C-053-95<\/p>\n
Sentencia No. C-053\/95 <\/p>\n
DERECHO A LA INFORMACION EN INSTITUCIONES FINANCIERAS <\/p>\n
La actividad que desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y empresas que act\u00faan en el mercado financiero y en el de valores, es de inter\u00e9s p\u00fablico (CP art. 335). La adecuada tutela del anotado inter\u00e9s, exige conferir a los miembros de la comunidad un derecho a la informaci\u00f3n relevante – en t\u00e9rminos de mercado – proveniente de aqu\u00e9llas. <\/p>\n
FOGAFIN-Reserva de informaci\u00f3n <\/p>\n
La reserva de informaci\u00f3n para las instituciones financieras, tiene naturaleza legal y lejos de ser absoluta es relativa, pues, su extensi\u00f3n es variable y depende del inter\u00e9s p\u00fablico que determine el legislador. Dado que los mercados financiero y de valores se rigen por el principio de publicidad en consonancia con la importancia constitucional de tal actividad, como regla general, la reserva de informaciones, a la que se refiere la ley, s\u00f3lo puede tener por objeto aqu\u00e9llas informaciones que obtenga la entidad estatal y que por su naturaleza conciernan \u00fanicamente a la instituci\u00f3n financiera y carezcan de relevancia financiera externa. <\/p>\n
FOGAFIN-Naturaleza <\/p>\n
La Corte considera que la naturaleza de entidad estatal del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras – reconocida en la ley y en la jurisprudencia, lo convierte en sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos que la Constituci\u00f3n reconoce a todas las personas, salvo los casos que establezca la ley. En el plano legal, cabe anotar, que el Fondo, en su condici\u00f3n de persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, no escapa al mandato general de publicidad regulado en la Ley 57 de 1985, de cuya interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica ha deducido esta Corte que “documento p\u00fablico es todo documento que repose en las oficinas p\u00fablicas, entendiendo por \u00e9stas las que expresamente est\u00e1n enumeradas en su propio texto” <\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS\/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA <\/p>\n
La regla general de acceso a la documentaci\u00f3n p\u00fablica, es condici\u00f3n de posibilidad de la libertad de expresi\u00f3n, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones p\u00fablicas. Se agrega a lo anterior que el fin esencial del Estado de “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n” (CP art. 2), no podr\u00eda alcanzarse si rigiera el principio opuesto al de la publicidad. Teniendo en cuenta el mencionado fin esencial del Estado, pensado en t\u00e9rminos de un ciudadano activo, deliberante, aut\u00f3nomo y cr\u00edtico, el art\u00edculo 209 de la CP, se refiere a la “publicidad” como caracter\u00edstica b\u00e1sica de la funci\u00f3n administrativa. No es dif\u00edcil descubrir que la segunda parte de la norma acusada invierte el principio constitucional de la publicidad, que de ser la regla general, pasa a convertirse en la excepci\u00f3n: “En general, el fondo gozar\u00e1 de reserva. <\/p>\n
REF: Demanda N\u00ba D-682 <\/p>\n
Actor: MAXIMILIANO ECHEVERRI MARULANDA. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 322 numeral 3\u00b0 del Decreto 663 de 1993 “por medio del cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Febrero diecis\u00e9sis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 05 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mej\u00eda y por los Magistrados, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n de constitucionalidad del numeral tercero (3\u00b0) del art\u00edculo 322 del Decreto 663 de 1993, “por medio del cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA <\/p>\n
El tenor literal de la norma es el siguiente: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 663 DE 1993 <\/p>\n
(abril 5) <\/p>\n
“Por medio del cual se actualiza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se modifica su titulaci\u00f3n y numeraci\u00f3n” <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA. <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
Art\u00edculo 322. Prerrogativas y limitaciones <\/p>\n
1. Prerrogativas del Fondo. Para el conveniente y eficaz logro de sus objetivos, el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras gozar\u00e1 de las siguientes prerrogativas: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
3. Reserva de informaci\u00f3n. El Fondo de Garant\u00edas de Instituciones financieras estar\u00e1 obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la Constituci\u00f3n y en la ley. En general, el fondo gozar\u00e1 de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”. <\/p>\n
(Se subraya la parte demandada) <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
A.- Preliminares <\/p>\n
1. El Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 663 de 1993, publicado en el Diario Oficial N\u00b0 40.820 de abril 5 de 1993, en ejercicio de las facultades conferidas en el art\u00edculo 36 de la Ley 35 de 1993. <\/p>\n
2. El ciudadano Maximiliano Echeverri Marulanda instaur\u00f3 demanda de inconstitucionalidad parcial contra el art\u00edculo 322 del Decreto 663 de 1993, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 23 y 74 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
