C-069-95<\/p>\n
Sentencia No. C-069\/95 <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia <\/p>\n
La existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada al momento en que la voluntad de la Administraci\u00f3n se manifiesta a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n. El acto administrativo existe, tal como lo se\u00f1ala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administraci\u00f3n, y en s\u00ed mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jur\u00eddicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedici\u00f3n, condicionada, claro est\u00e1, a la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto, seg\u00fan sea de car\u00e1cter general o individual. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Eficacia <\/p>\n
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jur\u00eddicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisi\u00f3n administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jur\u00eddico superior, cobijada por presunci\u00f3n de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. As\u00ed mismo, una decisi\u00f3n viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jur\u00eddico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-P\u00e9rdida de fuerza ejecutoria\/ SUSPENSION PROVISIONAL-P\u00e9rdida de fuerza ejecutoria <\/p>\n
La suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos por p\u00e9rdida de su fuerza ejecutoria, est\u00e1 en consonancia con el precepto constitucional (art\u00edculo 238), seg\u00fan el cual la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo “podr\u00e1 suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial”, en forma directa. Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que establece la causal de p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria por suspensi\u00f3n provisional, se declarar\u00e1 exequible. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Decaimiento <\/p>\n
El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jur\u00eddico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinci\u00f3n y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo, tambi\u00e9n lo es que la misma norma demandada establece que “salvo norma expresa en contrario”, en forma tal que bien puede prescribirse la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparici\u00f3n de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jur\u00eddico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en raz\u00f3n precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo. <\/p>\n
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Dentro de la supremac\u00eda que tiene y debe tener la Constituci\u00f3n, esta se impone como el grado m\u00e1s alto dentro de la jerarqu\u00eda de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jur\u00eddicas generales est\u00e1 limitado por el de la Constituci\u00f3n. As\u00ed pues, debe existir siempre armon\u00eda entre los preceptos constitucionales y las normas jur\u00eddicas de inferior rango, y si no la hay, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 ordena de manera categ\u00f3rica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello. <\/p>\n
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n <\/p>\n
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores p\u00fablicos como para los particulares “salvo norma expresa en contrario” como lo se\u00f1ala la primera parte del art\u00edculo 66 del decreto 01 de 1984, tambi\u00e9n lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremac\u00eda constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Carta ya citado, que ordena que “en todo caso de incompatilibidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”, sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el art\u00edculo 6\u00b0 de la misma, por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n, por parte de los servidores p\u00fablicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jur\u00eddica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a trav\u00e9s de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, en presencia de la garant\u00eda de que gozan los derechos adquiridos con justo t\u00edtulo y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n competente, o revocados por la misma administraci\u00f3n con el consentimiento expreso y escrito de su titular. <\/p>\n
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REF: EXPEDIENTE D-699 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administra- tivo.) <\/p>\n
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MATERIA: <\/p>\n
P\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos. <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
Acto administrativo. Existencia, Eficacia y Fuerza Ejecutoria. <\/p>\n
Suspensi\u00f3n provisional. <\/p>\n
Supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
Maximiliano Echeverri Marulanda. <\/p>\n
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MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Aprobado por Acta # cinco (5). <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a decidir la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Maximiliano Echeverry Marulanda contra el art\u00edculo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1.984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). <\/p>\n
Al admitir la demanda, el Magistrado Ponente orden\u00f3 que se fijara en lista el negocio en la Secretar\u00eda General por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, a efecto de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana; que se enviara copia de la demanda al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y al Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que conceptuaran acerca de la constitucionalidad de la norma impugnada, si lo consideraban oportuno. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El texto del art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984 acusado, es el siguiente, en los apartes que se resaltan en esta providencia: <\/p>\n
“Art\u00edculo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos ser\u00e1n obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo pero perder\u00e1n su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: <\/p>\n
1) Por suspensi\u00f3n provisional; <\/p>\n
2) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho; <\/p>\n
