\u00a0 \u00a0 Sentencia C-037\/08 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 78 de la Constituci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL PARCIAL-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio\/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Creaci\u00f3n, relaci\u00f3n jer\u00e1rquica, estructural y funcional \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Alcance \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de car\u00e1cter privado que atribuye la Constituci\u00f3n al Defensor del Pueblo es distinta de la que la norma atribuye al Defensor del Usuario en Salud, adem\u00e1s que la funci\u00f3n del Defensor del Pueblo se refiere a todo el \u00e1mbito de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, mientras que la funci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud s\u00f3lo ata\u00f1e a este campo. \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION DE USUARIOS DEL SERVICIO DE SALUD-Consolidaci\u00f3n mediante mecanismos de naturaleza y fines sociales \u00a0<\/p>\n
Los usuarios del servicio p\u00fablico de salud tienen el derecho y el deber de participar en la organizaci\u00f3n y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas las Empresas Promotoras de Salud, EPS, y tanto el legislador como el Gobierno Nacional tienen la funci\u00f3n de establecer los mecanismos correspondientes, que son de naturaleza y fines sociales. Sin embargo, dichos mecanismos sociales de participaci\u00f3n, entre los cuales tienen papel preponderante las asociaciones de usuarios de los servicios de salud, no pueden excluir la creaci\u00f3n de mecanismos de protecci\u00f3n de los mismos, ni, en general, la creaci\u00f3n de mecanismos de protecci\u00f3n de los usuarios de los servicios p\u00fablicos, por parte del Estado, por ser todos \u00e9stos de inter\u00e9s general y, m\u00e1s a\u00fan, por tener una parte de los mismos naturaleza esencial seg\u00fan definici\u00f3n del propio legislador, como lo se\u00f1ala expresamente el Art. 152 de la Ley 100 de 1993 respecto del servicio de salud. La creaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud en el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, con la funci\u00f3n all\u00ed prevista, no es contraria al derecho de asociaci\u00f3n de los usuarios del servicio p\u00fablico de salud ni al derecho de participaci\u00f3n de las asociaciones de los mismos y, por el contrario, protege sus derechos e intereses de conformidad con los preceptos superiores indicados. En consecuencia, el cargo resulta sin fundamento. \u00a0<\/p>\n
DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Reglamentaci\u00f3n\/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Efecto universal y expansivo \u00a0<\/p>\n
En la reglamentaci\u00f3n que expida el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social sobre el n\u00famero de Defensores de Usuarios en Salud y de su elecci\u00f3n por los usuarios, deber\u00e1n preverse unas garant\u00edas electorales democr\u00e1ticas m\u00ednimas, en particular el voto libre y la adjudicaci\u00f3n de los esca\u00f1os en forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista, esto \u00faltimo con el fin de garantizar la representaci\u00f3n de las minor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
USUARIOS DE SERVICIOS DE SALUD-Formulaci\u00f3n de quejas\/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Los usuarios de los servicios de salud podr\u00e1n formular sus quejas o reclamaciones, relacionadas con la prestaci\u00f3n de los mismos, ante la Superintendencia Nacional de Salud, as\u00ed como tambi\u00e9n instaurar las acciones judiciales correspondientes, entre ellas la acci\u00f3n de tutela, ante las autoridades competentes, directamente y con independencia de la actuaci\u00f3n que adelanten o que puedan adelantar ante el Defensor del Usuario en Salud \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA-Al servicio de los intereses generales \u00a0<\/p>\n
DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD-Deber de acatar y hacer cumplir las decisiones de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
El Defensor del Usuario en Salud en el ejercicio de las funciones previstas en la norma demandada tiene el deber no solo de acatar sino tambi\u00e9n de hacer efectivo el cumplimiento, por parte de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), de las decisiones de esta corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, tanto en materia de control abstracto de constitucionalidad de las normas legales, que tienen un efecto obligatorio general (erga omnes), como en materia de acciones de tutela, que en principio tienen un efecto obligatorio particular. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6913 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 42 de la ley 1122 de 2007\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Alejandro P\u00e1ez Estrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintitr\u00e9s (23) de enero de dos mil ocho (2008). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, \u00a0ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Alejando P\u00e1ez Estrada present\u00f3 demanda contra el Art. 42 de la ley 1122 de 2007, \u201cpor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la disposici\u00f3n demandada, de acuerdo con su \u00a0publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 46.506 del nueve (9) de enero de dos mil siete (2007): \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 42. DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD. Cr\u00e9ase la figura del defensor del usuario en salud que depender\u00e1 de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Su funci\u00f3n ser\u00e1 la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cr\u00e9ase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario. Dicho fondo se alimentar\u00e1 con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo. \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que la disposici\u00f3n impugnada vulnera los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 38, 78, 113, 121, 209 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que debe ser declarada inexequible. Sustenta su petici\u00f3n en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1. Expresa que la disposici\u00f3n demandada vulnera \u201c(\u2026) la prohibici\u00f3n del ejercicio de funciones diferentes a las atribuidas y de la separaci\u00f3n de funciones\u201d, pues la norma establece un marco general que desconoce que en el Sistema General de Seguridad Social en Salud las actividades de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n del servicio de salud, son desarrolladas por el Defensor del Pueblo, debido a una atribuci\u00f3n constitucional y legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 282 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1al\u00f3 como funciones del Defensor del Pueblo \u201corientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de car\u00e1cter privado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta norma constitucional fue desarrollada mediante el art\u00edculo 9\u00ba de la ley 24 de 1992, que le atribuy\u00f3 al Defensor del Pueblo la funci\u00f3n de \u201c[s]er mediador entre los usuarios y las empresas p\u00fablicas o privadas que presten servicios p\u00fablicos, cuando aquellos lo demanden en defensa de sus derechos que presuman violados\u201d(Num. 23). Por tanto, por ser la seguridad social un servicio p\u00fablico de acuerdo con art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo tiene la funci\u00f3n de recibir y tramitar de oficio o a petici\u00f3n de cualquiera persona las quejas relativas a la prestaci\u00f3n del servicio de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, al asignar la norma demandada al Defensor del Usuario en Salud la funci\u00f3n de actuar como vocero de los afiliados ante la respectiva Empresa Promotora de Salud, se permite que aquel ejerza funciones propias de la Defensor\u00eda del Pueblo, transgrediendo el art\u00edculo 121 de la Carta, que establece que \u201c[n]inguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. \u00a0As\u00ed mismo, en la pr\u00e1ctica el Defensor del Usuario en Salud no podr\u00e1 desempe\u00f1ar las funciones que se le atribuyen, debido a que est\u00e1n siendo cumplidas por la Defensor\u00eda del Pueblo, con base en su asignaci\u00f3n por una norma anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que esta confluencia de funciones en dos autoridades diferentes implica adem\u00e1s una transgresi\u00f3n del art\u00edculo 113 de la Carta, que \u00a0dispone que las funciones de los \u00f3rganos del Estado deben ser separadas. