\u00a0 \u00a0 Sentencia C-957\/07 \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Regulaci\u00f3n de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica y del servicio p\u00fablico de salud\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Establecimiento de requisitos, condiciones y duraci\u00f3n del per\u00edodo para ejercicio de los cargos de direcci\u00f3n en instituciones p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
La Corte ha establecido que: (i) el Congreso tiene una amplia competencia en la regulaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica y del sistema de seguridad social en salud; (ii) esta competencia incluye el dise\u00f1o de la estructura de las entidades p\u00fablicas, de todos los \u00f3rdenes territoriales, as\u00ed como (iii) la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de los cargos p\u00fablicos, los requisitos para su ejercicio, la permanencia en el cargo, las condiciones para la desvinculaci\u00f3n del servicio, y el per\u00edodo de ejercicio de cada cargo. Sin embargo, (iv) cuando la pr\u00f3rroga beneficia a funcionarios activos, debe tratarse de una medida instrumental, de car\u00e1cter temporal, y debe sujetarse a criterios razonables para la obtenci\u00f3n de un fin constitucionalmente leg\u00edtimo. \u00a0<\/p>\n
TRANSITO NORMATIVO-Unificaci\u00f3n de per\u00edodos de Gerentes de las ESE con el de sus nominadores \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respecto de la prestaci\u00f3n del servicio de salud y nombramiento de gerentes de las empresas sociales del estado \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda, que fue introducida por la Carta de 1991 (art\u00edculos primero y 287, C.P.), denota un grado de independencia de las entidades territoriales, que se concibe como la posibilidad de autogobierno y administraci\u00f3n de los asuntos que son de mayor inter\u00e9s para los entes territoriales. El grado de autonom\u00eda de los entes territoriales var\u00eda, entonces, en el tiempo y la descentralizaci\u00f3n es un instrumento para alcanzar mayor autonom\u00eda. La autonom\u00eda territorial se encuentra ligada, adem\u00e1s, al principio democr\u00e1tico, y a la concepci\u00f3n del municipio como c\u00e9lula primaria del ordenamiento territorial. La autonom\u00eda territorial debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la Ley, y la distribuci\u00f3n de las competencias entre el nivel central y el territorial debe establecerse por una ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Nombramiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la distribuci\u00f3n de competencias en materia del nombramiento de gerentes de las ESE, deben tenerse presentes los siguientes elementos: (i) corresponde a la naci\u00f3n la regulaci\u00f3n integral del sistema de seguridad social en salud, as\u00ed como la determinaci\u00f3n de los organismos encargados de la prestaci\u00f3n del servicio y las condiciones para acceder a su direcci\u00f3n, en aras de garantizar la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, as\u00ed como la eficacia de los derechos constitucionales; (ii) sin embargo, el nombramiento de los funcionarios directivos corresponde a las autoridades territoriales. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance \u00a0<\/p>\n
CAMBIO LEGISLATIVO EN EL PERIODO DE LOS GERENTES DE LAS ESE-Contenido\/PERIODO DE GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Pr\u00f3rroga \u00a0<\/p>\n
El legislador tom\u00f3 tres medidas fundamentales: (i) extender el per\u00edodo de los gerentes de las ESE de tres a cuatro a\u00f1os, de acuerdo con lo previsto por el Acto Legislativo 02 de 2002 en relaci\u00f3n con los alcaldes y gobernadores; (ii) institucionalizar el per\u00edodo de los gerentes de las ESE, y (iii) establecer disposiciones transitorias, para facilitar el cambio del sistema previsto por el art\u00edculo 192 de la Ley 100 de 1993 al nuevo sistema. \u00a0<\/p>\n
PERIODO DE LOS GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Car\u00e1cter institucional\/PRORROGA DEL PERIODO DE FUNCIONARIOS-Competencia del Congreso\/PRORROGA DEL PERIODO DE FUNCIONARIOS-Medida transitoria \u00a0<\/p>\n
Resulta constitucionalmente admisible que el legislador, previendo las consecuencias nocivas que el tr\u00e1nsito legislativo derivado de una reforma como la introducida por el Congreso a trav\u00e9s de la Ley 1122 de 2007, disponga la adopci\u00f3n de medidas transitorias que resulten adecuadas para cumplir con las finalidades perseguidas, siempre que \u00e9stas sean constitucionalmente leg\u00edtimas. En el presente caso, la medida busca, la paridad entre el per\u00edodo de funcionarios que deben ejercer el cargo en el \u00e1mbito regional, y las autoridades regionales que act\u00faan, en el asunto estudiado, como nominadores de los gerentes. La institucionalizaci\u00f3n del per\u00edodo de los gerentes en las ESE, y su concordancia con el per\u00edodo de las autoridades regionales, se asocia a la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud pues, en la medida en que la nueva regulaci\u00f3n implica diversos cambios en el funcionamiento de las ESE, el nombramiento de gerentes para un per\u00edodo de un a\u00f1o, precisamente durante el tiempo de adaptaci\u00f3n previsto por el legislador, podr\u00eda afectar la continuidad y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio, lo que justifica el establecimiento de medidas temporales que garanticen un tr\u00e1nsito legislativo sin traumatismos. \u00a0<\/p>\n
EFECTO GENERAL INMEDIATO DE LA LEY-Regla general \u00a0<\/p>\n
DERECHOS ADQUIRIDOS\/SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS-Efectos retroactivos de la Ley \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6813 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007, \u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Patricia Bustos Brasby. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., catorce (14) \u00a0de noviembre de dos mil siete \u00a0(2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Patricia Bustos Brasby solicit\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007 \u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del \u00a0veintiocho (28) de mayo de dos mil siete (2007) el Magistrado sustanciador, Doctor \u00c1lvaro Tafur Galvis, decidi\u00f3 ADMITIR \u00a0la demanda, al considerar que re\u00fane los presupuestos exigidos por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, y en atenci\u00f3n al vencimiento del per\u00edodo constitucional del mencionado Magistrado, y al nombramiento del Doctor Mauricio Gonz\u00e1lez \u00a0Cuervo en su reemplazo, la Sala Plena debi\u00f3 decidir sobre el impedimento presentado por el Magistrado Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo para conocer del presente proceso. \u00a0<\/p>\n
Tras la aceptaci\u00f3n del impedimento presentado por el Magistrado Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo a la Sala Plena, la Secretaria General de la Corte envi\u00f3 el expediente al despacho del Magistrado Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o para lo de su competencia, el d\u00eda dos (02) de noviembre de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
Dentro del \u00a0marco se\u00f1alado, cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n parcialmente demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 46.506 del 9 de enero de 2007, y se subraya el aparte acusado: \u00a0<\/p>\n
LEY 1122 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
(enero 9) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 46.506 de 9 de enero de 2007 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO V.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DE LA PRESTACI\u00d3N DE SERVICIOS DE SALUD \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 28. DE LOS GERENTES DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. Los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado ser\u00e1n nombrados por per\u00edodos institucionales de cuatro (4) a\u00f1os, mediante concurso de m\u00e9ritos que deber\u00e1 realizarse dentro de los tres meses, contados desde el inicio del per\u00edodo del Presidente de la Rep\u00fablica o del Jefe de la Entidad Territorial respectiva, seg\u00fan el caso. Para lo anterior, la Junta Directiva conformar\u00e1 una terna, previo proceso de selecci\u00f3n de la cual, el nominador, seg\u00fan estatutos, tendr\u00e1 que nombrar el respectivo Gerente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado podr\u00e1n ser reelegidos por una sola vez, cuando la Junta Directiva as\u00ed lo proponga al nominador, siempre y cuando cumpla con los indicadores de evaluaci\u00f3n conforme lo se\u00f1ale el Reglamento, o previo concurso de m\u00e9ritos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de vacancia absoluta del gerente deber\u00e1 adelantarse el mismo proceso de selecci\u00f3n y el per\u00edodo del gerente seleccionado culminar\u00e1 al vencimiento del per\u00edodo institucional. Cuando la vacancia se produzca a menos de doce meses de terminar el respectivo per\u00edodo, el Presidente de la Rep\u00fablica o el jefe de la administraci\u00f3n Territorial a la que pertenece la ESE, designar\u00e1 gerente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO Transitorio. Los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal cuyo per\u00edodo de tres a\u00f1os termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el a\u00f1o 2007 continuar\u00e1n ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los gerentes de las ESE nacionales que sean elegidos por concurso de m\u00e9ritos o reelegidos hasta el 31 de diciembre de 2007, culminar\u00e1n su per\u00edodo el 6 de noviembre de 2010. Cuando se produzcan cambios de gerente durante este per\u00edodo, su nombramiento no podr\u00e1 superar el 6 de noviembre de 2010 y estar\u00e1n sujetos al cumplimiento de los reglamentos que para el efecto expida el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso de los gerentes de las ESE Departamentales, Distritales o Municipales que a la vigencia de la presente ley hayan sido nombrados por concurso de m\u00e9ritos o reelegidos, continuar\u00e1n ejerciendo hasta finalizar el per\u00edodo para el cual fueron nombrados o reelegidos, quienes los reemplacen para la culminaci\u00f3n del per\u00edodo de cuatro a\u00f1os determinado en esta ley, ser\u00e1n nombrados por concurso de m\u00e9ritos por un per\u00edodo que culminar\u00e1 el 31 de marzo de 2012. Todos los gerentes de las ESE departamentales, distritales o municipales iniciar\u00e1n per\u00edodos iguales el 1o de abril de 2012 y todos los gerentes de las ESE nacionales iniciar\u00e1n per\u00edodos iguales el 7 de noviembre de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo demandado, por considerar que viola los art\u00edculos 1\u00ba, 113, 121, 136, 189, inciso 13 y 305, inciso 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como concepto de la violaci\u00f3n, la demandante menciona cinco cargos de inconstitucionalidad: (i) violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de funciones de los poderes p\u00fablicos, contenido en los art\u00edculos 1\u00ba, 113, 121, 136, 189-13 y 305-13, C.P.; (ii) violaci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial (arts. 1\u00ba, 287, 298 y 305-13 de la Constituci\u00f3n); (iii) desconocimiento del derecho fundamental de acceder al ejercicio de los cargos p\u00fablicos (art\u00edculo 40, numeral 7 C.P) y del principio de igualdad (art\u00edculo 13 C.P.); (iv) transgresi\u00f3n \u00a0al principio del Estado de Derecho (arts. 1\u00ba, 6\u00ba y 121 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de tales cargos, la accionante expone las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El enunciado demandado viola el principio de separaci\u00f3n de poderes y, concretamente, la prohibici\u00f3n que el Constituyente estableci\u00f3 al legislador en el art\u00edculo 136, numeral 1 de la Carta. Es decir, la prohibici\u00f3n de \u201cinmiscuirse\u201d en asuntos de competencia privativa de las otras ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la demandante que, si bien la facultad de configuraci\u00f3n legislativa se extiende a la regulaci\u00f3n normativa de los \u00f3rganos que integran la rama ejecutiva, al Congreso le est\u00e1 vedado ejercer la potestad nominadora, es decir, la escogencia y la provisi\u00f3n de los cargos, que corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con el art\u00edculo 189, numerales 1, 2, 3 y 13 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La transgresi\u00f3n al art\u00edculo 136 constitucional se concreta en que la pr\u00f3rroga prevista por el par\u00e1grafo parcialmente acusado, implica una \u201cautoatribuci\u00f3n\u201d del poder nominativo, que corresponde a \u00f3rganos administrativos. De esta forma, el Legislador, con el pretexto de establecer las condiciones necesarias para llevar a cabo un tr\u00e1nsito legislativo para la institucionalizaci\u00f3n del per\u00edodo de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, habr\u00eda realizado un nombramiento de tales funcionarios, excediendo sus funciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo cargo de la accionante consiste en se\u00f1alar que la autonom\u00eda de las entidades territoriales (consagrada en los art\u00edculos primero y 287 superiores), resulta afectada, pues tal autonom\u00eda implica el derecho a \u201cgobernarse por sus propias autoridades\u201d, as\u00ed como \u201cla autonom\u00eda para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales\u201d (art\u00edculo 287, numeral 1\u00ba, C.P.)\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la demandante, el constituyente de 1991 afianz\u00f3 y consolid\u00f3 la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, al prever en el art\u00edculo 305-13 (Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), que corresponde a los gobernadores la escogencia de los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional. La designaci\u00f3n de estas autoridades (art. 305-5), as\u00ed como de los agentes regionales de los esablecimientos p\u00fablicos en el departamento (art. 305-13), es un complemento del derecho consagrado en el art\u00edculo 287-1, pues conlleva la participaci\u00f3n en la designaci\u00f3n de quienes deben cumplir programas o tareas complementarias a las que adelanta la entidad territorial respectiva. (Hace una referencia a la sentencia C-295 de 1995). \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que la autonom\u00eda constituye un l\u00edmite a la facultad de configuraci\u00f3n del legislador, y reflexiona que si la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial son principios \u201cfundamentales\u201d, y \u00e9stos se ven vulnerados por la disposici\u00f3n se\u00f1alada, es posible concluir que el legislador desbord\u00f3 sus competencias constitucionales pues, en la pr\u00e1ctica, el nombramiento de los funcionarios cobijados por la pr\u00f3rroga \u201clo hizo directamente el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d, situaci\u00f3n que imposibilita el ejercicio de atribuciones constitucionalmente radicadas en cabeza de los gobernadores y alcaldes. \u00a0<\/p>\n
