\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1005\/08 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sentido y alcance\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. As\u00ed, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad \u00fanicamente pueden desarrollar el contenido de la ley. Desde esta perspectiva, al Presidente de la Rep\u00fablica le est\u00e1 vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislaci\u00f3n pues con ello estar\u00eda excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aqu\u00ed, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habr\u00eda espacio para una regulaci\u00f3n ulterior. La facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constituci\u00f3n y la Ley, teniendo por objeto contribuir a la concreci\u00f3n de la ley, encontr\u00e1ndose, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido est\u00e9 reservado al Legislador. \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general para la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley \u00a0<\/p>\n
Delimitadas las tareas de ejecutar, cuando la ley no necesita de regulaci\u00f3n ulterior y la de reglamentar, en el caso contrario, ha de resaltarse el \u00e9nfasis marcado por la jurisprudencia constitucional en el sentido en que, en este \u00faltimo evento, la competencia reglamentaria se dirige a la producci\u00f3n de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. As\u00ed, la potestad reglamentaria se conecta, con la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general – sean ellas decretos, resoluciones o circulares – imprescindibles para la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Car\u00e1cter residual y subordinado de competencia reglamentaria de ministerios\/POTESTAD REGLAMENTARIA DE MINISTERIOS-Car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo dentro de la orbita competencial \u00a0<\/p>\n
La tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislaci\u00f3n y en el Reglamento por lo que en relaci\u00f3n con la posibilidad de regulaci\u00f3n que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulaci\u00f3n ostentan un car\u00e1cter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica as\u00ed como ata\u00f1en \u00fanicamente al \u00e1mbito de su respectiva especialidad. A la luz de la jurisprudencia constitucional no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los\/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de car\u00e1cter general sobre las materias contenidas en la legislaci\u00f3n, cuando estas tengan un car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulaci\u00f3n tiene el car\u00e1cter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria. \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY-Diferencias \u00a0<\/p>\n
Ha precisado la Corporaci\u00f3n que cuando un asunto no ha sido atribuido de manera expresa a una autoridad determinada, se aplica la cl\u00e1usula general de competencia, esto es, el principio en concordancia con el cual se trata de una materia que le compete regular al Legislador. Lo anterior, sin embargo, no significa que la ley est\u00e9 obligada a agotar toda una tem\u00e1tica, por cuanto, una cosa es que determinado t\u00f3pico le corresponda reglarlo prioritariamente al Legislador \u2013 en aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia \u2013 y otra muy distinta que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Constituci\u00f3n. En el primer caso, el desarrollo legislativo no necesita ser integral por cuanto la ley puede \u00fanicamente delimitar el tema y permitir que este sea concretado por medio de reglamentos de orden administrativo. En el segundo caso, por el contrario, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces le corresponde al Legislador desarrollarla de modo exclusivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Extensi\u00f3n del campo para ejercicio lo determina el Congreso\/POTESTAD REGLAMENTARIA-Existencia previa de un contenido o material legal por reglamentar \u00a0<\/p>\n
La Corte ha subrayado, c\u00f3mo la extensi\u00f3n del campo para ejercer la potestad reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la Rep\u00fablica, sino que la determina el Congreso de la Rep\u00fablica al dictar la ley, pues a mayor precisi\u00f3n y detalle se restringir\u00e1 el \u00e1mbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de \u00e9stos, aumentar\u00e1 la potestad reglamentaria. A este respecto resulta importante recordar que cuando existe reserva de ley, se establece la obligaci\u00f3n de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad reglamentaria \u00fanicamente podr\u00eda ejercerla el Presidente sobre aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto por normas legales como reglamentarias. De todos modos, este Tribunal ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estar\u00eda delegando en el Gobierno lo que la Constituci\u00f3n ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha dicho esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No est\u00e1 sometida a limitaci\u00f3n de orden temporal \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Ejercicio a trav\u00e9s de un \u00a0ministerio no traslada facultad reglamentaria \u00a0<\/p>\n
