T-473-92<\/p>\n
Sentencia No. T-473\/92 <\/p>\n
DOCUMENTO PUBLICO\/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS\/DERECHO DE PETICION <\/p>\n
Los funcionarios est\u00e1n autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicaci\u00f3n pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de car\u00e1cter penal, fiscal, aduanero o cambiario as\u00ed como a los secretos comerciales e industriales. El acceso no es tampoco permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad. Solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer l\u00edmites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no s\u00f3lo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos. El acceso a documentos p\u00fablicos hace parte del n\u00facleo esencial del derecho de petici\u00f3n. <\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretaci\u00f3n <\/p>\n
Los derechos constitucionales fundamentales se determinan no s\u00f3lo por la menci\u00f3n expresa que de ellos haga la Constituci\u00f3n, sino tambi\u00e9n por su significaci\u00f3n misma para la realizaci\u00f3n de los principios y valores consagrados en ella y, adem\u00e1s, por la conexi\u00f3n que tengan con otros derechos fundamentales expresamente consagrados. Esa conexidad, por supuesto, no debe valorarse en abstracto, sino en cada caso concreto, de acuerdo a las circunstancias particulares del mismo. <\/p>\n
DERECHO A LA INFORMACION\/DERECHO A ACCEDER A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS <\/p>\n
El derecho a la informaci\u00f3n no es solamente el derecho a informar, sino tambi\u00e9n el derecho a estar informado. El art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n Nacional, al consagrar el derecho de acceder a los documentos p\u00fablicos, hace posible el ejercicio del derecho a la informaci\u00f3n, y de esta manera los dem\u00e1s derechos fundamentales ligados al mismo. El acceso a los documentos p\u00fablicos no se traduce necesariamente en una petici\u00f3n o en la adquisici\u00f3n de nueva informaci\u00f3n. Es, pues, independiente tanto de la petici\u00f3n como de la informaci\u00f3n y, como tal, plenamente aut\u00f3nomo y con universo propio. <\/p>\n
ACCION DE TUTELA <\/p>\n
El otro medio de defensa judicial y los otros mecanismos eventualmente aplicables no son, en este caso concreto, m\u00e1s eficaces que la tutela para proteger el derecho fundamental de acceso a los documentos p\u00fablicos. Derecho que, por lo dem\u00e1s, es tutelable, en la medida en que posee una especificidad y autonom\u00eda propias dentro del concepto de los derechos fundamentales y est\u00e1 directamente conectado con el ejercicio de otros derechos tales como el de petici\u00f3n y el de informaci\u00f3n. El otro mecanismo de defensa judicial para la defensa del derecho fundamental en el caso concreto que se estudia debe ser igual o m\u00e1s eficaz que la acci\u00f3n de tutela para que \u00e9sta se rechace por ese motivo. A lo cual debe agregarse que el fallador de instancia no cumple cabalmente su misi\u00f3n cuando s\u00f3lo se limita a se\u00f1alar en abstracto un hipot\u00e9tico medio judicial alternativo sin explicar a rengl\u00f3n seguido su eficacia concreta frente a la tutela que se impetra. <\/p>\n
SALA DE REVISION NUMERO 1 <\/p>\n
TUTELA NUMERO 1815 <\/p>\n
PROCEDENCIA: CONSEJO DE ESTADO <\/p>\n
PETICIONARIO: LUCIANO RIAPIRA ARDILA <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1,D.C. 14 de julio de 1992 <\/p>\n
La Sala Primera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Ciro Angarita Bar\u00f3n, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de acci\u00f3n de tutela T-1815, instaurado por Luciano Ri\u00e1pira Ardila contra el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de -cooperativas (DANCOOP), resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en segunda instancia por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Con base en los art\u00edculos 86 de la Constituci\u00f3n Nacional y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selecci\u00f3n correspondiente de la Corte Constitucional eligi\u00f3, para efectos de su revisi\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela de la referencia. <\/p>\n
Por reparto le correspondi\u00f3 el presente negocio a esta Sala, la cual recibi\u00f3 formalmente el expediente el d\u00eda 10 de abril de 1992. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisi\u00f3n de la Corte entrar\u00e1 a dictar sentencia de revisi\u00f3n. <\/p>\n
A. Hechos <\/p>\n
