C-205-95<\/p>\n
Sentencia No. C-205\/95 <\/p>\n
FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Creaci\u00f3n\/ADMINISTRACION PUBLICA <\/p>\n
La ley demandada no viola la Constituci\u00f3n. La dependencia creada no fue dotada de personer\u00eda jur\u00eddica y se ha querido que su funcionamiento se traduzca en el m\u00ednimo costo posible para el erario. Resulta por ello conforme a la Constituci\u00f3n – y al principio de econom\u00eda -, que se haya establecido que el representante legal del Himat lo ser\u00e1 del Fondo y que aqu\u00e9lla lo manejar\u00e1. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea visto como un organismo aut\u00f3nomo que se apoya en la infraestructura de un establecimiento p\u00fablico (Himat), o que \u00e9ste \u00faltimo posee en su estructura una dependencia (FONAT) sujeta a un r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
LEY ORGANICA-Improcedencia\/ADMINISTRACION PUBLICA-Modificaci\u00f3n de la estructura <\/p>\n
De ordinario, una ley que modifica la estructura de la administraci\u00f3n administrativa, repercute en el presupuesto, sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley org\u00e1nica respectiva. <\/p>\n
FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Manejo presupuestal <\/p>\n
La ley no contempla para el manejo del Fondo, un procedimiento diferente del se\u00f1alado en la ley org\u00e1nica de presupuesto, cuyas disposiciones, particularmente, en materia de ejecuci\u00f3n del gasto, le son aplicables. De ninguna manera se vulnera el principio de universalidad ni el de unidad de caja. La constituci\u00f3n y manejo del Fondo, no son \u00f3bice para que en el presupuesto anual se contin\u00fae incluyendo el total de ingresos fiscales y se mantenga una caja o presupuesto com\u00fan con el objeto de atender el pago de las apropiaciones autorizadas. <\/p>\n
FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Cuenta separada en presupuesto del Himat <\/p>\n
La ley demandada no autoriza un aporte o suscripci\u00f3n del Estado a una empresa industrial o comercial. El Fondo que se establece opera como cuenta separada en el presupuesto del Himat, que es un establecimiento p\u00fablico (Art\u00edculo 2 del Decreto 1278 de 1994). Por consiguiente, la apropiaci\u00f3n correspondiente se destinar\u00e1 a dicha entidad, que manejar\u00e1 los recursos que se le asignen con ese prop\u00f3sito bajo la forma de una cuenta separada. <\/p>\n
FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Exenci\u00f3n de valorizaci\u00f3n <\/p>\n
El art\u00edculo de la ley, pese a que alude a una “exenci\u00f3n de valorizaci\u00f3n”, precisa, por v\u00eda negativa – se\u00f1alando que sobre el valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras mientras la inversi\u00f3n no se hubiere amortizado no recaer\u00e1n tributos -, el campo de acci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s grav\u00e1menes que afectan la propiedad inmueble, la cual s\u00f3lo puede gravarse por los municipios. El Congreso puede concurrir a determinar de modo general los elementos b\u00e1sicos de los tributos municipales, pues ellos se votan de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Por lo anterior, no es de recibo, en este caso, la restricci\u00f3n a la iniciativa legislativa indicada en el art\u00edculo 154 de la CP, que por lo dem\u00e1s se predica de las exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales. <\/p>\n
FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Representante legal <\/p>\n
La ley no dispone, por s\u00ed misma, la designaci\u00f3n de un funcionario que sea de libre nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. El representante legal del Himat como agente suyo es designado por el Presidente y, a este respecto, la ley no prescribe nada en contrario. Simplemente, la ley le asigna a este funcionario una funci\u00f3n adicional: representar legalmente a FONAT. La atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n, esto es, la habilitaci\u00f3n de una competencia, corresponde a la ley, y no puede confundirse con la funci\u00f3n nominativa que incumbe al Presidente, la cual permanece inalterada. <\/p>\n
AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES\/CONTRIBUCION DE VALORIZACION <\/p>\n
El Congreso en esta ocasi\u00f3n no ha interferido ileg\u00edtima e irrazonablemente en la \u00f3rbita tributaria de las entidades territoriales. Como ya se anot\u00f3, la ley, lejos de disponer de una renta tributaria constituida, se contrae a configurar por v\u00eda negativa la base gravable de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. Para este efecto, debe reiterarse, que s\u00f3lo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden hacer sino de conformidad con la ley. <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES-Prohibici\u00f3n\/SUBSIDIO-Excepciones <\/p>\n
La prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones a personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, s\u00f3lo tiene las excepciones que la misma Constituci\u00f3n establece o que se derivan de sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio p\u00fablico o beneficiarios de una inversi\u00f3n p\u00fablica, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestaci\u00f3n, total o parcial, a cargo de \u00e9ste. A la luz del art\u00edculo 355 de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepci\u00f3n s\u00f3lo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado. La Corte, sin embargo, encuentra en la Constituci\u00f3n suficientes elementos para sostener la constitucionalidad de un subsidio como el que es objeto de an\u00e1lisis. El subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos ellos vinculados a deberes que la Constituci\u00f3n asigna al Estado, cuya inobservancia contradir\u00eda el designio constitucional de la actividad p\u00fablica y profundizar\u00eda la desigualdad real existente en el pa\u00eds. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto <\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que por servicios p\u00fablicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios p\u00fablicos \u201cque se prestan a trav\u00e9s de sistemas de redes f\u00edsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad espec\u00edfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas\u201d. <\/p>\n