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que entre las actividades desarrolladas por las Asociaciones de Usuarios de Salud se destaca la de servir de voceras o mediadoras entre los afiliados y las Empresas Promotoras de Salud para dar a conocer, gestionar y dar traslado a las autoridades competentes de quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud, funci\u00f3n que es id\u00e9ntica a la atribuida al Defensor del Usuario en Salud por la norma demandada. Indica que en esta forma se impide u obstaculiza que tales asociaciones cumplan esa funci\u00f3n ante las mencionadas empresas y ante las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y, por tanto, se vulneran el principio de participaci\u00f3n ciudadana y el derecho de asociaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que a ello se suma que las Asociaciones de Usuarios de Salud no fueron llamadas para participar en el estudio de la creaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud, lo cual contrar\u00eda lo dispuesto en el Art. 78 superior, que establece que el Estado garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Expone que la disposici\u00f3n demandada quebranta el principio de la \u201cimparcialidad de la funci\u00f3n administrativa\u201d contenido en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, en virtud del cual se debe garantizar a la comunidad que las decisiones en las que ella est\u00e1 involucrada sean objetivas, se apoyen en el principio de tratamiento igual a todas las personas y se sometan \u00fanicamente al imperio de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que seg\u00fan la disposici\u00f3n impugnada, el Defensor del Usuario en Salud, adem\u00e1s de ser un \u00f3rgano dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, ser\u00e1 financiado mediante un fondo-cuenta encargado de recaudar y administrar los recursos econ\u00f3micos correspondientes, que tambi\u00e9n depender\u00e1 de dicha entidad. Ello implica que existir\u00e1 una sujeci\u00f3n jer\u00e1rquica de dicho Defensor a la mencionada Superintendencia, con lo que aquel no podr\u00e1 obrar con independencia e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, como debe hacerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud ejercer\u00eda \u00a0simult\u00e1neamente las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control y la jurisdiccional que le asign\u00f3 el Art. 41 de la misma ley, junto con la de vocero \u00a0de los usuarios de los servicios de salud, esta \u00faltima por intermedio del Defensor del Usuario en Salud como subordinado, atentando as\u00ed contra el citado principio de imparcialidad. \u00a0<\/p>\n
4. Por \u00faltimo, el demandante se\u00f1ala que existe una \u201cindefinici\u00f3n del sistema y m\u00e9todo para el recaudo de los recursos del fondo-cuenta y, la forma de hacer su reparto entre las EPS\u201d, punto que transgrede el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que establece \u00a0la competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en tiempo de paz, para imponer contribuciones fiscales o parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si bien dicha disposici\u00f3n permite que se delegue en autoridades administrativas, como el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, la definici\u00f3n de las tasas y contribuciones, tambi\u00e9n obliga a que se le indiquen los par\u00e1metros que permitan desarrollar dicha facultad. Alega que el \u00a0art\u00edculo 42 demandado no estableci\u00f3 el sistema y m\u00e9todo que deben seguirse para tal efecto, como tampoco la forma en que se har\u00e1 el reparto de la tasa entre las distintas entidades obligadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la salud es un servicio p\u00fablico y se encuentra sujeto a la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, tal y como lo dispuso el art\u00edculo 334 de la Carta. Al ser el Defensor del Usuario una actividad del Estado que interviene en la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, requiere una contraprestaci\u00f3n denominada tasa. Para suplirla, se ha creado un fondo-cuenta que se sostendr\u00e1 con los recursos girados por las EPS. Sin embargo, dicha regulaci\u00f3n debe efectuarse conforme al art\u00edculo 150 numeral 21 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagra que corresponde al Congreso hacer las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, previstas en el art\u00edculo 334 ib\u00eddem, en las cuales deber\u00e1 precisar sus fines, alcances y los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica. Por tanto, la norma demandada debi\u00f3 precisar los fines y alcances de la regulaci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social sobre la contribuci\u00f3n de cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo, cosa que no hizo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, la norma demandada, \u201c(\u2026) al prever que el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social est\u00e1 facultado para establecer la forma como debe contribuir cada EPS para la financiaci\u00f3n del Fondo- cuenta mencionado, sin se\u00f1alar el sistema y m\u00e9todo que deben seguirse para tal efecto, al igual que la forma de hacer el reparto de la tasa entre las diferentes EPS (\u2026)\u201d vulnera el principio de legalidad tributaria sobre el cual se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las Sentencias C-243 de 2005 y C-155 de 2003. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado el 25 de septiembre de 2007, la ciudadana Berta Cecilia Ospina, obrando en nombre del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, solicita a la Corte que se declare condicionalmente exequible la disposici\u00f3n demandada, con los siguientes fundamentos: \u00a0<\/p>\n
1. Manifiesta que la realidad material del ordenamiento jur\u00eddico ha acarreado que el legislador emplee una ficci\u00f3n, de uso frecuente y obligado en el Derecho, y que seg\u00fan criterio expresado por la Corte Constitucional en varias sentencias como la C-561 de 1997, C-674 de 1999, C-319 de 2002 y C-993 de 2006, puede expresarse como: ante la certeza de que no hay siquiera un especialista jur\u00eddico que conozca a cabalidad el \u00e1rea de su especialidad, es necesario exigir a cada uno de los miembros de la comunidad que se comporte como si conociera las leyes que tienen que ver con su conducta. Ante el intrincado laberinto jur\u00eddico, del que no escapa la Ley 1122 de 2007, que ser\u00e1 desarrollada en gran parte por la reglamentaci\u00f3n, es menester que existan \u201c(\u2026) puentes para los ciudadanos que les permitan hacer valer sus derechos ante la administraci\u00f3n p\u00fablica y los particulares que prestan un servicio p\u00fablico (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, gran parte de acciones de tutela instauradas por las personas en el territorio nacional \u2013aproximadamente 400 mil personas- han sido interpuestas para salvaguardar los derechos a la vida e integridad f\u00edsica de los individuos frente a la resistencia de las EPS, que cuentan con un dominio absoluto de las condiciones en las que se ofrece el servicio de salud, \u00a0que es un servicio p\u00fablico esencial. La vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales por dichas entidades ha llegado al absurdo de no cumplir con los tratamientos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. \u201cPor ello, la instauraci\u00f3n de defensores en diversas materias constituye una de las f\u00f3rmulas tendientes a permitir los efectos ben\u00e9ficos del conocimiento del derecho y de hallar un interlocutor v\u00e1lido que lo encause (sic)\u201d. Siendo un mecanismo tendiente a desjudicializar, en lo posible, ciertos temas que pueden ser solucionados mediante su intervenci\u00f3n, am\u00e9n de no ser una figura novedosa, pues existe tambi\u00e9n en materia tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las anteriores razones que justifican la existencia del Defensor del Usuario, se\u00f1ala que en las Entidades Promotoras de Salud de ambos reg\u00edmenes no existen instancias que atiendan al ciudadano y reconsideren las decisiones que adoptan. Concatenado a lo anterior, \u201c(\u2026) la Superintendencia Nacional de Salud no cuenta, actualmente, con regionales por lo que su presencia, a trav\u00e9s de un defensor, tiende a irrigar esa presencia estatal en todo el pa\u00eds. Constituye, sin duda, un mecanismo que se a\u00fana a la vigilancia que dicha entidad debe desplegar y que se focaliza en un sector de los vigilados en virtud de la especial sensibilidad de los mismos. Adicionalmente, constituye una sumatoria de esfuerzos con la Defensor\u00eda del Pueblo con un cometido, a todas luces loable en el que el organismo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control brinda su experticia (sic) en la materia en apoyo al usuario\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. En efecto, el art\u00edculo demandado crea una figura de defensa del usuario, sin perjuicio de la labor que despliega la Defensor\u00eda del Pueblo, pues aquella actuar\u00e1 en coordinaci\u00f3n con dicha entidad. Por ende, se trata de un desarrollo del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica previsto en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n. Se trata entonces de \u201c(\u2026)una sumatoria de esfuerzos en una tem\u00e1tica que tiene unos altos visos de complejidad y de necesidad de oportunidad en su resoluci\u00f3n[,] pues est\u00e1 de por medio la vida e integridad personal de los ciudadanos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el prop\u00f3sito del art\u00edculo 42 de la ley 1122 de 2007 no es otro que fortalecer la actividad estatal dentro de un organismo: la Superintendencia Nacional de Salud, la cual, como \u00f3rgano de control, cumple una funci\u00f3n esencial en un Estado Social de Derecho. \u00a0Por ende, tampoco es de recibo el argumento de que el Defensor del Usuario afecta la labor que desplieguen las asociaciones de usuarios, pues se trata de una suma de acciones para garantizar el derecho a la salud de las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Respecto de la naturaleza del aporte con destino a la Defensor\u00eda del Usuario en Salud se\u00f1ala que, dentro del esquema de recaudo contributivo al cual puede acudir el Estado con el fin de financiar dicha actividad, se trata de una tasa y no de una contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Defensor\u00eda del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de