\u00a0 \u00a0 Sentencia C-954\/07 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de base jur\u00eddica en la argumentaci\u00f3n\/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INCUMPLIMIENTO DE EXIGENCIAS ARGUMENTATIVAS-Competencia de la Sala Plena \u00a0<\/p>\n
La argumentaci\u00f3n de los demandantes parte de un entendimiento equivocado de la norma, pues \u00e9stos suponen que la disposici\u00f3n asigna competencias a la Oficina de Control Interno respecto de hechos que ocurran despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de la entidad, hip\u00f3tesis por completo extra\u00f1a al contenido normativo del art\u00edculo acusado. Adicionalmente, la demanda carece de claridad y suficiencia argumentativa. Aunque la Corte Constitucional acepta que el escenario natural en el que debe advertirse sobre el incumplimiento de las exigencias argumentativas es la etapa de admisi\u00f3n de la demanda, la misma Corporaci\u00f3n reconoce que dicho estudio puede hacerse en la sentencia, pues la verificaci\u00f3n de dichos m\u00ednimos no siempre es evidente y tampoco necesariamente palmaria en la etapa de admisi\u00f3n del libelo -que por lo general implica un estudio flexible de los argumentos de inconstitucionalidad- por lo que, en casos discutibles, la Sala Plena puede asumir la competencia de verificaci\u00f3n de los requisitos y, en \u00faltimas, abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6825 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1118 de 2006 \u00a0<\/p>\n
Actores: Alejandro Acevedo Guerrero y Juan Ram\u00f3n r\u00edos Monsalve \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil, -quien la preside- Jaime Araujo Renter\u00eda, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Alejandro Acevedo Guerrero y Juan Ram\u00f3n R\u00edos Monsalve, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1118 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del 1\u00ba de junio de 2007, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista, y simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, a la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a Ecopetrol S.A. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo acusado. \u00a0<\/p>\n
LEY 1118 de 2006 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. TRANSICI\u00d3N EN MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S. A. continuar\u00e1 conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigaci\u00f3n disciplinaria hasta por el t\u00e9rmino de dos (2) a\u00f1os, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
Las dem\u00e1s investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasar\u00e1n a conocimiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos a\u00f1os no se hubieren culminado. \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que la disposici\u00f3n acusada es violatoria de los art\u00edculos 1, 6\u00ba, 29, 13, 123, 124, 158, 169 y 277 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
Los demandantes se\u00f1alan que el objetivo de la Ley 1118 de 2006 es modificar la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol y regular la consecuente emisi\u00f3n de acciones para su venta. No obstante, la norma acusada pretende darle competencias a la Oficina de Control Interno Disciplinario de Ecopetrol, pese a que dicho tema nada tiene que ver la naturaleza jur\u00eddica de la entidad. Sostienen que del an\u00e1lisis de cada una de las consecuencias jur\u00eddicas de la transformaci\u00f3n de la entidad, ninguna tiene que ver con la extensi\u00f3n de competencias a la Oficina de Control Disciplinario de Ecopetrol.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideran que las competencias de la Procuradur\u00eda y de las oficinas de control interno est\u00e1n reguladas en la Constituci\u00f3n y que el legislador no puede soslayarlas. Por ello, al determinar en la Ley 1118 de 2006 una norma propia de los servidores p\u00fablicos, se rompe con la unidad de materia exigida. Ello se demuestra si se evidencia que el art\u00edculo 11 de la ley no manifiesta haber reformado ninguna norma de la Ley 734 de 2002 o de \u00a0la Ley 190 de 1995; y adem\u00e1s, porque la ley se refiere al r\u00e9gimen aplicable a trabajadores particulares. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al contenido de la disposici\u00f3n atacada, los demandantes consideran que la misma extiende el r\u00e9gimen de responsabilidad propio de los servidores p\u00fablicos a los particulares, lo cual resulta inconstitucional, porque los particulares -en principio- pueden hacer todo aquello que expresamente no les est\u00e9 prohibido (art. 6\u00ba C.P.), y su responsabilidad no puede generar consecuencias disciplinarias. \u00a0<\/p>\n
La norma tambi\u00e9n es inconstitucional porque prorroga en el tiempo la Ley 734 de 2002, a pesar de que esta norma no es aplicable a los particulares; porque le entrega esa competencia disciplinaria a la Oficina de Control Disciplinario Interno; porque extiende al \u00e1mbito privado el r\u00e9gimen de responsabilidad de la funci\u00f3n p\u00fablica; porque viola el debido proceso al permitir que un particular sea sancionado dos veces por el mismo hecho, una como particular y otra como servidor p\u00fablico. Adem\u00e1s, la norma propiciar\u00eda que se sancionara al trabajador por la Ley 734 de 2002 y por el r\u00e9gimen disciplinario de la convenci\u00f3n colectiva de trabajo. Finalmente, la aplicaci\u00f3n de la norma har\u00eda nugatoria la aplicabilidad del principio de favorabilidad, en el evento de consagrar por v\u00eda convencional un r\u00e9gimen disciplinario m\u00e1s favorable para el trabajador. \u00a0<\/p>\n
Alegan, finalmente, que la norma rompe con el principio de igualdad, porque los trabajadores de Ecopetrol, a diferencia de los dem\u00e1s trabajadores del Estado y de los trabajadores particulares, estar\u00edan sometidos a dos reg\u00edmenes disciplinarios: el de la Ley 734 de 2002 y el de la convenci\u00f3n colectiva. \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista intervino en el proceso el se\u00f1or decano de la facultad de jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, doctor Alejandro Venegas Franco, para solicitar a la Corte la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la universidad, la norma acusada no rompe con el principio de unidad de materia, dado que la transformaci\u00f3n de la entidad Ecopetrol en una sociedad de econom\u00eda mixta est\u00e1 relacionada \u00edntimamente con el cambio en el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la entidad, el r\u00e9gimen de sus trabajadores, los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y confianza, las cargas fiscales, etc. A su juicio, el principio de unidad de materia no puede impedir que en el contexto de una ley que transforma la naturaleza jur\u00eddica de una entidad, se aborden temas derivados de dicha transformaci\u00f3n. Para la facultad de jurisprudencia que interviene, s\u00ed existe un v\u00ednculo tem\u00e1tico entre el contenido de la norma y la ley en la cual se inserta. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n de las dem\u00e1s normas constitucionales, el Colegio Mayor estima que claramente existe una diferencia de reg\u00edmenes entre los trabajadores particulares y los servidores p\u00fablicos y que una de dichas diferencias es el sometimiento de los servidores p\u00fablicos a un r\u00e9gimen disciplinario, pues \u00e9ste pretende preservar el inter\u00e9s general mediante la sanci\u00f3n de las conductas que vulneran el compromiso de servicio del funcionario del Estado. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, la Universidad no se explica c\u00f3mo la disposici\u00f3n atacada se\u00f1ala que la Procuradur\u00eda ser\u00e1 competente para conocer de los procesos disciplinarios que recaigan sobre los trabajadores de Ecopetrol, cuando el art\u00edculo 7\u00ba de la ley estableci\u00f3 que estos pasar\u00e1n a ser trabajadores particulares. En criterio de la Universidad, la norma est\u00e1 dando a los trabajadores particulares de Ecopetrol un trato propio de empleados del Estado, pues la Procuradur\u00eda s\u00f3lo ejerce su competencia respecto de servidores p\u00fablicos. Considera que la medida no tiene justificaci\u00f3n alguna y por tanto solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de su contenido. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de ECOPETROL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista, intervino en el proceso el abogado Juan Manuel Charry Urue\u00f1a, en representaci\u00f3n de Ecopetrol S.A., para solicitar a la Corte la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
Para la empresa, el r\u00e9gimen de los trabajadores de Ecopetrol ha estado regido siempre por el derecho privado, pero sin perjuicio del control disciplinario, en virtud del cual los trabajadores siempre han sido considerados servidores p\u00fablicos. Con la transformaci\u00f3n de Ecopetrol en sociedad de econom\u00eda mixta, el r\u00e9gimen sigue siendo el mismo, pues el Estado conserva una participaci\u00f3n mayoritaria en las acciones. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que en virtud de lo establecido en el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son servidores p\u00fablicos los empleados y trabajadores de las sociedades de econom\u00eda mixta, en cuanto a empresas descentralizadas del Estado. Se\u00f1ala que as\u00ed lo indica el mismo art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 1118 de 2006 y que en la materia el legislador tiene amplia capacidad de configuraci\u00f3n. Adem\u00e1s, agrega que en virtud del art\u00edculo 6\u00ba de la Constituci\u00f3n, los servidores p\u00fablicos son responsables en t\u00e9rminos disciplinarios, por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en sus funciones. \u00a0<\/p>\n
Precisa que la existencia de varios reg\u00edmenes sancionatorios no implica vulneraci\u00f3n del non bis in \u00eddem, pues jur\u00eddicamente puede coexistir la sanci\u00f3n disciplinaria con otros reg\u00edmenes de sanci\u00f3n particular. Ello porque los reg\u00edmenes persiguen finalidades distintas y no son excluyentes. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de igualdad, aclara que \u00e9ste debe estudiarse respecto de otros servidores p\u00fablicos trabajadores en sociedades de econom\u00eda mixta, por estar puestos en las mismas condiciones, entre las que se encuentra estar sujetos al r\u00e9gimen disciplinario. \u00a0<\/p>\n
Indica que la norma acusada no establece el r\u00e9gimen disciplinario de los trabajadores de Ecopetrol, sino, simplemente, regula un r\u00e9gimen de transici\u00f3n para la oficina de control interno, en cuanto que le ordena conocer durante dos a\u00f1os de los procesos que ya tuvieren apertura de investigaci\u00f3n. Los dem\u00e1s que no alcancen a ser evacuados ser\u00e1n de competencia de la Procuradur\u00eda. Recalca que la norma acusada no determina un r\u00e9gimen disciplinario aplicable a los trabajadores de Ecopetrol, ni mucho menos establece una autoridad competente para ejercer el control interno. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de unidad de materia, considera que el tema humano, de trabajadores de la empresa, est\u00e1 conectado con el de la transformaci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda, y que el art\u00edculo 8\u00ba fue debatido durante todo el proceso legislativo, por lo que no puede decirse que carezca de la conexidad tem\u00e1tica con la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera que el cargo esbozado por violaci\u00f3n del art\u00edculo 277 constitucional no est\u00e1 fundamentado, pues los actores se limitan a decir que dicha norma fue quebrantada, por lo que pide que la Corte se inhiba de estudiarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del Ministerio de la referencia, intervino en el proceso la abogada Clara Estella Ramos Sarmiento, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio estima que la Ley 1118 de 2006 regul\u00f3 los aspectos que por la transformaci\u00f3n jur\u00eddica de Ecopetrol eran susceptibles de sufrir alg\u00fan cambio. Entre ellos se cuenta el del r\u00e9gimen laboral, contractual, disciplinario y tributario. En ese sentido, dicha tem\u00e1tica no puede considerase ajena a la materia. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los dem\u00e1s cargos de la demanda, la intervenci\u00f3n precisa que aquella parte de un entendimiento equivocado de la norma. El ministerio aclara que el proceso de transformaci\u00f3n de Ecopetrol es gradual; que en reconocimiento de dicha gradualidad, la norma acusada formul\u00f3 un r\u00e9gimen de transici\u00f3n que establece la dependencia que conocer\u00e1 de los procesos disciplinarios que se encuentre con apertura de la investigaci\u00f3n, mientras ocurre la transformaci\u00f3n y hasta dos a\u00f1os m\u00e1s, se\u00f1alando que las investigaciones que queden por tramitar, ser\u00e1n remitidas a la Procuradur\u00eda. Las competencias as\u00ed asignadas lo ser\u00e1n para conductas cometidas antes de la transformaci\u00f3n de la entidad. En esa medida, la norma no establece un r\u00e9gimen jur\u00eddico sancionatorio para los trabajadores de Ecopetrol, sino que prev\u00e9 la forma en que ser\u00e1n tramitados los procesos iniciados y que no hayan sido culminados cuando se lleve a cabo la transformaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Estas mismas razones le permiten al Ministerio entender que la mayor\u00eda de los cargos de la demanda parten de un supuesto errado \u2013que la norma otorga competencias disciplinarias y extiende en el tiempo el r\u00e9gimen de la Ley 734 de 2002-, por lo que deben despacharse desfavorablemente. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, el Ministerio recalca que el art\u00edculo demandado no extiende el r\u00e9gimen disciplinario de los servidores p\u00fablicos a hechos ocurridos cuando la empresa se haya convertido en sociedad de econom\u00eda mixta, sino que establece un r\u00e9gimen de transici\u00f3n mientras ello ocurre. Por todo, la norma no crea una distinci\u00f3n de trato con los dem\u00e1s servidores del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista, intervino en el proceso el abogado Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda, Director de Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la disposici\u00f3n acusada es exequible porque, en primer lugar, el tema de la transici\u00f3n en materia disciplinaria estuvo presente en todos los debates al proyecto de la Ley 1118 de 2006. El ministerio hace un recuento de todo del debate legislativo para verificar que, en efecto, \u00e9ste tema se present\u00f3 a lo largo del proyecto que culmin\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de la ley referida. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la intervenci\u00f3n asegura que la transformaci\u00f3n de Ecopetrol tiene efectos en el r\u00e9gimen jur\u00eddico de sus trabajadores, por lo que se hac\u00eda indispensable adoptar una norma que diera cuenta de los innumerables procesos disciplinarios iniciados por la empresa, antes de su transformaci\u00f3n definitiva. En este sentido, la norma tiene nexo tem\u00e1tico con la ley en la cual se inserta, en tanto que es consecuencia de ella, tem\u00e1ticamente est\u00e1n vinculadas, sistem\u00e1ticamente es una medida que permite la realizaci\u00f3n efectiva de la transformaci\u00f3n de Ecopetrol y tiene una finalidad com\u00fan, por cuanto pretende que el objetivo de la ley se realice sin traumatismo del principio de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, asegura el Ministerio que los actores interpretan equivocadamente la disposici\u00f3n acusada, pues \u00e9sta no pretende extender el r\u00e9gimen disciplinario a los trabajadores particulares de Ecopetrol, sino crear un r\u00e9gimen de transici\u00f3n que permita que las investigaciones iniciadas antes de la transformaci\u00f3n, sean resueltas definitivamente, ya por la Oficina de Control Disciplinario Interno, ya por la Procuradur\u00eda, si las mismas no pueden ser despachadas en el t\u00e9rmino de 2 a\u00f1os. En ese sentido, no tiene fundamento el reproche por exceso en el ejercicio de facultad de configuraci\u00f3n del legislador, pues la ley no extendi\u00f3 el r\u00e9gimen disciplinario a los trabajadores de Ecopetrol despu\u00e9s de la vigencia de la Ley 1118 de 2006. \u00a0Estos deber\u00e1n someterse a lo dispuesto por la ley laboral para los trabajadores particulares. \u00a0<\/p>\n
Dado que la norma fue mal entendida por los demandantes, dice el Ministerio, tampoco tiene sentido la acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n del non bis in \u00eddem, pues la disposici\u00f3n en cita no establece una responsabilidad disciplinaria para los trabajadores particulares, despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el Ministerio se\u00f1ala que la norma acusada no inflige ning\u00fan da\u00f1o al principio de igualdad, pues su \u00fanica finalidad es garantizar que los servidores p\u00fablicos responsables de faltas cometidas antes de la vigencia de la Ley 1118 de 2006 sean efectivamente sancionados. De cualquier manera, la norma no establece trato diferenciado a situaciones similares. Precisa que el cargo no demuestra suficientemente la aludida discriminaci\u00f3n y que a partir de la efectiva transformaci\u00f3n de Ecopetrol, las conductas disciplinariamente reprochables deber\u00e1n ser sancionadas de conformidad con los tr\u00e1mites propios de la ley laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n extempor\u00e1nea \u00a0<\/p>\n
Por fuera del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, que venci\u00f3 el 28 de junio de 2007, la Uni\u00f3n Sindical de la Industria del Petr\u00f3leo \u2013USO-, por intermedio de su presidente, Jorge Enrique Gamboa, intervino en el proceso para solicitar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional, en su concepto de rigor, declarar exequible la norma bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
Como aclaraci\u00f3n preliminar, la Vista Fiscal hace un estudio acerca de la responsabilidad de los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas en el Estado Social de Derecho. A ese efecto, se\u00f1ala que la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores p\u00fablicos en el Estado social de Derecho, sino tambi\u00e9n a los particulares, pues en ellos recaen, algunas veces, responsabilidades y obligaciones propias de las autoridades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradur\u00eda se\u00f1ala tambi\u00e9n que estas atribuciones a particulares de funciones p\u00fablicas pueden hacerse a trav\u00e9s de varios mecanismos, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una organizaci\u00f3n de origen privado. \u00a0En este supuesto el legislador para cada caso se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control espec\u00edfico, etc. \u00a0<\/p>\n
\u201cb) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general, de autorizaci\u00f3n a las entidades o autoridades p\u00fablicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jur\u00eddicas \u00a0o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha se\u00f1alado la Corte que la mencionada atribuci\u00f3n tiene como l\u00edmite \u201cla imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga\u201d1. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, art\u00edculos 110 \u00e1 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboraci\u00f3n de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de las entidades estatales se acude a la creaci\u00f3n de entidades en cuyo seno concurren aquellos y \u00e9stas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente la Corte en varias oportunidades3.\u201d \u00a0<\/p>\n
Luego de hecha la referencia, la Procuradur\u00eda acepta que la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares no implica un cambio de estatus del particular, \u201cni los convierte por ese hecho en servidores p\u00fablicos4. Sin embargo, es natural que el ejercicio de dichas funciones p\u00fablicas implique un incremento de los compromisos que \u00e9stos adquieren con el Estado y con la sociedad\u201d. De all\u00ed que, a juicio de la Procuradur\u00eda, los particulares tambi\u00e9n pueden ser objeto de la potestad disciplinaria del Estado. \u00a0<\/p>\n