SUBSIDIO PARA ADECUACION DE TIERRAS <\/p>\n
El Congreso ha intentado resolver la situaci\u00f3n recurriendo a la consagraci\u00f3n de un subsidio parcial del costo de recuperaci\u00f3n de esta suerte de inversiones p\u00fablicas, que beneficia a los peque\u00f1os productores. Pretende, de esta manera, promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los peque\u00f1os productores como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras p\u00fablicas de adecuaci\u00f3n de tierras y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la pr\u00e1ctica en el incumplimiento de otro. Los peque\u00f1os productores se encuentran en condiciones socioecon\u00f3micas diferentes respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma metodolog\u00eda y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues s\u00f3lo as\u00ed – gracias al subsidio – pueden mantenerse como categor\u00eda social y recibir el beneficio de la acci\u00f3n estatal como los restantes productores agrarios. <\/p>\n
Ref.: Expediente D-656 <\/p>\n
Actor: JUAN MANUEL CHARRY URUE\u00d1A <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993 “por la cual se organiza el subsector de adecuaci\u00f3n de tierras y se establecen sus funciones”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Mayo 11 de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n de constitucionalidad de los art\u00edculos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993 “por la cual se organiza el subsector de adecuaci\u00f3n de tierras y se establecen sus funciones”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA <\/p>\n
El tenor literal de las normas acusadas es el siguiente: <\/p>\n
Ley 41 de 1993 <\/p>\n
Art\u00edculo 16.- Fondo de Adecuaci\u00f3n de Tierras. Cr\u00e9ase el Fondo Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras, FONAT, como unidad administrativa de financiamiento del Subsector de Adecuaci\u00f3n de Tierras, cuyo objeto es financiar los estudios, dise\u00f1os y construcci\u00f3n de las obras de riego, avenamiento, y defensa contra las inundaciones, de acuerdo con las pol\u00edticas trazadas por el Consejo Superior de Adecuaci\u00f3n de Tierras. <\/p>\n
El fondo funcionar\u00e1 como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, quien lo manejar\u00e1 y su representante legal ser\u00e1 el Director General de dicho instituto. <\/p>\n
Art\u00edculo 17.- Patrimonio. El patrimonio del Fondo Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras estar\u00e1 integrado de la siguiente manera: <\/p>\n
1. Por los recursos provenientes de recuperaci\u00f3n de las inversiones realizadas por los organismos p\u00fablicos ejecutores. <\/p>\n
2. Por los recursos que se le asignen en el Presupuesto Nacional. <\/p>\n
3. Por los cr\u00e9ditos internos o externos que se contraten con destino al fondo. <\/p>\n
5. Por los recursos de cooperaci\u00f3n t\u00e9cnica que se otorguen para el cumplimiento de su objeto. <\/p>\n
6. Por el producto de los rendimientos financieros de sus inversiones. <\/p>\n
7. Por las donaciones, aportes, y contrapartidas que le otorguen organismos internacionales o nacionales privados o p\u00fablicos y los provenientes de otros pa\u00edses. <\/p>\n
Art\u00edculo 25.- Subsidios. Cr\u00e9ase un subsidio del 50% en las cuotas de recuperaci\u00f3n de inversiones de los proyectos, con destino a los peque\u00f1os productores, usuarios de los Distritos de Adecuaci\u00f3n de Tierras que re\u00fanan las condiciones socioecon\u00f3micas que determine el Consejo Superior de Adecuaci\u00f3n de Tierras. Este subsidio puede ser complementado con aportes de otros organismos p\u00fablicos o privados en cuant\u00eda no menor al 5% ni mayor al 20% del costo en cuyo caso, el subsidio se incrementar\u00e1 en dicho porcentaje. <\/p>\n
Art\u00edculo 34.- Exenci\u00f3n de Valorizaci\u00f3n. El valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras que sean construidas con el fin de mejorar y hacer m\u00e1s productivas las actividades agropecuarias, debe ser desagregado del aval\u00fao catastral del predio beneficiado para los efectos tributarios y fiscales. Sobre este valor, no podr\u00e1 recaer ninguna clase de impuestos o contribuciones de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s grav\u00e1menes durante el t\u00e9rmino de amortizaci\u00f3n del costo de las obras”. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
Preliminares <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 41 de 1993, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 40.731. <\/p>\n
2. El ciudadano Manuel Charry Urue\u00f1a instaur\u00f3 demanda de inconstitucionalidad parcial contra los art\u00edculos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993, por considerarlos violatorios de los art\u00edculos 151, 154, 189-13, 287, 294, 355, 362 y 368 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
3. Los ciudadanos Luis Carlos S\u00e1chica Aponte, en calidad de apoderado de la Naci\u00f3n-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y Mauricio Caballero Ospina apoderado de la Naci\u00f3n – INAT, presentaron escritos en apoyo de la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
4. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corporaci\u00f3n que aceptara su impedimento para conocer del proceso de la referencia, toda vez que se desempe\u00f1aba como Senador de la Rep\u00fablica al momento del tr\u00e1mite de la Ley 41 de 1993. Aceptado el impedimento, se remiti\u00f3 el proceso al Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 concepto, en el que se pide a la Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de las normas acusadas. <\/p>\n
5. Mediante el art\u00edculo 116 literal d) de la Ley 99 de 1993, el Himat se trasform\u00f3 en el Instituto Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras -INAT-. En ejercicio de las facultades contenidas en dicha disposici\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto N\u00b0 1278 de 1994 “por el cual se modifica la Estructura Org\u00e1nica y el Funcionamiento del Instituto Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras -INAT- antes Instituto Colombiano de Hidrolog\u00eda, Meteorolog\u00eda y Adecuaci\u00f3n de Tierras -Himat-“. El numeral 22 del art\u00edculo 5 del Decreto 1278 de 1994 asign\u00f3 al INAT la administraci\u00f3n del FONAT. <\/p>\n
