C-246-95<\/p>\n
Sentencia No. C-246\/95 <\/p>\n
IMPUESTO-Eliminaci\u00f3n <\/p>\n
No se encuentra que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. Lo que s\u00ed acontece, en cambio, es que el Congreso no pod\u00eda conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 mediante el art\u00edculo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, as\u00ed se hubiera circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones. <\/p>\n
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA <\/p>\n
La funci\u00f3n de legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la Rep\u00fablica, en cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que cumple en el seno de la democracia la representaci\u00f3n pol\u00edtica en su m\u00e1s genuina expresi\u00f3n. As\u00ed lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia misma de las instituciones tributarias, la c\u00e9lebre divisa seg\u00fan la cual “no hay impuesto sin representaci\u00f3n”. No es funci\u00f3n de la Rama Ejecutiva la de resolver en \u00faltima instancia sobre la imposici\u00f3n de tributos ni tampoco acerca de su reforma o supresi\u00f3n, aunque se le reconozca iniciativa al respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas p\u00fablicas. Es evidente que la Constituci\u00f3n de 1991 prohibi\u00f3 al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creaci\u00f3n de impuestos sino en punto de su modificaci\u00f3n, los aumentos y disminuciones, la supresi\u00f3n y la sustituci\u00f3n de los mismos, ya que reserv\u00f3 a la Rama Legislativa la atribuci\u00f3n de adoptar decisiones al respecto. <\/p>\n
RESERVA CONSTITUCIONAL\/IMPUESTO AL TABACO <\/p>\n
El \u00e1mbito de los impuestos es, en toda su extensi\u00f3n y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la Rep\u00fablica no puede solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional. El conjunto normativo representa en s\u00ed mismo un desplazamiento del Congreso por el Ejecutivo en la determinaci\u00f3n de aspectos inherentes a la materia impositiva, que, se repite, ha sido reservada por la Constituci\u00f3n a la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico. No pod\u00eda el Congreso, sin violar la Constituci\u00f3n, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para “revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos”, toda vez que la amplitud de semejante atribuci\u00f3n no s\u00f3lo cobijaba los impuestos del orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera. <\/p>\n
-Sala Plena- <\/p>\n
Ref.: Expediente D-792 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994. <\/p>\n
Actor: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta del primero (1) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO, invocando el derecho que consagra el art\u00edculo 241, numeral 5\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver. <\/p>\n
II. TEXTO <\/p>\n
Los textos acusados son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado): <\/p>\n
“DECRETO NUMERO 1280 DE 1994 <\/p>\n
(Junio 22) <\/p>\n
‘Por el cual se revisa el R\u00e9gimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el fondo tabacalero de compensaci\u00f3n tributaria, y se dictan otras disposiciones’ <\/p>\n
El Ministro de Gobierno de la Rep\u00fablica de Colombia delegatario de funciones presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 de 1994, <\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 98 de la Ley 101 de 1993, y o\u00eddo el concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 15.- Exclusi\u00f3n del impuesto sobre las ventas y eliminaci\u00f3n del impuesto en favor de Coldeportes. Est\u00e1n exclu\u00eddos del impuesto sobre las ventas los cigarrillos de fabricaci\u00f3n nacional y los de procedencia extranjera que se importen al territorio nacional. <\/p>\n
As\u00ed mismo, a partir de la vigencia del presente decreto eliminase el impuesto establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes. <\/p>\n
ARTICULO 16.- Apropiaciones presupuestales. El Gobierno Nacional efectuar\u00e1 las apropiaciones presupuestales necesarias para la debida aplicaci\u00f3n de las disposiciones contenidas en el presente decreto, y en especial las relacionadas con la inclusi\u00f3n de las respectivas partidas en el presupuesto de la vigencia de 1995 en adelante, conducentes a compensar a Coldeportes el impuesto dejado de percibir en virtud de lo dispuesto por este decreto. <\/p>\n
Para la vigencia presupuestal de 1994, el Gobierno Nacional otorgar\u00e1 un cr\u00e9dito de tesorer\u00eda equivalente al impuesto que se dejar\u00e1 de percibir durante el \u00faltimo semestre del a\u00f1o. <\/p>\n
La distribuci\u00f3n de las partidas se\u00f1aladas en este art\u00edculo se har\u00e1 seg\u00fan lo establecido en las disposiciones actualmente vigentes”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El actor se\u00f1ala como vulnerados los art\u00edculos 4, 150, numeral 10, y 189, numerales 10, 11 y 14, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Dice el solicitante que con la expedici\u00f3n de las disposiciones acusadas se vulner\u00f3 el art\u00edculo 150, numeral 10, que dispone que el Congreso puede otorgar al Presidente precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje. <\/p>\n
Se\u00f1ala que, si bien es cierto la Ley 101 de 1993, en su art\u00edculo 98, ordinal 3\u00ba, autoriz\u00f3 al Gobierno para revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos y para crear un Fondo de Compensaci\u00f3n con el fin de neutralizar los efectos que esa revisi\u00f3n tuviera sobre los ingresos de los departamentos, as\u00ed como realizar las apropiaciones necesarias con el objeto de hacer efectivas las transferencias a dicho Fondo, no lo facult\u00f3 para eliminar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos, que fue lo que efectivamente sucedi\u00f3 al consagrar el art\u00edculo 15 acusado, excediendo as\u00ed las facultades otorgadas por el \u00f3rgano legislativo. <\/p>\n