Por ello afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026la Corte Constitucional ha precisado que a los particulares a quienes se ha asignado el ejercicio de funciones administrativas se aplican, en relaci\u00f3n con el cumplimiento de \u00e9stas, el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores p\u00fablicos. De la misma forma, sobre sus actuaciones pesa, adem\u00e1s del control especial ejercido por la autoridad titular de la funci\u00f3n, el control de legalidad y el control fiscal en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, dice la Procuradur\u00eda, \u201cresulta acertado afirmar que es solamente en relaci\u00f3n con el ejercicio de funciones p\u00fablicas por particulares, en aquellos casos que establezcan y autoricen la Constituci\u00f3n y la ley5, que se predica el grado especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia que como se ver\u00e1, m\u00e1s adelante, es necesario tener en cuenta para el cabal an\u00e1lisis de la disposici\u00f3n acusada por el cargo que aqu\u00ed se estudia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al control de las sociedades de econom\u00eda mixta, el Ministerio P\u00fablico indica que \u00e9ste puede estar a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, en el \u00faltimo caso \u201csobre las actuaciones administrativas en cumplimiento de su misi\u00f3n Superior de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones p\u00fablicas para salvaguardar los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizar el respeto del ordenamiento jur\u00eddico e intervenir en representaci\u00f3n de la sociedad para defender el patrimonio p\u00fablico (art\u00edculo 277 Superior)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Hecho el anterior recuento, la vista fiscal sostiene que los cargos contra la norma acusada no tienen fundamento alguno, pues \u201cel ejercicio de la potestad disciplinaria es inherente al desempe\u00f1o de la funci\u00f3n en una entidad p\u00fablica, es decir, que antes de la transformaci\u00f3n dicha empresa era una sociedad netamente estatal, cuyos trabajadores ostentaban la calidad de servidores p\u00fablicos \u2013trabajadores oficiales- y eran disciplinables por las normas generales que se aplicaban a los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos \u00a0en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 123 y 124 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, y en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 25 de la Ley 734 de de 2002 que se\u00f1ala que \u201cson destinatarios de la ley disciplinaria los servidores p\u00fablicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el art\u00edculo 53 del Libro Tercero de este c\u00f3digo.\u201d la Procuradur\u00eda considera que los trabajadores de ECOPETROL S.A., antes de la transformaci\u00f3n \u00a0eran servidores p\u00fablicos, en su calidad de trabajadores oficiales y se les aplicaba el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de la transformaci\u00f3n de la empresa en sociedad de econom\u00eda mixta, sus trabajadores adquieren el car\u00e1cter de particulares, y pueden eventualmente desempe\u00f1ar funciones p\u00fablicas, por lo que el tema de la norma acusada s\u00ed tiene conexidad sustancial con la norma en la cual se inserta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Procuradur\u00eda, la norma acusada deb\u00eda meterse en la ley 1118 de 2006 \u201cprecisamente para garantizar que la potestad disciplinaria del Estado, ejercida a trav\u00e9s de la oficina de control interno de ECOPETROL \u00a0 S.A., cumpliera con su objetivo, puesto que, desde el punto de vista constitucional y legal, en principio, dicha oficina no se va a ocupar de adelantar investigaciones disciplinarias en los t\u00e9rminos de la Ley 734 de 2002, dada la conversi\u00f3n de la entidad y del r\u00e9gimen aplicable a sus trabajadores. As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 8 de la Ley 1118 de 2006, es coherente y ata\u00f1e directamente al contenido normativo plasmado en la mencionada disposici\u00f3n legal, por lo que no desconoce la regla constitucional de la unidad de materia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los dem\u00e1s cargos, relativos a la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, el debido proceso y las normas constitucionales que regulan el r\u00e9gimen disciplinario de los servidores p\u00fablicos, la vista fiscal afirma que los demandantes efect\u00faan una interpretaci\u00f3n equivocada del alcance de la norma, pues la disposici\u00f3n atacada \u201ces de car\u00e1cter transitorio y perentoria en se\u00f1alar que la competencia de la oficina de control interno es respecto de los procesos disciplinarios que se encuentren con apertura de investigaci\u00f3n por el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os contados a partir de que la empresa se constituya en sociedad de econom\u00eda mixta y los dem\u00e1s procesos que se encontraren por tramitar pasar\u00e1n a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Por lo que, el sentido de la norma es continuar las investigaciones \u00a0disciplinarias o remitirlas a dicho ente de control, respecto de los trabajadores de ECOPETROL S.A. que antes de su transformaci\u00f3n ostentaban la calidad de servidores p\u00fablicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para la Procuradur\u00eda, si bien \u201clos trabajadores desde el momento se\u00f1alado en la norma, pierden la calidad de servidores p\u00fablicos, esta situaci\u00f3n no implica que el Estado renuncie a las investigaciones disciplinarias que se estaban adelantando, cuando precisamente las conductas que se les est\u00e1n endilgando, las cometieron en el ejercicio del v\u00ednculo que los un\u00eda con la referida \u00a0entidad estatal como servidores p\u00fablicos y por tanto sujetos disciplinables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, dice el Procurador, \u201cse vulnerar\u00eda el estado de derecho y el principio de igualdad, si el Estado renuncia al ejercicio de la potestad disciplinaria como lo pretenden los demandantes, en primer lugar, porque conforme al dise\u00f1o de la norma, \u00a0las conductas investigadas son aquellas que se cometieron en la condici\u00f3n de servidor p\u00fablico \u2013trabajador oficial-, situaci\u00f3n que no cambia por el hecho de convertirse en trabajadores particulares, y es as\u00ed que es una obligaci\u00f3n constitucional y legal, cumplir el ordenamiento jur\u00eddico que rige esta clase de situaciones, pues no actuar en esa direcci\u00f3n es desconocer el acatamiento de las normas que es el fundamento del estado de derecho; y de otro lado, conferirle un tratamiento distinto a aquellos trabajadores de ECOPETROL S.A. , que en su momento pudieron haber incurrido en faltas disciplinarias como servidores p\u00fablicos, es quebrantar el mandato constitucional del derecho a la igualdad, pues se exonerar\u00eda sin justificaci\u00f3n alguna a un grupo de personas \u2013disciplinables por su relaci\u00f3n especial de