C-151-95<\/p>\n
|Sentencia No. C-151\/95 <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION\/MUNICIPIO-Participaci\u00f3n <\/p>\n
El art\u00edculo 357 de la Carta dispone que los municipios participar\u00e1n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, con lo cual se var\u00eda la base de la liquidaci\u00f3n de la nueva transferencia, que no seguir\u00e1 siendo el IVA como ocurr\u00eda anteriormente. La ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje m\u00ednimo de esa participaci\u00f3n y de definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social que se financiar\u00e1n con dichos recursos; adem\u00e1s, le corresponde a la ley, determinar los resguardos ind\u00edgenas que ser\u00e1n considerados como municipios. <\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Justificaci\u00f3n <\/p>\n
La justificaci\u00f3n primordial del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de pol\u00edticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducci\u00f3n de los intereses colectivos. Esta la raz\u00f3n para que los art\u00edculos 356 y 357 superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el desarrollo de pol\u00edticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales. <\/p>\n
AREAS PRIORITARIAS DE INVERSION SOCIAL <\/p>\n
La expresi\u00f3n \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social, encuentra su significaci\u00f3n en los contenidos de los art\u00edculos 365 y 366, ibidem, que precept\u00faan la finalidad social propia del Estado representada en los servicios p\u00fablicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. La noci\u00f3n legal de “inversi\u00f3n en los sectores sociales” que trae el art\u00edculo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del art\u00edculo 357 de la Carta, que establece que la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n estar\u00e1 destinada a financiar “las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social” que sean definidas por la ley. <\/p>\n
GASTOS DE INVERSION SOCIAL\/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO <\/p>\n
El objetivo de la inversi\u00f3n y el gasto social en la Constituci\u00f3n no es aumentar la producci\u00f3n de determinados bienes f\u00edsicos -como si \u00e9stos fueran valiosos en s\u00ed mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados, que por no haber tenido una equitativa participaci\u00f3n en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. Es obvio que una inversi\u00f3n para una escuela que no podr\u00e1 tener maestros o para un hospital que estar\u00e1 desprovisto de m\u00e9dicos es in\u00fatil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educaci\u00f3n y de salud de la poblaci\u00f3n del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversi\u00f3n en el bienestar de la poblaci\u00f3n que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversi\u00f3n social, en el sentido de que s\u00f3lo caben “inversiones en el sentido econ\u00f3mico financiero del t\u00e9rmino, puede provocar una proliferaci\u00f3n de obras f\u00edsicas que, lejos de permitir una mejor satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, puede hacer in\u00fatil e irracional el gasto social.” <\/p>\n
INVERSION SOCIAL\/ESTADO SOCIAL DE DERECHO\/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL\/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD <\/p>\n
Hay que compaginar la noci\u00f3n de inversi\u00f3n social con el sentido mismo de la finalidad social del Estado. Ahora bien, esta Corte ya ha se\u00f1alado que cuando el entendimiento literal de una norma “conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposici\u00f3n, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-final\u00edstica”. En este sentido, la Corte Constitucional estima que es racional que la noci\u00f3n constitucional de “inversi\u00f3n social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efect\u00faen tambi\u00e9n en el sector social. <\/p>\n
LEY ORGANICA-Improcedencia <\/p>\n
No hay distribuci\u00f3n de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que el propio art\u00edculo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educaci\u00f3n, destinando el dicho situado a la financiaci\u00f3n de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribuci\u00f3n de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribuci\u00f3n ordenada en el art\u00edculo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley org\u00e1nica. La ley se aprob\u00f3 conforme al tr\u00e1mite constitucional. Ella no pertenece a la categor\u00eda de las leyes org\u00e1nicas, por no estar comprendido su objeto entre los que se\u00f1alan los art\u00edculos 151 y 288 de la C.P.. <\/p>\n
SITUADO FISCAL-Distribuci\u00f3n <\/p>\n
Las reglas generales de distribuci\u00f3n son acordes con los criterios y factores establecidos en la Carta Pol\u00edtica, y el desarrollo que \u00e9sta encarga a la ley. El legislador no contrari\u00f3 lo dispuesto sobre situado fiscal en el art\u00edculo 356 de la Carta. <\/p>\n
Sin entrar a discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el per\u00edodo de transici\u00f3n, pues en \u00e9ste, es claro, el constituyente s\u00f3lo le impuso la obligaci\u00f3n de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendi\u00f3 inconstitucionalmente, de 3 a 5 a\u00f1os, el mencionado per\u00edodo de transici\u00f3n, eludiendo los criterios de distribuci\u00f3n establecidos en el art\u00edculo 357 de la Carta y desarrollados en el art\u00edculo 24 de la ley; exceso que ser\u00e1, en lo pertinente, declarado inexequible. La mora del legislador, no constituye fundamento suficiente para iniciar el per\u00edodo de transici\u00f3n en 1994, pues el texto superior establece que \u00e9ste debi\u00f3 iniciarse a partir de 1993. El legislador en la Ley 60 no pod\u00eda aplazar el calendario expresamente determinado por el Constituyente, e incurri\u00f3 por este aspecto en inconstitucionalidad por omisi\u00f3n. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n <\/p>\n
Se pronunciar\u00e1 sentencia de inconstitucionalidad sobre el art\u00edculo 42 acusado, por resultar contrario a los predicados del art\u00edculo 359 de la Carta que prohibe a los \u00f3rganos del poder p\u00fablico decretar partidas de las rentas nacionales, con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo las participaciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para inversi\u00f3n social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a las entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas; por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica, ya que en verdad se trata de una modalidad de indebida destinaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos que no autoriza el citado art\u00edculo, cuyo tenor literal es claro. <\/p>\n
REF: Expediente No. D-669 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra la Ley 60 de 1993, principalmente contra sus arts. 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., abril cinco (5) de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica y pol\u00edtica consagrada en el art\u00edculo 242 numeral 1o. de la C.N., el ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ acude a esta Corporaci\u00f3n con el fin de solicitar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la Ley 60 de 1993 y principalmente contra sus art\u00edculos, 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites constitucionales y legales estatu\u00eddos para asuntos de esta \u00edndole procede la Corte Constitucional a decidir. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
“LEY 60 DE 1993 <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“El Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia: <\/p>\n
“DECRETA: <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 10. Nivel del Situado Fiscal. Para los efectos de lo dispuesto en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal ser\u00e1 un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que como m\u00ednimo tendr\u00e1 los siguientes niveles de participaci\u00f3n en ellos, as\u00ed: <\/p>\n
a) Para el a\u00f1o de 1994: 23% <\/p>\n
b) Para el a\u00f1o de 1995: 23.5% <\/p>\n
c) Para el a\u00f1o de 1996: 24.5% <\/p>\n
Su cesi\u00f3n efectiva y aut\u00f3noma a las entidades territoriales se realizar\u00e1 de conformidad con las disposiciones previstas sobre la descentralizaci\u00f3n de la salud y educaci\u00f3n y en los t\u00e9rminos y condiciones dispuestos en la presente ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. 1o. Del total que corresponda a cada departamento, ser\u00e1 obligatorio destinar como m\u00ednimo el 60% para educaci\u00f3n y el 20% para salud. El 20% restante lo deber\u00e1 destinar el departamento o distrito, a salud o educaci\u00f3n seg\u00fan sus metas en coberturas y dem\u00e1s fuentes de financiaci\u00f3n de estos sectores. <\/p>\n
Como m\u00ednimo el 50% del situado fiscal destinado a salud deber\u00e1 aplicarse al primer nivel de atenci\u00f3n y debe ser transferido a los municipios y distritos cuando \u00e9stos asuman esa competencia. Cada nivel territorial deber\u00e1 aplicar al menos cinco puntos porcentuales a prevenci\u00f3n de la enfermedad y fomento de la salud. <\/p>\n
Mediante motivaci\u00f3n debidamente justificada y aprobada por los ministerios del sector podr\u00e1n asignarse valores diferentes a cualquiera de los porcentajes m\u00ednimos obligatorios aqu\u00ed establecidos. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Las apropiaciones para atender los pasivos prestacionales de salud y educaci\u00f3n que corresponda pagar a la Naci\u00f3n, en virtud de las Leyes 43 de 1975, 91 de 1989 y las reconocidas por la presente ley, ser\u00e1n financiadas con recursos diferentes al situado fiscal. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3o. Los departamentos, distritos y municipios que asumen responsabilidades a ellos asignadas, podr\u00e1n solicitar ante el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n la revisi\u00f3n de las sumas correspondientes al situado fiscal, cuando se demuestre que existen errores en su c\u00e1lculo. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 4o. El Gobierno, en el Plan de Desarrollo, podr\u00e1 poner a consideraci\u00f3n del Congreso aumentos en el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n establecidos en la presente ley para el situado fiscal, con el fin de ajustarlo a las metas sociales que all\u00ed se se\u00f1alen. <\/p>\n
“Art\u00edculo 11. Distribuci\u00f3n del Situado Fiscal. El situado fiscal consagrado en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se distribuir\u00e1 en la siguiente forma: <\/p>\n
1. El 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. <\/p>\n
2. El 85% restante, de conformidad con la aplicaci\u00f3n de las siguientes reglas: <\/p>\n
a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atenci\u00f3n de los usuarios actuales de los servicios de salud y educaci\u00f3n de todos los departamentos y distritos del pa\u00eds, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral 1o. permita la prestaci\u00f3n de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el par\u00e1grafo 1o. del presente art\u00edculo. Este porcentaje se considerar\u00e1 para efectos de c\u00e1lculo como el situado fiscal m\u00ednimo. <\/p>\n
b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribuci\u00f3n por Situado Fiscal M\u00ednimo para salud y educaci\u00f3n, se asignar\u00e1 en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n potencial por atender, en los sectores de salud y educaci\u00f3n, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el par\u00e1grafo 2o. del presente art\u00edculo. <\/p>\n
La metodolog\u00eda para establecer la poblaci\u00f3n usuaria actual, para aplicar las reglas de distribuci\u00f3n de los recursos del situado fiscal y para dise\u00f1ar los indicadores pertinentes, ser\u00e1 adoptada por el CONPES para la Pol\u00edtica Social de conformidad con lo dispuesto en el presente art\u00edculo. En todo caso se tendr\u00e1n en cuenta las siguientes definiciones: <\/p>\n