Salud, \u201c[a]l analizar la norma en cuesti\u00f3n, se observa que el Defensor del Usuario constituye una extensi\u00f3n de la labor de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Asume una labor de recepcionamiento de quejas a nivel nacional para trasladar a las autoridades competentes, entre ellas la propia Superintendencia. (\u2026)\u201d; en este sentido, la figura de la subordinaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo demandado debe ser interpretada en el sentido de que la Defensor\u00eda est\u00e1 integrada a aquella entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que, frente a la labor que cumplen las Superintendencias, la Corte Constitucional ha entendido que la contraprestaci\u00f3n que se cobra tiene el car\u00e1cter de una tasa, pues la vigilancia que ejerce dicha entidad es un servicio p\u00fablico, siendo aquella el mecanismo mediante el cual se financian algunos servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta forma, el sistema, m\u00e9todo y linderos indicados en el art\u00edculo 338 superior en relaci\u00f3n con las tasas deben ser entendidos dentro de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas que regulan esa entidad, entre las cuales se encuentran las que establecen el marco respecto de los recursos que percibe. As\u00ed, el art\u00edculo 98 de la Ley 488 de 1998 establece que \u201c[l]as entidades de derecho p\u00fablico o privadas (\u2026), cancelar\u00e1n una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que dicho art\u00edculo tambi\u00e9n se\u00f1ala que el valor de la tasa ser\u00e1 definido anualmente por el Gobierno Nacional, valor que incluir\u00e1 la evaluaci\u00f3n de los factores sociales, econ\u00f3micos y geogr\u00e1ficos pertinentes. Con fundamento en las reglas que se definen en dicha ley, el Gobierno Nacional se\u00f1alar\u00e1 el monto tarifario de la tasa, as\u00ed como los \u00a0coeficientes. En este orden de ideas \u201c(\u2026) no era imprescindible que la ley 1122 de 2007 se [detuviera] en el sistema y m\u00e9todo[;] si dicha entidad contaba con una norma espec\u00edfica que establece los elementos propios de la tasa (\u2026)\u201d, como son el hecho generador, la base gravable, la tarifa, el sujeto activo y el sujeto pasivo. Por esta raz\u00f3n, al efectuar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, se cumplen los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria exigidos en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Concluye que teniendo en cuenta el principio de conservaci\u00f3n del Derecho, debe ser declarada exequible la norma demandada, se\u00f1alando expresamente que debe ser interpretada con apoyo en los criterios establecidos en el ordenamiento jur\u00eddico, en particular en el art\u00edculo 98 de la ley 488 de 1998. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado el 25 de septiembre de 2007, la ciudadana Yadira del Socorro Vega Orozco, obrando en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud, solicita a la Corte que declare exequible la disposici\u00f3n demandada, con los siguientes fundamentos: \u00a0<\/p>\n
1. El Sistema General de Seguridad Social en Salud, parte esencial del Estado Social de Derecho, tiene como objetivo cubrir, entre otras, las contingencias que menoscaben la salud y la capacidad econ\u00f3mica de los habitantes del territorio nacional, para que sus derechos constitucionales y legales no se vean transgredidos. Para este fin, y con el objetivo de que el servicio p\u00fablico esencial de salud se preste de la manera m\u00e1s eficiente posible, el legislador concibi\u00f3 entidades especializadas: las Entidades Promotoras de Salud, que tienen como finalidad la administraci\u00f3n id\u00f3nea de recursos p\u00fablicos por expresa delegaci\u00f3n del Estado, para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, y por lo trascendente que resulta para el cabal cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, \u201c(\u2026) es vital para la efectividad del derecho a la salud que las Entidades Promotoras de Salud funcionen eficientemente, por lo tanto, cuando se compruebe que \u00e9stas no est\u00e1n cumpliendo efectivamente la normativa que rige el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los organismos de inspecci\u00f3n, control y vigilancia deben proceder a tomar las medidas policivas a que haya \u00a0lugar, en forma inmediata, en aras a garantizar la salud a todos los colombianos mediante el eficiente funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ahora bien, la figura del Defensor del Usuario en Salud es an\u00e1loga a la contemplada en el r\u00e9gimen tributario, y obedece al principio democr\u00e1tico contenido en la Constituci\u00f3n, que, am\u00e9n de ser un principio fundamental del Estado, irradia la totalidad de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este principio, \u201c[e]n cuanto al control se refiere, se expresa en actos de acompa\u00f1amiento tendientes a \u201cvigilar\u201d la gesti\u00f3n p\u00fablica en una funci\u00f3n veedora, detectora o denunciante, funci\u00f3n que tambi\u00e9n cumple, a su manera, frente al campo judicial\u201d. En esta forma, este principio fue desarrollado en la Ley 100 de 1993 en los art\u00edculos 198 y siguientes, as\u00ed como en los Decretos 1416 de 1990, 1485 de 1994 y 1757 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como complemento de las organizaciones de usuarios, el legislador mediante el art\u00edculo 42 de la ley 1122 de 2007, cre\u00f3 la figura del Defensor del Usuario en Salud, mecanismo que servir\u00e1 para descongestionar los despachos judiciales, pues puede evitar que \u201c(\u2026) los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud tengan que invocar la acci\u00f3n de tutela para obtener la prestaci\u00f3n de los servicios de salud por parte de las Entidades Promotoras de Salud.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Por otra parte, indica que la delegaci\u00f3n \u00a0hecha al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con la contribuci\u00f3n, contiene los par\u00e1metros necesarios para hacerlo, debido a que se defini\u00f3 el costo indicando que \u201c(\u2026) ser\u00e1 el que demande la Defensor\u00eda del Usuario, de tal manera que el legislador s\u00f3lo deleg\u00f3 la fijaci\u00f3n de su monto, lo cual resulta necesario para ajustar su cobro a las necesidades del servicio (\u2026)\u201d. En igual forma, se determin\u00f3 \u201c(\u2026) la forma de reparto del costo beneficio, entre los contribuyentes, de acuerdo con la distribuci\u00f3n de los defensores, que no podr\u00eda hacerla directamente el legislador, porque ello implicar\u00eda referirse uno a uno a cada caso concreto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concluye su intervenci\u00f3n aduciendo que seg\u00fan la sentencia C-155 de 2003 de la Corte Constitucional, los t\u00e9rminos \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d deben interpretarse en sentido general y amplio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n el 25 de septiembre de 2007, el ciudadano Juan Pablo Godoy Fajardo, obrando en su condici\u00f3n de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, manifest\u00f3 que el Consejo Directivo del Instituto en reuni\u00f3n celebrada el 18 de Septiembre de 2007 resolvi\u00f3 remitirse al concepto expresado en \u00a0oficio del 7 de Junio de 2007, en el cual se pronunci\u00f3 \u00a0acerca de los aspectos tributarios de la norma demandada en el Expediente D-6793 (Magistrado Ponente doctor Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), en el sentido de que la misma es contraria a lo dispuesto en el Art. 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 adem\u00e1s que en esa ocasi\u00f3n los Doctores Juan Pablo Godoy, Mauricio A. Plazas Vega, Consuelo Caldas Cano y Arturo Acosta Villaveces manifestaron su desacuerdo y salvaron su voto, planteamiento que en esta oportunidad acogi\u00f3 el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los argumentos que sustentan la posici\u00f3n del Instituto, en el sentido de que la norma demandada es inexequible, son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes basan su escrito en dos an\u00e1lisis: si la norma acusada crea una contribuci\u00f3n parafiscal, y si se viola el principio de legalidad de los tributos consagrado en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1 Al tener la obligaci\u00f3n de contribuir al sostenimiento del denominado Defensor del Usuario en Salud una fuente legal (art\u00edculo 42 de la ley 1122 de 2007), se cumple el requisito de ser un obligaci\u00f3n ex lege. De igual forma, \u00a0 por no tener el tributo car\u00e1cter general, sino particular, orientado hacia el sector espec\u00edfico de las Empresas Promotoras de Salud, se descarta la posibilidad de que se trate de un impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la obligaci\u00f3n tiene una destinaci\u00f3n especial, pues su objetivo es la \u201cfinanciaci\u00f3n de los costos\u201d o el \u201csostenimiento\u201d del Defensor del Usuario en Salud. \u201cSi bien no se expresa la menci\u00f3n, fen\u00f3meno com\u00fan a varias contribuciones parafiscales en nuestro medio, se infiere que en este caso el legislador crea la contraprestaci\u00f3n a cargo de las empresas promotoras de salud porque se parte de la premisa de que el defensor del usuario en salud reporta beneficios a las EPS (\u2026)\u201d. Por tanto, y teniendo en consideraci\u00f3n los fundamentos precedentes, consider\u00f3 que se trataba de una contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2 Sobre la posible violaci\u00f3n del principio de legalidad manifiestan que, teniendo en cuenta que en su concepto se trata de una obligaci\u00f3n parafiscal, \u201c(\u2026) la norma creadora del tributo ha debido establecer \u201cdirectamente\u201d: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado y la base gravable, as\u00ed como fijar el sistema y el m\u00e9todo para definir los beneficios derivados de la contribuci\u00f3n y la forma de establecer su reparto\u201d. En este orden de ideas, si bien el hecho gravado no fue adecuadamente definido por el legislador, es posible considerar que est\u00e1 constituido por la circunstancia de quedar las Empresas Promotoras de Salud sujetas a una vigilancia. Sin embargo, la base gravable, no fue establecida en forma alguna en la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, indica que la ley no dispuso sistema o m\u00e9todo alguno para definir los beneficios, as\u00ed como la distribuci\u00f3n de la carga, que marque un rumbo a la autoridad administrativa para que la fije. Por consiguiente, la norma acusada viola el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los argumentos de los miembros del Instituto que salvaron su voto son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