3. Desconocimiento del derecho fundamental al acceso a los cargos p\u00fablicos (derecho a la participaci\u00f3n, art\u00edculo 40 numeral 7, C.P.), y a la igualdad (art\u00edculo 13, C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El desconocimiento de estos derechos se concreta en que el aparte acusado impide que, al terminar el per\u00edodo de tres a\u00f1os de los actuales gerentes de las ESE, otras personas que re\u00fanan las condiciones requeridas, puedan aspirar o \u201cparticipar como candidato\u201d\u00a0 para el cargo. El principio de igualdad resulta lesionado, en consecuencia, al establecerse \u201cun privilegio en cabeza de los actuales gerentes de esas empresas\u201d, excluyendo al resto de los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
4. Irrespeto por el Estado de Derecho. \u00a0<\/p>\n
Este cargo se deriva de los anteriores pues, en la medida en que se presenta una vulneraci\u00f3n de los principios constitucionales se\u00f1alados, as\u00ed como del art\u00edculo 121 de la Carta que establece que las autoridades p\u00fablicas s\u00f3lo est\u00e1n facultadas para ejercer las atribuciones que la Constituci\u00f3n y la ley les encomiendan, la actuaci\u00f3n del Congreso desconoce a la vez el art\u00edculo 4\u00ba de la Constituci\u00f3n que consagra el car\u00e1cter normativo de la Carta, es decir, su jerarqu\u00eda superior dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jur\u00eddico colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como argumento adicional, la demandante se\u00f1ala que algunos directores de ESE finalizaron su per\u00edodo el 31 de diciembre de 2006 (antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007), de forma que la norma no pod\u00eda prever la ampliaci\u00f3n de per\u00edodos terminados, pues no \u201cse puede dar continuidad a lo que ya se extingui\u00f3\u201d. \u00a0Este argumento se encamina entonces a discutir la retroactividad de la medida, en relaci\u00f3n con los funcionarios cuyo per\u00edodo termin\u00f3 el 31 de diciembre de 2006. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social intervino en el presente proceso, a trav\u00e9s de apoderado, con el fin de defender la exequibilidad del aparte normativo acusado, con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1.1 El problema constitucional planteado en la demanda, se restringe a establecer si el legislador tiene competencia para ampliar el per\u00edodo de un funcionario a nivel territorial. Este problema surge por una asimilaci\u00f3n err\u00f3nea entre la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo de los gerentes de las ESE y la designaci\u00f3n efectiva de \u00e9stos. Para el Ministerio, la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo (de estos funcionarios) entra\u00f1a una facultad leg\u00edtima del Congreso de la Rep\u00fablica en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia y de la atribuci\u00f3n de \u201creformar las leyes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como sustento de esta posici\u00f3n, el demandante expone las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Advierte que al legislador no le est\u00e1 vedado regular \u201copciones\u201d constitucionales o situaciones no delimitadas expresamente por la Constituci\u00f3n, pues este supuesto ir\u00eda en contra del principio democr\u00e1tico y har\u00eda inoficiosa la actividad del Congreso, dado que la Constituci\u00f3n no puede abarcar todos los temas susceptibles de desarrollo legislativo. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la autonom\u00eda del legislador no \u201cse pierde\u201d en aquellos eventos en que el Constituyente no desarrolla un tema en espec\u00edfico ni cuando sugiere un \u201cmecanismo para la actividad administrativa entre varias posibilidades\u201d, (Sentencias C-613 de 1996 y C-155 de 1997), siempre que observe las limitaciones impuestas por la Constituci\u00f3n (principios y derechos fundamentales), y la prohibici\u00f3n expresa de intervenir en las competencias radicadas en cabeza de otras autoridades (art\u00edculo 136, numeral 1\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.2. La reforma del art\u00edculo 192 de la Ley 100 de 1993, en la que se encuentra el aparte normativo acusado, consagra dos diferencias en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n derogada: \u201c1. por una parte, escoge el per\u00edodo institucional frente a un per\u00edodo ligado al funcionario\u201d y \u201c2. De otro lado, lo ampl\u00eda en cuatro a\u00f1os.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la disposici\u00f3n es adecuada y proporcional para el tr\u00e1nsito legislativo que la reforma persigue, puesto que la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo obedece al prop\u00f3sito de institucionalizarlo; as\u00ed mismo, la medida evita un desgaste administrativo innecesario, representado por la necesidad \u2013en caso de no existir el aparte demandado- de seleccionar un gerente que s\u00f3lo ocupar\u00eda el cargo por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.3 Por \u00faltimo, el interviniente considera que la ampliaci\u00f3n de un per\u00edodo no equivale a la nominaci\u00f3n, pues de ser as\u00ed, el Congreso tendr\u00eda que realizar el tr\u00e1mite de escogencia del nuevo gerente, lo que no se desprende de la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2 Sobre la afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las consideraciones precedentes, si el Congreso cuenta con la competencia necesaria para regular el per\u00edodo de la forma en que lo hizo, es claro que no se inmiscuye en una atribuci\u00f3n propia de las entidades territoriales, pues el legislador no est\u00e1 efectuando una designaci\u00f3n ni seleccionando, en concreto, un servidor p\u00fablico que se haga cargo de la gerencia de una ESE. \u00a0<\/p>\n
1.2.1 La facultad para determinar el per\u00edodo de los gerentes es una atribuci\u00f3n propia del Congreso en una rep\u00fablica unitaria, pues una ampliaci\u00f3n mayor de la autonom\u00eda no ser\u00eda constitucionalmente aceptable, de acuerdo con el art\u00edculo primero de la Carta y la Sentencia C-478 de 1992. As\u00ed mismo, indica que, de acuerdo con la Sentencia C-579 de 2001 de esta Corporaci\u00f3n, la autonom\u00eda se ve limitada por el inter\u00e9s general de la naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente enfatiza, entonces, que \u201cla facultad de intervenci\u00f3n en un servicio p\u00fablico constituye uno de los aspectos en donde se fortalece lo unitario\u201d, por lo que no existe vulneraci\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puesto que el Congreso cuenta con la competencia para regular la prestaci\u00f3n del servicio, la organizaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas encargadas de su prestaci\u00f3n, y el per\u00edodo de los gerentes de las empresas sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala el Ministerio, que la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de estos funcionarios, si bien podr\u00eda afectar decisiones propias del \u00e1mbito territorial, no lo hace de una manera que resulte relevante constitucionalmente, en virtud a su car\u00e1cter temporal. El establecimiento de pr\u00f3rrogas con un alcance temporalmente m\u00e1s representativo s\u00ed implicar\u00eda, en cambio, el ejercicio arbitrario de las atribuciones concedidas al legislador, pues har\u00eda inefectivo el ejercicio de la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De la presunta vulneraci\u00f3n al principio de igualdad: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tras se\u00f1alar la necesidad de realizar un juicio de igualdad sobre la medida, el Ministerio expresa las siguientes conclusiones: (i) el objetivo de la norma es el de determinar una transitoriedad hacia un per\u00edodo de car\u00e1cter institucional; (ii) se trata de un objetivo constitucionalmente v\u00e1lido; (iii) la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo es adecuada y necesaria para el fin propuesto, a pesar de no ser la \u00fanica posible; (iv) por \u00faltimo, la proporcionalidad de la medida se deriva de su car\u00e1cter temporal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. De la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia Nacional de Salud, a trav\u00e9s de apoderada judicial, intervino en el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del enunciado normativo atacado, de la siguiente forma: \u00a0<\/p>\n
2.1. El principio de separaci\u00f3n de poderes establece una distribuci\u00f3n de las funciones estatales a cuerpos estructurados en ramas del Poder P\u00fablico, aut\u00f3nomos e independientes, aunque vinculados por relaciones de control y subordinaci\u00f3n. En consecuencia, la potestad de expedir normas corresponde t\u00edpicamente al legislativo, y s\u00f3lo excepcionalmente a otras ramas del poder p\u00fablico. As\u00ed, es posible que el Constituyente, o el propio legislador, le otorguen la \u201cpotestad normativa\u201d a la Administraci\u00f3n, pero esta atribuci\u00f3n no puede considerarse como algo inherente a sus funciones. \u00a0<\/p>\n
2.2 Sobre la eventual vulneraci\u00f3n al principio de legalidad, el interviniente considera que la separaci\u00f3n de poderes se elabora con el fundamento de dar cabida a un Estado de Derecho, es decir, un estado en el que los poderes p\u00fablicos se sujetan al ordenamiento jur\u00eddico, \u00a0y se exige el reconocimiento y respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos. Esto implica que la actividad de los \u00f3rganos del Poder P\u00fablico se encuentra sometida a la ley, \u00a0y que el \u00f3rgano que elabora las regulaciones legislativas representa la voluntad general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte demandado es un reflejo de la aplicaci\u00f3n del principio de libertad de configuraci\u00f3n legislativa, que \u00fanicamente se encuentra limitada por la Carta Pol\u00edtica (Sentencia C-702 de 1999). En este orden de ideas, no existe violaci\u00f3n al principio de separaci\u00f3n de funciones, pues el Congreso no est\u00e1 designando al titular del cargo, sino fijando un condicionamiento en la ley, sin \u201cabrogarse atribuciones como suprema autoridad administrativa\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 La igualdad y la selecci\u00f3n en raz\u00f3n del m\u00e9rito y calidades del aspirante son principios rectores de la carrera administrativa: \u00a0<\/p>\n
Tras exponer algunas consideraciones en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen de carrera, la importancia de la estabilidad laboral y la necesidad de establecer condiciones de igualdad en los cargos p\u00fablicos, la interviniente indica que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se puede observar, la aplicaci\u00f3n de la igualdad en el ingreso a los cargos p\u00fablicos mediante concurso est\u00e1 dirigido (sic) a determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes (C.P. art. 125), como una manifestaci\u00f3n concreta del derecho a la igualdad (C.P. art. 13) y al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos (C.P. art. 40-7) \u2026 Luego entonces, el legislador en ning\u00fan momento est\u00e1 desconociendo el derecho fundamental de acceso al ejercicio de los cargos p\u00fablicos, ni mucho menos el del derecho de igualdad, ya que solo ajust\u00f3 los per\u00edodos de los Gerentes a que fueran institucionales y no personales\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este \u00f3rgano estatal intervino en defensa de la constitucionalidad del aparte normativo demandado, con base en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
3.1 Sobre la presunta violaci\u00f3n a la separaci\u00f3n de funciones, o de distribuci\u00f3n de funciones entre las ramas del poder p\u00fablico: \u00a0<\/p>\n
Al Congreso de la Rep\u00fablica, de acuerdo con los art\u00edculos 125 y 150 numeral 23 de la Constituci\u00f3n, le corresponde hacer las leyes y, de forma espec\u00edfica, regular el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. La Corte, en sentencia C-109 de 2002, determin\u00f3 que el Congreso tiene la competencia para establecer las calidades y requisitos de acceso a los cargos p\u00fablicos, en desarrollo de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, en la reglamentaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Por ello, resulta procedente que el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de los cargos de per\u00edodo fijo pueda ser ajustado atendiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, \u201c(\u2026) como en el caso del par\u00e1grafo transitorio acusado que consultando el inter\u00e9s general pretende unificar el per\u00edodo de los Gerentes de las ESE con el de los mandatarios territoriales en orden a facilitar el cabal cumplimiento de sus programas de gobierno (\u2026) sin afectar el servicio p\u00fablico a cargo de tales empresas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para el establecimiento de requisitos y condiciones para el ejercicio de los empleos en el nivel territorial, \u00a0las competencias se radican en diversos \u00f3rganos del estado, y el establecimiento del r\u00e9gimen de calidades de los empleados municipales es de competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica (Sentencia C-570 de 1997). \u00a0<\/p>\n
Concluye que lo pretendido por el Congreso no es usurpar las competencias de las autoridades territoriales nominadoras de los gerentes de las ESE, sino facilitar la gesti\u00f3n administrativa de los mandatarios locales. En este caso, el Congreso ejerce, adem\u00e1s, su potestad derogatoria, en una norma que pretende unificar el per\u00edodo de gesti\u00f3n de los gerentes de las ESE con el per\u00edodo institucional de los gobernadores y alcaldes, lo que constituye raz\u00f3n suficiente para justificar la existencia de la disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Esta previsi\u00f3n se dirige a viabilizar el tr\u00e1nsito legislativo, en la medida en que la pr\u00f3rroga o ampliaci\u00f3n en el ejercicio del cargo de los gerentes de las ESE garantiza la unificaci\u00f3n de su per\u00edodo con el de los mandatarios locales, as\u00ed como la continuidad de la gesti\u00f3n de los gerentes actuales. \u00a0<\/p>\n
La ampliaci\u00f3n del per\u00edodo no constituye una nominaci\u00f3n, pues el titular del empleo necesariamente fue postulado por la respectiva ESE, y designado por la m\u00e1xima autoridad administrativa de la entidad territorial competente. De acuerdo con lo expuesto, toda la demanda se sustenta entonces en una err\u00f3nea asimilaci\u00f3n del concepto de \u201cnominaci\u00f3n\u201d con el de \u201cpr\u00f3rroga del per\u00edodo\u201d de gerentes de las ESE a nivel territorial. \u00a0<\/p>\n
3.2 En relaci\u00f3n con la autonom\u00eda de las entidades territoriales: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Departamento Administrativo que el ejercicio de la autonom\u00eda de las autoridades territoriales est\u00e1 limitado por la Constituci\u00f3n y la Ley, de forma que no puede entenderse como una facultad absoluta, especialmente, en el marco de una rep\u00fablica unitaria como el Estado colombiano. (Cita extractos de la Sentencia C-1187 de 2000 y de la C-497 A de 1994). \u00a0<\/p>\n
