\u00a0 \u00a0 Sentencia C-950\/07 \u00a0<\/p>\n
DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Funci\u00f3n y adscripci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EXACCIONES TRIBUTARIAS-Impuestos, tasas y contribuciones \u00a0<\/p>\n
TASA-Concepto \u00a0<\/p>\n
Una tasa es un ingreso tributario establecido unilateralmente por el Estado, pero que s\u00f3lo se hace exigible en el caso de que el particular decida utilizar el servicio p\u00fablico espec\u00edfico financiado por la tasa correspondiente \u00a0<\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Concepto \u00a0<\/p>\n
Parafiscalidad es una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional- determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general. Para la Corte, el Estado impone el pago obligatorio de la contribuci\u00f3n y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinaci\u00f3n de los recursos, en \u00faltimas, como \u201c(\u2026) aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general. Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas en que \u00e9stas no generan una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado, ya que \u00e9ste no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Desconocimiento por delegar la fijaci\u00f3n de la tarifa de la obligaci\u00f3n a la administraci\u00f3n sin establecer sistema y m\u00e9todo \u00a0<\/p>\n
El legislador desconoce el principio constitucional de la legalidad de los tributos (art. 338, CP) cuando delega en la administraci\u00f3n la atribuci\u00f3n de fijar la tarifa de una contribuci\u00f3n o una tasa, pero guarda absoluto silencio acerca de cu\u00e1l debe ser el sistema y el m\u00e9todo que ha de seguir la administraci\u00f3n para dicho efecto. \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-No exigencia de tutela para autorizar servicios de salud \u00a0<\/p>\n
Reitera la Corte que las EPS no pueden exigir la presentaci\u00f3n de acciones de tutela como parte del tr\u00e1mite necesario para autorizar la prestaci\u00f3n de servicios de salud indispensables para garantizar la integridad y la vida en condiciones de dignidad de los usuarios, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, as\u00ed tales servicios, o parte de ellos, no se encuentren cubiertos por el correspondiente Plan Obligatorio de Salud. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6793 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la ciudadana Elizabeth Caicedo Bello solicit\u00f3 a esta Corpo\u00adraci\u00f3n que declare inexequible, parcialmente, el art\u00edculo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007 \u2018Por la cual se hacen unas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u2019. La demanda fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto de 14 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada: \u00a0<\/p>\n
LEY 1122 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
Cap\u00edtulo VII \u00a0<\/p>\n
Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 42. Defensor del usuario en salud. Cr\u00e9ase la figura del defensor del usuario en salud que depender\u00e1 de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Su funci\u00f3n ser\u00e1 la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cr\u00e9ase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario. Dicho fondo se alimentar\u00e1 con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Elizabeth Caicedo Bello present\u00f3 acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007, por considerar que viola los art\u00edculos 48, 49, y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la demandante, el aparte del art\u00edculo acusado viola el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica al crear una contribuci\u00f3n parafiscal que no re\u00fane los requisitos exigidos constitucionalmente. La demandante sustenta su solicitud en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se se\u00f1alan. \u00a0<\/p>\n
1.1. Para la demandante, fund\u00e1ndose en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto,1 el art\u00edculo acusado claramente \u201c(\u2026) crea una contribuci\u00f3n parafiscal a cargo de las Entidades Promotoras de Salud, y delega en el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, todo lo relacionado con tal contribuci\u00f3n, cuando estipula \u2018\u2026El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo.\u2019 (subrayado fuera del texto original)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. A su vez, la demandante sostiene que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece las condiciones para que las autoridades puedan fijar v\u00e1lidamente una contribuci\u00f3n, al indicar que \u201c(\u2026) la Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, pero es claro que en la misma norma se establece que el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Es decir que para que cualquier autoridad administrativa fije tarifas de contribuciones como la que nos ocupa, es menester, que previamente la ley, trat\u00e1ndose de autoridades nacionales, establezca con claridad y precisi\u00f3n el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Dicho lo anterior, la demandante alega que \u201c(\u2026) la norma demandada no establece ning\u00fan sistema ni m\u00e9todo para definir costos y beneficios ni la forma de hacer se reparto en el caso de la cuenta creada para el funcionamiento de la figura del Defensor del Usuario en Salud. En este orden de ideas, como quiera que la Ley 1122 de 2007 no estableci\u00f3 en su articulado el sistema ni el m\u00e9todo para definir los cotos que demanda el funcionamiento de tal figura, debe concluirse que la autorizaci\u00f3n otorgada en las normas precitadas al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social es ilimitada y por lo tanto inconstitucional, pues se trata de una autorizaci\u00f3n abierta y ambigua.\u201d Para la demandante se trata de una \u2018excesiva indeterminaci\u00f3n\u2019 que delega en las autoridades administrativas la regulaci\u00f3n plena de una contribuci\u00f3n, en contradicci\u00f3n con el principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