i) Los usuarios actuales en educaci\u00f3n, son la poblaci\u00f3n matriculada en cada a\u00f1o en el sector oficial, m\u00e1s la becada que atiende el sector privado. La poblaci\u00f3n becada se contabilizar\u00e1 con una ponderaci\u00f3n especial para efectos de la estad\u00edstica de usuarios; <\/p>\n
ii) La poblaci\u00f3n potencial, en educaci\u00f3n, es la poblaci\u00f3n en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 a\u00f1os de edad, menos la atendida por el sector privado; <\/p>\n
iii) Los usuarios actuales en salud, son la poblaci\u00f3n atendida en cada a\u00f1o por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a trav\u00e9s del registro de las consultas de medicina, enfermer\u00eda y odontolog\u00eda y de los egresos hospitalarios. <\/p>\n
iv) La poblaci\u00f3n potencial en el sector salud se mide como la poblaci\u00f3n total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderado por el \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas suministrado por el DANE. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. Para efectos de la medici\u00f3n de la eficiencia administrativa perc\u00e1pita de que trata el literal a) del numeral 2) del presente art\u00edculo se calcular\u00e1, para cada sector de salud y educaci\u00f3n, un situado fiscal m\u00ednimo requerido para financiar los gastos de prestaci\u00f3n del servicio a la poblaci\u00f3n actual en cada uno de ellos, observando los siguientes criterios: <\/p>\n
a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto perc\u00e1pita resultante de la siguiente operaci\u00f3n: el numerador ser\u00e1 el situado fiscal asignado al sector el a\u00f1o inmediatamente anterior, ajustado por un \u00edndice de crecimiento salarial determinado por el Gobierno Nacional; el denominador ser\u00e1 la poblaci\u00f3n atendida el mismo a\u00f1o; <\/p>\n
b) Se determinar\u00e1n los gastos perc\u00e1pita departamentales y distritales agrup\u00e1ndolos en categor\u00edas, en atenci\u00f3n al \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas “INBI”, al ingreso perc\u00e1pita territorial, y a la densidad de la poblaci\u00f3n sobre el territorio, seg\u00fan lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social -CONPES- para Pol\u00edtica Social; <\/p>\n
c) A los departamentos y distritos cuyos gastos perc\u00e1pita difieran del promedio de cada categor\u00eda en la que se encuentren inclu\u00eddos, se les reconocer\u00e1 un est\u00edmulo cuando se hallaren por debajo de dicho promedio. En caso contrario, la diferencia se reconocer\u00e1 decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustituci\u00f3n de recursos financieros o ampliaci\u00f3n de coberturas, as\u00ed: el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en 1998; a partir de 1999 los gastos se valorar\u00e1n con el promedio perc\u00e1pita de la categor\u00eda de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren inclu\u00eddos; <\/p>\n
d) Los gastos perc\u00e1pita en condiciones de eficiencia ser\u00e1n la base para calcular el gasto en la poblaci\u00f3n o de los usuarios actualmente atendidos de que tratan el numeral 1) y la letra a) del numeral 2) del presente art\u00edculo. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Para efecto de lo dispuesto en la letra b) del numeral 2) del presente art\u00edculo, se tendr\u00e1n en cuenta los siguientes criterios: <\/p>\n
a) El esfuerzo fiscal se determinar\u00e1 como la relaci\u00f3n entre el gasto per c\u00e1pita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educaci\u00f3n, y ponderada en forma inversa al ingreso perc\u00e1pita de la entidad territorial respectiva; <\/p>\n
b) El esfuerzo fiscal se ponderar\u00e1 en relaci\u00f3n inversa al desarrollo socio-econ\u00f3mico; <\/p>\n
c) Para efectos del esfuerzo fiscal, el gasto per c\u00e1pita de cada departamento, se determinar\u00e1 considerando el gasto aplicado a salud y educaci\u00f3n realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3o. En el mes de enero de cada a\u00f1o, los Ministerios de Educaci\u00f3n y Salud, en coordinaci\u00f3n con el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, y las Secretar\u00edas de Hacienda Departamentales suministrar\u00e1n al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la informaci\u00f3n del a\u00f1o inmediatamente anterior relativa a los factores indispensables para la aplicaci\u00f3n de la f\u00f3rmula. La informaci\u00f3n financiera remitida por las Secretar\u00edas de Hacienda deber\u00e1 estar refrendada por la respectiva contralor\u00eda. Los funcionarios de los departamentos y distritos que no proporcionen la informaci\u00f3n en los plazos establecidos por los ministerios y esta ley, incurrir\u00e1n en causal de mala conducta y ser\u00e1n objeto de las sanciones correspondientes. En este evento, se aplicar\u00e1, para efectos de la distribuci\u00f3n del situado fiscal, la informaci\u00f3n estimada por el respectivo ministerio. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 4o. Para el efecto de los c\u00e1lculos necesarios en la aplicaci\u00f3n de lo dispuesto en este art\u00edculo, se excluir\u00e1 de cada departamento lo correspondiente al distrito que se encuentre en su territorio. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 5o. Durante el per\u00edodo de transici\u00f3n de cuatro a\u00f1os fijado en el art\u00edculo 14 de la presente ley y de acuerdo con un reglamento que para el efecto expida el gobierno nacional, ser\u00e1 reconocido el valor anual de los aportes patronales para pensiones y cesant\u00edas, el cual se deducir\u00e1 del valor total del situado fiscal antes de proceder a su distribuci\u00f3n de acuerdo a lo previsto en el presente art\u00edculo, y ser\u00e1 girado seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 19. de la presente ley. Transcurrido el per\u00edodo de transici\u00f3n de cuatro a\u00f1os se proceder\u00e1 de tal manera que una vez distribu\u00eddo el situado fiscal por entidades territoriales, del valor total que corresponda a cada una se descontar\u00e1n las cuotas patronales para la afiliaci\u00f3n y creaci\u00f3n de reservas para el pago de los valores prestaciones de pensiones y cesant\u00edas, para los sectores de educaci\u00f3n y salud, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia. Tales valores se girar\u00e1n en forma prevista en el art\u00edculo 19. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 6o. Cada cinco a\u00f1os, los cuales se contar\u00e1n a partir del 7 de julio de 1991, la ley, a iniciativa de los miembros del Congreso, podr\u00e1 revisar el nivel del situado fiscal y las participaciones de los municipios, las reglas y los procedimientos para la aplicaci\u00f3n de los criterios constitucionales. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 7o. Durante el per\u00edodo de transici\u00f3n, 1994, 1995 y 1996, para aquellas entidades territoriales cuya alicuota del 15% no sea suficiente para mantener su cobertura actual, se les garantizar\u00e1 un situado fiscal no inferior en ning\u00fan caso al recibido en 1993 a pesos constantes. <\/p>\n
Se entiende por pesos constantes el valor corriente m\u00e1s la inflaci\u00f3n causada seg\u00fan lo previsto en el par\u00e1grafo al art\u00edculo 26. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 8o. Para las vigencias fiscales de 1994 y 1995, se excluyen de la base de c\u00e1lculo del situado fiscal las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y los ahorros que se perciban por este concepto en el presupuesto de la Naci\u00f3n se distribuir\u00e1n entre las Entidades Territoriales cuyos niveles de situado fiscal por habitante pobre se encuentren por debajo del situado fiscal nacional por habitante pobre. Estos recursos se trasladar\u00e1n en proporci\u00f3n a la participaci\u00f3n de los usuarios potenciales en salud y educaci\u00f3n de cada entidad territorial beneficiada por esta norma, dentro del total de las mismas. <\/p>\n
A su vez, este indicador estar\u00e1 ponderado por el \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas suministradas por el DANE, el cual servir\u00e1 de base para el c\u00e1lculo de los habitantes pobres de cada Entidad Territorial. <\/p>\n
“ARTICULO 12.- Comisi\u00f3n Veedora de Transferencias. Cr\u00e9ase una Comisi\u00f3n Veedora de las Transferencias, la cual tendr\u00e1 un car\u00e1cter consultivo y ejercer\u00e1 vigilancia sobre la liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n del situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; y de la cual formar\u00e1n parte un delegado designado por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, un delegado designado por la Asociaci\u00f3n de Gobernadores, un delegado designado por la Comisi\u00f3n tercera de la C\u00e1mara de Representantes. La comisi\u00f3n se dar\u00e1 su propio reglamento y se financiar\u00e1 con los aportes de las entidades representadas. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los conflictos que se presenten en la aplicaci\u00f3n de esta ley entre los municipios y los departamentos o entre los departamentos y la naci\u00f3n, podr\u00e1n ser resueltos por comisiones de conciliaci\u00f3n ad-hoc, en las cuales tendr\u00e1n representaci\u00f3n la Naci\u00f3n, los departamentos y el municipio, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. El funcionamiento de estas comisiones ser\u00e1 reglamentado por el Gobierno nacional. <\/p>\n
“Art\u00edculo 24. Criterios de distribuci\u00f3n de la Participaci\u00f3n de los Municipios en los Ingresos Corrientes para Inversi\u00f3n en Sectores Sociales. La participaci\u00f3n de los municipios en el presupuesto general de la Naci\u00f3n para inversi\u00f3n en los sectores sociales, tendr\u00e1 un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n en 1994, y se incrementar\u00e1 en un punto porcentual cada a\u00f1o hasta alcanzar el 22% en el a\u00f1o 2001. Los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que servir\u00e1n de base para el c\u00e1lculo de las participaciones de los municipios seg\u00fan los art\u00edculos 357 y 358 constitucionales, estar\u00e1n constitu\u00eddos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formar\u00e1n parte de esta base de c\u00e1lculo los recursos del fondo nacional de regal\u00edas, por los definidos en la Ley 6a. de 1992, por el art\u00edculo 19 como exclusivos de la Naci\u00f3n en virtud de las autorizaciones otorgadas por \u00fanica vez al Congreso en el art\u00edculo 43 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y solamente por el a\u00f1o de 1994, se excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica se\u00f1aladas en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La participaci\u00f3n as\u00ed definida se distribuir\u00e1 conforme a los siguientes criterios: <\/p>\n
1. El 60% de la participaci\u00f3n as\u00ed: <\/p>\n
a. El 40% en relaci\u00f3n directa con el n\u00famero de habitantes con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
b. El 20% en proporci\u00f3n al grado de pobreza de cada municipio, en relaci\u00f3n con el nivel de pobreza promedio nacional. <\/p>\n
2. El 40% restante en la siguiente forma: <\/p>\n
a. El 22% de acuerdo con la participaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n del municipio dentro de la poblaci\u00f3n total del pa\u00eds; <\/p>\n
b. El 6% en proporci\u00f3n directa a la eficiencia fiscal de la administraci\u00f3n local, medida como la variaci\u00f3n positiva entre dos vigencias fiscales de la tributaci\u00f3n per c\u00e1pita ponderada en proporci\u00f3n al \u00edndice relativo de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas; <\/p>\n
c. El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo administrativo perc\u00e1pita por la cobertura de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, y medida como la relaci\u00f3n entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el n\u00famero de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no est\u00e9n a su cargo, se tomar\u00e1 como referencia el servicio p\u00fablico domiciliario de m\u00e1s amplia cobertura; <\/p>\n
