\u00a0 \u00a0 Sentencia T-1071\/07 \u00a0<\/p>\n
CADUCIDAD ADMINISTRATIVA-Caracter\u00edsticas y consecuencias \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-No vulneraci\u00f3n por declaratoria de caducidad del contrato \u00a0<\/p>\n
No puede predicarse vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso por el solo hecho de aplicarse la cl\u00e1usula de caducidad, sino en cuanto concurra alguna situaci\u00f3n especial, claramente contraria a derecho, cuya plena demostraci\u00f3n corresponder\u00e1 a quien alegue la vulneraci\u00f3n de este derecho. \u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO-Existencia de otro medio de defensa judicial\/DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO-Inexistencia de un eventual perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
Considera la Corte que frente a una situaci\u00f3n como la aqu\u00ed planteada, la acci\u00f3n de controversias contractuales, fortalecida con la posibilidad de solicitar la suspensi\u00f3n provisional del acto discutido, constituye un medio de defensa apropiado y suficiente para ventilar el asunto, situaci\u00f3n que, como se ha dicho, conducir\u00eda a la improcedencia de esta acci\u00f3n. De otra parte, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 86 superior, es claro que frente a situaciones en las que existe un medio de defensa judicial razonablemente eficaz frente al caso concreto, la \u00fanica raz\u00f3n que puede hacer procedente la tutela es la inminencia de un perjuicio irremediable, que sobrevendr\u00eda para el actor en caso de no otorg\u00e1rsele de manera inmediata la protecci\u00f3n tutelar, situaci\u00f3n que aqu\u00e9l tiene la carga de acreditar debidamente. Tambi\u00e9n sobre este tema, la Corte ha consolidado desde sus inicios una clara doctrina, resaltando que para tener esa calificaci\u00f3n el perjuicio que se teme debe tener varias caracter\u00edsticas, reiteradas de manera uniforme en innumerables pronunciamientos, destac\u00e1ndose entre ellas la inminencia del da\u00f1o, su gravedad, la urgencia y la impostergabilidad de las medidas necesarias para conjurarlo. De cara a estas exigencias, f\u00e1cilmente se observa que la declaratoria de caducidad de un contrato estatal no es una situaci\u00f3n que re\u00fana tales caracter\u00edsticas, en primer lugar porque encontr\u00e1ndose en firme el acto administrativo que la declara, no se trata entonces de un da\u00f1o inminente sino actual o consumado. Pero adem\u00e1s por cuanto la afectaci\u00f3n, que es innegable, no podr\u00eda considerarse irremediable, en la medida en que, de una parte, es de car\u00e1cter eminentemente patrimonial, y de otra, el medio de defensa disponible, que es la acci\u00f3n contencioso administrativa de controversias contractuales, permite que en caso de declararse la nulidad de dicho acto administrativo, el afectado, si a ello hubiere lugar, reciba la plena indemnizaci\u00f3n de los perjuicios sufridos como consecuencia de dicho acto ilegal. \u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE CADUCIDAD DE CONTRATO DE CONSULTORIA-Interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 14 de la Ley 80\/93 y controversia suscitada corresponde resolverla a la jurisdicci\u00f3n especializada \u00a0<\/p>\n
La controversia planteada radica en una eventual divergencia sobre la interpretaci\u00f3n de la ley, que corresponde resolver a la jurisdicci\u00f3n especializada en la materia, que no es otra que la contencioso administrativa, careciendo el juez de tutela de facultades para pronunciarse sobre el tema. Frente a esta perspectiva, es forzoso reconocer que al decretarse la caducidad del contrato 0336, la administraci\u00f3n ejerci\u00f3 una facultad claramente atribuida por la ley y por el mismo contrato, y que esta decisi\u00f3n goza entonces de presunci\u00f3n de legalidad. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-1652277 \u00a0<\/p>\n
Peticionario: M S Ingenier\u00eda Ltda. \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil siete (2007). \u00a0<\/p>\n
La Sala Sexta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los\u00a0\u00a0magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y \u00a0Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en la revisi\u00f3n del fallo proferido por la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de mayo de 2007, que revoc\u00f3 el dictado por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogot\u00e1 el 9 de abril de 2007, dentro de la acci\u00f3n de tutela incoada mediante apoderado por la sociedad M S Ingenier\u00eda Ltda. contra la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
El expediente lleg\u00f3 a la Corte Constitucional, por remisi\u00f3n que se hizo en virtud de lo ordenado por los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selecci\u00f3n n\u00famero ocho orden\u00f3 revisarlo, mediante auto de 24 de agosto de 2007. \u00a0<\/p>\n
I. HECHOS Y NARRACI\u00d3N EFECTUADA A NOMBRE DE LA ENTIDAD DEMANDANTE \u00a0<\/p>\n
La sociedad M S Ingenier\u00eda Ltda. interpuso el 16 de marzo de 2007, acci\u00f3n de tutela contra la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios por considerar que aqu\u00e9lla, y m\u00e1s espec\u00edficamente la Secretar\u00eda General de dicha instituci\u00f3n, ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, por las razones que pueden ser resumidas como sigue: \u00a0<\/p>\n
