C-253-95<\/p>\n
Sentencia No. C-253\/95 <\/p>\n
LEY ORGANICA-Improcedencia <\/p>\n
La Corte en sus fallos ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas que contempla la Constituci\u00f3n, corresponden \u00fanicamente a las que indica el art\u00edculo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna “ley org\u00e1nica sobre parafiscalidad”. <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Determinaci\u00f3n <\/p>\n
La determinaci\u00f3n de la cuota de fomento ganadero ha dado lugar a dificultades de interpretaci\u00f3n. Es evidente que, si \u00e9stas son insuperables, la norma es inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequ\u00edvoca los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria. Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9. <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO LECHERO-Sujeto pasivo\/CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Sujeto pasivo <\/p>\n
Si el sujeto pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qu\u00e9 la cuota ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribuci\u00f3n parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer t\u00e9rmino, al productor de ganado, que por lo tanto no deber\u00eda excluirse del gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedar\u00eda ayuno de sustento si se suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera \u00e9sta al productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo indicador en la ganader\u00eda lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a las cuales est\u00e1 \u00edntimamente ligado el productor. <\/p>\n
El hecho generador de la cuota de fomento ganadero est\u00e1 dado por el sacrificio del ganado y corre a cargo de su productor. El sacrificio de ganado es considerado por la ley como una manifestaci\u00f3n material externa del cambio de activos que se ha producido en la esfera del productor (dinero a cambio de ganado). El hecho imponible – cambio de activos – que se realiza o verifica efectivamente al configurarse el denominado hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria – en este caso el sacrificio del ganado -, est\u00e1 a su turno vinculado con la condici\u00f3n econ\u00f3mica de productor de ganado que, obviamente, por ser beneficiario directo del destino de la contribuci\u00f3n parafiscal, debe asumir la carga que le corresponde en proporci\u00f3n a la cabezas de ganado finalmente sacrificadas. <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO GANADERO\/IMPUESTO DE DEG\u00dcELLO <\/p>\n
La cuota de fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene caracter\u00edsticas propias que lo diferencian del impuesto sobre deg\u00fcello. El sujeto activo es la Naci\u00f3n-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de deg\u00fcello lo es el departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre deg\u00fcello, pretende crear un renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la creaci\u00f3n de un fondo al servicio del sector ganadero. No existe, pues, coincidencia o superposici\u00f3n, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son m\u00faltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposici\u00f3n tributaria, por su extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en este caso no ocurre y, adem\u00e1s, deber\u00e1 comprobarse en cada situaci\u00f3n concreta. <\/p>\n
CARGAS PUBLICAS-Equilibrio en el reparto <\/p>\n
Desde el punto de vista jur\u00eddico el deudor de la obligaci\u00f3n tributaria por concepto de la cuota de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o sujetos econ\u00f3micos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de las cargas p\u00fablicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento. <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL\/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA <\/p>\n
La parafiscalidad se basa en la pretensi\u00f3n b\u00e1sica de que los sujetos gravados, en \u00faltimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violar\u00eda la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma. En el presente caso, desde el punto de vista jur\u00eddico, el deudor de la obligaci\u00f3n tributaria por concepto de la cuota de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del importe de la contribuci\u00f3n, los contribuyentes “de facto”, se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego, no se presenta una manifiesta ni aparente violaci\u00f3n al principio de equidad tributaria. Finalmente, en lo que tiene que ver con la incidencia de la contribuci\u00f3n respecto del mercado, no existen evidencias de que exista por parte de los productores un grado de control de la oferta que les permita controlar unilateralmente el precio. <\/p>\n
REF: Expediente N\u00ba D-687-685 Acumulados <\/p>\n
Actores: FERNANDO PELAEZ ARANGO Y HECTOR SANCHEZ TRIANA. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 inciso primero y par\u00e1grafo 2\u00b0 y 6\u00b0 literal a) de la Ley 89 de 1993 “Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 21 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 inciso primero y par\u00e1grafo 2\u00b0 y 6\u00b0 literal a) de la Ley 89 de 1993 “Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado” <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA <\/p>\n
Ley 89 de 1993 <\/p>\n
(Diciembre 10) <\/p>\n
“Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado” <\/p>\n
El congreso de Colombia <\/p>\n
Decreta <\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0.- La contribuci\u00f3n parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero se ce\u00f1ir\u00e1 a las condiciones estipuladas en la presente ley, en los t\u00e9rminos del numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0.- Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Establ\u00e9cese la cuota de fomento ganadero y lechero como contribuci\u00f3n de car\u00e1cter parafiscal, la cual ser\u00e1 equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario m\u00ednimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0.- Las cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribuci\u00f3n cuando la originen en compras de leche a los productores cooperados. Sin embargo, mediante decisi\u00f3n de su Consejo Administrativo podr\u00e1n participar en la mencionada contribuci\u00f3n para fines previstos en esta ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0.- En caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca dificultades, autor\u00edzase al Ministerio de Agricultura, previa concertaci\u00f3n con la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasi\u00f3n de la cuota en aquellos lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia. <\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00b0.- Fondo Nacional del Ganado. Cr\u00e9ase el Fondo Nacional del Ganado, para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el cual se ce\u00f1ir\u00e1 a los lineamientos de pol\u00edticas del Ministerio de Agricultura para el desarrollo del sector pecuario. <\/p>\n