Adicionalmente considera el actor que, al eliminarse el impuesto al cigarrillo en favor de Coldeportes, se est\u00e1 vulnerando el art\u00edculo 52 de la Carta Pol\u00edtica, toda vez que dicho impuesto representaba m\u00e1s del 60% del total de los ingresos de la entidad en menci\u00f3n; por lo tanto, al acabarlo se est\u00e1 obligando a la supresi\u00f3n del ente, desconoci\u00e9ndose as\u00ed el derecho de las personas a la recreaci\u00f3n, a la pr\u00e1ctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre. <\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 16 del Decreto acusado, el demandante afirma que ostensiblemente ataca el precepto constitucional contenido en el art\u00edculo 189, numeral 14, al buscar que el Gobierno Nacional determine apropiaciones necesarias que realmente exceden el monto global de la ley de apropiaciones iniciales. Sobre el particular hace alusi\u00f3n a la Sentencia de la Corte Constitucional mediante la cual se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 21 de la Ley 88 de 1993, concluyendo que con esta decisi\u00f3n “efectivamente no puede aplicarse el inciso 2 del art\u00edculo 16 del Decreto 1280 de 1994” y que el Fondo Tabacalero de Compensaci\u00f3n no va a poder cumplir con sus funciones de neutralizar los efectos que la revisi\u00f3n tributaria tenga sobre los ingresos de los departamentos, ni de realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo; “ello por carencia de recursos presupuestales, dando como resultado el que Coldeportes y sus Juntas no reciban recurso alguno y se produzca la terminaci\u00f3n efectiva y definitiva de dichos organismos”. <\/p>\n
IV. OPOSICIONES A LA DEMANDA <\/p>\n
La ciudadana PATRICIA CUEVAS MARIN, designada al efecto por el Ministerio de Agricultura, present\u00f3 un escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas atacadas. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 52 de la Carta Pol\u00edtica, la ciudadana en menci\u00f3n afirma que ella no se da, puesto que el Decreto 1280 provee los mecanismos necesarios para que Coldeportes compense el monto de los recursos que dejar\u00e1 de percibir por concepto del impuesto que se suprime, con otros apropiados del presupuesto de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1995, con lo cual se da cumplimiento, adem\u00e1s, a los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Tampoco se vulneran, contin\u00faa la defensora de las normas acusadas, los numerales 10 y 11 del art\u00edculo 189 del Ordenamiento Superior, pues, en su opini\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica actu\u00f3, al expedir el Decreto, en uso de facultades extraordinarias conferidas por el ordinal 3\u00ba del art\u00edculo 98 de la Ley 101 de 1993, mediante las cuales el Congreso lo revisti\u00f3 en forma temporal para ejercer la potestad legislativa, lo que es bien diferente de la facultad ordinaria reglamentaria. <\/p>\n
Adicionalmente anota que la prohibici\u00f3n impuesta al Gobierno por el numeral 14 del art\u00edculo 189 hace referencia a los gastos de funcionamiento para los empleos que se crean o fusionan, es decir, a los costos por los servicios personales, lo que se diferencia en forma radical de las apropiaciones presupuestales que efectuar\u00e1 el Gobierno en cumplimiento del art\u00edculo 16 acusado, conducentes especialmente a compensar a Coldeportes el impuesto dejado de percibir. <\/p>\n
Un segundo escrito tendiente a demostrar que las normas acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n, lo present\u00f3 el ciudadano DARIO MUNERA ARANGO. <\/p>\n
All\u00ed se hace un recuento de los hechos y circunstancias que generaron la grave crisis por la que atravesaba el sector agr\u00edcola e industrial del tabaco, por lo cual el Congreso de la Rep\u00fablica se vi\u00f3 en la necesidad de autorizar al Presidente, mediante la Ley 101 de 1993, para proceder a “revisar el R\u00e9gimen Tributario aplicable a los cigarrillos”, lo que, seg\u00fan el impugnante, dadas las circunstancias que exist\u00edan, conllevaba, no una simple mirada de repaso, sino una acci\u00f3n de supresi\u00f3n o modificaci\u00f3n de impuestos para superar los factores integrantes de la perturbaci\u00f3n, y lograr un r\u00e9gimen fiscal id\u00f3neo para contrarrestar el contrabando. <\/p>\n
As\u00ed, dice, esta facultad de revisi\u00f3n se desarroll\u00f3 en el sentido activo del t\u00e9rmino. De esta manera, afirma que los t\u00e9rminos eliminaci\u00f3n y revisi\u00f3n no se excluyen cuando est\u00e1n referidos a distintos objetos, o cuando deben operar en distintos planos o niveles; por el contrario, el primero es comprehensivo del segundo. Agrega que, en realidad, “revision” es una generalidad, una totalidad, que comprende entre sus varios elementos, la “eliminaci\u00f3n”. <\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 16 del Decreto 1280 de 1994, que autoriza a atender con cargo al presupuesto de la Naci\u00f3n las sumas de dinero que deje de percibir Coldeportes por concepto del impuesto derogado, sostiene que este ente es un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educaci\u00f3n, por lo que no se ve claro porqu\u00e9 no puedan ser incluidas en los presupuestos de las vigencias 1995 y siguientes partidas para ese Instituto, cuando los art\u00edculos 345 y siguientes de la Constituci\u00f3n Nacional permiten incorporaciones como la ordenada por el precepto acusado. <\/p>\n
Un tercer escrito fue allegado por el ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL, pero, seg\u00fan informe secretarial, \u00e9ste “fue presentado fuera de los t\u00e9rminos establecidos en los incisos segundos de los art\u00edculos 7 y 11 del Decreto 2067 de 1991”, por lo que no se har\u00e1 referencia alguna a su contenido. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante Oficio 555 del 24 de enero de 1995, emiti\u00f3 concepto en el cual solicita la constitucionalidad de las normas demandadas. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, sostiene el Procurador que, analizando los requisitos que han debido ser observados en la expedici\u00f3n del Decreto acusado, como quiera que \u00e9sta se llev\u00f3 a cabo con base en el ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo, encuentra que se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de 6 meses ordenado por el art\u00edculo 98 de la Ley 101 de 1993, por lo que est\u00e1 conforme con el art\u00edculo 150-10 en lo que se refiere a la temporalidad de las funciones. <\/p>\n
En cuanto al posible exceso en que pudo incurrir el Ejecutivo frente a las facultades conferidas, anota que, de entenderse en el presente caso que el Gobierno s\u00f3lo estaba habilitado para revisar, constatar y ver con atenci\u00f3n, hubiera resultado est\u00e9ril la facultad legislativa otorgada, pues para que la tarea de revisar tenga sentido, o para que adem\u00e1s de extraordinaria sea \u00fatil, debe llevar inherente la de modificar, cambiar, enmendar y eliminar, si con todo ello se cumple el objetivo gu\u00eda de la facultad que iluminaba toda la habilitaci\u00f3n. <\/p>\n
Respecto al art\u00edculo 16, considera que su contenido es ajeno al del precepto que el actor considera vulnerado (189-14). <\/p>\n