1. Entre la entidad demandante y la superintendencia demandada existi\u00f3 el contrato de consultor\u00eda N\u00ba 336, que fue celebrado el 23 de diciembre de 2005 y cuya vigencia termin\u00f3 por decisi\u00f3n unilateral de la demandada, al declararse la caducidad administrativa de este contrato mediante resoluci\u00f3n SSPD-20065270030855 del 18 de agosto de 2006. \u00a0<\/p>\n
2. Sostiene el apoderado de la demandante que la cl\u00e1usula de caducidad, as\u00ed como la adopci\u00f3n de esta medida, se encuentran prohibidas y no pueden estipularse ni aplicarse frente a los contratos de consultor\u00eda, pues esta decisi\u00f3n se adopta en ejercicio de una potestad p\u00fablica sancionatoria, que s\u00f3lo existe en la medida en que sea atribuida por ley, lo que no ocurre en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar esta afirmaci\u00f3n la tutelante plantea la que, en su concepto, es la \u00fanica interpretaci\u00f3n posible del contenido del art\u00edculo 14 de la Ley 80 de 1993: Dado que dicha norma establece la obligaci\u00f3n de estipular \u00e9sta y las dem\u00e1s cl\u00e1usulas excepcionales al derecho com\u00fan frente a un n\u00famero limitado de tipos contractuales, la permite frente a otros y la proh\u00edbe frente a un tercer grupo de contratos, entiende la tutelante que el uso de estas cl\u00e1usulas se encuentra prohibido frente a aquellos contratos que, como el de consultor\u00eda, no se hallan listados en ninguna de tales categor\u00edas. En apoyo de este planteamiento transcribe algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, as\u00ed como doctrina autorizada sobre el tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Resalta que este entendimiento fue contrariado por los pronunciamientos de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, la cual confirm\u00f3, mediante resoluci\u00f3n SSPD-20065270041945 del 1\u00b0 de noviembre de 2006, la decisi\u00f3n inicialmente adoptada, reiterando y ampliando la interpretaci\u00f3n a que antes se hizo referencia, que el apoderado de la accionante juzga incorrecta, manifiestamente irrazonable y constitutiva de v\u00eda de hecho de parte de aqu\u00e9lla. \u00a0<\/p>\n
4. Frente a las anteriores circunstancias, teniendo en cuenta las consecuencias que para la sociedad demandante se siguen de la declaratoria de caducidad de este contrato, especialmente la imposibilidad de ejercer su objeto social por los cinco (5) a\u00f1os siguientes a la firmeza del referido acto administrativo, se considera en la demanda que procede la protecci\u00f3n tutelar, a\u00fan de manera definitiva y no transitoria1, como \u00fanico mecanismo capaz de enervar de forma oportuna y suficiente la arbitrariedad cometida por la administraci\u00f3n y los graves efectos que para la entidad demandante se derivan de la firmeza de estos actos administrativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Lo anterior viola la garant\u00eda y el derecho fundamental del debido proceso de la entidad accionante de dos distintas maneras: de una parte, por cuanto se hizo uso de una potestad que la ley no permite en este tipo de contratos, y de otra, por cuanto tan grave decisi\u00f3n se adopt\u00f3 sin que previamente se adelantara una actuaci\u00f3n administrativa en la que la entidad ahora accionante fuera suficientemente enterada de que la autoridad contratante adelantaba gestiones conducentes a la declaratoria de caducidad del contrato. \u00a0<\/p>\n
En vista de lo anterior, la entidad demandante solicita al juez de tutela que ordene, con car\u00e1cter definitivo, dejar sin efectos la decisi\u00f3n contenida en la resoluci\u00f3n SSPD-20065270030855 del 18 de agosto de 2006, mediante la cual la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios declar\u00f3 la caducidad del contrato de consultor\u00eda celebrado entre aqu\u00e9lla y la entidad accionante. En subsidio, solicita que se conceda la tutela como mecanismo transitorio y, en desarrollo de ello, se ordene la suspensi\u00f3n de tales efectos mientras la justicia contencioso administrativa decide al respecto. \u00a0<\/p>\n
III. TR\u00c1MITE JUDICIAL \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de marzo 20 de 2007, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogot\u00e1 admiti\u00f3 la acci\u00f3n de tutela interpuesta y orden\u00f3 notificar a la entidad accionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Respuesta de la Superintendencia accionada \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de traslado se recibi\u00f3 un extenso memorial en el cual el Jefe de la Oficina Asesora de Jur\u00eddica de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios se pronuncia sobre lo expuesto en la demanda, para solicitar al despacho de conocimiento negar la tutela interpuesta, argumentando que frente a los hechos planteados por la entidad accionante existe otro medio de defensa judicial, concretamente la acci\u00f3n de controversias contractuales prevista en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, y que el apoderado de la entidad accionante ya interpuso anteriormente otra tutela frente a los mismos hechos, la cual fue negada en ambas instancias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que los hechos realmente ocurridos no corresponden a lo planteado por la compa\u00f1\u00eda accionante y que la cl\u00e1usula de caducidad fue v\u00e1lidamente estipulada en el contrato posteriormente terminado, sin que en momento alguno se haya alegado ni probado la existencia de vicios del consentimiento. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n dijo que la decisi\u00f3n de decretar la caducidad estuvo precedida de una actuaci\u00f3n administrativa suficiente, e imparcialmente adelantada, durante la cual se puso de presente el incumplimiento de la firma contratista y se dieron oportunidades para subsanarlo, sin que la respuesta de aqu\u00e9lla hubiere sido satisfactoria, por lo cual resulta claro que la Superintendencia demandada expidi\u00f3 los actos administrativos discutidos con total apego a lo previsto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley aplicable. Finalmente acot\u00f3 que no se ha demostrado la alegada vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Sentencia de primera instancia \u00a0<\/p>\n
El 9 de abril de 2007 el Juzgado 5\u00b0 Administrativo de Bogot\u00e1 decidi\u00f3 negar por improcedente la tutela solicitada. \u00a0<\/p>\n
Para adoptar esta decisi\u00f3n el a quo constat\u00f3 que, dado que lo que en realidad pretende la accionante es la invalidaci\u00f3n de unos actos administrativos relacionados con un contrato estatal, existe otro medio de defensa judicial (la acci\u00f3n de controversias contractuales), expresamente previsto en la ley como el indicado para ventilar una situaci\u00f3n como la aqu\u00ed planteada por la entidad accionante2. A lo anterior sum\u00f3 el hecho de que, en desarrollo de dicha acci\u00f3n, es factible solicitar la suspensi\u00f3n provisional del(los) acto(s) administrativo(s) acusado(s), siempre que concurra una de las causales previstas en la ley, posibilidad que resulta de eficacia comparable a la de la acci\u00f3n de tutela invocada, razones por las cuales el amparo deviene claramente improcedente frente a cualquiera de las f\u00f3rmulas planteadas por la entidad accionante. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, advirti\u00f3 el Juzgado de primera instancia que no es de recibo el planteamiento de la entidad demandada, relativo a la previa interposici\u00f3n por parte de la accionante de otra acci\u00f3n de tutela por los mismos hechos, y a la consiguiente existencia de temeridad, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 38 del Decreto 2591 de 1991. Ello por cuanto, si bien es evidente que existe identidad de partes entre aquella tutela y \u00e9sta, y que los hechos que dan lugar a la solicitud de amparo provienen de una misma situaci\u00f3n, no es menos cierto que la queja espec\u00edficamente formulada, as\u00ed como las decisiones que se solicitan al juez de tutela, difieren claramente de uno a otro caso. Por lo anterior, consider\u00f3 que no se cumplen los requisitos necesarios para asumir que existe temeridad de parte de la entidad accionante. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Impugnaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Inconforme con la decisi\u00f3n de primera instancia, el representante de la empresa accionante apel\u00f3 de manera oportuna y sustent\u00f3 su recurso resaltando que la acci\u00f3n de tutela de la referencia se bas\u00f3 en la existencia de una \u201cinterpretaci\u00f3n manifiestamente irrazonable\u201d por parte de un funcionario administrativo, situaci\u00f3n que conforme a la citada jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n hace procedente la tutela, incluso con car\u00e1cter definitivo, lo cual no fue evaluado por el a quo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostuvo que el Juzgado de primera instancia no consider\u00f3 con el debido detenimiento la eventual procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, ya que para descartarla le bast\u00f3 considerar que existe otro medio de defensa judicial, situaci\u00f3n que en realidad es inherente a aquellos casos en que se solicita la tutela transitoria. Explic\u00f3 que la \u00fanica raz\u00f3n v\u00e1lida para no conceder la tutela transitoria en este tipo de eventos es la ausencia de prueba en torno a la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable, situaci\u00f3n que no ocurre en este caso al estar de por medio los graves efectos de la declaratoria de caducidad contractual, de particular significado para una entidad que, como ocurre en el caso de la contratante, tiene como \u00fanico objeto social la celebraci\u00f3n de contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
5. Sentencia de segunda instancia \u00a0<\/p>\n
Al resolver sobre el recurso interpuesto, por sentencia de mayo 16 de 2007, la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidi\u00f3 revocar la decisi\u00f3n de primera instancia y en su lugar conceder la tutela como mecanismo transitorio. El ad quem reiter\u00f3 la existencia de un medio de defensa espec\u00edficamente dise\u00f1ado para dilucidar este tipo de controversias, en lo cual estuvo de acuerdo con el despacho de primera instancia. Sin embargo, consider\u00f3 que s\u00ed concurr\u00eda el perjuicio irremediable invocado e indic\u00f3 que la entidad accionante prob\u00f3 tener vigentes otros contratos estatales, a los cuales deber\u00eda renunciar en caso de quedar en firme la sanci\u00f3n adoptada, adem\u00e1s de la imposibilidad de celebrar nuevos contratos, conllevando su inactividad. \u00a0<\/p>\n