El producto de las Cuotas de Fomento se llevar\u00e1 en una cuenta especial bajo el nombre de Fondo Nacional del Ganado, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos previstos en la presente ley. <\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00b0.- Objetivos. Los recursos del Fondo Nacional del Ganado, se utilizar\u00e1n preferencialmente en: <\/p>\n
1. La comercializaci\u00f3n de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos y bajos ingresos. <\/p>\n
2. El apoyo a la exportaci\u00f3n de ganado, carne y leche. <\/p>\n
3. Cofinanciar la inversi\u00f3n en infraestructura f\u00edsica y social complementaria en zonas productoras. <\/p>\n
4. La investigaci\u00f3n cient\u00edfica y tecnol\u00f3gica y la capacitaci\u00f3n en el sector pecuario. <\/p>\n
5. La asistencia t\u00e9cnica, la transferencia de tecnolog\u00eda y la capacidad para incrementar la productividad en la industria ganadera. <\/p>\n
6. La promoci\u00f3n de cooperativas cuyo objeto sea beneficiar a los productores y consumidores. <\/p>\n
7. La financiaci\u00f3n de programas y proyectos de fomento ganadero desarrollado por los fondos ganaderos con inter\u00e9s de fomento. <\/p>\n
9. La organizaci\u00f3n de industrias con sistemas eficientes de comercializaci\u00f3n que permitan en ciertos casos subsidiar los precios de la carne y la leche, alimentos concentrados, subproductos de la carne y la leche, para los consumidores de bajos ingresos. <\/p>\n
10. Los dem\u00e1s programas que, previa aprobaci\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo, procuren el fomento de la ganader\u00eda nacional y la regulaci\u00f3n de los precios de los productos. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El fondo deber\u00e1 destinar, por lo menos un 10% de sus ingresos al fomento del consumo de leche y carne en favor de los sectores de bajos ingresos. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Los programas de investigaci\u00f3n se realizar\u00e1n con las corporaciones mixtas que hacen parte del sistema nacional de ciencia y tecnolog\u00eda. <\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00b0.- Junta Directiva. La Junta Directiva estar\u00e1 conformada as\u00ed: <\/p>\n
1\u00b0. El Ministro de Agricultura o su Delegado, quien la presidir\u00e1. <\/p>\n
2\u00b0. Un representante de la Asociaci\u00f3n Nacional de Productores de Leche -ANALAC -. <\/p>\n
3\u00b0. Un representante de las Cooperativas que decidan participar en el fondo. <\/p>\n
4\u00b0. El Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA – o su delegado. <\/p>\n
5\u00b0. El Presidente de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos – FEDEGAN -. <\/p>\n
6\u00b0. Un representante de la Uni\u00f3n Nacional de Asociaciones Ganaderas – UNAGA -. <\/p>\n
7\u00b0. Un representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Fondos Ganaderos -FEDEFONDOS-. <\/p>\n
8\u00b0. Dos representantes elegidos por la Junta Directiva de la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos – FEDEGAN -, uno escogido del sector de carne y otro del sector lechero. <\/p>\n
9\u00b0. Un representante de los peque\u00f1os ganaderos, nombrados por el Ministro de Agricultura, de ternas presentadas por las Asociaciones Agrarias Campesinas. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. La Junta Directiva del Fondo deber\u00e1 constituir Comit\u00e9s Asesores, integrados por representantes de las diversas actividades conexas con la producci\u00f3n ganadera. <\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00b0.- Recaudo. El recaudo de la Cuota de Fomento se\u00f1alada en el art\u00edculo segundo, ser\u00e1 efectuado por las siguientes entidades o empresas: <\/p>\n
a). La cuota correspondiente por cabeza de ganado, al momento del sacrificio, ser\u00e1 recaudada por los mataderos p\u00fablicos o privados y donde \u00e9stos no existan, por las Tesorer\u00edas Municipales en el momento de expedir la gu\u00eda o permiso de sacrificio”. <\/p>\n
b). La cuota correspondiente al precio de litro de lecho, ser\u00e1 recaudada por las personas naturales o jur\u00eddicas que le compren a los productores y\/o la procesen en el pa\u00eds. <\/p>\n
De acuerdo con la Ley 6a de 1992 en su Art\u00edculo 114 el auditor interno del Fondo Nacional del Ganado, podr\u00e1 efectuar visitas de inspecci\u00f3n a los libros de contabilidad de las empresas y entidades recaudadoras con previo visto bueno del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para asegurar el debido pago de la Cuota de Fomento prevista en esta ley. <\/p>\n
Art\u00edculo 7\u00b0.- Administraci\u00f3n. El Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Agricultura, contratar\u00e1 con la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN -, la administraci\u00f3n y recaudo final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. <\/p>\n
El respectivo contrato administrativo deber\u00e1 tener una duraci\u00f3n no inferior a diez (10) a\u00f1os, y en el cual se dispondr\u00e1 lo relativo al manejo de los recursos, la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y dem\u00e1s requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n por la administraci\u00f3n de las cuotas, cuyo valor ser\u00e1 el cinco por ciento (5%) del recaudo anual. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. La Junta Directiva del Fondo, podr\u00e1 aprobar contratos de planes, programas y proyectos espec\u00edficos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector que le presente la administraci\u00f3n del Fondo o cualquiera de los miembros de la Junta Directiva. <\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00b0.- Plan de Inversiones y Gastos. La Entidad Administradora del Fondo Nacional del Ganado elaborar\u00e1 anualmente el plan de inversiones y gastos por programas y proyecto para el a\u00f1o siguiente, el cual solo podr\u00e1 efectuarse una vez haya sido aprobado por la Junta Directiva del Fondo con el voto favorable del Ministerio de Agricultura. <\/p>\n