sujeci\u00f3n con la entidad p\u00fablica- de asumir la responsabilidad disciplinaria en las mismas condiciones que los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente y en la misma l\u00ednea, el Ministerio P\u00fablico considera que la norma no es violatoria del principio del non bis in idem, pues la norma no se refiere al r\u00e9gimen jur\u00eddico posterior a la conversi\u00f3n de Ecopetrol. \u00a0Este precepto, dice, \u201cno hace menci\u00f3n alguna sobre el procedimiento a seguir respecto de las faltas disciplinarias cometidas por los trabajadores de ECOPETROL S.A. con posterioridad a su transformaci\u00f3n, lo cual hace imposible deducir la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario consagrado en la Convenci\u00f3n Colectiva y las normas del derecho disciplinario dirigido a los servidores p\u00fablicos de manera simult\u00e1nea como lo advierten los demandantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte una Ley de la Rep\u00fablica, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Exigencias sustanciales al cargo de inconstitucionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha sostenido en su jurisprudencia que, am\u00e9n de los requisitos formales de la demanda de inconstitucionalidad, se\u00f1alados en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, la misma debe cumplir con ciertas condiciones de argumentaci\u00f3n, fundamentales para que la Corte adelante el juicio de inconstitucionalidad correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Estos requisitos se refieren a las caracter\u00edsticas de los cargos de inconstitucionalidad, pues s\u00f3lo en la medida en que el demandante presente una argumentaci\u00f3n adecuada \u2013por lo menos desde el punto de vista formal-, puede el juez constitucional cotejar el contenido normativo de las disposiciones enfrentadas. A juicio de la Corte, estas exigencias no buscan entorpecer el acceso de los ciudadanos al control de constitucionalidad, sino que buscan que \u201cel debate sobre la constitucionalidad de las normas legales sea pertinente, garantice un m\u00ednimo de calidad discursiva y permita llegar a una conclusi\u00f3n definitiva sobre la exequibilidad de lo acusado\u201d6. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte sostuvo que: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026los cargos de inconstitucionalidad contra una disposici\u00f3n de rango legal, se someten en su formulaci\u00f3n a exigencias de tipo formal y material7, destinadas a la consolidaci\u00f3n de un verdadero problema de inconstitucionalidad que le permita adelantar a esta Corporaci\u00f3n una discusi\u00f3n propia del juicio de inexequibilidad, a partir de la confrontaci\u00f3n del contenido verificable de una norma legal frente a la exposici\u00f3n del contenido de una norma Superior que resulte clara, espec\u00edfica, pertinente y suficientemente enfrentadas\u201d. (Sentencia C-170 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil) \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la jurisprudencia ha sostenido que los cargos de inconstitucionalidad deben cumplir los siguientes requisitos: claridad, pertinencia, suficiencia, especificidad y certeza8. \u00a0<\/p>\n
Un cargo es claro cuando garantiza un grado m\u00ednimo de inteligibilidad. Un cargo confuso, no accesible al entendimiento del juez, impide cualquier an\u00e1lisis posterior, incluido el an\u00e1lisis jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
La especificidad del cargo se refiere a la concreci\u00f3n del mismo. Un cargo es espec\u00edfico cuando expone con suficiente claridad en qu\u00e9 consiste la oposici\u00f3n normativa, es decir, cu\u00e1l es el punto medular de la oposici\u00f3n jur\u00eddica. Esta exigencia impone descartar los cargos abiertos, difusos, vagos y abstractos, que no se focalizan en la concretan violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. A juicio de la Corte, dicha \u201cexigencia persigue la concreci\u00f3n del argumento, es decir, evita la admisi\u00f3n de razones de contornos difusos, de contenido vago, general y abstracto. El debate jur\u00eddico que se suscita en el escenario de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad exige precisi\u00f3n y delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito de discusi\u00f3n, por lo que los cargos fundados en abstrusas lucubraciones filos\u00f3ficas o jur\u00eddicas, que poco se refieren al contenido normativo de las disposiciones en conflicto, no son susceptibles de an\u00e1lisis por parte del juez constitucional9\u201d10. \u00a0<\/p>\n
El cargo de inconstitucionalidad tambi\u00e9n debe ser pertinente, esto es, debe denunciar una oposici\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional. No es factible que el cargo se sustente en razones de legalidad o conveniencia11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la Corte ha sostenido: \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, un argumento es suficiente cuando el razonamiento de inconstitucionalidad contiene los elementos b\u00e1sicos que permiten adelantar un juicio adecuado de inconstitucionalidad, esto es, el argumento no puede contener vac\u00edos importantes que impidan ligar los elementos del razonamiento. El cargo debe estar sustentado en un argumento con sentido completo que genere en el juez constitucionalidad una duda m\u00ednima sobre la inexequibilidad de la norma acusada. As\u00ed, la suficiencia del argumento significa \u201capela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada\u201d17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el cargo debe tener certeza argumentativa. Este requisito ha sido entendido por la Corte como la correlaci\u00f3n l\u00f3gica entre el contenido de la norma acusada y el contenido de los reproches de inconstitucionalidad. \u201cQue un cargo sea cierto implica que el argumento de inconstitucionalidad efectivamente se desprende \u2013en un sentido l\u00f3gico- del contenido de la norma y no de disposiciones inventadas por el demandante, de suposiciones, de normas distintas, de interpretaciones personales o aplicaciones concretas de la norma por parte de autoridades p\u00fablicas18\u201d19. \u00a0<\/p>\n
En \u00faltimas, la certeza del cargo exige que las razones de inconstitucionalidad se prediquen de y sean al texto que pretende impugnarse. En palabras de la Corte, \u201cel contenido normativo de la disposici\u00f3n debe ser l\u00f3gicamente susceptible del reproche de la demanda\u201d20. \u00a0<\/p>\n
En oportunidades pasadas, la Corte se ha referido a este requisito en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 [que[ las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente21 \u201cy no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u201d22 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda23. \u00a0As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; \u201cesa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden\u201d24.(Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) \u00a0<\/p>\n