1. El 28 de enero de 1992, el periodista Luciano Ri\u00e1pira Ardila present\u00f3 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca demanda de tutela contra Miguel Adolfo Polo Solano, Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP). En ella, relata que el 23 de mayo de 1991 le solicit\u00f3 por escrito a dicho funcionario que se sirviera suministrar la informaci\u00f3n de los contratos p\u00fablicos adjudicados por \u00e9l. Hasta la fecha de interponer la demanda de tutela no hab\u00eda recibido respuesta alguna, lo cual, seg\u00fan dice en el escrito, vulnera su derecho fundamental de petici\u00f3n y el derecho de acceder a los documentos p\u00fablicos consagrado en el Art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n. Obra en el expediente copia de la referida solicitud. <\/p>\n
2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicit\u00f3 a DANCOOP explicaci\u00f3n de las razones por las cuales no hab\u00edan dado respuesta a la solicitud del peticionario. A folio 10 del expediente, el Secretario General de la entidad afirma que el se\u00f1or Ri\u00e1pira no di\u00f3 cumplimiento a los requisitos m\u00ednimos esenciales exigidos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Art. 5). En particular, nunca explic\u00f3 el objeto de la petici\u00f3n (pues pidi\u00f3 indistintamente copias o informaci\u00f3n, que tienen un tr\u00e1mite distinto) y tampoco explic\u00f3 las razones de la solicitud. Por lo dem\u00e1s, afirma el funcionario de DANCOOP, la entidad, en cumplimiento del art. 21 del C.C.A., permite que los ciudadanos consulten los documentos en horas del despacho “de lo que se deriva que el peticionario est\u00e1 en capacidad de ejercer tal derecho sin mediar autorizaci\u00f3n alguna” (Fl. 10). <\/p>\n
B. La sentencia de primera instancia <\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca neg\u00f3 la solicitud de tutela argumentando que: <\/p>\n
“…El art\u00edculo 32 de este C\u00f3digo (Contencioso Administrativo) facult\u00f3 a los organismos y entidades all\u00ed se\u00f1aladas para reglamentar la tramitaci\u00f3n interna de las peticiones que les corresponda resolver. Este es el medio de defensa al cual debi\u00f3 acudir el se\u00f1or Ri\u00e1pira Ardila cumpliendo las formalidades requeridas. El no ejercerlo, o intentarlo en forma deficiente, como efectivamente ocurri\u00f3, no legitima al interesado para intentar la acci\u00f3n de tutela … ” (Cfr. Fl. 14). <\/p>\n
Agrega el Tribunal que en caso de una nueva negativa de la administraci\u00f3n, al ciudadano le queda otro medio de defensa judicial, que es el llamado recurso de insistencia, contemplado en la Ley 57 de 1985. <\/p>\n
El peticionario impugn\u00f3 la decisi\u00f3n, argumentando que la Resoluci\u00f3n interna de DANCOOP, que reglamenta el derecho de petici\u00f3n ante ella, no puede derogar la norma constitucional que lo consagra y que \u00e9l si cumpli\u00f3 en su petici\u00f3n todos los requisitos legales. <\/p>\n
c. La sentencia de segunda instancia <\/p>\n
El Consejo de Estado, mediante la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n del Tribunal. Considera que el derecho fundamental de petici\u00f3n no se puede confundir con el derecho de acceder a los documentos p\u00fablicos, consagrado en el art\u00edculo 74, el cual no es fundamental. <\/p>\n
Por lo tanto, tampoco es tutelable. Agrega, adem\u00e1s, que el peticionario tienen otra v\u00eda jur\u00eddica y procesal para hacer defender su derecho: la consagrada en los art\u00edculos 12 y 15 de 1985. Por lo tanto, no procede la tutela. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
En sustento de su decisi\u00f3n, esta Sala estima conveniente hacer previamente algunas consideraciones en torno a temas relevantes aludidos de manera directa o indirecta por los falladores de instancia. <\/p>\n
A. El acceso a los documentos p\u00fablicos, un derecho fundamental <\/p>\n
Los hechos materia de decisi\u00f3n en este caso giran en torno al alcance del art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n Nacional, el cual consagra el derecho de acceso a los documentos p\u00fablicos, salvo en los casos que establezca la ley. Por ello es importante analizar, en primer lugar el contenido material del t\u00e9rmino “documento p\u00fablico” para efectos de aplicar dicha norma. <\/p>\n
Desde el punto de vista del procedimiento, el documento es b\u00e1sicamente un medio de prueba. El art\u00edculo 251 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil define que son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotograf\u00edas, cintas cinematogr\u00e1ficas, discos, grabaciones magnetof\u00f3nicas, radiograf\u00edas, talones, contrase\u00f1as, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga car\u00e1cter representativo o declarativo, y las inscripciones en l\u00e1pidas, monumentos, edificios o similares. Pueden ser p\u00fablicos o privados. <\/p>\n
El documento p\u00fablico, de acuerdo con la definici\u00f3n del mismo C\u00f3digo, es aqu\u00e9l otorgado por el funcionario p\u00fablico en ejercicio de su cargo o con su intervenci\u00f3n. Se denomina INSTRUMENTO PUBLICO cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario; se denomina ESCRITURA PUBLICA cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo. El documento privado es, por exclusi\u00f3n, todo el que no reuna los requisitos para ser p\u00fablico. <\/p>\n