d. El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la poblaci\u00f3n del municipio, medido seg\u00fan la variaci\u00f3n de los \u00edndices de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. Antes de proceder a la aplicaci\u00f3n de la f\u00f3rmula anterior se distribuir\u00e1 un 5% del total de la participaci\u00f3n entre los municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios se\u00f1alados para la f\u00f3rmula. Igualmente, antes de aplicar la f\u00f3rmula, el 1.5% del total de la participaci\u00f3n se distribuir\u00e1 entre los municipios cuyos territorios limiten con la ribera del R\u00edo Grande de la Magdalena, en proporci\u00f3n a la extensi\u00f3n de la rivera de cada municipio. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Para el giro de la participaci\u00f3n ordenada por el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de que trata esta ley, el Programa Anual de Caja se har\u00e1 sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda proceder\u00e1 a efectuar el correspondiente reaforo y a trav\u00e9s del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondr\u00e1 la reducci\u00f3n respectiva. Tanto para la asignaci\u00f3n de recursos adicionales como para la reducci\u00f3n de las transferencias, se tendr\u00e1n en cuenta las reglas de distribuci\u00f3n previstas en esta ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3o. El giro de los recursos de esta participaci\u00f3n se har\u00e1 por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 d\u00edas del mes siguiente al bimestre, m\u00e1ximo en las siguientes fechas: <\/p>\n
Bimestre Meses Giro <\/p>\n
I Enero-Febrero 15 de Marzo <\/p>\n
II Marzo-Abril 15 de Mayo <\/p>\n
III Mayo-Junio 15 de Julio <\/p>\n
IV Julio-Agosto 15 de Septiembre <\/p>\n
V Septiembre-Octubre 15 de Noviembre <\/p>\n
VI Noviembre-Diciembre 15 de Enero <\/p>\n
“Art\u00edculo 25. Participaci\u00f3n de los Resguardos Ind\u00edgenas. Los resguardos ind\u00edgenas que para efectos del art\u00edculo 357 sean considerados por la ley como Municipios recibir\u00e1n una participaci\u00f3n igual a la transferencia per capita nacional, multiplicada por la poblaci\u00f3n ind\u00edgena que habite en el respectivo resguardo. Dicha participaci\u00f3n se deducir\u00e1 del monto total de la transferencia, pero al proceder a hacer la distribuci\u00f3n conforme al art\u00edculo 24 no se tendr\u00e1 en cuenta para los municipios en cuya jurisdicci\u00f3n se encuentre el resguardo, la poblaci\u00f3n ind\u00edgena correspondiente. Si el resguardo se encuentra en territorio de m\u00e1s de un municipio, la deducci\u00f3n se har\u00e1 en funci\u00f3n de la proporci\u00f3n de la poblaci\u00f3n del resguardo radicada en cada municipio. La participaci\u00f3n que corresponda al resguardo se administrar\u00e1 por el respectivo municipio, pero deber\u00e1 destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a la correspondiente poblaci\u00f3n ind\u00edgena, para lo cual se celebrar\u00e1 un contrato entre el municipio o municipios y las autoridades del resguardo. Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Ind\u00edgenas, sus autoridades recibir\u00e1n y administrar\u00e1n la transferencia. <\/p>\n
Este art\u00edculo se considera transitorio mientras se aprueba la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial. El Gobierno dar\u00e1 cumplimiento al art\u00edculo transitorio 56 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“Art\u00edculo 26. R\u00e9gimen de transici\u00f3n. Durante el per\u00edodo comprendido entre 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998 la distribuci\u00f3n de las participaciones para inversi\u00f3n social, se efectuar\u00e1 seg\u00fan las siguientes reglas: <\/p>\n
1. Cada municipio recibir\u00e1 anualmente una participaci\u00f3n b\u00e1sica igual a la misma cantidad percibida en 1992 en pesos constantes, por concepto de las participaciones en el impuesto al valor agregado, -IVA-, establecidas en la Ley 12 de 1986. <\/p>\n
2. Del valor total de la transferencia del respectivo a\u00f1o se deducir\u00e1 lo que le corresponde a los municipios como participaci\u00f3n b\u00e1sica, y la diferencia se distribuir\u00e1 de acuerdo con los criterios establecidos en el art\u00edculo 24. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para efectos de este art\u00edculo se entiende por pesos constantes de 1992 el valor corriente de las participaciones municipales b\u00e1sicas de ese a\u00f1o m\u00e1s el porcentaje de ajuste del a\u00f1o gravable “PAAG”, el cual ser\u00e1 equivalente a la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor para empleados, registrada entre el 1o. de octubre del a\u00f1o en referencia y la misma fecha del a\u00f1o inmediatamente anterior a \u00e9ste, seg\u00fan certificaci\u00f3n que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, en forma similar a lo previsto en el art\u00edculo 331 del Estatuto Tributario. <\/p>\n
“Art\u00edculo 42. De la participaci\u00f3n total que corresponde a los Distritos y Municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n se girar\u00e1 el 0.0001 (cero, punto, cero, cero, cero, uno) a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios que tendr\u00e1 a su cargo las funciones que le asigna la presente Ley y la promoci\u00f3n y representaci\u00f3n de sus afiliados que ser\u00e1n por derecho propio todos los distritos y Municipios del Pa\u00eds.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Considera el demandante como normas constitucionales infringidas por las disposiciones acusadas, el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1o., 2o., 13, 49, 67, 79, 356, 357 y transitorio 45 de la Carta. <\/p>\n
A pesar de la extensi\u00f3n de la demanda, el actor luego de pormenorizadas referencias a los temas de descentralizaci\u00f3n, autonom\u00eda, igualdad y estado social de derecho, sustenta una eventual violaci\u00f3n de aquellos principios, normas y derechos fundamentales de la organizaci\u00f3n del Estado. <\/p>\n
Luego de analizar, en su opini\u00f3n, los alcances del pre\u00e1mbulo, su significaci\u00f3n constitucional, su fundamento en la dignidad del ser humano, concluye que los art\u00edculos 356 y 357 son el desarrollo constitucional de los principios y valores fundamentales en los que descansa la organizaci\u00f3n estatal colombiana; expone el demandante cu\u00e1les son las caracter\u00edsticas y nociones contenidas en el art\u00edculo 356 sobre el situado fiscal, su distribuci\u00f3n, la forma como los municipios y las entidades territoriales pueden hacer uso de los mismos, etc. Igualmente frente al art\u00edculo 357 C.N., analiza el alcance frente a la inversi\u00f3n social, que regula la ley que rige la transferencia a los municipios. Las razones que presenta el demandante, de manera esquem\u00e1tica, se contraen a lo siguiente: <\/p>\n
A juicio del impugnante, la Ley 60 de 1993 no cumpli\u00f3 con el procedimiento legislativo previsto en la Carta, en donde se dispone que las leyes org\u00e1nicas requieren para su aprobaci\u00f3n la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara. Esto lo hace concluir que se quebrantan los art\u00edculos 151 y 288 de la C.N.. <\/p>\n
Considera tambi\u00e9n que el art\u00edculo 11 de la Ley 60 de 1993 establece una indebida distribuci\u00f3n de los recursos a los departamentos y distritos especiales, quebrantando lo previsto en el art\u00edculo 356 constitucional. Al respecto afirma que con la f\u00f3rmula adoptada se reduce substancialmente la capacidad redistributiva, introduciendo el denominado situado fiscal m\u00ednimo, que tiende a perpetuar el inequitativo reparto de los recursos. <\/p>\n
Juzga que la cobertura de servicios se restringe, pues en los art\u00edculos 9o. y 10o. de la Ley 60 de 1993 se destina la participaci\u00f3n \u00fanicamente a salud y a educaci\u00f3n, quebrantando el “esp\u00edritu del constituyente”, plasmado en el art\u00edculo 356, pues ciertos servicios quedaron sin financiaci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las entidades territoriales ind\u00edgenas, indica que con el art\u00edculo 25 de la Ley 60 de 1993, se est\u00e1 produciendo un detrimento del acceso de los resguardos ind\u00edgenas, pues el criterio de asignaci\u00f3n vulnera los principios del art\u00edculo 357, y, finalmente, considera que el auxilio fiscal establecido en el art\u00edculo 42 de la ley 60 de 1993, constituye una destinaci\u00f3n de recursos diferente a la prevista en los art\u00edculos 356 y 357. <\/p>\n
Estos cargos son acompa\u00f1ados de breves referencias sobre los temas de descentralizaci\u00f3n, autonom\u00eda, igualdad y estado social de derecho, principios que utiliza para sustentar la demanda. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
El doctor ANTONIO JOSE NU\u00d1EZ TRUJILLO, en su condici\u00f3n de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, present\u00f3 un escrito destinado a justificar la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
– Luego de analizar y exponer algunos conceptos b\u00e1sicos sobre el situado fiscal y la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que fue la f\u00f3rmula adoptada por el constituyente de 1991, como mecanismo de financiaci\u00f3n de las competencias territoriales, con especial \u00e9nfasis en salud y educaci\u00f3n como elemento integral del proceso de descentralizaci\u00f3n, argumenta que: <\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el cargo gen\u00e9rico que aparece demostrado, los principios fundamentales del Estado Social de Derecho y descentralizaci\u00f3n son principios que, en la medida de su interpretaci\u00f3n matem\u00e1tica, se ajustan a criterios en los cuales la Carta no ha precisado un orden especial, y que no es aceptable que los planteamientos relativos al estado social de derecho o la igualdad se formulen en abstracto y sin alusi\u00f3n espec\u00edfica al sistema normativo constitucional, como ocurre con los art\u00edculos 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
– Igualmente plantea la falta de cumplimiento del procedimiento legislativo previsto en la Carta para las leyes org\u00e1nicas. Olvida el demandante que de acuerdo al expediente, el Congreso de la Rep\u00fablica di\u00f3 plenitud al tr\u00e1mite previsto en la Constituci\u00f3n para las leyes org\u00e1nicas. <\/p>\n
– El art\u00edculo 11 de la Ley 60 de 1993 respeta el art\u00edculo 356 de la Carta ya que se adec\u00faa al situado fiscal, porque la ley que lo reglament\u00f3 estableci\u00f3 una distribuci\u00f3n de un 15% destinado a los departamentos y distritos por partes iguales, y el restante 85% en consideraci\u00f3n a los usuarios actuales y potenciales y al esfuerzo fiscal y la eficiencia administrativa, tal como lo prev\u00e9 el inciso 5o. del art\u00edculo 356. Este establece un amplio margen dentro del cual se mueve la pol\u00edtica legislativa es materia de asignaci\u00f3n del situado fiscal, cuyo juicio es de pol\u00edtica econ\u00f3mica y no constitucional, por ello la obligaci\u00f3n constitucional acatada por la Ley 60 era tomar cuatro criterios, pero ninguno tiene prioridad o jerarqu\u00eda constitucional que le imponga al legislativo un mecanismo num\u00e9rico legal de reparto. <\/p>\n
En vista de esto, no le es dable al int\u00e9rprete cumplir un papel que le compete al legislador. <\/p>\n
– A juicio del apoderado del Ministerio de Hacienda, el demandante se equivoca en su argumentaci\u00f3n, ya que los servicios de salud y educaci\u00f3n no son de aquellos que se agoten con su satisfacci\u00f3n durante una anualidad, sino que tienen una naturaleza inequ\u00edvoca de tracto sucesivo, como servicios p\u00fablico en un Estado Social de Derecho. <\/p>\n
– En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 9o. y 10 de la Ley 60 de 1993, en opini\u00f3n del apoderado del Ministerio de Hacienda, el situado fiscal posee una destinaci\u00f3n para educaci\u00f3n y salud, y el actor no diferencia la destinaci\u00f3n del situado fiscal con aquellos que afectan la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, y esta indiferenciaci\u00f3n lo lleva a plantear que la cobertura del mismo debe comprender otra clase de servicios, adem\u00e1s de los de educaci\u00f3n y salud, lo cual lleva a interpretar equivocadamente el alcance del art\u00edculo 356 constitucional, ya que de una lectura sistem\u00e1tica se puede colegir que los recursos del situado fiscal cedidos son para educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y educaci\u00f3n media, as\u00ed como para los niveles de la salud que el legislador se\u00f1ale. Igualmente el t\u00edtulo XII de la Carta dispone cu\u00e1les son los recursos para que las entidades territoriales solventen sus obligaciones: ellas, entre otras, son las regal\u00edas y el Fondo Nacional de Regal\u00edas, etc.. <\/p>\n