3. El doctor Guillermo Jim\u00e9nez Montiel, en calidad de apoderado del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, present\u00f3 en t\u00e9rmino, escrito de defensa de la norma acusada. El doctor Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo, quien act\u00faa como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, present\u00f3, extempor\u00e1neamente, memorial de oposici\u00f3n a los cargos. <\/p>\n
4. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corporaci\u00f3n que declare la exequibilidad de la norma acusada. <\/p>\n
B. Cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 23 y 74 de la C.P. <\/p>\n
1. Sustentaci\u00f3n del cargo <\/p>\n
(1) La norma demandada eleva a reserva “toda la actividad de un ente p\u00fablico [Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras], sin limitaci\u00f3n alguna”. El art\u00edculo 74 de la CP establece el principio general de publicidad de las actuaciones p\u00fablicas – en lo relativo a su trasunto documentario -, el cual s\u00f3lo excepcionalmente puede ser restringido en “los casos que establezca la ley”. La disposici\u00f3n analizada invierte la relaci\u00f3n puesta por el Constituyente entre la regla y la excepci\u00f3n: la reserva se convierte en principio y la publicidad en excepci\u00f3n. De este modo, aparte de modificar el dise\u00f1o constitucional, se restringen indebida y absolutamente los derechos fundamentales de petici\u00f3n y de informaci\u00f3n. <\/p>\n
(2) La conveniencia y la moralidad p\u00fablicas se desatienden si la actividad de una entidad estatal es sustra\u00edda del examen ciudadano y del ejercicio de los derechos fundamentales. Las funciones del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, revisten inter\u00e9s general y no hay raz\u00f3n para que se mantengan bajo el secreto y el misterio. <\/p>\n
2. Posici\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
A juicio del Procurador General de la naci\u00f3n, la norma demandada es exequible por las siguientes razones. <\/p>\n
(1) Desde una \u00f3ptica pol\u00edtica – centrada en las necesidades de legitimidad y transparencia del poder -, el principio de publicidad se impone sobre el de reserva. Jur\u00eddicamente, sin embargo, dependiendo del inter\u00e9s en juego, adquiere relevancia uno u otro principio. En este campo, la consagraci\u00f3n de diversos derechos constitucionales (CP arts. 18, 19, 20, 40 y 74) se erige en fuente normativa para la fundamentaci\u00f3n de imperativos de publicidad, en tanto que la paralela garant\u00eda de otros derechos de la misma estirpe (CP arts. 15 y 18) reclama la fundamentaci\u00f3n de imperativos de reserva. <\/p>\n
(2) La equilibrada dial\u00e9ctica constitucional entre publicidad y reserva, proyectada en la esfera de la regulaci\u00f3n estatal, se resuelve en una tensi\u00f3n en la que intervienen esos dos elementos. El primero como regla y el segundo como excepci\u00f3n. As\u00ed se desprende de lo previsto en el art\u00edculo 74 de la CP, que corrobora en el plano legal, el art\u00edculo 12 de la Ley 57 de 1985, a cuyo tenor “toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas p\u00fablicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan car\u00e1cter reservado conforme a la Constituci\u00f3n o la ley, o no hagan relaci\u00f3n a la defensa o seguridad nacional”. <\/p>\n
(3) La norma acusada no configura una reserva incondicional, pues, se limita a postular un principio “general”, que deja espacios para el ejercicio de los derechos de petici\u00f3n e informaci\u00f3n. En todo caso, la actuaci\u00f3n de la entidad que se manifieste a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos, tiene car\u00e1cter p\u00fablico y puede ser objeto de conocimiento particular o general. <\/p>\n
(4) El r\u00e9gimen de reserva que se crea en favor del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, constituye una excepci\u00f3n v\u00e1lida al principio de publicidad. En efecto, la labor de la entidad es b\u00e1sicamente preventiva y se nutre de informaciones que recibe de “otros”, “reservada para terceros por la ley mercantil, mas no para el estado en la labor intervencionista que la misma Constituci\u00f3n le autoriza”. Empero, se advierte, en los t\u00e9rminos de la ley 57 de 1985, por la v\u00eda de la insistencia ante el Tribunal Contencioso respectivo, cabe impugnar la “negaci\u00f3n de la autoridad para el acceso a determinados documentos”. <\/p>\n
3. Posici\u00f3n del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras <\/p>\n
El Fondo impugna la demanda, con base en los argumentos que se sintetizan a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
(1) La primera parte de la norma acusada, se ajusta al art\u00edculo 15 de la CP que garantiza el derecho a la intimidad documentaria. Las informaciones y documentos amparados por reserva, que la entidad p\u00fablica conozca en su condici\u00f3n de ente interventor, deben mantener este car\u00e1cter. La reserva que se establece en la segunda parte de la disposici\u00f3n demandada, se justifica a la luz del art\u00edculo 74 que faculta a la ley para se\u00f1alar las situaciones o eventos que han de someterse a reserva, de acuerdo con criterios de conveniencia u oportunidad que corresponde se\u00f1alar con autoridad \u00fanicamente al legislador. La expresi\u00f3n “casos”, no se refiere a ciertos documentos espec\u00edficos, “sino a ciertos eventos, sea en funci\u00f3n de la entidad o de la naturaleza de los documentos, o de otros criterios que no contravengan la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