2.1 La norma demandada cre\u00f3 una contribuci\u00f3n parafiscal, pues de ella se observan las particularidades de ser una obligaci\u00f3n ex lege, ser sectorial, pues la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica se dirige exclusivamente al sector salud, del cual hacen parte tanto las EPS como sus afiliados; tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica, ya que los recursos s\u00f3lo ser\u00e1n empleados para la financiaci\u00f3n de la Defensor\u00eda del Usuario en Salud; su naturaleza es contraprestacional, pues si bien el Defensor del Usuario prestar\u00e1 servicios orientados hacia los afiliados, las llamadas a contribuir son las EPS que se ven beneficiadas en el sentido de que \u201c(\u2026) si no mediara esta forma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para fortalecer los derechos de los usuarios del sistema de salud, tendr\u00edan las propias EPS que suplir individualmente la falta de defensores con mecanismos internos de veedur\u00eda para asegurar a los usuarios que se monitorea la calidad de los servicios p\u00fablicos ofrecidos o promovidos (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 Respecto al \u201cquantum de la contribuci\u00f3n parafiscal\u201d, manifiestan tener una visi\u00f3n m\u00e1s amplia del principio de legalidad en materia de contribuciones parafiscales que los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario que consideraron inexequible la norma. Por ende, a su juicio, las expresiones \u201ccontribuci\u00f3n\u201d o \u201ctarifa\u201d no necesariamente deben reducirse a las nociones desarrolladas en el derecho tributario cl\u00e1sico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, \u00a0\u201c(\u2026) respecto de contribuciones parafiscales[,] no siempre es necesario crear una estructura de liquidaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n debida que responda al mecanismo de aplicar una tarifa a una base gravable predeterminada por el legislador, y que es igualmente posible dejar que la autoridad utilice f\u00f3rmulas matem\u00e1ticas de ponderaci\u00f3n de los diversos factores \u00a0a tener en cuenta, en forma similar a lo que ocurre con las f\u00f3rmulas de derrame de la contribuci\u00f3n especial de valorizaci\u00f3n, donde a nivel de ley no se regula la base gravable de la tarifa, y apenas se dan unos lineamientos primarios para que ese reparto de costos y beneficios sea equilibrado y cobije a todos los que deben ser sujetos pasivos.(…) Y en ese orden de ideas, cuando el esquema no demanda tener una base gravable a la cual aplicar una tarifa, sino que se trata de dise\u00f1ar una f\u00f3rmula matem\u00e1tica de reparto o derrame, bien puede concluirse que es constitucional la delegaci\u00f3n si a lo menos se advierten unas pautas fundamentales que limiten esa labor del delegado y que aseguren un tratamiento justo.\u201d \u00a0<\/p>\n
En esta forma, aducen que el legislador no dej\u00f3 indeterminada la delegaci\u00f3n en cuanto a la base gravable o a la fijaci\u00f3n de la tarifa, pues se\u00f1al\u00f3 que el monto de la contribuci\u00f3n no exceda los costos de sostenimiento de la Defensor\u00eda del Usuario en Salud, y, de otro lado, impuso el deber de concurrencia de todas las EPS existentes en el sector. \u201cPor si fuere necesario aclararlo, un beneficio mayor al de tales costos de sostenimiento no se autoriza gravar, y tampoco se permite exonerar a algunas de las EPS\u201d. Sostienen adem\u00e1s que en un caso donde la \u201cbase gravable\u201d y el \u201cresultado\u201d de la ecuaci\u00f3n est\u00e1n predefinidos por el legislador, no es posible considerar que exista realmente una delegaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Concluyen que la norma demandada debe ser declarada conforme a la Constituci\u00f3n y aducen que incluso “el fallo podr\u00eda llegar a modularse (\u2026), de suerte que el delegado advierta las limitaciones naturales a que se somete en el dise\u00f1o de la f\u00f3rmula de reparto e introduzca en ella los par\u00e1metros que conduzcan a una contribuci\u00f3n equitativa (n\u00famero de EPS, tama\u00f1o de las EPS, volumen de usuarios, costos totales de operaci\u00f3n, etc.) \u00a0<\/p>\n
4. Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones que se indican a continuaci\u00f3n no ser\u00e1n tenidas en cuenta por haberse recibido en forma extempor\u00e1nea: \u00a0<\/p>\n
4.1. Escritos presentados el 2 y el 4 de Octubre de 2007 por el ciudadano Alex Movilla Andrade, en su condici\u00f3n de Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar. \u00a0<\/p>\n
4.2 Escrito radicado el 4 de Octubre de 2007 por el ciudadano Jos\u00e9 Joaqu\u00edn Castro Rojas, en su calidad de Director del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad Santo Tomas. \u00a0<\/p>\n
4.3. Escrito recibido el 16 de Noviembre de 2007, firmado por el ciudadano Juan Guillermo Salgado Arias, quien obra en nombre propio. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Mediante Concepto No. 4403 recibido el 22 de octubre de 2007, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 a la Corte los siguientes pronunciamientos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Estarse a lo que se decida dentro del proceso de inconstitucionalidad D-6793 o, subsidiariamente, declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201cy la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo” contenida en el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) Estarse a lo que se decida dentro del proceso ordinario anteriormente citado o, subsidiariamente, declarar exequible el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007 \u00fanicamente por los cargos de vulneraci\u00f3n de la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico, de los derechos de asociaci\u00f3n y de participaci\u00f3n de las asociaciones de usuarios de salud, de la imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa y del principio de predeterminaci\u00f3n del tributo, en el entendido de que la Defensor\u00eda del Usuario en Salud se debe prestar con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n seg\u00fan los costos que la misma demande, para lo cual se har\u00e1n las apropiaciones pertinentes dentro del presupuesto de gastos de la Superintendencia Nacional de Salud, mientras el legislador fija la totalidad de los elementos constitutivos de la tasa que estableci\u00f3 con tal fin.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los siguientes son los argumentos que sustentan dicha solicitud: \u00a0<\/p>\n
1. La figura del Defensor del Usuario en Salud tiene como objetivo, \u201cespecialmente preventivo\u201d, contribuir al aumento de la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud. Al ser la salud un derecho humano de segunda generaci\u00f3n, con doble connotaci\u00f3n prestacional y fundamental, es ineludible que dicha actividad se constituya en un punto de encuentro con funciones de control de otros organismos, tales como la Defensor\u00eda del Pueblo y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este encuentro no implica una invasi\u00f3n de competencias. Por el contrario, obedece a una \u201csinergia funcional basada en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica (\u2026)\u201d. En este orden de ideas, para materializar este principio, la norma demandada estableci\u00f3 que la Defensor\u00eda del Usuario en Salud ser\u00eda dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Por tanto, este cargo no debe prosperar. \u00a0<\/p>\n
2. La similitud de las funciones asignadas a las asociaciones de usuarios del servicio de salud y al Defensor del Usuario en Salud no ri\u00f1en entre s\u00ed, sino que se complementan, con el objetivo de alcanzar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud. As\u00ed mismo las asociaciones pueden ejercer veedur\u00eda sobre el ejercicio de las funciones de dicho defensor. Por tal motivo ese cargo no debe prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, frente al cargo de vulneraci\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n de las asociaciones de usuarios del servicio de salud en el tr\u00e1mite de creaci\u00f3n de la figura del citado Defensor, es menester que la Corte se declare inhibida, pues no hay claridad ni certeza en la formulaci\u00f3n del cuestionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La creaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud como dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud responde a la potestad legislativa del Estado con fines policivos de control de la econom\u00eda. Entre los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa se encuentra incluido el de imparcialidad, que debe ser aplicado por toda autoridad, independientemente de la relaci\u00f3n jer\u00e1rquica, estructural y funcional que llegue a tener. Por tanto, el hecho de que el citado Defensor sea org\u00e1nicamente dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud no significa que en el ejercicio de sus funciones transgreda el principio mencionado. \u00a0<\/p>\n