– Igualmente el art\u00edculo 357 contin\u00faa favoreciendo a los peque\u00f1os municipios. <\/p>\n
Frente a la indebida concepci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas del art. 25 de la Ley 60 de 1993, 286, 329 y 330 C.P. es necesario advertir que es una figura novedosa, no obstante que la Ley 60 estableci\u00f3 una figura de tr\u00e1nsito, en la cual se determina una forma de medici\u00f3n de la participaci\u00f3n de los resguardos, vencida la cual ser\u00e1 la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial la que determine el tratamiento como municipios, seg\u00fan lo previsto en el inciso 1o. del art\u00edculo 357. <\/p>\n
– Auxilio fiscal. El art\u00edculo 42 de la Ley 60 de 199 es compatible con el art\u00edculo 355 y 357 de la Carta ya que esta norma tiende a dotar de una serie de recursos a una entidad como la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, y esto resulta consecuente con el sistema federativo que han adoptado los municipios para el manejo de los asuntos locales, y especialmente las prestaciones de servicios, en raz\u00f3n a que en materia de participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, la ley est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social, como parte de la pol\u00edtica de descentralizaci\u00f3n, ya que la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios desarrolla una serie de funciones compatible con los art\u00edculos 12, y 21 de la Ley 60 de 1993, 27 de 1992 y 99 de 1993, en materia del dise\u00f1o de la pol\u00edtica de distribuci\u00f3n de ingresos y transferencias municipales, para afianzar el proceso de descentralizaci\u00f3n. <\/p>\n
De conformidad con las anteriores consideraciones, los art\u00edculos 9o., 10, 11, 12, 14, 25, 26 y 42 de Ley 60 de 1993, son exequibles. <\/p>\n
El doctor Alfonso M. Rodr\u00edguez Guevara, en su calidad de apoderado judicial del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n, present\u00f3 escrito destinado a justificar la constitucionalidad de las normas acusadas, del cual se exponen los siguientes argumentos: <\/p>\n
– Si bien es cierto que el principio de igualdad ante la ley, no debe ser una igualdad formal, la Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas org\u00e1nicas de la distribuci\u00f3n de competencias y recursos permite a las entidades territoriales participar de una forma equitativa en los recursos estatales. <\/p>\n
– En cuanto al Estado Social de Derecho, las normas acusadas desarrollan en forma cabal la finalidad consagrada en el cap\u00edtulo 5o. de la finalidad social del Estado y de los recursos p\u00fablicos, toda vez que la ley asegura la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos al fortalecer el servicio para los usuarios actuales, y ampl\u00eda su cobertura a los potenciales, ya que los servicios son cont\u00ednuos y eficientes. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 1, 13 y 356 de la Carta no son desconocidos por los art\u00edculos 9, 10, 11, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993, ya que el actor confunde los conceptos de situado fiscal y de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, a pesar de que los art\u00edculos 356 y 357 poseen alcances diferentes. En efecto, el situado fiscal est\u00e1 destinado \u00fanicamente a la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud y como tal, no puede utilizarse para atender otros servicios como lo plantea el demandante, ya que su definici\u00f3n y destinaci\u00f3n est\u00e1n previstos en el art\u00edculo 356 inciso 2o. del mismo art\u00edculo. Igualmente la norma establece los criterios de distribuci\u00f3n para que la ley 60 de 1993 proceda a determinar la manera como se hace la distribuci\u00f3n, hecho que se desarrolla en el art\u00edculo 11 de la ley demandada, respetando los alcances de la norma constitucional. <\/p>\n
– En materia de participaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, el art\u00edculo 357 establece la forma directa como se establece el esquema, y esta norma faculta a la ley para determinar el porcentaje m\u00ednimo de dicha participaci\u00f3n y definir las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social; luego es diferente al situado fiscal, y aqu\u00ed los ingresos concretos de la Naci\u00f3n podr\u00e1n ser utilizados en otra \u00e1rea de inversi\u00f3n social como vivienda, salud, recreaci\u00f3n, cultura, etc.. Por ello, con base en esta facultad, la ley 60 de 1990, en su art\u00edculo 22, fij\u00f3 las reglas de asignaci\u00f3n de las participaciones para los sectores sociales y el art\u00edculo 24 fij\u00f3 los criterios de distribuci\u00f3n y participaci\u00f3n de los municipios. <\/p>\n
– Frente a la indebida distribuci\u00f3n de los recursos en los departamentos y distritos especiales, el art\u00edculo 11 de la Ley 60 numeral 2o., establece el concepto de poblaci\u00f3n actual, \u00e9ste se debe entender como el conjunto de personas a quienes se les est\u00e1 presentando el servicio de educaci\u00f3n y salud, ya que \u00e9stos son servicios permanentes y continuos, por lo cual no se puede eliminarles los recursos. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 9o. y 10o. de la Ley 60 de 1993, son confundidos nuevamente por el actor, ya que uno es el situado fiscal y otro la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, los primeros est\u00e1n destinados \u00fanicamente a los servicios de salud y educaci\u00f3n y los segundos a la utilizaci\u00f3n de otros servicios por parte de los municipios, luego no es cierto que los art\u00edculos 9 y 10 dejen sin recursos a los dem\u00e1s servicios, ya que \u00e9stos \u00fanicamente se refieren al situado fiscal. <\/p>\n
– La Ley 60 tampoco quebranta el r\u00e9gimen de transferencias, ni viola el art\u00edculo 357 y 45 transitorio de la Carta, porque respeta a sus beneficiarios los municipios y a los resguardos ind\u00edgenas ya que la ley demandada mantiene y desarrolla los criterios del art. 357 para efectuar la distribuci\u00f3n de los recursos. <\/p>\n
– No es cierto que la Ley 60 de 1993 prevista en el art\u00edculo 356 de la C.P. sea igual a la ley de ordenamiento territorial creada en el art\u00edculo 288 de la C.N., ya que la Carta distingui\u00f3 lo relativo a distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, en efecto una es la distribuci\u00f3n en materia de situado fiscal, y otra distinta es lo relacionado con la distribuci\u00f3n de competencias para asuntos diferentes a los servicios que deben ser atendidos por v\u00eda del situado fiscal. <\/p>\n
– En trat\u00e1ndose de las entidades territoriales ind\u00edgenas, el art\u00edculo 25 de la ley es un desarrollo equitativo del art\u00edculo 45 transitorio y por ello estableci\u00f3 un r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
El art\u00edculo 42 estableci\u00f3 una asignaci\u00f3n para la Federaci\u00f3n de Municipios, no viola el situado fiscal ya que la fij\u00f3 en la ley de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y no del situado, su objetivo es facilitarle a los municipios el cumplimiento de las funciones establecidas a la Federaci\u00f3n de Municipios por diversas disposiciones legales complementarias de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
De conformidad con los planteamientos anteriores el interviniente solicita no acoger las pretensiones de la demanda y que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
El doctor Norberto Escand\u00f3n Espinosa, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, en escrito presentado extempor\u00e1neamente justific\u00f3 la constitucionalidad de las normas acusadas, con los siguientes apartes. <\/p>\n
– La Ley 60 de 1993 en lo que hace al situado fiscal y a los porcentajes destinados a los renglones de educaci\u00f3n y salud, se ajusta a los art\u00edculos 356 y 357. <\/p>\n
Los art\u00edculos 11 y 12 de la Ley 60 de 1993 cumplen con el situado fiscal, se\u00f1alan una destinaci\u00f3n hacia los servicios de educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
El art\u00edculo 24 de la ley, relativo a los criterios de distribuci\u00f3n de los ingresos corrientes para la inversi\u00f3n en sectores sociales, tomar\u00e1 en cuenta las reglas constitucionales del art\u00edculo 366 y 367 sobre las finalidades sociales del Estado, por lo cual solicita se declare la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL SE\u00d1OR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en oficio No. D.P. 222, de conformidad con lo dispuesto por los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 se declara impedido para emitir concepto de constitucionalidad en raz\u00f3n a “haber sido miembro del Congreso durante la tramitaci\u00f3n del proyecto”. Mediante auto de esta Corporaci\u00f3n le fue aceptado el impedimento en el asunto de la referencia y se orden\u00f3 enviar el expediente al se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n para recibir el concepto fiscal correspondiente. <\/p>\n
El se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n emiti\u00f3 la vista fiscal en oficio No. 540 del 21 de noviembre de 1994, dentro del t\u00e9rmino legal previsto en los art\u00edculos 242 inc. 2 y 273 inc. 5 de la C.P., solicitando se declaren exequibles los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 11, 10, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993 y el tr\u00e1mite de la misma ley, con fundamento en los argumentos siguientes, y luego de realizar algunas cr\u00edticas de la demanda en raz\u00f3n a la ausencia de t\u00e9cnica y concreci\u00f3n de las pretensiones de \u00e9sta. <\/p>\n
– La Ley 60 de 1993 no desconoce principios constitucionales como la igualdad y el estado de derecho ya que la ley le otorg\u00f3 recursos a los usuarios potenciales y futuros de los servicios de educaci\u00f3n y salud. Conforme lo establece el art\u00edculo 13 y 356 de la Carta. <\/p>\n
– Frente al tr\u00e1mite de la Ley 60 de 1993 es claro entender que la misma sufri\u00f3 el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de las C\u00e1maras, tal como se aprecia en las constancias que reposan en la Gaceta del Congreso No. 137 de 1993. <\/p>\n
– De otra parte, los art\u00edculos 356 y 357 son parte fundamental de la autonom\u00eda en la organizaci\u00f3n territorial interna del Estado y sobre este panorama el municipio como entidad pol\u00edtica fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtica administrativa, recibe transferencias de recursos en materia de ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico, a trav\u00e9s del situado fiscal (art. 356 C.N.) y de la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (art. 357 C.N.). El situado fiscal ha sido definido en la nueva Constituci\u00f3n como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que ser\u00e1 cedido a los departamentos, el Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atenci\u00f3n directa o a trav\u00e9s de los municipios de los servicios que se les asignen. Los recursos del situado fiscal se destinar\u00e1n a financiar la educaci\u00f3n preescolar primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que la ley se\u00f1ale, con especial atenci\u00f3n a los ni\u00f1os. En efecto, mientras que las otras transferencias otorgadas a los municipios y definidas como participaci\u00f3n de ellos en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n est\u00e1n creadas en el art\u00edculo 357 de la Carta y desarrolladas en esta ley, y gozan de una destinaci\u00f3n espec\u00edfica para otras \u00e1reas prioritarias de participaci\u00f3n social. Los art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 60 de 1993 llenan el desarrollo y contenido del art\u00edculo 356 de la Carta, cuyos l\u00edmites como ya se expuso son las ramas de la salud y educaci\u00f3n, no dejan sin recursos otros servicios que deben prestar los entes territoriales. <\/p>\n