En decisi\u00f3n que ampli\u00f3 y precis\u00f3 el concepto de certeza, la Corte sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la certeza, los cargos gozar\u00e1n de esta siempre y cuando se realicen sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica presente en el ordenamiento jur\u00eddico, que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; as\u00ed entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente. \u00a0En \u00faltimas, los cargos ser\u00e1n ciertos si las proposiciones jur\u00eddicas acusadas devienen objetivamente del \u201ctexto normativo\u201c. Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podr\u00e1n constituir un cargo cierto\u201d. (Auto 032 de 2005 M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aunque la Corte Constitucional acepta que el escenario natural en el que debe advertirse sobre el incumplimiento de las exigencias argumentativas es la etapa de admisi\u00f3n de la demanda, la misma Corporaci\u00f3n reconoce que dicho estudio puede hacerse en la sentencia, pues la verificaci\u00f3n de dichos m\u00ednimos \u201cno siempre es evidente y tampoco necesariamente palmaria en la etapa de admisi\u00f3n del libelo -que por lo general implica un estudio flexible de los argumentos de inconstitucionalidad- por lo que, en casos discutibles, la Sala Plena puede asumir la competencia de verificaci\u00f3n de los requisitos y, en \u00faltimas, abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo\u201d25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular la Corte ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201csi bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda,26 por resultar m\u00e1s acorde con la garant\u00eda de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos,27 esta decisi\u00f3n tambi\u00e9n puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad.28 Por lo dem\u00e1s, en ciertas ocasiones resulta imposible establecer la ineptitud de los cargos dentro del tr\u00e1mite en el que se decide acerca de la admisibilidad de la acci\u00f3n de tutela (sic), y por lo tanto, esta decisi\u00f3n debe tomarse en la sentencia\u201d. (Sentencia C-874 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El reconocimiento de que la detecci\u00f3n de los defectos sustantivos del cargo puede hacerse en la sentencia permite que la Corte se inhiba de fallar cuando est\u00e9 ante una ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
3. Ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la demanda de la referencia incumple con varias de las exigencias argumentativas se\u00f1aladas previamente. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, los demandantes sostienen que la disposici\u00f3n acusada incurre en vicios de inconstitucionalidad por las siguientes resumidas razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Porque la norma acusada extiende a los trabajadores de Ecopetrol, cuyo r\u00e9gimen jur\u00eddico despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de la entidad ser\u00e1 el de los trabajadores particulares, el r\u00e9gimen disciplinario de los servidores p\u00fablicos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Porque por esa v\u00eda se propicia que los trabajadores particulares puedan ser sancionados doblemente \u2013violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de non bis in idem-, una como trabajadores particulares, otra como servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. Porque por esa v\u00eda se desconocen las normas de la convenci\u00f3n colectiva firmada con el sindicato de trabajadores de Ecopetrol, que establece un r\u00e9gimen sancionatorio especial. \u00a0\u00a0<\/p>\n
d. Porque con ello se vulnera el principio de favorabilidad, pues se permite la sanci\u00f3n del trabajador de Ecopetrol bajo un r\u00e9gimen m\u00e1s riguroso. \u00a0\u00a0<\/p>\n
e. Porque con ello se viola el principio de igualdad y la prohibici\u00f3n de no discriminaci\u00f3n, pues a diferencia de los dem\u00e1s trabajadores particulares, los trabajadores particulares de Ecopetrol han sido sometidos a un r\u00e9gimen m\u00e1s severo, que implica la doble sanci\u00f3n de sus faltas disciplinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto el contenido de los reproches de la demanda y el contenido de la norma acusada, la primera deficiencia que se detecta en la formulaci\u00f3n de los cargos de inconstitucionalidad es la falta de certeza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, los demandantes parten de la base de que la norma acusada permite que la Oficina de Control Interno de Ecopetrol investigue hechos que ocurran despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, una lectura detenida de la norma permite evidenciar que los procesos disciplinarios a que se refiere son aquellos iniciados antes de la conversi\u00f3n de Ecopetrol en sociedad de econom\u00eda mixta. Sin mayores discusiones, la norma acusada prev\u00e9 que la competencia asignada por ella a la oficina de control interno cobija aquellos procesos que se encontraren con apertura de investigaci\u00f3n disciplinaria. Esta circunstancia permite entender que la competencia que la ley asigna a dicha oficina no se refiere a procesos disciplinarios que pudieran abrirse despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de Ecopetrol en sociedad de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
La argumentaci\u00f3n de los demandantes parte de un entendimiento equivocado de la norma, pues \u00e9stos suponen que la disposici\u00f3n asigna competencias a la Oficina de Control Interno respecto de hechos que ocurran despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de la entidad, hip\u00f3tesis por completo extra\u00f1a al contenido normativo del art\u00edculo acusado. Rep\u00e1rese en que la norma legal advierte que la competencia de la oficina de control interno se restringe a los procesos \u201cque se encontraren con apertura de la investigaci\u00f3n\u201d, expresi\u00f3n que da cuenta de que dicha oficina s\u00f3lo seguir\u00e1 conociendo de los que ya hubieran sido abiertos29. \u00a0<\/p>\n
