\u00a0 \u00a0 Sentencia T-091\/07 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia \u00a0<\/p>\n
CRITERIOS PARA DETERMINAR NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE UN ASUNTO \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha establecido los criterios para determinar la naturaleza constitucional y fundamental de determinado asunto, que permita su conocimiento por parte de los jueces de tutela. En la Sentencia T-564 de 1994 se se\u00f1al\u00f3: “a. El juez constitucional debe apreciar si el caso concreto involucra la posible vulneraci\u00f3n de uno o varios derechos fundamentales, independientemente de que las actuaciones p\u00fablicas se viertan en actos jur\u00eddicos. En materia de control constitucional, las acciones u omisiones de la autoridad p\u00fablica o del particular, con prescindencia de su denominaci\u00f3n dogm\u00e1tica o legal, constituyen hechos emp\u00edricos o datos externos deducibles del respectivo contexto f\u00e1ctico que deben ser examinados a la luz de los derechos fundamentales.”b. La conducta de la autoridad p\u00fablica o del particular s\u00f3lo debe ser objeto de juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente un derecho fundamental. La lesi\u00f3n indirecta de un derecho fundamental, como consecuencia de la violaci\u00f3n de la ley que lo regula o desarrolla, no es fundamento suficiente para tutelar el derecho, salvo de manera temporal para evitar un perjuicio irremediable. La acci\u00f3n de tutela, por lo tanto, no es procedente en este evento por tratarse de una cuesti\u00f3n de derecho ordinario cuyo control corresponde a otros jueces y tribunales.”c. La mediatez o inmediatez de la vulneraci\u00f3n o amenaza de un derecho constitucional s\u00f3lo puede apreciarse en las circunstancias concretas del caso. De la \u00edndole de la lesi\u00f3n de los derechos depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial existentes para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1\u00ba). El juez constitucional deber\u00e1, en consecuencia, ponderar los intereses en juego y apreciar si la aducida violaci\u00f3n es producto de una lesi\u00f3n directa de derechos fundamentales – la acci\u00f3n ser\u00eda, por regla general, procedente -, o de la violaci\u00f3n de la ley por una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea o una aplicaci\u00f3n indebida que, en caso de demostrarse judicialmente, conllevar\u00eda s\u00f3lo a una infracci\u00f3n indirecta de la Constituci\u00f3n – hip\u00f3tesis en la que la acci\u00f3n debe en principio rechazarse por improcedente -. (…)”(Subrayado fuera del texto) Se concluye que, constituye un elemento esencial de la procedencia de la protecci\u00f3n por v\u00eda de tutela, la efectiva vulneraci\u00f3n de un derecho fundamental por parte de una entidad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA INTERPRETACION Y APLICACION DE NORMAS-Improcedencia \u00a0<\/p>\n
Las controversias sobre la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de normas, en principio, son un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela, toda vez que no implican la vulneraci\u00f3n inmediata de un derecho fundamental en concreto. \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza jur\u00eddica\/CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha se\u00f1alado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones jur\u00eddicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad p\u00fablica que los expide. S\u00f3lo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o modifique situaciones jur\u00eddicas, \u00e9ste debe considerarse un acto administrativo, frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas. Se tiene entonces que: (i) la facultad de los administrados de solicitar conceptos a la Administraci\u00f3n relacionados con las funciones a su cargo, es una manifestaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, (ii) como sucede con otras clases de derecho de petici\u00f3n, la obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n radica en la contestaci\u00f3n oportuna y de fondo del derecho de petici\u00f3n y no en emitir un contenido espec\u00edfico en su respuesta y (iii) los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisi\u00f3n administrativa, es decir, una declaraci\u00f3n que afecte la esfera jur\u00eddica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. En los excepcionales casos que constituya un acto administrativo, proceden las acciones contenciosas administrativas. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA CONCEPTO DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-Caso de renuncia al contrato laboral de un miembro de la Junta Directiva del Sindicato \u00a0<\/p>\n