(2) Analizadas las funciones asignadas al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras – directamente vinculadas con el orden p\u00fablico econ\u00f3mico -, se descubre que su naturaleza “es tal que la ley ha considerado necesario mantener este tipo de actuaciones bajo reserva con el fin de preservar la confianza de ahorradores y depositantes”. En algunos casos, la revelaci\u00f3n de informaci\u00f3n sobre el quebranto patrimonial de una entidad financiera, podr\u00eda conducir a retiros masivos, lo que acarrear\u00eda graves perjuicios a ahorradores y depositantes y a la virtual “desaparici\u00f3n de una empresa”. La prerrogativa de la reserva, es indispensable para el eficaz ejercicio de las competencias atribuidas al Fondo. <\/p>\n
4. Posici\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
Con los siguientes argumentos se opone el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a la declaratoria de inexequibilidad solicitada. <\/p>\n
(1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya hab\u00eda con anterioridad introducido una distinci\u00f3n \u00fatil aplicable al caso, que consiste en diferenciar los actos administrativos expedidos por el Fondo, sujetos a publicidad, y las operaciones financieras o negocios jur\u00eddicos que celebra, regidos por el derecho privado, los cuales tienen car\u00e1cter reservado y se asimilan, seg\u00fan el criterio del ciudadano interviniente, a “actos de tr\u00e1mite que no han definido situaci\u00f3n jur\u00eddica alguna”. <\/p>\n
(2) Los derechos de los ahorradores – a la buena fe, a la competencia econ\u00f3mica transparente, a la iniciativa privada dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan y a que el orden p\u00fablico econ\u00f3mico sea sin\u00f3nimo de seguridad y confianza -, justifican la restricci\u00f3n de acceso a la documentaci\u00f3n en poder del Fondo que sirva de base a la toma de decisiones financieras. Se anota que su conocimiento, es una de las causas de los p\u00e1nicos econ\u00f3micos. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
Reserva de informaci\u00f3n sobre informaciones que recibe el Fondo por parte de las Instituciones Financieras inscritas <\/p>\n
2. La primera parte de la norma acusada impone al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, el deber de guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo los casos previstos en la Constituci\u00f3n y la ley. La Corte analizar\u00e1, en primer t\u00e9rmino, la constitucionalidad de esta disposici\u00f3n. <\/p>\n
En la demanda no se esgrime un argumento espec\u00edfico que soporte la pretensi\u00f3n de inexequibilidad. El apoderado del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, apoya la constitucionalidad de la norma en el derecho a la intimidad documentaria del que gozar\u00edan las instituciones financieras, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 15 de la CP. <\/p>\n
3. El argumento que aboga por la constitucionalidad toma en cuenta que el Fondo es una entidad estatal, encargada, en los t\u00e9rminos de su objeto, de intervenir y vigilar instituciones financieras, las cuales para ese efecto no pueden oponer la reserva de sus libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos privados que, con esta salvedad, mantienen su condici\u00f3n de reservados (CP art. 15). Dado que el descubrimiento del sigilo privado es excepcional, seg\u00fan esta tesis, las informaciones y documentos privados, en poder de la mencionada entidad estatal, restar\u00edan por fuera del acceso p\u00fablico. <\/p>\n
4. No cabe duda de que la naturaleza estatal del Fondo y la funci\u00f3n de intervenci\u00f3n e inspecci\u00f3n que cumple en la econom\u00eda, lo autorizan para exigir a las instituciones financieras inscritas la presentaci\u00f3n de sus libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos privados. <\/p>\n
Se pregunta la Corte si la reserva que cubre los documentos privados, puede, a trav\u00e9s de la entidad estatal que ejerce la inspecci\u00f3n, vigilancia o intervenci\u00f3n, descorrerse ante el p\u00fablico. En este caso, las informaciones y documentos privados, en poder de las entidades de control, podr\u00edan ser conocidas por parte de cualquier persona interesada y, por tanto, la denominada reserva documentaria tendr\u00eda s\u00f3lo un car\u00e1cter relativo, circunscribi\u00e9ndose \u00fanicamente a lo que permanece por fuera de la materia objeto de publicidad. <\/p>\n
5. A este respecto es oportuno distinguir las personas ordinarias de las que se ocupan del comercio y, particularmente, de la actividad financiera. <\/p>\n
La contabilidad – si se lleva – y dem\u00e1s documentos privados de una persona, deben revelarse ante el Estado, en los casos que se\u00f1ala el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 15 de la CP y en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. M\u00e1s all\u00e1 de este deber, sus actos, hechos y documentos privados, quedan cubiertos por el manto de la intimidad y, por esta raz\u00f3n, se encuentran protegidos de todo g\u00e9nero de intromisi\u00f3n p\u00fablica o privada. <\/p>\n