En efecto, se\u00f1ala, no es la potestad reglamentaria la que se utiliz\u00f3 en la expedici\u00f3n del Decreto que se analiza, y tampoco estamos ante un evento de fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de empleos en la administraci\u00f3n central que haya supuesto obligaciones que excedieran el monto global fijado en la Ley de apropiaciones. Se trata de hacer las apropiaciones presupuestales tendientes a compensar a Coldeportes el impuesto que dej\u00f3 de percibir. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de facultades extraordinarias (art\u00edculo 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). <\/p>\n
Alcance estricto de las facultades extraordinarias <\/p>\n
Como lo ha repetido esta Corte, la funci\u00f3n legislativa corresponde al Congreso y tan s\u00f3lo excepcionalmente al Presidente de la Rep\u00fablica, en los casos, dentro de las condiciones y para los fines que establece la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El ejercicio de las competencias temporales para expedir decretos con fuerza de ley est\u00e1 sometido \u00edntegramente a los l\u00edmites que impone la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En el caso de las facultades extraordinarias, previstas en el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Carta Pol\u00edtica, las posibilidades presidenciales de legislar tienen lugar \u00fanicamente dentro de un criterio de interpretaci\u00f3n restrictiva en cuanto excepcional. <\/p>\n
As\u00ed, las causas de las facultades, es decir, aquellos hechos que pueden llevar a otorgarlas, deben ser evaluadas por el legislador ordinario y corresponden, seg\u00fan la norma constitucional, a la necesidad o a la conveniencia p\u00fablica. <\/p>\n
Pero tal evaluaci\u00f3n surge a prop\u00f3sito de una solicitud expresa y especial del Ejecutivo, lo cual implica que ya el Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita todav\u00eda m\u00e1s el \u00e1mbito de las que le sean pedidas y exige una relaci\u00f3n entre el objeto para el cual se concedan y el invocado en la solicitud. Las razones de la misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el an\u00e1lisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se ajust\u00f3 a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvi\u00f3 respecto de ellas. <\/p>\n
La Carta ha establecido un requisito adicional de la mayor importancia, cual es el de la votaci\u00f3n calificada, pues la aprobaci\u00f3n de la ley de facultades requiere la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara. <\/p>\n
Aqu\u00e9llas, seg\u00fan perentoria prohibici\u00f3n introducida por el Constituyente en 1991, no se pueden conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 19 del art\u00edculo 150 -equivocadamente se\u00f1alado como 20 en el texto-, ni tampoco para decretar impuestos. <\/p>\n
El t\u00e9rmino m\u00e1ximo que puede concederse al Presidente para ejercer extraordinariamente la funci\u00f3n legislativa es de seis meses y la norma habilitante debe se\u00f1alar, con precisi\u00f3n, las materias que pueden ser tratadas en los correspondientes decretos, cuyo nivel jer\u00e1rquico dentro del ordenamiento jur\u00eddico es equivalente al de las leyes que el propio Congreso expide de manera ordinaria. <\/p>\n
Si la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra l\u00edmites al Congreso en cuanto a la expedici\u00f3n de la ley correspondiente, no es menos exigente con el Gobierno Nacional en lo que toca con el ejercicio de la atribuci\u00f3n legislativa excepcional cuando en efecto haya sido revestido de facultades extraordinarias, ya que precisamente es el car\u00e1cter excepcional el que orienta la interpretaci\u00f3n sobre el alcance de los poderes que en tales casos posee. <\/p>\n
En consecuencia, los decretos leyes solamente pueden ser expedidos dentro del t\u00e9rmino de la habilitaci\u00f3n legislativa (l\u00edmite temporal), mientras que su contenido tiene que corresponder con exactitud a los temas objeto de las facultades conferidas y llegar tan s\u00f3lo hasta el nivel que a la comisi\u00f3n haya se\u00f1alado de manera expresa la ley, por lo cual no son admisibles las facultades impl\u00edcitas (l\u00edmite material). <\/p>\n
A este \u00faltimo respecto, debe reiterarse lo se\u00f1alado por la Corte: <\/p>\n
“Estando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la funci\u00f3n legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la Rep\u00fablica le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades extraordinarias (art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, est\u00e1 limitado de manera taxativa y estricta al \u00e1mbito material y temporal fijado en la ley habilitante. <\/p>\n
As\u00ed lo ha entendido de tiempo atr\u00e1s la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y as\u00ed lo considera tambi\u00e9n la Corte Constitucional. <\/p>\n
Ello implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos \u00fanicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analog\u00edas. El desbordamiento de tales l\u00edmites por el Jefe del Estado representa una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita constitucional del Congreso y la consiguiente violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-416 del 18 de junio de 1992). <\/p>\n
Tambi\u00e9n lo se\u00f1al\u00f3 la Corporaci\u00f3n en Sentencia C-514 del 10 de septiembre de 1992: <\/p>\n
“Como quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, \u00e9ste necesita autorizaci\u00f3n espec\u00edfica para asumir funci\u00f3n legislativa en torno de ellas. Si act\u00faa por fuera de tal autorizaci\u00f3n, las normas que dicte al respecto con la pretensi\u00f3n de legislador son inconstitucionales”. <\/p>\n
Pero tambi\u00e9n ha sido enf\u00e1tica la Corte en destacar que los decretos que se expidan en uso de facultades extraordinarias no pueden ser declarados inexequibles con el argumento de un posible exceso si se han circunscrito a desarrollar una funci\u00f3n que necesariamente resulta de la investidura excepcional. <\/p>\n
Ha expresado en ese sentido la Corte Constitucional: <\/p>\n
“El exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitaci\u00f3n legislativa. <\/p>\n
Pero, desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo. <\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, sin perjuicio del postulado seg\u00fan el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente de la Rep\u00fablica debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relaci\u00f3n directa de \u00edndole material entre los temas se\u00f1alados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitaci\u00f3n legislativa”.(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995). <\/p>\n
Las facultades conferidas y su desarrollo. Atribuci\u00f3n exclusiva del Congreso en materia tributaria <\/p>\n
El art\u00edculo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica la siguiente facultad: <\/p>\n