Para el Interviniente, la facultad del Congreso para regular el Sistema de Seguridad Social en Salud se fundamenta en los art\u00edculos 48, 49 y 365 de la Carta y, dentro de tal contexto, el legislador puede establecer un nuevo per\u00edodo para los gerentes de las ESE del nivel territorial, que coincida con el per\u00edodo institucional de los mandatarios locales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el interviniente que la facultad nominadora de las autoridades territoriales y la postulaci\u00f3n que recae en las Juntas Directivas de las respectivas empresas no se ven afectadas por la disposici\u00f3n, pues la regulaci\u00f3n del per\u00edodo constituye \u201creserva legal\u201d y no es equivalente a la nominaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.3 Sobre el derecho a la igualdad: \u00a0<\/p>\n
Para el Departamento Administrativo se\u00f1alado, una medida como la acusada debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues la facultad legislativa para regular los cargos p\u00fablicos se sustenta en que la funci\u00f3n administrativa es una actividad que debe estar orientada al inter\u00e9s general (209 C.P.) y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.). En consecuencia, la disposici\u00f3n debe responder a los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (209 C.P.) \u201ccon el fin de garantizar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes, en busca del bienestar general y el mejoramiento en la calidad de vida\u201d. \u00a0<\/p>\n
La pr\u00f3rroga establecida por el Legislador en el par\u00e1grafo parcialmente demandado no desconoce el procedimiento \u201cmeritocr\u00e1tico\u201d para el nombramiento de los gerentes de las ESE, y el derecho a la participaci\u00f3n no se ve afectado pues la convocatoria se dirige a todos los que cumplen con los requisitos. En s\u00edntesis, la regulaci\u00f3n demandada queda comprendida dentro de las competencias del legislador y no afecta los principios de m\u00e9rito, e igualdad de oportunidades, para el acceso a funciones y empleos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
El \u00faltimo cargo, violaci\u00f3n al Estado de Derecho, resulta desvirtuado como consecuencia de la no comprobaci\u00f3n de los cargos anteriores. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto No. 4345 del 18 de julio de 2007 el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Dr. Edgardo Maya Villaz\u00f3n, emiti\u00f3 su concepto respecto de todos los cargos formulados por la ciudadana Patricia Bustos Brasby. Procede la Corte a rese\u00f1ar su intervenci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Procurador resalta la amplitud de configuraci\u00f3n del legislador en relaci\u00f3n con la conformaci\u00f3n de plantas de personal, de acuerdo con los fines de cumplir con los cometidos estatales y el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa (Sentencia C-822 de 2004). Sus l\u00edmites se encuentran en la Carta Pol\u00edtica, y se materializan en los principios rectores de igualdad y m\u00e9rito. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las funciones y atribuciones de las entidades territoriales, del art\u00edculo 150-23 superior, se infiere que al Congreso le corresponde determinar la estructura b\u00e1sica de cada entidad estatal, la forma en que se ejercen determinadas funciones p\u00fablicas, los requisitos para el ejercicio de los cargos p\u00fablicos, el tipo de per\u00edodo para cada cargo y la duraci\u00f3n del mismo, mientras no se trate de empleos de carrera o de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Procurador expone que el art\u00edculo 150-1 de la Constituci\u00f3n le otorga al Congreso la facultad de \u201cinterpretar, reformar y derogar las leyes\u201d, y que las facultades de reformar y derogar, pueden ser ejercidas en cualquier tiempo y el n\u00famero de veces que el legislador estime necesario, pues son facultades propias del estado moderno \u201ccomo realidad cambiante en los procesos econ\u00f3micos y sociales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en el ejercicio de estas facultades, y en atenci\u00f3n a la necesidad de ampliar el per\u00edodo de los gerentes de las ESE, a partir de la modificaci\u00f3n en los per\u00edodos de los gobernadores y alcaldes producida por el Acto Legislativo 02 de 2002, el legislador decidi\u00f3 derogar el art\u00edculo 192 de la Ley 100 de 1993, decisi\u00f3n que de ninguna \u00a0manera resulta violatoria del \u201cn\u00facleo esencial\u201d de la autonom\u00eda territorial, pues \u00e9sta se circunscribe a los aspectos regulados en el art\u00edculo 287 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1ala el Director del Ministerio P\u00fablico que el car\u00e1cter relativo de dicha autonom\u00eda, as\u00ed como su sometimiento al inter\u00e9s general y los principios \u201ccorrelativos\u201d de econom\u00eda, continuidad y permanencia en la prestaci\u00f3n del servicio, permiten concluir que la referida autonom\u00eda no se ve vulnerada por el enunciado normativo acusado. \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Procuradur\u00eda que la previsi\u00f3n es razonable en el tr\u00e1nsito normativo, pues (i) busca ajustar el per\u00edodo de los gerentes de las ESE a los cambios pol\u00edticos del Acto Legislativo 02 de 2002; (ii) la Ley 100 previ\u00f3 la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo de tales servidores; (iii) el poder de nominaci\u00f3n lo conservan los gobernadores y alcaldes, y (iv) corresponde al legislador fijar el per\u00edodo de los servidores p\u00fablicos, salvo en el caso de los empleos de carrera y los de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirma la Vista Fiscal que no puede haber una violaci\u00f3n a derechos fundamentales, en la medida en que no existe postulaci\u00f3n debida a las vacantes respectivas. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que al pronunciarse sobre la pr\u00f3rroga de los personeros municipales, la Corte estableci\u00f3 que \u00e9sta no viola la autonom\u00eda territorial, de manera que, en este aspecto, la decisi\u00f3n tomada por la Corte en la Sentencia C-113 de 2007, en la cual se hall\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de los personeros municipales activos, constituye un precedente vinculante para la decisi\u00f3n del presente asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en tales consideraciones, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad del inciso primero, del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos examinados. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposici\u00f3n acusada forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de la Ley \u00a01122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos a resolver. \u00a0<\/p>\n
2.1 La Ley 1122 de 2007, al reformar algunos aspectos del sistema de seguridad social en salud, decidi\u00f3 realizar ciertas modificaciones al per\u00edodo de los gerentes de las empresas sociales del Estado y previ\u00f3, para la consecuci\u00f3n de este fin, algunas medidas transitorias, como la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de algunos gerentes activos, en estas instituciones. \u00a0<\/p>\n
Para la demandante, la pr\u00f3rroga mencionada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan su argumentaci\u00f3n, es una decisi\u00f3n que escapa al \u00e1mbito de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, de manera que se irrespeta la divisi\u00f3n de poderes o la distribuci\u00f3n de funciones entre \u00e9stos, pilar de la democracia; esta decisi\u00f3n, adem\u00e1s, vulnera la autonom\u00eda territorial, pues la pr\u00f3rroga equivale a un nombramiento, facultad reservada para los gobernantes regionales y locales. Por \u00faltimo, indica la demandante que podr\u00edan verse prorrogados per\u00edodos de gerentes de ESE que hab\u00edan terminado a la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007, evento en el cual resulta m\u00e1s claro que se trata de un nombramiento realizado directamente por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2.2 Todos los intervinientes, al igual que el Ministerio P\u00fablico, consideran que la previsi\u00f3n transitoria se ajusta al texto constitucional. En primer lugar, porque la cl\u00e1usula general de competencias del legislativo le da atribuciones para regular el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, y la estructura del sistema p\u00fablico de salud. Esta competencia se extiende al establecimiento de requisitos, condiciones y duraci\u00f3n del per\u00edodo para el ejercicio de los cargos de direcci\u00f3n de las instituciones p\u00fablicas encargadas de la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, consideran que es plausible que el legislador establezca cl\u00e1usulas temporales que permitan un tr\u00e1nsito normativo adecuado, y la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de los gerentes de las ESE resulta una medida conveniente para lograr la finalidad del legislador de igualar los per\u00edodos de estos funcionarios con el de sus nominadores, es decir, los alcaldes y gobernadores de las respectivas entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tales razones, no resulta acertado se\u00f1alar que el legislador se haya inmiscuido en asuntos reservados a las otras ramas del poder p\u00fablico, ni que haya invadido la \u00f3rbita de las autoridades territoriales, pues la pr\u00f3rroga de los per\u00edodos de los gerentes de las ESE no equivale a su nombramiento. En este aspecto, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n considera que la Corte debe seguir los lineamientos trazados por la Sentencia C-113 de 2007, en la que estudi\u00f3 la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de personeros municipales y distritales. \u00a0<\/p>\n
2.3 De conformidad con los antecedentes rese\u00f1ados, los problemas jur\u00eddicos que debe resolver la Corte en esta oportunidad son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
2.3.1. Determinar si la previsi\u00f3n contemplada por el par\u00e1grafo demandado, al consagrar una pr\u00f3rroga al per\u00edodo de los gerentes de las empresas sociales del Estado de los niveles distrital, municipal y departamental, cuyos per\u00edodos terminan entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre del 2007, (i) resulta contraria al principio de separaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos, y (ii) vulnera la autonom\u00eda \u00a0de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Establecer si la disposici\u00f3n acusada resulta contraria al principio constitucional de igualdad, y resta efectividad al derecho fundamental a la participaci\u00f3n, plasmado en la posibilidad de acceder al ejercicio de \u00a0cargos p\u00fablicos (art\u00edculos 13 y 40-7 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, deber\u00e1 la Corte estudiar si el efecto retroactivo dado a la norma, en relaci\u00f3n con los funcionarios que terminaron su per\u00edodo entre el 31 diciembre de 2006 y la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 -9 de enero de 2007-, resulta contraria a la Constituci\u00f3n, en la medida en que el Congreso de la Rep\u00fablica habr\u00eda actuado como nominador de este grupo de funcionarios. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Para resolver los interrogantes planteados, la Corte abordar\u00e1 los siguientes temas: (i) reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre la cl\u00e1usula general de competencia del legislador, en relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica y el servicio p\u00fablico de salud; (ii) recordar\u00e1 su jurisprudencia sobre el alcance de la autonom\u00eda territorial en las mismas materias; (iii) se referir\u00e1 a su jurisprudencia en lo concerniente a los principios de igualdad y al derecho a la participaci\u00f3n en el acceso a los cargos p\u00fablicos; (iv) har\u00e1 una referencia al tr\u00e1nsito normativo objeto de estudio, y a los efectos temporales de la nueva disposici\u00f3n. Dentro de ese marco normativo y jurisprudencial, (v) analizar\u00e1 los cargos de inconstitucionalidad formulados en relaci\u00f3n con el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
3.1. La Cl\u00e1usula General de Competencia del Legislador, en relaci\u00f3n con el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica y la regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Para determinar el alcance de las competencias que el Constituyente atribuy\u00f3 a cada una de las ramas del poder p\u00fablico, la Corte ha recurrido a la noci\u00f3n de \u201ccl\u00e1usula general de competencia\u201d, principio que establece que las autoridades y los funcionarios p\u00fablicos, s\u00f3lo se encuentran facultados para ejercer las funciones que expresamente les asigne la Constituci\u00f3n o la Ley1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A pesar de que el concepto mencionado hace referencia a la necesidad de controlar las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas, la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, es decir, el margen de acci\u00f3n constitucionalmente v\u00e1lido del Congreso de la Rep\u00fablica, resulta especialmente amplio, pues los art\u00edculos 114 y 150, numeral 1\u00ba de la Carta le otorgan la competencia, pr\u00e1cticamente gen\u00e9rica, de \u201chacer las leyes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de tales disposiciones, se desprenden los siguientes criterios para determinar la competencia del legislador: el Congreso puede regular (i) los aspectos en los cuales el Constituyente consider\u00f3, de forma expresa, que requieren de desarrollo legislativo y que se encuentran consagrados en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como en otros enunciados constitucionales espec\u00edficos (para el caso que nos ocupa, los art\u00edculos 48, 49, 123 y 365 de la Carta); (ii) cualquier otro aspecto susceptible de configuraci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en el ejercicio de estas amplias facultades, el Congreso de la Rep\u00fablica debe respetar, en primer lugar, los derechos fundamentales y los principios y valores constitucionales. Y, en segundo lugar, las competencias atribuidas por la Constituci\u00f3n a otras autoridades p\u00fablicas, de acuerdo con el art\u00edculo 136, numeral primero, de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Entre las facultades que la Constituci\u00f3n consagra de forma expl\u00edcita para el Congreso de la Rep\u00fablica, se encuentra la de regular el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica2, de acuerdo con el inter\u00e9s general y los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad3. Otras manifestaciones de esta potestad, se encuentran en la posibilidad de crear formas excepcionales para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica (art\u00edculo 125, C.P.), y en la determinaci\u00f3n de sujetar el ejercicio de la misma, a las condiciones \u00a0legalmente establecidas. (art\u00edculo 123 de la Carta).4\u00a0 Al respecto, la Corte ha se\u00f1alado5: \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempe\u00f1ar los cargos p\u00fablicos -salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha se\u00f1alado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes-, sea cual fuere la forma de vinculaci\u00f3n (\u2026)\u201d6. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa facultad otorgada al legislador para regular lo relativo a los cargos p\u00fablicos, se sustenta en el hecho de que la funci\u00f3n administrativa es una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al inter\u00e9s general (art. 209 C.P.) y al cumplimiento de los \u00a0fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.) \u2026 [y a] la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio nacional, asegurando as\u00ed el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. De ah\u00ed que sea la ley el instrumento jur\u00eddico id\u00f3neo para consolidar la estructura de la administraci\u00f3n, determinando la existencia, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de los diferentes empleos, las funciones correspondientes (\u2026)\u201d7 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien. Al reparar en la posibilidad de que el legislador establezca la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo de algunos funcionarios, la Corte ha encontrado que (i) el establecimiento de este tipo de medidas hace parte de la competencia del legislador, en la configuraci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica8, pero (ii) en caso de que se trate de la pr\u00f3rroga en el per\u00edodo de funcionarios activos, la disposici\u00f3n debe ser analizada con recelo desde el punto de vista constitucional9, pues se trata de una modificaci\u00f3n en las reglas preestablecidas para el ejercicio de los cargos p\u00fablicos, lo que puede implicar el establecimiento de privilegios injustificados para los funcionarios activos. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte ha encontrado10 que una determinaci\u00f3n como \u00e9sta, a\u00fan en el caso de funcionarios activos, no vulnera el texto constitucional, siempre que se trate de una medida de car\u00e1cter provisional, destinada a regir durante un tr\u00e1nsito legislativo con el objeto de evitar traumatismos derivados de una reforma normativa, y con la condici\u00f3n adicional de que la medida sea necesaria y adecuada para la obtenci\u00f3n de fines constitucionalmente leg\u00edtimos11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de los antecedentes mencionados, esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que en el caso de la pr\u00f3rroga del per\u00edodo del Registrador Nacional del Estado Civil, la decisi\u00f3n cumpl\u00eda con el principio de unidad de materia, pues la modificaci\u00f3n del per\u00edodo del Registrador encuentra un claro soporte en el cumplimiento de sus funciones constitucionales que, evidentemente, se relacionan con los procesos electorales. Por tal raz\u00f3n, consider\u00f3 la Corte12 que la medida ten\u00eda el car\u00e1cter de instrumental necesaria, es decir, que se trataba de una determinaci\u00f3n del tipo que, leg\u00edtimamente, puede el legislador consagrar, con el fin de dar cumplimiento efectivo a un tr\u00e1nsito de legislaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en el fallo de constitucionalidad C-113 de 200713, la Corte analiz\u00f3 la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de los personeros municipales y distritales. En esa ocasi\u00f3n, el examen de constitucionalidad se dirigi\u00f3, principalmente, a determinar si la decisi\u00f3n vulneraba la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en cuanto el nombramiento de estos funcionarios es de competencia exclusiva de los concejos municipales. \u00a0<\/p>\n
La Corte, tras exponer consideraciones similares a las expuestas en la sentencia C-753 de 200414 ya citada, es decir, referentes a la instrumentalidad de la medida, indic\u00f3 que la autonom\u00eda territorial no se ve\u00eda lesionada por una decisi\u00f3n como \u00e9sta, pues la facultad de elegir al personero sigue estando radicada en cabeza del \u00f3rgano de representaci\u00f3n democr\u00e1tica de los municipios o distritos.15 \u00a0<\/p>\n
3.1.3 Por otra parte, en materia de Salud, el legislador cuenta con una amplia competencia en la estructuraci\u00f3n del sistema de seguridad social en salud; competencia que comporta la posibilidad de dise\u00f1ar las instituciones por medio de las cuales se prestar\u00e1 el servicio, as\u00ed como los requisitos exigidos para acceder a la direcci\u00f3n de las mismas. \u00a0<\/p>\n
Dentro del marco esbozado, la Corte precis\u00f316, en la sentencia C-665 de 2000, que la creaci\u00f3n de las empresas sociales del estado se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues \u201c\u2026 las referencias del numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Carta apenas enuncian, pero no agotan, las entidades p\u00fablicas que integran la Administraci\u00f3n Nacional. La configuraci\u00f3n completa de ellas es de competencia del Congreso, o en su caso del Presidente de la Rep\u00fablica revestido de facultades extraordinarias\u201d17. \u00a0<\/p>\n
En la misma sentencia18, la Corte expres\u00f3 que la determinaci\u00f3n de los requisitos y condiciones para el ejercicio de cargos de direcci\u00f3n en las ESE hac\u00eda parte integral de la citada competencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEn lo relativo a los apartes demandados del art\u00edculo 192 de la Ley 100 de 1993, que se refieren al nombramiento de los directores de los hospitales p\u00fablicos19, el cual corresponde al jefe de la respectiva entidad territorial que haya asumido los servicios de salud (\u2026)y al per\u00edodo de los directores de estas entidades y sus causales de remoci\u00f3n, son todos aspectos que se han dejado por el Constituyente en manos del legislador y que en modo alguno (\u2026)desconocen ni vulneran principios o textos constitucionales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4 En conclusi\u00f3n, la Corte ha establecido que: (i) el Congreso tiene una amplia competencia en la regulaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica y del sistema de seguridad social en salud; (ii) esta competencia incluye el dise\u00f1o de la estructura de las entidades p\u00fablicas, de todos los \u00f3rdenes territoriales, as\u00ed como (iii) la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de los cargos p\u00fablicos, los requisitos para su ejercicio, la permanencia en el cargo, las condiciones para la desvinculaci\u00f3n del servicio, y el per\u00edodo de ejercicio de cada cargo. Sin embargo, (iv) cuando la pr\u00f3rroga beneficia a funcionarios activos, debe tratarse de una medida instrumental, de car\u00e1cter temporal, y debe sujetarse a criterios razonables para la obtenci\u00f3n de un fin constitucionalmente leg\u00edtimo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La autonom\u00eda de las entidades territoriales en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio de salud y el nombramiento de los gerentes de las empresas sociales del Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3.2.1. La Constituci\u00f3n de 1991, en su art\u00edculo primero, consagra una forma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica que se enmarca dentro de tres conceptos o principios esenciales: el car\u00e1cter unitario de la Rep\u00fablica, la descentralizaci\u00f3n administrativa, y la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Aunque cada uno de estos conceptos tiene una entidad propia y un alcance definido dentro del ordenamiento pol\u00edtico colombiano, se trata de principios que constantemente se relacionan, \u00a0se complementan y, en ocasiones, generan tensiones constitucionales, lo que ha llevado a que la jurisprudencia constitucional se ocupe de su desarrollo.20 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la Corte ha indicado21 que el car\u00e1cter unitario de la Rep\u00fablica tiene sus ra\u00edces en la historia pol\u00edtica del pa\u00eds; que es una forma organizativa que contribuye a la protecci\u00f3n de la integridad territorial, fin del Estado, de acuerdo con el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n; y que obedece, adem\u00e1s, a una conciencia de la poblaci\u00f3n colombiana, en cuanto a la existencia de un Estado nacional, m\u00e1s all\u00e1 de las diferencias regionales. \u00a0<\/p>\n
La descentralizaci\u00f3n, por su parte, constituye una forma de ejercer la administraci\u00f3n, basada en la b\u00fasqueda de una mayor eficiencia en el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, a partir de los principios de especializaci\u00f3n y proximidad.22 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda, que fue introducida por la Carta de 1991 (art\u00edculos primero y 287, C.P.), denota un grado de independencia de las entidades territoriales, que se concibe como la posibilidad de autogobierno y administraci\u00f3n de los asuntos que son de mayor inter\u00e9s para los entes territoriales. El grado de autonom\u00eda de los entes territoriales var\u00eda, entonces, en el tiempo y la descentralizaci\u00f3n es un instrumento para alcanzar mayor autonom\u00eda. La autonom\u00eda territorial se encuentra ligada, adem\u00e1s, al principio democr\u00e1tico23, y a la concepci\u00f3n del municipio como c\u00e9lula primaria del ordenamiento territorial (art\u00edculo 311, C.P.). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la organizaci\u00f3n pol\u00edtica colombiana, la autonom\u00eda territorial debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la Ley24, y la distribuci\u00f3n de las competencias entre el nivel central y el territorial debe establecerse por una ley org\u00e1nica. As\u00ed que, en principio, las disposiciones del orden nacional tienen una jerarqu\u00eda mayor que aquellas adoptadas por los organismos representativos regionales. Sin embargo, si se acepta esta consideraci\u00f3n sin matices, la autonom\u00eda pierde toda su eficacia, de forma que es preciso establecer los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n al legislador, en respeto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales25. En tal sentido, ha precisado la Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no s\u00f3lo a la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica sino tambi\u00e9n a la potestad de gesti\u00f3n de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constituci\u00f3n y la ley, como lo define el art\u00edculo 287\u201d26. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, los l\u00edmites al ejercicio legislativo en la materia que se estudia, est\u00e1n dados, principalmente, por el art\u00edculo 287 Superior, que consagra los elementos m\u00ednimos para el ejercicio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, \u00a0as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administraci\u00f3n local. La cercan\u00eda y eficiencia que persigue la descentralizaci\u00f3n y la presencia aut\u00f3noma de las instituciones estatales en conexi\u00f3n directa con las comunidades, tienen rec\u00edprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el inter\u00e9s nacional, resguardo del principio de unidad. \u00a0<\/p>\n
Entonces, la facultad legislativa para definir el \u00e1mbito de la autonom\u00eda territorial est\u00e1 limitada tanto por la imposici\u00f3n constitucional que salvaguarda la autonom\u00eda territorial (C.P., art. 1\u00ba) como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311).\u201d 27 \u00a0<\/p>\n
El derecho a gobernarse por autoridades propias (art\u00edculo 287, numeral 1\u00ba, C.P.) se ve complementada, as\u00ed mismo, por la posibilidad de nombrar funcionarios como gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales o comerciales de car\u00e1cter local y regional (art\u00edculos 305 y 315 constitucionales). \u00a0<\/p>\n
Con base en estas consideraciones, la Corporaci\u00f3n determin\u00f3, en la ya referida sentencia C-113 de 200728, que el establecimiento de una pr\u00f3rroga en el per\u00edodo de los personeros municipales no afecta la autonom\u00eda territorial, pues su nombramiento efectivo sigue estando en cabeza de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n regional29, a pesar de la modificaci\u00f3n en la duraci\u00f3n del per\u00edodo realizada por el legislador. Se\u00f1al\u00f3 la Sala Plena que, por el contrario, esta previsi\u00f3n fortalece la autonom\u00eda de las autoridades territoriales, pues la disparidad de per\u00edodos entre diversos grupos de funcionarios en los niveles regional y local, implica un detrimento en el ejercicio de las competencias constitucionales del ente territorial30. \u00a0<\/p>\n
La Corte, adicionalmente, consider\u00f3 que la medida resultaba adecuada para la obtenci\u00f3n de un fin leg\u00edtimo, y que la ampliaci\u00f3n del per\u00edodo de los personeros activos, en la medida en que se daba exclusivamente por un a\u00f1o \u2013el tiempo requerido para el tr\u00e1nsito legislativo-, se ajustaba a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.31 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. 3.2.2. En lo referente a la distribuci\u00f3n de competencias en el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, as\u00ed como en la prestaci\u00f3n efectiva del servicio, la delimitaci\u00f3n de funciones entre los niveles central, regional y local, se ci\u00f1e a claros y expresos mandatos constitucionales. En primer lugar, el art\u00edculo 150 de la Carta, en su numeral 23, consagra la atribuci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, de regular la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, establecen el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico de la seguridad social, y se\u00f1alan la obligaci\u00f3n del Estado de llevar a cabo su regulaci\u00f3n, organizaci\u00f3n y direcci\u00f3n, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por \u00faltimo, en la medida en que la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es un fin social del Estado32, \u00e9ste tiene la obligaci\u00f3n de asegurar su prestaci\u00f3n efectiva, y de determinar el r\u00e9gimen jur\u00eddico necesario para su efectividad33. \u00a0\u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las entidades territoriales, por su parte, tienen a su cargo, la prestaci\u00f3n efectiva del servicio, as\u00ed como la facultad de nombrar algunos funcionarios del sector salud, mas no su dise\u00f1o ni su regulaci\u00f3n. En lo que concierne al nombramiento los gerentes de las ESE, se trata de una facultad que se deriva de los art\u00edculos 287, 305 y 315 de la Carta34, as\u00ed como de la regulaci\u00f3n legal expedida directamente por el Congreso y que, tanto en la Ley 100 de 1993, como en la Ley 1122 de 2007, ha establecido que el nombramiento de estos funcionarios sea llevado a cabo por las autoridades regionales y locales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3 En conclusi\u00f3n, sobre la distribuci\u00f3n de competencias en materia del nombramiento de gerentes de las ESE, deben tenerse presentes los siguientes elementos: (i) corresponde a la naci\u00f3n la regulaci\u00f3n integral del sistema de seguridad social en salud, as\u00ed como la determinaci\u00f3n de los organismos encargados de la prestaci\u00f3n del servicio y las condiciones para acceder a su direcci\u00f3n; (iii) sin embargo, el nombramiento de los funcionarios directivos corresponde a las autoridades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Cabe precisar que la consagraci\u00f3n de fuertes competencias en el sector central, en la regulaci\u00f3n del sistema de seguridad social en salud no obedece a un inter\u00e9s por limitar la autonom\u00eda de los entes territoriales. En realidad, se trata de la necesidad y la obligaci\u00f3n del Estado, de garantizar la eficiente prestaci\u00f3n de los de los servicios p\u00fablicos, as\u00ed como la eficacia de los derechos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3 Sobre la igualdad en el acceso a los cargos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