2. Adicionalmente, la demandante considera que el aparte acusado descono\u00adce los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201c(\u2026) que exigen la intervenci\u00f3n del legislador en el establecimiento de las condiciones b\u00e1sicas de prestaci\u00f3n del servicio de salud, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, as\u00ed como establecer las competencias de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social intervino en el proceso por medio de apoderado2 para defender la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes t\u00e9rminos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. En primer lugar, el Ministerio se\u00f1ala que la figura del defensor del usuario tiene por objeto garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas, de formas m\u00e1s c\u00e9leres que las que actualmente ofrece la acci\u00f3n de tutela para reclamar el acceso a servicios de salud que se les niega, a pesar de estar incluidos dentro de los planes obligatorios (POS y POSS) o ser necesarios para conservar la vida o la integridad personal. Dice al respecto la intervenci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el momento, los ciudadanos, en una cantidad considerable, se han visto persuadidos a interponer acciones de tutelas para obtener los procedimientos, tratamientos, diagn\u00f3sticos o medicamentos que se les niega. Del mill\u00f3n quinientas mil tutelas interpuestas que han sido remitidas para su eventual revisi\u00f3n a la Corte Constitucional desde 1991 y hasta abril de 2007, un porcentaje representativo tiene que ver con la atenci\u00f3n en salud. \u00a0Sin duda, que ha habido un crecimiento vertiginoso a partir de 1997 y dicha acci\u00f3n se ha convertido en el b\u00e1lsamo a ese padecimiento. De una manera un tanto indiferente, parece que el sistema de seguridad social en salud se hubiese acostumbrado a ello, no obstante que el art\u00edculo constitucional que regula dicha acci\u00f3n aclara que es un mecanismo excepcional. Es as\u00ed como, para los a\u00f1os 2004 y 2005, el 30% de las acciones revisadas ten\u00eda que ver con dicha materia. Aunque en 2006 la tendencia pareciera disminuirse a cifras del 25%, y en todo lo corrido [del] 2007 retoma un nuevo impulso en cifras que se acercan al 30%. En todo caso la conflictividad en materia de ese derecho fundamental, sigue siendo representativa. En cifras absolutas, ello significa que, estimativamente, 400 mil ciudadanos han debido acudir a ese mecanismo para salvaguardar su derecho a la vida y a la integridad f\u00edsica, situaci\u00f3n que la Corte Constitucional, en varias ocasiones ha resaltado. \u00a0<\/p>\n
Por ello, la instauraci\u00f3n de defensores en diversas materias constituye una de las f\u00f3rmulas tendientes a permitir los efectos ben\u00e9ficos del conocimiento del derecho y de hallar un interlocutor v\u00e1lido que lo encause. \u00a0De alguna manera es un mecanismo que, bien entendido, tiende a desjudicializar ciertos temas cuya soluci\u00f3n puede venir de la intermediaci\u00f3n. Tal instrumento no es novedoso; en materia tributaria se dispuso su creaci\u00f3n con el mismo fin y tambi\u00e9n existe en organismos de la misma estirpe que la Superintendencia Nacional de Salud, como sus pares de Industria y Comercio y la actual Financiera. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la norma encuentra una amplia justificaci\u00f3n y resulta, adem\u00e1s, un soporte casi imprescindible para el ciudadano. A la ya reiterada complejidad del sistema, se a\u00fana su indudable car\u00e1cter litigioso y el evidente desequilibrio en la relaci\u00f3n de aseguramiento. En cuanto a estos dos \u00faltimos aspectos, las Entidades Promotoras de Salud de ambos reg\u00edmenes \u2013EPS\u2013, haciendo prevalecer su estirpe aseguradora, son instancias que, en muchas ocasiones, niegan el acceso a la salud, a veces por razones totalmente infundadas. Al interior de estas instituciones, las instancias que atienden al ciudadano, para que se reconsideren las decisiones que adoptan, son m\u00ednimos, casi inexistentes. De esta manera, la relaci\u00f3n pacientes-EPS se ha convertido en uno de los elementos m\u00e1s controversiales del sistema.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.2. En segundo lugar, la intervenci\u00f3n establece que la instituci\u00f3n jur\u00eddica objeto de an\u00e1lisis no es una contribuci\u00f3n parafiscal, como lo afirma la demandante, sino una tasa. Tal es, para el Ministerio, la naturaleza jur\u00eddica de la instituci\u00f3n acusada por la demandante, por cuanto se trata del pago por el acceso a un servicio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que la figura del Defensor del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de Salud, que su funci\u00f3n es la de \u2018conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud\u2019 \u2013una labor que facilita el funcionamiento del sistema y depura el funcionamiento de las EPS, y que el fondo cuenta creado por la norma legal objeto de demanda, es para costear los gastos de funcionamiento de dicho Defensor, la intervenci\u00f3n del Ministerio afirma, \u00a0<\/p>\n
\u201cAl analizar la norma en cuesti\u00f3n, se observa que el Defensor del usuario constituye una extensi\u00f3n de la labor de inspecci\u00f3n, vigi\u00adlancia y control. Asume una labor de recepcionamiento de quejas a nivel nacional para trasladar a las autoridades competentes, entre ellas la propia Superintendencia. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14.- Organizaci\u00f3n del aseguramiento. Para efectos de esta ley enti\u00e9ndase por aseguramiento en salud, la administraci\u00f3n del riesgo financiero, la gesti\u00f3n del riesgo en salud, la articulaci\u00f3n de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garant\u00eda de la calidad en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud y la representaci\u00f3n del afiliado ante el prestador y los dem\u00e1s actores sin perjuicio de la autonom\u00eda del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obliga\u00adciones establecidas en los Planes Obligatorios de salud.\u201d (se resalta)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, si se est\u00e1 en presencia de una de las formas propias de la vigilancia, dentro del marco de acci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, es porque la relaci\u00f3n existente se centra en la actividad que deben desarrollar algunos de los sujetos vigilados. La funci\u00f3n de polic\u00eda administrativa es un servicio que presta el Estado, en general asociado a la actividad que despliegan las Superinten\u00addencias o instituciones t\u00e9cnicas especializadas del mismo (C-116 de 1996) y a trav\u00e9s del cual se brinda seguridad en su desarrollo a los vigilados. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, luego de sostener que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional la \u2018tasa\u2019 no solo pretende retribuir el costo de un servicio p\u00fablico prestado, sino tambi\u00e9n \u201cla recuperaci\u00f3n del costo de un bien utilizado\u201d, como ocurre con las tasas ambientales por la utilizaci\u00f3n del ambiente cuya conservaci\u00f3n est\u00e1 a cargo del Estado, el Ministerio concluye,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, se ha reconocido en la tasa el costo que debe pagar el contribuyente por la prestaci\u00f3n de un servicio, en este caso el de vigilancia o control externo a cargo del Estado, uno de cuyos elementos es la defensor\u00eda del usuario y que, en este caso, es ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