“Con el prop\u00f3sito de frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero, revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensaci\u00f3n para neutralizar los efectos que tal revisi\u00f3n tenga sobre los ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensaci\u00f3n; el texto de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deber\u00e1 contar con concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores; por el t\u00e9rmino de seis meses”. <\/p>\n
Fueron estas las facultades extraordinarias invocadas por el Gobierno al expedir las normas acusadas, que hacen parte del Decreto 1280 de 1994. <\/p>\n
El t\u00e9rmino de las facultades, en el caso del aludido numeral 3, era de seis meses, que se contar\u00edan a partir de la vigencia de la Ley, es decir, desde la fecha de su promulgaci\u00f3n (Art\u00edculo 100), que tuvo lugar el d\u00eda 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial n\u00famero 41149). <\/p>\n
Esto significa que el Decreto 1280, del 22 de junio de 1994, fue expedido dentro del t\u00e9rmino previsto en la ley habilitante. <\/p>\n
En cuanto a la materia, las facultades fueron conferidas como resulta del texto transcrito, para revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos, con el fin de “frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero”. <\/p>\n
El Decreto 1280 de 1994 fue dictado por el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales, a quien mediante el Decreto 1266 de 1994 se le hab\u00eda confiado, entre otras, la siguiente: <\/p>\n
“ARTICULO 1\u00ba. Por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la Rep\u00fablica, en raz\u00f3n del viaje a que se refieren los considerandos del presente Decreto, del\u00e9ganse en el Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ram\u00edrez, las funciones constitucionales correspondientes a los asuntos previstos en las siguientes disposiciones: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
2. Art\u00edculo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica…”. <\/p>\n
Mediante el segundo inciso del art\u00edculo 15, el Decreto dispuso la eliminaci\u00f3n del impuesto que hab\u00eda establecido la Ley 30 de 1991 en favor de Coldeportes. <\/p>\n
La norma en cuesti\u00f3n hab\u00eda consagrado el impuesto en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Art\u00edculo 2\u00ba. Establ\u00e9cese un impuesto adicional del 10% sobre el valor de cada una de las cajetillas de cigarrillos nacionales que se expendan al p\u00fablico en todo el territorio nacional”. <\/p>\n
La Corte entiende que la facultad conferida no se relacionaba \u00fanicamente con el impuesto en referencia sino con todo el sistema tributario que ven\u00eda afectando al sector tabacalero. <\/p>\n
As\u00ed, pues, no tiene raz\u00f3n el demandante cuando afirma que el Gobierno desbord\u00f3 el l\u00edmite de su atribuci\u00f3n extraordinaria, partiendo de la base de que suprimi\u00f3 un impuesto que tan s\u00f3lo pod\u00eda revisar. <\/p>\n
El argumento del impugnador podr\u00eda ser v\u00e1lido si la facultad hubiera reca\u00eddo \u00fanica y espec\u00edficamente sobre el mencionado tributo, pues la revisi\u00f3n del mismo implicaba necesariamente su subsistencia y, en ese entendido, pod\u00eda el Ejecutivo, a la luz de las facultades otorgadas, expedir nuevas normas sobre su aplicaci\u00f3n, cobertura y recaudo, sujetos activos y pasivos, entre otros aspectos, pero no llegar\u00edan sus posibilidades hasta la eliminaci\u00f3n del impuesto. <\/p>\n
En cambio, dentro de un marco m\u00e1s amplio, que cobija toda la normatividad tributaria aplicable, es decir, un conjunto de impuestos, tasas y contribuciones, la supresi\u00f3n de uno de los grav\u00e1menes puede hacer parte de la labor de revisi\u00f3n del sistema tributario, en especial si lo que se persigue -como en este caso- es aliviar la carga del sector sobre el cual recaen las normas correspondientes. <\/p>\n
De los antecedentes de la Ley de facultades y de su mismo texto resulta indudable que se autoriz\u00f3 inclusive la supresi\u00f3n de impuestos, dentro de la revisi\u00f3n global encomendada al Ejecutivo, a tal punto que en el mismo art\u00edculo mediante el cual fueron concedidas las facultades extraordinarias, se autoriz\u00f3 tambi\u00e9n al Gobierno para “crear un Fondo de Compensaci\u00f3n para neutralizar los efectos que tal revisi\u00f3n tenga sobre los ingresos de los Departamentos y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensaci\u00f3n”. <\/p>\n
Los criterios expuestos llevan a concluir que la revisi\u00f3n a cargo del Ejecutivo iba m\u00e1s all\u00e1 de “ver con atenci\u00f3n y cuidado” -primera acepci\u00f3n de “revisar”, acogida por el demandante- y m\u00e1s bien correspond\u00eda, siguiendo el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, a la segunda: “Someter una cosa -en este caso la normatividad tributaria de los cigarrillos- a nuevo examen para corregirla, enmendarla o repararla”. <\/p>\n
Para la Corte es evidente que una forma -quiz\u00e1 la m\u00e1s adecuada- de revisar un r\u00e9gimen tributario que implica obligaciones exageradas en cabeza del contribuyente -como ven\u00eda ocurriendo con el sector tabacalero- consiste precisamente en eliminar algunos de los tributos que ese contribuyente viene asumiendo, aunque dentro del concepto de revisi\u00f3n, que de suyo implica reforma, bien podr\u00eda caber, dada su amplitud, la disminuci\u00f3n de tributos, o la reducci\u00f3n de unos compensada por el aumento de otros, o inclusive la creaci\u00f3n de nuevos impuestos con sujetos pasivos diferentes. <\/p>\n
Por tanto, no se encuentra que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. <\/p>\n
Lo que s\u00ed acontece, en cambio, es que el Congreso no pod\u00eda conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 mediante el art\u00edculo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, as\u00ed se hubiera circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones. <\/p>\n
En efecto, la funci\u00f3n de legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la Rep\u00fablica, en cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que cumple en el seno de la democracia la representaci\u00f3n pol\u00edtica en su m\u00e1s genuina expresi\u00f3n. As\u00ed lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia misma de las instituciones tributarias, la c\u00e9lebre divisa seg\u00fan la cual “no hay impuesto sin representaci\u00f3n”. <\/p>\n
Por ello, no es funci\u00f3n de la Rama Ejecutiva la de resolver en \u00faltima instancia sobre la imposici\u00f3n de tributos ni tampoco acerca de su reforma o supresi\u00f3n, aunque se le reconozca iniciativa al respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