3) Cuando al cabo de cinco (5) a\u00f1os de estar en firme, la administraci\u00f3n no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; <\/p>\n
4) Cuando se cumpla la condici\u00f3n resolutoria a que se encuentre sometido el acto; <\/p>\n
5) Cuando pierdan su vigencia.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Los motivos sobre los cuales el actor sustenta su demanda, se resumen as\u00ed: <\/p>\n
1. El acto administrativo y su fuerza ejecutoria. <\/p>\n
Afirma el demandante que, como resultado de la funci\u00f3n administrativa, la Administraci\u00f3n produce actos administrativos, a los cuales se refiere expresamente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al consagrar la suspensi\u00f3n provisional; la eficacia de los actos administrativos depende de que realmente produzcan sus efectos, y ello ocurre si el acto ha sido publicado cuando es de car\u00e1cter general, o notificado si es de car\u00e1cter particular, con el fin de garantizar el debido proceso. <\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante que el acto administrativo existe antes de su publicidad, y que una vez publicado goza de presunci\u00f3n de legalidad, y que por ello mismo puede ser inmediatamente ejecutado por la Administraci\u00f3n, salvo las excepciones legales, tales como el agotamiento previo de la v\u00eda gubernativa. Agrega que la Administraci\u00f3n tiene la potestad de revocar o modificar sus propios actos, y que para ello, goza de los mismos poderes que para producirlos. Sin embargo, considera que la Administraci\u00f3n no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos, porque ella se presume, y mucho menos admite que aqu\u00e9lla sea juez de sus propios actos, porque para ello existe la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Tambi\u00e9n afirma que el derecho administrativo colombiano no se ocupa expresamente del acto administrativo inexistente, y da a entender que la inexistencia se presenta cuando el acto administrativo a\u00fan no ha sido notificado o publicado, y que s\u00f3lo en la medida en que exista, y haya sido revestido de presunci\u00f3n de legalidad, es perfecto o eficaz; agrega que una vez que el acto es comunicado o publicado adquiere su ejecutoriedad. Y se\u00f1ala, en relaci\u00f3n con la norma demandada, que la ejecutoriedad no es un elemento accidental del acto administrativo, sino que es una propiedad. <\/p>\n
2. En lo que constituye un segundo cargo, el demandante afirma que cuando el acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria es ineficaz, de manera que esa ineficacia lo afecta en su integridad, y que por ello mismo “no es desprovisto de un elemento accidental”. Agrega que mediante los supuestos de p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria contemplados en la norma demandada, se permite a las autoridades dar marcha atr\u00e1s en su decisiones, de manera peculiar, actuando como juez administrativo, y que con ello se recortan de manera general los efectos de las decisiones de \u00e9stos \u00faltimos. <\/p>\n
En su demanda, el actor se refiere a cada una de las hip\u00f3tesis contempladas en el art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1994, se\u00f1al\u00e1ndole a cada una un cargo espec\u00edfico, como se expone a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
1). P\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos “por suspensi\u00f3n provisional”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta causal del art\u00edculo demandado, el actor considera que el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica permite a la ley se\u00f1alar los “requisitos” y “motivos” para que proceda la suspensi\u00f3n provisional de “los efectos de los actos administrativos”, ya que la norma constitucional se refiere a todos aqu\u00e9llos, y no s\u00f3lo a los que se puedan derivar de su publicidad. Considera que la norma constitucional limita el campo de la ley a los requisitos y motivos de procedencia de la suspensi\u00f3n, y que tal decisi\u00f3n debe atacar los efectos del acto administrativo, cualesquiera que ellos sean, y no solamente la fuerza ejecutoria de los mismos, es decir, que el alcance de la suspensi\u00f3n provisional, como resultado de la decisi\u00f3n judicial, no puede ser fijado por la ley sino por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica o por el juez en lo Contencioso Administrativo, y que por eso se viola el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
2). P\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. <\/p>\n
Al referirse a este numeral el demandante afirma que al distinguirse entre acto administrativo y fuerza ejecutoria, como lo hace la norma demandada, se otorga al funcionario la facultad de decidir que el acto administrativo es ilegal, o que ya no hay lugar a ejecutarlo, y que se tornar\u00eda en juez de sus propios actos. Considera adem\u00e1s, que la presunci\u00f3n de legalidad no nace de la ley sino que ella deriva de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3). P\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando al cabo de cinco (5) a\u00f1os de estar en firme, la administraci\u00f3n no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos” <\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta causal, el demandante considera que cuando la Administraci\u00f3n produce actos administrativos, debe ejecutarlos, porque tal es su funci\u00f3n y su finalidad, y afirma que el simple paso del tiempo no es excusa para que la Administraci\u00f3n deje de actuar, y que ello atenta contra la Constituci\u00f3n, porque \u00e9sta no permite que las autoridades administrativas se sustraigan del cumplimiento de sus obligaciones por esta v\u00eda. <\/p>\n
4). P\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando se cumpla la condici\u00f3n resolutoria a que se encuentre sometido el acto”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta causal, el demandante expresa su inconformidad afirmando que si el acto administrativo est\u00e1 sometido a condici\u00f3n, es \u00e9l, no su fuerza ejecutoria, lo que se resuelve por el cumplimiento de la condici\u00f3n. <\/p>\n
5). P\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando pierdan su vigencia”. <\/p>\n