4. Respecto de la atribuci\u00f3n al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social de la reglamentaci\u00f3n de la forma como deben contribuir las Entidades Promotoras de Salud a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la Defensor\u00eda del Usuario en Salud, se remite al Concepto N\u00b0 4337 emitido dentro del expediente ordinario de inconstitucionalidad D-6913; en el cual se adujo que la norma demandada atenta contra el principio de predeterminaci\u00f3n de los elementos del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador infringi\u00f3 dicho principio al crear una tasa para financiar los costos de dicho Defensor, sin haber \u201c(\u2026) fijado directamente la base gravable y lo correspondiente a la definici\u00f3n de la tarifa (\u2026) o el sistema y el m\u00e9todo para que el Ministerio definiera esta \u00faltima (\u2026).\u201d Por tanto, al ser el \u00a0Ministerio de la Protecci\u00f3n Social el llamado a definir la base gravable y la tarifa a aplicar, la norma demandada es contraria al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, esto no implica que la figura del Defensor del Usuario en Salud en s\u00ed misma sea contraria al ordenamiento constitucional; por ello \u201c(\u2026) dicha funci\u00f3n defensorial se debe prestar con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n mientras el legislador define los elementos de la tasa para su financiaci\u00f3n, debido a que, en s\u00ed misma, se constituye en t\u00edtulo legal previo para que los costos de su financiaci\u00f3n sean incorporados en la ley de apropiaciones respectiva (Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 346; Decreto 111 de 1996, art\u00edculo 38)\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de \u00a0la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 241, Num. 4, de la Constituci\u00f3n, por estar dirigida contra una disposici\u00f3n que forma parte de una \u00a0ley. \u00a0<\/p>\n
Consideraciones preliminares. Inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional para proferir decisi\u00f3n de fondo en relaci\u00f3n con el cargo por la supuesta violaci\u00f3n del Art. 78 de la Constituci\u00f3n. Existencia de cosa juzgada constitucional parcial. \u00a0<\/p>\n
2. El demandante manifiesta que la norma acusada vulner\u00f3 el Art. 78 superior, en virtud del cual el Estado garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen, por no haberse convocado en su opini\u00f3n a las asociaciones de usuarios de los servicios de salud a participar en el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de dicha norma, pero no expresa las razones f\u00e1cticas concretas de su reclamaci\u00f3n, como lo pone de presente en su concepto el Procurador General de la Naci\u00f3n, por lo cual la Corte se declarar\u00e1 inhibida para tomar decisi\u00f3n de fondo sobre dicho cargo, por ineptitud sustantiva de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Por otra parte, mediante Sentencia N\u00b0 C- 950 de 20071, proferida el 14 de Noviembre de 2007, esta corporaci\u00f3n decidi\u00f3 “declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n ‘y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo’, contenida en el segundo inciso del art\u00edculo 42 de la Ley 1122 de 2007”. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte dispondr\u00e1 estarse a lo resuelto en esa providencia, respecto de dicha expresi\u00f3n, y circunscribir\u00e1 su estudio a la parte restante del Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, cuyo texto es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 42. DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD. Cr\u00e9ase la figura del defensor del usuario en salud que depender\u00e1 de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Su funci\u00f3n ser\u00e1 la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cr\u00e9ase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario. Dicho fondo se alimentar\u00e1 con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios. \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos planteados \u00a0<\/p>\n
4. Corresponde a la Corte establecer si al crear la norma demandada el Defensor del Usuario en Salud con la funci\u00f3n de ser vocero de los afiliados a las Empresas Promotoras de Salud ante \u00e9stas, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud: \u00a0<\/p>\n
i) Vulnera el principio de separaci\u00f3n de funciones entre los \u00f3rganos del Estado (Art. 113 C. Pol.), en cuanto la Constituci\u00f3n y la ley atribuyen la misma funci\u00f3n al Defensor del Pueblo, y viola el principio de legalidad de la funci\u00f3n p\u00fablica (Art. 121 C. Pol.). \u00a0<\/p>\n
ii) Quebranta los derechos de asociaci\u00f3n de los usuarios del \u00a0servicio de salud y de participaci\u00f3n de las asociaciones de los mismos (Arts. 1\u00b0, 2\u00b0 y 38 C. Pol.), en cuanto atribuye al Defensor del Usuario en Salud la misma funci\u00f3n que cumplen dichas asociaciones. \u00a0<\/p>\n
iii) Contraviene el principio de imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa (Art. 209 C. Pol.) por disponer que el Defensor del Usuario en Salud y el fondo-cuenta para la financiaci\u00f3n de los costos del mismo depender\u00e1n de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
Examen de los cargos formulados. Exequibilidad condicionada de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
5. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que \u00a0establezca la ley. Agrega dicha disposici\u00f3n que se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el Art. 365 de la Constituci\u00f3n \u00a0consagra que los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de \u00e9ste asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Art. 49 ib\u00eddem establece que se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud y que corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los habitantes conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. \u00a0<\/p>\n
Estas disposiciones han sido desarrolladas por la Ley 100 de 1993, por la cual se cre\u00f3 el Sistema de Seguridad Social Integral, y las normas complementarias. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo previsto en el Art. 1\u00b0 de dicha ley, el sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protecci\u00f3n de las contingencias que la afecten.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica esa norma que el sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de car\u00e1cter econ\u00f3mico, de salud y servicios complementarios, materia de la misma ley u otras que se incorporen normativamente en el futuro. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el Art. 8\u00b0 ib\u00eddem establece que el Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto arm\u00f3nico de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos y est\u00e1 conformado por los reg\u00edmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en dicha ley. \u00a0<\/p>\n
A su vez, el Art. 152 de la citada ley estatuye que los objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son regular el servicio p\u00fablico esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la poblaci\u00f3n al servicio en todos los niveles de atenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. En virtud de la Ley 1122 de 2007, de la cual forma parte la norma demandada, se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
La norma impugnada crea el Defensor del Usuario en Salud como una autoridad dependiente de la \u00a0Superintendencia Nacional de Salud en Coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo, cuya funci\u00f3n ser\u00e1 la de de ser vocero de los afiliados ante las respectivas Empresas Promotoras de Salud EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n la norma que el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores y su elecci\u00f3n por los usuarios. \u00a0<\/p>\n