Los comerciantes y, especialmente, las instituciones financieras, realizan una actividad cuya importancia, por sus efectos sociales, trasciende la esfera puramente personal. Rep\u00e1rese en que las instituciones financieras, para s\u00f3lo analizar esta categor\u00eda de sujetos, captan, administran e invierten fondos provenientes del ahorro p\u00fablico. Las vicisitudes, positivas o negativas, de estas empresas repercuten en el desarrollo de la econom\u00eda y directamente afectan el patrimonio y el bienestar de los diferentes miembros de la comunidad (depositantes, accionistas, pensionados, trabajadores etc.). <\/p>\n
Las instituciones financieras con su actividad crean una amplia e intensa zona de interacci\u00f3n social y econ\u00f3mica – de la cual derivan sus beneficios y sobre la cual se proyectan sus falencias – a la que se superpone, como consecuencia necesaria, un inmanente inter\u00e9s p\u00fablico que se erige en fuente leg\u00edtima de exigencias de informaci\u00f3n. A diferencia de las personas ordinarias, las que se examinan, generan un mercado y se nutren del mismo, y en este contexto desarrollan, as\u00ed sea de manera difusa, un v\u00ednculo de confianza con el grupo social. En estas condiciones, el p\u00fablico en general llega a adquirir un verdadero derecho a conocer informaciones sobre hechos relevantes que, en uno u otro sentido, puedan afectar a las instituciones en las que han depositado su confianza y cuya negativa al socaire de la intimidad, pierde plausibilidad en cuanto proviene de quienes por su posici\u00f3n y el inter\u00e9s que han creado no pueden ocultar el estado en que se encuentran. Aqu\u00ed el contenido y alcance de la intimidad documentaria, no puede ser el mismo que el que pueden alegar en su favor las personas no involucradas en esta actividad. La ley, en la medida del inter\u00e9s p\u00fablico concernido, establecer\u00e1 el grado de publicidad de los actos, hechos y situaciones relativos a las instituciones financieras, como parte integrante de la pol\u00edtica estatal de intervenci\u00f3n en el sector. <\/p>\n
<\/p>\n
La imposibilidad de que las personas aisladamente ejerzan el necesario control sobre las entidades del sector financiero, sin necesidad de descalificar ni desestimular su presencia en este menester, justifica la existencia de organismos estatales especializados para llevarla a cabo. Uno de los principales objetivos de una pol\u00edtica de intervenci\u00f3n estatal y que en toda su latitud corresponde al campo sem\u00e1ntico del concepto constitucional de “inspecci\u00f3n y vigilancia”, es el de procurar que las entidades que realicen la actividad financiera, lo hagan en condiciones de “seguridad y transparencia”, como de otra parte lo se\u00f1ala el ordenamiento positivo (DL 663 de 1993, art. 46-d). <\/p>\n
En el Estado social de derecho, la seguridad y la transparencia en el mercado financiero y de valores, tiene como destinatario el p\u00fablico en general, pues ellas se orientan a “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica (…)” (CP art. 2). Resulta inconcebible, insegura y desconsideradamente paternalista, la pol\u00edtica estatal que se reduzca a que s\u00f3lo el ente de control y vigilancia pueda retener las informaciones relevantes sobre las instituciones financieras. El manejo y el destino del ahorro p\u00fablico, interesa, en primer t\u00e9rmino, al mercado y a los ahorradores. <\/p>\n
Lo anterior explica que las normas que gobiernan la materia, no se limiten a establecer la reserva para ciertos documentos, sino que, adicionalmente, den cuerpo a una pol\u00edtica de obligatoria informaci\u00f3n de la que es destinatario el p\u00fablico en general y no solamente la entidad estatal de control. El repaso breve de estas normas es ilustrativo. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 337-3 del D. 663 de 1993, “todos los informes de los inspectores y agentes especiales ser\u00e1n comunicados confidencialmente y no podr\u00e1n hacerse p\u00fablicos”. Junto a esta restricci\u00f3n, se determina que uno de los principales objetivos de la intervenci\u00f3n del Estado en las actividades financiera y aseguradora es el de que las operaciones de las entidades objeto de intervenci\u00f3n se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia (ibid, art. 46-d), para lo cual se asigna al Gobierno Nacional como instrumento de intervenci\u00f3n la funci\u00f3n de dictar las normas “de divulgaci\u00f3n de la condici\u00f3n financiera de las entidades objeto de intervenci\u00f3n y la responsabilidad de las mismas y sus administradores sobre la veracidad y fidelidad de la informaci\u00f3n respectiva” (ibid, art. 48-g). De otra parte, entre las funciones de la Superintendencia Bancaria, se destacan las de “velar porque las instituciones vigiladas suministren a los usuarios del servicio la informaci\u00f3n necesaria para lograr la mayor transparencia en las operaciones que realicen, de suerte que les permita, a trav\u00e9s de elementos de juicio claros y objetivos, escoger las mejores opciones del mercado” (ibid, art. 325-3-7) y “publicar u ordenar la publicaci\u00f3n de los estados financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control y vigilancia, en los que se muestre la situaci\u00f3n de cada una de \u00e9stas y la del sector en su conjunto” (ibid, art. 325-3-28). <\/p>\n