3.3.1. La Corte ha establecido en diversos pronunciamientos35 el alcance del principio y el derecho a la igualdad. En un fallo reciente36, relacionado con la regulaci\u00f3n legislativa en la provisi\u00f3n de cargos p\u00fablicos, la Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 al principio de igualdad en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(…) el principio de igualdad exige que deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un punto de vista que sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida por la autoridad p\u00fablica\u201d37. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, al evaluar si una disposici\u00f3n vulnera el principio de igualdad, es esencial determinar (i) si \u00e9sta implica, en efecto, un trato desigual a supuestos de hecho an\u00e1logos. Solo en caso de que la respuesta sea positiva, deber\u00e1 indagarse (ii) si la disposici\u00f3n persigue fines leg\u00edtimos; \u00a0(iii) si se trata de una medida adecuada para la consecuci\u00f3n de esos fines; (iv) si el medio, en s\u00ed mismo, es constitucionalmente aceptable y, por \u00faltimo, (v) si la medida resulta necesaria y no existe otra que implique una menor restricci\u00f3n al principio de igualdad o a los derechos fundamentales de los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el estudio de una posible vulneraci\u00f3n al principio de igualdad puede tener diferentes alcances, dependiendo del nivel de configuraci\u00f3n que el Constituyente haya conferido al legislador38, as\u00ed: si en la materia sometida al examen constitucional el legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n, o de competencias constitucionales expresas, el examen debe ser leve, pues la defensa de la Constituci\u00f3n implica el respeto por las competencias asignadas por el Constituyente. Si, por el contrario, el margen es restringido; si la disposici\u00f3n estudiada supone la restricci\u00f3n de derechos fundamentales o constitucionales, o s\u00ed, de forma concurrente o aut\u00f3noma, la distinci\u00f3n involucra un criterio de diferenciaci\u00f3n \u201csospechoso\u201d39 (como el sexo, la raza, la religi\u00f3n, la ideolog\u00eda o la orientaci\u00f3n pol\u00edtica), el juicio debe ser m\u00e1s estricto. \u00a0<\/p>\n
Por ello, y en atenci\u00f3n al principio democr\u00e1tico, as\u00ed como a la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a las leyes aprobadas por el Congreso de la rep\u00fablica, por regla general, el juicio de igualdad debe ser realizado en su versi\u00f3n menos invasiva. Es decir, debe limitarse a constatar que el fin buscado, y los medios utilizados para alcanzarlo no se encuentran prohibidos por la Constituci\u00f3n, y verificar que el medio sea adecuado para la consecuci\u00f3n del fin propuesto40. \u00a0<\/p>\n
3.3.2. En lo concerniente a la relaci\u00f3n entre el derecho fundamental al acceso a los cargos p\u00fablicos (art\u00edculo 40, numeral 7) y el principio de igualdad, es preciso se\u00f1alar que debe resolverse una tensi\u00f3n entre el imperativo de garantizar la igualdad de condiciones para el acceso al cargo, y la necesidad de perseguir un ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que se ajuste a los principios consagrados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y las directrices constitucionales para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico41. En este sentido, los principios que determinan el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica son los de igualdad y m\u00e9rito42. \u00a0<\/p>\n
El principio del m\u00e9rito, por supuesto, constituye el establecimiento de un criterio diferencial. As\u00ed que, para que resulte admisible, es necesario que obedezca al cumplimiento de precisos fines constitucionales, derivados de la necesidad de garantizar la calidad en la funci\u00f3n p\u00fablica (art\u00edculo 209 C.P.); as\u00ed como la garant\u00eda en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. \u00a0Una consecuencia de esta exposici\u00f3n es que, en el marco del concurso de m\u00e9ritos, solo se encuentran en situaci\u00f3n de igualdad quienes hayan participado del proceso, y tengan los requisitos requeridos para el acceso a un cargo determinado. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-822 de 200543, al estudiar si el establecimiento de una ampliaci\u00f3n en el per\u00edodo de los alcaldes, concejales y contralores municipales resultaba violatoria del derecho a la igualdad de los personeros del mismo \u00e1mbito, la Corte indic\u00f3 que la determinaci\u00f3n del per\u00edodo de funcionarios del orden territorial era una atribuci\u00f3n en la cual el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n. En consecuencia, la Corte determin\u00f3 que, en la materia estudiada, el control constitucional del principio de igualdad, debe limitarse a determinar la razonabilidad de la medida. \u00a0<\/p>\n
3.4 Del cambio legislativo establecido por la Ley 1122 de 2007, en el per\u00edodo de los gerentes de las \u00a0ESE. \u00a0<\/p>\n
3.4.1 El Congreso de la Rep\u00fablica, al expedir la Ley 1122 de 2007, estableci\u00f3 algunos cambios relativos al ejercicio del cargo de gerente en las empresas sociales del Estado. Estos cambios obedecieron a la preocupaci\u00f3n expresada por el Congreso, en cuanto al leve desarrollo alcanzado en la prestaci\u00f3n descentralizada del servicio de salud. Al respecto, en las discusiones legislativas, se expusieron las siguientes consideraciones:44 \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de que la Ley 100 de 1993 orden\u00f3 la reestructuraci\u00f3n de las entidades descentralizadas de prestaci\u00f3n de servicios de salud y su transformaci\u00f3n en empresas sociales de salud con el fin de adecuarlas al Sistema General de Seguridad en Salud, el proceso de descentralizaci\u00f3n definido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y desarrollado mediante la Ley 60 de 1993, propici\u00f3 la creaci\u00f3n no controlada de oferta de servicios, especialmente en los municipios m\u00e1s peque\u00f1os, pasando de aproximadamente 950 Instituciones P\u00fablicas de Prestaci\u00f3n de Servicios de Salud en el 2001 a 1.200 en el 2004. Esto, unido al incremento del recurso humano y al nombramiento de los directores de las ESE por el jefe de la respectiva entidad territorial ha producido, por una parte, duplicidades innecesarias con obvias consecuencias en la sostenibilidad financiera de las instituciones y por la otra, dificultades cuando se trata de instituciones prestadoras p\u00fablicas de servicios de salud regionales, donde confluyen los intereses de m\u00e1s de una entidad territorial\u201d45. \u00a0<\/p>\n
Para afrontar las citadas deficiencias (duplicidad de funciones, falta de control de la oferta de servicios de salud, y dificultades con las IPS regionales), el Congreso decidi\u00f3 \u201cIgualar los per\u00edodos de los gerentes de las ESE al de su nominador\u201d; previ\u00f3 que estos funcionarios \u201cpodr\u00e1n ser removidos o retirados a solicitud de la Junta Directiva con mayor\u00eda calificada, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que sobre la materia expida el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social\u201d y determin\u00f3 que \u201cLos per\u00edodos de los Gerentes, podr\u00e1n ser prorrogables seg\u00fan el desempe\u00f1o del Gerente y teniendo en cuenta lo establecido por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social\u201d.46\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tales antecedentes, se desprende el objetivo primordial de la reforma, en relaci\u00f3n con los gerentes de las ESE: la Ley 1122 de 2007 busca \u00a0igualar el per\u00edodo de los gerentes de las ESE al de las autoridades regionales, as\u00ed como la institucionalizaci\u00f3n del per\u00edodo de tales funcionarios47.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para lograr estos prop\u00f3sitos, el legislador tom\u00f3 tres medidas fundamentales: (i) extender el per\u00edodo de los gerentes de las ESE de tres a cuatro a\u00f1os, de acuerdo con lo previsto por el Acto Legislativo 02 de 2002 en relaci\u00f3n con los alcaldes y gobernadores; (ii) institucionalizar el per\u00edodo de los gerentes de las ESE, y (iii) establecer disposiciones transitorias, para facilitar el cambio del sistema previsto por el art\u00edculo 192 de la Ley 100 de 1993 al nuevo sistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el tercer punto se\u00f1alado en el p\u00e1rrafo antecedente (iii), cabe se\u00f1alar que se trata de un sistema de transici\u00f3n complejo, que prev\u00e9 dos etapas para llegar a la igualdad temporal en los per\u00edodos de gobernantes y gerentes de las ESE. Por un lado, el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio (demandado) consagra la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de funcionarios cuyo per\u00edodo expir\u00f3, o expira, entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el inciso tercero del mismo par\u00e1grafo transitorio, establece el respeto por el per\u00edodo de los funcionarios que fueron nombrados o reelegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007, a la vez que prescribe un mecanismo de transici\u00f3n que se llevar\u00e1 a cabo con los funcionarios que reemplacen a aqu\u00e9llos (los nombrados antes de la entrada en vigencia de la disposici\u00f3n analizada). El per\u00edodo de los \u00faltimos, terminar\u00e1 el 31 de marzo de 2012, fecha en que se finaliza la etapa de transici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n indicada, consagra entonces, tres situaciones diferentes, como se puede apreciar en el siguiente cuadro: \u00a0<\/p>\n
Disposici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Supuesto de hecho \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Consecuencia Jur\u00eddica \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. La finalizaci\u00f3n del per\u00edodo de los gerentes de las ESE, entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pr\u00f3rroga de los per\u00edodos con vencimiento entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, hasta el 31 de marzo de 2008. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley 1122 de 2007, art\u00edculo 28, par\u00e1grafo transitorio, inciso tercero (a). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. El nombramiento o reelecci\u00f3n de un gerente de las ESE, antes de la vigencia de la Ley 1122 de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ninguna. Se respeta el per\u00edodo por el cual fueron elegidos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley 1122 de 2007, art\u00edculo 28, par\u00e1grafo transitorio, inciso tercero (b). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. El reemplazo de los funcionarios se\u00f1alados en el \u201csupuesto b\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El per\u00edodo de los gerentes que reemplacen a los del \u201csupuesto a\u201d no tiene una duraci\u00f3n definida. Comienza cuando sea efectivo el reemplazo, pero termina, en cualquier caso, el 31 de marzo de 2012. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Cuadro 1. Disposiciones transitorias del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Supuestos de hecho y consecuencias jur\u00eddicas \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, al reparar en los funcionarios que pueden verse afectados por la disposici\u00f3n, y en relaci\u00f3n con los efectos temporales de la misma, es posible contemplar cuatro hip\u00f3tesis, relevantes para el an\u00e1lisis de los cargos elevados por la actora: \u00a0<\/p>\n
Grupos de gerentes afectados por la norma. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efecto concreto de la norma \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efecto de la norma en el tiempo. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Grupo 1: Gerentes cuyo per\u00edodo finaliza (o finaliz\u00f3) \u00a0entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pr\u00f3rroga del per\u00edodo hasta el 31 de marzo de 2008. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Retroactivo. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Grupo 2: Gerentes cuyo per\u00edodo finaliza (o finaliz\u00f3) \u00a0entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, despu\u00e9s de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pr\u00f3rroga del per\u00edodo hasta el 31 de marzo de 2008. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Grupo 3: Gerentes nombrados o reelegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ninguno. Se respeta el per\u00edodo para el cual fueron elegidos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efecto general inmediato. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Grupo 4: Gerentes que sean nombrados en reemplazo de los del grupo 3, una vez finalice el per\u00edodo de \u00e9stos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tendr\u00e1n un per\u00edodo que se ajusta a los requisitos de la transici\u00f3n. \u00c9ste comienza el d\u00eda en que se efect\u00faa el reemplazo del grupo 2, pero termina el 31 de marzo de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efecto general inmediato. \u00a0<\/p>\n
Cuadro 2. Destinatarios de la norma, y los efectos temporales de la regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.2 Varias conclusiones se extraen del breve an\u00e1lisis realizado: (i) el sistema de transici\u00f3n debe ser interpretado arm\u00f3nicamente, considerando las hip\u00f3tesis previstas en los numerales 1 y 3 del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007; (ii) el numeral tercero, referido, consagra previsiones que buscan la protecci\u00f3n de situaciones consolidadas o derechos adquiridos, al establecer que los funcionarios nombrados o reelegidos a la entrada en vigencia de la Ley, deben culminar su per\u00edodo; (iii) en caso de que el cargo se encuentre en vacancia a la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007, el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio prev\u00e9 la pr\u00f3rroga retroactiva para un grupo de funcionarios. Concretamente, para aquellos cuyo per\u00edodo culmin\u00f3 entre el 31 de diciembre de 2006 y el 8 de enero de 2007. \u00a0<\/p>\n