En consecuencia, las referencias que se hagan en la sentencia al HIMAT, se deben entender hechas respecto del INAT. <\/p>\n
6. Para una mayor claridad expositiva, se resumir\u00e1n, en primer t\u00e9rmino, los cargos que el actor endilga a las normas acusadas y, luego, se introducir\u00e1n los argumentos del Ministerio P\u00fablico y de los intervinientes. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
A.- Primer cargo: ley org\u00e1nica del presupuesto (CP art. 151) <\/p>\n
Sustentaci\u00f3n del cargo <\/p>\n
El art\u00edculo 16 de la Ley 41 de 1993, al crear el Fondo de Adecuaci\u00f3n de Tierras, “FONAT”, como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, regula una materia propia de la ley org\u00e1nica del presupuesto (CP art. 151). La constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo – dentro de la estructura de la administraci\u00f3n nacional -, paralelo al de la entidad en cuyo presupuesto se establece y, de otra parte, carente de personer\u00eda jur\u00eddica, corresponde a una situaci\u00f3n irregular que no puede sustentarse en las facultades del Congreso derivadas del art\u00edculo 150-7 de la C.P. <\/p>\n
De otro lado, los principios de universalidad y de unidad de caja (Ley 38 de 1989, art. 8), “resultan violados por los art\u00edculos 16 y 17 acusados”. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
La norma acusada es exequible, como quiera que lo mismo se dict\u00f3 con arreglo a la competencia que la Constituci\u00f3n le atribuye al Congreso en el art\u00edculo 150-7. La disposici\u00f3n legal se ocupa de definir los elementos que conforman la estructura del “FONAT”: unidad administrativa del Himat; patrimonio propio; funciones administrativas; representante legal, etc. <\/p>\n
Tampoco se observa vulneraci\u00f3n alguna de la ley org\u00e1nica del presupuesto. El manejo independiente del patrimonio de “FONAT”, es una medida administrativa y no propiamente presupuestal, que no comporta una labor de captaci\u00f3n de fondos p\u00fablicos que deban “entrar al tesoro p\u00fablico para formar una caja com\u00fan que finalmente se destinar\u00e1n a los cometidos determinados en el presupuesto”. Los principios presupuestales no se vulneran ni la \u00f3rbita reguladora de la ejecuci\u00f3n presupuestaria se invade, con la creaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n que cumple funciones financieras dentro del Himat. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Instituto Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras <\/p>\n
El Congreso Nacional est\u00e1 facultado para crear entidades del orden nacional, sin someterse a una tipolog\u00eda determinada. Se ha desarrollado, en este caso, “una nueva entidad dentro de una preexistente”, lo que hacia necesario establecer pautas precisas de orden administrativo y financiero para garantizar su funcionamiento, las cuales no invaden la \u00f3rbita de la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La creaci\u00f3n del FONAT se origin\u00f3 en la competencia del Congreso contemplada en el numeral 7 del art\u00edculo 150 C.P. Desde la reforma constitucional de 1968, se ha previsto la existencia de fondos (Decreto 3130 de 1968) que son \u201csistemas de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creaci\u00f3n cuya administraci\u00f3n se hace en los t\u00e9rminos en \u00e9ste se\u00f1alado\u201d. La existencia de fondos complementa el segundo nivel de la administraci\u00f3n (establecimientos p\u00fablicos, corporaciones aut\u00f3nomas regionales, sociedades de econom\u00eda mixta y empresas industriales y comerciales del Estado). <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. El Fondo de Adecuaci\u00f3n de tierras “FONAT”, se analiza de manera distinta en la demanda y en la impugnaci\u00f3n. Para la primera se trata de una medida presupuestal, propia de la ley org\u00e1nica del presupuesto. Para la segunda, de una medida administrativa, perteneciente a una ley sobre estructura de la administraci\u00f3n nacional. <\/p>\n
La lectura de los art\u00edculos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993, lleva a la conclusi\u00f3n de que la materia objeto de regulaci\u00f3n, es tanto administrativa como presupuestal. En efecto, la ley introduce una innovaci\u00f3n en la estructura de la administraci\u00f3n nacional, consistente en la creaci\u00f3n de una dependencia, a la que se asigna una naturaleza (unidad administrativa), una funci\u00f3n (financiar los estudios, dise\u00f1os y construcci\u00f3n de obras de riego, avenamiento, y defensa contra las inundaciones), un patrimonio (integrado por los rubros que se enumeran en el art\u00edculo 17), un cuerpo de direcci\u00f3n (consejo superior de adecuaci\u00f3n de tierras) y un representante legal (el director general del Himat). De otra parte, se contempla la connotaci\u00f3n presupuestal del organismo, al se\u00f1alar que funcionar\u00e1 como una cuenta separada en el presupuesto del Himat y a ella se canalizar\u00e1n recursos del presupuesto nacional. <\/p>\n
Desde el punto de vista administrativo, las leyes que determinan la estructura de la administraci\u00f3n nacional, pueden hacerlo creando las entidades expresamente previstas en la Constituci\u00f3n (ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos p\u00fablicos, empresas industriales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta), o estableciendo otras diferentes que, a su juicio y de acuerdo con las circunstancias, se consideren convenientes con el objeto de satisfacer las necesidades del servicio p\u00fablico. La Constituci\u00f3n, consciente de que este es un campo en el que es corriente ensayar nuevas figuras y dise\u00f1os administrativos con miras a realizar los variados cometidos estatales, no consagr\u00f3 un numerus clausus de entidades administrativas. De ah\u00ed que, sin perjuicio del elenco de organismos administrativos efectuado por el Constituyente, el art\u00edculo 150-7 de la CP faculte al Congreso para crear, suprimir o fusionar “otras entidades del orden nacional”. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no exige que las entidades administrativas, necesariamente deban tener personer\u00eda jur\u00eddica, extremo que, por consiguiente, se libra a la ley. La Constituci\u00f3n no entra a regular los criterios de adscripci\u00f3n, vinculaci\u00f3n o incorporaci\u00f3n de “las otras entidades del orden nacional”, que puede crear el legislador. Todos estos aspectos, en consecuencia, son materias que ingresan en el \u00e1mbito de la ley. <\/p>\n