Por su parte, el Derecho Administrativo ampl\u00eda el contenido del t\u00e9rmino. Para el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, por ejemplo, el derecho de solicitar y obtener acceso a la informaci\u00f3n sobre la acci\u00f3n de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, hace parte del derecho constitucional de petici\u00f3n. El concepto de documento p\u00fablico se desarrolla, pues, alrededor, ya no de la persona que lo produce (funcionario p\u00fablico) sino de la dependencia que lo posee, produce o controla. En realidad, las normas de derecho administrativo no definen el t\u00e9rmino “documento p\u00fablico”. Se ocupan primordialmente de regular el acceso de los ciudadanos a esos documentos oficiales y, si bien admiten que algunos puedan ser reservados, procura que esta circunstancia sea excepcional. El \u00e9nfasis es en su utilidad, no en su origen; en el organismo que lo produce o posee en raz\u00f3n a sus funciones o servicios, no en la calidad del funcionario que lo genera. En el marco del derecho administrativo, lo que cuenta no es tanto definir el concepto de documento p\u00fablico, sino regular el acceso de los ciudadanos a \u00e9l, para garantizar su efectividad. <\/p>\n
El derecho penal, por su parte, aborda el problema del documento p\u00fablico desde su propia perspectiva eminentemente protectora de intereses jur\u00eddicamente tutelados. En efecto, el C\u00f3digo Penal contempla cerca de 10 tipos penales distintos cuyo objeto material es el documento p\u00fablico. Ello revela que es un elemento sujeto a especiales protecciones penales, por cuanto su il\u00edcita manipulaci\u00f3n (modificaci\u00f3n, supresi\u00f3n, falsificaci\u00f3n, etc.) constituye una vulneraci\u00f3n al bien jur\u00eddicamente tutelado de car\u00e1cter colectivo que la misma ley denomina FE PUBLICA. <\/p>\n
Para el legislador penal, los usos il\u00edcitos del documento p\u00fablico vulneran la fe p\u00fablica de manera m\u00e1s grave que las mismas conductas sobre un documento privado; las circunstancias modales de tipificaci\u00f3n y la dosificaci\u00f3n de las penas as\u00ed lo revelan. En realidad, las normas penales no entran a definir el concepto de “documento p\u00fablico” pero la doctrina suele manejar este elemento del tipo penal de la misma manera que se hace en el derecho civil: esto es, como el documento otorgado por funcionario p\u00fablico o con su intervenci\u00f3n. De todas maneras, el aporte importante del derecho penal a la delimitaci\u00f3n del concepto que nos ocupa, es que determina el inter\u00e9s jur\u00eddicamente tutelado que puede llegar a ser vulnerado con las manipulaciones il\u00edcitas que del documento p\u00fablico se hagan: la fe p\u00fablica. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la Ley 57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define “documento p\u00fablico”. Sin embargo, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la misma ley permite concluir que para ella, documento p\u00fablico es todo documento que repose en las oficinas p\u00fablicas, entendiendo por \u00e9stas las que expresamente est\u00e1n enumeradas en su propio texto. <\/p>\n
Por supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas p\u00fablicas, est\u00e1n sometidos a reserva, condici\u00f3n \u00e9sta que nunca podr\u00e1 existir por m\u00e1s de treinta a\u00f1os. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicaci\u00f3n m\u00e1s que su producci\u00f3n o contenido es lo que determina el car\u00e1cter p\u00fablico del documento. <\/p>\n
Puesto que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 74 de la Carta la noci\u00f3n de documento p\u00fablico no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el car\u00e1cter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producci\u00f3n sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposici\u00f3n de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noci\u00f3n cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estad\u00edsticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades p\u00fablicas acerca de la interpretaci\u00f3n del derecho o descripci\u00f3n de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc. <\/p>\n
A lo anterior, se agrega el acceso a otros documentos cuyo car\u00e1cter de p\u00fablicos est\u00e1 determinado por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Siempre, eso s\u00ed, que no sea contra la ley o derecho ajeno. <\/p>\n
Es claro, por tanto, que en la anterior situaci\u00f3n bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta concluyente, permitir su acceso al p\u00fablico. <\/p>\n