De lo expuesto se concluye que estamos en presencia de una tasa o mejor a\u00fan, del complemento de la tasa ya existente, y no de una contribuci\u00f3n de car\u00e1cter parafiscal, como se indica en la demanda.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3. Finalmente, la intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social manifiesta que s\u00ed existe en la ley un sistema y un m\u00e9todo para determinar la tasa cuya constitucionalidad controvierte la accionante. Para comprender cabalmente el tema, se indica, es necesario, hacer una lectura sistem\u00e1tica de la normatividad aplicable. Al respecto, el Ministerio cita el art\u00edculo 98 de la Ley 488 de 1998 (por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales) y sostiene, \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan se indic\u00f3, estamos en presencia de una actividad propia de dicha Superintendencia y respecto de uno de sus vigilados. La norma trascrita es gen\u00e9rica. Lo que es importante aclarar es que la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 42 se a\u00fana a los recursos que, en virtud del 98, ya pagan pues, es indudable que existe un cambio notable en la estructura y funcionamiento de la misma. \u00a0 Es m\u00e1s, stricto sensu, el legislador no cre\u00f3 una nueva tasa sino que increment\u00f3 la existente y garantiz\u00f3 el destino de los recursos a trav\u00e9s de la constituci\u00f3n de un fondo-cuenta dedicado, exclusiva\u00admente, al sostenimiento de la defensor\u00eda del usuario, el cual debe estar debidamente delimitado en el presupuesto de la entidad. De lo contrario resulta inviable su funcionamiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio, \u201c(\u2026) en todo caso, no era imprescindible que la Ley 1122 de 2007 se haya detenido en el sistema y el m\u00e9todo si dicha entidad contaba con una norma espec\u00edfica que establece los elementos propios de la tasa.\u201d La intervenci\u00f3n analiza los elementos de la \u2018tasa\u2019 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
1.3.1. El hecho generador. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe entiende por hecho generador, \u2018la descripci\u00f3n legal, hipot\u00e9tica, de un hecho o conjunto de circunstancias a las cuales la ley asigne la capacidad potencial de dar nacimiento a una obligaci\u00f3n frente al Estado, de suerte que es la norma legal la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen efectos jur\u00eddicos entre quien los realiza \u2013 contribuyente- y el Estado\u2019 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, CP Germ\u00e1n Ayala Mantilla, Rad: 9822, 14 de julio de 2002.) \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, nuestro ordenamiento constitucional determin\u00f3 que la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre sus entes ser\u00eda ejercido por las Superintendencias y en lo que respecta a los servicios de la seguridad social en salud, el legislador le asign\u00f3 esa competencia a la Superintendencia Nacional de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, el hecho generador de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud lo constituye la vigilancia que se ejerce sobre las EPS, a trav\u00e9s de la Defensor\u00eda del Usuario.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3.2. Base gravable. \u00a0<\/p>\n
\u201cSiguiendo el criterio aqu\u00ed previsto, y en virtud de lo previsto en la Ley 488 de 1998 y conforme con lo previsto en el Decreto 1405 de 1999, \u2018el monto de la tasa impuesta a cada una de las entidades a que se refiere el presente art\u00edculo guardar\u00e1 equitativa proporci\u00f3n con los actos de \u00e9sta.\u201d (art. 2). \u00a0<\/p>\n
1.3.3. Tarifa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cPara determinar la tarifa, el art\u00edculo 98 establece dos lineamientos b\u00e1sicos: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* los costos de supervisi\u00f3n y control,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* los factores sociales, econ\u00f3micos y geogr\u00e1ficos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, conforme a lo dispuesto con el art\u00edculo 42, ser\u00e1 tarea del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, con base en lo anterior, determinar la forma en que las EPS deben contribuir para la financiaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es claro que se trata de recuperar los costos en que incurre la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer sus funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre sus entes y, en este caso, la labor de Defensor\u00eda como una actividad asociada a la vigilancia.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3.4. Sujeto activo. \u00a0<\/p>\n
\u201cLo es la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el propio art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007, encargada de prestar el servicio.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3.5. Sujeto pasivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe encuentra claramente descrito en la norma cuestionada, a saber, las EPS. Debe aclararse que el mismo legislador determin\u00f3 que la acepci\u00f3n \u2018entidad promotora de salud\u2019 involucra tanto a aquellas administradoras del r\u00e9gimen contributivo como aquellas cuya finalidad es el r\u00e9gimen subsidiado.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el Ministerio reconoce que \u201c(\u2026) para llegar a esta conclusi\u00f3n es necesario realizar una serie de aproximaciones previas fundadas en el reconocimiento del principio de preservaci\u00f3n del derecho, en funci\u00f3n de interpretaciones y alcances que, como la indicada en la demanda, la encuentran \u00e1rida y carente de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) \u00a0<\/p>\n
El ICDT particip\u00f3 en el proceso de la referencia para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada, por considerar que desconoce el principio de legalidad tributaria contemplado en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.3 \u00a0<\/p>\n