En este orden de ideas, la ley demandada no viola la Constituci\u00f3n. La dependencia creada no fue dotada de personer\u00eda jur\u00eddica y se ha querido que su funcionamiento se traduzca en el m\u00ednimo costo posible para el erario. Resulta por ello conforme a la Constituci\u00f3n – y al principio de econom\u00eda (CP art. 209) -, que se haya establecido que el representante legal del Himat lo ser\u00e1 del Fondo y que aqu\u00e9lla lo manejar\u00e1. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea visto como un organismo aut\u00f3nomo que se apoya en la infraestructura de un establecimiento p\u00fablico (Himat), o que \u00e9ste \u00faltimo posee en su estructura una dependencia (FONAT) sujeta a un r\u00e9gimen especial. En verdad, la soluci\u00f3n que preconiza el demandante (absoluta independencia del Himat y personer\u00eda jur\u00eddica propia), habr\u00eda significado restarle flexibilidad a la regulaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y, sin duda, habr\u00eda repercutido en un mayor gasto p\u00fablico. La Corte, a este respecto, reitera su doctrina: <\/p>\n
“La Corte debe insistir en el hecho de que debe ser la estructura la que se adapte a la funci\u00f3n y no al contrario, esto es, que la funci\u00f3n se vea obligada a amoldarse a la estructura. S\u00f3lo de esta forma se logra una administraci\u00f3n din\u00e1mica y eficaz, que responda a las exigencias de la sociedad y a las responsabilidades que la Carta, la ley y los mismos gobernantes le asignan a las entidades del Estado” (Corte Constitucional, sentencia C-089A de Marzo 3 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
2. Las disposiciones demandadas no regulan el proceso presupuestal en sus distintas etapas de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, \u00e1mbito exclusivo de la ley org\u00e1nica (CP art. 352). Sencillamente, en su virtud se crea una dependencia administrativa que genera un gasto p\u00fablico. Entre los ingresos que alimentan el fondo y que permiten constituirlo materialmente, se cuentan los recursos que se le asignen en el presupuesto nacional. De ordinario, una ley que modifica la estructura de la administraci\u00f3n administrativa, repercute en el presupuesto, sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley org\u00e1nica respectiva. <\/p>\n
Debe advertirse, de otra parte, que la ley no contempla para el manejo del Fondo, un procedimiento diferente del se\u00f1alado en la ley org\u00e1nica de presupuesto, cuyas disposiciones, particularmente, en materia de ejecuci\u00f3n del gasto, le son aplicables. De ninguna manera se vulnera el principio de universalidad ni el de unidad de caja. La constituci\u00f3n y manejo del Fondo, no son \u00f3bice para que en el presupuesto anual se contin\u00fae incluyendo el total de ingresos fiscales y se mantenga una caja o presupuesto com\u00fan con el objeto de atender el pago de las apropiaciones autorizadas. <\/p>\n
La Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de los art\u00edculos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993. <\/p>\n
B.- Segundo cargo: iniciativa gubernamental (CP art. 154) <\/p>\n
Sustentaci\u00f3n del cargo <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
Invertir recursos p\u00fablicos en obras de infraestructura rural no significa que el Estado participe en el desarrollo de una actividad industrial y comercial o que ello implique la creaci\u00f3n de una empresa con ese objeto. En todo caso, el respectivo proyecto de ley fue presentado por el Gobierno. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La Ley 41 de 1993 cumpli\u00f3 con el requisito que exige el art\u00edculo 154 de la C.P., toda vez que fue presentado por el Ministro de Agricultura de la \u00e9poca. <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
La ley demandada no autoriza un aporte o suscripci\u00f3n del Estado a una empresa industrial o comercial. El Fondo que se establece opera como cuenta separada en el presupuesto del Himat, que es un establecimiento p\u00fablico (Art\u00edculo 2 del Decreto 1278 de 1994). Por consiguiente, la apropiaci\u00f3n correspondiente se destinar\u00e1 a dicha entidad, que manejar\u00e1 los recursos que se le asignen con ese prop\u00f3sito bajo la forma de una cuenta separada. <\/p>\n
El art\u00edculo 34 de la ley, pese a que alude a una “exenci\u00f3n de valorizaci\u00f3n”, precisa, por v\u00eda negativa – se\u00f1alando que sobre el valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras mientras la inversi\u00f3n no se hubiere amortizado no recaer\u00e1n tributos -, el campo de acci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s grav\u00e1menes que afectan la propiedad inmueble, la cual s\u00f3lo puede gravarse por los municipios (CP art. 317). El Congreso puede concurrir a determinar de modo general los elementos b\u00e1sicos de los tributos municipales, pues ellos se votan de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley (CP arts. 313 y 338). Por lo anterior, no es de recibo, en este caso, la restricci\u00f3n a la iniciativa legislativa indicada en el art\u00edculo 154 de la CP, que por lo dem\u00e1s se predica de las exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales. <\/p>\n
Los cargos no prosperan. <\/p>\n
C.- Tercer cargo: facultad nominativa del Presidente de la Rep\u00fablica (CP art. 189-13) <\/p>\n
Sustentaci\u00f3n del cargo <\/p>\n
La atribuci\u00f3n constitucional del Presidente de designar a sus agentes (CP art. 180-13), es desconocida por el art\u00edculo 16 de la ley que dispone que el representante legal de “FONAT ” ser\u00e1 el director general del Himat. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
Corresponde al Presidente hacer la designaci\u00f3n concreta de su agente y al Congreso crear el respectivo cargo. La ley se ha limitado a determinar el funcionario al cual le corresponde ejercer cierta funci\u00f3n. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Instituto Nacional de Adecuaci\u00f3n de Tierras <\/p>\n