Los recursos del Fondo Nacional del Ganado se destinar\u00e1n a desarrollar programas y proyectos en ganader\u00eda de carne y de leche en proporci\u00f3n a los recursos correspondientes, a las cuotas por ganado al momento del sacrificio, y por litro de leche, respectivamente. As\u00ed mismo, propendr\u00e1 por una adecuada asignaci\u00f3n regional de recursos entre las distintas zonas productoras. <\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00b0.- Activos del Fondo. Los activos que se adquieran con los recursos del Fondo, deber\u00e1n incorporarse a una cuenta especial del mismo. En cada operaci\u00f3n deber\u00e1 quedar establecido que el bien adquirido hace parte del Fondo, de manera que, en caso de que \u00e9ste se liquide, todos los bienes, incluyendo los dineros del Fondo que se encuentren en cajas o en bancos, una vez cancelados los pasivos, queden a disposici\u00f3n del Gobierno Nacional. <\/p>\n
Art\u00edculo 10\u00b0.- Vigencia del Recaudo. Para que puedan recaudarse las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero, establecidas por medio de la presente Ley, es necesario que est\u00e9n vigentes los contratos entre el Gobierno Nacional y la entidad administradora del Fondo. <\/p>\n
Art\u00edculo 11\u00b0.- Vigilancia Administrativa. El Ministerio de Agricultura har\u00e1 el seguimiento y evaluaci\u00f3n de los programas y proyectos, para lo cual la entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, deber\u00e1 rendir semestralmente informe con relaci\u00f3n a los recursos obtenidos y su inversi\u00f3n. <\/p>\n
Con la misma periodicidad, la entidad administradora remitir\u00e1 a la Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica un informe sobre el monto de los recursos de las cuotas recaudadas en el semestre anterior, sin perjuicio de que tanto el Ministerio de Agricultura como la Tesorer\u00eda puedan indagar sobre tales informes en los libros y dem\u00e1s documentos que sobre el Fondo guarde la entidad administradora. <\/p>\n
Art\u00edculo 12\u00b0.- Control Fiscal. La entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, rendir\u00e1 cuentas a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre la inversi\u00f3n de los recursos. Para el ejercicio del control fiscal requerido la Contralor\u00eda adoptar\u00e1 los sistemas adecuados. <\/p>\n
Art\u00edculo 13\u00b0.- Multas y Sanciones. El Gobierno podr\u00e1 imponer multas y sanciones por la mora o la defraudaci\u00f3n en el recaudo y consignaci\u00f3n de las cuotas de fomento prevista en esta Ley, sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar. <\/p>\n
Art\u00edculo 14\u00b0.- La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y deroga las dem\u00e1s disposiciones que le sean contrarias. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
Preliminares <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 89 de 1993, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 41.132 de Diciembre 10 de 1993. <\/p>\n
2. El ciudadano Fernando Pel\u00e1ez Arango instaur\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 89 de 1993 en su integridad, y en subsidio contra el art\u00edculo 2\u00b0 (parcial) y el art\u00edculo 6\u00b0 (parcial), por considerar que la ley, o las normas citadas, violan los art\u00edculos 150-12 y 338 de la C.P. Este proceso fue radicado bajo el n\u00famero D-685. <\/p>\n
3. El ciudadano H\u00e9ctor S\u00e1nchez Triana present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 (parcial) y 6\u00b0 (parcial) de la Ley 89 de 1993. Considera que las normas acusadas violan los art\u00edculos 150-12 y 95 de la C.P. La demanda fue radicada con el n\u00famero D-687, y acumulada al D-685, adecuado con la decisi\u00f3n de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n de agosto 18 de 1994. <\/p>\n
4. Los ciudadanos Jaime Vidal Perdomo, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Jos\u00e9 Raimundo Sojo Zambrano, designado por la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos – FEDEGAN -, y Jorge Visbal Martelo, presidente de la Federaci\u00f3n Nacional del Ganaderos – FEDEGAN -, presentaron escritos de defensa de las normas acusadas. El ciudadano Jos\u00e9 Libardo L\u00f3pez Montes, present\u00f3 memorial en que solicita a la Corte se inhiba de fallar de fondo. Extempor\u00e1neamente, Manuel Duglas Avila Olarte, por parte del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico-Naci\u00f3n, present\u00f3 escrito en el que impugna los cargos de las demandas. <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corporaci\u00f3n que aceptara su impedimento para conocer del proceso de la referencia, toda vez que se desempe\u00f1aba como Senador de la Rep\u00fablica al momento del tr\u00e1mite de la Ley 89 de 1993. Aceptado el impedimento, se remiti\u00f3 el proceso al Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 concepto en favor de la exequibilidad de las normas acusadas. <\/p>\n
6. Para una mayor claridad expositiva, se resumir\u00e1n, en primer t\u00e9rmino, los cargos que los actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo t\u00e9rmino, se introducir\u00e1n las tesis y argumentaciones del Ministerio P\u00fablico y de los intervinientes. <\/p>\n
III- FUNDAMENTOS <\/p>\n
1.- Primer cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 150-12). <\/p>\n
La Ley 89 de 1993, se dict\u00f3 sin antes haberse expedido la ley org\u00e1nica a que se refiere el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la C.P., y en la que se deben establecer los casos y condiciones para la imposici\u00f3n excepcional de contribuciones parafiscales. El art\u00edculo 151 de la C.P. s\u00f3lo menciona algunos casos de leyes org\u00e1nicas y no incluye, por ende, una lista taxativa de este tipo de normas. As\u00ed, por ejemplo, las leyes org\u00e1nicas a que aluden los art\u00edculos 142 y 288 de la C.P., no aparecen enunciadas en el art\u00edculo 151 de la Carta. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica que regule el sistema de las contribuciones parafiscales, de otra parte, es necesaria, para evitar que esta suerte de contribuciones que es excepcional se convierta en general y a ella apelen indiscriminadamente todos los gremios y asociaciones para financiar sus proyectos a costa del ciudadano – que terminar\u00eda pagando una doble tributaci\u00f3n – y de la unidad fiscal del Estado. De hecho, dicha ley existe y corresponde a la ley 101 de 1993 que regula de manera general las contribuciones parafiscales y agropecuarias en su cap\u00edtulo V (arts. 29-35). <\/p>\n
En la citada ley se “indica que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras existentes antes de la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, quedan sujetas a lo ordenado por la ley 101 de 1993, es decir que no considera posible la existencia de contribuciones parafiscales con posterioridad a la Constituci\u00f3n de 1991, debido a que no exist\u00eda una ley org\u00e1nica que fijara las reglas para establecerlas”. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