– Los numerales 1o. y 2o. del art\u00edculo 11 de la Ley 60 de 1993, tambi\u00e9n se avienen al contenido normativo del art\u00edculo 356 de la Carta ya que disponen que el 15% del situado fiscal se distribuir\u00e1 por partes iguales entre los departamentos y los distritos, y el resto, es decir, el 85%, es proporcional al n\u00famero de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial. <\/p>\n
De otra parte afirma que los cargos a los art\u00edculos 25 y 42 de la Ley 60 de 1993 no son ciertos, ya que el art\u00edculo 357 de la Carta en la parte final del inciso primero dice: “para los efectos de esta participaci\u00f3n (la de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n), la ley determinar\u00e1 los resguardos ind\u00edgenas que ser\u00e1n considerados como municipios”, ello significa que la Ley 60 de 1993 es previa a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, y como es obvio deb\u00eda establecer un “r\u00e9gimen transitorio”, mediante el cual los resguardos recibieran un monto global igual a las transferencia perc\u00e1pita nacional, multiplicada por la poblaci\u00f3n ind\u00edgena que habite el respectivo resguardo, ello se justifica por lo nuevo del tema. No se puede perder de vista lo dispuesto en el art\u00edculo 56 transitorio de la Carta que dispone que mientras el Gobierno expide la ley de ordenamiento territorial, el Gobierno podr\u00e1 dictar las normas fiscales necesarias y las dem\u00e1s relativas al funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas, y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales, por tanto el art\u00edculo 25 se ajusta a la Carta. <\/p>\n
Igualmente considera la vista fiscal que, dada la ambig\u00fcedad e imprecisi\u00f3n en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 24 y 26 de la Ley 60 al otorgar el per\u00edodo de transici\u00f3n de tres a\u00f1os (que contaban a partir de 1993 cobijaban hasta el 95% inclusive), consagrado en el art\u00edculo 45 transitorio de la Carta hasta el a\u00f1o de 1998, y debido a la ausencia e imprecisi\u00f3n del concepto de violaci\u00f3n, solicita la inhibici\u00f3n. Finalmente, agrega la posici\u00f3n de la Procuradur\u00eda, el art\u00edculo 42 de la Ley 60 de 1993, crea a favor de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios un monto que se extrae de la participaci\u00f3n que corresponda a los distritos y municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que no del situado fiscal, y esta norma no afecta los recursos del situado fiscal ni contradice la Carta. <\/p>\n
Por las consideraciones anteriores solicita la exequibilidad de las normas demandadas. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
a. La Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acci\u00f3n por pertenecer la normatividad acusada a una ley de la Rep\u00fablica, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 241 numeral 4o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
b. La Materia <\/p>\n
El sistema de las finanzas p\u00fablicas plantea la necesidad de definir las responsabilidades y funciones para cada nivel de Gobierno, especialmente, en lo atinente a la precisi\u00f3n de los recursos que cada uno puede utilizar. Si un nivel tiene a cargo la prestaci\u00f3n de unos bienes y servicios que no logra cubrir con los recursos que le han sido autorizados, surge la oportunidad para que otro nivel de gobierno le ceda recursos. Estas cesiones de un nivel de gobierno a otro reciben usualmente el nombre de “transferencias intergubernamentales”; concepto gen\u00e9ricamente considerado, en el cual se centra el asunto propuesto en la demanda que origin\u00f3 la presente acci\u00f3n. <\/p>\n
El informe de “las finanzas intergubernamentales, en Colombia” (misi\u00f3n Wiesner-Bird), mostr\u00f3 que el nivel nacional es el que m\u00e1s recursos transfiere a las entidades territoriales. El sector central hace el 95% de las transferencias intergubernamentales en Colombia. <\/p>\n
Las transferencias de recursos comentadas, se han clasificado a su vez en especiales y discrecionales; en las primeras se garantiza su continuidad pudiendo tener un fin al cual se destinan o un grado de libertad en la determinaci\u00f3n del gasto a financiar; mientras que las segundas, se programan con el presupuesto, y su grado de permanencia no es indefinido, y existe en ellas flexibilidad frente al tipo de gasto que pretenden financiar. <\/p>\n
La materia de la presente acci\u00f3n, se refiere a la conformidad, que con los criterios constitucionales contenidos en los art\u00edculos 356 (situado fiscal) y 357 (participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n), tienen los preceptos acusados de la Ley 60 de 1993, en lo que se refiere a los cargos de materialidad de la demanda. Adem\u00e1s, comprende el examen de la exequibilidad de la ley, por su aspecto formal, en tanto se haya cumplido o n\u00f3 con el tr\u00e1mite propio de una ley org\u00e1nica (art\u00edculo 151 de la C.P.). <\/p>\n
El Situado Fiscal <\/p>\n
Dentro del sistema de transferencias de Colombia, resulta el situado fiscal la de mayor importancia por el volumen de los recursos que implica, y porque se constituye en fuente de financiaci\u00f3n para la atenci\u00f3n de servicios p\u00fablicos en educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
Antecedentes <\/p>\n
La Reforma Constitucional de 1968 consagr\u00f3 el situado fiscal en el art\u00edculo 182 de la codificaci\u00f3n superior precedente, al ordenar que la Naci\u00f3n distribuyera una proporci\u00f3n de sus “ingresos ordinarios”, los que se entend\u00eda estaban representados por los sin destinaci\u00f3n especial, entre departamentos, territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogot\u00e1. Una vez fijada la proporci\u00f3n de estos ingresos, el 30% de esta base se repart\u00eda por partes iguales entre las entidades destinatarias y el 70% teniendo en cuenta la poblaci\u00f3n respectiva. <\/p>\n
La norma superior de ese entonces fue reglamentada por la Ley 46 de 1971, que preceptu\u00f3 que se incluir\u00eda en el presupuesto general de la Naci\u00f3n a partir de 1973, el 13% de sus ingresos ordinarios con destino a la puesta en marcha del Situado Fiscal. Se dispuso adem\u00e1s que en 1974 el porcentaje se incrementar\u00eda al 14% y en 1975, al 15%. De all\u00ed en adelante se procurar\u00eda incrementar hasta un tope del 25%, con un crecimiento anual del 2%, siempre y cuando los ingresos de la Naci\u00f3n, promediados los tres a\u00f1os anteriores, se incrementasen a un ritmo de 15% anual por lo menos. <\/p>\n
El componente del Situado Fiscal conten\u00eda dos elementos: <\/p>\n
– Situado Territorial. El 30% de los recursos del situado fiscal, que se divid\u00eda por partes iguales entre el n\u00famero de entidades amparadas en la ley. <\/p>\n
– Situado Poblacional. El 70% de los recursos del Situado Fiscal se divid\u00eda seg\u00fan la poblaci\u00f3n de las entidades territoriales individualmente consideradas, y de acuerdo a la proporci\u00f3n en la poblaci\u00f3n total del pa\u00eds. <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, se introducen algunas variantes a la figura del Situado Fiscal. El art\u00edculo 356, lo define como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que ser\u00e1 cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atenci\u00f3n directa, o a trav\u00e9s de los municipios, de los servicios que se les asignen. Igualmente se definen los “ingresos corrientes” como los constitu\u00eddos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepci\u00f3n de los recursos de capital (art. 358 ibidem). <\/p>\n
El acto legislativo No. 1 de 1993, cre\u00f3 el Distrito Especial de Barranquilla, incluy\u00e9ndolo como destinatario del situado fiscal. <\/p>\n
Se establece una destinaci\u00f3n espec\u00edfica del situado fiscal, en el inciso 2o. del art\u00edculo 356, para financiar la educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley se\u00f1ale, con especial atenci\u00f3n a los ni\u00f1os; lo que resulta un desarrollo de derechos constitucionales de la persona, cuyo amparo estatal en servicios privilegia el propio constituyente (art. 1o., 27, 44, 49, 67, 68, 69, 70 de la C.P.). <\/p>\n
Se establece un aumento gradual del monto del situado fiscal, a diferencia del r\u00e9gimen anterior, sin tope distinto al impuesto por los propios l\u00edmites que presente la adecuada atenci\u00f3n de los “servicios para los cuales est\u00e1 destinado”. <\/p>\n
Corresponde a la ley la determinaci\u00f3n de plazos y condiciones en la prestaci\u00f3n de los citados servicios por los departamentos, pudiendo autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual o asociada. La propia Carta establece los montos porcentuales de distribuci\u00f3n, de manera que el 15% del situado fiscal se distribuir\u00e1 por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; y el 85% restante, se distribuir\u00e1 en proporci\u00f3n al n\u00famero de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, adem\u00e1s, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial. Cada cinco a\u00f1os, la ley, a iniciativa exclusiva del Congreso, podr\u00e1 revisar estos porcentajes de distribuci\u00f3n. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica incorpora la expresi\u00f3n “situado fiscal”, que fuera adoptada por la Ley 46 de 1971 para el porcentaje de los recursos ordinarios de la Naci\u00f3n que conformar\u00edan las transferencias a los departamentos, intendencias y comisar\u00edas, y a los Distritos Especiales de Bogot\u00e1 y de Barranquilla. <\/p>\n
En un primer momento, en la Asamblea Nacional Constituyente se observ\u00f3 la tendencia a limitar esta figura a los producidos del impuesto a las ventas, siguiendo el criterio de la Ley 33 de 1968 y de la Ley 12 de 1986. Esa tendencia fue abandonada, para evitar un desest\u00edmulo en el sector central en la recaudaci\u00f3n del tributo. <\/p>\n
Participaci\u00f3n de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece criterios que permiten distribuir la transferencia: 60% en proporci\u00f3n directa al n\u00famero de habitantes con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza en cada municipio; el resto, en funci\u00f3n de la poblaci\u00f3n total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de \u00e9ste 40%, a los municipios menores de cincuenta mil habitantes. <\/p>\n
La participaci\u00f3n comentada, se incrementar\u00e1 a\u00f1o por a\u00f1o, del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como m\u00ednimo en el 2.002. La ley debe fijar el aumento gradual de estas transferencias y definir las nuevas responsabilidades que en materia de inversi\u00f3n social asumir\u00e1n los municipios y las condiciones para su cumplimiento. <\/p>\n
Como una limitaci\u00f3n a la definici\u00f3n de “ingresos corrientes” (art. 358 C.P.), se excluyen de la participaci\u00f3n, los impuestos nuevos cuando el Congreso as\u00ed lo determine y, por el primer a\u00f1o de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que se arbitren por medidas de emergencia econ\u00f3mica. <\/p>\n
La norma (art. 357), resulta un desarrollo del art\u00edculo 311 de la C.P., que considera al municipio como “entidad fundamental”, con miras al proceso descentralista perseguido en la Carta. Es igualmente un complemento a la autonom\u00eda fiscal consagrada en el art\u00edculo 338 superior en cabeza de los concejos distritales y municipales; y una respuesta a la composici\u00f3n econ\u00f3mico-distrital-municipal, de la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de los municipios tienen una escasa capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce en su imposibilidad para generar los recursos necesarios a fin de atender las responsabilidades que constitucional y legalmente se les asignen, frustrando, sin el soporte de las transferencias, cualquier resultado descentralista. <\/p>\n