Dado lo anterior, las acusaciones por violaci\u00f3n de las normas constitucionales no parten, no emergen, ni son predicables de una hip\u00f3tesis normativa real, sino de una disposici\u00f3n supuesta por los actores. Es esta la raz\u00f3n por la cual el cargo carece de certeza. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la demanda carece de claridad y suficiencia argumentativa en tanto la premisa que sirve de base a la argumentaci\u00f3n no es exacta, pues a la luz de la jurisprudencia constitucional, el sometimiento de los trabajadores de Ecopetrol al r\u00e9gimen particular no implica que los mismos pierdan su condici\u00f3n de servidores p\u00fablicos. La Sentencia C-722 de 2007 precis\u00f3 que la transformaci\u00f3n de Ecopetrol autoriza la sujeci\u00f3n de sus trabajadores al r\u00e9gimen privado, para efectos de la regulaci\u00f3n de su condici\u00f3n laboral, pero no implica la p\u00e9rdida de su calidad de servidores p\u00fablicos. Al someter a estudio el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 118 de 2006,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, contra lo que parece entender el demandante, en la disposici\u00f3n acusada no se est\u00e1 disponiendo que, al producirse el cambio de naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la aludida empresa perder\u00e1n su condici\u00f3n de servidores p\u00fablicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares. \u00a0<\/p>\n
\u201cSi se toma el texto integral de la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 7\u00ba. de la Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia c\u00f3mo, de lo que se trata es de se\u00f1alar el r\u00e9gimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar su condici\u00f3n de servidores p\u00fablicos, para \u00a0se\u00f1alar luego que dichos servidores p\u00fablicos tendr\u00e1n el car\u00e1cter de trabajadores particulares para efectos de la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposici\u00f3n que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores p\u00fablicos\u201d. (Sentencia C-722 de 2007 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) \u00a0<\/p>\n
Sobre la base del pronunciamiento de la Corte, es claro que los argumentos de los demandantes no tienen base jur\u00eddica precisa, lo cual impide que la Corte haga el estudio de constitucionalidad previsto. \u00a0<\/p>\n
El mismo impedimento surge en relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, pues \u00e9ste argumento de inconstitucionalidad parte de la misma base argumentativa. Los impugnantes \u00a0sostienen que el r\u00e9gimen de transici\u00f3n disciplinario de los servidores p\u00fablicos y trabajadores particulares de Ecopetrol, consignado en el art\u00edculo acusado, nada tiene que ver con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1118 de 2006, cual es la transformaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la empresa y la regulaci\u00f3n de la emisi\u00f3n de acciones para su venta. Para la Corte Constitucional, este cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se funda en el entendimiento equivocado de la norma, por lo que est\u00e1 indisolublemente ligado con el primer cargo de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Los actores suponen que no existe relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre una disposici\u00f3n que somete a un r\u00e9gimen disciplinario propio de servidores p\u00fablicos a personas que ostentan la calidad de trabajadores particulares. No obstante, del contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada se desprende que la misma no prev\u00e9 el sometimiento a ning\u00fan r\u00e9gimen disciplinario que pudiera instaurarse despu\u00e9s de la transformaci\u00f3n de la entidad, as\u00ed como tampoco puede afirmarse que la misma se refiera a trabajadores particulares, pues, de conformidad con la jurisprudencia citada de la Corte, la Ley 1118 de 2006 no suprimi\u00f3 la condici\u00f3n de servidores p\u00fablicos de los trabajadores de Ecopetrol.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, tampoco por este aspecto los cargos son predicables de la norma que se impugna y, por tanto, carecen de la certeza necesaria para iniciar un juicio de inconstitucionalidad adecuado. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0AUSENTE EN COMISION \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0CON ACLARACION DE VOTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0CON IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-954\/07 del Magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DISCIPLINARIA EN ECOPETROL-Continuidad por calidad de servidores p\u00fablicos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
El tema de la unidad de materia en cuanto a la transformaci\u00f3n de ECOPETROL est\u00e1 ligado estrechamente a la clase de empleados vinculados a las sociedades de econom\u00eda mixta. La norma parte del entendimiento de que ya no son empleados p\u00fablicos. Sin embargo, si de acuerdo con mi tesis siguen siendo servidores p\u00fablicos, no tendr\u00eda porqu\u00e9 perder ECOPETROL la potestad disciplinaria aut\u00f3noma. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-6825 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1118 de 2006\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente decisi\u00f3n, reafirmando para ello mi posici\u00f3n jur\u00eddica en relaci\u00f3n con la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 respecto de la trasformaci\u00f3n de ECOPETROL en sociedad de econom\u00eda mixta, tal y como qued\u00f3 expuesto en salvamento de voto del suscrito magistrado a la sentencia C-542 del 2007, argumentos a los que me remito en esta oportunidad por considerar que siguen siendo v\u00e1lidos en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el punto concreto que se demanda en esta oportunidad relativo a la competencia disciplinaria de Ecopetrol, considero que existen dificultades: el tema de la unidad de materia en cuanto a la transformaci\u00f3n de ECOPETROL est\u00e1 ligado estrechamente a la clase de empleados vinculados a las sociedades de econom\u00eda mixta. La norma parte del entendimiento de que ya no son empleados p\u00fablicos. Sin embargo, si de acuerdo con mi tesis siguen siendo servidores p\u00fablicos, no tendr\u00eda porqu\u00e9 perder ECOPETROL la potestad disciplinaria aut\u00f3noma. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considero que al entrar en el estudio de fondo de esta demanda, esta Corporaci\u00f3n deber\u00eda haber declarado la inconstitucionalidad de la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencias C- 702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Entre otras, ver sentencias C-372 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell, y C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Esta \u00faltima declarando la exequibilidad del art\u00edculo 96 de la ley 489 de 1.998. \u00a0<\/p>\n
4 Ver Sentencias C-286\/96 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y C-181\/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0Ver Sentencia C-089\u00aa\/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-398 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr., entre otros, Auto 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