En el art\u00edculo 151 de la C.P., se contiene de manera taxativa el elenco de leyes org\u00e1nicas a las cuales se sujeta la actividad legislativa. La regla general, corresponde a la expedici\u00f3n de las leyes ordinarias; la excepci\u00f3n, a las leyes org\u00e1nicas, y como tal debe interpretarse de manera restrictiva. <\/p>\n
La ley 101 de 1993 no tiene el car\u00e1cter de ley org\u00e1nica ni ello se desprende de su tr\u00e1mite legislativo. De otro lado, sus disposiciones lejos de contraponerse, son coincidentes. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
“La regla son las leyes ordinarias. Las leyes de superior o especial categor\u00eda son la excepci\u00f3n, y como tal deben ser expresamente calificadas por el \u00f3rgano constituyente (.. ). Justamente por esa superior y limitante condici\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas no resultan de la interpretaci\u00f3n sino de la concreta denominaci\u00f3n del constituyente”. La jurisprudencia, de otra parte, no ha supeditado la leyes sobre contribuciones parafiscales, a la previa expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica en esa materia. <\/p>\n
La ley 101 de 1993, lejos de ser la norma org\u00e1nica que postula el demandante, se limita a dar pautas complementarias a las leyes que establezcan contribuciones parafiscales y en sus art\u00edculos 29 a 35 se adoptan diversas disposiciones sobre los grav\u00e1menes de ese tipo ya existentes. <\/p>\n
Posici\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos-FEDEGAN (escritos presentados por los doctores Jos\u00e9 Raimundo Sojo Zambrano y Jorge Visbal Martelo) <\/p>\n
El numeral 12 del art\u00edculo 150 de la C.P., al se\u00f1alar que la ley establecer\u00e1 los “casos” y “condiciones” para las contribuciones fiscales, hace alusi\u00f3n a la ley espec\u00edfica para cada caso, tomando en consideraci\u00f3n sus condiciones propias, “lo que no podr\u00eda satisfacer una ley org\u00e1nica que impusiera normas id\u00e9nticas a todas las cuotas de fomento”. En este contexto, “la excepcionalidad hace relaci\u00f3n a la materia que afecta la contribuci\u00f3n parafiscal, para significar que \u00e9sta debe ser excepcional, y no general”. <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas son \u00fanicamente las que la Constituci\u00f3n enuncia y su funci\u00f3n se circunscribe a disponer procedimientos especiales a fin de sistematizar ciertos campos de la funci\u00f3n legislativa. A estas leyes, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, no se sujetan las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no ha previsto la existencia de una ley org\u00e1nica de la parafiscalidad. Las leyes ordinarias constituyen la regla general, de ah\u00ed que las leyes de rango superior (org\u00e1nicas y estatutarias) deban entenderse de manera restringida y ser calificadas como tales por la Carta. El art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n no contempla la parafiscalidad como materia de ley org\u00e1nica. Esta interpretaci\u00f3n es compartida por la Corte Constitucional y el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. La Corte en sus fallos ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas que contempla la Constituci\u00f3n, corresponden \u00fanicamente a las que indica el art\u00edculo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna “ley org\u00e1nica sobre parafiscalidad”. El cargo, de entrada, no prospera. La ley que en desarrollo de la atribuci\u00f3n del Congreso consignada en el art\u00edculo 150-12, imponga una determinada contribuci\u00f3n parafiscal, definir\u00e1 directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito \u00e9ste que la Corte reputa inexistente. <\/p>\n
En su sentencia C-025 de 1993, la Corte Constitucional, en punto a leyes especiales y procedimientos agravados para su aprobaci\u00f3n, sostuvo un criterio restrictivo que ahora se reitera. En esa oportunidad se expres\u00f3: <\/p>\n
En otra ocasi\u00f3n, refiri\u00e9ndose a las leyes org\u00e1nicas, la Corte se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas s\u00f3lo a los temas que le asigne la Constituci\u00f3n y que requieran, para su aprobaci\u00f3n, la mayor\u00eda absoluta de los votos de una y otra c\u00e1mara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada” (Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1993. MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
2. La ley 101 de 1993, relativa al desarrollo agropecuario y pesquero, es una ley ordinaria, cuya expedici\u00f3n en ning\u00fan sentido tiene consecuencias sobre la constitucionalidad de la ley demandada. El hecho de que con anterioridad a la Ley 89 de 1993, no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por no ser ello necesario ni preverse as\u00ed en la Constituci\u00f3n, no genera vicio alguno de inexequibilidad para aqu\u00e9lla. La circunstancia de que con posterioridad a su expedici\u00f3n, una ley ordinaria – como es el caso de la ley 101 de 1993 – se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna consecuencia de orden constitucional. A lo sumo, puede presentarse entre las dos leyes el fen\u00f3meno de la derogaci\u00f3n. Empero, este es un asunto ajeno a la competencia de esta Corte. <\/p>\n
2.- Segundo cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 338) <\/p>\n
La ley no determina directamente el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n ni precisa con claridad el hecho gravable. Si bien se\u00f1ala el monto de la cuota a cargo del productor de leche, “en cuanto a la cuota de la carne no establece sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n”, lo que repercute en que el gravamen parafiscal resulte cancelado por una categor\u00eda diferente de la de los productores de carne (Ley 89 de 1993, arts. 2 y 6) y, de otra parte, que se desvirt\u00fae el sentido de esta particular modalidad impositiva. En efecto, la contribuci\u00f3n termina siendo pagada no por el ganadero (la persona que se dedica a la actividad de criar, levantar y cebar el ganado) ni por el comercializador (persona que compra directamente el ganado en finca o las comisionistas en ferias o subastas) sino por el carnicero (comprador final del ganado y quien procede a su sacrificio, previo el pago del impuesto de deg\u00fcello y la faenada). Este \u00faltimo, a trav\u00e9s del precio, traslada al consumidor, el importe de la contribuci\u00f3n. De este modo, personas ajenas a los beneficiarios del Fondo Nacional del Ganado (Ley 89 de 1993, arts. 3 y 4), son los que asumen en \u00faltimas la carga de la tributaci\u00f3n que, por ser parafiscal, deber\u00eda gravar a los miembros del mismo gremio o sector en el que revierte su utilidad. Lo que realmente se ha establecido es, pues, un impuesto indirecto y el incremento del impuesto de deg\u00fcello. <\/p>\n