Es evidente que la Constituci\u00f3n de 1991 prohibi\u00f3 al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creaci\u00f3n de impuestos sino en punto de su modificaci\u00f3n, los aumentos y disminuciones, la supresi\u00f3n y la sustituci\u00f3n de los mismos, ya que reserv\u00f3 a la Rama Legislativa la atribuci\u00f3n de adoptar decisiones al respecto. <\/p>\n
Ello resulta no solamente del art\u00edculo 150, numeral 10, de la Carta Pol\u00edtica, a cuyo tenor no se podr\u00e1n conferir facultades extraordinarias para decretar impuestos, sino de lo contemplado en los art\u00edculos 338 y 345 Ib\u00eddem. <\/p>\n
El primero estatuye que, en tiempo de paz, “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales” y que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos” (subraya la Corte). De lo cual se deduce que las enunciadas atribuciones han sido confiadas, en el caso de los tributos nacionales, al legislador, entendido \u00e9ste desde el punto de vista org\u00e1nico, es decir, el Congreso de la Rep\u00fablica, con exclusi\u00f3n total del Ejecutivo en cuanto a la aprobaci\u00f3n y puesta en vigencia de las normas correspondientes. <\/p>\n
La reserva es todav\u00eda m\u00e1s clara si se considera que el Constituyente preceptu\u00f3 la competencia directa y, por ende, exclusiva, de los cuerpos representativos (Congreso, asambleas y concejos) en cuanto a la definici\u00f3n de los elementos del impuesto, pues el inciso 2\u00ba de la mencionada norma, que permiti\u00f3 delegar en las autoridades administrativas la fijaci\u00f3n de tarifas, como recuperaci\u00f3n de costos y participaci\u00f3n en beneficios, \u00fanicamente es aplicable a tasas y contribuciones, no a impuestos, como lo dilucid\u00f3 esta Corte en Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994. <\/p>\n
Si ello es as\u00ed, toda la funci\u00f3n de disponer por v\u00eda legislativa sobre sujetos activos y pasivos de impuestos, hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un conjunto inescindible exclusivamente a cargo del \u00f3rgano colegiado de elecci\u00f3n popular. Mal podr\u00eda entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las atribuciones legislativas (la de creaci\u00f3n o establecimiento de impuestos), dejando por fuera las dem\u00e1s (modificaci\u00f3n, aumento, disminuci\u00f3n, supresi\u00f3n, sustituci\u00f3n), que indudablemente est\u00e1n ligadas a la primera y determinan la pol\u00edtica tributaria del Estado. Tal criterio dispersar\u00eda la responsabilidad y bifurcar\u00eda, sin raz\u00f3n ni t\u00e9cnica, las competencias en una de las materias m\u00e1s sensibles de la normatividad en el campo econ\u00f3mico, con evidentes repercusiones sociales. <\/p>\n
El segundo de los art\u00edculos citados se\u00f1ala que en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, cuya aprobaci\u00f3n corresponde al Congreso seg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 11, de la Carta. <\/p>\n
Esa previsi\u00f3n es compatible con la del art\u00edculo 347 Ib\u00eddem, seg\u00fan el cual el proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar, a lo que a\u00f1ade: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados”. <\/p>\n
La normatividad presupuestal, claramente ligada a la tributaria, est\u00e1 edificada sobre la base de que es el Congreso el encargado de establecer y modificar el r\u00e9gimen de impuestos, cuando menos en tiempo de paz. <\/p>\n
Las normas excepcionales, como la del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, no hacen sino confirmar este criterio, pues las posibilidades gubernamentales de “establecer nuevos tributos y modificar los existentes” (subraya la Corte) \u00fanicamente son temporales, con la caracter\u00edstica adicional de que dejan de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, “salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente les otorgue car\u00e1cter permanente” (se subraya). El mismo precepto dispone, como regla general aplicable a los decretos legislativos, que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente o en todo tiempo, seg\u00fan que la iniciativa sea del Ejecutivo o de los congresistas, los podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar. <\/p>\n
La disposici\u00f3n, tambi\u00e9n excepcional, del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, que consagra la iniciativa privativa del Gobierno para dictar o reformar las leyes que introduzcan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, es elemento de juicio definitivo en la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la preceptiva constitucional sobre el asunto cuestionado, ya que, a juicio de la Corte, el hecho de que el Constituyente haya limitado la competencia exclusiva del Ejecutivo a la presentaci\u00f3n de los correspondientes proyectos de ley, dejando en cabeza del Congreso la resoluci\u00f3n final, mediante su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n, acerca de la creaci\u00f3n o reforma de impuestos, muestra con suficiente contundencia la reserva constitucional a favor de la Rama Legislativa. <\/p>\n
Se tiene, entonces, que el \u00e1mbito de los impuestos es, en toda su extensi\u00f3n y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la Rep\u00fablica no puede solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional. <\/p>\n
La Corte reitera lo expresado en reciente providencia: <\/p>\n
“El art\u00edculo 338 ibidem dispone que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 345 de la Carta se\u00f1ala que en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos. <\/p>\n
As\u00ed, pues, en principio, son los cuerpos colegiados de representaci\u00f3n popular -el Congreso, en el caso de la Naci\u00f3n- los que pueden imponer a los asociados cargas tributarias, por lo cual las posibilidades de que tal funci\u00f3n quede en cabeza del Ejecutivo resultan ser excepcionales y, en consecuencia, de alcance restrictivo, como puede verse en normas como la del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“De todo lo dicho resulta que, si bien encuentra l\u00edmites y restricciones que se desprenden del mismo texto constitucional, la atribuci\u00f3n de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la Rep\u00fablica, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos b\u00e1sicos de cada gravamen atendiendo a una pol\u00edtica tributaria que el mismo legislador se\u00f1ala, siguiendo su propia evaluaci\u00f3n, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la econom\u00eda y de la actividad estatal. <\/p>\n
As\u00ed, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del dieciocho de mayo de 1995). <\/p>\n