9 Cfr., autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). Adem\u00e1s, las sentencias C-281 de 1994 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-398 de 2007 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-447 de 1997 \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Carlos Gaviria D\u00edaz. La Corte declar\u00f3 exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (C\u00f3digo Penal). Se dijo, entonces: \u201cConstituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jur\u00eddico. La doctrina penal es aut\u00f3noma en la creaci\u00f3n de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitaci\u00f3n de la creatividad del pensamiento doctrinal – \u00e1mbito ideol\u00f3gico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jur\u00eddica en el texto de una disposici\u00f3n que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables\u201d. \u00a0As\u00ed, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teor\u00edas del derecho penal que re\u00f1\u00edan con la visi\u00f3n contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opini\u00f3n del actor, animaba el texto de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Ib\u00edd. Sentencia C-447 de 1997. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0Este fallo que se encarg\u00f3 de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 art\u00edculo 1\u00b0 literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Son estos los t\u00e9rminos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideraci\u00f3n de la Corte. Este asunto tambi\u00e9n ha sido abordado, adem\u00e1s de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinci\u00f3n de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-052 de 2001 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de m\u00e9rito respecto de los art\u00edculos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor present\u00f3 cargos que se puedan predicar de normas jur\u00eddicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-398 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-398 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
21 As\u00ed, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, la Corte tambi\u00e9n se inhibi\u00f3 de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 2700 de 1991, pues \u201cdel estudio m\u00e1s detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-504 de 1995; M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. La Corte se declar\u00f3 inhibida para conocer de la demanda presentada contra el art\u00edculo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 \u201cpor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d, pues la acusaci\u00f3n carece de objeto, ya que alude a una disposici\u00f3n no consagrada por el legislador. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de m\u00e9rito respecto de los art\u00edculos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor present\u00f3 cargos que se puedan predicar de normas jur\u00eddicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
24 En este mismo sentido pueden consultarse, adem\u00e1s de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-011 de 2001 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Auto N\u00b0 267 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
26 En Sentencia C-447\/97 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), la Corte sostuvo esta posici\u00f3n debido a que \u201c…no s\u00f3lo la admisi\u00f3n no hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada sino que, adem\u00e1s, el propio ciudadano tiene la posibilidad de corregir la demanda, o recurrir a la Sala Plena en s\u00faplica, precisando las razones que, seg\u00fan su criterio, hacen necesario un pronunciamiento de fondo de la Corporaci\u00f3n\u201d. F.J. No. 6. \u00a0<\/p>\n
27 Ver en este sentido, Sentencias C-898\/01 y C-1052\/01 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
28 En este mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en Sentencia C-362\/01 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), afirmando que, si bien en principio este an\u00e1lisis debe hacerse en la etapa de admisibilidad de la demanda. \u00a0Sin embargo, tal decisi\u00f3n se puede adoptar tambi\u00e9n en la Sentencia, pues en esta segunda etapa se eval\u00faan m\u00e1s a fondo las acusaciones planteadas. \u00a0Al respecto dijo: \u201cDentro del marco propio del an\u00e1lisis inicial en el juicio de constitucionalidad, en el auto respectivo se admiti\u00f3 la demanda, por encontrarse en ella la expresi\u00f3n del juicio relativo a la pretendida violaci\u00f3n de los art\u00edculos 4, 9, 30, 93, y 214 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0No obstante, del estudio m\u00e1s detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella.\u201d Y agreg\u00f3 posteriormente: \u201cAs\u00ed las cosas, al efectuar el an\u00e1lisis de fondo \u00a0que corresponde a esta oportunidad procesal, \u00a0se ha de concluir en la ausencia \u00a0de cargos que se refieran directamente al art\u00edculo 5\u00ba del C\u00f3digo de Procedimiento Penal atacado, y en consecuencia, la demanda por este concepto debe considerarse inepta.\u201d \u00a0<\/p>\n
29 El fundamento de esta interpretaci\u00f3n se encuentra en la motivaci\u00f3n del proyecto de ley en el Congreso de la Rep\u00fablica. Tal como se lee en la exposici\u00f3n de motivos de la que ser\u00eda la Ley 1118 de 2006, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Ministro de Minas y Energ\u00eda justificaron as\u00ed la inclusi\u00f3n de esta norma: \u201cEl art\u00edculo 6\u00ba establece la transici\u00f3n en materia disciplinaria, en consideraci\u00f3n al hecho de que los trabajadores de Ecopetrol S. A. dejar\u00e1n de ser servidores p\u00fablicos, pierde objeto la necesidad de contar con una oficina de control interno disciplinario. Dado lo anterior, y teniendo en cuenta que: i) existen procesos en curso, los cuales deben seguir su tr\u00e1mite hasta su terminaci\u00f3n; ii) las faltas cometidas por funcionarios de Ecopetrol S. A., en su calidad de servidores P\u00fablicos, deben ser juzgadas de conformidad con la ley disciplinaria; iii) el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de las acciones disciplinarias; y iv) la competencia de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, se propone un r\u00e9gimen de transici\u00f3n en esta materia consistente en que los procesos disciplinarios que cuenten con apertura de investigaci\u00f3n debidamente ejecutoriada, continuar\u00e1n siendo conocidos por la Oficina de Control Interno Disciplinario, la cual seguir\u00e1 existiendo por un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, contados a partir de la expedici\u00f3n de la ley. \u00a0Todo lo dem\u00e1s, as\u00ed como lo que al vencimiento de los dos a\u00f1os no alcance a ser evacuado, ser\u00e1 de competencia de la Procuradur\u00eda General de La Naci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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