As\u00edmismo, el derecho de acceso tiene, como todo derecho, algunos l\u00edmites que de acuerdo con los principios de la Carta del 91 deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero inter\u00e9s general constru\u00eddo en la forma y con los elementos que esta Corte ha tenido ya ocasi\u00f3n de se\u00f1alar1. <\/p>\n
En consecuencia, los funcionarios est\u00e1n autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicaci\u00f3n pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de car\u00e1cter penal, fiscal, aduanero o cambiario as\u00ed como a los secretos comerciales e industriales. Por razones obvias, el acceso no es tampoco permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad consagrado en el art\u00edculo 15 de la Carta vigente, algunas de cuyas implicaciones ha tenido a bien se\u00f1alar ya esta Corte, espec\u00edficamente en cuanto concierne al habeas data. <\/p>\n
Por todo lo anterior, el ejercicio del derecho al acceso a documentos p\u00fablicos debe, pues, ce\u00f1irse a los postulados de la Constituci\u00f3n y la ley tal como lo dispone expresamente el art\u00edculo 74. Vale decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer l\u00edmites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no s\u00f3lo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos. <\/p>\n
Es digno de se\u00f1alar tambi\u00e9n que el derecho de acceso se garantiza en la medida en que de \u00e9l se haga un uso responsable y razonable. De consiguiente, sus hondas conexiones tanto con el derecho a la informaci\u00f3n como con el derecho de petici\u00f3n, exigen que el documento se use respetando fielmente su contenido y el contexto en el cual \u00e9l se produjo y sin prop\u00f3sito de crear confusi\u00f3n o desorientaci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, el titular del derecho debe ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto respecta tanto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, de modo que el ejercicio de su facultad sea compatible con las actividades propias de quien est\u00e1 llamado a permitir el acceso al documento o de sus dem\u00e1s conciudadanos. La petici\u00f3n debe ser, desde todo punto de vista, razonable. <\/p>\n
En las labores preparatorias de la Asamblea Nacional Constituyente se manifest\u00f3 claramente la idea de que la informaci\u00f3n pertenece al p\u00fablico pero que no todo lo es t\u00e9cnicamente informable es \u00e9tica y jur\u00eddicamente informable. Se pone as\u00ed de presente la responsabilidad de los medios en la producci\u00f3n de sus mensajes, en la prevenci\u00f3n de la anarqu\u00eda y en la pr\u00e1ctica de la tolerancia. Todo lo cual supone un permanente sentido de responsabilidad y objetividad en la presentaci\u00f3n de la informaci\u00f3n.2 <\/p>\n
Fue, asimismo claro que los ciudadanos tienen derecho a obtener informaci\u00f3n veraz y a no ser manipulados por la informaci\u00f3n.3 <\/p>\n
En la subcomisi\u00f3n 0403 se propuso la consagraci\u00f3n del derecho al libre acceso a los medios de comunicaci\u00f3n y la eliminaci\u00f3n de los monopolios informativos pero tambi\u00e9n el respeto al derecho a la intimidad.4 <\/p>\n
Finalmente, la consulta de las Gacetas Constitucionales revela que los constituyentes abordaron el tema del acceso a los documentos p\u00fablicos desde la perspectiva del derecho fundamental a la informaci\u00f3n, lo cual nos lleva a estudiar el v\u00ednculo entre ambos derechos y entre \u00e9stos y el derecho de petici\u00f3n. <\/p>\n
Afirma el Consejo de Estado en el fallo que se revisa, que el derecho de petici\u00f3n consagrado en el art. 23 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
“no debe confundirse con el consagrado en el art\u00edculo 74 de la Carta, que define que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos, salvo los casos que establezca la ley, derecho que no es fundamental” <\/p>\n
y en consecuencia, no es tutelable. <\/p>\n
Esta Corte Constitucional ha venido reiterando5 que los derechos constitucionales fundamentales se determinan no s\u00f3lo por la menci\u00f3n expresa que de ellos haga la Constituci\u00f3n, sino tambi\u00e9n por su significaci\u00f3n misma para la realizaci\u00f3n de los principios y valores consagrados en ella y, adem\u00e1s, por la conexi\u00f3n que tengan con otros derechos fundamentales expresamente consagrados. Tal es el caso, por ejemplo, del medio ambiente y la salubridad frente a la vida. Esa conexidad, por supuesto, no debe valorarse en abstracto, sino en cada caso concreto, de acuerdo a las circunstancias particulares del mismo. <\/p>\n
En ocasiones, el art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n Nacional puede verse como una modalidad del derecho fundamental de petici\u00f3n. En efecto, el “derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inter\u00e9s general o particular y a obtener pronta resoluci\u00f3n” (Art. 23 Constituci\u00f3n Nacional) incluye, por su misma naturaleza, el derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos (Art\u00edculo 74 Constituci\u00f3n Nacional). <\/p>\n