Resulta a todas luces improcedente el uso de la acci\u00f3n de amparo para obtener un concepto favorable a los intereses del se\u00f1or Alberto Pardo Barrios por parte de una entidad administrativa. Lo anterior, si se tiene en cuenta que: (i) tal y como lo ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los conceptos no tienen car\u00e1cter vinculante ni comprometen la responsabilidad de las entidades p\u00fablicas que los profieren y (ii) al no ser obligatorios, por regla general no modifican ni crean derechos en cabeza de los administrados. En relaci\u00f3n con lo afirmado por el demandante, referente a la supuesta ilegalidad de los Conceptos No. 01289 del 6 de marzo de 2006 y No. 02966 del 1 de junio de 2006, al no reconocer su derecho a reemplazar al Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, la Sala considera que el accionante cuenta con la jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa para definir si, efectivamente, la opini\u00f3n emitida por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social constituye un verdadero acto administrativo, frente al cual procede las acciones contenciosas. \u00a0<\/p>\n
Peticionario: Alberto Pardo Barrios \u00a0<\/p>\n
Accionado: Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007) \u00a0<\/p>\n
La Sala Quinta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En la revisi\u00f3n del fallo de tutela adoptado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal, el 18 de julio de 2006, decisi\u00f3n confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Laboral, el 15 de agosto de 2006. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
A. Hechos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante afirma que ejerce el cargo de Vicepresidente en el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, SINTRAISS, el cual se encuentra debidamente reconocido como organizaci\u00f3n de Primer Grado de Empresa en el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Agrega que en la \u00faltima inscripci\u00f3n de la Junta Directiva Nacional del sindicato se encuentra figurando como Presidente de la organizaci\u00f3n sindical el se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor se\u00f1ala que el se\u00f1or Pe\u00f1a S\u00e1nchez renunci\u00f3 al contrato de trabajo que ven\u00eda desarrollando en el Instituto de Seguros Sociales, de manera libre y voluntaria el d\u00eda 2 de febrero de 2006, el cual se dio por terminado el 6 de febrero del mismo a\u00f1o.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo anterior, el accionante considera que por aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 356 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, subrogado por el art\u00edculo 40 de la Ley 50 de 1990, los sindicatos de empresa estar\u00e1n conformadas por los trabajadores que prestan su servicio a la misma. Por tal raz\u00f3n, al haberse presentado la renuncia al contrato de trabajo por parte del Presidente del Sindicato, \u00e9ste no puede ser parte del mismo, quedando vacante su cargo, el cual corresponder\u00eda al se\u00f1or Alberto Pardo Barrios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ante dicha situaci\u00f3n el se\u00f1or Pardo Barrios solicit\u00f3 al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, \u00a0un concepto donde se preguntaba si la renuncia al contrato laboral de un miembro de la Junta Directiva del Sindicato del Instituto de Seguros Sociales, implicaba el retiro autom\u00e1tico de su cargo en dicha Junta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social dio respuesta a su solicitud mediante Concepto 01289 del 6 de marzo de 2006, el cual fue ampliado, por solicitud del se\u00f1or Pardo, mediante Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006. Este \u00faltimo se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026.) corresponde a la organizaci\u00f3n sindical a trav\u00e9s de sus estatutos determinar si la desvinculaci\u00f3n de la empresa de cualquiera de sus directivos sindicales implica o no que de inmediato tal trabajador tambi\u00e9n deje de ostentar el cargo de directivo sindical \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, son tambi\u00e9n los estatutos de la organizaci\u00f3n sindical los que deben establecer en qu\u00e9 momento y circunstancias puede el vicepresidente del sindicato asumir el ejercicio de las funciones de vicepresidente de la organizaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el accionante, el referido concepto desconoce normas constitucionales, legales y estatutarias, y por tanto, el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social est\u00e1 desconociendo sus derechos fundamentales al debido proceso, el derecho a la defensa, la igualdad ante la Ley y el derecho a la asociaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, agrega que, con base en este concepto el se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez ha ejercido en forma ilegal la representaci\u00f3n legal del sindicato y ha convocado a elecciones para la designaci\u00f3n de una nueva Junta Directiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por todo lo anterior, el accionante solicita se ordene al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social revocar el Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006, y en su lugar aclare \u201cque una vez aceptada la renuncia a un servidor del Instituto del Seguro Social, que sea afiliado, y miembro de la Junta Directiva (\u2026) deja autom\u00e1ticamente de ser afiliado a este Sindicato de Empresa y por sustracci\u00f3n de materia deja a su vez de ser miembro de la Junta Directiva. Que en caso de ser el presidente de dicho sindicato, es al Vicepresidente a quien legal y estatutariamente le corresponde asumir las funciones de presidente\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Actuaciones procesales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 5 de julio de 2006 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal admiti\u00f3 la tutela interpuesta por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios, vinculando al se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez y a la Jefe de la Oficina Jur\u00eddica y de apoyo legislativo, doctora Alba Valderrama, funcionaria que suscribi\u00f3 los conceptos atacados. \u00a0<\/p>\n