En la aludida oportunidad, la Corte se abstuvo de entrar en consideraciones respecto a la posibilidad de que el Congreso otorgara facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para la eliminaci\u00f3n de tributos, por cuanto las disposiciones entonces acusadas -en las que se desarrollaba precisamente una autorizaci\u00f3n en tal sentido- fueron expedidas durante la vigencia de la Constituci\u00f3n anterior, cuando la normatividad fundamental no era tan estricta como la actual a ese respecto. <\/p>\n
Ahora, sin embargo, la Corporaci\u00f3n debe abordar el an\u00e1lisis del asunto, puesto que ante ella han sido demandadas unas disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno Nacional invocando facultades extraordinarias, todo dentro de la vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
No se remite a duda que, no obstante haber sido acusado tan s\u00f3lo parte del decreto ley correspondiente, la Corte Constitucional debe preguntarse si las facultades con base en las cuales se expidi\u00f3 fueron concedidas con arreglo a los preceptos constitucionales. Dado el asunto planteado, existe entre las dos normas una proposici\u00f3n jur\u00eddica que se hace preciso completar para el an\u00e1lisis constitucional correspondiente. <\/p>\n
Como ya se dijo, las facultades extraordinarias fueron conferidas para “revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensaci\u00f3n para neutralizar los efectos que tal revisi\u00f3n tenga sobre los ingresos de los Departamentos y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensaci\u00f3n”. <\/p>\n
En el Decreto 1280 de 1994, “por el cual se revisa el R\u00e9gimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el Fondo Tabacalero de Compensaci\u00f3n Tributaria, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Ministro Delegatario en ejercicio de funciones presidenciales y en desarrollo de las facultades conferidas, se establecieron las siguientes normas: <\/p>\n
– Por el art\u00edculo 1\u00ba se dispuso reducir al cuarenta y cinco por ciento (45%) la tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos nacionales y de procedencia extranjera, prevista y regulada en los art\u00edculos 135 a 144 del Decreto extraordinario 1222 de 1986. <\/p>\n
En la misma norma se estableci\u00f3 que “a t\u00edtulo de reducci\u00f3n gradual del impuesto, los responsables del tributo deber\u00e1n girar, desde el 1\u00ba de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1997, a favor del Fondo Tabacalero de Compensaci\u00f3n Tributaria que se crea en este mismo Decreto, el equivalente al menor valor que se presente entre la cifra base contenida en este art\u00edculo para cada departamento y el Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 y lo recaudado por estas mismas entidades territoriales en cada uno de los a\u00f1os 1994, 1995, 1996 y 1997”. <\/p>\n
La cifra base, seg\u00fan la norma, corresponde al mayor valor resultante de comparar el recaudo obtenido durante el a\u00f1o de 1993 y el promedio de recaudo de los a\u00f1os 1991, 1992 y 1993, y se establece respecto de cada uno de los departamentos. <\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba, al establecer la base gravable, dispone que el impuesto al consumo de cigarrillos nacionales y de procedencia extranjera se causar\u00e1 a favor de los departamentos y del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 sobre el precio de distribuci\u00f3n, el cual se establecer\u00e1 de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Extraordinario 214 de 1969. <\/p>\n
En cuanto al recaudo del impuesto, el art\u00edculo 4\u00ba se\u00f1ala que ser\u00e1 liquidado por per\u00edodos vencidos de quince d\u00edas calendario sobre las entregas realizadas por los responsables en esos per\u00edodos y ser\u00e1 pagado a las tesorer\u00edas departamentales o del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 dentro de los quince d\u00edas calendario siguientes al vencimiento de dicho lapso. <\/p>\n
Los art\u00edculos 3\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba y 8\u00ba est\u00e1n destinados a la regulaci\u00f3n de asuntos t\u00edpicamente tributarios, como los responsables del pago del impuesto al consumo de cigarrillos, la causaci\u00f3n del impuesto, el destino de los cigarrillos aprehendidos, decomisados o en situaci\u00f3n de abandono, la administraci\u00f3n del impuesto (recaudaci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n, discusi\u00f3n, cobro y devoluci\u00f3n) y la inscripci\u00f3n de los responsables en las secretar\u00edas de Hacienda departamentales y del Distrito Capital. <\/p>\n
El art\u00edculo 9\u00ba crea el Fondo Tabacalero de Compensaci\u00f3n Tributaria, que ser\u00e1 administrado por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (art\u00edculo 10), como una cuenta especial del presupuesto general de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 11 ordena al Gobierno otorgar cr\u00e9ditos de tesorer\u00eda a favor del Fondo de Compensaci\u00f3n, con el fin de suministrar los recursos necesarios para el giro de las sumas liquidadas en favor de los departamentos y del Distrito Capital, los cuales ser\u00e1n cancelados, seg\u00fan el precepto, una vez se reciban las sumas pagadas por los responsables del impuesto al consumo de cigarrillos. <\/p>\n
El art\u00edculo 12 se refiere a los intereses de mora que deben pagar los responsables del impuesto por su cancelaci\u00f3n extempor\u00e1nea. <\/p>\n
El art\u00edculo 13 estatuye lo relativo a la prevenci\u00f3n y represi\u00f3n del contrabando de cigarrillos; el 14 se ocupa de las zonas de r\u00e9gimen aduanero especial; el 15 -aqu\u00ed demandado- excluye a los cigarrillos del impuesto sobre las ventas y elimina el impuesto establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes, al paso que el 16 -tambi\u00e9n demandado- autoriza al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias con el objeto de compensar a Coldeportes el impuesto dejado de percibir en virtud de la supresi\u00f3n del tributo que se hab\u00eda consagrado a su favor. <\/p>\n
El art\u00edculo 17 se\u00f1ala la fecha de entrada en vigencia del decreto y deroga las disposiciones contrarias, en especial el art\u00edculo 82 de la Ley 14 de 1983. <\/p>\n
Como puede verse, este conjunto normativo representa en s\u00ed mismo un desplazamiento del Congreso por el Ejecutivo en la determinaci\u00f3n de aspectos inherentes a la materia impositiva, que, se repite, ha sido reservada por la Constituci\u00f3n a la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico. <\/p>\n