Al referirse el art\u00edculo demandado a que la facultad reglamentaria se ejercer\u00e1 por intermedio del Ministerio ello no significa que este ente administrativo pueda ejercer tal potestad s\u00f3lo, pues de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 11, el titular de la Potestad Reglamentaria es el Presidente de la Rep\u00fablica. Los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de car\u00e1cter general para regular aspectos t\u00e9cnicos u operativos dentro de la \u00f3rbita de su competencia, pero esta facultad, ha insistido la Corte, es de car\u00e1cter residual y subordinada respecto de la atribuci\u00f3n que radica en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, quien en ning\u00fan caso se desprende de su potestad. El Ministerio puede asumir en virtud de lo establecido por la Ley, lo que se denomina una regulaci\u00f3n secundaria, esto es, puede desarrollar el decreto con un contenido m\u00e1s espec\u00edfico y m\u00e1s acentuadamente t\u00e9cnico dentro del \u00e1mbito de sus competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO-Circunscrita a aspectos t\u00e9cnicos y operativos relacionados con el ramo y ajustada a \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO-No constituye una potestad aut\u00f3noma \u00a0<\/p>\n
Existe en el ordenamiento jur\u00eddico vigente un compendio de normas que trazan unas fronteras a la facultad de regulaci\u00f3n del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relaci\u00f3n con actividades tur\u00edsticas por lo cual esta facultad se encamina a concretar aspectos residuales y complementarios de la legislaci\u00f3n general ajustada, en todo caso, a lo que dispongan los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango: la Constituci\u00f3n, la Ley y el Reglamento expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica. En el presente caso, se trata, adem\u00e1s, de materias directamente relacionadas con la especialidad del ramo, de donde la posibilidad de regulaci\u00f3n que el art\u00edculo 8\u00ba literal (d) y el art\u00edculo 11 par\u00e1grafo segundo le confieren al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se circunscribe a aspectos t\u00e9cnicos y operativos estrechamente relacionados con el ramo y este organismo debe, en consecuencia, observar las normas constitucionales, legales y reglamentarias. El ejercicio de esta facultad de regulaci\u00f3n en ning\u00fan caso implica el reconocimiento de una potestad aut\u00f3noma y desligada de cualquier l\u00edmite. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7260 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 8 (d), 11 par\u00e1grafo 2\u00ba y 19 de la Ley 1101 de 2006 \u201cpor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Mar\u00eda Olga Jim\u00e9nez Moscoso \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica establecida en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, la ciudadana Mar\u00eda Olga Jim\u00e9nez Moscoso solicit\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 8 (d), 11 par\u00e1grafo 2\u00ba y 19 de la Ley 1101 de 2006 \u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones demandadas: \u00a0<\/p>\n
LEY 1101 DE 2006 \u00a0<\/p>\n
(Noviembre 22) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 8o. RECURSOS DEL FONDO DE PROMOCI\u00d3N TUR\u00cdSTICA. Adem\u00e1s de la contribuci\u00f3n parafiscal prevista en el art\u00edculo 1\u00ba de esta ley, el Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, contar\u00e1 con los siguientes recursos: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
d) Los recursos derivados de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los activos que fueron de propiedad de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo, en los t\u00e9rminos de la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. EL ART\u00cdCULO 46 DE LA LEY 300 DE 1996, QUEDAR\u00c1 AS\u00cd: DEL COMIT\u00c9 DIRECTIVO DEL FONDO PROMOCI\u00d3N TUR\u00cdSTICA. El Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica tendr\u00e1 un Comit\u00e9 Directivo compuesto por diez miembros, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentar\u00e1 el procedimiento de selecci\u00f3n de los representantes gremiales al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, garantizando la participaci\u00f3n de los peque\u00f1os prestadores de servicios tur\u00edsticos. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 19. REGLAMENTACI\u00d3N. El Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, reglamentar\u00e1 esta ley en un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La actora solicita que se declare la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 8 (d), 11 par\u00e1grafo 2\u00ba y 19 de la Ley 1101 de 2006 \u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones.\u201dSustenta su acusaci\u00f3n de la manera que se expone en seguida. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Jim\u00e9nez Moscoso considera que las disposiciones demandadas desconocen lo dispuesto en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional de conformidad con el cual \u201cEl Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno\u201d as\u00ed como vulneran lo establecido en el art\u00edculo 188-11 (sic)1 que le atribuye al Presidente el \u201cejercicio de la potestad reglamentaria mediante la expedici\u00f3n de decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarias para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes.\u201d Las normas acusadas infringen los mencionados preceptos constitucionales por cuanto le asignan al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la facultad reglamentaria cuando ello, a juicio de la ciudadana demandante, es competencia que se debe ejercer en conjunto con el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Sostiene la actora que el Congreso no puede \u201casignar a un Ministerio la facultad reglamentaria pues la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 (\u2026) que ello es una competencia que debe poner en obra el Presidente en compa\u00f1\u00eda del Ministro o Director de Departamento que corresponda.\u201d En opini\u00f3n de la ciudadana Jim\u00e9nez Moscoso, \u201cla facultad reglamentaria no es una competencia aut\u00f3noma de ning\u00fan Ministro o Director de Departamento, seg\u00fan lo indican los art\u00edculos acusados, sino que es necesario, tal como lo dispone expresamente la Constituci\u00f3n, que dicha facultad opere como primera medida con el concurso del Presidente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Estima la demandante que al haber otorgado la facultad de adoptar medidas de regulaci\u00f3n al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los preceptos acusados de la Ley 1101 de 2006 \u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones\u201d exceden las atribuciones que le confiere la Constituci\u00f3n Nacional a los Ministerios y, con ello, no solo se impacta de manera negativa la organizaci\u00f3n institucional sino que se libera al Presidente de una de sus responsabilidades. As\u00ed las cosas, agrega la actora, \u201cel Presidente termina por ser \u2018irresponsable\u2019 frente a un acto t\u00edpicamente gubernamental \u2013 administrativo en perjuicio de la efectividad del control jur\u00eddico y pol\u00edtico que debe operar sobre este tipo de actuaciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfredo Beltr\u00e1n Sierra presenta escrito de intervenci\u00f3n a nombre del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los preceptos demandados \u2013 salvo la primera parte del literal (d) del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley acusada – con fundamento en los motivos que se extractan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el interviniente, de conformidad con lo establecido en el ordenamiento constitucional al Presidente de la Rep\u00fablica, en tanto Suprema Autoridad Administrativa, se le confiere la potestad reglamentaria \u201cmediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes.\u201d Record\u00f3 el ciudadano Beltr\u00e1n Sierra, c\u00f3mo la disposici\u00f3n contenida en la Constituci\u00f3n de 1991 reprodujo la que le confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica el art\u00edculo 120 numeral 3\u00ba de la Constituci\u00f3n de 1886.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del sentido y alcance de la potestad reglamentaria, indic\u00f3 que esta facultad encontraba explicaci\u00f3n en la existencia de distintas ramas del poder p\u00fablico las cuales deb\u00edan ejercer sus funciones de modo arm\u00f3nico para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado. En este orden, a\u00f1adi\u00f3, le corresponde al Legislador \u201cdictar las normas de car\u00e1cter general, impersonal, abstracto, objetivo, en tanto que al ejecutivo [con miras a] la debida aplicaci\u00f3n de la ley se le asign\u00f3 por el constituyente descender mediante actos administrativos para fijar c\u00f3mo se ha de dar aplicaci\u00f3n a las leyes.\u201d Lo anterior significa, a juicio del ciudadano Beltr\u00e1n Sierra, que \u201cel campo de la reglamentaci\u00f3n es inversamente proporcional a la amplitud y generalidad de la ley.\u201d En otras palabras, que \u201ca mayor nivel de detalle en una norma legal corresponder\u00e1 un menor campo para su reglamentaci\u00f3n y viceversa, sin que sea l\u00edcito al legislador so pretexto de la generalidad de las leyes ensanchar indebidamente las atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica para permitirle que acudiendo a ese expediente irrumpa indebidamente en campos reservados por la Constituci\u00f3n al legislador en un r\u00e9gimen democr\u00e1tico de derecho.\u201d \u00a0<\/p>\n