C. Contestaci\u00f3n de las partes demandadas \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Doctora Alba Valderrama de Pe\u00f1a, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
La doctora Valderrama, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social se\u00f1al\u00f3 que expidi\u00f3 el concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006, en atenci\u00f3n a la petici\u00f3n elevada por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios. Agrega que dicho concepto tiene como soporte el contenido de las normas legales y jurisprudenciales, as\u00ed como lo dispuesto en los Estatutos de la organizaci\u00f3n sindical. \u00a0<\/p>\n
Considera que la respuesta referida no constituye un acto administrativo obligatorio para las partes, sino que su funci\u00f3n es netamente orientadora, y por tanto en ellos no se definen derechos ni obligaciones. \u00a0<\/p>\n
Agrega que no es procedente, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, solicitar la revocatoria de un concepto emitido por una autoridad administrativa, teniendo en cuenta adem\u00e1s, que no se vislumbra desconocimiento alguno de sus derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Doctor Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El doctor Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez, Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales se\u00f1al\u00f3 que no es posible acceder a lo solicitado por el se\u00f1or Pardo Barrios toda vez que: (i) no ha renunciado a la dignidad de Presidente, y por tanto no hay vacancia y (ii) en los Estatutos del Sindicato no se contempla este reemplazo autom\u00e1tico. En efecto, tal y como lo estableci\u00f3 el concepto atacado corresponde a la organizaci\u00f3n sindical determinar si la desvinculaci\u00f3n de la empresa de sus directivos sindicales implica que el trabajador deje de pertenecer a la Junta Directiva del Sindicato. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo se se\u00f1ala que el 28 de julio se llevar\u00edan a cabo un proceso de elecci\u00f3n, agregando que los dos \u00faltimos a\u00f1os el se\u00f1or Pardo no ha cumplido con sus obligaciones como directivo. \u00a0<\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES \u00a0<\/p>\n
A. Primera Instancia \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, tales conceptos no pueden considerarse como actos administrativos, y por tanto, no son sujetos de control jurisdiccional, y menos a\u00fan de protecci\u00f3n por v\u00eda de tutela. En consecuencia, declara la improcedencia de la acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
B. Segunda instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, mediante Sentencia del 15 de agosto de 2006, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, toda vez que el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se\u00f1ala que los conceptos no ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n, es decir no constituyen una decisi\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el derecho de petici\u00f3n de consulta cumple una funci\u00f3n did\u00e1ctica y orientadora no s\u00f3lo ajustada a la Constituci\u00f3n, sino que se justifica en la comunicaci\u00f3n que debe existir entre los administrados y la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte Suprema de Justicia agrega que no se vislumbra vulneraci\u00f3n de derecho fundamental alguno, m\u00e1s a\u00fan cuando el concepto fue emitido en tiempo y con el lleno de los requisitos legales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. PRUEBAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se relacionan las pruebas que fueron aportadas al expediente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certificaci\u00f3n de inscripci\u00f3n de la organizaci\u00f3n sindical y del cargo de Vicepresidente emitida por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social del 2 de marzo de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Carta de renuncia del se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a S\u00e1nchez dirigida al Seguro Social del 6 de febrero de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aceptaci\u00f3n de la renuncia proferida por el Seguros Social del 6 de febrero de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto No. 01289 del 6 de marzo de 2006, y la ampliaci\u00f3n del mismo No. 02966 del 1 de junio de 2006 emitido por la Oficina Asesora Jur\u00eddica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social y suscrito por la doctora Alba Valderrama de Pe\u00f1a. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Derecho de petici\u00f3n suscrito por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios dirigido al Ministro de la Protecci\u00f3n Social, doctor Diego Palacios Betancourt, solicitando intervenga en la situaci\u00f3n, toda vez que el concepto emitido es ilegal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estatutos del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales del a\u00f1o 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Carta suscrita el 16 de febrero de 2006, mediante la cual el se\u00f1or Pardo Barrios requiere al se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a de hacer entrega de las instalaciones del sindicato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de desalojo de las instalaciones del sindicato presentada por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios contra el se\u00f1or Sa\u00fal Pe\u00f1a presentada en la Alcald\u00eda Local de Teusaquillo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certificaci\u00f3n de la situaci\u00f3n laboral de los integrantes de la Junta Directiva del Sindicato expedida por el Seguros Social el 7 de julio de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Resoluci\u00f3n No.003 del 1 de junio de 2006, mediante la cual el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales convoca al proceso de elecci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certificaci\u00f3n del Secretario General del Sindicato, del 11 de julio de 2006, en la que se se\u00f1ala que desde el a\u00f1o 2002 el se\u00f1or Alberto Pardo no se ha hecho presente en la sede de la organizaci\u00f3n sindical. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0<\/p>\n
Esta Corte es competente, de conformidad con los art\u00edculos 86 y 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Fundamentos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
En la presente ocasi\u00f3n, corresponde determinar a la Sala si es procedente la acci\u00f3n de tutela frente al contenido de los conceptos que expide la Administraci\u00f3n, cuando el ciudadano considera que con tales se desconocen sus derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto se estudiar\u00e1n los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedencia de las acciones de amparo y (ii) la naturaleza jur\u00eddica de los conceptos expedidos por la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Requisitos para la procedencia de las acciones de tutela\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela, en los t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo 86 de la Carta Pol\u00edtica, constituye un instrumento judicial mediante el cual las personas, naturales o jur\u00eddicas, obtienen la salvaguarda directa e inmediata de sus derechos fundamentales frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades y de los particulares, cuando amenazan o vulneran su efectividad, permitiendo restituir a sus titulares en el ejercicio de los mismos, dentro de una controversia que debe otorgarse en el \u00e1mbito estrictamente constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 86 de la Carta dispone que la acci\u00f3n de tutela \u00a0\u201cs\u00f3lo proceder\u00e1 cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, pueden considerarse como elementos de esta acci\u00f3n constitucional su car\u00e1cter subsidiario y excepcional, lo que implica que \u00e9sta s\u00f3lo pueda ser ejercida frente a la violaci\u00f3n de un derecho fundamental \u00a0 \u00a0cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que a\u00fan existiendo otro medio de protecci\u00f3n ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha establecido los criterios para determinar la naturaleza constitucional y fundamental de determinado asunto, que permita su conocimiento por parte de los jueces de tutela. En la Sentencia T-564 de 19941 se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“a.El juez constitucional debe apreciar si el caso concreto involucra la posible vulneraci\u00f3n de uno o varios derechos fundamentales, independientemente de que las actuaciones p\u00fablicas se viertan en actos jur\u00eddicos. En materia de control constitucional, las acciones u omisiones de la autoridad p\u00fablica o del particular, con prescindencia de su denominaci\u00f3n dogm\u00e1tica o legal, constituyen hechos emp\u00edricos o datos externos deducibles del respectivo contexto f\u00e1ctico que deben ser examinados a la luz de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
“b.La conducta de la autoridad p\u00fablica o del particular s\u00f3lo debe ser objeto de juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente un derecho fundamental. La lesi\u00f3n indirecta de un derecho fundamental, como consecuencia de la violaci\u00f3n de la ley que lo regula o desarrolla, no es fundamento suficiente para tutelar el derecho, salvo de manera temporal para evitar un perjuicio irremediable. La acci\u00f3n de tutela, por lo tanto, no es procedente en este evento por tratarse de una cuesti\u00f3n de derecho ordinario cuyo control corresponde a otros jueces y tribunales. \u00a0<\/p>\n