La ley no se ocupa de designar al funcionario que tendr\u00e1 la representaci\u00f3n legal del Himat. La circunstancia de que el FONAT carezca de personer\u00eda jur\u00eddica propia y que pertenezca a “un subsector” del Himat, explica porqu\u00e9 el primero se sirve del \u00f3rgano de representaci\u00f3n legal de \u00e9ste \u00faltimo. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La ley puede definir qui\u00e9n representar\u00e1 al FONAT, sin nominarlo. Ante la inexistencia de autonom\u00eda administrativa por parte del Fondo, el legislador puede determinar el funcionario encargado de la misma, en este caso, el Director del Himat, sin que por ello se limite la facultad presidencial para seleccionar la persona que ocupe el cargo. <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
La ley no dispone, por s\u00ed misma, la designaci\u00f3n de un funcionario que sea de libre nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica (CP art. 188-13). El representante legal del Himat como agente suyo es designado por el Presidente y, a este respecto, la ley no prescribe nada en contrario. Simplemente, la ley le asigna a este funcionario una funci\u00f3n adicional: representar legalmente a FONAT. La atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n, esto es, la habilitaci\u00f3n de una competencia, corresponde a la ley, y no puede confundirse con la funci\u00f3n nominativa que incumbe al Presidente, la cual permanece inalterada. <\/p>\n
El cargo no prospera. <\/p>\n
D.- Cuarto cargo: autonom\u00eda de las entidades territoriales (CP arts. 287, 294 y 362) <\/p>\n
Sustentaci\u00f3n del cargo <\/p>\n
El art\u00edculo 34 de la ley demandada ha se\u00f1alado que sobre los predios beneficiados con obras de adecuaci\u00f3n, durante el t\u00e9rmino de amortizaci\u00f3n de su costo, no podr\u00e1 recaer ning\u00fan tributo o contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y dem\u00e1s grav\u00e1menes de propiedad de los municipios, lo cual atenta contra su autonom\u00eda, entendida como “el derecho a administrar sus recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. La exenci\u00f3n, indebidamente concedida por la ley, afecta rentas tributarias de las entidades territoriales, a las cuales se extiende la garant\u00eda de la propiedad privada (CP art. 362). <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 338 de la CP, el Congreso debe fijar los elementos constitutivos de todos los tributos, disponiendo su creaci\u00f3n y autorizando su establecimiento por parte de los concejos municipales. En este sentido, la desagregaci\u00f3n del valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras del aval\u00fao catastral, es una regla puramente metodol\u00f3gica – que no entra\u00f1a exenci\u00f3n ni concesi\u00f3n de un tratamiento preferencial para tributos de orden municipal – a fin de poder determinar la base gravable de los impuestos que recaigan sobre la propiedad inmueble, que se justifica en la necesidad de amortizar una inversi\u00f3n. <\/p>\n
La segunda parte de la norma demandada, no consagra ni exenci\u00f3n ni tratamiento preferencial alguno. El sistema de cuotas, a cargo del usuario, impide que simult\u00e1neamente se imponga una contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, cuya finalidad ser\u00eda id\u00e9ntica, vale decir, la recuperaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica. Dado que la obra se realiza con fondos de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s del mecanismo de la valorizaci\u00f3n, el municipio no podr\u00eda pretender causar a su favor el derecho a recuperar esa inversi\u00f3n. <\/p>\n
La garant\u00eda de la propiedad privada que cubre las rentas tributarias y no tributarias de las entidades territoriales, las protege de su expropiaci\u00f3n o extinci\u00f3n ileg\u00edtimas, pero no asegura que se mantenga un nivel determinado de ingresos; menos todav\u00eda, desapodera al Congreso de su facultad de establecer y modificar los tributos y sus elementos esenciales, sin que por ese motivo se pueda entender que su ejercicio comporta expropiaci\u00f3n o extinci\u00f3n de tales rentas, pues entonces, con su primera utilizaci\u00f3n, la competencia constitucional se habr\u00eda tornado extinta. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Instituto de Adecuaci\u00f3n de Tierras <\/p>\n
La ley no afecta la base gravable de los tributos que pertenecen a los municipios, ya que no toma el valor de los predios, sino el valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras y \u00fanicamente mientras se amortice la inversi\u00f3n realizada. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La ley no vulnera las disposiciones constitucionales relativas a la protecci\u00f3n de las rentas territoriales. \u201cCuando se dispone desagregar del aval\u00fao catastral el valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras est\u00e1 acumulando un sistema para determinar la base gravable del impuesto sobre la propiedad inmueble sin afectar la base gravable de los tributos que corresponden a las entidades territoriales\u201d. <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. Sobre la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n lo siguiente: <\/p>\n
“La doctrina ha equivocadamente denominado “soberan\u00eda fiscal” la capacidad de los entes territoriales para decretar impuestos y administrar sus recursos. En realidad las diversas entidades territoriales colombianas est\u00e1n lejos de ser autosuficientes en materia fiscal. Adem\u00e1s es la ley la que regula las condiciones de ejercicio de esta facultad. Sin embargo sobre sus propios ingresos las entidades territoriales gozan de un derecho de propiedad que tiene protecci\u00f3n constitucional” (Corte Constitucional, sentencia C-075 de 1993. MP. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Es claro para la Corte Constitucional que la garant\u00eda de la propiedad privada que ampara los bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aqu\u00e9llas est\u00e1n autorizadas para imponer y cobrar, as\u00ed como las caracter\u00edsticas y elementos esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garant\u00eda, quedar\u00eda sin explicaci\u00f3n el papel de la ley cuando la Constituci\u00f3n apela a ella al consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su parte, debe hacer uso razonable de esta funci\u00f3n, si pretende que sus preceptos sean constitucionales, pues, en el marco de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, resulta fundamental que \u00e9stas puedan “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (CP art. 287-3). <\/p>\n