Al principal motivo de inexequibilidad -el desconocimiento de la prohibici\u00f3n constitucional de otorgar y ejercer facultades extraordinarias en materia impositiva- se agrega uno no menos grave y protuberante: el Congreso facult\u00f3 al Ejecutivo, y \u00e9ste hizo uso de la autorizaci\u00f3n, para afectar las finanzas de las entidades territoriales, en abierto desacato a lo dispuesto en el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, que dice: <\/p>\n
“Articulo 294.- La ley no podr\u00e1 conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr\u00e1 imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el art\u00edculo 317”. <\/p>\n
La prohibici\u00f3n busca afirmar la autonom\u00eda de tales entidades, en concordancia con lo estatuido por el Pre\u00e1mbulo de la Carta y por sus art\u00edculos 1, 287, 298, 300-4, 313-4 y 317, entre otros. <\/p>\n
Esa autonom\u00eda implica que los tributos de los departamentos y municipios, que hacen parte de su patrimonio y que est\u00e1n concebidos como una de las formas de obtenci\u00f3n de recursos para la atenci\u00f3n de sus gastos y necesidades, son inalienables frente a la ley, la cual puede establecer las reglas generales relativas al ejercicio de las atribuciones que en la materia corresponden a asambleas y concejos (art\u00edculos 300-4 y 313-4 C.P.), pero no sustituir a tales cuerpos en la adopci\u00f3n de decisiones sobre exenciones tributarias, preferencias relativas al pago de impuestos, tasas y contribuciones seccionales o locales, recargos, disminuciones o eliminaciones de tributos. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, no pod\u00eda el Congreso, sin violar la Constituci\u00f3n, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para “revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos”, toda vez que la amplitud de semejante atribuci\u00f3n no s\u00f3lo cobijaba los impuestos del orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera. <\/p>\n
A tal punto es cierto que el Congreso conoc\u00eda sobre la incidencia de la facultad otorgada en las finanzas territoriales que all\u00ed mismo autoriz\u00f3 al Ejecutivo para “crear un Fondo de Compensaci\u00f3n para neutralizar los efectos que tal revisi\u00f3n tenga sobre los ingresos de los departamentos”. El texto de los decretos deb\u00eda contar con el concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores. <\/p>\n
En cuanto al Decreto 1280 de 1994, sus art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba, 10\u00ba, 11 y 14, entraron a disponer sobre los tributos departamentales, en evidente transgresi\u00f3n al mandato constitucional y en detrimento de la autonom\u00eda de tales entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed, pues, las normas acusadas son inconstitucionales por estar viciada la base jur\u00eddica en que se apoyaron y por haber vulnerado ellas mismas terminantes preceptos de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Es igualmente inconstitucional la norma de la ley que confiri\u00f3 la facultad y, por supuesto, como consecuencia de ello, se oponen a la Constituci\u00f3n todas las normas que en su desarrollo se hayan dictado, en cuanto, ya sin apoyo en una instituci\u00f3n v\u00e1lidamente institu\u00edda, representan invasi\u00f3n de la \u00f3rbita propia del Congreso. <\/p>\n
La Corte Constitucional, una vez construida la unidad normativa que prev\u00e9 el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991, habida cuenta de la inescindible relaci\u00f3n con las normas acusadas, declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 98, numeral 3\u00ba, de la Ley 101 de 1993 y la del Decreto 1280 de 1994, que se dict\u00f3 en su desarrollo. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 98 de la Ley 101 de 1993. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el Decreto 1280 del 22 de junio de 1994 en su totalidad. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-246\/95 <\/p>\n
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA TRIBUTARIA (Salvamento de voto) <\/p>\n
No comparto la tesis en que se basa la sentencia, seg\u00fan la cual el Congreso no puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para rebajar o eliminar impuestos nacionales. Lo que la Constituci\u00f3n prohibe clara e inequ\u00edvocamente, seg\u00fan la letra y el esp\u00edritu del art\u00edculo 150, numeral 10, es la concesi\u00f3n de tales facultades para \u201cdecretar impuestos\u201d. <\/p>\n
IMPUESTO-Eliminaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Todo lo relativo al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su creaci\u00f3n, en tiempo de paz, est\u00e1 reservado exclusivamente al Congreso. No as\u00ed lo que se refiere a la reducci\u00f3n o eliminaci\u00f3n de tales cargas, que bien puede delegarse, para que el Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro P\u00fablico, decida si puede o no reducir o eliminar determinados tributos. <\/p>\n
No es posible entender c\u00f3mo subsista parte de un art\u00edculo cuando ha sido declarado inexequible un segmento del mismo, por razones que ser\u00edan totalmente v\u00e1lidas para hacer igual declaraci\u00f3n en relaci\u00f3n con lo que se deja en pie. No hay norma ninguna de la Constituci\u00f3n que fije l\u00edmite tan estrecho a la facultad de declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal. <\/p>\n
Ref.: Expediente D-792 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 (parcial) y 16 (parcial) del decreto 1280 de 1994 <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Luis Fernando Alvarez Jaramillo <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
He discrepado de la opini\u00f3n mayoritaria en este asunto por las siguientes razones: <\/p>\n
Primera.- No comparto la tesis en que se basa la sentencia, seg\u00fan la cual el Congreso no puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para rebajar o eliminar impuestos nacionales. Lo que la Constituci\u00f3n prohibe clara e inequ\u00edvocamente, seg\u00fan la letra y el esp\u00edritu del art\u00edculo 150, numeral 10, es la concesi\u00f3n de tales facultades para \u201cdecretar impuestos\u201d. <\/p>\n
Realmente, son necesarias, complicadas y abstrusas lucubraciones para llegar a la conclusi\u00f3n contraria. Porque la finalidad de la prohibici\u00f3n es la defensa del individuo frente a la voracidad fiscal. Y por lo mismo, se contrar\u00eda la norma constitucional cuando se sostiene que ella prohibe conceder facultades para aliviar la situaci\u00f3n del contribuyente. <\/p>\n
Es indiscutible que todo lo relativo al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su creaci\u00f3n, en tiempo de paz, est\u00e1 reservado exclusivamente al Congreso. No as\u00ed lo que se refiere a la reducci\u00f3n o eliminaci\u00f3n de tales cargas, que bien puede delegarse, para que el Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro P\u00fablico, decida si puede o no reducir o eliminar determinados tributos. <\/p>\n