Llama ciertamente la atenci\u00f3n que el constituyente hubiera separado en dos art\u00edculos distintos y bajo t\u00edtulos diferentes, estas dos normas. La inclusi\u00f3n del art\u00edculo 74 parece obedecer al deseo de reconocer en forma expresa expectativas de los diversos profesionales y medios de comunicaci\u00f3n que tanto despliegue de poder hicieron en el seno de la Asamblea Constituyente. No obstante, es de se\u00f1alar que en ausencia del art\u00edculo 74, el derecho de acceso a los documentos p\u00fablicos se entender\u00eda impl\u00edcito necesariamente en el art\u00edculo 23, que consagra el derecho fundamental de petici\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, esta Corporaci\u00f3n tuvo ya oportunidad de pronunciarse al respecto, manifestando que el acceso a documentos p\u00fablicos hace parte del n\u00facleo esencial del derecho de petici\u00f3n.6 <\/p>\n
Como se ve, a menudo, peticiones elevadas ante las autoridades, tienen por objeto obtener, revisar, o acceder a un documento p\u00fablico. En la gran mayor\u00eda de las ocasiones, el derecho de petici\u00f3n s\u00f3lo se puede ejercer mediante el conocimiento de los documentos relacionados con el caso concreto que interesa al particular, o vinculados con asuntos de inter\u00e9s general. <\/p>\n
Dicho derecho, consagrado tambi\u00e9n en la Constituci\u00f3n anterior, adquiere una nueva dimensi\u00f3n dentro del marco de la democracia participativa, comoquiera que el ciudadano ya no se limita a ejercer la funci\u00f3n de elegir a los representantes de la Naci\u00f3n, sino que puede y debe tomar parte activa en todas las decisiones y actuaciones de los \u00f3rganos del Estado. Es, por tanto, uno de los mecanismos fundamentales en la construcci\u00f3n de una nueva legitimidad, m\u00e1s participativa, m\u00e1s cercana a las aspiraciones de la persona y de la comunidad en general. Junto con el sufragio, el derecho de petici\u00f3n es la forma m\u00e1s com\u00fan y \u00fatil de lograr la presencia ciudadana en los asuntos del Gobierno del Estado. Por eso es un derecho fundamental y as\u00ed lo consagra la Constituci\u00f3n, la cual, adem\u00e1s, no solo califica su ejercicio como una garant\u00eda para la efectividad de otros derechos fundamentales sino que permite que la ley reglamente su ejercicio ante organizaciones privadas. <\/p>\n
El C\u00f3digo Contencioso Administrativo expresamente consagra el derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos como una forma del derecho de petici\u00f3n: <\/p>\n
Art\u00edculo 17: El derecho de petici\u00f3n de que trata el art\u00edculo 45 (hoy 23) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica incluye tambi\u00e9n el de solicitar y obtener acceso a la informaci\u00f3n sobre la acci\u00f3n de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los t\u00e9rminos que contempla este cap\u00edtulo (Subrayas y par\u00e9ntesis fuera de texto). <\/p>\n
En otras ocasiones, el acceso a los documentos p\u00fablicos se vincula con el m\u00e1s gen\u00e9rico concepto del derecho a la informaci\u00f3n. Ese derecho del hombre a informar y a estar informado, seg\u00fan algunos autores, es una “garant\u00eda de ejercicio consciente de sus derechos pol\u00edticos de participaci\u00f3n en la cosa p\u00fablica”7 <\/p>\n
El desarrollo profesional, social e incluso vital, en la sociedad del mundo contempor\u00e1neo est\u00e1 \u00edntimamente ligado a la disponibilidad de informaci\u00f3n. A diferencia de \u00e9pocas anteriores, en las cuales la posesi\u00f3n de tierra y de minerales preciosos era indispensable para le desarrollo y el progreso social, hoy en d\u00eda buena parte de la actividad econ\u00f3mica y del ejercicio del poder se fundan en el recurso inmaterial de la informaci\u00f3n. En consecuencia, el ejercicio de los derechos humanos, y en especial de los derechos de libertad e igualdad pol\u00edtica, tienen como presupuesto indispensable el acceso a la informaci\u00f3n.8 <\/p>\n
El derecho a la informaci\u00f3n no es solamente el derecho a informar, sino tambi\u00e9n el derecho a estar informado. De ah\u00ed la importancia del art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos p\u00fablicos, hace posible el ejercicio del derecho a la informaci\u00f3n, y de esta manera los dem\u00e1s derechos fundamentales ligados al mismo. <\/p>\n
El art\u00edculo 74 de la Carta no va dirigido exclusivamente al informador, sino, de manera principal, al que recibe la informaci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos consagrado en el art\u00edculo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petici\u00f3n y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la informaci\u00f3n y, por lo tanto, comparte con \u00e9stos su n\u00facleo axiol\u00f3gico esencial, no lo es menos que tiene tambi\u00e9n un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonom\u00eda dentro del conjunto de los derechos fundamentales. <\/p>\n