2. A juicio de la Corte, el Congreso en esta ocasi\u00f3n no ha interferido ileg\u00edtima e irrazonablemente en la \u00f3rbita tributaria de las entidades territoriales. Como ya se anot\u00f3, la ley, lejos de disponer de una renta tributaria constituida, se contrae a configurar por v\u00eda negativa la base gravable de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. Para este efecto, debe reiterarse, que s\u00f3lo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden hacer sino de conformidad con la ley. <\/p>\n
3. La desvinculaci\u00f3n temporal del valor presente de las obras de adecuaci\u00f3n de tierras, de la base impositiva de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y de la de los dem\u00e1s tributos, consulta el principio de equidad tributaria (CP art. 363) y abona, por ende, la razonabilidad de la ley. El cobro de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, dentro del l\u00edmite del beneficio que reporte al inmueble gravado, busca financiar o recuperar el costo de la obra. Si el FONAT, de una parte, exige al usuario el pago de su respectiva cuota de recuperaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica y, simult\u00e1neamente, la entidad territorial anticipa el cobro de impuestos sobre el mayor valor adquirido por el predio en raz\u00f3n de la obra realizada (valorizaci\u00f3n), el mismo se estar\u00eda gravando doblemente. <\/p>\n
Lo expuesto es suficiente para que la Corte declare la exequibilidad del art\u00edculo 34 de la Ley 41 de 1993. <\/p>\n
<\/p>\n
E.- Quinto cargo: Prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones (CP arts. 355 y 368) <\/p>\n
Sustentaci\u00f3n del Cargo <\/p>\n
La Ley 41 de 1993, en su art\u00edculo 25, concede a los peque\u00f1os productores, usuarios de los distritos de adecuaci\u00f3n de tierras, un subsidio equivalente al 50% de las cuotas de recuperaci\u00f3n de inversiones de los proyectos, que viola el art\u00edculo 355 de la CP, por tener el car\u00e1cter de auxilio no permitido. En efecto, los beneficiarios no son usuarios de un servicio p\u00fablico domiciliario, cuya tarifa puede excepcionalmente ser objeto de subsidio (CP art. 368). Por otra parte, el subsidio se ordena en una “ley ordinaria” y no en el “respectivo presupuesto” de la entidad que lo concede (CP art. 368). Adicionalmente, los peque\u00f1os productores no son “personas de menores ingresos”. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
La adecuaci\u00f3n de tierras mediante la construcci\u00f3n de obras de infraestructura, corresponde a una obligaci\u00f3n estatal encaminada a garantizar la producci\u00f3n de alimentos (CP art. 65) y, en consecuencia, su r\u00e9gimen como funci\u00f3n administrativa de fomento ha de ser el de un servicio p\u00fablico, abierto desde luego a la participaci\u00f3n de los particulares con miras a lograr su objetivo (Ley 41 de 1993, art. 3). La adecuaci\u00f3n de tierras hace parte integrante del plan de desarrollo econ\u00f3mico y social 1990-1994 de la administraci\u00f3n anterior. La ejecuci\u00f3n de los diferentes proyectos compromete a distintos organismos p\u00fablicos y a las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuaci\u00f3n de tierras, cuyos miembros asumen obligaciones concretas de dar y hacer al suscribir el acta final de la respectiva obra. Por su parte, el subsidio previsto en la ley, se limita a los usuarios que re\u00fanan las condiciones socio-econ\u00f3micas que determine el Consejo Superior de Adecuaci\u00f3n de Tierras y se financia con aportes p\u00fablicos y privados. De acuerdo con las anteriores notas, no se dan los elementos de las donaciones o auxilios prohibidos por el art\u00edculo 355 de la CP: ejecuci\u00f3n de la obra por el particular que recibe la donaci\u00f3n o el auxilio; liberalidad del Estado que concede el beneficio; y, finalmente, ausencia de una funci\u00f3n constitucional que les sirva de causa. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Instituto de Adecuaci\u00f3n de Tierras <\/p>\n
El art\u00edculo 368 de la CP se aplica a los subsidios que se otorgan por conducto de FONAT, pues ellos se relacionan con la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico esencial cuyo objeto es llevar agua a los usuarios rurales, que viven incluso en condiciones m\u00e1s precarias que los habitantes urbanos. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
El subsidio de que trata el art\u00edculo 25 acusado en ning\u00fan momento constituye un auxilio. El subsidio en cuesti\u00f3n tiene connotaci\u00f3n de fomento para el sector agr\u00edcola, no referido a una persona natural o jur\u00eddica privada. No se trata, por lo tanto, de un manejo irregular de dineros p\u00fablicos. Por otra parte, la norma se limita a desarrollar el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n, en cuanto dirige recursos hacia la atenci\u00f3n prioritaria de la actividad agr\u00edcola. <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. Seg\u00fan la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones a personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, s\u00f3lo tiene las excepciones que la misma Constituci\u00f3n establece o que se derivan de sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio p\u00fablico o beneficiarios de una inversi\u00f3n p\u00fablica, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestaci\u00f3n, total o parcial, a cargo de \u00e9ste. A la luz del art\u00edculo 355 de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepci\u00f3n s\u00f3lo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado. <\/p>\n
2. El demandante estima que la \u00fanica excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones, es la contemplada en el art\u00edculo 368 de la CP, en el campo de los servicios p\u00fablicos domiciliarios que, a su juicio, no es el que corresponde a las obras de adecuaci\u00f3n de tierras. Por su parte, los defensores de la ley, se\u00f1alan que los subsidios a los peque\u00f1os productores se gobiernan por los contratos que tienen por objeto impulsar programas de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el plan nacional de desarrollo (CP art. 355, inc. 2), o, simplemente, por referirse a la conducci\u00f3n de agua potable y satisfacer una necesidad b\u00e1sica, encuentran amparo en el art\u00edculo 368 de la CP. <\/p>\n
