n, la ley prev\u00e9 los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasi\u00f3n obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparici\u00f3n de informaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la controversia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violaci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, raz\u00f3n por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, de conformidad con el art\u00edculo 36 (sic) de la Ley 472 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte considera que se configura una situaci\u00f3n diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culmin\u00f3, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habr\u00e1 de condicionarse la exequibilidad del art\u00edculo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, as\u00ed como informaciones t\u00e9cnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendr\u00e1 apenas el alcance de cosa juzgada relativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en tales argumentos, en la Sentencia C- 215 de 1999 esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 27 de la Ley 472 de 1998, concretamente de la regla seg\u00fan la cual \u201cLa aprobaci\u00f3n del pacto de cumplimiento se surtir\u00e1 mediante sentencia\u201d, bajo el entendido \u201cde que tal sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, as\u00ed como informaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el precitado fallo, se limitaron los efectos de cosa juzgada frente a las sentencias que aprueba el pacto de cumplimiento, en dos situaciones espec\u00edficas: (i) cuando se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso y (ii) cuando surjan informaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico que no hayan sido apreciadas por el juez y las partes. Dispuso la Corte que en tales eventos, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la efectividad de los derechos colectivos, la sentencia tendr\u00e1 alcance de cosa juzgada relativa y no general o absoluta, permitiendo a la misma comunidad promover una nueva acci\u00f3n popular en defensa de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Exequibilidad condicionada del art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma sometida a juicio, se reitera, es el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, a trav\u00e9s del cual se definen los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares. Sobre el contenido de tal precepto, ya se precis\u00f3 que, por su intermedio, el legislador le reconoce a todas las sentencias alcance de cosa juzgada general o absoluta, pues en \u00e9l se dispone expresamente que la sentencia que pone fin a la acci\u00f3n popular \u201ctendr\u00e1 efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 expresado en el apartado anterior, el tema de los efectos de las sentencias que definen acciones populares, ha sido objeto de estudio por la Corte en oportunidad anterior, concretamente, en la Sentencia C-215 de 1999, a la que ya se hizo expresa referencia. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en la citada Sentencia cabe aclarar, inicialmente, que no se presenta el fen\u00f3meno jur\u00eddico de la cosa juzgada constitucional. Esto en raz\u00f3n a que en aquella oportunidad la norma acusada fue el art\u00edculo 27 de la Ley 472 de 1998, siendo la materia de definici\u00f3n el car\u00e1cter de cosa juzga de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, mientras que en esta causa, la norma cuestionada es el art\u00edculo 35 de la misma ley, que reconoce el alcance de cosa juzgada general o absoluta a todas las sentencias que resuelven acciones populares. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, considera la Corte que los argumentos expuestos en la Sentencia C-215 de 1999, frente a los efectos de cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, resultan aplicables al caso de las sentencias que en general ponen fin al proceso de acci\u00f3n popular, que es el tema que en esta oportunidad ocupa la atenci\u00f3n de la Sala. Particularmente, por cuanto si bien en dicha ocasi\u00f3n, el juicio de inconstitucionalidad se dirigi\u00f3 contra el art\u00edculo 27 de la Ley 472 de 1998, lo que en realidad motiv\u00f3 a la Corte a condicionar su exequibilidad, fue precisamente el efecto de cosa juzgada general o absoluta que el art\u00edculo 35 del mismo ordenamiento le reconoce a todas las sentencias que resuelven acciones populares. \u00a0<\/p>\n
Una atenta y detenida lectura de la Sentencia C-215 de 1999, permite concluir que, trav\u00e9s de dicho fallo, la Corte, si bien concentr\u00f3 el an\u00e1lisis de constitucionalidad en el art\u00edculo 27 de la Ley 472 de 1998, en forma impl\u00edcita, estableci\u00f3 una regla general en torno a los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares. Dicha regla parte de considerar que, dada la naturaleza jur\u00eddica especial que identifica ese tipo de acciones, la decisi\u00f3n que le pone fin al proceso de acci\u00f3n popular no puede hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada general o absoluta en todos los casos, conforme lo prev\u00e9 el art\u00edculo 35 de la citada ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo precis\u00f3 el Tribunal en el citado fallo y que ahora lo reitera, el hecho particular y concreto de que a trav\u00e9s de las acciones populares se busque proteger derechos de relevancia social, cuya titularidad es difusa, plantea un verdadero problema de inconstitucionalidad frente al mandato legal que ordena reconocerle efectos erga omnes a todas las sentencias, pues en ciertos casos, extender los efectos de la decisi\u00f3n al p\u00fablico en general, cerrando la posibilidad de promover un nuevo juicio, puede llegar a desconocer los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la propia efectividad de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan se ha expresado, las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, como el patrimonio, el espacio p\u00fablico, la seguridad, la salubridad, la moral