En efecto, es claro que dentro de las facultades del titular de este derecho se encuentra la de hacer una simple consulta de los documentos que no culmine, si as\u00ed lo estima conveniente, en la formulaci\u00f3n de petici\u00f3n alguna. Como tambi\u00e9n, la consulta de documentos con la espec\u00edfica finalidad no ya de adquirir informaci\u00f3n adicional sino de aclarar o constatar la eventual ocurrencia de una t\u00edpica pr\u00e1ctica o conducta de desinformaci\u00f3n. O, m\u00e1s a\u00fan, la simple aclaraci\u00f3n de que toda inquietud al respecto carece por completo de fundamento. <\/p>\n
En estos \u00faltimos casos es claro que el acceso a los documentos p\u00fablicos no se traduce necesariamente en una petici\u00f3n o en la adquisici\u00f3n de nueva informaci\u00f3n. Es, pues, independiente tanto de la petici\u00f3n como de la informaci\u00f3n y, como tal, plenamente aut\u00f3nomo y con universo propio. <\/p>\n
B. El sistema de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales <\/p>\n
La columna vertebral de la Constituci\u00f3n de 1991 est\u00e1 formada por los principios, los valores y los derechos constitucionales. As\u00ed se desprende del contenido del Pre\u00e1mbulo9 ; de la formulaci\u00f3n de su art\u00edculo primero10,; de la obligaci\u00f3n estatal establecida en su art\u00edculo segundo11; del reconocimiento de su art\u00edculo quinto12; y, por supuesto, de la extensa carta de derechos, garant\u00edas y deberes consagrados en el T\u00edtulo II y en otras normas de la Carta. <\/p>\n
Todo ese conjunto de aspiraciones, formulaciones, obligaciones a cargo del Estado, reconocimientos, y enumeraciones, relativo a los derechos de las personas, carecer\u00edan de sentido si la misma Constituci\u00f3n no hubiera establecido mecanismos para su protecci\u00f3n y efectividad. As\u00ed lo hizo en el Cap\u00edtulo 4 del T\u00edtulo II. Esos mecanismos permiten que los derechos dejen de ser formulaciones abstractas, para convertirse en realidades tangibles, cuyo ejercicio est\u00e1 al alcance de todas las personas. Entre esos mecanismos se encuentra: <\/p>\n
a) La presunci\u00f3n de los postulados de la buena fe en las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas (Art. 83 C.N.) <\/p>\n
b) La prohibici\u00f3n a las autoridades de exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho o actividad que haya sido reglamentado de manera general (art. 84). <\/p>\n
c) La aplicaci\u00f3n inmediata consagrada para algunos derechos constitucionales que no requieren de desarrollo legal (art. 85). <\/p>\n
d) La acci\u00f3n de tutela, la acci\u00f3n de cumplimiento y las acciones populares (Art. 86, 87 y 88 C.N.). <\/p>\n
g) Los dem\u00e1s recursos, acciones y procedimientos que la ley establecer\u00e1 o tiene ya establecidos, por mandato constitucional, para propugnar por la protecci\u00f3n de los derechos individuales. (Art. 89 C.N.). <\/p>\n
h) La obligaci\u00f3n para el Estado de responder patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas (Art. 90 C.N.). <\/p>\n
j) La posibilidad para las personas naturales o jur\u00eddicas de solicitar a las autoridades la aplicaci\u00f3n de sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades p\u00fablicas (Art. 92 C.N.). <\/p>\n
k) La prevalencia, en el orden interno, de los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y prohiben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n (Art. 93 C.N.). <\/p>\n
l) La afirmaci\u00f3n de que la enunciaci\u00f3n de derechos y garant\u00edas en la Constituci\u00f3n, no niega otros que no figuran expresamente en ella, pero que son inherentes a la persona humana (C.N.). <\/p>\n
Todos los anteriores principios, prohibiciones, afirmaciones, consagraci\u00f3n de acciones y de obligaciones estatales, criterios de interpretaci\u00f3n, etc. conforman, en conjunto, un sistema integrado que permite a las personas y a los ciudadanos actuar frente a las autoridades, o hacer que \u00e9stas act\u00faen dentro de ciertos l\u00edmites, de tal manera que su actividad no vulnere los derechos consagrados en la Carta. <\/p>\n
C. El acceso a los documentos p\u00fablicos y la acci\u00f3n de tutela <\/p>\n
El derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos, que de rango legal (Art. 17 C.C.A.) pas\u00f3 a nivel constitucional, tiene una reglamentaci\u00f3n especial desde la Ley 57 de 1985. En ella se regulan todos los aspectos relativos a la publicaci\u00f3n, divulgaci\u00f3n y acceso a los documentos oficiales. Es a esa ley, en concordancia con las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, a la que debe remitirse la Sala para evaluar si en el caso concreto que la ocupa es o no procedente la tutela. <\/p>\n