Bajo estas consideraciones, el juzgador de segunda instancia concedi\u00f3 la tutela como mecanismo transitorio, no sin antes advertir a la accionante la necesidad de interponer de manera oportuna las acciones ordinarias procedentes contra los actos administrativos discutidos, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 8\u00b0 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. La competencia. \u00a0<\/p>\n
Es competente la Corte Constitucional para analizar este asunto, en Sala de Revisi\u00f3n, con fundamento en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
2. El asunto que se debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso la empresa M S Ingenier\u00eda Ltda. fue objeto de declaratoria de caducidad de un contrato estatal que hab\u00eda sido celebrado entre aqu\u00e9lla y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Frente a los efectos de esta decisi\u00f3n y aun cuando reconoce la existencia de un medio de defensa judicial procedente para controvertirla, el representante de esa entidad interpone la acci\u00f3n de tutela solicitando que se deje sin efectos dicho acto administrativo, bien de manera definitiva, bien de manera transitoria, ante la consideraci\u00f3n de existir en este caso un perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, al menos en principio, la comprobada existencia de un medio de defensa judicial conducente al logro de lo mismo que se pretende a trav\u00e9s de la tutela, conlleva la improcedencia de esta \u00faltima, salvo que se pruebe fehacientemente, bien la ineficacia del mecanismo existente, bien la inminencia de un perjuicio irremediable que sobrevendr\u00eda en caso de no conjurarse de manera inmediata la situaci\u00f3n planteada. Para decidir sobre el presente caso, debe entonces la Sala examinar esos aspectos a efectos de determinar si, como lo afirma la parte demandante, concurren circunstancias excepcionales que avalen la procedencia de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
La Corte deber\u00e1 adem\u00e1s efectuar una breve consideraci\u00f3n previa en torno a la figura de la caducidad administrativa, as\u00ed como a la doctrina constitucional existente en relaci\u00f3n con el tema. Cumplido lo anterior, y sobre esas bases, se entrar\u00e1 a decidir sobre las razones que la compa\u00f1\u00eda accionante adujo para sustentar la procedencia excepcional de la tutela en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Caracter\u00edsticas y consecuencias de la caducidad administrativa. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
La caducidad administrativa es una figura de origen franc\u00e9s, que ha estado presente en los distintos estatutos de contrataci\u00f3n administrativa expedidos en Colombia desde la d\u00e9cada de 1970. A partir de su estipulaci\u00f3n y en vista del incumplimiento grave del contratista que pueda conducir a la total par\u00e1lisis en la ejecuci\u00f3n del objeto contratado3, la entidad estatal contratante puede entonces, mediante acto administrativo debidamente motivado, terminarlo unilateralmente y ordenar su liquidaci\u00f3n, pudiendo tambi\u00e9n adoptar a continuaci\u00f3n las medidas que resulten necesarias para asegurar la cumplida ejecuci\u00f3n del objeto contratado, por s\u00ed misma o a trav\u00e9s de otras personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La caducidad tiene tambi\u00e9n otras importantes consecuencias como son la imposici\u00f3n de las multas y\/o dem\u00e1s sanciones que para el efecto se hubieren estipulado, adem\u00e1s de la inhabilidad que por ministerio de la Ley existe para volver a celebrar contratos con las entidades estatales durante los cinco (5) a\u00f1os siguientes a la firmeza del acto administrativo que la declara4. \u00a0<\/p>\n
En su original concepci\u00f3n, la facultad de declarar la caducidad del contrato estatal es una herramienta que la Ley le ofrece a la entidad contratante para que pueda controlar de manera efectiva el eventual incumplimiento de su contratista y los graves efectos que suele traer para el inter\u00e9s p\u00fablico, contexto dentro del cual esta medida no tiene un contenido sancionatorio, o al menos, no es este su principal prop\u00f3sito. En estos casos la posibilidad de tomar esta extrema decisi\u00f3n hace parte de las estipulaciones contractuales de las partes de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 14 del actual Estatuto Contractual (Ley 80 de 1993), que contempla las distintas situaciones en las que, dependiendo del objeto contractual, la estipulaci\u00f3n de esta cl\u00e1usula es obligatoria, potestativa de las partes, o incluso prohibida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en a\u00f1os recientes la Ley colombiana ha previsto el uso de la caducidad contractual, con id\u00e9nticas consecuencias a las ya anotadas, dentro de otro contexto y con otros prop\u00f3sitos, b\u00e1sicamente para prevenir situaciones o actitudes del contratista, que aunque completamente ajenas e independientes al cumplimiento del objeto contratado, considera el legislador que pueden afectar gravemente el inter\u00e9s p\u00fablico. Entre tales situaciones cabe mencionar las relacionadas con acceder a peticiones o amenazas de los grupos al margen de la ley (Decreto 1875 de 1992 y Ley 80 de 1993, art. 5\u00b0), la declaratoria de responsabilidad fiscal de que sea objeto el contratista (Ley 610 de 2000, art. 61), el hecho de haber sido condenado en acci\u00f3n de repetici\u00f3n (Ley 678 de 2001, art. 17) o el incumplimiento de las obligaciones relativas al pago de aportes parafiscales (Ley 828 de 2003, art. 1\u00b0). \u00a0<\/p>\n