3. La Corte en su sentencia No C-506 del 10 de Noviembre de 1994 (M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), consider\u00f3 que la pol\u00edtica estatal de fomento de la investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda (CP art. 65), pod\u00eda traducirse en apoyos no compensados de orden econ\u00f3mico a entes y personas privadas. El servicio p\u00fablico de la salud y de la educaci\u00f3n – para s\u00f3lo mencionar dos actividades estatales que pueden ser fuente de subsidios -, puede realizarse bajo condiciones de gratuidad, esto es, de subsidio total o parcial (CP art. 49 y 67). No es cierta, por lo tanto, la afirmaci\u00f3n del demandante de que la \u00fanica hip\u00f3tesis de subsidio estatal se presenta en los servicios p\u00fablicos domiciliarios destinados a cubrir necesidades b\u00e1sicas. La Corte analizar\u00e1, en este caso, si la constituci\u00f3n, excepcionalmente, permite la concesi\u00f3n de subsidios en favor de los peque\u00f1os productores sobre las cuotas de recuperaci\u00f3n de inversiones de los proyectos p\u00fablicos de adecuaci\u00f3n de tierras. <\/p>\n
4. La tesis de los defensores de la ley tampoco es de recibo para la Corte. Las asociaciones de usuarios (Ley 41 de 1993, arts. 29 y ss), se organizan con el fin de representar, manejar y administrar el respectivo distrito de adecuaci\u00f3n de tierras. No obstante, “cada inmueble dentro del \u00e1rea de un distrito deber\u00e1 responder por una cuota parte de las inversiones realizadas en proporci\u00f3n a los beneficios recibidos, cuyos componentes b\u00e1sicos se desagregan teniendo en cuenta su origen en obras de riego, drenaje, o protecci\u00f3n contra inundaciones” (Ley 41 de 1993, art. 24). Por lo tanto, el subsidio del 50 % en las cuotas de recuperaci\u00f3n de inversiones de los proyectos, beneficia al due\u00f1o o poseedor del predio. En estricto rigor, la transferencia estatal -equivalente al 50 % del valor de la inversi\u00f3n que se deja de recaudar -, se hace directamente al usuario, y no a la asociaci\u00f3n de usuarios. Luego, no puede sostenerse que la hip\u00f3tesis de la ley se sustenta en la disposici\u00f3n del segundo inciso del art\u00edculo 355 de la CP. Aparte del compromiso de pagar la cuota que le corresponde, el usuario no suscribe con el Gobierno ning\u00fan contrato adicional con el objeto de impulsar un programa acorde con el plan de desarrollo; se limita, por cierto, a sufragar la mitad del costo que se le liquida por concepto de una obra p\u00fablica que lo beneficia. <\/p>\n
De otro lado, asimilar a servicio p\u00fablico domiciliario, la realizaci\u00f3n de obras de riego, drenaje y protecci\u00f3n contra inundaciones, desvirt\u00faa aqu\u00e9lla categor\u00eda. La Corte ha se\u00f1alado que por servicios p\u00fablicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios p\u00fablicos \u201cque se prestan a trav\u00e9s de sistemas de redes f\u00edsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad espec\u00edfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas\u201d (Corte Constitucional, sentencia T-578 de noviembre 3 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En igual sentido la sentencia T-306 de 1994). <\/p>\n
5. La Corte, sin embargo, encuentra en la Constituci\u00f3n suficientes elementos para sostener la constitucionalidad de un subsidio como el que es objeto de an\u00e1lisis. El subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos ellos vinculados a deberes que la Constituci\u00f3n asigna al Estado, cuya inobservancia contradir\u00eda el designio constitucional de la actividad p\u00fablica y profundizar\u00eda la desigualdad real existente en el pa\u00eds: (1) la realizaci\u00f3n de obras de adecuaci\u00f3n de tierras, drenaje y protecci\u00f3n de inundaciones, tiene para el Estado el car\u00e1cter de deber constitucional, que se satisface mediante la organizaci\u00f3n del respectivo servicio p\u00fablico (CP art. 65 y Ley 41 de 1993, art. 3); (2) promueve el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (CP art. 64); (3) mejora el ingreso y calidad de vida de los campesinos (CP art. 64); (4) promueve la producci\u00f3n de alimentos (CP art. 65); (5) remueve barreras para que la igualdad sea real y efectiva, de suerte que el peque\u00f1o productor no quede frente al mediano y al grande definitivamente rezagado (CP art. 13). En los apartes siguientes, se desarrollar\u00e1n las ideas anteriores. <\/p>\n
5.1 En el documento intitulado “La Revoluci\u00f3n Pac\u00edfica. Plan Nacional de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social 1990-1994”, se exponen las razones que explican porqu\u00e9 en la Constituci\u00f3n la adecuaci\u00f3n de tierras se menciona entre las actividades a las que el Estado debe otorgar tratamiento “prioritario” (CP art. 65), con vista a garantizar la producci\u00f3n de alimentos. <\/p>\n
El riego, contribuye, a expandir el \u00e1rea arable y, por consiguiente, determina la ampliaci\u00f3n de la frontera agr\u00edcola (i); da lugar a una utilizaci\u00f3n intensiva y m\u00e1s eficiente de la superficie (ii); estimula la diversificaci\u00f3n de cultivos y la incorporaci\u00f3n de nuevas variedades (iii); genera empleos directos e indirectos (iv); incide en la reducci\u00f3n de la inestabilidad de precios para productor y consumidor (v) (cfr, ibid, p\u00e1g. 372). <\/p>\n
Colombia es un pa\u00eds pobre en suelos con vocaci\u00f3n agropecuaria. En el documento citado se destaca que “seg\u00fan la FAO, \u00fanicamente el 3.6 % del territorio nacional es mecanizable, comparado con un promedio de 6.5% en Latinoam\u00e9rica” (Ibid, p\u00e1g. 374). La relaci\u00f3n tierra-trabajo es, pues, una de las m\u00e1s bajas del continente. Se impone, por tanto, invertir en el mejoramiento y adecuaci\u00f3n de tierras. A lo anterior se suma, la variabilidad de las condiciones clim\u00e1ticas y de las cantidades de precipitaci\u00f3n, lo que hace necesario darle un manejo t\u00e9cnico al recurso h\u00eddrico de modo que soporte la evoluci\u00f3n de los diferentes cultivos. <\/p>\n