2.1. En primer t\u00e9rmino, el Instituto considera que la norma (art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007) s\u00ed contempla una contribuci\u00f3n parafiscal, como lo alega la demanda. Manifiesta que se trata de una obligaci\u00f3n que tiene por fuente la ley (ex lege), es de car\u00e1cter particular (no es universal, est\u00e1 orientada a las EPS), de destinaci\u00f3n especial (es para la financiaci\u00f3n de los costos o el sosteni\u00admiento del Defensor del Usuario en Salud), y de car\u00e1cter contraprestacional (el legislador crea una contraprestaci\u00f3n a cargo de las empresas promotoras de salud porque se parte de la premisa de que el defensor del usuario en salud le reporta beneficios a las EPS)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. La intervenci\u00f3n sostiene que el sujeto activo y el sujeto pasivo est\u00e1n definidos en la norma acusada, \u201c(\u2026) dado que se encarga a la Superintendencia Nacional de Salud la funci\u00f3n de recaudar y administrar los recursos derivados de la contribuci\u00f3n, al igual que se establece n\u00edtidamente que las EPS quedan obligadas al pago de la misma. \u00a0|| \u00a0En cuanto al hecho gravado, considera el Instituto que no fue adecuadamente definido por el legislador, pero puede aceptarse que dado el contexto del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007, el elemento en cuesti\u00f3n est\u00e1 constituido por la circunstancia de quedar las EPS sujetas a la vigilancia del Defensor del Usuario que se crea en la Super\u00adintendencia Nacional de Salud, en una forma an\u00e1loga a como ocurre con las sociedades vigiladas por las Superintendencias Financiera y de Sociedades.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.3. Ahora bien, el Instituto considera que en cuanto a la base gravable, \u201c(\u2026) es evidente que la disposici\u00f3n acusada no la establece en forma alguna. Por base gravable debe entenderse una magnitud relacionada con el hecho gravado, que permita una combinaci\u00f3n matem\u00e1tica con la tarifa conducente a la fijaci\u00f3n de la cuant\u00eda de la obligaci\u00f3n tributaria. Bien habr\u00eda podido el legislador determinar que la base gravable del tributo estar\u00eda conformada por los ingresos recibidos por las EPS, por su patrimonio, por el n\u00famero de sus afiliados, etc., dado que la base gravable puede ser ad valorem o de car\u00e1cter espec\u00edfico, pero la disposici\u00f3n legal guard\u00f3 absoluto silencio al respecto.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Tampoco considera el Instituto que la norma acusada haya dispuesto \u201c(\u2026) cosa alguna relacionada con el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la distribuci\u00f3n de la carga. Bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha mostrado flexible en cuanto a esta exigencia constitucional, pero sin que en forma alguna se pueda llegar a eliminar totalmente el establecimiento de una directriz a la administraci\u00f3n p\u00fablica sobre el sistema y m\u00e9todo para fijar los costos y beneficios para distribuir la carga tributaria. (\u2026) || \u00a0En el caso presente, se puede observar que existe un silencio total con respecto a la base gravable del tributo al sistema y m\u00e9todo que marquen rumbo a la autoridad administrativa para la fijaci\u00f3n de la tarifa, con lo cual queda en poder de la rama administrativa la regulaci\u00f3n total de los elementos cuantificadores del tributo como son la base gravable y la tarifa.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5. Cuatro de los miembros que participaron en la discusi\u00f3n y definici\u00f3n de la posici\u00f3n del ICDT en el presente proceso,4 se apartaron del concepto de la mayor\u00eda por considerar que la norma s\u00ed cumple con los requisitos de legalidad exigidos a una contribuci\u00f3n parafiscal.5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
El Superintendente Nacional de Salud,6 mediante apoderado,7 intervino en el proceso para solicitar la exequibilidad de la norma acusada, por considerar que la norma crea una contribuci\u00f3n que s\u00ed re\u00fane los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n. Sustenta el Superintendente su posici\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cCon relaci\u00f3n a esa norma acusada, se observa que la delegaci\u00f3n hecha al Gobierno Nacional, para reglamentar lo relacionado con la contribuci\u00f3n, contiene los par\u00e1metros necesarios para orientar la actuaci\u00f3n, pues: define el costo, al decir que ser\u00e1 el que demande la Defensor\u00eda del Usuario, de tal manera que el legislador s\u00f3lo deleg\u00f3 la fijaci\u00f3n de su monto, lo cual resulta necesario para ajustar su cobro a las necesidades del servicio; se\u00f1al\u00f3 los beneficios, pues los contribuyentes tendr\u00e1n un vocero de sus afiliados, encargado de conocer, gestionar y dar traslado a las autoridades competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n del servicio, lo cual redundar\u00e1 en el mejoramiento de su calidad y; finalmente, se determina la forma del reparto del costo del beneficio, entre los contribuyentes, de acuerdo con la distribuci\u00f3n de los defensores, que no podr\u00eda hacerla directamente el legislador, porque ello implicar\u00eda referirse uno a uno a cada caso concreto. \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta que, la Corte Constitucional, en sentencia C-155 de 2003, se\u00f1al\u00f3 que los t\u00e9rminos \u2018sistema\u2019 y \u2018m\u00e9todo\u2019 deb\u00edan interpre\u00adtarse en sentido general y amplio, de modo que los par\u00e1metros que en este caso limitan la actuaci\u00f3n del Gobierno Nacional determinan la constitucionalidad de la norma.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del ciudadano Alejandro P\u00e9rez Reyes \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Alejandro P\u00e9rez Reyes particip\u00f3 en el proceso de la referencia para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada por considerar que viola el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. Funda su solicitud en los siguientes argumentos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la norma detallada [art. 338, CP] se deriva que la fijaci\u00f3n de la tasa a cobrar a las EPS, debe obedecer a la recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios proporcionados por la Defensor\u00eda del Usuario en Salud, los cuales deben responder a la financiaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico. Sobre esto la Corte Constitucional en Sentencia C-465 de 1993 se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u2018Toda tasa implica una erogaci\u00f3n al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de raz\u00f3n suficiente: Por la presentaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. El fin que persigue la tasa es la financiaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que se presta.