Al referirse a esta \u00faltima causal, el demandante considera que ella es constitucional si la p\u00e9rdida de la vigencia proviene de la decisi\u00f3n de la justicia contencioso administrativa, o por “derogaci\u00f3n” hecha por la propia Administraci\u00f3n, o por revocatoria directa v\u00e1lida, por cuanto el acto administrativo ya ni existir\u00eda. Pero si es consecuencia de una decisi\u00f3n de la Administraci\u00f3n, el cargo ser\u00eda el mismo que el relacionado en el numeral segundo del art\u00edculo demandado. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA. <\/p>\n
De acuerdo con el informe secretarial que obra en el expediente, del 20 de septiembre de 1994, dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista fueron presentados los escritos del Ministerio de Gobierno, por conducto de la Secretaria General, Doctora DIANA FAJARDO RIVERA, y del Ministerio de Justicia y del Derecho, a trav\u00e9s del Doctor RAUL ALEJANDRO CRIALES MARTINEZ. <\/p>\n
A. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE GOBIERNO. <\/p>\n
El Ministerio de Gobierno defiende la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Afirma la Secretaria General del Ministerio de Gobierno que la funci\u00f3n administrativa se caracteriza por su naturaleza din\u00e1mica y permanente, y que la Administraci\u00f3n est\u00e1 condicionada para actuar por las circunstancias de tiempo, modo y lugar que han de rodear la ejecuci\u00f3n del acto administrativo. Se\u00f1ala que la funci\u00f3n administrativa, a pesar de estar sometida al imperio de la Constituci\u00f3n y de la ley, requiere estar revestida de un cierto margen de discrecionalidad, que permita a la Administraci\u00f3n evaluar la conveniencia de ejecutar o no determinado acto, seg\u00fan lo indiquen las circunstancias. <\/p>\n
Se\u00f1ala que la doctrina reconoce varios efectos a los actos administrativos, entre ellos la presunci\u00f3n de legalidad, la ejecutividad o eficacia y la ejecutoriedad: que aquel que contiene una obligaci\u00f3n se presume leg\u00edtimo hasta que la autoridad judicial competente no declare lo contrario; que la ejecutividad o eficacia del acto sujeta al administrado a la observancia de una determinada situaci\u00f3n, generalmente despu\u00e9s de su publicaci\u00f3n; y que su ejecutoriedad faculta a la Administraci\u00f3n para perseguir su cumplimiento por medio de la coacci\u00f3n directa, sin necesidad de recurrir a mediaci\u00f3n judicial. <\/p>\n
Finalmente destaca que el actor llega a una equ\u00edvoca conclusi\u00f3n al pretender dar equivalencia a la eficacia y a la fuerza ejecutoria de los actos administrativos. <\/p>\n
B. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. <\/p>\n
A su vez, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada con base en siguientes argumentos: <\/p>\n
Afirma el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho que la norma demandada, en relaci\u00f3n con el numeral primero, no excluye que la p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de un acto pueda ser declarada por la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, cuando la Administraci\u00f3n no lo quiera hacer directamente. Al referirse al ataque al numeral segundo, afirma que puede suceder que el acto administrativo, reuniendo todos los requisitos que le dan plena validez, por razones ajenas a la voluntad de la Administraci\u00f3n, se torne inv\u00e1lido porque cambie el ordenamiento jur\u00eddico o las circunstancias de hecho que le sustentaban; considera que ella es una ilegitimidad sobreviniente y no un rompimiento de la presunci\u00f3n de legalidad. En cuanto al numeral tercero de la norma acusada, afirma que en todos los campos del derecho el transcurso del tiempo, sin que el interesado act\u00fae, genera la caducidad de la acci\u00f3n o la prescripci\u00f3n del derecho, y que a trav\u00e9s del citado numeral se castiga la desidia administrativa. Que la p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria del acto, al referirse a la causal del numeral cuarto, es la aplicaci\u00f3n de la figura de la condici\u00f3n resolutoria, que opera de pleno derecho, y cita un ejemplo para explicar la figura. Agrega, en relaci\u00f3n con el numeral quinto, que la Administraci\u00f3n puede proferir actos administrativos por los plazos se\u00f1alados en la ley, y que, transcurrido \u00e9stos, se extinguen sus efectos de pleno derecho, sin necesidad de declaraci\u00f3n alguna expresa por parte de la Administraci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente afirma que la p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, tal como est\u00e1 consagrada en el art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984, “ayuda a que la funci\u00f3n administrativa se lleve a cabo respetando los principios constitucionales de eficacia, econom\u00eda y celeridad, dando cumplimiento al fin esencial del Estado, cual es la vigencia del orden justo.” <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984 al considerar que, cuando consagra la causal de p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria por suspensi\u00f3n provisional, la decisi\u00f3n la toma el Consejo de Estado o el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo cual se ajusta a las normas constitucionales, en la medida en que cumple el objetivo de hacer cesar en forma inmediata los efectos de un acto administrativo abiertamente contradictorio con el mandato superior. <\/p>\n
Lo anterior, sostiene el Procurador General de la Naci\u00f3n, no es argumento suficiente para atacar las restantes causales, por el hecho de que la mayor\u00eda de las veces puedan ser adoptadas por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; cuando la Administraci\u00f3n declara la p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, el cual a pesar de ser v\u00e1lido es ineficaz por mandato de la ley, no hace otra cosa que actuar con base en los principios de eficacia, econom\u00eda, celeridad e imparcialidad, y que no cumplir\u00eda la Administraci\u00f3n si debiera esperar la decisi\u00f3n judicial correspondiente. Anota adem\u00e1s que la decisi\u00f3n adoptada por la Administraci\u00f3n en la aplicaci\u00f3n de cualquiera de las causales restantes de la norma acusada, podr\u00eda dar lugar a un eventual debate judicial, pues ella es susceptible de ser recurrida ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, si no se ha dado la caducidad de la acci\u00f3n. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Primera. La competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva la demanda que di\u00f3 lugar al presente proceso, de conformidad con el art\u00edculo 241 numeral 5o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Segunda. Acto Administrativo. Existencia, eficacia y fuerza ejecutoria. Suspensi\u00f3n provisional. <\/p>\n