“c. La mediatez o inmediatez de la vulneraci\u00f3n o amenaza de un derecho constitucional s\u00f3lo puede apreciarse en las circunstancias concretas del caso. De la \u00edndole de la lesi\u00f3n de los derechos depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial existentes para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1\u00ba). El juez constitucional deber\u00e1, en consecuencia, ponderar los intereses en juego y apreciar si la aducida violaci\u00f3n es producto de una lesi\u00f3n directa de derechos fundamentales – la acci\u00f3n ser\u00eda, por regla general, procedente -, o de la violaci\u00f3n de la ley por una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea o una aplicaci\u00f3n indebida que, en caso de demostrarse judicialmente, conllevar\u00eda s\u00f3lo a una infracci\u00f3n indirecta de la Constituci\u00f3n – hip\u00f3tesis en la que la acci\u00f3n debe en principio rechazarse por improcedente -. (…)”2 (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Se concluye entonces que, constituye un elemento esencial de la procedencia de la protecci\u00f3n por v\u00eda de tutela, la efectiva vulneraci\u00f3n de un derecho fundamental por parte de una entidad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, las controversias sobre la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de normas, en principio, son un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela, toda vez que no implican la vulneraci\u00f3n inmediata de un derecho fundamental en concreto. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, se proceder\u00e1 a estudiar si un concepto jur\u00eddico expedido por una autoridad administrativa, frente a la interpretaci\u00f3n de normas laborales y estatutarias de un sindicato puede desconocer derechos fundamentales, que habiliten la interposici\u00f3n de una acci\u00f3n de amparo. \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Naturaleza jur\u00eddica de los conceptos \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio que la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, determine, en los casos concretos, la naturaleza de los actos expedidos por la administraci\u00f3n, el ordenamiento jur\u00eddico colombiano faculta a los administrados a solicitar a la administraci\u00f3n que absuelva consultas relacionadas con el ejercicio de sus funciones. En efecto, el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se\u00f1ala que el derecho de petici\u00f3n incluye el de formular consultas \u201cescritas o verbales a las autoridades, en relaci\u00f3n con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan las normas especiales\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo se\u00f1alado agrega que \u201cLas respuestas en estos casos no comprometer\u00e1n la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha se\u00f1alado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones jur\u00eddicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad p\u00fablica que los expide. S\u00f3lo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o modifique situaciones jur\u00eddicas, \u00e9ste debe considerarse un acto administrativo, frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas. En la Sentencia C-487 de 19963 esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el concepto se produce a instancia de un interesado, \u00e9ste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisi\u00f3n no compromete la responsabilidad de las entidades p\u00fablicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecuci\u00f3n. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podr\u00edan originarse del contenido de las normas jur\u00eddicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un car\u00e1cter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administraci\u00f3n, con las consecuencias jur\u00eddicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.\u201d (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Tal posici\u00f3n ha sido reiterada en las Sentencias C- 877 de 20004, T-807 de 20005 y C-542 de 20056, en las cuales se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos conceptos emitidos por las autoridades p\u00fablicas en respuesta del derecho de petici\u00f3n de consultas contenido en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo significan, en principio, una orientaci\u00f3n, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan efectos jur\u00eddicos para los administrados7. (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administraci\u00f3n y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jur\u00eddicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jur\u00eddica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, \u00e9ste tiene la opci\u00f3n de acogerlo o no acogerlo. \u00a0<\/p>\n