En todos estos casos, a diferencia de lo que ocurre cuando la caducidad busca superar situaciones de incumplimiento contractual, la posibilidad de declararla suele extenderse a todo tipo de contratos y existe por ministerio de la ley, m\u00e1s que por efecto de una estipulaci\u00f3n bilateral. Por lo dem\u00e1s, en todas estas hip\u00f3tesis es claro y prevalente el car\u00e1cter sancionatorio de la medida, situaci\u00f3n que en varias ocasiones esta corporaci\u00f3n ha encontrado ajustada a la Constituci\u00f3n, siempre y cuando en su aplicaci\u00f3n se observen rigurosamente las reglas del debido proceso aplicable a toda actuaci\u00f3n administrativa, conforme al art\u00edculo 29 superior5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cualquiera de estos casos las consecuencias de la caducidad administrativa son, indudablemente, de extrema importancia para el contratista que es objeto de tal medida, por lo que esta figura est\u00e1 llamada a tener un efecto eminentemente disuasivo y ejemplarizante, tanto frente al eventual incumplimiento del contratista, como frente a las dem\u00e1s situaciones que, seg\u00fan se \u00a0ha explicado, hacen posible la aplicaci\u00f3n de esta medida por ministerio de la ley. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anotado, esta figura no ha sido objeto de cuestionamientos de constitucionalidad ante esta corporaci\u00f3n durante la vigencia del estatuto contractual de 1993. Sin embargo, la Corte s\u00ed ha tenido ocasi\u00f3n de pronunciarse sobre el tema a trav\u00e9s de decisiones de tutela, en las cuales se decidi\u00f3 en torno a situaciones semejantes a la aqu\u00ed planteada, entre las cuales cabe destacar las sentencias T-404 de 1993 (M. P. Jorge Arango Mej\u00eda), T-569 de 1998 (M. P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), T-196 y SU-1070 de 2003 (en ambas M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y SU-219 de 2003 (M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de estos pronunciamientos la Corte ha trazado una clara doctrina sobre el tema, cuyo principal postulado es que la caducidad administrativa, actualmente regulada por el art\u00edculo 18 de la Ley 80 de 1993, es una medida constitucionalmente leg\u00edtima, que resulta v\u00e1lida para afrontar eventuales situaciones de incumplimiento contractual, o para prevenir otros comportamientos que pueden tener efecto directo sobre el inter\u00e9s p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a en qu\u00e9 medida la aplicaci\u00f3n de este mecanismo puede implicar la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales de los contratistas, la Corte ha hecho las siguientes precisiones: \u00a0<\/p>\n
En sentencia T-569 de 1998 la Corte se\u00f1al\u00f3 que, pese a sus severas consecuencias, la caducidad derivada del incumplimiento del contratista no tiene el car\u00e1cter de sanci\u00f3n, y que en consecuencia, no es indispensable adelantar un procedimiento previo, conducente a la eventual imposici\u00f3n de esta medida. S\u00ed es necesario, como en cualquier otra actuaci\u00f3n administrativa, observar el debido proceso, que se manifiesta en la no adopci\u00f3n de la medida si no existe una situaci\u00f3n de incumplimiento de las caracter\u00edsticas previstas en el art\u00edculo 18 antes citado, y en la posibilidad de que la persona o entidad afectada controvierta dicha decisi\u00f3n, tanto en la v\u00eda gubernativa como en sede jurisdiccional. Dentro de este contexto es necesario resaltar que la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n se presume leg\u00edtima y los actos administrativos que se expidan est\u00e1n igualmente amparados por la presunci\u00f3n de legalidad. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se desprende que no puede predicarse vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso por el solo hecho de aplicarse la cl\u00e1usula de caducidad, sino en cuanto concurra alguna situaci\u00f3n especial, claramente contraria a derecho, cuya plena demostraci\u00f3n corresponder\u00e1 a quien alegue la vulneraci\u00f3n de este derecho. \u00a0<\/p>\n