El actor en su demanda ataca la constitucionalidad parcial del art\u00edculo 66, del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), pues considera que viola los art\u00edculos 189 numeral 11, 209, 237 numeral 1o., y 238 de la Constituci\u00f3n, con base en la teor\u00eda del acto administrativo en cuanto a su existencia, eficacia, ejecutoriedad, presunci\u00f3n de legalidad, y suspensi\u00f3n provisional. <\/p>\n
Para la Corporaci\u00f3n es necesario hacer un an\u00e1lisis acerca de estos aspectos, con el fin de establecer si la p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria consagrada en el art\u00edculo demandado se ajusta o no al ordenamiento constitucional. <\/p>\n
La clasificaci\u00f3n de los actos administrativos en aquellos de car\u00e1cter general, impersonal o abstracto, y los de car\u00e1cter particular, personal y concreto, fue planteada por el Profesor Le\u00f3n Duguit1 , de acuerdo con la transcripci\u00f3n consignada por el profesor Libardo Rodr\u00edguez en su obra “Derecho Administrativo General y Colombiano”, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“B) Punto de vista material. Este criterio fue planteado y dotado de una aplicaci\u00f3n importante en derecho p\u00fablico por Le\u00f3n Duguit y por sus disc\u00edpulos de la escuela de Burdeos. <\/p>\n
Seg\u00fan este punto de vista los actos y las funciones se califican seg\u00fan su naturaleza interna, es decir, seg\u00fan el contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su car\u00e1cter general o individual. Para llegar a esa calificaci\u00f3n esta teor\u00eda distingue varias clases de situaciones jur\u00eddicas y de actos jur\u00eddicos . <\/p>\n
En este orden de ideas se parte de la base de que existen dos clases de situaciones jur\u00eddicas: <\/p>\n
Por una parte, las situaciones jur\u00eddicas generales, impersonales, objetivas o estatutarias, que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean o llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situaci\u00f3n de los empleados p\u00fablicos, la de los comerciantes, etc. <\/p>\n
Por otra parte, las situaciones jur\u00eddicas individuales o subjetivas, que son aquellas cuyo contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y pueden variar de un titular a otro”. <\/p>\n
Los art\u00edculos 43 y 44 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) desarrollan el principio de publicidad de la funci\u00f3n administrativa, a trav\u00e9s de los actos administrativos de que trata el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El art\u00edculo 43 del citado estatuto establece que “los actos administrativos de car\u00e1cter general no ser\u00e1n obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o bolet\u00edn que las autoridades destinen a ese objeto o en un peri\u00f3dico de amplia circulaci\u00f3n en el territorio donde sea competente quien expide el acto”. <\/p>\n
Por su parte el art\u00edculo 44 ib\u00eddem, se\u00f1ala que “las dem\u00e1s decisiones que pongan t\u00e9rmino a una actuaci\u00f3n administrativa se notificar\u00e1n personalmente al interesado, o a su representante o apoderado” <\/p>\n
La existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada al momento en que la voluntad de la Administraci\u00f3n se manifiesta a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n. El acto administrativo existe, tal como lo se\u00f1ala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administraci\u00f3n, y en s\u00ed mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jur\u00eddicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedici\u00f3n, condicionada, claro est\u00e1, a la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto, seg\u00fan sea de car\u00e1cter general o individual. <\/p>\n
El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia est\u00e1 condicionada a su publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, seg\u00fan el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia est\u00e1n condicionadas a la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n, seg\u00fan se trate de un acto de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, o de un acto de car\u00e1cter particular, personal y concreto. <\/p>\n
Asimismo, el acto administrativo puede ser inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que aunque tiene plena existencia jur\u00eddica, solamente desaparece mediante la declaraci\u00f3n de nulidad por parte de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Cuando falta un requisito sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto, necesariamente este no puede existir. Pero si s\u00f3lo se trata de una violaci\u00f3n o prohibici\u00f3n de la ley, el acto nace pero est\u00e1 viciado de nulidad. Por ejemplo, se ha dicho que no puede nacer a la vida jur\u00eddica el acto de quien no es funcionario, o no est\u00e1 autorizado por la ley para ejercer funci\u00f3n administrativa.2 <\/p>\n
Sobre el particular, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“El uso de la nomenclatura de “acto inexistente” quiere indicar que es emitido sin “sombra de competencia” es de tal modo nulo que carece de fuerza ejecutoria, y ni siquiera puede reconoc\u00e9rsele la presunci\u00f3n de legalidad que en principio los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo”3 <\/p>\n
“Se entiende por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de fondo, como si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos mineros, o cuando el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da dos consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su anulaci\u00f3n porque s\u00f3lo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acci\u00f3n judicial puede enderezarse a que el juez declare que por raz\u00f3n de la inexistencia no hay lugar a la anulaci\u00f3n.” <\/p>\n
Igualmente, al comparar el tratamiento colombiano con el franc\u00e9s, acerca de la inexistencia del acto, el citado tratadista afirma lo siguiente: <\/p>\n