7. Sostiene el demandante que al crear la norma demandada el Defensor del Usuario en Salud con la funci\u00f3n de ser vocero de los afiliados a las Empresas Promotoras de Salud ante \u00e9stas, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud, vulnera el principio de separaci\u00f3n de funciones entre los \u00f3rganos del Estado (Art. 113 C. Pol.), en cuanto la Constituci\u00f3n y la ley atribuyen la misma funci\u00f3n al Defensor del Pueblo, y viola el principio de legalidad de la funci\u00f3n p\u00fablica (Art. 121 C. Pol.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establece el Art. 113 de la Constituci\u00f3n que los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines. En concordancia con esta disposici\u00f3n, el Art. 209 ib\u00eddem precept\u00faa que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Art. 282 ib\u00eddem contempla que el Defensor del Pueblo velar\u00e1 por la promoci\u00f3n, el ejercicio y la divulgaci\u00f3n de los derechos humanos, para lo cual ejercer\u00e1, entre otras, la funci\u00f3n de “orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de car\u00e1cter privado”. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola, “orientar” significa “informar a alguien de lo que ignora y desea saber, del estado de un asunto o negocio, para que sepa mantenerse en \u00e9l”, e “instruir” significa “dar a conocer a alguien el estado de algo, informarle de ello, o comunicarle avisos o reglas de conducta”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas actividades claramente son distintas de la ser vocero de una o m\u00e1s personas. Seg\u00fan el mismo Diccionario, es vocero la “persona que habla en nombre de otra, o de un grupo, instituci\u00f3n, entidad, etc., llevando su voz y representaci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, es manifiesto que la funci\u00f3n mencionada que atribuye \u00a0la Constituci\u00f3n al Defensor del Pueblo es distinta de la que la norma demandada atribuye al Defensor del Usuario en Salud. Por tanto, la norma legal no contrar\u00eda la Constituci\u00f3n por atribuir supuestamente una funci\u00f3n constitucional del Defensor del Pueblo a la autoridad creada por ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este mismo aspecto, aunque la Ley 24 de 1992, por la cual se establecen la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Defensor\u00eda del Pueblo, prev\u00e9 en su Art. 9\u00b0 que, adem\u00e1s de las atribuciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, el Defensor del Pueblo tendr\u00e1, entre otras, la funci\u00f3n de “ser mediador entre los usuarios y las empresas p\u00fablicas o privadas que presten servicios p\u00fablicos, cuando aqu\u00e9llos lo demanden en defensa de sus derechos que presuman violados”, por lo cual puede entenderse que la norma demandada crea \u00a0una duplicidad de funciones de orden legal respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de salud, teniendo en cuenta que “mediar” significa interceder o rogar por alguien, ello s\u00f3lo puede interpretarse como un defecto de t\u00e9cnica legislativa que por s\u00ed mismo no es motivo de inconstitucionalidad y, adem\u00e1s, resulta explicable si se considera que la funci\u00f3n del Defensor del Pueblo se refiere a todo el \u00e1mbito de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, mientras que la funci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud s\u00f3lo ata\u00f1e a este campo. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, este cargo carece de fundamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En virtud de lo dispuesto en el Art. 121 de la Constituci\u00f3n, ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. Por su parte, el Art. 122 ib\u00eddem establece que no habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas disposiciones concuerdan con lo preceptuado en el Art. 6\u00ba de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual los particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes, y los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos comunes, este principio se formula diciendo que en el campo estatal o sector p\u00fablico todo lo que no est\u00e1 expresamente permitido est\u00e1 prohibido. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, es claro que la norma legal acusada no vulnera tal principio ni, por ende, las citadas normas constitucionales, ya que atribuye una funci\u00f3n expresa o expl\u00edcita al Defensor del Usuario en Salud, como la demanda misma lo se\u00f1ala. \u00a0<\/p>\n
9. Manifiesta el demandante que la asignaci\u00f3n de la mencionada funci\u00f3n al Defensor del Usuario en Salud quebranta los derechos de asociaci\u00f3n de los usuarios del \u00a0servicio de salud y de participaci\u00f3n de las asociaciones de los mismos (Arts. 1\u00b0, 2\u00b0 y 38 C. Pol.), en cuanto atribuye al Defensor del Usuario en Salud la misma funci\u00f3n que cumplen dichas asociaciones. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo dispuesto en el Art. 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n, el Estado colombiano est\u00e1 organizado en forma de rep\u00fablica democr\u00e1tica y participativa, entre otras caracter\u00edsticas. En armon\u00eda con ello, el Art. 2\u00b0 ib\u00eddem consagra que aquel tendr\u00e1 como fin esencial, entre otros, facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n. As\u00ed mismo, el Art. 95, Num. 5, superior estatuye que es deber de la persona y del ciudadano, entre otros, participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n prevista en estas disposiciones es tanto un derecho como un deber de las personas y puede realizarse tanto individualmente como mediante formas de asociaci\u00f3n, en todas las actividades sociales l\u00edcitas, con fundamento en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C. Pol.) y en la libertad econ\u00f3mica (Art. 333 C. Pol.), que dan sustento al ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad con diversos fines de inter\u00e9s o utilidad para aquellas, as\u00ed como tambi\u00e9n con fundamento en el derecho de libre asociaci\u00f3n que el Art. 38 superior garantiza “para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha participaci\u00f3n social puede llevarse a cabo obviamente por parte de los usuarios de los servicios de salud, en relaci\u00f3n con los cuales el Art. 153 de la Ley 100 de 1993 contempla que, adem\u00e1s de los principios generales consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es regla del servicio p\u00fablico de salud, rectora del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, la siguiente: \u00a0<\/p>\n
“7. Participaci\u00f3n social. El Sistema General de Seguridad Social en Salud estimular\u00e1 la participaci\u00f3n de los usuarios en la organizaci\u00f3n y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud y del sistema en su conjunto. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Ser\u00e1 obligatoria la participaci\u00f3n de los representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de car\u00e1cter p\u00fablico”. \u00a0<\/p>\n
A este respecto es oportuno recordar que los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios est\u00e1n consagrados en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano como derechos colectivos conforme a lo dispuesto en el Art. 78 de la Constituci\u00f3n, susceptibles de protecci\u00f3n mediante las acciones populares previstas en el Art. 88 ib\u00eddem y en la Ley 472 \u00a0de 1998, por la cual se desarrolla \u00e9ste \u00faltimo. \u00a0<\/p>\n
En esta forma, los usuarios del servicio p\u00fablico de salud tienen el derecho y el deber de participar en la organizaci\u00f3n y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas las Empresas Promotoras de Salud, EPS, y tanto el legislador como el Gobierno Nacional tienen la funci\u00f3n de establecer los mecanismos correspondientes, que son de naturaleza y fines sociales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dichos mecanismos sociales de participaci\u00f3n, entre los cuales tienen papel preponderante las asociaciones de usuarios de los servicios de salud, no pueden excluir la creaci\u00f3n de mecanismos de protecci\u00f3n de los mismos, ni, en general, la creaci\u00f3n de mecanismos de protecci\u00f3n de los usuarios de los servicios p\u00fablicos, por parte del Estado, por ser todos \u00e9stos de inter\u00e9s general y, m\u00e1s a\u00fan, por tener una parte de los mismos naturaleza esencial seg\u00fan definici\u00f3n del propio legislador, como lo se\u00f1ala expresamente el Art. 152 de la Ley 100 de 1993 respecto del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo as\u00ed el Estado puede materializar o dar efectividad a la prevalencia del inter\u00e9s general consagrada en el Art. 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n como uno de los principios fundantes del mismo y puede cumplir sus fines esenciales se\u00f1alados en el Art. 2\u00b0 ib\u00eddem, entre los cuales se encuentran el servicio a la comunidad, la promoci\u00f3n de la prosperidad general y la garant\u00eda de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la creaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud en el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, con la funci\u00f3n all\u00ed prevista, no es contraria al derecho de asociaci\u00f3n de los usuarios del servicio p\u00fablico de salud ni al derecho de participaci\u00f3n de las asociaciones de los mismos y, por el contrario, protege sus derechos e intereses de conformidad con los preceptos superiores indicados. En consecuencia, el cargo resulta sin fundamento. \u00a0<\/p>\n
10. De otro lado, respecto de la participaci\u00f3n de los usuarios de los servicios de salud en la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la instituci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud, la norma demandada contempla que el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de Defensores y con la elecci\u00f3n de los mismos por parte de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
Dicho segmento normativo puede tener dos interpretaciones desde el punto de vista constitucional:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) una primera interpretaci\u00f3n, en el sentido de que el mencionado Ministerio puede reglamentar dichas materias sin sujeci\u00f3n a exigencias constitucionales particulares o espec\u00edficas, y ii) una segunda interpretaci\u00f3n, en el sentido de que, por la naturaleza de aquellas, tal ministerio s\u00ed est\u00e1 sujeto a dichas exigencias. \u00a0<\/p>\n