El interviniente destac\u00f3 la importancia de la funci\u00f3n administrativa para reglamentar las leyes y subray\u00f3 c\u00f3mo, en su parecer, en ninguno de los preceptos constitucionales se presenta autorizaci\u00f3n para conferirla a \u201clos funcionarios de rango inferior al Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d A su juicio, el Congreso de la Rep\u00fablica no puede soslayar la responsabilidad jur\u00eddico-pol\u00edtica que la Constituci\u00f3n pone en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica \u201casign\u00e1ndole esa funci\u00f3n a un Ministro, a un Jefe de Departamento Administrativo o a un Superintendente, o a funcionarios de rango inferior.\u201d \u00a0<\/p>\n
Marc\u00f3 \u00e9nfasis el ciudadano Beltr\u00e1n Sierra en que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterada en considerar la potestad reglamentaria como una facultad de \u201ccar\u00e1cter indefinido\u201d, esto es, en cuanto facultad que \u201cse radica y mantiene en el Presidente de la Rep\u00fablica para la aplicaci\u00f3n de la ley mientras \u00e9sta tenga vigencia.\u201d Es m\u00e1s, advirti\u00f3 c\u00f3mo ello significaba que \u201cel Presidente de la Rep\u00fablica se encontraba en el deber jur\u00eddico de reglamentar [la Ley] para que pudiera comenzar a tener aplicaci\u00f3n con prontitud, atendida la finalidad de dicha potestad, so pena de incurrir en responsabilidad por omisi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo motivos expuestos, solicit\u00f3 a la Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad de la normas demandadas salvo la contenida en la primera parte del literal (d) del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley acusada. Estim\u00f3 que en esta \u00faltima eventualidad \u201cnada se [dec\u00eda] respecto de la asignaci\u00f3n como recursos del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los activos que fueron de propiedad de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Universidad de Bogot\u00e1 Jorge Tadeo Lozano \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Diego Germ\u00e1n Mej\u00eda Lemos, Profesor Asistente e Investigador de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddico Pol\u00edticas de la Universidad de Bogot\u00e1, Jorge Tadeo Lozano, intervino para solicitar que la Corte se inhiba de ofrecer un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda por \u201cineptitud sustantiva\u201d toda vez que contra la norma contenida en el art\u00edculo 19 no se present\u00f3 cargo de inconstitucionalidad y los cargos elevados contra las otras disposiciones no plantean una verdadera controversia constitucional. En subsidio de lo anterior, recomend\u00f3 declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la solicitud de inhibici\u00f3n, estim\u00f3 el ciudadano Mej\u00eda Lemos que para sustentar tal exigencia resultaba necesario, de un lado, aplicar el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tico, esto es, era preciso fijar el sentido y alcance de los preceptos demandados a la luz del contexto normativo donde se insertaban. De otro, deb\u00eda aplicarse asimismo la regla lex specialis derogat legi generali. En opini\u00f3n del interviniente, los cargos de inconstitucionalidad se \u201climitan a sostener que las normas contenidas en las disposiciones demandadas ser\u00edan inconstitucionales, por cuanto el ministerio no puede ejercer de manera aut\u00f3noma la potestad reglamentaria.\u201d No obstante, el ciudadano Mej\u00eda Lemos consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cel supuesto problema constitucional, originado en la omisi\u00f3n legislativa relativa de la expresi\u00f3n \u201cGobierno Nacional\u201d en los apartes demandados, parte de dos supuestos err\u00f3neos: uno relativo a la norma aplicable en cuanto a la reglamentaci\u00f3n tema respecto del cual la demandante considera que existe una omisi\u00f3n legislativa relativa que afecta a todas las normas pertinentes de la Ley 1101 de 2006; y otro relacionado con la interpretaci\u00f3n de parte de las normas demandadas. \/ De un lado, parte del supuesto de que la omisi\u00f3n legislativa relativa que se observa en los apartes demandados de algunas normas de la citada ley 1101, es predicable de las normas de la misma ley aplicables en cuanto a su reglamentaci\u00f3n lo cual desconoce la regla lex specialis derogat legi generali, puesto que, de haber un conflicto entre la normas contenidas en los art\u00edculos 8 y 11, que no mencionan expresamente al Gobierno nacional, y la norma especial consagrada por el art\u00edculo 