“Es en el derecho franc\u00e9s donde se ha elaborado esta teor\u00eda (la de la inexistencia de los actos administrativos)… La jurisprudencia francesa la aplica con extrema prudencia en casos en que falta un elemento tan esencial al acto que no hay necesidad de anularlo: basta simplemente verificar que no existe. As\u00ed por ejemplo, cuando su existencia no puede ser materialmente establecida, o cuando el acto proviene de una autoridad manifiestamente incompetente… <\/p>\n
En Colombia, el esp\u00edritu general del derecho administrativo no favorece la teor\u00eda de la inexistencia. En efecto: las causales de acusaci\u00f3n son muy amplias, y en ellas caben las graves irregularidades y las incompetencias protuberantes que los franceses sancionan con la teor\u00eda de la inexistencia. Hay tambi\u00e9n una diferencia de orden procesal: la acci\u00f3n encaminada a mantener la legalidad no prescribe en nuestro derecho, mientras que en el franc\u00e9s s\u00ed; la resistencia hacia el acto abiertamente ilegal, a trav\u00e9s del expediente de la inexistencia, parece justificarse en aquel derecho y no en el colombiano”4 <\/p>\n
Se ha se\u00f1alado por el mencionado autor que el esp\u00edritu general del derecho administrativo en Colombia no favorece la teor\u00eda de la inexistencia, aunque la doctrina y la jurisprudencia han venido d\u00e1ndole cabida a la misma. Esta se configura, de acuerdo a lo expuesto, cuando la decisi\u00f3n es proferida sin ning\u00fan tipo de competencia, y no se le puede reconocer presunci\u00f3n de legalidad, ni tampoco podr\u00e1 ser eficaz o tener fuerza ejecutoria. En los dem\u00e1s casos, el acto existe y puede ser eficaz, pero adolece de un vicio en su formaci\u00f3n, de acuerdo con las causales legales, y puede ser demandado ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para que se declare su nulidad. <\/p>\n
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jur\u00eddicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisi\u00f3n administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jur\u00eddico superior, cobijada por presunci\u00f3n de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. As\u00ed mismo, una decisi\u00f3n viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jur\u00eddico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha expresado: <\/p>\n
“La Sala considera que en el presente caso se requer\u00eda que la peticionaria fuera informada realmente de la existencia de la Resoluci\u00f3n 00024, pues el no hacerlo constituye un caso t\u00edpico de un acto administrativo perfecto pero ineficaz. La doctrina ha dicho: <\/p>\n
“Por perfecci\u00f3n del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le se\u00f1ale para su expedici\u00f3n. Y s\u00f3lo cuando el acto est\u00e1 perfeccionado se producen entonces sus efectos jur\u00eddicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n del acto administrativo, para que \u00e9ste adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfecci\u00f3n de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los tr\u00e1mites exigidos para la formaci\u00f3n o la producci\u00f3n del acto; \u00e9sta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto.” (“Derecho Administrativo” del doctor Gustavo Humberto Rodr\u00edguez. Ediciones Librer\u00eda del Profesional.)”5 <\/p>\n
Fuerza ejecutoria del acto administrativo. <\/p>\n
La fuerza ejecutoria del acto administrativo est\u00e1 circunscrita a la facultad que tiene la Administraci\u00f3n de producir los efectos jur\u00eddicos del mismo, a\u00fan en contra de la voluntad de los administrados. <\/p>\n
“Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo ser\u00e1n suficientes, por s\u00ed mismos, para que la administraci\u00f3n pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecuci\u00f3n contra la voluntad de los interesados” <\/p>\n
En esta forma, el acto administrativo tiene car\u00e1cter ejecutorio, produce sus efectos jur\u00eddicos una vez cumplidos los requisitos de publicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n, lo cual faculta a la Administraci\u00f3n a cumplirlo o a hacerlo cumplir. <\/p>\n
La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunci\u00f3n de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene seg\u00fan el art\u00edculo 62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ning\u00fan recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perenci\u00f3n, o se acepten los desistimientos. <\/p>\n
El profesor Jorge Olivera Toro considera que las condiciones de ejecutoriedad de los actos administrativos son: <\/p>\n
“a) La existencia de un acto administrativo; <\/p>\n
b) Que ese acto sea perfecto; <\/p>\n
c) Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir efectos jur\u00eddicos, que sea ejecutivo, y <\/p>\n
d) Que ordene positiva o negativamente al particular y \u00e9ste no lo acate voluntariamente. <\/p>\n
Los fundamentos de la ejecutoriedad del acto administrativo son de car\u00e1cter pol\u00edtico y jur\u00eddico. <\/p>\n
El primero deriva de la urgencia de la satisfacci\u00f3n de las necesidades sociales que la administraci\u00f3n debe atender, las cuales no permiten demora de ninguna naturaleza. Los intereses generales no pueden tener obst\u00e1culo o retraso en su satisfacci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el profesor Jos\u00e9 Roberto Dromi al referirse a la ejecutoriedad de los actos administrativos, se\u00f1ala: <\/p>\n
“La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestaci\u00f3n especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por medio de los \u00f3rganos administrativos”7 <\/p>\n
Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por se\u00f1alar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos ser\u00e1n obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo”. La p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado. <\/p>\n
De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general “salvo norma expresa en contrario”, y como excepciones la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria, por suspensi\u00f3n provisional, por desaparici\u00f3n de sus fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de cinco a\u00f1os de estar en firme, la Administraci\u00f3n no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condici\u00f3n resolutoria a que est\u00e9 sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo). <\/p>\n
Procede entonces analizar cada una de las causales de fuerza ejecutoria de que trata el art\u00edculo 66 del C.C.A., materia de la presente demanda. <\/p>\n
1. Suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo. <\/p>\n