El estatuto org\u00e1nico del mercado p\u00fablico de valores (D. 653 de 1993), por su parte, indica como uno de los objetivos de la intervenci\u00f3n que debe ejercer el Gobierno, es el de procurar que las operaciones de las entidades vigiladas se realicen dentro de las m\u00e1s amplias condiciones de transparencia y seguridad (ibid, art. 1.1.02, lits. d y f). Al Gobierno le compete, de acuerdo con el estatuto, “determinar las normas relativas a la responsabilidad de los emisores e intermediarios de valores y sus administradores en la divulgaci\u00f3n de la condici\u00f3n financiera del emisor y la veracidad de la informaci\u00f3n respectiva (ibid, art. 1.1.0.3, lit c). Con el objeto de garantizar el suministro de adecuada informaci\u00f3n al mercado, se dispone en el estatuto el car\u00e1cter p\u00fablico del registro nacional de valores e intermediarios (ibid, art. 2.1.1.2), con la salvedad de los documentos que por ministerio de la ley est\u00e9n amparados por reserva (ibid, art. 2.1.2.1). Adicionalmente, con ocasi\u00f3n de las ofertas p\u00fablicas de valores, a los emisores e intermediarios, se les exige la revelaci\u00f3n p\u00fablica de informaciones completas sobre su situaci\u00f3n financiera y sus proyecciones futuras. Por fuera del sistema informativo p\u00fablico, las dem\u00e1s informaciones que en ejercicio de sus funciones obtenga la superintendencia de valores est\u00e1 cubiertas con reserva, la que no obstante puede levantarse “en los casos en que la sala general del organismo considere indispensable hacerlas p\u00fablicas [las informaciones] para proteger la estabilidad y la regularidad del mercado y para garantizar la defensa de los intereses de los inversionistas” (ibid, art. 2.2.0.4). <\/p>\n
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De lo expuesto pueden derivarse las siguientes conclusiones: <\/p>\n
(1) Sobre las instituciones financieras, emisores p\u00fablicos de valores, intermediarios e inversionistas institucionales, el Estado ejerce una funci\u00f3n de permanente intervenci\u00f3n, en desarrollo de lo previsto en los art\u00edculos 150-8, 150-19-d, 150-21, 189-24, 189-25, 333, 334 y 335, entre otros. <\/p>\n
(2) La actividad que desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y empresas que act\u00faan en el mercado financiero y en el de valores, es de inter\u00e9s p\u00fablico (CP art. 335). La adecuada tutela del anotado inter\u00e9s, exige conferir a los miembros de la comunidad un derecho a la informaci\u00f3n relevante – en t\u00e9rminos de mercado – proveniente de aqu\u00e9llas. <\/p>\n
<\/p>\n
(3) El anotado inter\u00e9s p\u00fablico de las actividades analizadas, unido al derecho de todos a la libre competencia econ\u00f3mica (CP arts. 78 y 333) y a la defensa del ahorro nacional, demandan que el p\u00fablico en general, en todo momento, pueda estar suficientemente informado sobre la verdadera situaci\u00f3n de las instituciones financieras y dem\u00e1s operadores econ\u00f3micos que intervienen en el mercado y sobre la veracidad de los datos que suministran. <\/p>\n
(4) La zona de inter\u00e9s p\u00fablico, sobre la cual incide de manera prevalente la pol\u00edtica intervencionista del Estado, requiere que a trav\u00e9s de las entidades de control, vigilancia e intervenci\u00f3n, se estructure un sistema de informaci\u00f3n obligatoria de car\u00e1cter p\u00fablico referente a las instituciones financieras y dem\u00e1s personas que componen el mercado, de modo que se conozca oportunamente toda la informaci\u00f3n que sea relevante para adoptar – por parte de un ahorrador, inversionista o usuario comunes – decisiones racionales. Esta zona de inter\u00e9s p\u00fablico, coincide, de otra parte, con el campo de interacci\u00f3n social y econ\u00f3mica que crean las entidades financieras y en el que se insertan activamente con el fin de obtener ganancias y, por ende, no pueden las mismas negarse a divulgar las informaciones requeridas con base en un inexistente derecho a la intimidad, al cual se opone el derecho a la informaci\u00f3n de los interesados que s\u00f3lo puede ignorarse a costa de despojar a la actividad de su atributo de inter\u00e9s p\u00fablico dada por el Constituyente. <\/p>\n
(5) Como quiera que el objeto de las instituciones financieras, en su integridad, corresponde a un inter\u00e9s p\u00fablico, el \u00e1mbito de reserva documentaria y del correlativo sigilo gubernamental, s\u00f3lo se obtiene luego de satisfacer las necesidades de informaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n p\u00fablicas a las cuales responden las leyes y dem\u00e1s normas de intervenci\u00f3n estatal en su propia actividad. En cierta medida, esta circunstancia connatural a su objeto, homologa materialmente las instituciones financieras a las entidades p\u00fablicas, regidas por el principio de publicidad (CP art. 209). La reserva de informaci\u00f3n como deber del Estado, \u00fanicamente tiene sentido respecto de informaciones que sean ajenas a la zona de inter\u00e9s p\u00fablico. A\u00fan en este caso, admite excepciones cuando as\u00ed lo demande el ordenado desarrollo de esta actividad. En suma, la reserva de informaci\u00f3n para las instituciones financieras, tiene naturaleza legal y lejos de ser absoluta es relativa, pues, su extensi\u00f3n es variable y depende del inter\u00e9s p\u00fablico que determine el legislador (CP art. 335). <\/p>\n