Tiene especial inter\u00e9s para la causa, el dilucidar la expresi\u00f3n “\u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social” del art\u00edculo 357 de la C.P.. La justificaci\u00f3n primordial del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de pol\u00edticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducci\u00f3n de los intereses colectivos. Esta la raz\u00f3n para que los art\u00edculos 356 y 357 superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el desarrollo de pol\u00edticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales. La expresi\u00f3n antes transcrita, encuentra su significaci\u00f3n en los contenidos de los art\u00edculos 365 y 366, ibidem, que precept\u00faan la finalidad social propia del Estado representada en los servicios p\u00fablicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. “Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad, la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. Hemos visto que el art\u00edculo 356 dispone la destinaci\u00f3n exclusiva del Situado Fiscal hacia la salud y la educaci\u00f3n. <\/p>\n
Luego, es claro que la expresi\u00f3n del art\u00edculo 357, se refiere a los dem\u00e1s contenidos final\u00edsticos de los art\u00edculos 365 y 366 de la Carta, en la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, sin que ello impida que el Congreso pueda destinar residualmente otros ingresos a la salud y a la educaci\u00f3n. <\/p>\n
Trae la Carta Pol\u00edtica en varios de sus preceptos, el concepto de inversi\u00f3n social para otorgarle a los gastos de esta naturaleza el car\u00e1cter de gastos de inversi\u00f3n por oposici\u00f3n a lo que la ciencia econ\u00f3mica denomina gastos de funcionamiento y gastos de servicio de la deuda (art. 24 Ley 38\/89). De manera que las transferencias gubernamentales a que se refieren los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta, deben ser destinadas a gastos de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n del art\u00edculo 22 de la Ley 60 de 1993 esta Corporaci\u00f3n lleg\u00f3 a la siguiente conclusi\u00f3n sobre la naturaleza de la “inversi\u00f3n social”: <\/p>\n
“Por otra parte, la Corte considera en cuanto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 demandado, que al permitir la destinaci\u00f3n de un diez por ciento (10%) de la participaci\u00f3n de los municipios a partir de 1999, “a gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal”, excedi\u00f3 el mandato contenido en el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que faculta al legislador para determinar los porcentajes m\u00ednimos de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la ‘inversi\u00f3n social’, como son los gastos de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal. <\/p>\n
“Por consiguiente, los porcentajes destinados a las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social no podr\u00e1n distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad de la distribuci\u00f3n de los recursos y de las competencias de las entidades territoriales para la financiaci\u00f3n del gasto social a que alude el ordenamiento constitucional.” (Corte Constitucional Sentencia C-520 de noviembre 21 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara). <\/p>\n
Lo anterior, impone ahora a esta Corporaci\u00f3n precisar los contenidos de estos conceptos. En Colombia, como en otros pa\u00edses, en materia presupuestal se distingue entre gastos de funcionamiento y gastos de inversi\u00f3n, lo que busca diferenciar los destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que generen riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones planteadas sobre la movil l\u00ednea divisoria entre los dos conceptos puede afirmarse que los gastos de inversi\u00f3n se caracterizan por su retorno en t\u00e9rmino del beneficio no inmediato sino en el futuro. El elemento social agregado a los gastos de inversi\u00f3n, tiene un componente intenso de la remuneraci\u00f3n de los recursos humanos que hacen posible el \u00e1rea social. <\/p>\n
El Profesor Enrique Low Murtra en cuanto a los gastos de inversi\u00f3n, afirma lo siguiente: <\/p>\n
“En todo caso los gastos de inversi\u00f3n son los que tienden a aumentar la disponibilidad de capital fijo. En algunos casos su identificaci\u00f3n es sencilla: El gasto en la construcci\u00f3n de una represa que abastece de agua a una regi\u00f3n es, sin duda, una inversi\u00f3n. La interventor\u00eda de una obra p\u00fablica y los dise\u00f1os de la misma son tambi\u00e9n gastos de inversi\u00f3n, pero dejan un mayor margen indefinible que en el caso antes citado. Otros casos dejan mayores dudas en relaci\u00f3n con la clasificaci\u00f3n que le corresponde. \u00bfC\u00f3mo clasificar un gasto en la adquisici\u00f3n de un inmueble (por construcci\u00f3n o por compra) para el funcionamiento puramente administrativo?. La adquisici\u00f3n de equipos a veces se considera de funcionamiento y a veces de inversi\u00f3n. Los gastos en salud y educaci\u00f3n, entre otros, suelen clasificarse como gastos de funcionamiento, aunque ciertamente involucran una verdadera inversi\u00f3n en capital humano. Aunque la contabilidad nacional resuelve, a menudo, estos dilemas de clasificaci\u00f3n y ubica cada gasto en un rubro claramente determinado, dicha contabilidad no siempre se elabora con criterio estrictamente anal\u00edtico, pues no es f\u00e1cil hacerlo. El diccionario de la Real Academia de la lengua define invertir: ‘Hablando de caudales, emplearlos, gastarlos o colocarlos en aplicaciones productivas’. El sentido ‘aplicaciones productivas’, que caracterizan el t\u00e9rmino inversi\u00f3n y los distingue del consumo implica que con la inversi\u00f3n aumenta el acervo de bienes a disposici\u00f3n de los productores.’ (Low Murtra Enrique, G\u00f3mez Ricardo Jorge. Pol\u00edtica Fiscal, 1986 p\u00e1g. 343. Edit. Universidad Externado de Colombia). <\/p>\n
La Corte Constitucional considera que la noci\u00f3n legal de “inversi\u00f3n en los sectores sociales” que trae el art\u00edculo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del art\u00edculo 357 de la Carta, que establece que la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n estar\u00e1 destinada a financiar “las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social” que sean definidas por la ley. Entra entonces la Corte a determinar cu\u00e1les son los alcances del concepto de inversi\u00f3n social de la Carta, los cuales fija en primer t\u00e9rmino la propia Ley 60 de 1993 en su contexto normativo. Pero, sin lugar a dudas, como lo hace en este caso, es funci\u00f3n de la jurisprudencia esclarecer, delimitar y precisar el sentido del pensamiento del Constituyente cuando se\u00f1ala los fines propios del Estado Social de Derecho. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n literal y exeg\u00e9tica del art\u00edculo 357 de la Carta podr\u00eda dar a entender que la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes s\u00f3lo puede estar destinada a gastos de inversi\u00f3n, esto es, a gastos destinados a aumentar la formaci\u00f3n bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de “inversi\u00f3n” y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel econ\u00f3mico y financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversi\u00f3n y los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera que esa interpretaci\u00f3n no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores constitucionales. En efecto, si el art\u00edculo 357 de la Carta hubiera establecido una r\u00edgida dicotom\u00eda entre los gastos sociales de inversi\u00f3n y los gastos sociales de funcionamiento, entonces tendr\u00edamos que concluir que un municipio, por medio de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, podr\u00eda financiar la construcci\u00f3n de una escuela o de un hospital, pero no podr\u00eda pagar los salarios de los m\u00e9dicos y los profesores respectivos. Esta conclusi\u00f3n es inaceptable puesto que el objetivo de la inversi\u00f3n y el gasto social en la Constituci\u00f3n no es aumentar la producci\u00f3n de determinados bienes f\u00edsicos -como si \u00e9stos fueran valiosos en s\u00ed mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participaci\u00f3n en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades b\u00e1sicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366). As\u00ed, el art\u00edculo 366 de la Carta se\u00f1ala que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable”. <\/p>\n
Ahora bien, es obvio que una inversi\u00f3n para una escuela que no podr\u00e1 tener maestros o para un hospital que estar\u00e1 desprovisto de m\u00e9dicos es in\u00fatil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educaci\u00f3n y de salud de la poblaci\u00f3n del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversi\u00f3n en el bienestar de la poblaci\u00f3n que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversi\u00f3n social, en el sentido de que s\u00f3lo caben “inversiones en el sentido econ\u00f3mico financiero del t\u00e9rmino, puede provocar una proliferaci\u00f3n de obras f\u00edsicas que, lejos de permitir una mejor satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, puede hacer in\u00fatil e irracional el gasto social.” <\/p>\n
Hay, pues, que compaginar la noci\u00f3n de inversi\u00f3n social con el sentido mismo de la finalidad social del Estado (CP t\u00edtulo XII cap\u00edtulo V). Ahora bien, esta Corte ya ha se\u00f1alado que cuando el entendimiento literal de una norma “conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposici\u00f3n, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-final\u00edstica”. En este sentido, la Corte Constitucional estima que es racional que la noci\u00f3n constitucional de “inversi\u00f3n social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efect\u00faen tambi\u00e9n en el sector social. <\/p>\n
El art\u00edculo 350 de la Carta se\u00f1ala tres criterios para la distribuci\u00f3n territorial del gasto p\u00fablico social: “Se tendr\u00e1 en cuenta el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n, y la eficiencia fiscal y administrativa”. La norma superior sobre transferencias a los municipios, agrega dos elementos a los anteriores: el “nivel relativo de pobreza”, concepto que incorpora indicadores adicionales al m\u00e9todo de establecer las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, y el de “progreso demostrado en calidad de vida”, que contiene la evoluci\u00f3n del nivel relativo de pobreza. <\/p>\n
Sobre los art\u00edculos 356 y 357 de la C.P., ha manifestado esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“Los arts. 356 Y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias econ\u00f3micas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constituci\u00f3n derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Naci\u00f3n hace a los Departamentos para que estos directamente o a trav\u00e9s de sus municipios, provean los servicios de educaci\u00f3n y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuir\u00e1n. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducci\u00f3n de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356). <\/p>\n
“El art. 357 trata de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, en un porcentaje que se incrementar\u00e1 hasta alcanzar el 22% como m\u00ednimo. Tambi\u00e9n se utilizar\u00e1n los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la poblaci\u00f3n y las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
“Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralizaci\u00f3n y alcanzar la autonom\u00eda, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades territoriales (Misi\u00f3n para la Descentralizaci\u00f3n y las Finanzas de las Entidades Territoriales, Informe Final, op. cit. p\u00e1g. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la existencias de las normas analizadas, ya depend\u00edan de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles.” (Sentencia No. C-478\/92 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