4. Bajo el marco jurisprudencial y normativo expuesto, proceder\u00e1 la Corte a estudiar los cargos formulados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, la Corte advierte que los cargos presentados por la demandante bajo los numerales 1) y 2) (supra, I, Demanda) son, en realidad, argumentos complementarios de un mismo supuesto: la pr\u00f3rroga prevista por el legislador para los gerentes activos de las ESE constituye un exceso en el ejercicio de sus competencias constitucionales, lo que se traduce en una violaci\u00f3n al principio de separaci\u00f3n de poderes y en una invasi\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1 La disposici\u00f3n no vulnera la separaci\u00f3n de poderes, ni la autonom\u00eda de las entidades territoriales: \u00a0<\/p>\n
Como claramente qued\u00f3 establecido en el marco jurisprudencial expuesto, la cl\u00e1usula general de competencia legislativa incluye la facultad de establecer reglas espec\u00edficas para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, pues es una atribuci\u00f3n que expresamente le conceden los art\u00edculos 114, 123, 125 y 150, numeral 23 de la Constituci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica. En este sentido, la posibilidad de regular el acceso al cargo de gerente de una ESE, hace parte de la competencia del Congreso, la cual se extiende al establecimiento del per\u00edodo del cargo. \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha indicado que la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de funcionarios en ejercicio es un asunto sensible desde el punto de vista constitucional48. Empero, resulta constitucionalmente admisible que el legislador, previendo las consecuencias nocivas que el tr\u00e1nsito legislativo derivado de una reforma como la introducida por el Congreso a trav\u00e9s de la Ley 1122 de 2007, disponga la adopci\u00f3n de medidas transitorias que resulten adecuadas para cumplir con las finalidades perseguidas, siempre que \u00e9stas sean constitucionalmente leg\u00edtimas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para determinar si estas medidas constituyen un elemento necesario dentro del tr\u00e1nsito legislativo y, en consecuencia, entran dentro de la competencia legislativa49 o si, por el contrario, se trata de disposiciones arbitrarias, invasivas de las competencias de otras autoridades, ser\u00e1 necesario determinar claramente su finalidad y su necesidad. \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 en un reciente pronunciamiento50, el establecimiento de una pr\u00f3rroga en el per\u00edodo de los personeros municipales no implica una invasi\u00f3n de las potestades nominativas que corresponden, en tal caso a los concejos municipales y distritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, es posible sostener que tales decisiones ejercen una fuerza precedencial, pues la medida busca, al igual que en los casos rese\u00f1ados, la paridad entre el per\u00edodo de funcionarios que deben ejercer el cargo en el \u00e1mbito regional, y las autoridades regionales que act\u00faan, en el asunto estudiado, como nominadores de los gerentes. Esta consideraci\u00f3n ser\u00eda suficiente para sostener la constitucionalidad de la pr\u00f3rroga en el per\u00edodo de los funcionarios activos, pues claramente se evidencia su similitud con las situaciones anteriormente referidas. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, resulta adecuado se\u00f1alar que existe una diferencia que contribuye a defender la constitucionalidad de la medida en este caso: la institucionalizaci\u00f3n del per\u00edodo de los gerentes en las ESE52, y su concordancia con el per\u00edodo de las autoridades regionales, se asocia a la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud pues, en la medida en que la nueva regulaci\u00f3n implica diversos cambios en el funcionamiento de las ESE, el nombramiento de gerentes para un per\u00edodo de un a\u00f1o, precisamente durante el tiempo de adaptaci\u00f3n previsto por el legislador, podr\u00eda afectar la continuidad y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio, lo que justifica el establecimiento de medidas temporales que garanticen un tr\u00e1nsito legislativo sin traumatismos. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la medida contribuye a la calidad y a la econom\u00eda (frecuentemente denominada viabilidad financiera) del sistema de seguridad social en salud, pues permite la continuidad en el ejercicio de funcionarios eficientes, a la vez que evita el desgaste econ\u00f3mico que supone el nombramiento de un gerente por el per\u00edodo de un a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Puede agregarse, en tal sentido, que el criterio teleol\u00f3gico en la interpretaci\u00f3n de las disposiciones normativas indica que para el constituyente resultaba de especial relevancia la coordinaci\u00f3n entre las autoridades territoriales y los gerentes de las entidades descentralizadas, pues en los art\u00edculos 305 y 315 de la Constituci\u00f3n, previ\u00f3 como facultad de las autoridades regionales el nombramiento de estos funcionarios53. \u00a0<\/p>\n
Si bien las empresas sociales del Estado tienen una naturaleza jur\u00eddica especial y no fueron contempladas en las disposiciones constitucionales rese\u00f1adas, es claro que el legislador adopt\u00f3 el criterio de dar valor a la coordinaci\u00f3n entre las autoridades locales y los directivos de las ESE. Esta decisi\u00f3n, entonces, no vulnera la Carta, sino que se inspira en ella y puede contribuir a un fin de alta relevancia constitucional, como es la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico de salud y la eficacia del derecho constitucional a la salud. \u00a0<\/p>\n
4.2 La norma no viola el principio de igualdad en el acceso a los cargos p\u00fablicos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha establecido que la vulneraci\u00f3n al principio de igualdad supone la constataci\u00f3n de que la disposici\u00f3n cuestionada trata de forma desigual supuestos de hecho similares, o a ciudadanos que se encuentran en situaciones de hecho id\u00e9nticas. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, resulta de por s\u00ed discutible tal situaci\u00f3n, puesto que los funcionarios cobijados por la pr\u00f3rroga no se hayan en la misma situaci\u00f3n de ciudadanos que no han llevado a cabo un proceso de selecci\u00f3n que les permita alegar un derecho adquirido o, cuando menos, una expectativa leg\u00edtima para acceder a este cargo. Sin embargo, en la medida en que la pr\u00f3rroga del per\u00edodo de los gerentes de las ESE, impide temporalmente el acceso al cargo para otros ciudadanos, se presenta una restricci\u00f3n temporal al derecho a acceder a un cargo p\u00fablico, por lo que es necesario efectuar un an\u00e1lisis de fondo, pero en el sentido se\u00f1alado bajo la categor\u00eda de test de razonabilidad (Supra 3.3.1), o juicio leve de igualdad, como sigue:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo las consideraciones expuestas en el apartado anterior (Supra 4.1), las finalidades de la medida resultan constitucionalmente admisibles; el enunciado normativo es, adem\u00e1s, adecuado para lograr el fin de aumentar la coordinaci\u00f3n entre las autoridades territoriales y los funcionarios que asumen la direcci\u00f3n de las empresas sociales del estado y, especialmente, para evitar una situaci\u00f3n irregular en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. Por \u00faltimo, en tanto la determinaci\u00f3n de prorrogar los per\u00edodos se extiende por un tiempo limitado (como m\u00e1ximo, quince meses), resulta proporcional, pues se ajusta estrictamente al per\u00edodo que el legislador consider\u00f3 necesario para la adaptaci\u00f3n del sistema de seguridad social a la nueva regulaci\u00f3n jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la medida cumple con criterios de razonabilidad, que llevan a la Sala a concluir que no se presenta una vulneraci\u00f3n al principio de igualdad, ni una restricci\u00f3n irrazonable en el acceso a los cargos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
5.3 La previsi\u00f3n de una pr\u00f3rroga de car\u00e1cter retroactivo, en relaci\u00f3n con per\u00edodos vencidos, es inexequible: \u00a0<\/p>\n
La demandante, por \u00faltimo, se\u00f1ala la imposibilidad de prorrogar per\u00edodos ya vencidos, como ser\u00eda el caso de aquellos funcionarios cuyo per\u00edodo termin\u00f3 entre el 31 de diciembre de 2006 y la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 (Supra. Ver cuadro 2. Grupo 1). \u00a0La Corte encuentra que el cargo de la demandante es acertado, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Las leyes tienen, por regla general, un efecto general inmediato. Es decir, s\u00f3lo afectan situaciones hacia futuro, o en tr\u00e1nsito. Se trata de una consecuencia del principio de legalidad, as\u00ed como de la necesidad de proteger derechos adquiridos y de dar un nivel aceptable de seguridad jur\u00eddica en las relaciones sociales. En consecuencia, s\u00f3lo son admisibles previsiones retroactivas si se respetan los derechos adquiridos y las situaciones jur\u00eddicas consolidadas. Sobre la posible aplicaci\u00f3n retroactiva de la disposici\u00f3n acusada, deben considerarse entonces dos posibilidades: \u00a0<\/p>\n
Por una parte, el inciso tercero del par\u00e1grafo demandado estableci\u00f3 la protecci\u00f3n de los derechos adquiridos, al se\u00f1alar que se respetar\u00e1 el per\u00edodo de los funcionarios que ya fueron nombrados o reelegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007. As\u00ed, en la hip\u00f3tesis en que un funcionario hubiera terminado su per\u00edodo en el lapso que va del 31 de diciembre de 2006 al 8 de diciembre de 2007, y se hubiera nombrado un nuevo gerente o \u00e9ste hubiera sido reelegido, quedar\u00eda de antemano descartada la aplicaci\u00f3n retroactiva de la norma. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en caso de presentarse la vacancia en el cargo, entre el 31 de diciembre de 2006 y el 8 de enero de 2007, la norma podr\u00eda implicar una pr\u00f3rroga retroactiva. Esta situaci\u00f3n es imposible de avalar, tanto a nivel jur\u00eddico como a nivel l\u00f3gico, pues la posibilidad de que se extiendan per\u00edodos legalmente vencidos, desconoce que tal vencimiento constituye, en s\u00ed mismo, una situaci\u00f3n consolidada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, si un ciudadano ejerce un cargo p\u00fablico hasta el vencimiento del per\u00edodo, a partir de ese momento cesa su pertenencia a la funci\u00f3n p\u00fablica (salvo que haya sido nombrado en otro cargo). Cualquier decisi\u00f3n que, posteriormente, lo vincule nuevamente a la funci\u00f3n p\u00fablica, equivale a un nombramiento, tal como ocurre en el supuesto de la aplicaci\u00f3n retroactiva de la pr\u00f3rroga que se analiza. \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Como conclusi\u00f3n del an\u00e1lisis de constitucionalidad realizado, la Sala encuentra que (i) la medida no desconoce el principio de separaci\u00f3n de poderes ni la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puesto que se trata de una previsi\u00f3n estrechamente ligada al cambio legislativo realizado; (ii) la medida tampoco vulnera el derecho al acceso a los cargos p\u00fablicos, parte integrante del derecho fundamental a la participaci\u00f3n ciudadana en el ejercicio de cargos p\u00fablicos, ni el principio de igualdad, pues la provisi\u00f3n de los cargos se encuentra sujeta a las previsiones que adopte el legislativo, y la pr\u00f3rroga, en el caso espec\u00edfico, se limita a un plazo razonable para la consecuci\u00f3n del tr\u00e1nsito legislativo; y (iii) no resulta acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, una pretendida pr\u00f3rroga de per\u00edodos vencidos, por lo que la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cel 31 de diciembre de 2006 o\u201d, contenida en el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos analizados, el inciso primero del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 28 de la Ley 1122 de 2007, salvo la expresi\u00f3n \u201cel 31 de diciembre de 2006 o\u201d, que ser\u00e1 declarada INEXEQUIBLE, por las razones expuestas. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISION \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-957 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DEL COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limitada por la Constituci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Corresponde al legislador determinar la manera como los servidores p\u00fablicos ejercer\u00e1n sus funciones, asunto dentro cual se halla la fijaci\u00f3n de los per\u00edodos en los casos en que lo faculte el constituyente. Para el ejercicio de esa atribuci\u00f3n, el legislador dispone de un amplio y flexible margen de configuraci\u00f3n, que no es entendida como el reconocimiento de una libertad absoluta por cuanto, en su ejercicio, debe respetar los l\u00edmites fijados en la Carta Pol\u00edtica. Dicho grado de sujeci\u00f3n responde a la eficacia del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, el cual impone al legislador respetar los postulados superiores y atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas que adopte. \u00a0<\/p>\n
PERIODOS-Tipos y diferencias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional se ha referido a la existencia de dos tipos de per\u00edodos: los objetivos o institucionales y los subjetivos o personales. La diferencia entre ellos se evidencia cuando se elige o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta absoluta antes de la terminaci\u00f3n de per\u00edodo correspondiente. Mientras que en el per\u00edodo institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del per\u00edodo, es decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que opera el per\u00edodo subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al servicio p\u00fablico para todo el per\u00edodo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n o la ley. Las elecciones de funcionarios de per\u00edodo institucional se realizan en la misma fecha para todos ellos y la de los de per\u00edodo personal en la medida en que cada titular culmine su per\u00edodo. \u00a0<\/p>\n
PRORROGA DE PERIODO INSTITUCIONAL-Ileg\u00edtima e inconstitucional\/PRORROGA DE PERIODO INSTITUCIONAL-Implicaciones (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Las pr\u00f3rrogas son ileg\u00edtimas y en todo caso son inconstitucionales, ya que los periodos de funciones p\u00fablicas no se pueden prorrogar si ya se han terminado, puesto que ello es tanto como darle efectos retroactivos a la ley que nos ocupa, en cuanto los periodos en el cargo terminaron antes de entrar en vigencia la ley. Prorrogar un periodo tiene tantas implicaciones que puede modificar toda la concepci\u00f3n de la sociedad y del Estado. Respetar un periodo o modificarlo puede alterar las reglas de la democracia y polarizar tanto a la sociedad que ha sido causa de guerras civiles. Este tema por su importancia constituye per se un tema nuevo y no una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n de otro. \u00a0<\/p>\n