La suspensi\u00f3n provisional se encuentra consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 (art\u00edculo 238), en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo podr\u00e1 suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial”. <\/p>\n
El precepto mencionado tuvo como antecedente el Acto Legislativo No. 1 de 1945, art\u00edculo 42, que correspond\u00eda al art\u00edculo 193 de la Constituci\u00f3n derogada, seg\u00fan el cual “La jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo podr\u00e1 suspender provisionalmente los actos de la Administraci\u00f3n por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.” <\/p>\n
En desarrollo de dicho precepto constitucional, los art\u00edculos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) subrogados por los art\u00edculos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989 determinaron las reglas para la suspensi\u00f3n de los efectos de los actos administrativos por parte del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos. <\/p>\n
Al respecto el art\u00edculo 31 del Decreto 2304 de 1989 dispone que el Consejo de Estado o los tribunales administrativos podr\u00e1n suspender los efectos de un acto mediante las siguientes reglas: <\/p>\n
“1. Si la acci\u00f3n es de nulidad, basta que haya manifiesta infracci\u00f3n de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontaci\u00f3n directa o mediante documentos p\u00fablicos aducidos con la solicitud. <\/p>\n
2. Si la acci\u00f3n es distinta de la de nulidad, adem\u00e1s se deber\u00e1 demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecuci\u00f3n del acto demandado causa o podr\u00eda causar al actor. <\/p>\n
3. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.” <\/p>\n
As\u00ed pues, la suspensi\u00f3n provisional es una declaraci\u00f3n judicial atribu\u00edda por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Si al demandarse la nulidad de un acto administrativo, el actor solicita la suspensi\u00f3n provisional, por considerarlo contrario al ordenamiento jur\u00eddico superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la Administraci\u00f3n no puede aplicarlos, ni son oponibles. <\/p>\n
La doctrina de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, ha expresado, en cuanto a los efectos jur\u00eddicos de la suspensi\u00f3n provisional, lo siguiente: <\/p>\n
“Considerada en abstracto, la suspensi\u00f3n provisional dice relaci\u00f3n a la inaplicabilidad del acto, por cuanto al quedar desvirtuada su presunci\u00f3n de legalidad, se hizo posible la orden de no darle efectividad. <\/p>\n
… <\/p>\n
Es cierto que la sentencia definitiva puede absorber los efectos de la suspensi\u00f3n provisional, pero tambi\u00e9n hacer cesar tales efectos, en cuanto no prospere la acci\u00f3n de nulidad; se entiende que la inaplicabilidad del acto suspendido s\u00f3lo puede ser transitoria, mientras no sea anulado o declarado v\u00e1lido definitivamente por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Cuando se produce la decisi\u00f3n definitiva cesa la situaci\u00f3n de provisionalidad creada por el auto de suspensi\u00f3n, de manera que si el acto acusado no se anula recobra su eficacia temporalmente suspendida y si, por el contrario, se declara nulo, definitivamente desaparece.(subrayado fuera del texto) <\/p>\n
… <\/p>\n
La suspensi\u00f3n provisional, si no implica insubsistencia del acto, es un juzgamiento provisional del mismo, mientras se profiere sentencia que decida si infringe o no las disposiciones de jerarqu\u00eda superior invocadas en la demanda. Por consiguiente, con la misma provisionalidad, esta medida cautelar tiene efectos ex tunc, desde cuando el acto tuvo vigencia, no id\u00e9nticos, pero semejantes a los de la sentencia que declare su nulidad. Se diferencia en que, mientras \u00e9sta es definitiva, aquella es temporal o transitoria…”8 <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n considera que la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos por p\u00e9rdida de su fuerza ejecutoria, est\u00e1 en consonancia con el precepto constitucional (art\u00edculo 238), seg\u00fan el cual la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo “podr\u00e1 suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial”, en forma directa. <\/p>\n
Igual situaci\u00f3n se configura cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecuci\u00f3n del respectivo acto, alegando la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria, pues en tal caso si quien lo produjo la suspende, es el juez contencioso administrativo el llamado a conocer de la respectiva acci\u00f3n, con las medidas provisionales que pueda adoptar en desarrollo de la misma disposici\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que establece la causal de p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria por suspensi\u00f3n provisional, se declarar\u00e1 exequible. <\/p>\n
En cuanto hace relaci\u00f3n al numeral 2\u00b0 sobre p\u00e9rdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, igualmente demandado, es decir, cuando ya no existen las circunstancia de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jur\u00eddicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jur\u00eddico, debe observarse en primer t\u00e9rmino, que esta causal en nada contrar\u00eda el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues este precepto se refiere a un tema completamente distinto, como lo es el de la suspensi\u00f3n provisional por parte de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa con respecto a los actos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Lejos de contrariar las normas constitucionales en que se apoya la demanda, la Administraci\u00f3n P\u00fablica tiene un control interno que se ejerce en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley, de manera que el legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 209) para consagrar causales excepcionales a trav\u00e9s de las cuales la misma Administraci\u00f3n puede hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse \u00e9sta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a considerar que el cargo mencionado no est\u00e1 llamado a prosperar. <\/p>\n
La jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa se ha pronunciado en varias oportunidades en relaci\u00f3n con el decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jur\u00eddico, como lo ha reconocido la ley, la jurisprudencia y la doctrina nacional. <\/p>\n