19, se debe aplicar \u00e9sta , y no aqu\u00e9llas, dado que, en cuanto a la materia de la reglamentaci\u00f3n de la ley 1101 de 2006, la norma contenida en el art\u00edculo 19 es especial y no incurre en la omisi\u00f3n legislativa denunciada, puesto que s\u00ed hace menci\u00f3n expresa del Gobierno nacional al regular la reglamentaci\u00f3n de la ley en cuesti\u00f3n. \/ Es de observar, adem\u00e1s que el cargo de inconstitucionalidad no se refiere al art\u00edculo 19, dado que en \u00e9ste no se omiti\u00f3 mencionar al Gobierno nacional, al referirse a la reglamentaci\u00f3n de la Ley 1101 de 2006. \/ De otro lado, el demandante desconoce que, en aplicaci\u00f3n del m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, la omisi\u00f3n de la expresi\u00f3n \u2018Gobierno nacional\u2019 en los art\u00edculos 8 y 11 no implica que el solo Ministerio, sin el concurso del Presidente de la Rep\u00fablica, reglamente la Ley 1101 de 2006, ya que, interpretadas las normas citadas en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 19, que es, adem\u00e1s, la norma especial en cuanto a la reglamentaci\u00f3n de la citada ley se sigue que las normas demandadas no excluyen al Presidente de la Rep\u00fablica del ejercicio de la potestad reglamentaria en relaci\u00f3n con la citada ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas con antelaci\u00f3n, solicit\u00f3 el interviniente a la Corte Constitucional inhibirse de efectuar examen de fondo o, en caso contrario, declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pidi\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. Aport\u00f3 los siguientes motivos en apoyo de su solicitud. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, estim\u00f3 indispensable el interviniente recordar que la Ley 1101 de 2006 – de la cual forman parte los preceptos acusados – modific\u00f3 la Ley 300 de 1996, denominada tambi\u00e9n Ley de Turismo. Trajo a colaci\u00f3n c\u00f3mo el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conformado por la Ley 790 de 2002 fue el resultado de la \u201cfusi\u00f3n entre los Ministerios de Desarrollo Econ\u00f3mico y de Comercio Exterior de acuerdo con el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Ley 210 de 2003.\u201d Trajo a colaci\u00f3n que el prop\u00f3sito principal de esta entidad fue formular, adoptar, dirigir y coordinar, dentro del marco de su competencia, \u201clas pol\u00edticas generales en materia de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds, relacionadas con (\u2026) el turismo.\u201d Indic\u00f3, c\u00f3mo de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto Ley 210 de 2003, modificado, a su turno, por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 2785 de 2006 al Ministerio de Comercio, Industria y Comercio le hab\u00eda correspondido: \u201c5. Formular y ejecutar la pol\u00edtica tur\u00edstica, as\u00ed como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos tur\u00edsticos colombianos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto por el interviniente, las funciones trascritas constituyen una aplicaci\u00f3n de lo establecido en el primer inciso del art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Nacional y en los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 489 de 19982. Destac\u00f3, adem\u00e1s, que los preceptos acusados formaban parte de los art\u00edculos 8\u00ba y 11 de la Ley 1101 de 2006, \u201clos cuales, respectivamente, se\u00f1alaron los recursos del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica cuyo destino era \u201cla ejecuci\u00f3n de proyectos de competitividad, promoci\u00f3n y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la Pol\u00edtica de Turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, el cual tendr\u00e1 en cuenta los proyectos previamente incluidos en el Banco de Proyecto creados en la presente ley (\u2026) (art. 10 \u00eddem); y la integraci\u00f3n del Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n tur\u00edstica, del que forma parte, entre otros, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien lo preside.\u201d \u00a0<\/p>\n
Encontr\u00f3 el ciudadano Serna Barbosa, que tambi\u00e9n resultaba importante llamar la atenci\u00f3n acerca de c\u00f3mo el Decreto Ley 1671 de 1997 mediante el cual se suprimi\u00f3 y determin\u00f3 la liquidaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo de Colombia, vinculada en aquel tiempo al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, orden\u00f3 que los bienes de dicha Corporaci\u00f3n pasaran al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico. Bajo este referente normativo, hall\u00f3 el interviniente que los reparos elevados por la actora contra los art\u00edculos 8\u00ba literal (d) y 11 par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 1101 de 2006 eran infundados. Consider\u00f3, de una parte, \u201cque la competencia asignada por la Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para reglamentar lo relacionado con los recursos que \u00e9ste recibe por concepto de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los bienes de la extinta CNT, [ten\u00eda] su explicaci\u00f3n en el hecho de que estos bienes [eran] del Ministerio, pues as\u00ed [lo hab\u00eda establecido] el Decreto Ley 1671 de 1997.