La exclusi\u00f3n de responsabilidad a la que se refiere el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo hace relaci\u00f3n, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petici\u00f3n. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa que las autoridades p\u00fablicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cl\u00e1usula del estado de derecho contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional, est\u00e1 vigente en Colombia el principio fundamental de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de la administraci\u00f3n. Los conceptos emitidos por las entidades p\u00fablicas en respuesta a un derecho de petici\u00f3n de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una funci\u00f3n did\u00e1ctica como una funci\u00f3n de comunicaci\u00f3n fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podr\u00eda traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicaci\u00f3n entre el pueblo y la administraci\u00f3n que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petici\u00f3n de consultas, sino que podr\u00eda significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneraci\u00f3n del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgar\u00eda a cada autoridad p\u00fablica el derecho de hacer una interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, sobre el particular ha manifestado el Consejo de Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otra parte, cabe puntualizar que la enumeraci\u00f3n de actos demandables que hace el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 del decreto ley 2304 de 1989 (subrogatorio del art\u00edculo 84 del C.C.A.) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida que contengan una decisi\u00f3n capaz de producir efectos jur\u00eddicos y emanen de una entidad p\u00fablica o persona privada que cumpla funciones administrativas\u201d8 \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces que: (i) la facultad de los administrados de solicitar conceptos a la Administraci\u00f3n relacionados con las funciones a su cargo, es una manifestaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, (ii) como sucede con otras clases de derecho de petici\u00f3n, la obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n radica en la contestaci\u00f3n oportuna y de fondo del derecho de petici\u00f3n y no en emitir un contenido espec\u00edfico en su respuesta y (iii) los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisi\u00f3n administrativa, es decir, una declaraci\u00f3n que afecte la esfera jur\u00eddica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. En los excepcionales casos que constituya un acto administrativo, proceden las acciones contenciosas administrativas. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se proceder\u00e1 a analizar si resulta procedente la acci\u00f3n de tutela contra el contenido del concepto emitido por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, como respuesta del derecho de petici\u00f3n presentado por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios. \u00a0<\/p>\n
C. Caso concreto \u00a0<\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n confirmar\u00e1 la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal, el 18 de julio de 2006, decisi\u00f3n confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, mediante Sentencia del 15 de agosto de 2006, teniendo en cuenta: (i) que no se advierte vulneraci\u00f3n de derecho fundamental alguno que amerite la protecci\u00f3n por v\u00eda de amparo y (ii) la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela frente a la solicitud de revocatoria del contenido de un concepto proferido por una entidad administrativa. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, como se desarroll\u00f3 en la parte motiva de esta providencia, el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo se\u00f1ala como una manifestaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, la facultad de elevar consultas escritas o verbales a las autoridades, en relaci\u00f3n con las materias a su cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tal y como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n, el ejercicio del derecho constitucional fundamental de petici\u00f3n no implica que la administraci\u00f3n deba resolver la solicitud en el sentido perseguido por quien la presenta, por cuanto este derecho se satisface cuando la autoridad resuelve oportunamente la consulta al peticionario, sin importar si la resoluci\u00f3n es positiva o negativa a los intereses de \u00e9ste. Adem\u00e1s, debe ser comunicada dentro de los t\u00e9rminos establecidos en la ley. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha expresado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petici\u00f3n y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que sea negativa a las pretensiones del peticionario9; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea10 (art\u00edculos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la soluci\u00f3n a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petici\u00f3n, sin que se excluya la posibilidad de suministrar informaci\u00f3n adicional que se encuentre relacionada con la petici\u00f3n propuesta11. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el se\u00f1or Pardo Barrios solicit\u00f3 al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, un concepto donde se preguntaba si la renuncia al contrato laboral de un miembro de la Junta Directiva del Sindicato del Instituto de Seguros Sociales implicaba el retiro autom\u00e1tico de su cargo en dicha Junta. As\u00ed como la situaci\u00f3n del Vicepresidente en caso de renuncia del cargo de la empresa del Presidente. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social expidi\u00f3 un primer concepto No. 01289 del 6 de marzo de 2006, el cual fue ampliado en el Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006; en ellos se consider\u00f3 que en virtud de la autonom\u00eda sindical, establecido en el Convenio 87 de la OIT, es la organizaci\u00f3n sindical qui\u00e9n debe establecer en qu\u00e9 momento un directivo deja de formar parte de la misma, y si el vicepresidente ocupar\u00eda autom\u00e1ticamente el cargo de Presidente en el caso de retiro de la empresa del anterior presidente. \u00a0<\/p>\n