El Consejo de Estado ha expresado en relaci\u00f3n con la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo siguiente: <\/p>\n
“La doctrina for\u00e1nea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinci\u00f3n de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jur\u00eddica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinci\u00f3n de ese acto jur\u00eddico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de la norma legal en que se fund\u00f3 el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los pa\u00edses donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de car\u00e1cter general en que se fundamenta la decisi\u00f3n de contenido individual o particular; y d) desaparici\u00f3n de las circunstancias f\u00e1cticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situaci\u00f3n jur\u00eddica particular y concreta.”9 <\/p>\n
De esta manera, cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinci\u00f3n y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo, tambi\u00e9n lo es que la misma norma demandada establece que “salvo norma expresa en contrario”, en forma tal que bien puede prescribirse la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparici\u00f3n de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jur\u00eddico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en raz\u00f3n precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo. <\/p>\n
Referente a la p\u00e9rdida de ejecutoria de los actos administrativos “cuando al cabo de cinco (5) a\u00f1os de estar en firme, la administraci\u00f3n no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos” y “cuando se cumpla la condici\u00f3n resolutoria a que se encuentre sometido el acto”, de que tratan los numerales 3\u00b0 y 4\u00b0 del art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984, materia de la demanda, estima la Corporaci\u00f3n que dichas causales se ajustan al mandato contenido en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual la funci\u00f3n administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, correspondiendo a las autoridades administrativas coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
En la misma norma se predica que la administraci\u00f3n p\u00fablica, en todos sus \u00f3rdenes tendr\u00e1 un control interno que se ejercer\u00e1 en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley lo cual permite consagrar causales legales de cesaci\u00f3n de los efectos de los actos de la administraci\u00f3n, como las anotadas anteriormente. <\/p>\n
El criterio seg\u00fan el cual los casos mencionados de p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria no son adoptados la mayor\u00eda de las veces, por quien tiene la potestad de suspender o anular el acto respectivo, como lo es la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativa no implica que con ello se infrinja precepto constitucional alguno, ya que por el contrario el t\u00edtulo al cual corresponde la norma demandada se refiere a la conclusi\u00f3n de los procedimientos administrativos, lo que da lugar a considerar que dichas causales legales son procedentes dentro de la actuaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
A lo anterior resulta importante agregar que la decisi\u00f3n adoptada por la administraci\u00f3n en aplicaci\u00f3n de cualquiera de las causales de que trata la norma acusada, es susceptible de ser demandada ante la misma jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa dentro de la oportunidad legal correspondiente, lo que garantiza la tutela del orden jur\u00eddico y el restablecimiento de los derechos de los particulares que puedan ser lesionados en virtud de la expedici\u00f3n del acto sobre p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria por parte de la administraci\u00f3n, cuando este se haga necesario. <\/p>\n
De otro lado, la Sala comparte el concepto suscrito por el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuando expresa que la administraci\u00f3n no cumplir\u00eda con los fines que le corresponden dentro de la funci\u00f3n administrativa en beneficio de los intereses generales “cuando advertida objetivamente la causa por la cual el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta acudir necesariamente e ineludiblemente, en espera de una decisi\u00f3n que no precisa de debate judicial alguno”… “pi\u00e9nsese solamente en el caso que se generar\u00eda si la administraci\u00f3n debiera esperar que la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa decidiera, en el cl\u00e1sico ejemplo del tratadista Sayagues Laso, sobre el nombramiento de un funcionario que requiere necesariamente la calidad de ciudadano y con posterioridad a su nombramiento \u00e9ste la pierde, caso en el cual la administraci\u00f3n se limita a constatar que ha operado la desinvestidura sin requerir del largo ritual de un proceso contencioso administrativo. <\/p>\n
Finalmente cabe advertir que la causal de p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria cuando no se realizan los actos que correspondan para ejecutarlos, constituye ciertamente una garant\u00eda de los particulares, frente a la desidia por parte de la administraci\u00f3n para poner en ejecuci\u00f3n sus propios actos. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos “cuando pierdan su vigencia”, en virtud de su derogatoria, cabe anotar que si la norma ha dejado de regir ante una situaci\u00f3n de sustracci\u00f3n, deja de ser aplicable por la administraci\u00f3n y por consiguiente pierde el car\u00e1cter obligatorio para los asociados. <\/p>\n
Sobre este punto tambi\u00e9n ha expresado el Consejo de Estado lo siguiente: <\/p>\n
“Dispone precisamente el art\u00edculo 66 del decreto 01 de 1984, que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, es decir se hacen no aplicables por la administraci\u00f3n ni sujetos de cumplimiento por los asociados, cuando entre otras taxativas razones, han perdido su vigencia. Para el caso de autos la vigencia del decreto 2263 de 1984, se ha perdido por derogatoria expresa de norma superior de similar naturaleza”. <\/p>\n