<\/p>\n
El territorio nacional, de otra parte, tiene un enorme potencial para desarrollar una agricultura bajo riego. De acuerdo con el “balance h\u00eddrico mundial y recursos hidr\u00e1ulicos en la tierra”, elaborado por la UNESCO en 1979, Colombia ocupa el cuarto lugar en el mundo en rendimientos espec\u00edficos de agua superficial (ibid, p\u00e1g. 377-378). Finalmente, en el documento se afirma que “el costo por hect\u00e1rea de nuevos sistemas de riego en nuestro pa\u00eds se encuentra por debajo del de pa\u00edses con limitada expansi\u00f3n potencial del \u00e1rea irrigable”. <\/p>\n
5.2 Promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra para los peque\u00f1os productores, no puede entenderse circunscrito al derecho de dominio sobre este factor de la producci\u00f3n, el cual no es aprovechable sin asistencia t\u00e9cnica, cr\u00e9dito, comercializaci\u00f3n, comunicaciones, adecuaci\u00f3n de tierras etc. En este sentido, particularmente, la adecuaci\u00f3n de tierras repercute en una m\u00e1s eficiente utilizaci\u00f3n de las parcelas de los trabajadores agrarios y, por esta v\u00eda, mejora su ingreso y calidad de vida (CP art. 64). El art\u00edculo 64 de la CP, vincula la propiedad de la tierra al trabajo agrario. Las obras p\u00fablicas de riego y avenamiento, tornan m\u00e1s productivos ambos factores y, por tanto, se proyectan positivamente en la relaci\u00f3n tierra-trabajo. <\/p>\n
5.3 Las obras de adecuaci\u00f3n de tierras potencian los suelos con vocaci\u00f3n agropecuaria y generan una mayor y m\u00e1s estable oferta de alimentos (CP art. 65). Dos efectos conexos, deben tomarse en consideraci\u00f3n. El primero, se relaciona con el aumento de oportunidades de empleo (CP arts. 25 y 334) y, el segundo, con el m\u00e1s racional aprovechamiento de la actual frontera agr\u00edcola sin necesidad de incorporar nuevas zonas, dentro del prop\u00f3sito de promover un desarrollo econ\u00f3mico sostenible que preserve el ambiente (CP arts. 80 y 334). <\/p>\n
En este caso, luego de identificada la imperiosa necesidad de hacerlo – la Constituci\u00f3n le otorga prioridad a este tipo de tareas – (CP art. 65) -, la obra se podr\u00eda te\u00f3ricamente adelantar y gravar\u00eda a todos los predios de acuerdo con el beneficio que cada uno reciba. Sin embargo, los peque\u00f1os productores, carentes de recursos, se expondr\u00edan a que el derecho de dominio sobre sus predios fuese objeto de las medidas de embargo, secuestro y remate judicial (Ley 41 de 1993, arts. 30, 31 y 33), si no cancelan las cuotas de recuperaci\u00f3n que se liquidan a su cargo. <\/p>\n
Ser\u00eda parad\u00f3jico que el cumplimiento del deber del Estado de construir obras de infraestructura f\u00edsica y adecuaci\u00f3n de tierras (CP art. 65), pudiera significar, para los peque\u00f1os productores rurales, la p\u00e9rdida de la tierra, cuya consolidaci\u00f3n en cabeza de los trabajadores agrarios, responde a otro deber estatal (CP art. 64), que aqu\u00ed se dejar\u00eda de observar. De otro lado, la extinci\u00f3n de la propiedad agraria de peque\u00f1a extensi\u00f3n, aumentar\u00eda el control de la tierra en pocas manos. Los grandes propietarios y, a lo sumo, los medianos, concentrar\u00edan las oportunidades y beneficios del desarrollo y, en su s\u00f3lo beneficio, redundar\u00eda la acci\u00f3n del Estado (CP art. 334). <\/p>\n
<\/p>\n
El Congreso ha intentado resolver la situaci\u00f3n planteada recurriendo a la consagraci\u00f3n de un subsidio parcial del costo de recuperaci\u00f3n de esta suerte de inversiones p\u00fablicas, que beneficia a los peque\u00f1os productores. Pretende, de esta manera, promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los peque\u00f1os productores como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras p\u00fablicas de adecuaci\u00f3n de tierras (CP art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la pr\u00e1ctica en el incumplimiento de otro. Los peque\u00f1os productores se encuentran en condiciones socioecon\u00f3micas diferentes respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma metodolog\u00eda y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues s\u00f3lo as\u00ed – gracias al subsidio – pueden mantenerse como categor\u00eda social y recibir el beneficio de la acci\u00f3n estatal como los restantes productores agrarios. <\/p>\n
Desde luego, el Consejo Superior de Adecuaci\u00f3n de Tierras, al cual se asigna la funci\u00f3n de determinar las condiciones socioecon\u00f3micas que deban reunir los usuarios sujetos de los subsidios (Ley 41 de 1993, art. 10-7), so pena de violar la Constituci\u00f3n y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios efectivamente sean personas cuyas condiciones materiales no les permitan sufragar la cuota integral que deben satisfacer los restantes titulares o poseedores de predios, pues, de lo contrario, se estar\u00eda configurando una inequidad de trato y un asistencialismo no congruente con el designio de promover la igualdad real y efectiva, la que en modo alguno puede confundirse con la dilapidadora y venal concesi\u00f3n de privilegios. <\/p>\n
Las consideraciones anteriores son suficientes para despachar negativamente el cargo planteado. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declara exequibles los art\u00edculos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993. <\/p>\n
(Firmas expediente D-656) <\/p>\n
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-205-95 Sentencia No. C-205\/95 FONDO DE ADECUACION DE TIERRAS-Creaci\u00f3n\/ADMINISTRACION PUBLICA La ley demandada no viola la Constituci\u00f3n. La dependencia creada no fue dotada de personer\u00eda jur\u00eddica y se ha querido que su funcionamiento se traduzca en el m\u00ednimo costo posible para el erario. Resulta por ello conforme a la Constituci\u00f3n – […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1475","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1475","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1475"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1475\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1475"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1475"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1475"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}