Dentro de la misma l\u00f3gica, resalt\u00f3 la Corte en la misma sentencia, que la leg\u00edtima aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula de caducidad previamente estipulada no puede implicar vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo de ninguna persona, ya que la(s) persona(s) o entidad(es) afectada(s) por esta medida tienen el deber jur\u00eddico de soportar tales restricciones o efectos desfavorables. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se dijo que la aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula de caducidad tiene siempre los mismos graves efectos ya comentados, por lo dem\u00e1s plenamente conocidos de antemano por parte del eventual sujeto pasivo de esta medida, por lo que no puede sostenerse que ello implique un posible perjuicio irremediable que abra las puertas a la procedencia de una tutela como mecanismo transitorio. Esta misma observaci\u00f3n fue reiterada en la sentencia SU-1070 de 2003, en la que la Corte analiz\u00f3 ampliamente la eficacia del otro medio de defensa judicial existente. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la sentencia T-196 de 2003 contiene observaciones semejantes a las ya referidas en lo que ata\u00f1e a la posible afectaci\u00f3n del derecho al debido proceso, y agreg\u00f3 una pertinente reflexi\u00f3n en el sentido de que la caducidad contractual leg\u00edtimamente impuesta tampoco puede comportar vulneraci\u00f3n del derecho al buen nombre, ya que en aplicaci\u00f3n de la amplia doctrina constitucional existente en torno a este derecho, quien con su comportamiento ha dado lugar a la aplicaci\u00f3n de sanciones o restricciones a sus derechos dentro del marco previsto por la Ley, no puede luego alegar que ellas afectan su buen nombre, sino que debe soportar este tipo de efectos desfavorables, que por lo dem\u00e1s s\u00f3lo en su mano est\u00e1 poder evitar. \u00a0<\/p>\n
A partir de la anterior contextualizaci\u00f3n de la medida que origina el reclamo de la entidad accionante, pasa la Sala a determinar si concurren en este caso los elementos necesarios para viabilizar la procedencia de esta acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Existencia de otro medio de defensa judicial y de un eventual perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
De otra parte, y de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 152 del mismo C\u00f3digo, acorde con lo establecido en el art\u00edculo 238 constitucional, contra esta decisi\u00f3n puede intentarse adem\u00e1s el mecanismo de la suspensi\u00f3n provisional, que en caso de prosperar tiene la virtualidad de detener de manera inmediata la aplicaci\u00f3n del acto administrativo demandado hasta tanto se decida sobre su legalidad, tal como en este caso se pretende lograr mediante el uso de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
En las mismas providencias arriba citadas y en much\u00edsimas otras en las que la Corte ha analizado la eficacia del otro medio de defensa judicial6, se ha explicado que la sola consideraci\u00f3n sobre la celeridad con que el tema podr\u00eda ser resuelto no basta para arribar a una conclusi\u00f3n sobre la eficacia del mecanismo analizado, ya que de ser as\u00ed, ning\u00fan medio de defensa judicial ordinaria podr\u00eda considerarse efectivo frente a la alternativa de la acci\u00f3n de tutela, y \u00e9sta entrar\u00eda a sustituir los procedimientos ordinarios, para lo cual, como lo ha resaltado la misma Corte, no fue creada, sino para ser utilizada en los casos en que no exista un mecanismo judicial capaz de brindar al ciudadano la protecci\u00f3n que frente al caso concreto necesita. \u00a0<\/p>\n
Recientemente, sintetiz\u00f3 la Corte en relaci\u00f3n con este importante tema: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acci\u00f3n de tutela ha sido concebida \u00fanicamente para dar soluci\u00f3n eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresi\u00f3n o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jur\u00eddico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protecci\u00f3n del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas espec\u00edficas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensi\u00f3n frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental. De all\u00ed que, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, tal acci\u00f3n no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.\u201d (Sentencia T-346 de mayo 10 de 2007, M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, no est\u00e1 en negrillas en el texto original). \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha dicho esta corporaci\u00f3n, en relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis que debe hacerse para determinar la eficacia del otro medio de defensa judicial: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha precisado que aquel an\u00e1lisis impone tomar en cuenta que el juez ordinario al resolver respecto de la acci\u00f3n contenciosa est\u00e1 en la capacidad de brindar al conflicto una soluci\u00f3n clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar, adem\u00e1s, el pago de la indemnizaci\u00f3n respectiva si a ello hubiere lugar. Lo contrario, ser\u00eda pasar por alto que la ley ha dispuesto una jurisdicci\u00f3n y un tr\u00e1mite al servicio de la resoluci\u00f3n de controversias de esta naturaleza.