\u201d Estim\u00f3, de otra parte, que la asignaci\u00f3n al Ministerio de la reglamentaci\u00f3n del procedimiento de elecci\u00f3n de los representantes gremiales al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, de acuerdo con las condiciones y t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995, garantizando la participaci\u00f3n de los peque\u00f1os prestadores de servicios tur\u00edsticos se [explicaba], en primer lugar, porque [de conformidad con] el art\u00edculo 2\u00ba numeral 5 del Decreto Ley 210 de 2003, modificado por el Decreto 2785 de 2006, concordante con el art\u00edculo 208 de la Carta Pol\u00edtica y 59, numeral 3\u00ba de la Ley 489 de 1998, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le corresponde cumplir sus funciones y una de ellas es ejecutar la pol\u00edtica tur\u00edstica establecida en la norma acusada.\u201d \u00a0<\/p>\n
A juicio del interviniente, el hecho de que al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1101 de 2006 el Ministerio \u201cadministre el Registro Nacional de Turismo, al que se deben inscribir los prestadores de servicios tur\u00edsticos listados en el art\u00edculo 12 \u00eddem, le permite, de primera mano, conocer la informaci\u00f3n que se requiere para reglamentar el procedimiento de elecci\u00f3n de los representantes de las organizaciones gremiales aportantes y por supuesto identificar los peque\u00f1os prestadores de servicios tur\u00edsticos para los efectos determinados en la ley.\u201d Desde la perspectiva antes delineada, para el interviniente resulta claro que la reglamentaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 8\u00ba literal (d) as\u00ed como en el art\u00edculo 11, par\u00e1grafo 2\u00ba, se relaciona con asuntos de orden meramente operativos, que en nada contradicen \u201cla potestad reglamentaria que al Ejecutivo atribuye el ordinal 11 del art\u00edculo 189 superior, inherente a las funciones asignadas por la Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sustent\u00f3 su aserto en la sentencia C-805 de 2001 mediante la cual la Corte Constitucional afirm\u00f3 que no era inconstitucional una ley dirigida a conferir \u201ca los Ministros del Despacho competencias para expedir normas de car\u00e1cter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas [correspondieran] a regulaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo, dentro de la \u00f3rbita competencial del respectivo Ministerio.\u201d De cara a lo anterior, sostuvo la Corte c\u00f3mo \u201cla competencia de regulaci\u00f3n [ten\u00eda] el car\u00e1cter de residual y subordinada respecto de aquella que le [correspond\u00eda] al Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de la potestad reglamentaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
En lo atinente al cargo elevado contra el art\u00edculo 19 de la Ley 1101 de 2006, aclar\u00f3 el interviniente que el sentido y alcance de esta disposici\u00f3n deb\u00eda entenderse \u201cdentro del contexto normativo del cual [formaba] parte y no en forma aislada como lo [interpret\u00f3] la actora.\u201d En su parecer, preceptos como los contenidos \u201cen la \u00faltima parte del inciso segundo del art\u00edculo 10 y 14 \u00eddem, que expresamente aluden al gobierno nacional para efectos de su reglamentaci\u00f3n y como [los] que asignan directamente al Ministerio la reglamentaci\u00f3n en algunos aspectos de la ley\u201d resultan meramente operativos y \u201cdescartan de plano la inconstitucionalidad que arguye la actora.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto al presunto desconocimiento del art\u00edculo 150 ordinal 7 estim\u00f3 el interviniente que la actora no hab\u00eda precisado el cargo. No obstante, insisti\u00f3 en que las normas demandadas no descoc\u00edan este precepto toda vez que \u201cque la estructura de la administraci\u00f3n nacional en los t\u00e9rminos en los que est\u00e1 integrada en el art\u00edculo 39 de la Ley 489 de 1998 no [se entend\u00eda] en qu\u00e9 forma resultaba afectada.\u201d \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, la ciudadana Andrea Carolina Guevara Rojas intervino para coadyuvar las pretensiones de la demanda. Se apoy\u00f3 en los siguientes motivos. \u00a0<\/p>\n