La ambig\u00fcedad de la ley demandada en punto al hecho gravable, impide concluir con certeza si el mismo surge de la condici\u00f3n personal de productor de ganado o de la circunstancia del sacrificio de los semovientes. Si fuere esto \u00faltimo, dada la existencia del impuesto de deg\u00fcello que recaudan los departamentos, se estar\u00eda incurriendo en otra inconstitucionalidad (C.P. art. 95-9) al gravarse doblemente un mismo hecho, con grave da\u00f1o de la justicia y equidad fiscales. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
“Carece de todo sustento l\u00f3gico sostener que la contribuci\u00f3n creada legalmente como parafiscal, se transforme en un impuesto”. En primer t\u00e9rmino, la contribuci\u00f3n exhibe las notas t\u00edpicas de un gravamen parafiscal. En segundo t\u00e9rmino, la intenci\u00f3n del legislador fue di\u00e1fanamente la de establecer una parafiscalidad. En tercer t\u00e9rmino, el sector ganadero mirado como sistema y no como agregado inconexo, cobija a las personas que comercializan la carne. La contribuci\u00f3n grava y beneficia a todo el gremio ganadero. <\/p>\n
No puede configurarse doble tributaci\u00f3n. En la contribuci\u00f3n parafiscal el sujeto pasivo es el sector ganadero; el hecho gravable, la actividad ganadera y, finalmente, el sujeto pasivo, la naci\u00f3n, en beneficio del sector ganadero y lechero. En tanto que en lo que respecta al impuesto de deg\u00fcello, \u00e9stos elementos en su orden son: la persona que sacrifica ganado; el deg\u00fcello en s\u00ed mismo; el departamento. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural <\/p>\n
Si bien en el art\u00edculo 2 de la ley, la contribuci\u00f3n se impone al productor de ganado, puesto que es el \u00fanico agente econ\u00f3mico que se menciona, la norma “no puede hacerse responsable de lo que decidan las transacciones comerciales entre interesados, y no puede alegarse su inconstitucionalidad si de ellas resultare que el pago de la contribuci\u00f3n lo hace, por ejemplo, el comercializador final”. <\/p>\n
Posici\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Ganaderos-FEDEGAN <\/p>\n
El sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n est\u00e1 suficientemente determinado en la ley. “Cuando en el contexto de esta norma se habla de la leche vendida por el productor se entiende que tambi\u00e9n se trata del ganado vendido por el productor. Si la ley hubiese querido que el sujeto obligado a pagar la cuota de fomento para el ganado fuera persona distinta al productor, habr\u00eda tenido que distinguir a esa persona, y ya sabemos que donde no distingue la ley tampoco debe hacerlo quien la interpreta”. El momento del sacrificio, en la ley, se vincula con el lugar de recaudo de la contribuci\u00f3n, y no con su causaci\u00f3n. Ahora, si quien sacrifica el ganado lo ha comprado del productor, el importe de la contribuci\u00f3n se descuenta del precio, de suerte que el comercializador abone dicha cuota al matadero. En todo caso, el comercializador de ganado hace parte del sector ganadero – en el que se integran las fases de producci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y consumo de carne y leche -, y si asume su pago, se beneficia de la contribuci\u00f3n como quiera que, entre los fines del Fondo que se crea, se encuentra el fomento de la comercializaci\u00f3n de los insumos y productos pecuarios. Lo anterior se conforma a la filosof\u00eda de la parafiscalidad en cuanto t\u00e9cnica fiscal que combina la extracci\u00f3n de recursos de un sector con miras a su reinversi\u00f3n en el mismo. <\/p>\n
De otra parte, no se pueden aplicar a las contribuciones parafiscales, las restricciones que la Constituci\u00f3n contempla para los impuestos, pues su naturaleza es distinta: “(…) implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario p\u00fablico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente porque tienen una determinada afectaci\u00f3n”. Establecida legalmente una contribuci\u00f3n parafiscal, corresponde al reglamento ocuparse de los “detalles y medidas que las hacen efectivas”. De hecho, los decretos Nos 696 y 1841 de 1994, establecen el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
Posici\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros <\/p>\n
Se solicita a la Corte se inhiba de tomar una decisi\u00f3n de fondo en raz\u00f3n de la ineptitud sustancial de las dos demandas interpuestas. En la demanda D-685 s\u00f3lo se desarrolla el cargo de inconstitucionalidad contra la parte transcrita del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 89 de 1993, pese a que la demanda se formula contra la totalidad de la ley. No se indica por el actor una norma de la C.P., violada por la “totalidad de la ley”. Ahora bien, la proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta se evidencia en el hecho de que el cargo y su sustentaci\u00f3n, de acogerse, dejar\u00eda inc\u00f3lume el establecimiento de la contribuci\u00f3n y excluir\u00eda del ordenamiento \u00fanicamente su monto, con grave detrimento de la unidad normativa. Similar defecto ostenta la demanda D-687. “Esta falla, le hace perder objeto al estudio de la demanda contra los art\u00edculos 1, par\u00e1grafo 2, del art\u00edculo 2 y literal c del art\u00edculo 6 de la Ley 89, debido a que no se podr\u00eda romper el nexo causal que existe en el conjunto normativo dependiente del establecimiento de la cuota de fomento ganadero”. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
La figura prevista en la Ley 89 de 1993 no es un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, sino un tributo parafiscal. En primer lugar, de la lectura de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, se desprende que la intenci\u00f3n del legislador era la de crear una contribuci\u00f3n parafiscal. Por otra parte, si se consideran las caracter\u00edsticas propias de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, se aprecia que cumplen con las condiciones definidas en la jurisprudencia para este tipo de contribuciones: \u201cimplican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario p\u00fablico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no ha previsto requisitos formales para la definici\u00f3n del sujeto pasivo de las contribuciones parafiscales. El art\u00edculo 338 C.P., al referirse a \u201cimpuesto\u201d, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, alude a la concepci\u00f3n t\u00e9cnica del t\u00e9rmino, es decir, ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Por lo tanto no se le aplican las exigencias de la citada norma. <\/p>\n