“La jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa (trat\u00e1ndose de actos administrativos), generalmente est\u00e1 llamada a conocer y juzgar la constitucionalidad y legalidad de normas administrativas que gocen de vigencia, consecuentemente se encuentren en plena ejecutoria, en otra palabras sean creadoras o modificadoras, actuales de situaciones jur\u00eddicas frente al conglomerado social o ante particulares. La norma que ha perdido su vigencia no se adec\u00faa a estas apreciaciones doctrinales. Todo lo contrario ya no es acto jur\u00eddico administrativo. Constituye historia administrativa que cumpli\u00f3 los cometidos invocados en su momento, pero en la actualidad no constituye orden legal. No es legalidad vinculante”. <\/p>\n
No se observa por parte alguna violaci\u00f3n de los preceptos constitucionales en relaci\u00f3n con el cargo a que hace referencia la causal mencionada, por las mismas razones expuestas anteriormente, siendo innecesario reiterar los planteamientos descritos. <\/p>\n
Por todo lo expuesto, se considera que el art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984 parcialmente acusado, expedido con anterioridad a la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, no viola ning\u00fan precepto constitucional, sino que por el contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, en la forma prevista en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Lo anterior es sin perjuicio del cumplimiento que debe darse al mandato constitucional consagrado en su art\u00edculo 4o., seg\u00fan el cual: “En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”, en desarrollo de la supremac\u00eda de la norma constitucional y la defensa del orden jur\u00eddico superior, de acuerdo con la determinaci\u00f3n fijada por la Carta Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservaci\u00f3n de normas de rango inferior. La funci\u00f3n de la Constituci\u00f3n como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jur\u00eddica, impone la consecuencia l\u00f3gica de que la legislaci\u00f3n ordinaria u otra norma jur\u00eddica de car\u00e1cter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constituci\u00f3n resulta m\u00e1s importante que aquellas que no tienen la misma categor\u00eda. <\/p>\n
Dentro de la supremac\u00eda que tiene y debe tener la Constituci\u00f3n, esta se impone como el grado m\u00e1s alto dentro de la jerarqu\u00eda de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jur\u00eddicas generales est\u00e1 limitado por el de la Constituci\u00f3n. As\u00ed pues, debe existir siempre armon\u00eda entre los preceptos constitucionales y las normas jur\u00eddicas de inferior rango, y si no la hay, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 ordena de manera categ\u00f3rica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello. <\/p>\n
Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constituci\u00f3n en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta funci\u00f3n corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la norma de normas (art\u00edculos 237 y 241 C.P.). <\/p>\n
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores p\u00fablicos como para los particulares “salvo norma expresa en contrario” como lo se\u00f1ala la primera parte del art\u00edculo 66 del decreto 01 de 1984, tambi\u00e9n lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremac\u00eda constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que “en todo caso de incompatilibidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”, sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el art\u00edculo 6\u00b0 de la misma, por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n, por parte de los servidores p\u00fablicos, en el ejercicio de sus funciones. <\/p>\n
Lo anterior no se predica de la norma jur\u00eddica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a trav\u00e9s de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, en presencia de la garant\u00eda de que gozan los derechos adquiridos con justo t\u00edtulo y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicci\u00f3n competente, o revocados por la misma administraci\u00f3n con el consentimiento expreso y escrito de su titular. <\/p>\n
Por lo tanto, se declarar\u00e1n exequibles los apartes demandados del art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 4o. del mismo ordenamiento. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
DECLARANSE EXEQUIBLES los apartes demandados del art\u00edculo 66 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 4\u00b0, seg\u00fan el cual “La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Obra citada por Libardo Rodr\u00edguez en Derecho Administrativo General y Colombiano. “Trait\u00e9 de droit constitutionnel”, t.I, 3a. ed. Boccard, 1921. <\/p>\n
2 Gaceta del Consejo de Estado, 1986, p\u00e1gs. 279 a 280. <\/p>\n
3 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Primera. Providencia del 15 de febrero de 1983. Consejero Ponente: Dr. Jacobo P\u00e9rez Escobar. <\/p>\n
4 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Ed. Temis, Santa Fe de Bogot\u00e1, 1994, 10a. ed. p\u00e1gs. 307 y ss. <\/p>\n
5 Sentencia No. T-335 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mej\u00eda <\/p>\n
6 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed. Porr\u00faa, M\u00e9xico, 1976, p\u00e1g. 190. <\/p>\n
7 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed. Porr\u00faa, M\u00e9xico, 1976, p\u00e1g. 190. <\/p>\n
8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto del 24 de abril de 1981. <\/p>\n
9 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera. Sentencia de 1o. de agosto de 1991. Consejero Ponente: Dr. Miguel Gonz\u00e1lez Rodr\u00edguez. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-069-95 Sentencia No. C-069\/95 ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia La existencia del acto administrativo est\u00e1 ligada al momento en que la voluntad de la Administraci\u00f3n se manifiesta a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n. El acto administrativo existe, tal como lo se\u00f1ala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administraci\u00f3n, y en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1436","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1436","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1436"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1436\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1436"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1436"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1436"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}