\u2019 (Negrita y subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Si bien se pretende que la Defensor\u00eda del Usuario en Salud, participe en la presentaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, es claro que solo por medio de la ley se debe instituir el sistema y el m\u00e9todo sobre los costos y beneficios de la Defensor\u00eda aludida, y la forma de hacer su reparto. La ausencia de estos aspectos en el art. 42 de la Ley 1122 de 2007, configura una violaci\u00f3n del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional, por una parte, declarar inexequible la expresi\u00f3n \u2018y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo\u2019 contenida en el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007, y declarar exequible la expresi\u00f3n \u2018el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con\u2019, contenida en el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007, \u00fanicamente por los cargos formulados por vulneraci\u00f3n de la legalidad tributaria, bajo el entendido que la defensor\u00eda del usuario en salud se debe prestar con cargo al presupuesto general de la naci\u00f3n seg\u00fan los costos que la misma demande, para lo cual se har\u00e1n las apropiaciones pertinentes dentro del presupuesto de gastos de la Superintendencia Nacional de Salud, mientras el legislador fija la totalidad de los elementos constitutivos de la tasa que estableci\u00f3 con tal fin. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el representante del Ministerio P\u00fablico, los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria contenida en el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 no est\u00e1n completos, por lo que se viola el principio de la legalidad de los tributos. Se indica al respecto, \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el sujeto activo de la contribuci\u00f3n lo constituye el fondo cuenta dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, a trav\u00e9s del cual se recaudan y administran los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que le demande a la Defensor\u00eda del Usuario. Los sujetos pasivos son las Empresas Promotoras de Salud. El hecho generador lo conforman los costos que demande la Defensor\u00eda del Usuario en salud. \u00a0<\/p>\n
Lo que no est\u00e1 claro es la base gravable porque no se estableci\u00f3 el monto econ\u00f3mico sobre el cual se determina el impuesto. Este elemento de la obligaci\u00f3n tributaria, como todos los dem\u00e1s, debe estar claramente establecido para que dicha responsabilidad deba ser asumida por el contribuyente. \u00a0<\/p>\n
Lo mismo sucede con la tarifa, en cuanto que se le asign\u00f3 al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar todo lo relacionado con la forma como deben contribuir las Empresas Promotoras de Salud a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, no se observa en el art\u00edculo demandado ni el resto de la Ley 1122 de 2007, que se haya establecido el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos del servicio de defensor\u00eda del usuario en salud, ni la forma de hacer el reparto de los mismos entre las Empresas Promotoras de Salud. Queda en manos del Ministerio de Protecci\u00f3n Social fijar directamente la tarifa de la tasa para cubrir los costos de la funci\u00f3n indicada.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para la vista fiscal, el hecho de que se haya vulnerado el principio de predeterminaci\u00f3n de los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria implica que la Corte Constitucional debe declarar inexequible el aparte del art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la demandante considera que un aparte del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por haber facultado al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para que reglamente \u2018todo lo relacionado con (\u2026) la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n\u2019 del fondo-cuenta creado por la misma norma, con el objeto de financiar la Defensor\u00eda del Usuario en salud, sin haber indicado expl\u00edcitamente el sistema y el m\u00e9todo mediante el cual la administraci\u00f3n puede fijar la tarifa con base en la cual realizar\u00e1 el cobro de dicha contribuci\u00f3n. En consecuencia, el problema jur\u00eddico que debe responder la Corte Constitucional es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfViola el principio de legalidad tributaria el aparte demandado del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 al establecer que la forma como debe contribuir cada EPS para la financiaci\u00f3n del fondo\u2013cuenta dependiente de la Superintendencia de Salud del cual se sufragar\u00e1n los costos que demande el defensor del usuario en salud? \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional reiterar\u00e1 su jurisprudencia en el presente caso. En primer lugar, se referir\u00e1 al debate sobre cu\u00e1l es la naturaleza del aporte en cabeza de las EPS al fondo\u2013cuenta para financiar la defensor\u00eda del usuario en salud; posteriormente, indicar\u00e1 cu\u00e1l es la jurisprudencia aplicable; y, finalmente, resolver\u00e1 el problema planteado. \u00a0<\/p>\n
3. Los recursos girados por las EPS para financiar la defensor\u00eda del usuario en salud \u00a0<\/p>\n
La demandante, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Superintendencia Nacional de Salud y el ciudadano interviniente, sostienen que el aporte contemplado por el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 es una contribuci\u00f3n. La posici\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social es que se trata de una tasa en contraprestaci\u00f3n a un servicio prestado (en este caso, sostiene el Ministerio en su intervenci\u00f3n, el servicio de \u2018vigilancia\u2019, de polic\u00eda administrativa). \u00a0<\/p>\n
3.1. El art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 \u2013mediante la cual se reformaron algunas normas del Sistema de Seguridad Social en Salud, consagrado en la Ley 100 de 1993\u2013 cre\u00f3 la figura del Defensor del Usuario, asign\u00e1ndole la funci\u00f3n de \u2018ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios de salud\u2019. De acuerdo a la norma, el Defensor del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de Salud, en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Adicionalmente, en su segundo inciso, el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007, crea un \u2018fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario\u2019. \u00a0<\/p>\n