Finalmente, hay que advertir que el inciso final del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, establece una prohibici\u00f3n al Congreso, que no puede interpretarse por extensi\u00f3n. <\/p>\n
Segunda.- Pero, adoptada por la mayor\u00eda la decisi\u00f3n de declarar inexequible el numeral 3o., del art\u00edculo 98 de la ley 101 de 1993, no veo por qu\u00e9 no se hizo unidad normativa para extender tal declaraci\u00f3n de inexequibilidad al numeral 2o., tambi\u00e9n relativo a la misma materia tributaria. Basta leerlo para comprender c\u00f3mo en relaci\u00f3n con \u00e9l la declaraci\u00f3n de inexequibilidad se habr\u00eda fundado en id\u00e9nticas razones: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 98. Facultades Extraordinarias. Conc\u00e9dese facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para los fines y por los t\u00e9rminos indicados a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201c <\/p>\n
\u201c2. Para establecer la exenci\u00f3n del impuesto al valor agregado IVA, que se crea por este art\u00edculo, sobre los servicios intermedios destinados a la adecuaci\u00f3n de tierras, la producci\u00f3n agropecuaria y pesquera y la comercializaci\u00f3n de los respectivos productos; las zonas de fronteras tendr\u00e1n un tratamiento prioritario en estas materias; por el t\u00e9rmino de tres (3) meses. <\/p>\n
\u201c3. Con el prop\u00f3sito de frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero, revisar el r\u00e9gimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensaci\u00f3n para neutralizar los efectos que tal revisi\u00f3n tenga sobre los ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensaci\u00f3n; el texto de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deber\u00e1 contar con concepto favorable de la Comisi\u00f3n de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores; por el t\u00e9rmino de seis (6) meses\u201d. <\/p>\n
Para sostener la procedencia de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, tengo estas razones: <\/p>\n
a) A la Corte se ha confiado la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la constituci\u00f3n: <\/p>\n
b) No es posible entender c\u00f3mo subsista parte de un art\u00edculo cuando ha sido declarado inexequible un segmento del mismo, por razones que ser\u00edan totalmente v\u00e1lidas para hacer igual declaraci\u00f3n en relaci\u00f3n con lo que se deja en pie; <\/p>\n
c) No puede sostenerse, con el mismo criterio con que se analiza una demanda civil, que el actor a su arbitrio limite la facultad y la obligaci\u00f3n que la Corte tiene en relaci\u00f3n con la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n; <\/p>\n
d) Tan ostensible era la necesidad de declarar inexequible el numeral 2o., cuando se hab\u00eda ya declarado el 3o., que es pr\u00e1cticamente imposible leer este \u00faltimo sin haber le\u00eddo el primero. As\u00ed, no se entiende por qu\u00e9 los encargados de la guarda de la Constituci\u00f3n, literalmente cierren los ojos en este caso; <\/p>\n
e) Finalmente, no hay norma ninguna de la Constituci\u00f3n que fije l\u00edmite tan estrecho a la facultad de declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal. <\/p>\n
Por estas razones, no comparto la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, junio 9 de 1995 <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia No. C-246\/95 <\/p>\n
REF.: EXPEDIENTE No. D-792 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994. <\/p>\n
Me valgo de esta forma judicial rutinaria para un prop\u00f3sito que no es usual. No voy a consignar disensiones con la motivaci\u00f3n del fallo (raz\u00f3n de ser de las aclaraciones) sino a se\u00f1alar un hecho que, en mi sentir, no debe pasar desapercibido. Se trata de una manifiesta incongruencia de la pol\u00edtica oficial en materia nada insignificante: la salud. <\/p>\n
Hace un a\u00f1o, por la misma \u00e9poca en que se dict\u00f3 el Decreto Ley que el fallo arriba referido declar\u00f3 inexequible, autorizados voceros oficiales, con el Presidente de la Rep\u00fablica a la cabeza, andaban conmoviendo a la opini\u00f3n nacional por el grave atentado a la salud del pueblo colombiano que significaba la sentencia que despenaliz\u00f3 el porte y consumo de la dosis m\u00edmina de droga. No fue esa, ciertamente, la \u00fanica censura dirigida contra el fallo, pero fue la que se expuso con mayor \u00e9nfasis paternalista. \u00bfC\u00f3mo no preservar el deber, derivado del art\u00edculo 49 de la C.P., consistente en que cada quien cuide de su propia salud y la de la comunidad toda, y en que el Estado pueda exigirle coercitivamente esa conducta? Empero, no resultaba acaso congruente con esa actitud protectora y ben\u00e9vola, desestimular simult\u00e1neamente el uso de sustancias no menos nocivas como el alcohol y el tabaco? <\/p>\n
Pero no, y el decreto ahora exclu\u00eddo del ordenamiento es prueba incontestable. Que la gente no se haga da\u00f1o con la “droga”, parece plausible. Pero si quiere abonar el terreno para enfermedades como el enfisema pulmonar y el c\u00e1ncer, nada que objetar. Antes bien: vale la pena hacer menos onerosos los grav\u00e1menes al consumo del cigarrillo para que \u00e9ste se incremente y el sector tabacalero pueda superar sus dificultades coyunturales. <\/p>\n
La pregunta que a cualquier persona razonable se le ocurre, es obvia: \u00bftiene autoridad para exigir por la v\u00eda compulsiva el cuidado integral de la salud, quien propicia su menoscabo mediante el uso de sustancias comprobadamente nocivas pero generadoras, a mediano y largo plazo, de m\u00e1s jugosos recursos fiscales? La respuesta, no hay siquiera que insinuarla, por que su evidencia es deslumbrante. Pero desde Maquiavelo, ha quedado claro que la falacia y la doble moral son ingredientes infaltables en toda pol\u00edtica que anteponga el \u00e9xito a la rectitud. <\/p>\n
Fecha ut supra. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
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C-246-95 Sentencia No. C-246\/95 IMPUESTO-Eliminaci\u00f3n No se encuentra que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. Lo que s\u00ed acontece, en cambio, es que el Congreso no pod\u00eda conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1487","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1487","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1487"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1487\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1487"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1487"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1487"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}