\u201d (Sentencia T-803 de octubre 3 de 2002, M. P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, aparte trascrito y reiterado en la sentencia SU-1070 de noviembre 13 de 2003, M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, considera la Corte que frente a una situaci\u00f3n como la aqu\u00ed planteada, la acci\u00f3n de controversias contractuales, fortalecida con la posibilidad de solicitar la suspensi\u00f3n provisional del acto discutido, constituye un medio de defensa apropiado y suficiente para ventilar el asunto, situaci\u00f3n que, como se ha dicho, conducir\u00eda a la improcedencia de esta acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 86 superior, es claro que frente a situaciones en las que existe un medio de defensa judicial razonablemente eficaz frente al caso concreto, la \u00fanica raz\u00f3n que puede hacer procedente la tutela es la inminencia de un perjuicio irremediable, que sobrevendr\u00eda para el actor en caso de no otorg\u00e1rsele de manera inmediata la protecci\u00f3n tutelar, situaci\u00f3n que aqu\u00e9l tiene la carga de acreditar debidamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n sobre este tema, la Corte ha consolidado desde sus inicios una clara doctrina, resaltando que para tener esa calificaci\u00f3n el perjuicio que se teme debe tener varias caracter\u00edsticas, reiteradas de manera uniforme en innumerables pronunciamientos7, destac\u00e1ndose entre ellas la inminencia del da\u00f1o, su gravedad, la urgencia y la impostergabilidad de las medidas necesarias para conjurarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De cara a estas exigencias, f\u00e1cilmente se observa que la declaratoria de caducidad de un contrato estatal no es una situaci\u00f3n que re\u00fana tales caracter\u00edsticas, en primer lugar porque encontr\u00e1ndose en firme el acto administrativo que la declara, no se trata entonces de un da\u00f1o inminente sino actual o consumado. Pero adem\u00e1s por cuanto la afectaci\u00f3n, que es innegable, no podr\u00eda considerarse irremediable, en la medida en que, de una parte, es de car\u00e1cter eminentemente patrimonial, y de otra, el medio de defensa disponible, que es la acci\u00f3n contencioso administrativa de controversias contractuales, permite que en caso de declararse la nulidad de dicho acto administrativo, el afectado, si a ello hubiere lugar, reciba la plena indemnizaci\u00f3n de los perjuicios sufridos como consecuencia de dicho acto ilegal. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, y en concordancia con lo brevemente expuesto en el punto anterior en relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas y consecuencias de la caducidad, es claro que se trata de una situaci\u00f3n generada por el comportamiento de la persona que posteriormente es afectada por ella, en la que la administraci\u00f3n obra amparada por la presunci\u00f3n de legalidad de sus decisiones, todo lo cual impide considerarla como una situaci\u00f3n merecedora de protecci\u00f3n inmediata como la que brinda la acci\u00f3n tutelar, siendo suficiente para el caso el ejercicio de los mecanismos ordinarios de defensa previstos en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, de acuerdo con lo planteado en las antes citadas sentencias T-569 de 1998 y SU-1070 de 2003, cuya doctrina reitera ahora la Corte, de llegar a considerarse que frente a un caso concreto habr\u00eda perjuicio irremediable en la declaratoria de caducidad de un contrato estatal, ser\u00eda preciso aceptar que lo habr\u00eda en todos los casos en que la administraci\u00f3n adopte dicha medida, ya que si bien sus consecuencias son reconocidamente severas y restrictivas, son siempre las mismas, sin que resulte posible sostener la especial gravedad de un caso espec\u00edfico y negar la de otros. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, esta consideraci\u00f3n har\u00eda nugatoria la facultad que la ley reconoce a las autoridades estatales para controlar en casos extremos la par\u00e1lisis en la ejecuci\u00f3n del contrato y el incumplimiento del contratista, y har\u00eda que en ning\u00fan caso se considerara suficiente la acci\u00f3n de controversias contractuales, que es el medio de defensa espec\u00edficamente previsto en la ley para debatir esta situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, reitera la Corte que frente a la decisi\u00f3n de declarar la caducidad administrativa de un contrato en el que previamente se hubiere estipulado esta facultad, resulta efectiva como medio de defensa la acci\u00f3n de controversias contractuales prevista en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, unida a la posibilidad de solicitar la suspensi\u00f3n provisional del acto controvertido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Observaciones adicionales frente al caso concreto. La tutela propuesta es improcedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso se pretende que a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela se deje sin efectos la decisi\u00f3n adoptada por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, en el sentido de declarar la caducidad administrativa de un contrato previamente celebrado entre dicha agencia estatal y la empresa accionante, por cuanto al decir de esta \u00faltima, dicha decisi\u00f3n se sustent\u00f3 en la existencia de una \u201cinterpretaci\u00f3n manifiestamente irrazonable\u201d por parte de la entidad demandada. \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de esta calificaci\u00f3n vendr\u00eda dada por el hecho de que la ley proh\u00edbe estipular la cl\u00e1usula de caducidad en los contratos de consultor\u00eda, aseveraci\u00f3n que la parte demandante deriva de su personal interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 14 de la Ley 80 de 1993, norma que no menciona este tipo de contrato ni para efectos de ordenar la estipulaci\u00f3n de la caducidad, ni para prohibirla, ni a\u00fan para permitirla a voluntad de las partes. De acuerdo con lo planteado por la entidad demandante, debe entenderse que frente a los tipos contractuales no mencionados bajo ninguna de estas hip\u00f3tesis tambi\u00e9n se encuentra prohibida la estipulaci\u00f3n de la cl\u00e1usula de caducidad. \u00a0<\/p>\n