La naturaleza misma de la parafiscalidad define el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n. La parafiscalidad supone el beneficio de un sector determinado en la ley. Al considerar este hecho, junto con los art\u00edculos 1 y 4, y el t\u00edtulo de la Ley 89 de 1993, resulta claro que el sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n es el sector ganadero, beneficiario directo de la cuota. <\/p>\n
\u201c a. Sujetos pasivos. Mientras que en el impuesto departamental de deg\u00fcello de ganado mayor lo es quien sacrifica el ganado, en la contribuci\u00f3n lo es el sector ganadero. <\/p>\n
b. Hecho gravable. En el impuesto lo es el deg\u00fcello mismo, mientras que en la contribuci\u00f3n parafiscal lo es la actividad ganadera. <\/p>\n
c. Sujetos activos. En el impuesto lo es el Departamento, mientras en la contribuci\u00f3n lo es la Naci\u00f3n, en beneficio del sector ganadero y lechero.\u201d <\/p>\n
Consideraciones de la Corte Constitucional <\/p>\n
1. La controversia constitucional gira en torno de la aparente indeterminaci\u00f3n de los elementos que conforman la contribuci\u00f3n que establece la ley. La Corte, en primer t\u00e9rmino, considera conveniente indicar la naturaleza del gravamen y definir si el sujeto pasivo de cualquier tributo debe ser fijado directamente por la ley. <\/p>\n
1.1 La cuota de fomento ganadero y lechero, de acuerdo con el art\u00edculo 1 de la Ley 89 de 1993, tiene el car\u00e1cter de contribuci\u00f3n parafiscal. En efecto, la cuota representa una contrapartida a cargo de un s\u00f3lo conjunto de personas, que no corresponde al universo de los contribuyentes (ibid, art. 2); el producto de las erogaciones, en lugar de engrosar el erario p\u00fablico, se destina a la constituci\u00f3n e incremento de un fondo especial (ibid, art. 3) cuyo objeto consiste en adelantar acciones que benefician al sector econ\u00f3mico al cual pertenecen quienes deben asumir el pago de la cuota (ibid, art. 4); una entidad gremial – FEDEGAN – en virtud de un contrato que celebre con la Naci\u00f3n, administrar\u00e1 y recaudar\u00e1 las cuotas de fomento ganadero y lechero, ci\u00f1\u00e9ndose a las \u00f3rdenes e instrucciones de la junta directiva del anotado fondo, la que tendr\u00e1 una composici\u00f3n mixta (representante de la Naci\u00f3n y del sector ganadero y lechero) (ibid, art. 5). <\/p>\n
No cabe duda de que la contribuci\u00f3n analizada responde a las caracter\u00edsticas que esta Corte siempre ha asociado a la parafiscalidad. A este respecto es oportuno citar los siguientes pronunciamientos: <\/p>\n
“Las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario p\u00fablico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectaci\u00f3n. <\/p>\n
De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado1″. <\/p>\n
“Las contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos p\u00fablicos distintos de las entidades territoriales, o de asociaciones de inter\u00e9s general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administraci\u00f3n que, al no ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos organismos2”. <\/p>\n
1.2 El principio democr\u00e1tico que inspira las normas de la Constituci\u00f3n que se ocupan de la materia tributaria, obliga a que sean los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular – Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales -, los que determinen soberanamente los elementos m\u00ednimos y fundamentales para estructurar una determinada imposici\u00f3n o gravamen (C.P., art. 338). <\/p>\n
Cada especie de tributo tiene caracter\u00edsticas propias, pero su peculiaridad no permite despojar a los cuerpos electivos de su funci\u00f3n pol\u00edtica consistente en establecerlos y precisar sus elementos configuradores esenciales, de modo que la obligaci\u00f3n tributaria tenga en la norma que crea la contribuci\u00f3n su fuente sustancial. <\/p>\n
Excepcionalmente, en relaci\u00f3n con la tarifa de las tasas y contribuciones, la Constituci\u00f3n autoriza a la ley, las ordenanzas y acuerdos a que atribuyan esa competencia a otras autoridades, siempre que en tales normas se fije el sistema y el m\u00e9todo para definir los respectivos costos y beneficios y la forma de hacer su reparto (C.P., art. 338). <\/p>\n
La definici\u00f3n general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio democr\u00e1tico. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier especie, no los se\u00f1ala directamente, no hay gravamen. La garant\u00eda democr\u00e1tica se desvanecer\u00eda si tales presupuestos de la obligaci\u00f3n tributaria, se abandonaran a la funci\u00f3n ejecutiva. La atribuci\u00f3n del Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y as\u00ed habr\u00e1 de ejercitarse. <\/p>\n
En el campo de las contribuciones parafiscales, dado que su administraci\u00f3n y recaudo usualmente se conf\u00eda a particulares, menos todav\u00eda se puede introducir una excepci\u00f3n al principio examinado, as\u00ed se esgriman argumentos sobre su naturaleza especial o “sui generis”. Por el contrario, esta especie de tributaci\u00f3n, requiere como la que m\u00e1s precisi\u00f3n sobre sus extremos esenciales, la que dista de efectuarse con la mera indicaci\u00f3n del “sector gravado”, olvidando que en materia jur\u00eddica debe hablarse siempre de sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria. El peligro en este caso no se reduce a que el ejecutivo pueda asumir para s\u00ed la funci\u00f3n impositiva asignada a los \u00f3rganos electivos, sino que \u00e9sta se traslade a la \u00f3rbita de los particulares, esto es, se privatice. <\/p>\n
2. No parece que exista dificultad en admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento lechero sea el productor de leche. La disposici\u00f3n legal dice claramente que la cuota, equivalente al 0.5 % , se aplica al precio del litro de leche “vendida por el productor”. De otra parte, es igualmente innegable que el hecho generador de la contribuci\u00f3n parafiscal, se predica de la venta de la leche. En este sentido, no se observa que el Legislador haya violado la Constituci\u00f3n, pues, los elementos esenciales de la contribuci\u00f3n, han sido fijados directamente por la ley. <\/p>\n