3.2. Constitucionalmente se reconocen tres tipos de exacciones tributarias: impuestos, tasas y contribuciones (art. 338, CP). Como el debate ha girado en torno a si el tributo en este caso es una tasa o una contribuci\u00f3n parafiscal, es pertinente aludir solo a estas dos clases de exacciones. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, una \u2018tasa\u2019 es un ingreso tributario establecido unilateralmente por el Estado, pero que s\u00f3lo se hace exigible en el caso de que el particular decida utilizar el servicio p\u00fablico espec\u00edfico financiado por la tasa correspondiente.8 Por otra parte, con relaci\u00f3n a las contribuciones parafiscales, adem\u00e1s de su dimensi\u00f3n sectorial,9 la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que \u2018[l]a parafiscalidad es una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional- determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general.\u201910 Para la Corte, el Estado impone el pago obligatorio de la contribuci\u00f3n y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinaci\u00f3n de los recursos, en \u00faltimas, como \u201c(\u2026) aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general.\u201d11 Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas en que \u00e9stas \u2018no generan una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado, ya que \u00e9ste no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.\u201912\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Para la Corte Constitucional, el aporte en cabeza de las EPS a favor de la Defensor\u00eda del Usuario en salud plantea una controversia leg\u00edtima en cuanto a su naturaleza. Sin embargo, constata la Corte que el debate gira en torno a si es una contribuci\u00f3n o una tasa y que a la luz de las consideraciones anteriores, en cualquiera de estos dos eventos, debe respetarse el principio de legalidad. Es decir, no es necesario detenerse en dicho debate para resolver el problema jur\u00eddico planteado. Por eso, pasa la Corte a reiterar su jurisprudencia al respecto. \u00a0<\/p>\n
4. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia sobre el deber de fijar en la ley el sistema y el m\u00e9todo para definir la exacci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
4.1 La Corte Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cu\u00e1ndo se entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la Rep\u00fablica (art. 338, CP), de establecer el sistema y el m\u00e9todo para fijar la tarifa de una tasa o de una contribuci\u00f3n parafiscal, en los casos en que tal funci\u00f3n es delegada a la administraci\u00f3n.13 En cada caso deben aplicarse los par\u00e1metros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d.14 No obstante, es sencillo el problema en aquellos casos en los que claramente el legislador omiti\u00f3 su deber de establecer el sistema y el m\u00e9todo para que la administraci\u00f3n fije la tarifa. Por ejemplo, en aquellos casos en los que \u2018guarda absoluto silencio\u2019 al respecto.15 \u00a0<\/p>\n
4.2. El deber constitucional del legislador de fijar el m\u00e9todo y el sistema para la definici\u00f3n de la tarifa de una tasa o una contribuci\u00f3n, como requisito para delegar en la administraci\u00f3n la facultad de fijarla, no se viola por no hacerlo detallada y rigurosamente. La jurisprudencia constitucional ha considerado \u201c(\u2026) que tanto el \u2018sistema\u2019 como el \u2018m\u00e9todo\u2019, referidos en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripci\u00f3n detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perder\u00eda por completo su raz\u00f3n de ser. \u00a0|| \u00a0Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de se\u00f1alar los elementos estructurales del m\u00e9todo y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los par\u00e1metros previamente indicados.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
4.4. El art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 contempla una contribuci\u00f3n parafiscal para la Defensor\u00eda del Usuario, pero guarda absoluto silencio con relaci\u00f3n al sistema y m\u00e9todo que ha de seguir la administraci\u00f3n para fijar la tarifa de \u00e9sta. Basta leer el segundo inciso del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 para apreciar su indeterminaci\u00f3n al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u2018Cr\u00e9ase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario. Dicho fondo se alimentar\u00e1 con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo.\u2019 \u00a0<\/p>\n
El \u00fanico elemento que podr\u00eda servir de criterio para fijar la tarifa en este caso es la referencia a \u201clos costos que demande la defensor\u00eda del usuario\u201d. Sin embargo, ni en este art\u00edculo ni en ning\u00fan otro se dice cu\u00e1l es el m\u00e9todo para determinar dicho costo ni cu\u00e1l es el sistema para asignarle a cada EPS el monto a pagar. \u00a0<\/p>\n
Sostiene el Ministerio de Protecci\u00f3n Social que la norma acusada no crea una nueva exacci\u00f3n, sino que agrega un costo a una ya existente para financiar las actividades de vigilancia ejercidas por la Superintendencia de Salud. Sin embargo, del inciso primero de la norma acusada se deduce que el defensor del usuario, con las funciones indicadas, es creado por el propio art\u00edculo parcialmente acusado y que dichas funciones tienen una especificidad: \u00e9stas se inscriben en la mediaci\u00f3n entre EPS y usuarios y esta orientada a la defensa de los intereses de los usuarios. Por eso, el defensor del usuario act\u00faa en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5 Es claro, entonces, que el art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007 en el aparte demandado desconoce el principio de legalidad de los tributos, contemplado en art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al haber delegado la funci\u00f3n de fijar la tarifa de la respectiva obligaci\u00f3n tributaria a la administraci\u00f3n, y, a la vez, haber guardado absoluto silencio con relaci\u00f3n al deber constitucional de establecer el sistema y el m\u00e9todo para fijar la tarifa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. En consecuencia, la Corte Constitucional declarar\u00e1 inexequible la expresi\u00f3n \u2018y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo\u2019, contenida en la parte final del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
5. Conclusi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, se decide reiterar que el legislador desconoce el principio constitucional de la legalidad de los tributos (art. 338, CP) cuando delega en la administraci\u00f3n la atribuci\u00f3n de fijar la tarifa de una contribuci\u00f3n o una tasa, pero guarda absoluto silencio acerca de cu\u00e1l debe ser el sistema y el m\u00e9todo que ha de seguir la administraci\u00f3n para dicho efecto. \u00a0<\/p>\n
Advierte la Corte que en esta sentencia no se pronuncia sobre el fondo ni sobre la defensor\u00eda misma, la cual se inscribe en el contexto espec\u00edfico de la salud, donde est\u00e1n involucrados varios \u00a0derechos fundamentales de las personas. Ello exige el ejercicio de competencias y responsabilidades de tal forma que se otorgue primac\u00eda a los derechos de los usuarios, de conformidad con las normas vigentes. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, reitera la Corte que las EPS no pueden exigir la presentaci\u00f3n de acciones de tutela como parte del tr\u00e1mite necesario para autorizar la prestaci\u00f3n de servicios de salud indispensables para garantizar la integridad y la vida en condiciones de dignidad de los usuarios, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, as\u00ed tales servicios, o parte de ellos, no se encuentren cubiertos por el correspondiente Plan Obligatorio de Salud. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar inexequible la expresi\u00f3n \u2018y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo\u2019, contenida en el segundo inciso del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISION \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En la demanda se cita el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 La abogada Berta Cecilia Ospina Giraldo. \u00a0<\/p>\n