Cosa distinta es que el accionante busque una respuesta acorde con sus inquietudes y posturas, lo que se repite, no implica que la entidad est\u00e9 desconociendo sus derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, resulta a todas luces improcedente el uso de la acci\u00f3n de amparo para obtener un concepto favorable a los intereses del se\u00f1or Alberto Pardo Barrios por parte de una entidad administrativa. Lo anterior, si se tiene en cuenta que: (i) tal y como lo ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los conceptos no tienen car\u00e1cter vinculante ni comprometen la responsabilidad de las entidades p\u00fablicas que los profieren y (ii) al no ser obligatorios, por regla general no modifican ni crean derechos en cabeza de los administrados. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con lo afirmado por el se\u00f1or Alberto Pardo, referente a la supuesta ilegalidad de los Conceptos No. 01289 del 6 de marzo de 2006 y No. 02966 del 1 de junio de 2006, al no reconocer su derecho a reemplazar al Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, la Sala considera que el accionante cuenta con la jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa para definir si, efectivamente, la opini\u00f3n emitida por el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social constituye un verdadero acto administrativo, frente al cual procede las acciones contenciosas. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO\u00a0: CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Penal, el 18 de julio de 2006, decisi\u00f3n confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, mediante Sentencia del 15 de agosto de 2006, por los motivos expuestos en la parte considerativa. En consecuencia, NEGAR la tutela iniciada por el se\u00f1or Alberto Pardo Barrios contra el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO : Para los efectos del art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen har\u00e1 las notificaciones y tomar\u00e1 las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
2En este mismo sentido ver \u00a0Sentencia T-098 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
3 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
5 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
6 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto \u00a0<\/p>\n
7 La Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado en auto de mayo 6 de 1994, se pronuncia sobre la definici\u00f3n de acto administrativo en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c…de conformidad con la definici\u00f3n tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la caracter\u00edstica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jur\u00eddicos, la de ejecutar una determinaci\u00f3n capaz de crear, modificar o extinguir una situaci\u00f3n jur\u00eddica.\u201d No importa cu\u00e1l sea la forma que ostente el acto, en todo caso, cuando est\u00e1 llamado a producir un efecto jur\u00eddico espec\u00edfico, por ejemplo, \u201cla no autorizaci\u00f3n hasta tanto se cumplan los requisitos se\u00f1alados en una norma espec\u00edfica\u201d all\u00ed se puede identificar, tal como lo expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, \u201cuna manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n tendiente a producir efectos jur\u00eddicos.\u201d \u00a0<\/p>\n
8 Consejo de Estado. Secci\u00f3n primera. Sentencia de octubre 25 de 1995 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias T-1160\u00aa de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, T-581 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
10 T-220 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0T-669 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia T-091\/07 \u00a0 ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia \u00a0 CRITERIOS PARA DETERMINAR NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE UN ASUNTO \u00a0 La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha establecido los criterios para determinar la naturaleza constitucional y fundamental de determinado asunto, que permita su conocimiento por parte de los jueces de tutela. En la Sentencia T-564 de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[71],"tags":[],"class_list":["post-14223","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2007"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14223","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=14223"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/14223\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=14223"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=14223"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=14223"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}