Queda clara la distinta naturaleza que otorg\u00f3 el constituyente a las dos categor\u00edas de transferencias, resultando complementaria la participaci\u00f3n directa de los municipios en los ingresos corrientes a aquella del Situado Fiscal; y constituy\u00e9ndose ambas en valiosos instrumentos de acercamiento de los servicios p\u00fablicos a las distintas entidades territoriales, encontrando su poblaci\u00f3n respuesta a sus aspiraciones de un mejor bienestar, y las instituciones a la estructura descentralista adoptada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
LOS CARGOS <\/p>\n
Los cargos de la demanda, que han sido objeto de cr\u00edticas tanto por el Ministerio P\u00fablico como por las dem\u00e1s autoridades intervinientes en el proceso, obedecen a una l\u00f3gica que consulta principios, valores y fundamentos constitucionales, principalmente los que tienen que ver con el denominado derecho a la igualdad y con los contenidos propios del Estado Social de Derecho. L\u00f3gica globalizante que se resiente de falta de precisi\u00f3n, pero que no est\u00e1 ausente de contenidos. <\/p>\n
Dos tipos de razonamientos contiene la demanda. Unos de car\u00e1cter gen\u00e9rico y otros de una naturaleza algo m\u00e1s espec\u00edfica. <\/p>\n
Entre los primeros encontramos que el demandante se\u00f1ala las normas acusadas como violatorias de los contenidos del Estado Social de Derecho, cuando el legislador adelant\u00f3 una distribuci\u00f3n del situado fiscal y de los ingresos corrientes de los municipios, por cuanto descuid\u00f3 las obligaciones propias de aquella forma del Estado cuyo contenido m\u00e1s espec\u00edfico tiene que ver con el suministro de bienes y de servicios, orientados a procurar el bienestar de todos los asociados. Sumado a esto y con una l\u00f3gica sincr\u00f3nica, se\u00f1ala un tratamiento desigual a las distintas entidades territoriales destinatarias de las transferencias. <\/p>\n
La verdad es que la l\u00f3gica jur\u00eddica de la interpretaci\u00f3n propuesta por el demandante no logra mostrar, visto el sistema de la Carta Pol\u00edtica, una violaci\u00f3n de \u00e9sta, en los preceptos acusados; los cuales, efectivamente, no s\u00f3lo tienen que ver con los principios, valores y fundamentos constitucionales abstractamente considerados, sino, en especial, con desarrollos que de los mismos, en la materia, trae la Carta Pol\u00edtica, desarrollos que en los art\u00edculos 356 a 364 superiores les dan los alcances que quiso el constituyente que tuviera el Estado Social de Derecho en la distribuci\u00f3n de los recursos requeridos, para asegurar la soluci\u00f3n descentralista. <\/p>\n
Imaginar objetivos del Estado Social de derecho al margen de los contenidos que lo desarrollan y reglamentan en el propio orden constitucional, resulta un error de interpretaci\u00f3n; pues nadie m\u00e1s que el propio constituyente puede definir los contenidos generales por \u00e9l propuestos; y en el caso, lo hace con suficiente detalle y precisi\u00f3n; resultando los cargos, insuficientes al no ser espec\u00edficamente referidos a las normas acusadas, ni pudiendo verse en ellos, con suficiente claridad, en qu\u00e9 circunstancias, las normas acusadas, resultan contrarias a la Carta. <\/p>\n
Se afirma en la demanda de la Ley 60 de 1993, que \u00e9sta debi\u00f3 tramitarse como una ley org\u00e1nica (art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes cuyos contenidos definen la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Est\u00e1 visto que no se trata en este caso de una ley org\u00e1nica. <\/p>\n
Es evidente que no hay distribuci\u00f3n de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que el propio art\u00edculo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educaci\u00f3n, destinando el dicho situado a la financiaci\u00f3n de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribuci\u00f3n de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribuci\u00f3n ordenada en el art\u00edculo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley org\u00e1nica. <\/p>\n
Tal como lo sostiene el concepto del Ministerio P\u00fablico y se desprende del expediente legislativo, el proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 60 fue repartido a las comisiones respectivas, y con mensaje de urgencia, se tramit\u00f3 por las hom\u00f3logas de cada c\u00e1mara. El 15 de junio de 1993 se aprob\u00f3 el proyecto en las comisiones terceras de ambas c\u00e1maras y al seguir su curso, previo inicio del tr\u00e1mite para segundo debate, se dej\u00f3 la siguiente constancia que reposa en la Gaceta 137 de 1993: <\/p>\n
“PLIEGO DE MODIFICACIONES AL PROYECTO DE LEY 120 DE 1992 <\/p>\n
“SOBRE EL TITULO <\/p>\n
“El t\u00edtulo original dice as\u00ed: Proyecto de ley por el cual se reglamentan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones: <\/p>\n
COMENTARIOS AL TITULO: Si bien el art\u00edculo 356 de la C.P. dice que la ley, a iniciativa del Gobierno, fijar\u00e1 los servicios a cargo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales’ y el art\u00edculo 357 precisa que ‘la ley a iniciativa del Gobierno ….fijar\u00e1 las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social… sin embargo, la fijaci\u00f3n de servicios e inversiones a cargo de las entidades territoriales implica la definici\u00f3n de competencia y por lo tanto es necesario que esta norma haga parte de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, la cual seg\u00fan el art\u00edculo 288 de la C.P., establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales: Es de anotar adem\u00e1s que esa ley org\u00e1nica es de un orden normativo superior y por lo tanto las funciones determinadas en esta ley ordinaria deber\u00e1n estar subordinadas a aqu\u00e9llas. Por lo tanto el t\u00edtulo deber\u00e1 invocar la facultad del Congreso para expedir leyes org\u00e1nicas (art. 151), y la ley org\u00e1nica espec\u00edfica que se pretende regular (art. 288). Este proyecto debe tramitarse conforme a las ritualidades constitucionales establecidas para el caso de las leyes org\u00e1nicas.’ <\/p>\n
El t\u00edtulo quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
PROYECTO DE LEY <\/p>\n
Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se distribuyen recursos de conformidad con los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones”. (Se subraya). <\/p>\n
“Aprobaci\u00f3n que se cumpli\u00f3 en forma un\u00e1nime por la mayor\u00eda absoluta (sic) de los miembros de la Corporaci\u00f3n conforme al texto aprobado en las comisiones conjuntas. ” (Archivo del Congreso Tomo I del expediente correspondiente a la Ley 60 de 1993). <\/p>\n
En la gaceta del Congreso No. 217 de junio de 1993, en acta de plenaria del Senado, se lee lo siguiente: <\/p>\n
“La Presidencia abre la discusi\u00f3n del t\u00edtulo y cerrada \u00e9sta, pregunta: aprueban los miembros de la Corporaci\u00f3n el t\u00edtulo le\u00eddo? y \u00e9stos responden afirmativamente. <\/p>\n
“Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales reglamentarios la Presidencia de la Rep\u00fablica pregunta: quieren lo Honorables Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la Rep\u00fablica? y \u00e9stos responden afirmativamente.” <\/p>\n
De lo anterior se desprende que la votaci\u00f3n fue un\u00e1nime ya que no hay votos negativos (art. 167 de la Ley 5a. de 1992). Es decir, la ley se aprob\u00f3 conforme al tr\u00e1mite constitucional. Ya se analiz\u00f3 anteriormente, que ella no pertenece a la categor\u00eda de las leyes org\u00e1nicas, por no estar comprendido su objeto entre los que se\u00f1alan los art\u00edculos 151 y 288 de la C.P.. <\/p>\n
LA INDEBIDA DISTRIBUCION . Art. 11 de la Ley 60 de 1993 <\/p>\n
Este art\u00edculo de la ley se ocupa de la distribuci\u00f3n del situado fiscal consagrado en el art\u00edculo 356 de la C.P.. Parte, en concordancia con \u00e9sta, de la distribuci\u00f3n de los porcentajes del 15% y 85%. <\/p>\n
El 15% lo distribuye por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. Disposici\u00f3n que se acuerda en un todo con lo preceptuado en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El cargo parece orientarse principalmente hacia el numeral 2o. del art\u00edculo 11, en el cual se dispone que el 85% restante ser\u00e1 distribu\u00eddo seg\u00fan las siguientes reglas: un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atenci\u00f3n a los usuarios actuales de los servicios de salud y educaci\u00f3n de todos los departamentos y distritos del pa\u00eds, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral 1o., permita la prestaci\u00f3n de servicios en condiciones de eficiencia administrativa. Esta eficiencia administrativa se calcula para cada sector de salud y educaci\u00f3n seg\u00fan los siguientes contenidos: <\/p>\n
“a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per-c\u00e1pita resultante de la siguiente operaci\u00f3n: El numerador ser\u00e1 el situado fiscal asignado al sector el a\u00f1o inmediatamente anterior ajustado por un \u00edndice de crecimiento salarial determinado por el Gobierno Nacional; el denominador ser\u00e1 la poblaci\u00f3n atendida el mismo a\u00f1o. <\/p>\n
“b) Se determinar\u00e1n los gastos per-c\u00e1pita departamentales y distritales agrup\u00e1ndolos en categor\u00edas, en atenci\u00f3n al \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas ‘INBI’, al ingreso perc\u00e1pita territorial y a la densidad de la poblaci\u00f3n sobre el territorio, seg\u00fan lo determine y apruebe el consejo nacional de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social “CONPES” para pol\u00edtica social. <\/p>\n
“c) A los departamentos y distrito, cuyos gastos perc\u00e1pita difieran del promedio de cada categor\u00eda en la que se encuentren inclu\u00eddos se le reconocer\u00e1n un est\u00edmulo cuando se hallaren por debajo de dicho promedio; en caso contrario, la diferencia se reconocer\u00e1 decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustituci\u00f3n de recursos financieros o aplicaci\u00f3n de cobertura as\u00ed: El 100% en 1994, el 80% en 1995, el 60% en 1996, 40% en 1997, el 20% en 1998, a partir de 1999 los gastos se valorar\u00e1n con el promedio perc\u00e1pita en la categor\u00eda de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren inclu\u00eddos. <\/p>\n
“Los gastos per-c\u00e1pita en condiciones de eficiencia ser\u00e1n la base para calcular el gasto en la poblaci\u00f3n o de los usuarios actualmente atendidos de que trata el numeral primero y la letra a) del numeral segundo del presente art\u00edculo”. (Par\u00e1grafo primero). <\/p>\n
Lo anterior conforma el denominado “situado fiscal m\u00ednimo”. <\/p>\n
El porcentaje restante se asignar\u00e1 en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n potencial por atender, en los sectores de salud y educaci\u00f3n, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios siguientes: <\/p>\n
“a) El esfuerzo fiscal se determinar\u00e1 como la relaci\u00f3n entre el gasto per-c\u00e1pita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educaci\u00f3n, y ponderada en forma inversa al ingreso perc\u00e1pita de la entidad territorial respectiva. <\/p>\n
“b) El esfuerzo fiscal se ponderar\u00e1 en relaci\u00f3n inversa al desarrollo socio-econ\u00f3mico. <\/p>\n
“c) Para efectos del esfuerzo fiscal el gasto perc\u00e1pita de cada departamento se determinar\u00e1 considerando el gasto aplicado a salud y educaci\u00f3n realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicci\u00f3n”. <\/p>\n
Las reglas generales de distribuci\u00f3n son acordes con los criterios y factores establecidos en la Carta Pol\u00edtica, y el desarrollo que \u00e9sta encarga a la ley. El legislador no contrari\u00f3 lo dispuesto sobre situado fiscal en el art\u00edculo 356 de la Carta, por lo que el cargo resulta infundado. <\/p>\n
Adicionalmente en el art\u00edculo se encarga al CONPES de la aplicaci\u00f3n y dise\u00f1o de la metodolog\u00eda para establecer la poblaci\u00f3n usuaria y para dise\u00f1ar los indicadores pertinentes. Alguien deb\u00eda realizar estas operaciones y distribuir, de acuerdo con los factores constitucionales y legales, los montos a cada entidad beneficiaria. No es contrario a la Carta que un organismo como el CONPES, cuya jerarqu\u00eda institucional es indiscutible, realice dichas operaciones, que la din\u00e1mica propia del situado fiscal, hace ineludibles. <\/p>\n