3. La determinaci\u00f3n de la cuota de fomento ganadero, en cambio, ha dado lugar a dificultades de interpretaci\u00f3n. Es evidente que, si \u00e9stas son insuperables, la norma es inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequ\u00edvoca los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria (C.P., art. 338). Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9. <\/p>\n
4. La Corte admite que el art\u00edculo 2 de la Ley 89 de 1993 no corresponde a la mejor t\u00e9cnica normativa ni a una correcta construcci\u00f3n idiom\u00e1tica. Sin embargo, analizado con atenci\u00f3n su texto, es posible derivar de \u00e9l una interpretaci\u00f3n razonable sobre su contenido y alcance. <\/p>\n
A juicio de la Corte, el sujeto pasivo de la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado. Como bien lo se\u00f1ala uno de los defensores de la ley, en la expresi\u00f3n de la norma “la cual [la cuota de fomento ganadero y lechero] ser\u00e1 equivalente al 0.5 % sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50 % de una salario diario m\u00ednimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio”, la “conjunci\u00f3n” “y” est\u00e1 utilizada en sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se refiere igualmente al productor. De otra parte, el “productor”, es ciertamente el \u00fanico agente econ\u00f3mico mencionado en la disposici\u00f3n. <\/p>\n
Desde el punto de vista l\u00f3gico y sistem\u00e1tico se impone similar conclusi\u00f3n. Si el sujeto pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qu\u00e9 la cuota ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribuci\u00f3n parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer t\u00e9rmino, al productor de ganado, que por lo tanto no deber\u00eda excluirse del gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedar\u00eda ayuno de sustento si se suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera \u00e9sta al productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo indicador en la ganader\u00eda lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a las cuales est\u00e1 \u00edntimamente ligado el productor. <\/p>\n
En ambas actividades, el proceso econ\u00f3mico se inicia con la producci\u00f3n – a cargo de los productores -, prosigue con la intermediaci\u00f3n y concluye con la venta y consumo. Por razones de pol\u00edtica legislativa, el legislador decidi\u00f3 establecer la contribuci\u00f3n en la primera fase de esta cadena de hechos econ\u00f3micos, cabalmente para encauzar las tareas de fomento y soporte comenzando tambi\u00e9n por la producci\u00f3n, cuya din\u00e1mica es capaz de irradiarse a los estadios posteriores de este sector. Este esquema, traducido en las distintas disposiciones de la ley, quedar\u00eda radicalmente trastocado si se elimina como sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n al productor de ganado, con base en una interpretaci\u00f3n de la norma que no corresponde a su genuino sentido literal y sistem\u00e1tico. <\/p>\n
5. El hecho generador de la cuota de fomento ganadero est\u00e1 dado por el sacrificio del ganado y corre a cargo de su productor, como se anot\u00f3 en el aparte precedente. El sacrificio de ganado es considerado por la ley como una manifestaci\u00f3n material externa del cambio de activos que se ha producido en la esfera del productor (dinero a cambio de ganado). El hecho imponible – cambio de activos – que se realiza o verifica efectivamente al configurarse el denominado hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria – en este caso el sacrificio del ganado -, est\u00e1 a su turno vinculado con la condici\u00f3n econ\u00f3mica de productor de ganado que, obviamente, por ser beneficiario directo del destino de la contribuci\u00f3n parafiscal, debe asumir la carga que le corresponde en proporci\u00f3n a la cabezas de ganado finalmente sacrificadas. <\/p>\n
En los casos en los que la persona que sacrifica el ganado no coincide con su productor, si bien el pago del impuesto se impone como condici\u00f3n previa al sacrificio, el primero adquiere un derecho de repetici\u00f3n contra el segundo en el evento de que no se hubiere efectuado la correspondiente deducci\u00f3n de su importe en el momento de la venta. De haberse producido \u00e9sta, el intermediario o sacrificador final del ganado, tienen el car\u00e1cter de retenedores de la contribuci\u00f3n recibida que han de entregarla al matadero o a la tesorer\u00eda municipal, seg\u00fan sea el caso. <\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, ni el carnicero ni los dem\u00e1s intermediarios, son sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n; su funci\u00f3n se limita a la de ser simples retenedores de su importe. La ley ha se\u00f1alado el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n, los aspectos relativos a su recaudo, como los tratados aqu\u00ed, incumben al ejercicio de la potestad reglamentaria. De hecho el Decreto No 1841 de 1994, sobre este particular, dispone: “El productor de ganado al momento de realizar la transacci\u00f3n de venta de sus animales descontar\u00e1 del valor por recibir la cuota de fomento ganadero y lechero por concepto de carne, la cual ser\u00e1 consignada en el matadero o, en su defecto, en la tesorer\u00eda municipal por quien lleve el ganado al sacrificio” (art. 2, par\u00e1grafo). <\/p>\n
6. Seg\u00fan el art\u00edculo 161 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental, los Departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre deg\u00fcello de ganado mayor. La cuota de fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene caracter\u00edsticas propias que lo diferencian del impuesto sobre deg\u00fcello. El sujeto activo es la Naci\u00f3n-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de deg\u00fcello lo es el departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre deg\u00fcello, pretende crear un renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la creaci\u00f3n de un fondo al servicio del sector ganadero. <\/p>\n
No existe, pues, coincidencia o superposici\u00f3n, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son m\u00faltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposici\u00f3n tributaria, por su extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en este caso no ocurre y, adem\u00e1s, deber\u00e1 comprobarse en cada situaci\u00f3n concreta. <\/p>\n
7. Desde el punto de vista jur\u00eddico el deudor de la obligaci\u00f3n tributaria por concepto de la cuota de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o sujetos econ\u00f3micos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de las cargas p\u00fablicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento. A este respecto, la Corte ha se\u00f1alado lo siguiente: <\/p>\n