administrativa, la libre competencia, el equilibrio ecol\u00f3gico y el ambiente, entre otros, y cuya amenaza o violaci\u00f3n puede a su vez afectar bienes esenciales del ser humano como la vida, la salud, la integridad y la tranquilidad. \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n a los bienes que son objeto de su protecci\u00f3n, las acciones populares presentan una estructura especial que la diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos, pues en estricto sentido, no plantean una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que persiguen precaver o superar un da\u00f1o en bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, frente a los poderes del Estado, de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y de los grandes grupos econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, por contraposici\u00f3n a las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violaci\u00f3n de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acci\u00f3n popular. Esto \u00faltimo significa que, a diferencia de lo que ocurre con las acciones que defienden intereses individuales o subjetivos, cuyo ejercicio radica exclusivamente en el titular de los mismos, para la protecci\u00f3n de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado esta legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acci\u00f3n popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un da\u00f1o colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son entonces la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a trav\u00e9s de la acci\u00f3n popular -derechos colectivos-, la trascendencia social de los mismos y el hecho de que su defensa pueda ejercerse por uno solo de los afectados en nombre de la colectividad, las circunstancias que entran en tenci\u00f3n con la decisi\u00f3n legislativa de reconocerle efectos generales o absolutos a todas las sentencias que ponen fin a las acciones. Esta claro que en los procesos donde se persigue la protecci\u00f3n de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados como se ha dicho por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisi\u00f3n anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, adem\u00e1s, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constituci\u00f3n del 91 instituy\u00f3 para brindarles una protecci\u00f3n real y efectiva. \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, como lo se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico en su concepto de rigor, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecol\u00f3gico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de da\u00f1o, en gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnol\u00f3gico, y que adem\u00e1s de resultar de dif\u00edcil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentaci\u00f3n y definici\u00f3n de la acci\u00f3n popular, no se cuentan con los conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violaci\u00f3n. En estos casos, no resultar\u00eda constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acci\u00f3n popular haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violaci\u00f3n de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
Eval\u00faese, por ejemplo, el caso hipot\u00e9tico de una acci\u00f3n popular donde se demanda a las compa\u00f1\u00edas de tabaco por los da\u00f1os que el cigarrillo produce al medio ambiente y a la salud de la colectividad, y que el juez de la causa resuelve negar, bajo la consideraci\u00f3n de que no se logr\u00f3 acreditar que el cigarrillo causa los perjuicios que le son atribuidos en la demanda. Si un tiempo despu\u00e9s aparecen pruebas en contrario, es decir, que los cigarrillos s\u00ed afectan el ambiente y la salud humana, e incluso causan adicci\u00f3n, no ser\u00eda posible promover la misma acci\u00f3n popular para la protecci\u00f3n de los mismos derechos colectivos, en raz\u00f3n al efecto general y absoluto que la ley le atribuye a la sentencia. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, pi\u00e9nsese en el caso, tambi\u00e9n supuesto, de la afectaci\u00f3n continuada del medio ambiente y el equilibrio ecol\u00f3gico por fumigaci\u00f3n, que inicialmente dio lugar a una sentencia desestimatoria en un proceso de acci\u00f3n popular, pero que hace imprescindible un nuevo pronunciamiento judicial, en la medida que con posterioridad al fallo, surgen nuevas pruebas t\u00e9cnicas que llevan a concluir que la misma conducta: la fumigaci\u00f3n, realizada en forma sostenida, s\u00ed afecta diversos derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
Como los anteriores, son muchos los ejemplos a los que se puede acudir para demostrar que una medida legislativa en la que se le reconoce efectos generales a las decisiones que resuelven en forma negativa las acciones populares, resulta a todas luces desproporcionada en cuanto impide una protecci\u00f3n efectiva y eficaz de los derechos colectivos, ante una amenaza o violaci\u00f3n real de los mismos, que surge luego de producido un primer fallo. Por eso, trat\u00e1ndose de la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acci\u00f3n en cabeza de un n\u00famero m\u00e1s o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violaci\u00f3n de tales derechos, que aun cuando habr\u00edan podido participar en el proceso, estar\u00edan despojadas de la oportunidad de ejercer una acci\u00f3n popular para enmendar una situaci\u00f3n de amenaza o afectaci\u00f3n de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparici\u00f3n con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es claro que, trat\u00e1ndose de las acciones populares, se prev\u00e9 en la Ley 472 de 1998 un periodo probatorio (veinte d\u00edas prorrogables por otros veinte d\u00edas) rodeado de las garant\u00edas necesarias para facilitar el acceso al proceso de todos los elementos de prueba indispensables para que el juez profiera una decisi\u00f3n de m\u00e9rito. Podr\u00eda mencionarse al respecto, que los art\u00edculos 28 y 30 de la citada ley le reconocen al juez amplios poderes para decretar