PERIODO INSTITUCIONAL-Incompetencia del poder constituido para variarlo en relaci\u00f3n con periodo en marcha (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Salvo que la misma comunidad en tanto poder constituyente quiera modificar a mitad de camino los t\u00e9rminos y condiciones previamente convenidos para la duraci\u00f3n de un determinado per\u00edodo, ning\u00fan poder constituido tendr\u00e1 competencia v\u00e1lida para alterarlo con efectos actuales; es decir, toda mutaci\u00f3n que pretenda realizar el poder constituido en relaci\u00f3n con un per\u00edodo en marcha, por fuerza debe regir a partir del comienzo del nuevo per\u00edodo, no antes. As\u00ed las cosas, advirtiendo que todo per\u00edodo es previo al funcionario, un per\u00edodo que est\u00e9 corriendo no puede modificarse, ni para ser aumentado ni para ser disminuido, es decir, no se puede variar durante su decurso \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6813 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi salvamento de voto frente a la presente decisi\u00f3n, por cuanto discrepo de la pr\u00f3rroga de los periodos constitucionales y legales de los funcionarios p\u00fablicos tanto de nombramiento como de elecci\u00f3n popular, en este caso de los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, como lo paso a exponer a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. En primer t\u00e9rmino, me permito reiterar aqu\u00ed mi posici\u00f3n jur\u00eddica relativa a la ilegitimidad e inconstitucionalidad de las pr\u00f3rrogas de periodos de funcionarios p\u00fablicos54. Para ello me permito recordar la jurisprudencia constitucional en materia de cargos p\u00fablicos, como el caso de la sentencia C-822 del 2004, sobre el periodo de los personeros municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha expuesto que de acuerdo con los art\u00edculos 123, 125 y 150-23 de la Constituci\u00f3n, corresponde al legislador determinar la manera como los servidores p\u00fablicos ejercer\u00e1n sus funciones, asunto dentro cual se halla la fijaci\u00f3n de los per\u00edodos en los casos en que lo faculte el constituyente. Para el ejercicio de esa atribuci\u00f3n, el legislador dispone de un amplio y flexible margen de configuraci\u00f3n, que no es entendida como el reconocimiento de una libertad absoluta por cuanto, en su ejercicio, debe respetar los l\u00edmites fijados en la Carta Pol\u00edtica. Dicho grado de sujeci\u00f3n responde a la eficacia del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, el cual impone al legislador respetar los postulados superiores y atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas que adopte. Tales referentes superiores son considerados por el juez constitucional al ejercer su funci\u00f3n de garante de dicho principio fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte sostuvo en la sentencia mencionada, que el personero es un funcionario municipal, que tiene relaciones funcionales con el Ministerio P\u00fablico, pero su per\u00edodo, a diferencia de otras autoridades locales, no es se\u00f1alado por la Carta Pol\u00edtica, la que, en cambio, deja su determinaci\u00f3n en manos del legislador. Se observ\u00f3, as\u00ed mismo, que la Constituci\u00f3n, aunque no se\u00f1ala expresamente el per\u00edodo de los contralores municipales en cuanto lo determina de manera indirecta, s\u00ed prev\u00e9 una homogeneidad del per\u00edodo de esos funcionarios con el del alcalde municipal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional se ha referido en diferentes decisiones a la existencia de dos tipos de per\u00edodos: los objetivos o institucionales y los subjetivos o personales. La diferencia entre ellos se evidencia cuando se elige o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta absoluta antes de la terminaci\u00f3n de per\u00edodo correspondiente. Mientras que en el per\u00edodo institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del per\u00edodo, es decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que opera el per\u00edodo subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al servicio p\u00fablico para todo el per\u00edodo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n o la ley. Las elecciones de funcionarios de per\u00edodo institucional se realizan en la misma fecha para todos ellos y la de los de per\u00edodo personal en la medida en que cada titular culmine su per\u00edodo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En segundo lugar, el suscrito magistrado considera que la finalidad de unificar per\u00edodos es un argumento pobre. En mi concepto las pr\u00f3rrogas son ileg\u00edtimas y en todo caso son inconstitucionales, ya que los periodos de funciones p\u00fablicas no se pueden prorrogar si ya se han terminado, puesto que ello es tanto como darle efectos retroactivos a la ley que nos ocupa, en cuanto los periodos en el cargo terminaron antes de entrar en vigencia la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de este tema, he sostenido que el tema de la pr\u00f3rroga de los periodos, es un tema de tanta importancia, tiene tantas implicaciones para los actores del juego pol\u00edtico, para los ciudadanos y para la democracia que es necesario que se respeten las claras disposiciones constitucionales y legales que lo determinan, sin cambiar a posteriori las reglas del juego de la cosa p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello es que considero, que prorrogar un periodo tiene tantas implicaciones que puede modificar toda la concepci\u00f3n de la sociedad y del Estado. Respetar un periodo o modificarlo puede alterar las reglas de la democracia y polarizar tanto a la sociedad que ha sido causa de guerras civiles. Este tema por su importancia constituye per se un tema nuevo y no una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n de otro. \u00a0<\/p>\n
Al respecto se impone la siguiente pregunta: \u00bfdentro de un r\u00e9gimen democr\u00e1tico es dable prorrogar el per\u00edodo de quien actualmente ejerce un empleo p\u00fablico? \u00a0Desde luego que la respuesta es no cuando tal pr\u00f3rroga la hace un poder constituido. \u00a0<\/p>\n
Por su parte Norberto Bobbio, al referirse a una definici\u00f3n m\u00ednima de la democracia expres\u00f3: \u201cHago la advertencia de que la \u00fanica manera de entenderse cuando se habla de democracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocr\u00e1tico, es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen qui\u00e9n est\u00e1 autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu\u00e9 procedimientos\u201d.56 \u00a0<\/p>\n
Reglas que en salvaguarda del derecho a la igualdad deben ser preexistentes a la elecci\u00f3n o nombramiento de los respectivos servidores p\u00fablicos, toda vez que, como en todo \u201cjuego\u201d, en el de la democracia los part\u00edcipes tienen el derecho a conocer de antemano los principios, valores, derechos y deberes que cobijar\u00e1n su ejercicio en tanto electores, nominadores o servidores p\u00fablicos; esto es, toda la comunidad nacional tiene derecho a conocer con suficiente antelaci\u00f3n el acervo de reglas que habr\u00e1 de regir el ejercicio de los diferentes extremos socio-pol\u00edticos, dentro de los cuales discurren las competencias y responsabilidades de los respectivos servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta dimensi\u00f3n la confianza en la consistencia de las reglas se constituye en un elemento esencial para la salud de la democracia, de suerte que el acuerdo colectivo logrado sobre un determinado asunto debe gobernar las relaciones que conciernen al mismo, durante el tiempo y en la forma previamente establecidos. \u00a0Por consiguiente, salvo que la misma comunidad en tanto poder constituyente quiera modificar a mitad de camino los t\u00e9rminos y condiciones previamente convenidos para la duraci\u00f3n de un determinado per\u00edodo, ning\u00fan poder constituido tendr\u00e1 competencia v\u00e1lida para alterarlo con efectos actuales; es decir, toda mutaci\u00f3n que pretenda realizar el poder constituido en relaci\u00f3n con un per\u00edodo en marcha, por fuerza debe regir a partir del comienzo del nuevo per\u00edodo, no antes. \u00a0La libertad y la democracia as\u00ed lo exigen en procura de la igualdad de oportunidades, y por tanto, de la efectiva materializaci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, advirtiendo que todo per\u00edodo es previo al funcionario, un per\u00edodo que est\u00e9 corriendo no puede modificarse, ni para ser aumentado ni para ser disminuido, es decir, no se puede variar durante su decurso, muchos menos cuando ya ha finalizado. \u00a0Los cambios que sobre el particular llegue a establecer el poder constituido, \u00fanicamente tendr\u00e1n validez y vigencia para los nuevos per\u00edodos. \u00a0Por contraste, s\u00f3lo el Constituyente puede variar las reglas sobre per\u00edodos durante la prosecuci\u00f3n del per\u00edodo reformado. \u00a0El reformador de la Constituci\u00f3n es incompetente para dictar reglas con este alcance, pues seg\u00fan se ha visto, las reformas que \u00e9l haga \u00fanicamente pueden regir a partir del vencimiento del per\u00edodo actual; \u00a0lo contrario es antidemocr\u00e1tico y desnaturaliza la figura del per\u00edodo. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en sentencia C-551 del 2003 en la que se estudi\u00f3 la constitucionalidad sobre ley de referendo -Ley 796 de 2003, \u201cPor la cual se convoca un referendo y se somete a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d-, la Corte se pronunci\u00f3 sobre los periodos de funcionarios electos y sobre la revocaci\u00f3n o la ampliaci\u00f3n de los mismos sin que existiera un procedimiento reglado para tal efecto, lo cual consider\u00f3, contrariaba la idea de estado de derecho. As\u00ed mismo, determin\u00f3 que la prolongaci\u00f3n del periodo de autoridades territoriales desconocer\u00eda libertad del elector. Por tanto, la Corte ha sido clara al considerar que la pr\u00f3rroga de cargos de elecci\u00f3n popular, precisamente por tratarse de una elecci\u00f3n popular, defrauda la voluntad del electorado. M\u00e1s all\u00e1, el suscrito magistrado considera que la sentencia C-551 de 2003 la Corporaci\u00f3n no aval\u00f3 ning\u00fan tipo de pr\u00f3rroga: \u00a0ni la de los cargos de elecci\u00f3n popular ni la de los cargos que no sean de elecci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es de observar que la ley, y con mayor raz\u00f3n, la ley de leyes, debe ser abstracta, general e impersonal, dado que as\u00ed se salvaguarda la libertad y el derecho a la igualdad. \u00a0Por ello mismo, cuando se prorroga un per\u00edodo durante su ocurrencia, en la pr\u00e1ctica esa modificaci\u00f3n se hace a nombre propio, ad hoc, esto es, para el actual funcionario; quebrantando al efecto el principio de igualdad sobre la base de que el que est\u00e1 en el cargo ostenta una condici\u00f3n de privilegio, un status de superioridad funcional que los dem\u00e1s no tienen ni por asomo. Con el agravante de que una tan censurable disposici\u00f3n funge a su vez como el fiat para que el abuso de la posici\u00f3n dominante colisione contra el mandato constitucional que la combate. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, me parece necesario recordar aqu\u00ed, que en relaci\u00f3n con este tema de la pr\u00f3rroga de per\u00edodos esta Corte se pronunci\u00f3 tambi\u00e9n en la sentencia C-372 de 2004, a trav\u00e9s de la cual declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 7 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las razones expuestas, salvo mi voto a la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-957\/07 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Vulneraci\u00f3n por pr\u00f3rroga de per\u00edodo de Gerentes de Empresa Sociales del Estado ESE\/PRORROGA DE PERIODO DE GERENTES DE ESE-Razones de conveniencia competencia de la autoridades territoriales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia C-957 de 2007 la Corte decidi\u00f3 la exequibilidad de disposiciones jur\u00eddicas que implican una extensi\u00f3n en el per\u00edodo para el que fueron elegidos los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, cuyo per\u00edodo de tres a\u00f1os termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el a\u00f1o 2007, para continuar ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008, en aras de unificar sus per\u00edodos, ahora institucionalizados, y dar cuenta del tr\u00e1nsito legislativo de las regulaciones relativas a estas entidades y al servicio que prestan, lo que no puede darse a instancias del principio constitucional de autonom\u00eda territorial que resulta vulnerado con la precitada pr\u00f3rroga en la que razones de conveniencia corresponder\u00eda ser evaluadas a las autoridades territoriales y no a un \u00f3rgano central. De ah\u00ed que la norma debi\u00f3 ser declarada inexequible. As\u00ed, la idea de que el legislador pueda regular sin justificaci\u00f3n suficiente asuntos relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulaci\u00f3n de las administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario la autonom\u00eda territorial establecida en la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Principio constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GERENTES DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO ESE-Per\u00edodo institucionalizado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRORROGA DE PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Car\u00e1cter subjetivo de la razonabilidad de la medida\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Limites respecto de autonom\u00eda territorial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRORROGA DE PERIODOS DE GERENTES DE ESE-Ausencia de justificaci\u00f3n sobre la razonabilidad de la medida desde la perspectiva territorial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Referencia: expediente D-6813 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C- 957 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Las disposiciones jur\u00eddica estudiadas en la sentencia C- 957 de 2007, establecen que los Gerentes de las ESE de los niveles Departamental, Distrital y Municipal cuyo per\u00edodo de tres a\u00f1os termina el 31 de diciembre de 2006 o durante el a\u00f1o 2007 continuar\u00e1n ejerciendo el cargo hasta el 31 de marzo de 2008. Esto implica una extensi\u00f3n de alrededor de un (1) a\u00f1o en el per\u00edodo para el que fueron elegidos los mencionados gerentes, dependiendo el caso. El contenido normativo referido fue demandado bajo los cargos consistentes en vulnerar el principio de separaci\u00f3n de funciones de los poderes p\u00fablicos, contenido en los art\u00edculos 1\u00ba, 113, 121, 136, 189-13 y 305-13, C.P y la autonom\u00eda territorial (arts. 1\u00ba, 287, 298 y 305-13 de la Constituci\u00f3n). De igual manera se aleg\u00f3 el desconocimiento del derecho fundamental de acceder al ejercicio de los cargos p\u00fablicos (art\u00edculo 40, numeral 7 C.P) y de los principios de igualdad (art\u00edculo 13 C.P.) y de Estado de Derecho (arts. 1\u00ba, 6\u00ba y 121 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