A este respecto observa la Sala que el contrato N\u00ba 0336 suscrito entre las entidades que en la presente acci\u00f3n aparecen como demandante y demandada, contempla expresamente en su cl\u00e1usula 18 la posibilidad de declarar la caducidad administrativa de dicho contrato, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 18 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo que consta en el expediente, y en especial en las manifestaciones hechas por las partes a lo largo de este proceso, dicha estipulaci\u00f3n no gener\u00f3 en su momento reticencia ni manifestaci\u00f3n de protesta de la entidad ahora accionante, como hubiera sido plantear la exclusi\u00f3n de esta cl\u00e1usula por no ser procedente, haberse abstenido de suscribir el contrato en vista de la incorporaci\u00f3n de aqu\u00e9lla, o plantear ante la instancia judicial competente la eventual nulidad de dicha estipulaci\u00f3n. Por el contrario, entiende la Corte que la sociedad contratista acept\u00f3 dicha estipulaci\u00f3n y nunca la controvirti\u00f3, sino hasta cuando la administraci\u00f3n hizo uso de ella. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de esta consideraci\u00f3n, la controversia planteada radica en una eventual divergencia sobre la interpretaci\u00f3n de la ley, que corresponde resolver a la jurisdicci\u00f3n especializada en la materia, que no es otra que la contencioso administrativa, careciendo el juez de tutela de facultades para pronunciarse sobre el tema. \u00a0<\/p>\n
Frente a esta perspectiva, es forzoso reconocer que al decretarse la caducidad del contrato 0336, la administraci\u00f3n ejerci\u00f3 una facultad claramente atribuida por la ley y por el mismo contrato, y que esta decisi\u00f3n goza entonces de presunci\u00f3n de legalidad. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, son pertinentes las observaciones que en el punto anterior se hicieron en torno a la disponibilidad de un medio de defensa efectivo frente a este tipo de decisi\u00f3n y a la no existencia de un perjuicio irremediable que justifique la concesi\u00f3n de la tutela impetrada, ni a\u00fan a t\u00edtulo de mecanismo transitorio, como subsidiariamente lo solicita la entidad tutelante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior conduce y sustenta la decisi\u00f3n que la Corte adoptar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia, en el sentido de declarar improcedente el amparo solicitado, previa revocaci\u00f3n del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resolvi\u00f3 concederlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de mayo de 2007, que a su turno revoc\u00f3 la dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogot\u00e1 el 9 de abril de 2007. En su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela solicitada por la firma M S Ingenier\u00eda Ltda. contra la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
Segundo: L\u00cdBRESE por Secretar\u00eda General la comunicaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
Tercero: C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0A este respecto cita las sentencias T-564 de 1994 y T-533 de 1997. \u00a0<\/p>\n
2 Regulado por los art\u00edculos 87 y 136 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y 75 y 77 del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal (Ley 80 de 1993.). \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0Art. 18 de la Ley 80 de 1993, actualmente vigente. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0Art. 8\u00b0, num. 1\u00b0, letras c) e i) ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 Cfr. sobre este punto las sentencias C-136 de 1993 (M. P. Antonio Barrera Carbonell) y C-232 de 2002 (M. P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). Se aclara que si bien esta \u00faltima sentencia declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 17 de la Ley 678 de 2001, la determinaci\u00f3n obedeci\u00f3 al desconocimiento del criterio de proporcionalidad entre el comportamiento y la sanci\u00f3n, conclusi\u00f3n a la que se llega despu\u00e9s de reiterar la posibilidad de que, en uso de su potestad de configuraci\u00f3n normativa, el legislador establezca la caducidad de los contratos vigentes como sanci\u00f3n frente a las situaciones o comportamientos que en su criterio ameriten esta medida. \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0Cfr., dentro de las m\u00e1s recientes, las sentencias T-561 y T-904 de 2006, T-346, T-389 y T-436 de 2007. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. entre much\u00edsimas otras la sentencia T-225 de 1993 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), y entre las m\u00e1s recientes, los fallos T-365 de 2006 (M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), T-271 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-436 de 2007 (M. P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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