“Compete al Legislador hist\u00f3rico una delicada tarea de ponderaci\u00f3n y sopesaci\u00f3n entre los principios de equidad, eficiencia y progresividad de manera que el sistema tributario los refleje adecuada y equilibradamente, m\u00e1s a\u00fan si se considera que la reivindicaci\u00f3n absoluta de uno de ellos pone en peligro los dem\u00e1s. La tarea realizada por el Legislador coincide con un espacio de juicio propio que la Constituci\u00f3n le conf\u00eda y que la Corte le debe reconocer salvo cuando de manera arbitraria se sacrifica uno cualquiera de los principios que sirven de fundamento al poder tributario del Estado. La idea del Constituyente es la de que se configure un plano – sistema – donde esos valores y principios coexistan y sus antagonismos se reduzcan al m\u00e1ximo dentro de lo posible y razonable. Luego, ning\u00fan principio puede ser interpretado en t\u00e9rminos absolutos3”. <\/p>\n
La parafiscalidad se basa en la pretensi\u00f3n b\u00e1sica de que los sujetos gravados, en \u00faltimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violar\u00eda la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma. <\/p>\n
En el presente caso, desde el punto de vista jur\u00eddico, el deudor de la obligaci\u00f3n tributaria por concepto de la cuota de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del importe de la contribuci\u00f3n, los contribuyentes “de facto”, se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego, no se presenta una manifiesta ni aparente violaci\u00f3n al principio de equidad tributaria. Finalmente, en lo que tiene que ver con la incidencia de la contribuci\u00f3n respecto del mercado, no existen evidencias de que exista por parte de los productores un grado de control de la oferta que les permita controlar unilateralmente el precio. <\/p>\n
<\/p>\n
8. La Corte finalmente entra a resolver el cargo de inepta demanda que uno de los impugnantes formula contra las dos demandas presentadas. <\/p>\n
En el expediente radicado bajo el n\u00famero D-685, el actor demanda la integridad de la ley por violar, en su concepto, los art\u00edculos 150-12 y 338 de la C.P. A pesar de que la sustentaci\u00f3n del cargo se centra en el art\u00edculo 2 de la ley demandada, el concepto de violaci\u00f3n se desarrolla en relaci\u00f3n con toda la ley. En efecto, de prosperar el planteamiento del demandante, la ley en su integridad debe declararse inexequible, pues ella se construye en torno del establecimiento de la cuota de fomento y de la administraci\u00f3n y destino de su recaudo. <\/p>\n
En el expediente radicado bajo el n\u00famero D-687, el actor demanda los art\u00edculos 1, 2 parcialmente y par\u00e1grafo 3 y 6 literal a de la Ley 89 de 1993, como violatorios de los art\u00edculos 95-9, 151 y 150-12 de la C.P. Dos razones impiden considerar que la demanda haya dejado de referirse a una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa. En primer t\u00e9rmino, las dos demandas fueron acumuladas por decisi\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n y la primera, ya rese\u00f1ada, atacaba la totalidad de la ley. En segundo t\u00e9rmino, la naturaleza de los cargos, de prosperar, tiene la virtualidad de irradiar el defecto de constitucionalidad sobre la ley en su integridad, la cual, en virtud de la acumulaci\u00f3n, es justamente el objeto del presente proceso de constitucionalidad. <\/p>\n
No obstante lo anterior, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0, del literal b) y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0, y de los art\u00edculos 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14, frente a los cuales el demandante (proceso D-685) no presenta ning\u00fan cargo espec\u00edfico. <\/p>\n
Finalmente, la Corte al declarar exequibles los art\u00edculos 1\u00b0, inciso primero y par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0, y el literal a) del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 89 de 1993, conforme a las razones expuestas, lo har\u00e1 \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la C.P., con los cuales se ha realizado la confrontaci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
III. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
PRIMERO.- Declararse inhibida para conocer de las siguientes disposiciones de la Ley 89 de 1993: par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0, literal b) y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 y los art\u00edculos 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14, de la Ley 89 de 1993. <\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 89 de 1993, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con los cargos formulados y en cuanto no viola los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 89 de 1993, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con los cargos formulados y en cuanto no violan los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el literal a) del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 89 de 1993, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con los cargos formulados y en cuanto no viola los art\u00edculos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
NOTIF\u00cdQUESE, C\u00d3PIESE, COMUN\u00cdQUESE AL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA Y AL PRESIDENTE DEL CONGRESO, PUBL\u00cdQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y C\u00daMPLASE. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
2Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
3Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
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C-253-95 Sentencia No. C-253\/95 LEY ORGANICA-Improcedencia La Corte en sus fallos ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas que contempla la Constituci\u00f3n, corresponden \u00fanicamente a las que indica el art\u00edculo 151 de la C.P., entre las que no se encuentra enumerada ninguna “ley org\u00e1nica sobre parafiscalidad”. CUOTA DE FOMENTO GANADERO-Determinaci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1490","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1490","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1490"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1490\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1490"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1490"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1490"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}