6. Dado que los mercados financiero y de valores se rigen por el principio de publicidad en consonancia con la importancia constitucional de tal actividad, como regla general, la reserva de informaciones, a la que se refiere la ley, s\u00f3lo puede tener por objeto aqu\u00e9llas informaciones que obtenga la entidad estatal y que por su naturaleza conciernan \u00fanicamente a la instituci\u00f3n financiera y carezcan de relevancia financiera externa. Con otras palabras, el \u00e1mbito de la reserva es residual respecto del campo gobernado por la pol\u00edtica legal de divulgaci\u00f3n obligatoria de informaciones. No obstante este car\u00e1cter, como ya se advirti\u00f3, es posible que la mencionada reserva, en ciertos casos, sufra excepciones, en aras del inter\u00e9s general. <\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, concluye la Corte que la primera frase de la disposici\u00f3n demandada es constitucional, s\u00f3lo bajo el supuesto de que regula una situaci\u00f3n excepcional en el mercado financiero – que debe estar gobernado por el principio de publicidad -, correspondiente a la reserva sobre informaciones y datos que por su naturaleza material se encuentran por fuera de los mandatos legales de divulgaci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
Reserva sobre los libros, papeles y correspondencia del Fondo <\/p>\n
<\/p>\n
7. La segunda parte de la norma acusada establece que “en general, el fondo gozar\u00e1 de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”. <\/p>\n
<\/p>\n
La Corte, en primer t\u00e9rmino, analizar\u00e1 los argumentos esgrimidos en favor de la inexequibilidad del precepto legal. Posteriormente, los que sustentan su exequibilidad. <\/p>\n
7.1 El hecho de que la actividad del Fondo sea b\u00e1sicamente preventiva, de suyo no justifica la imposici\u00f3n de una reserva general sobre sus actividades. El derecho de acceso a los documentos p\u00fablicos (CP art. 74) y el principio de publicidad de la funci\u00f3n administrativa (CP art. 209), tienen car\u00e1cter general y, en modo alguno, se predican privativamente de la funci\u00f3n p\u00fablica sancionadora. El servicio de los intereses generales, subyacente a ambas instituciones p\u00fablicas, no est\u00e1 ausente en la funci\u00f3n preventiva. En todo caso, el Fondo tambi\u00e9n realiza importantes tareas ejecutivas y remediales, luego de que el riesgo financiero se verifica. <\/p>\n
7.2 La circunstancia de que una entidad p\u00fablica reciba informaci\u00f3n de “otros”, no la sustrae del principio de publicidad. En realidad, es dif\u00edcil encontrar una entidad p\u00fablica que sea enteramente end\u00f3gena o aut\u00e1rquica. Las entidades p\u00fablicas se mueven en un entorno institucional y social y de \u00e9l reciben informaciones que procesan de manera diversa con el objeto de suministrar otras y tomar sus decisiones. La publicidad de la funci\u00f3n administrativa se refiere al proceso de despliegue de las competencias p\u00fablicas, las que siempre tienen un sentido de alteridad. Lo que es propio de la entidad p\u00fablica, como sus papeles, libros y correspondencia, acredita y revela el ejercicio de sus atribuciones y no puede, en consecuencia, estar sujeto a reserva general, simplemente porque en ellos se reflejan de una o de otra manera datos obtenidos – en este caso – de las instituciones financieras. Cosa distinta es que una informaci\u00f3n determinada est\u00e9 sujeta a “reserva”. Pero en este evento, es dicho dato concreto el que ha de permanecer amparado por la reserva, no as\u00ed los restantes documentos y datos en poder de la entidad. <\/p>\n
7.3 La confianza de los ahorradores es proporcional al grado de transparencia del mercado. Ocultar informaciones relevantes, acudiendo al mecanismo de la “reserva” general, introduce un factor de perturbaci\u00f3n e imperfecci\u00f3n, que obra en detrimento de la libre competencia y del inter\u00e9s general, establecidos por el Constituyente como pautas supremas de la actividad econ\u00f3mica y, en particular, de la financiera. Detr\u00e1s de esta pretensi\u00f3n, en apariencia paternalista, se esconde la incredulidad en la racionalidad del ahorrador y, en general del mercado, que se quiere suplir con la presencia del Estado como \u00fanico depositario de la informaci\u00f3n financiera. El inter\u00e9s general inherente a esta actividad, impone el conocimiento p\u00fablico de los asuntos y situaciones relativos a las instituciones financieras. La defensa del ahorro p\u00fablico se asegura con la intervenci\u00f3n del Estado, pero por tratarse de una materia que afecta en primer t\u00e9rmino a los ahorradores y al mercado, no puede excluir su participaci\u00f3n, para lo cual resulta imperioso garantizar el acceso oportuno a la informaci\u00f3n pertinente. Si, eventualmente, la defensa del ahorro p\u00fablico o la viabilidad temporal de determinada empresa financiera, s\u00f3lo fuere posible recurriendo a la reserva informativa, m\u00e1s all\u00e1 de la situaci\u00f3n excepcional cobijada con el sigilo, no se justifica que de manera general se incluyan en esa categor\u00eda todos los documentos del Fondo. El argumento que se desecha, sin embargo, se formula equivocadamente ya que la supuesta preservaci\u00f3n de la confianza p\u00fablica que se obtiene mediante la reserva legal, en el precepto demandado se refiere a la documentaci\u00f3n del Fondo y no a la que se encuentra en poder de las entidades privadas. <\/p>\n