3.- La Corte declar\u00f3 exequible la proposici\u00f3n jur\u00eddica en cuesti\u00f3n. Argument\u00f3 que \u201cel ejercicio de la potestad de configuraci\u00f3n legislativa frente a las autoridades de las entidades territoriales, debe respetar los derechos consagrados a su favor en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n y que conforman los elementos m\u00ednimos de la autonom\u00eda territorial, y el n\u00facleo esencial de dicha autonom\u00eda se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, constituir sus propias formas de gobierno y de administraci\u00f3n local.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en relaci\u00f3n con el nombramiento de funcionarios como los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, la soluci\u00f3n de la tensi\u00f3n entre el Estado unitario y la autonom\u00eda de los entes territoriales se da en el establecimiento por el Congreso de la Rep\u00fablica de las condiciones y requisitos para el acceso, permanencia y retiro del cargo (art. 150-23). En este orden, le corresponde a las autoridades territoriales (alcaldes y gobernadores), el nombramiento de estos funcionarios, de manera que a pesar de la pr\u00f3rroga del periodo de los actuales, permanece en cabeza de la autoridad local dicho nombramiento. Esta previsi\u00f3n busca, en realidad, fortalecer la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues la disparidad de per\u00edodos entre los funcionarios de elecci\u00f3n popular y los de nombramiento, implicar\u00eda un detrimento en el ejercicio de las \u00a0competencias constitucionales del ente territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega la mayor\u00eda de la Sala, que \u201cla idea es buscar una igualdad temporal de los periodos de algunos funcionarios con las autoridades municipales. Por ello, esta medida no implica un nombramiento de tales funcionarios, pues estos fueron efectivamente nombrados por las autoridades regionales. La ampliaci\u00f3n del periodo exclusivamente por un a\u00f1o, resulta razonable y proporcional en relaci\u00f3n con el fin perseguido por el legislador.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, el cambio legislativo en el Sistema de Seguridad Social en Salud implic\u00f3 algunos ajustes, como el del aumento del periodo de los gerentes de las ESE de tres a cuatro a\u00f1os, as\u00ed como la institucionalizaci\u00f3n del per\u00edodo. Con ello se busca unificar la prestaci\u00f3n del servicio en cabeza de esas entidades y permitir una particular colaboraci\u00f3n entre las autoridades municipales y los funcionarios encargados de la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Aunque la Corte ha indicado que la pr\u00f3rroga de per\u00edodos en ejercicio, resulta sensible desde el punto de vista constitucional, resulta constitucionalmente admisible para evitar consecuencias nocivas de un transito legislativo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el presente caso, la institucionalizaci\u00f3n del periodo de los gerentes de las ESE se asocia de manera inmediata a la continuidad del mismo, en la medida que la nueva regulaci\u00f3n implica no s\u00f3lo un nuevo procedimiento, sino un per\u00edodo de reglamentaci\u00f3n de seis meses. As\u00ed, si la nueva nominaci\u00f3n se rige por la nueva ley, se pone en peligro la continuidad del servicio p\u00fablico. La norma resulta adecuada para lograr el fin de aumentar la coordinaci\u00f3n entre las autoridades territoriales y los \u00a0funcionarios que asumen la direcci\u00f3n de las empresas sociales del Estado y especialmente, para evitar una situaci\u00f3n irregular en la prestaci\u00f3n del servicio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Comparto algunos de los argumentos expresados por la mayor\u00eda de la Sala, pero discrepo de las conclusiones que de ellos se derivan en la sentencia de la que me aparto. En efecto, puede resultar razonable extender el per\u00edodo de los Gerentes de las ESE, en busca de unificar sus periodos, ahora institucionalizados \u2013 en t\u00e9rminos de la sentencia C-957 de 2007-, y para dar cuenta del tr\u00e1nsito legislativo de las regulaciones relativas a estas entidades y al servicio que prestan. Empero, ello no puede darse a instancias del principio constitucional de autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Los argumentos de la presente sentencia apuntan a declarar que no se ha vulnerado principio constitucional alguno por parte del legislador al establecer la pr\u00f3rroga objeto de an\u00e1lisis. Por dem\u00e1s, se sustenta en razones constitucionales como son la necesidad de armonizaci\u00f3n de los t\u00e9rminos de ejercicio de las autoridades municipales y distritales, frente a lo cual la extensi\u00f3n del per\u00edodo referido ser\u00eda una medida transitoria y adecuada, y en uso del margen de regulaci\u00f3n que le otorga la Constituci\u00f3n al legislador sobre el tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas justificaciones resultan sin duda acertadas, si es que se pretende demostrar, como en efecto se hace, que resulta razonable la medida consistente en la ampliaci\u00f3n de los Gerentes de las ESE y que ello adem\u00e1s no resulta inconstitucional ni carente de justificaciones acordes a la Carta. Pero, no es menos cierto que lo anterior no es un argumento suficiente para impedir que los gobiernos locales se pronuncien sobre dicha medida. En el contexto local, puede suceder que aquello razonable para la perspectiva del gobierno central, no lo sea para los \u00f3rdenes territoriales distintos al nacional. \u00a0<\/p>\n
6.- En efecto, no parece haber justificaciones claras de por qu\u00e9 sobre la razonabilidad de la medida adoptada por el legislador, no emite la \u00faltima palabra el respectivo orden territorial. En la sentencia de la que disiento se consignan razones que sugieren \u00fanicamente que no existe reparo constitucional para que dicha medida se implemente, pero no se esgrime ninguna que se\u00f1ale si las administraciones locales deben o no, tomar parte en aquello que presuntamente les conviene o les es favorable, tal como se concluye.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, reitero que la idea de que el legislador pueda regular sin justificaci\u00f3n suficiente asuntos relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulaci\u00f3n de las administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario la autonom\u00eda territorial establecida en la Constituci\u00f3n de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos salvo el voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Art\u00edculos 6 y 21 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y Sentencia C-337 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculo 151 \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 23) Expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos\u201d. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3 Art\u00edculo 209, inciso primero. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00eddem. La sentencia citada sintetiza, adem\u00e1s, criterios expuestos por la Corte en las sentencias C-537 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-200 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-408 de 2001 (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), entre otras. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). En el mismo sentido, ver las sentencias C-041 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) y C-474 de 1999 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
10 Ver sentencias C-113 de 2007 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) y C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Las decisiones legislativas que han dado origen a los pronunciamientos constitucionales, tienen como fin el de igualar los per\u00edodos de algunos funcionarios, con el de los gobernantes o cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular, que fue ampliado por el Acto Legislativo 02 de 2002, \u201cpor el cual se modifica el per\u00edodo de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) Debe tenerse presente que el per\u00edodo del Registrador Nacional del Estado Civil se encuentra regulado en la propia Constituci\u00f3n, de manera que el pronunciamiento citado se produjo en ejercicio de la Competencia conferida a la Corte por el art\u00edculo 241, numeral 1, que se limita a los posibles vicios en el procedimiento de formaci\u00f3n del Acto (Cfr. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) \u00a0<\/p>\n
13 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
14 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0En relaci\u00f3n con el tema de la autonom\u00eda, algunas consideraciones adicionales de la Sentencia, ser\u00e1n expuestas en el cap\u00edtulo siguiente. Infra, 4.2.2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-665 de 2000. (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
17 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
18 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
19 Debe tenerse presente que el nombramiento de los gerentes de las ESE, era el mismo que el previsto para los gerentes de los hospitales p\u00fablicos, de acuerdo con el art\u00edculo 195, numeral 4 de \u00a0la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Ver sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-517 \u00a0de 1992 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-1187 de 2000 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-540 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n) y C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
22 Ib\u00eddem. Especialmente, ver la sentencia C-478 de 1992. \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
24 Art\u00edculo 287, Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0Cfr. Sentencias C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y C-540 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
27 Ib\u00eddem. Sobre los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n, ver, adem\u00e1s, las sentencias C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n) y C-983 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras. \u00a0<\/p>\n
28 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
29 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
30 Ib\u00eddem. Cabe indicar que en esta sentencia salvaron su voto los magistrados Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, quien consider\u00f3 que dadas las caracter\u00edsticas del cargo de personero y, especialmente, el hecho de ser funcionarios elegidos por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n regional, la autonom\u00eda territorial s\u00ed se ve\u00eda vulnerada; Humberto Antonio Sierra Porto, quien indic\u00f3 que no existe un derecho de las autoridades a nombrar sus propios organismos de control, y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, quien se\u00f1al\u00f3 que la disposici\u00f3n afecta el principio de igualdad de condiciones para el acceso a los cargos p\u00fablicos.. \u00a0<\/p>\n
31 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
33 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Es importante se\u00f1alar que, a pesar de que el numeral 5 del art\u00edculo 305, constitucional, prescribe que el gobernador tiene la funci\u00f3n de \u201cNombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y de las empresas industriales o comerciales del departamento (…) y el numeral 3 del art\u00edculo 315 indica como funci\u00f3n de los alcaldes la de \u201c… nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales o comerciales de car\u00e1cter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes\u201d, ninguna de estas previsiones permite concluir que la facultad de nominar a los gerentes de las ESE sea un mandato constitucional, pues estas entidades tienen una naturaleza jur\u00eddica especial, de manera que no pueden considerarse establecimientos p\u00fablicos, ni empresas sociales y comerciales. La facultad de nombramiento de \u00a0los gerentes de las ESE, proviene entonces de disposiciones de orden legal. \u00a0<\/p>\n
35 Ver, entre muchas otras, las sentencia T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), \u00a0C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-1047 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-227 de 2004 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
37 \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
38 Sobre el juicio diferenciado de igualdad, ver la sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Sobre el concepto, ver sentencia C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-227 de 2004 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) y C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
41 En el caso de la salud, cfr. Art\u00edculos 48 y 49 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-714 de 2002. (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
44 Ver, Gaceta del Congreso, N\u00famero 584 de 30 de noviembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
45 Gaceta del Congreso 584 de 30 de noviembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
46 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
47 Los per\u00edodos de los funcionarios p\u00fablicos pueden ser personales o institucionales, de acuerdo con la forma en la que se realiza el nombramiento del funcionario, en caso de presentarse una vacante absoluta. En el per\u00edodo personal, el funcionario elegido se vincula al servicio p\u00fablico por todo el t\u00e9rmino considerado por la Constituci\u00f3n o la ley, mientras que en el caso del per\u00edodo institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del per\u00edodo. De esta forma, las elecciones de funcionarios sometidos a un per\u00edodo institucional se realizan en una misma fecha, mientras que la elecci\u00f3n de funcionarios sometidos a per\u00edodo personal, se llevan a cabo en la medida en que cada titular termine su per\u00edodo. El tema ha sido tratado por la Corte en las sentencias C-194 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-457 de 1998 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), T-441 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-822 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), T-960 de 2003 (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
49 En tal sentido, para la Corte, si la medida es necesaria y tiene un car\u00e1cter instrumental, resulta constitucionalmente admisible (Sentencia C-753 de 2004, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Nuevamente, se hace referencia a la Sentencia C-113 de 2007 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
51 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
52 Sobre el concepto de per\u00edodo institucional ver, entre otras, las sentencias C-822 de 2004 \u00a0(M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y \u00a0C-194 de 2005 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
53 Previsi\u00f3n que, sin embargo, no cobij\u00f3 expresamente a los gerentes de las ESE. \u00a0<\/p>\n
54 Ver Salvamentos de Voto a las sentencias C-753 del 2004 y T-117 del 2007, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Giovanni Sartori: \u00a0\u00bfQu\u00e9 es la democracia?, Altamir Ediciones, 1994, p\u00e1g. 5. \u00a0<\/p>\n
56 Norberto Bobbio: El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econ\u00f3mica, 1996, p\u00e1g. 24. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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