No es dable que el int\u00e9rprete asuma funciones que le competen al legislador, por mandato expreso de la Constituci\u00f3n, como lo pretende el demandante, pues el manejo de sus elementos no es del resorte ciudadano sino de los legisladores constitu\u00eddos, quienes en la materia disponen naturalmente de una flexibilidad y autonom\u00eda conforme a los criterios de la Carta. Labor que contiene elementos de adecuaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y practicabilidad de los preceptos constitucionales. Labor que de ninguna manera puede entenderse como un ejercicio repetitivo del orden superior, ni tampoco como la posibilidad de una expresi\u00f3n normativa, que contrar\u00eda la letra o el esp\u00edritu de la Carta. <\/p>\n
Por si lo anterior no fuese suficiente, se detiene la Corte en la curiosa visi\u00f3n interpretativa planteada por el demandante, seg\u00fan la cual, a su juicio, para que la distribuci\u00f3n resultase justa, debi\u00f3 el legislador favorecer a la poblaci\u00f3n potencial, es decir, carente de los servicios de salud y educaci\u00f3n, frente a la poblaci\u00f3n que actualmente recibe los servicios. Si se admitiera esto, realmente se caer\u00eda en el contrasentido de dejar de prestar unos servicios a unos para prestarlos a otros; desandar el camino de los progresos alcanzados para iniciar procesos nuevos. Lo que resulta sin ninguna consistencia desde el punto del Estado Social de Derecho ni del derecho a la igualdad, ni mucho menos contribuye a alcanzar el objetivo de un desarrollo a partir de los esquemas descentralistas y distributivos ordenados en la Carta. <\/p>\n
El tercer conjunto de elementos transicionales que contiene la norma (art. 11) se orienta justamente en este sentido de lograr el desarrollo integral, que excluye tratamientos discriminatorios como los propuestos por el demandante. <\/p>\n
Los art\u00edculos 9o. y 10 de la Ley 60, se ocupan de la naturaleza del situado, definici\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y una descripci\u00f3n de los programas y los valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en 1993, entendiendo la instituci\u00f3n como representativa de un porcentaje “creciente” de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, los cuales representaran para 1994 el 23%, para 1995 el 23.5% y para el a\u00f1o de 1996 el 24.5%, de lo que corresponde a cada departamento como m\u00ednimo el 60% para la educaci\u00f3n y el 20% para la salud. El 20% restante lo deber\u00e1 destinar el departamento o distrito a salud o educaci\u00f3n, seg\u00fan sus metas de coberturas y fuentes de financiaci\u00f3n de estos sectores. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se establecen reglas sobre los niveles de atenci\u00f3n de la salud y los de prevenci\u00f3n de las enfermedades y fomento de la salubridad p\u00fablica. <\/p>\n
En estas disposiciones es a\u00fan m\u00e1s amplia la autonom\u00eda del legislador en la fijaci\u00f3n de los porcentajes y la repartici\u00f3n de recursos para cumplir con los constitucionales criterios de distribuci\u00f3n. No pocos problemas plantea esa regulaci\u00f3n por la falta de suficiente informaci\u00f3n estad\u00edstica sobre costos, capacidad fiscal, niveles de pobreza, esfuerzo fiscal, lo que pone de presente la necesidad de conciliar objetivos con instrumentos, armoniz\u00e1ndolos en todo caso con la estructura macroecon\u00f3mica y las posibilidades del sector privado. <\/p>\n
Es entonces el proceso descentralista de las transferencias no s\u00f3lo un diagrama asistencial escueto, sino que debe tener en cuenta una planificaci\u00f3n viable y coherente que consulte elementos como el d\u00e9ficit fiscal, el impacto negativo sobre el balance fiscal y los posibles desajustes en el planteamiento de las nuevas partidas. <\/p>\n
El art\u00edculo 12 de la ley, no es objeto de ning\u00fan tipo de argumentaci\u00f3n en el concepto de violaci\u00f3n de la demanda. En \u00e9l se crea la comisi\u00f3n veedora de transferencias, que por ning\u00fan aspecto tiene referencia con los argumentos planteados en la demanda. Raz\u00f3n por la cual la Corte se inhibir\u00e1 de fallar sobre su contenido. <\/p>\n
En desarrollo del art\u00edculo 357 de la C.P., la Ley 60 en su art\u00edculo 24 determin\u00f3 los criterios de participaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes, de los cuales la inversi\u00f3n en los sectores sociales tendr\u00e1 el 15% en 1994, increment\u00e1ndose este porcentaje cada a\u00f1o hasta alcanzar el 22% en el a\u00f1o 2001, respetando en todo caso los criterios constitucionales expresados en los numerales 1o. y 2o., y en los par\u00e1grafos de la norma. <\/p>\n
La distribuci\u00f3n del 60% y 40% de que habla el art\u00edculo 357, es respetada por el precepto examinado, de acuerdo con los criterios del n\u00famero de habitantes, necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, poblaci\u00f3n total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. Esta cuantificaci\u00f3n est\u00e1 a cargo del legislador autorizado para ello por el propio constituyente. <\/p>\n
El art\u00edculo 25 de la ley desarrolla el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 354, seg\u00fan el cual para los efectos de la participaci\u00f3n all\u00ed incorporada, “la ley determinar\u00e1 los resguardos ind\u00edgenas que ser\u00e1n considerados como municipios”. Indica la ley que recibir\u00e1n una participaci\u00f3n igual a la transferencia per-c\u00e1pita nacional, multiplicada por la poblaci\u00f3n ind\u00edgena que habite en el respectivo resguardo. Critica sobre este aspecto el demandante al legislador, sin mayor fundamento real, porque la ley no identific\u00f3 municipios con resguardos ind\u00edgenas, sino que hizo un tratamiento de la participaci\u00f3n de los resguardos en los ingresos, teniendo en cuenta que los resguardos no tienen una estructura municipal y pueden existir superpuestos a dos o m\u00e1s municipios, lo que llev\u00f3 a disponer que los resguardos ind\u00edgenas recibieran una participaci\u00f3n igual a la transferencia per-c\u00e1pita nacional multiplicada por la poblaci\u00f3n ind\u00edgena que habite en el respectivo resguardo. Para evitar un tratamiento desfavorable a estas poblaciones ind\u00edgenas, el legislador con racionales principios de equidad, conformes con la l\u00f3gica del Estado Social de Derecho, y teniendo en cuenta el tope m\u00ednimo establecido en el art\u00edculo 45 transitorio de la Carta, dispuso la f\u00f3rmula antes reiterada del art\u00edculo 25 de la ley; pues, los resguardos ind\u00edgenas no recibieron nada por concepto de participaci\u00f3n en el a\u00f1o de 1992 y faltar\u00eda la base para calcular la asignaci\u00f3n durante la transici\u00f3n; vac\u00edo que llev\u00f3 al legislador con toda l\u00f3gica, a la f\u00f3rmula finalmente adoptada para no dejarlos sin participaci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 26 de la Ley 60, en desarrollo del art\u00edculo 357 de la C.P., dispone que durante el per\u00edodo comprendido entre 1994 y 1998, la distribuci\u00f3n de las participaciones se efect\u00fae de manera que cada municipio reciba anualmente una participaci\u00f3n “b\u00e1sica” igual a la misma cantidad percibida en 1992 en pesos constantes, por concepto de las participaciones en el Impuesto al valor agregado, IVA, establecidas en la Ley 12 de 1986, lo cual resulta conforme a lo preceptuado en el art\u00edculo 45 transitorio de la Carta sobre participaci\u00f3n “m\u00ednima” de los distritos y municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Se completa la hip\u00f3tesis normativa de la ley indicando que, del “valor total” de la transferencia del respectivo a\u00f1o, se deducir\u00e1 lo que le corresponde a los municipios como participaci\u00f3n b\u00e1sica y la diferencia se distribuir\u00e1 de acuerdo con los criterios establecidos en el art\u00edculo 24 de la ley. <\/p>\n
Seg\u00fan la demanda resulta inconstitucional el precepto: <\/p>\n
“En efecto, al extender inconstitucionalmente el per\u00edodo de transici\u00f3n por seis a\u00f1os, se rigidiza (sic) el mecanismo de redistribuci\u00f3n, ya que lo que queda para distribuir despu\u00e9s de descontar la participaci\u00f3n b\u00e1sica es un monto muy peque\u00f1o. En otras palabras, en forma similar a lo acontecido con el situado fiscal departamental, las regiones ricas aseguran para ellos la parte sustancial, dejando para compartir con los pobres lo residual”. <\/p>\n
Sin entrar a discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el per\u00edodo de transici\u00f3n, pues en \u00e9ste, es claro, el constituyente s\u00f3lo le impuso la obligaci\u00f3n de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendi\u00f3 inconstitucionalmente, de 3 a 5 a\u00f1os, el mencionado per\u00edodo de transici\u00f3n, eludiendo los criterios de distribuci\u00f3n establecidos en el art\u00edculo 357 de la Carta y desarrollados en el art\u00edculo 24 de la ley; exceso que ser\u00e1, en lo pertinente, declarado inexequible. <\/p>\n
La mora del legislador, no constituye fundamento suficiente para iniciar el per\u00edodo de transici\u00f3n en 1994, pues el texto superior (art. 45 transitorio) establece que \u00e9ste debi\u00f3 iniciarse a partir de 1993. El legislador en la Ley 60 no pod\u00eda aplazar el calendario expresamente determinado por el Constituyente, e incurri\u00f3 por este aspecto en inconstitucionalidad por omisi\u00f3n. Por las razones expuestas la Corte declarar\u00e1 inexequibles las expresiones “1996, 1997 y 1998” del art\u00edculo 26 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
De igual modo, se pronunciar\u00e1 sentencia de inconstitucionalidad sobre el art\u00edculo 42 acusado, por resultar contrario a los predicados del art\u00edculo 359 de la Carta que prohibe a los \u00f3rganos del poder p\u00fablico decretar partidas de las rentas nacionales, con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo las participaciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para inversi\u00f3n social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a las entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas; por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica, ya que en verdad se trata de una modalidad de indebida destinaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos que no autoriza el citado art\u00edculo, cuyo tenor literal es claro. No sobra se\u00f1alar que la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios no tiene el car\u00e1cter de entidad territorial. <\/p>\n
Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 10, 11, 24 y 25 de la Ley 60 de agosto 12 de 1993, por las razones precedentes. <\/p>\n
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES el art\u00edculo 42, y las expresiones “1996, 1997 y 1998,” del inciso primero del art\u00edculo 26, de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Tercero. INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 12 por ausencia de concepto de la violaci\u00f3n. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Expediente No. D-669 <\/p>\n
Vienen firmas…. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Expediente D-669 <\/p>\n
Vienen firmas….. <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-151-95 |Sentencia No. C-151\/95 INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION\/MUNICIPIO-Participaci\u00f3n El art\u00edculo 357 de la Carta dispone que los municipios participar\u00e1n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, con lo cual se var\u00eda la base de la liquidaci\u00f3n de la nueva transferencia, que no seguir\u00e1 siendo el IVA como ocurr\u00eda anteriormente. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1461","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1461","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1461"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1461\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1461"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1461"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1461"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}