7.4 La Corte considera que la naturaleza de entidad estatal del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras – reconocida en la ley (DL 663 de 1993, art. 316) y en la jurisprudencia (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 9 de junio de 1987. MP Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) -, lo convierte en sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos que la Constituci\u00f3n reconoce a todas las personas, salvo los casos que establezca la ley (CP art. 74). <\/p>\n
En el plano legal, cabe anotar, que el Fondo, en su condici\u00f3n de persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, no escapa al mandato general de publicidad regulado en la Ley 57 de 1985, de cuya interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica ha deducido esta Corte que “documento p\u00fablico es todo documento que repose en las oficinas p\u00fablicas, entendiendo por \u00e9stas las que expresamente est\u00e1n enumeradas en su propio texto” (Corte Constitucional, sentencia T-473 del 14 de Julio de 1992. MP Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, la Ley 57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define “documento p\u00fablico”. Sin embargo, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la misma ley permite concluir que para ella, documento p\u00fablico es todo documento que repose en las oficinas p\u00fablicas, entendiendo por \u00e9stas las que expresamente est\u00e1n enumeradas en su propio texto. <\/p>\n
\u201cPor supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas p\u00fablicas, est\u00e1n sometidos a reserva, condici\u00f3n \u00e9sta que nunca podr\u00e1 existir por m\u00e1s de treinta a\u00f1os. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicaci\u00f3n m\u00e1s que su producci\u00f3n o contenido es lo que determina el car\u00e1cter p\u00fablico del documento. <\/p>\n
\u201cPuesto que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 74 de la Carta la noci\u00f3n de documento p\u00fablico no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el car\u00e1cter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producci\u00f3n sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposici\u00f3n de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noci\u00f3n cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estad\u00edsticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades p\u00fablicas acerca de la interpretaci\u00f3n del derecho o descripci\u00f3n de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc. <\/p>\n
\u201cA lo anterior, se agrega el acceso a otros documentos cuyo car\u00e1cter de p\u00fablicos est\u00e1 determinado por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Siempre, eso s\u00ed, que no sea contra la ley o derecho ajeno. <\/p>\n
\u201cEs claro, por tanto, que en la anterior situaci\u00f3n bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta concluyente, permitir su acceso al p\u00fablico\u201d. <\/p>\n
Se re\u00fanen, a la luz de las anteriores premisas, los dos requisitos para configurar de manera incontrovertible al sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos: naturaleza p\u00fablica de la entidad y calidad de “documento p\u00fablico”, predicable de la documentaci\u00f3n en su poder. El hecho de que las operaciones del Fondo se rijan por la ley y “por las normas de derecho privado”, en modo alguno lo sustrae del cumplimiento de los deberes constitucionales que, como organismo p\u00fablico, tiene frente a las personas, titulares de derechos fundamentales cuyo objeto consiste en acceder y conocer la documentaci\u00f3n p\u00fablica que reposa en las oficinas p\u00fablicas. <\/p>\n
7.5 Las partes analizan el art\u00edculo 74 de la CP y discuten acerca de la exacta naturaleza de la relaci\u00f3n entre la regla de publicidad y la excepci\u00f3n. A juicio de la Corte, el texto de la norma constitucional, claramente establece como regla general la publicidad y el acceso ciudadano a la documentaci\u00f3n p\u00fablica y, como excepci\u00f3n, su reserva. La expresi\u00f3n “salvo los casos que establezca la ley”, tiene el sentido de excepci\u00f3n frente a la generalidad de la primera frase: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos…”. <\/p>\n
<\/p>\n