3 En la decisi\u00f3n participaron los siguientes abogados del ICDT, Juan Rafael Bravo Arteaga (ponente), Luis Miguel G\u00f3mez Sj\u00f6berg, Bernardo Carre\u00f1o Varela, Juan I Alfonso Bernal, \u00c1lvaro Leyva Zambrano, Juan de Dios Bravo Gonz\u00e1lez, Luis Enrique Betancourt Builes, Mar\u00eda del Pilar Abella Mancera, Luz Clemencia Alfonso Hostios, Benjam\u00edn Cubiles Pinto, Marcela Ram\u00edrez Sternberg, Consuelo Caldas Cano, Mauricio A. Plazas Vega, Juan Pablo Godoy Fajardo y Arturo Acosta Villaveces (los cuatro \u00faltimos salvaron su voto, apart\u00e1ndose de la decisi\u00f3n mayoritaria). \u00a0<\/p>\n
5 Dice al respecto la posici\u00f3n disidente: \u201cLa tesis mayoritaria del Consejo Directivo del ICDT, acogida en el concepto del cual salvamos el voto, aboga en s\u00edntesis por un principio de legalidad menos flexible, al exigir del legislador una reglamentaci\u00f3n expresa de los elementos sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador y base gravable, y una definici\u00f3n b\u00e1sica de pautas para la fijaci\u00f3n de la tarifa por parte del delegado. Bajo esta \u00f3ptica desestima al constitucionalidad de la norma demandada, porque no encuentra la reglamentaci\u00f3n de la base gravable de la contribuci\u00f3n parafiscal bajo estudio, ni observa la existencia de pautas para la definici\u00f3n de la tarifa. \u00a0|| \u00a0La tesis prohijada en este salvamento de voto tiene una visi\u00f3n m\u00e1s amplia del principio de legalidad en materia de contribuciones parafiscales, y desde luego entiende que la norma constitucional es de textura m\u00e1s abierta, por lo cual expresiones tales como \u2018contribuci\u00f3n\u2019 o \u2018tarifa\u2019 no necesariamente deben reducirse a las nociones desarrolladas desde el derecho tributario cl\u00e1sico. \u00a0|| \u00a0En este orden de ideas, la tesis que respaldamos sostiene, en \u00faltimas, que respecto de contribuciones parafiscales no siempre es necesario crear una estructura de liquidaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n debida que responda al mecanismo de aplicar una tarifa a una base gravable predeterminada por el legislador, y que es igualmente posible dejar que la autoridad utilice f\u00f3rmulas matem\u00e1ticas de ponderaci\u00f3n de los diversos factores a tener en cuenta, en forma similar a lo que ocurre con las f\u00f3rmulas de valorizaci\u00f3n, donde a nivel de ley no se regula la base gravable ni la tarifa, y apenas se dan unos lineamientos primarios para que ese reparto de costos y beneficios sea equilibrado y cobije a todos los que deben ser sujetos pasivos. \u00a0|| \u00a0(\u2026) cuando el esquema no demanda tener una base gravable a la cual aplicar una tarifa, sino que se trata de dise\u00f1ar una f\u00f3rmula matem\u00e1tica de reparto o derrame, bien puede concluirse que es constitucional la delegaci\u00f3n si a lo menos se advierten unas pautas fundamentales que limiten esa labor del delegado y que aseguren un tratamiento justo. \u00a0|| \u00a0En este \u00faltimo sentido, a pesar de la falta de t\u00e9cnica de la norma demandada, se observa que el legislador no deja indeterminada la delegaci\u00f3n y exige que la tributaci\u00f3n sea justa, porque de una parte le exige al delegado que el monto de la contribuci\u00f3n exigida a las EPS no exceda, en total, del valor de los costos de sostenimiento de la defensor\u00eda del usuario en salud, a cuyo fin se destinar\u00e1n los recaudos, y de otro lado le impone al delegado el deber de que a ese \u2018financiamiento\u2019 concurra cada una de las EPS existentes en el sector.\u201d \u00a0<\/p>\n
6 Superintendente Jos\u00e9 Ren\u00e1n Trujillo Garc\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 El abogado Fernando Gonz\u00e1lez Moya. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993 (MP \u00a0Vladimiro Naranjo Mesa; SV Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell); se\u00f1al\u00f3 al respecto la Corte: \u201cToda tasa implica una erogaci\u00f3n al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de raz\u00f3n suficiente: Por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. El fin que persigue la tasa es la financiaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que se presta. \u00a0|| \u00a0La tasa es una retribuci\u00f3n equitativa por un gasto p\u00fablico que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a \u00e9l. \u00a0|| \u00a0Bien importante es anotar que las consideraciones de orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios p\u00fablicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producci\u00f3n o distribuci\u00f3n. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser \u00e1gil, din\u00e1mico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 De acuerdo con el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio posterior del sector. \u00a0El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre de la ejecuci\u00f3n contable. \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Bar\u00f3n), en este caso la Corte decidi\u00f3 que \u2018carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad econ\u00f3mica y los que de \u00e9l se derivan. Como quedo visto, en el constitucionalismo contempor\u00e1neo y particularmente en el sistema colombiano vigente, estos derecho deben ser interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (art\u00edculo 13 C.N) y solidaridad (art\u00edculo 1 C.N.), que tienden a la promoci\u00f3n de condiciones reales para el ejercicio aut\u00f3nomo de las decisiones libremente escogidas\u2019. La noci\u00f3n de \u2018contribuci\u00f3n\u2019 ha sido reiterada por la Corte Constitucional, entre otros casos, en la sentencia C-465 de 1993 (MP \u00a0Vladimiro Naranjo Mesa; SV Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Bar\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa; SV Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell), en este caso se declar\u00f3 exequible el pago de las contribuciones a la entidades vigiladas y controladas por la Superintendencia Bancaria, contempladas en el Estatuto Org\u00e1nico del Sector Financiero (Decreto 1730 de 1991), destinadas a pagar \u2018todos los gastos necesarios para el manejo de\u2019 dicha Superintendencia. \u00a0<\/p>\n