y practicar las pruebas solicitadas por las partes y las que de oficio estime pertinentes, al tiempo que lo facultan para sustituir al actor en la carga de la prueba, cuando por razones econ\u00f3micas o t\u00e9cnicas este \u00faltimo no est\u00e9 en capacidad de aportar las pruebas indispensables por sus propios medios. Sin embargo, muy a pesar de ello, considera la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son id\u00f3neos para superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que despu\u00e9s del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisi\u00f3n inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracci\u00f3n de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni valorados por la sentencia. Cabe agregar, en relaci\u00f3n con esto \u00faltimo, que contra las sentencias que resuelven acciones populares no procede en ning\u00fan caso el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, que es el escenario natural en el cual pueden debatirse hechos producidos despu\u00e9s del fallo, sin necesidad de acudir a un nuevo proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, una interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 35 de la ley 472 de 1998, en el sentido de no permitir en ning\u00fan caso la instauraci\u00f3n de una nueva acci\u00f3n popular contra el mismo demandado y por los mismos hechos y causas, frente a la aparici\u00f3n de nuevas pruebas que demuestren de manera fehaciente la vulneraci\u00f3n de derechos colectivos, desconoce la garant\u00eda de los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la efectividad de tales derechos. Razones de inter\u00e9s general y seguridad jur\u00eddica, relacionadas con el mantenimiento del orden p\u00fablico, la paz social y la garant\u00eda de los derechos ciudadanos, imponen que los procesos se decidan de manera definitiva y que necesariamente deban finalizar o concluir en un cierto momento procesal, lo que en principio justifica el efecto de cosa juzgada general o absoluta establecido en la norma acusada. Sin embargo, en el caso de las acciones populares, hay que tener en cuenta adem\u00e1s, que est\u00e1n en juego derechos e intereses colectivos de trascendencia social, que van m\u00e1s all\u00e1 del inter\u00e9s de las partes en el proceso de la acci\u00f3n popular, lo que justifica mantener abierta una instancia judicial de protecci\u00f3n en caso de verificarse una amenaza o violaci\u00f3n de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de la instituci\u00f3n de la cosa juzgada, cuya funci\u00f3n se centra -como se dijo- en garantizar la efectiva aplicaci\u00f3n de los principios de igualdad, seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima, obligando a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan e impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente a juicio, debe aclarar la Corte que, trat\u00e1ndose de las acciones populares, la importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual tiene lugar \u00fanicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisi\u00f3n anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, reiterando lo dicho en el apartado 4 de las consideraciones de esta sentencia, es menester aclarar que, para que una decisi\u00f3n que le pone fin a una acci\u00f3n popular alcance el valor de cosa juzgada, es necesario que concurran los siguientes tres requisitos: (i) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, (ii) que se funde en la misma causa del anterior, y (iii) haya en ambos juicios identidad jur\u00eddica de partes. Ello significa que si no existe identidad de sujetos, objeto y causa, no opera el fen\u00f3meno jur\u00eddico de la cosa juzgada, ni general ni relativa, de forma que, si surgen nuevos hechos o causas distintas, independientemente de que se trate de las mismas partes, cualquier persona est\u00e1 habilitada para promover una nueva acci\u00f3n popular, en caso de considerar que esos nuevos hechos y causas ponen en peligro derechos colectivos. A la luz de estos postulados, trat\u00e1ndose de la norma acusada, lo que busca el presente pronunciamiento es establecer una excepci\u00f3n al principio de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, si la decisi\u00f3n del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas pruebas trascendentales que puedan variar la decisi\u00f3n anterior, es posible un nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos expuestos, la Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acci\u00f3n popular hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisi\u00f3n anterior. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acci\u00f3n popular hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada respecto de las partes y del p\u00fablico en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisi\u00f3n anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
CATALINA BOTERO MARINO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha victoria S\u00e1chica de Moncaleano (E). \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
4 Sobre el tema se puede consultar, entre otras, las Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Civil, del 21 de febrero de 1975 (M.P. Humberto Murcia Ball\u00e9n) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto Murcia Ball\u00e9n). \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Civil, del 24 de enero de 1983. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-622\/07 \u00a0 ACCION POPULAR-Naturaleza jur\u00eddica y contenido \u00a0 La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular, teniendo como […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-14066","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14066","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14066"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14066\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14066"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14066"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14066"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}