Como ya se ha dicho, el derecho es de rango constitucional y su n\u00facleo esencial se deriva de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, es necesario acudir a su desarrollo legal, para dilucidar las modalidades de su ejercicio y la procedencia o no de la tutela. <\/p>\n
En primer lugar, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, en su art\u00edculo quinto establece que las peticiones escritas a las autoridades -incluyendo el acceso a los documentos p\u00fablicos-, deben contener, por lo menos: <\/p>\n
“1. La designaci\u00f3n de la autoridad a la que se dirigen. <\/p>\n
2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicaci\u00f3n del documento de identidad y de la direcci\u00f3n. <\/p>\n
3. El objeto de la petici\u00f3n <\/p>\n
4. Las razones en que se apoya <\/p>\n
5. La relaci\u00f3n de documentos que se acompa\u00f1an <\/p>\n
6. La firma del peticionario, cuando fuere el caso” <\/p>\n
De acuerdo a lo que obra en el expediente, es evidente que el peticionario no cumpli\u00f3 en forma rigurosa con los numerales 3 y 4 subrayados por la Sala, los cuales son razonables y l\u00f3gicos en el marco de la posibilidad que tiene la ley de reglamentar un derecho fundamental. <\/p>\n
Sin embargo, la conducta de la entidad p\u00fablica, a su vez, encaja dentro de lo preceptuado en el art\u00edculo 25 de la ley 57 de 1985, que subrog\u00f3 el art\u00edculo 22 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En dicho art\u00edculo se establece que, si pasados 10 d\u00edas de la petici\u00f3n de documentos no se ha dado respuesta al peticionario, se entender\u00e1, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. El correspondiente documento, agrega, ser\u00e1 entregado dentro de los 3 d\u00edas inmediatamente siguientes. <\/p>\n
As\u00ed que, en aplicaci\u00f3n de este art\u00edculo, forzoso es conclu\u00edr que a pesar de las carencias en la formulaci\u00f3n inicial de la petici\u00f3n, el silencio administrativo que oper\u00f3, hizo nacer el derecho a satisfacer la petici\u00f3n instaurada. El art\u00edculo agrega que el funcionario renuente ser\u00e1 sancionado con la p\u00e9rdida del empleo, raz\u00f3n por la cual, no siendo de competencia de esta Corporaci\u00f3n adoptar decisi\u00f3n al respecto, se har\u00e1 llegar copia de esta providencia y del expediente al Procurador General de la Naci\u00f3n, para lo de su cargo. <\/p>\n
De esta manera, el peticionario, en virtud del silencio administrativo positivo, adquiri\u00f3 el derecho de obtener las copias de los documentos que, de manera imperfecta, \u00e9l mismo solicit\u00f3. Como en los tres d\u00edas siguientes no le fueron entregadas, hay lugar a las sanciones administrativas que la misma ley contempla. <\/p>\n
Sin embargo, la sanci\u00f3n disciplinaria, no garantiza la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales infringidos (petici\u00f3n, informaci\u00f3n y acceso a los documentos). <\/p>\n
Existen algunos otros medios de defensa que, eventualmente, podr\u00edan tener cabida en un caso como el presente. Por ejemplo, la misma ley 57, en su art\u00edculo 21, establece un proceso r\u00e1pido (10 d\u00edas h\u00e1biles) para que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del lugar donde se encuentren los documentos decida si se debe o no aceptar la petici\u00f3n. Sin embargo, para que ese recurso de “insistencia” prospere, se requiere que la administraci\u00f3n haya expedido una providencia motivada en la que niega la petici\u00f3n. Este no fue el caso de la petici\u00f3n que nos ocupa. Aqu\u00ed no hubo ni aceptaci\u00f3n, ni negaci\u00f3n expresa. Hubo silencio. Por ello, este mecanismo, de ordinario m\u00e1s eficaz que la misma tutela, no hubiera procedido en este caso. <\/p>\n
Otro mecanismo de garant\u00eda que debe ser analizado es el de la acci\u00f3n de cumplimiento que consagra el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Nacional y que permite a los particulares acudir a cualquier autoridad judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Muy seguramente, en el futuro \u00e9sta ser\u00e1 la acci\u00f3n procedente en casos como el que ocupa aqu\u00ed a la Sala. Ahora bien, esta acci\u00f3n a\u00fan no est\u00e1 reglamentada por la ley. Esta falta de reglamentaci\u00f3n no excusa las autoridades para que dejen de cumplir con el mandato constitucional que establece el derecho. En cambio, si puede ser alegada por parte de los particulares para optar por la acci\u00f3n de tutela.13 <\/p>\n
III. CONCLUSION <\/p>\n