Para definir cu\u00e1l es la interpretaci\u00f3n v\u00e1lida, debe partirse del \u00a0principio democr\u00e1tico consagrado en el pre\u00e1mbulo y en los Arts. 1\u00b0 y 3\u00b0 de la Constituci\u00f3n como uno de los elementos fundamentales de la misma, que \u00a0irradia todo su contenido, por lo cual es aplicable no s\u00f3lo en el campo de la representaci\u00f3n pol\u00edtica sino tambi\u00e9n en el campo de la representaci\u00f3n no pol\u00edtica, con un efecto que la Corte Constitucional ha denominado universal y expansivo. Sobre el tema esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
“8. De otra parte, es necesario puntualizar que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 no restringe el principio democr\u00e1tico al \u00e1mbito pol\u00edtico sino que lo extiende a m\u00faltiples esferas sociales. El proceso de ampliaci\u00f3n de la democracia supera la reflexi\u00f3n sobre los mecanismos de participaci\u00f3n directa y especialmente hace \u00e9nfasis en la extensi\u00f3n de la participaci\u00f3n de las personas interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los pol\u00edticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo pol\u00edtico en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensi\u00f3n de la democracia la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que el principio democr\u00e1tico que la Carta proh\u00edja es a la vez universal y expansivo2. Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto p\u00fablicos como privados y tambi\u00e9n porque la noci\u00f3n de pol\u00edtica que lo sustenta se nutre de todo lo que v\u00e1lidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribuci\u00f3n, control y asignaci\u00f3n del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos \u00e1mbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores p\u00fablicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcci\u00f3n3. (\u2026)”4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos criterios de universalidad y expansi\u00f3n del principio democr\u00e1tico deben aplicarse l\u00f3gicamente en relaci\u00f3n con los mecanismos electorales, el ejercicio del sufragio y la protecci\u00f3n de las minor\u00edas en el campo de la representaci\u00f3n no pol\u00edtica, entre otras materias, cuya regulaci\u00f3n corresponde a la ley ordinaria. Por el contrario, la regulaci\u00f3n de dichas materias en el \u00e1mbito de la representaci\u00f3n pol\u00edtica corresponde a la ley estatutaria, conforme a lo previsto en los Arts. 152 y 153 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de esas materias, el Art. 40 de la Constituci\u00f3n establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico y para hacer efectivo este derecho puede, entre otras facultades, elegir y ser elegido. Por su parte, el Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos dispone que todos los ciudadanos gozar\u00e1n, sin restricciones indebidas, del derecho a votar y ser elegidos en elecciones peri\u00f3dicas, aut\u00e9nticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresi\u00f3n de la voluntad de los electores. De igual modo, el Art. 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos establece que todos los ciudadanos deben gozar del derecho a votar y ser elegidos en elecciones peri\u00f3dicas aut\u00e9nticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresi\u00f3n de la voluntad de los electores. \u00a0<\/p>\n
Debe se\u00f1alarse que, adicionalmente, el Art. 78 superior, que trata en forma espec\u00edfica de la protecci\u00f3n de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, establece que el Estado garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen y que para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democr\u00e1ticos internos. \u00a0<\/p>\n
Estas consideraciones excluyen la posibilidad de que dicho Ministerio expida la reglamentaci\u00f3n sin sujeci\u00f3n a esas exigencias, por ser contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, con fundamento en el principio de conservaci\u00f3n del Derecho, la Corte declarar\u00e1 exequible en forma condicionada la norma demandada, por los cargos analizados en esta sentencia, en el sentido indicado que guarda conformidad con la Constituci\u00f3n, o sea, en el entendido de que en la reglamentaci\u00f3n del n\u00famero de Defensores del Usuario en Salud y de su elecci\u00f3n por los usuarios, que expida el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, deber\u00e1n preverse unas garant\u00edas electorales democr\u00e1ticas m\u00ednimas, en particular el voto libre y la adjudicaci\u00f3n de los esca\u00f1os en forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista, esto \u00faltimo con el fin de garantizar la representaci\u00f3n de las minor\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el tema de la relaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud con la Superintendencia Nacional de Salud y, m\u00e1s ampliamente, con otras autoridades, a la luz de la Constituci\u00f3n existe la posibilidad de dar una doble interpretaci\u00f3n a la norma demandada, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Una primera interpretaci\u00f3n, en el sentido de que los usuarios de los servicios de salud deben acudir a dicho funcionario antes de formular sus quejas o reclamaciones relativas a la prestaci\u00f3n de dichos servicios ante la Superintendencia Nacional de Salud, as\u00ed como tambi\u00e9n antes de instaurar acciones judiciales ante la misma Superintendencia, conforme a lo dispuesto en el Art. 41 de la misma Ley 1122 de 2007, o ante la rama judicial del poder p\u00fablico, entre ellas la acci\u00f3n de tutela, y ii) una segunda interpretaci\u00f3n, en el sentido de que los usuarios de los servicios de salud pueden formular sus quejas o reclamaciones ante la Superintendencia Nacional de Salud, as\u00ed como tambi\u00e9n entablar las acciones judiciales, directamente y con independencia de \u00a0la actuaci\u00f3n que puedan adelantar o adelanten ante el Defensor del Usuario en Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De estas posibles interpretaciones, la primera \u00a0no se ci\u00f1e a los mandatos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en particular a lo dispuesto en los Arts. 23 y 229, que consagran los derechos fundamentales de petici\u00f3n y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, ya que limitar\u00eda tales derechos sin una justificaci\u00f3n objetiva y razonable. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo consider\u00f3 esta corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1150 de 20035, en la cual \u00a0 examin\u00f3 la constitucionalidad del Art. 24 de la Ley 795 de 2003, que regul\u00f3 la figura del Defensor del Cliente Financiero, y declar\u00f3 inexequible \u00a0la expresi\u00f3n que establec\u00eda la actuaci\u00f3n ante dicho defensor como requisito de procedibilidad de la actuaci\u00f3n ante la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera 6. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la segunda interpretaci\u00f3n se ajusta a los preceptos constitucionales. Por tanto, con fundamento en el principio de conservaci\u00f3n del Derecho, la Corte declarar\u00e1 exequible en forma condicionada la norma impugnada, por los cargos examinados en esta sentencia, en el sentido indicado acorde con la Constituci\u00f3n, esto es, en el entendido de que los usuarios de los servicios de salud podr\u00e1n formular sus quejas o reclamaciones, relacionadas con la prestaci\u00f3n de los mismos, ante la Superintendencia Nacional de Salud, as\u00ed como tambi\u00e9n instaurar las acciones judiciales correspondientes, entre ellas la acci\u00f3n de tutela, ante las autoridades competentes, directamente y con independencia de la actuaci\u00f3n que adelanten o que puedan adelantar ante el Defensor del Usuario en Salud. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte dispondr\u00e1 estarse a lo resuelto en esa providencia, respecto de dicha expresi\u00f3n, y circunscribir\u00e1 su estudio a la parte restante del Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, cuyo texto es el siguiente quedar\u00eda condicionado as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 42. DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD. Cr\u00e9ase la figura del defensor del usuario en salud que depender\u00e1 de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinaci\u00f3n con la Defensor\u00eda del Pueblo. Su funci\u00f3n ser\u00e1 la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cr\u00e9ase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los costos que demande la defensor\u00eda del usuario. Dicho fondo se alimentar\u00e1 con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con el n\u00famero de defensores, la elecci\u00f3n de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el entendido de que en la reglamentaci\u00f3n del n\u00famero de Defensores del Usuario en Salud y de su elecci\u00f3n por los usuarios, que expida el Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, deber\u00e1n preverse unas garant\u00edas electorales democr\u00e1ticas m\u00ednimas, en particular el voto libre y la adjudicaci\u00f3n de los esca\u00f1os en forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista, esto \u00faltimo con el fin de garantizar la representaci\u00f3n de las minor\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el entendido de que los usuarios de los servicios de salud podr\u00e1n formular sus quejas o reclamaciones, relacionadas con la prestaci\u00f3n de los mismos, ante la Superintendencia Nacional de Salud, as\u00ed como tambi\u00e9n instaurar las acciones judiciales correspondientes, entre ellas la acci\u00f3n de tutela, ante las autoridades competentes, directamente y con independencia de la actuaci\u00f3n que adelanten o que puedan adelantar ante el Defensor del Usuario en Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de este aspecto debe agregarse que la coordinaci\u00f3n de las funciones del Defensor del Usuario en Salud con las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo, que prev\u00e9 la norma demandada, es una forma de colaboraci\u00f3n entre \u00f3rganos estatales con diversas funciones, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 113 de la Constituci\u00f3n, en virtud del cual los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran para la realizaci\u00f3n de sus fines, se\u00f1alados en el Art. 2\u00b0 ib\u00eddem. Por consiguiente, dicha colaboraci\u00f3n no altera las funciones propias de la Defensor\u00eda del Pueblo, como \u00f3rgano de control que forma parte del Ministerio P\u00fablico (Art. 117 C. Pol.), contempladas en el Art. 282 superior y en las normas legales relativas a su organizaci\u00f3n y funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