No se trata de una mera constataci\u00f3n de orden gramatical de las proposiciones utilizadas por el Constituyente. El principio democr\u00e1tico y participativo, atributo esencial del Estado colombiano, exige esa conclusi\u00f3n. En la democracia, la participaci\u00f3n de los miembros de la comunidad se extiende al conocimiento minucioso de la conducta de los agentes y \u00f3rganos del Estado, con miras a ejercer una estricta vigilancia sobre su proceder y deducir la responsabilidad que les pueda caber si se apartan de sus deberes constitucionales y legales. El presupuesto de los derechos de participaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n reconoce a los ciudadanos, requiere de la existencia de una opini\u00f3n p\u00fablica plenamente informada, la que no puede formarse si la actividad p\u00fablica se impregna de sigilo y se desenvuelve en un clima de clandestinidad y misterio. <\/p>\n
La mirada p\u00fablica puede quiz\u00e1 incomodar a los funcionarios, pero resulta esencial para el mantenimiento del sistema democr\u00e1tico. De ah\u00ed que deba ser la regla y no la excepci\u00f3n. La Corte, por esta raz\u00f3n, en varias oportunidades, ha puesto de presente la conexidad del derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos, con los derechos – igualmente fundamentales – de petici\u00f3n y de recibir informaci\u00f3n veraz e imparcial (CP art. 20 y 23). En este sentido, tambi\u00e9n, la regla general de acceso a la documentaci\u00f3n p\u00fablica, es condici\u00f3n de posibilidad de la libertad de expresi\u00f3n, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones p\u00fablicas. <\/p>\n
Se agrega a lo anterior que el fin esencial del Estado de “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n” (CP art. 2), no podr\u00eda alcanzarse si rigiera el principio opuesto al de la publicidad. Teniendo en cuenta el mencionado fin esencial del Estado, pensado en t\u00e9rminos de un ciudadano activo, deliberante, aut\u00f3nomo y cr\u00edtico, el art\u00edculo 209 de la CP, se refiere a la “publicidad” como caracter\u00edstica b\u00e1sica de la funci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
7.6 No es dif\u00edcil descubrir que la segunda parte de la norma acusada invierte el principio constitucional de la publicidad, que de ser la regla general, pasa a convertirse en la excepci\u00f3n: “En general, el fondo gozar\u00e1 de reserva…” <\/p>\n
Las razones expuestas en favor de la exequibilidad de la norma, podr\u00edan llevar al Legislador a establecer, en determinados casos, trat\u00e1ndose del Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, excepciones al principio general de publicidad de su actuaci\u00f3n, no as\u00ed a cubrir bajo el manto del sigilo su entera actividad, la cual necesariamente se refleja en sus papeles, libros y correspondencia. Por el momento, deber\u00e1n aplicarse las normas generales y especiales vigentes que regulan la publicidad de los actos y documentos oficiales. Por lo dem\u00e1s, consideraciones vagamente delineadas, como las de “orden p\u00fablico econ\u00f3mico”, lejos de justificar, por v\u00eda general, una reserva, demuestran la necesidad de implantar el principio de la publicidad en cuanto son indicativas de la trascendencia social de esos asuntos y, por ende, de la importancia de que el p\u00fablico sea informado al respecto. El manejo y la utilizaci\u00f3n del ahorro y del dinero de los depositantes y ahorradores, lo mismo que el ejercicio de las competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia e intervenci\u00f3n por parte de las autoridades, corresponden a una materia de inter\u00e9s p\u00fablico que, como tal, no puede permanecer encubierta. <\/p>\n
La frase analizada de la norma, objeto de examen, ser\u00e1 declarada inexequible por violar los art\u00edculos 1, 2, 20, 23, 74 y 209 de la CP. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el aparte del art\u00edculo 322 numeral 3\u00ba del Decreto 663 de 1993 que dice \u201cEn general, el fondo gozar\u00e1 de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia\u201d. <\/p>\n
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE el aparte del art\u00edculo 322 numeral 3\u00ba del Decreto 663 de 1993 que dice \u201cReserva de informaci\u00f3n. El Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras estar\u00e1 obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la Constituci\u00f3n y en la ley\u201d, bajo el entendido de que dicha reserva versa \u00fanicamente sobre informaciones que por su naturaleza material conciernen \u00fanicamente a la instituci\u00f3n financiera en particular y, adem\u00e1s, carecen de relevancia financiera externa y se encuentran por fuera de los mandatos legales de divulgaci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-053-95 Sentencia No. C-053\/95 DERECHO A LA INFORMACION EN INSTITUCIONES FINANCIERAS La actividad que desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y empresas que act\u00faan en el mercado financiero y en el de valores, es de inter\u00e9s p\u00fablico (CP art. 335). La adecuada tutela del anotado inter\u00e9s, exige conferir […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1433","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1433","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1433"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1433\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1433"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1433"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1433"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}