De todo lo anterior, se deriva que el otro medio de defensa judicial sugerido por el Consejo de Estado y los otros mecanismos eventualmente aplicables no son, en este caso concreto, m\u00e1s eficaces que la tutela para proteger el derecho fundamental de acceso a los documentos p\u00fablicos. Derecho que, por lo dem\u00e1s, es tutelable, en la medida en que posee una especificidad y autonom\u00eda propias dentro del concepto de los derechos fundamentales y est\u00e1 directamente conectado con el ejercicio de otros derechos tales como el de petici\u00f3n y el de informaci\u00f3n. <\/p>\n
Es doctrina ya reiterada de esta Corte Constitucional14, que el otro mecanismo de defensa judicial para la defensa del derecho fundamental en el caso concreto que se estudia debe ser igual o m\u00e1s eficaz que la acci\u00f3n de tutela para que \u00e9sta se rechace por ese motivo. A lo cual debe agregarse que el fallador de instancia no cumple cabalmente su misi\u00f3n cuando s\u00f3lo se limita a se\u00f1alar en abstracto un hipot\u00e9tico medio judicial alternativo sin explicar a rengl\u00f3n seguido su eficacia concreta frente a la tutela que se impetra. <\/p>\n
Por todas estas razones, es procedente aqu\u00ed la acci\u00f3n de tutela y en consecuencia, habr\u00e1 de concederse. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de marzo 10 de 1992, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se confirm\u00f3 la sentencia del 11 de febrero de 1992, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. <\/p>\n
SEGUNDO. CONCEDER la tutela interpuesta por Luciano Ri\u00e1pira Ardila contra omisiones del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. <\/p>\n
TERCERO. ORDENAR al Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas que expida las copias de los documentos solicitados por el peticionario Luciano Ri\u00e1pira Ardila en el t\u00e9rmino de 48 horas, contado a partir de la comunicaci\u00f3n de esta providencia. <\/p>\n
CUARTO. En todos aquellos casos similares al presente, por sus hechos o circunstancias, siempre que la Administraci\u00f3n haya omitido dar respuesta dentro del t\u00e9rmino legal establecido para ello a la persona que solicita el acceso a documentos p\u00fablicos, la doctrina constitucional enunciada en esta sentencia tendr\u00e1 CARACTER OBLIGATORIO para las autoridades, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 23 del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
QUINTO. ORDENAR que por Secretar\u00eda, se env\u00eden copias del presente fallo a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para lo de su competencia, de acuerdo a lo establecido en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
SEXTO. ORDENAR que por Secretar\u00eda se comunique esta providencia al Consejo de Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en la forma y para los efectos previstos en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cfr, entre otras, sentencias T-428 <\/p>\n
2 Cfr. Subcomisi\u00f3n 0403: Libertad de informaci\u00f3n y medios de comunicaci\u00f3n, informe final. En: Presidencia de la Rep\u00fablica, propuestas de las comisiones preparatorias, Bogot\u00e1, Colombia, enero de 1991, pp. 214-216) <\/p>\n
3 Cfr. Ibidem p. 218 <\/p>\n
4 Cfr. Ibidem p. 227, 230, 234 <\/p>\n
5 Cfr. entre otras, Sentencias T-406 y T-414 <\/p>\n
7 Cfr. Fern\u00e1ndez Areal, Manuel, Introducci\u00f3n al derecho a la informaci\u00f3n A.T.E., Barcelona 1977, p\u00e1g. 13. <\/p>\n
8 Cfr, Novoa Noreal, Eduardo. Derecho a la vida privda y libertad de informaci\u00f3n Siglo Veintiuno Editores, M\u00e9xico, 1979, p\u00e1g. 148. <\/p>\n
9 “Con el fin de fortalecer la unidad de la Naci\u00f3n y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz…” <\/p>\n
10 “Colombia es un Estado Social de Derecho… fundado en el respeto a la dignidad humana…” <\/p>\n
11 “Son fines esenciales del Estado: …garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; … Las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n institu\u00eddas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias, y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares…” <\/p>\n
12 “…El Estado reconoce, sin discriminaci\u00f3n alguna, la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona…” <\/p>\n
13 Cfr. Art. 41 del D. 2591 de 1991 <\/p>\n
14 Cfr. entre otras, Sentencias T-03, T-414 y T-457 <\/p>\n
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T-473-92 Sentencia No. T-473\/92 DOCUMENTO PUBLICO\/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS\/DERECHO DE PETICION Los funcionarios est\u00e1n autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicaci\u00f3n pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[5],"tags":[],"class_list":["post-141","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/141","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=141"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/141\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=141"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=141"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=141"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}