13 En la sentencia C-155 de 2003 se dijo al respecto: \u201c(\u2026) en materia de tasas y contribuciones especiales la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinaci\u00f3n de la tarifa. \u00a0Pero exige a las corporaciones de representaci\u00f3n popular el se\u00f1alamiento previo del sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer el reparto. \u00a0|| \u00a0La jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido un\u00edvoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisi\u00f3n para la regulaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo tarifario, mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan m\u00e1s flexibles. (\u2026)\u201d Posteriormente, la Corte hace un recuento hist\u00f3rico de las decisiones judiciales en la materia, que le permite concluir que \u201c(\u2026) no ha sido f\u00e1cil precisar el alcance de los t\u00e9rminos \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales.\u201d Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 En la sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte indic\u00f3 al respecto: \u201cLo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constituci\u00f3n no se\u00f1al\u00f3 lo que deb\u00eda entenderse por \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, pero reconoci\u00f3 la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurri\u00f3 un entidad, (ii) para se\u00f1alar los beneficios generados como consecuencia de la prestaci\u00f3n de un servicio (donde naturalmente est\u00e1 incluida la realizaci\u00f3n de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. \u00a0|| Si bien es cierto que la falta de definici\u00f3n se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, as\u00ed como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, tambi\u00e9n lo es que la significaci\u00f3n de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jur\u00eddica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los t\u00e9rminos guardan cierta relaci\u00f3n de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 En la sentencia C-155 de 2003 la Corte decidi\u00f3, que la norma acusada, el Decreto 1604 de 1966, no se\u00f1alaba ni el sistema ni el m\u00e9todo para que las autoridades administrativas determinaran el valor a pagar por concepto de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, por haber \u2018guardado absoluto silencio\u2019 al respecto. Los cuatro Magistrados que salvaron parcialmente su voto, se apartaron de la mayor\u00eda de la Sala Plena por que la Corte Constitucional ha debido deferir los efectos de la decisi\u00f3n adoptada, la cual s\u00ed compart\u00edan. \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra), en este caso la Corte decidi\u00f3 que \u201c(\u2026) aunque podr\u00eda aceptarse que la norma se\u00f1ala la forma de cuantificar los costos de una obra (a la luz del art\u00edculo 9\u00ba del decreto), lo cierto es que guarda absoluto silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios y, m\u00e1s a\u00fan sobre los aspectos relevantes para hacer la distribuci\u00f3n entre los contribuyentes. \u00a0Esa decisi\u00f3n depender\u00e1 entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria.\u201d Por lo que, \u201c[e]n consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podr\u00e1 fijar la tarifa de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n hasta tanto el Congreso se\u00f1ale el sistema y el m\u00e9todo para que esas entidades puedan hacerlo.\u201d (acento fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
18 En la sentencia C-731 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell), la Corte decidi\u00f3 que la norma acusada contemplaba una obligaci\u00f3n tributaria (una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud y a cargo de las entidades de derecho p\u00fablico o privadas y sin \u00e1nimo de lucro, con excepci\u00f3n de las beneficencias y loter\u00edas, cuya inspecci\u00f3n y vigilancia corresponda a dicha Superintendencia; art\u00edculo 98 de la Ley 488 de 1998) de la cual se hab\u00edan fijado suficientes elementos del m\u00e9todo y sistema para determinar los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. Consider\u00f3 en aquella ocasi\u00f3n: \u201cNo le asiste raz\u00f3n al demandante cuando acusa de inconstitucional la norma del art. 98, por presunta omisi\u00f3n del m\u00e9todo y el sistema para calcular la tarifa de la tasa, por las siguientes razones: \u00a0|| \u00a0Se deduce de la simple lectura de dicha norma que ella se\u00f1ala los elementos estructurales del sistema y el m\u00e9todo requeridos para que el Gobierno pueda definir la tarifa de la tasa. En efecto: \u00a0|| \u00a0El sistema se\u00f1alado conduce a que se calcule, en primer t\u00e9rmino, el costo requerido por las actividades de supervisi\u00f3n y control de las entidades vigiladas, desagreg\u00e1ndolo despu\u00e9s mediante la valoraci\u00f3n de los factores sociales, econ\u00f3micos y geogr\u00e1ficos que inciden en la actividad de las entidades sujetas al control. \u00a0|| \u00a0En relaci\u00f3n con el m\u00e9todo la norma precisa que una vez establecida la base del c\u00e1lculo de la tasa (sistema) se asignar\u00e1 un coeficiente a cada uno de los factores que se establecieron como determinantes de la tasa (en funci\u00f3n de la ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica y las condiciones socio econ\u00f3micas de la poblaci\u00f3n), y estos factores y coeficientes se sintetizan en una f\u00f3rmula matem\u00e1tica, mediante la cual se logre el c\u00e1lculo de los costos por las actividades de vigilancia y control. \u00a0|| \u00a0En tal virtud, la Corte encuentra que los mecanismos de valoraci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los costos de la tasa por la vigilancia de la Superintendencia de Salud est\u00e1n adecuadamente establecidos conforme a las exigencias del art\u00edculo 338. \u00a0|| \u00a0Los posibles excesos en que pueda incurrir el ejecutivo en la definici\u00f3n de la tasa, seg\u00fan las prescripciones previstas en la norma acusada, escapan del examen constitucional y s\u00f3lo pueden ser controlados a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-950\/07 \u00a0 DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Funci\u00f3n y adscripci\u00f3n \u00a0 EXACCIONES TRIBUTARIAS-Impuestos, tasas y contribuciones \u00a0 TASA-Concepto \u00a0 Una tasa es un ingreso tributario establecido unilateralmente por el Estado, pero que s\u00f3lo se hace exigible en el caso de que el particular decida utilizar el servicio p\u00fablico espec\u00edfico financiado por la tasa […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[69],"tags":[],"class_list":["post-14129","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14129","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14129"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14129\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14129"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14129"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14129"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}