11. Tambi\u00e9n, afirma el demandante que la disposici\u00f3n impugnada contraviene el principio de imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa (Art. 209 C. Pol.) por disponer que el Defensor del Usuario en Salud y el fondo-cuenta para la financiaci\u00f3n de los costos del mismo depender\u00e1n de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, en forma m\u00e1s amplia, el Art. 123 superior prev\u00e9 que los servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y de la comunidad, lo que es s\u00f3lo una forma de expresi\u00f3n del postulado en virtud del cual el Estado y la funci\u00f3n p\u00fablica tienen como finalidad la atenci\u00f3n y la defensa del inter\u00e9s general, como lo consagra el Art. 2\u00b0 ib\u00eddem al se\u00f1alar los fines esenciales de aquel. \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del actor la norma demandada quebranta el referido principio de imparcialidad al establecer una dependencia o subordinaci\u00f3n, tanto administrativa como financiera, del Defensor del Usuario en Salud respecto de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no indica en qu\u00e9 forma se manifestar\u00eda la supuesta parcialidad en relaci\u00f3n con las Empresas Promotoras de Salud. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular debe anotarse que la subordinaci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud respecto de la Superintendencia Nacional de Salud es s\u00f3lo administrativa y financiera, y no funcional, \u00a0por ser las funciones de ambas autoridades totalmente distintas, si se tiene en cuenta que la del primero \u00a0consiste en ser vocero de los usuarios de los servicios de salud ante las \u00a0Empresas Promotoras de Salud a las cuales se encuentran afiliados, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestaci\u00f3n de dichos servicios, mientras que la funci\u00f3n general de la Superintendencia Nacional de Salud es ejercer inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las entidades que administran y prestan tales servicios 7. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, no existe ni es jur\u00eddicamente posible una dependencia funcional del Defensor del Usuario en Salud respecto de la citada Superintendencia y, por consiguiente, no es concebible una vulneraci\u00f3n del principio de imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa consagrado en el Art. 209 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, cabe se\u00f1alar que la funci\u00f3n del Defensor del Usuario en Salud no tiene car\u00e1cter decisorio de las quejas de los usuarios relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, sino otro car\u00e1cter, como se indic\u00f3, por lo cual, en caso de que existiera dependencia funcional, la Superintendencia no tendr\u00eda la posibilidad de tomar, en virtud del recurso de apelaci\u00f3n, decisiones que originaran conflicto con las comprendidas en el ejercicio de sus funciones como cabeza del Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, respecto de las Empresas Promotoras de Salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, desde el punto de vista org\u00e1nico es razonable que el Defensor del Usuario en Salud tenga cercan\u00eda en el ejercicio de sus funciones con la entidad competente para inspeccionar, vigilar y controlar a las Empresas Promotoras de Salud, y tenga tambi\u00e9n cercan\u00eda con la Defensor\u00eda del Pueblo, conforme a la misma norma demandada, pues es indudable que ello garantiza una mayor celeridad y eficacia en el cumplimiento de su funci\u00f3n, de conformidad con los principios de la funci\u00f3n administrativa establecidos en el Art. 209 superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, el cargo es infundado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Deber de acatamiento de las decisiones de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
12. Finalmente, la Corte considera oportuno se\u00f1alar tambi\u00e9n que el Defensor del Usuario en Salud en el ejercicio de las funciones previstas en la norma demandada tiene el deber no solo de acatar sino tambi\u00e9n de hacer efectivo el cumplimiento, por parte de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), de las decisiones de esta corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, tanto en materia de control abstracto de constitucionalidad de las normas legales, que tienen un efecto obligatorio general (erga omnes), como en materia de acciones de tutela, que en principio tienen un efecto obligatorio particular. \u00a0<\/p>\n
Tal deber de hacer eficaces las decisiones de la Corte Constitucional tiene unos fundamentos constitucionales amplios, entre los cuales pueden mencionarse el car\u00e1cter Social de Derecho del Estado colombiano (Art. 1\u00b0 C. Pol.), el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, espec\u00edficamente los de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n y asegurar la vigencia de un orden justo (Art. 2\u00b0 C. Pol.), el car\u00e1cter irrenunciable del derecho de todos los habitantes a la seguridad social (Art. 48 C. Pol.), la imperatividad de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud (Arts. 48 y 49 C. Pol.), la garant\u00eda del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n por parte del Estado (Art. 366 C. Pol.) y la sujeci\u00f3n tanto de los servidores p\u00fablicos como de los particulares al ordenamiento jur\u00eddico (Arts. 4\u00b0, 6\u00b0, 95, 121, 122 y 123 C. Pol.). \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- DECLARARSE INHIBIDA para tomar decisi\u00f3n de fondo en relaci\u00f3n con el cargo contra el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007 por la supuesta violaci\u00f3n del Art. 78 de la Constituci\u00f3n, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE en forma condicionada, por los cargos analizados en esta sentencia, \u00a0el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, en los t\u00e9rminos expresados en el numeral 10 de la parte motiva de esta sentencia, salvo el aparte “y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiaci\u00f3n de dicho Fondo”, contenido en el inciso 2\u00b0 del mismo art\u00edculo, respecto del cual se ordena ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C- 950 de 2007 dictada por esta corporaci\u00f3n, que lo declar\u00f3 INEXEQUIBLE. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
AUSENTE EN COMISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-089 de 1994. \u00a0<\/p>\n
3 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-522 de 2002, M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
5 M. P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
6 La parte pertinente de la norma demandada establec\u00eda: “Procedimiento para el conocimiento de las quejas. Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer, el cliente o usuario deber\u00e1 presentar su reclamaci\u00f3n al defensor, quien deber\u00e1 pronunciarse sobre ella en un t\u00e9rmino que en ning\u00fan caso podr\u00e1 ser superior a quince (15) d\u00edas h\u00e1biles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja”. \u00a0<\/p>\n
La Corte declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n: \u201cPrevio al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en la Sentencia T- 463 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte consider\u00f3 que el derecho de petici\u00f3n no tiene naturaleza subsidiaria. \u00a0<\/p>\n
7 Conforme a lo previsto en el Art. 1\u00b0 del Decreto 1018 de 30 de Marzo de 2007, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones, “la Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-037\/08 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 78 de la Constituci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL PARCIAL-Configuraci\u00f3n \u00a0 SEGURIDAD SOCIAL-Servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio\/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable \u00a0 SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Concepto \u00a0 DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Creaci\u00f3n, relaci\u00f3n jer\u00e1rquica, estructural y funcional […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15034","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15034","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15034"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15034\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15034"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15034"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15034"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}