Para la ciudadana Guevara Rojas la facultad que otorgan las normas demandadas al Ministerio de Industria Comercio y Turismo de ejercer la potestad reglamentaria ciertamente excede el \u00e1mbito de configuraci\u00f3n del que dispone el Congreso de la Rep\u00fablica y desconoce, por consiguiente, tanto lo establecido en el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n Nacional como en el numeral 11 del art\u00edculo 188 (sic) Superior por cuanto a juicio de la interviniente estas dos disposiciones \u201cmuestran de forma clara e incuestionable que el Constituyente del 91 deposit\u00f3 en cabeza del Presidente la funci\u00f3n reglamentaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Acentu\u00f3 la interviniente c\u00f3mo lo determinado en las normas constitucionales referidas, ten\u00eda claros efectos institucionales los cuales en el asunto sub examine se traduc\u00edan en que la \u201cfacultad reglamentaria se [ejerc\u00eda] por el Gobierno Nacional a t\u00edtulo unitario y no por cada uno de los ministros o directores de departamento, como si se tratara de ruedas sueltas. Lo anterior sin perjuicio de otras entidades que [ten\u00edan] personer\u00eda jur\u00eddica y [gozaban] de facultades reglamentarias propias (p. e. los gobernadores, los alcaldes y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la ciudadana Guevara Rojas, \u201clos ministros y los directores de departamento tiene la facultad de proferir actos administrativos de forma aut\u00f3noma.\u201d Empero, estim\u00f3 la interviniente, que la facultad reglamentaria ten\u00eda \u201ccaracter\u00edsticas propias que la [distingu\u00edan] de las dem\u00e1s funciones administrativas. En relaci\u00f3n con lo anterior, insisti\u00f3 en que la facultad reglamentaria versaba \u201csobre la expedici\u00f3n de normas generales necesarias para la definici\u00f3n de temas o aspectos determinados que no pueden ser previstos de manera permanente por la Ley.\u201d Indic\u00f3, a continuaci\u00f3n, que la facultad reglamentaria guardaba \u201crelaci\u00f3n directa con la determinaci\u00f3n del alcance de los derechos y deberes y con las condiciones espec\u00edficas para su ejercicio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la interviniente, todas las normas acusadas tienen que ver con decisiones que debe adoptar el Gobierno Nacional con el prop\u00f3sito de \u201cdar funcionamiento a los planes en la Ley de Turismo a saber: a) el ejercicio de los derechos de propiedad por parte de del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica sobre los recursos derivados de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los activos que fueron de propiedad de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo (Ley 1101 de 2006, art. 8-d); b) el procedimiento para el ejercicio del derecho de participaci\u00f3n en la conformaci\u00f3n del Comit\u00e9 del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica (Ley 1101 de 2006, art. 11) y c) la reglamentaci\u00f3n general de la Ley de Turismo (Ley 1101 de 2006, art. 19).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, consider\u00f3 la ciudadana Guevara Rojas que la decisi\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica de poner en cabeza del Ministro de modo aut\u00f3nomo y dejar de lado la del Presidente en lo atinente al ejercicio de las funciones que se deben desarrollar en el marco de la Ley 1101 de 206 \u00a0supuso \u201cun quiebre con los principios constitucionales colombianos.\u201d En vista de lo antedicho, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los preceptos acusados. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, Alejandro Venegas Franco, intervino para solicitar que la Corte Constitucional declarara la exequibilidad de los preceptos demandados. Destac\u00f3 el interviniente, c\u00f3mo en Colombia exist\u00eda una \u201cpotestad reglamentaria difusa.\u201d En tal sentido y haciendo referencia, en particular, a la multitud de entes y \u00f3rganos que dentro del Estado ostentaban \u00e9sta competencia, acentu\u00f3 el ciudadano Venegas Franco que la potestad reglamentaria de los Ministros era \u201cresidual o subsidiaria a la del Presidente de la Rep\u00fablica y \u00fanicamente para desarrollar materias referentes a su ramo. Se\u00f1al\u00f3, adicionalmente, c\u00f3mo la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos (C-228 de 1993; C-805 de 2001; C-917 de 2002) ha avalado esta potestad reglamentaria de los Ministros e insisti\u00f3 en que dicha potestad en cabeza de los Ministerios era de orden t\u00e9cnico y s\u00f3lo se aplicaba \u201cpara desarrollar aspectos concernientes a las competencias espec\u00edficas de cada uno de los Ministerios.\u201d \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Academia de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Hern\u00e1n Alejandro Olano Garc\u00eda quien obr\u00f3 a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicit\u00f3 a la Corte Constitucional abstenerse de declarar la inexequibilidad de los preceptos acusados. El interviniente ofreci\u00f3 los siguientes motivos en apoyo de su solicitud. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el ciudadano Olano Garc\u00eda efectu\u00f3 un completo recuento de la historia de la facultad reglamentaria en Colombia desde el a\u00f1o de 1928 con abundantes referencias doctrinales y jurisprudenciales. Luego de precisar el t\u00e9rmino potestad reglamentaria \u2013 el cual seg\u00fan se puede constatar en las distintas fuentes consultadas por el interviniente ha sido definido de m\u00faltiples maneras \u2013 concluy\u00f3 el ciudadano Olano que la facultad o potestad reglamentaria \u201cse otorgaba al Gobierno Nacional \u201c\u2018para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes\u2019\u201d (numeral 11 Art. 189 de la C. N.). Opin\u00f3 el ciudadano Olano Garc\u00eda, que el ejercicio de esta potestad deb\u00eda restringirse a \u201cdar vida pr\u00e1ctica a la ley que tiende a desarrollar y s\u00f3lo puede desenvolver lo que expl\u00edcita o impl\u00edcitamente est\u00e1 comprendido en ella\u201d. De lo anterior se desprende, que con el ejercicio de esta potestad o facultad no se pueden \u201cintroducir normas que no se desprendan natural y l\u00f3gicamente de sus disposiciones\u201d. De no ser esto as\u00ed, se producir\u00eda una extralimitaci\u00f3n de funciones y ello implicar\u00eda invadir el \u00e1mbito de actuaci\u00f3n de la Legislaci\u00f3n3. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la posibilidad de delegar la potestad reglamentaria, se\u00f1al\u00f3 el ciudadano interviniente que por mandato constitucional la titularidad de dicha potestad radicaba en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. No obstante, admiti\u00f3 que de inmediato surg\u00eda la pregunta acerca de si el Presidente \u201ccomo pareciera en muchos casos, delega o trasfiere esa facultad a sus Ministros, Jefes de Departamento Administrativo u otros funcionarios de la administraci\u00f3n.\u201d Con miras a responder la pregunta formulada destac\u00f3 c\u00f3mo al tenor de lo establecido en el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, al legislador le corresponde se\u00f1alar \u201clas funciones que el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijar\u00e1 las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. \u00a0<\/p>\n
Llam\u00f3 la atenci\u00f3n acerca de c\u00f3mo la Ley 489 de 1998 hab\u00eda regulado esta materia en su art\u00edculo 9\u00ba4 y hab\u00eda establecido en el art\u00edculo 11 qu\u00e9 funciones no pod\u00edan ser objeto de delegaci\u00f3n5. Indic\u00f3, de otra parte, c\u00f3mo el art\u00edculo 13 de la referida Ley hab\u00eda normado lo concerniente a la delegaci\u00f3n en el ejercicio de funciones presidenciales6. Vistas estas disposiciones en armon\u00eda con lo determinado en el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Nacional, consider\u00f3 el ciudadano Olano Garc\u00eda que el Presidente no pod\u00eda delegar la expedici\u00f3n de reglamentos de car\u00e1cter general, salvo que la ley lo autorizara. Sin embargo, consider\u00f3 que frente a este t\u00f3pico surg\u00eda el interrogante sobre si era factible la potestad reglamentaria en cabeza de otras autoridades diferentes al presidente sin autorizaci\u00f3n legal. Para responder tal cuesti\u00f3n encontr\u00f3 el interviniente preciso consultar lo dispuesto en el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n Nacional en armon\u00eda con lo prescrito por el art\u00edculo 189 numeral 11 de las misma Norma Fundamental. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, seg\u00fan el ciudadano Olano resulta factible constatar que \u201cla potestad reglamentaria est\u00e1 en primer\u00edsimo lugar en cabeza del primer mandatario de la Naci\u00f3n, quien requiere en muchos casos de la expedici\u00f3n de decretos para ejercerla, y \u00e9stos deben contener la firma del Ministro del ramo correspondiente, en este sentido no se entiende delegada la facultad, es simplemente un requisito para la conformaci\u00f3n de gobierno.\u201d Empero, acentu\u00f3 que deb\u00eda distinguirse entre la potestad reglamentaria en sentido estricto y la facultad de dictar reglas generales. Sobre el punto afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna cosa es la facultad de reglamentar la Ley, cuando ello es necesario para que esta sea cumplida, cometido que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica y otra muy diferente son las competencias legalmente atribuidas a determinadas autoridades para que cumplan o ejecutan determinadas funciones y que pueden traducirse en actos de car\u00e1cter general, como expresan las normas arriba citadas. \/ En el sistema jur\u00eddico colombiano las funciones presidenciales son m\u00faltiples y complejas, es as\u00ed como le compete al Presidente de la Rep\u00fablica no s\u00f3lo ejercer funciones de Jefe de Estado o de Jefe de Gobierno, sino tambi\u00e9n como suprema autoridad administrativa. Multiplicidad y complejidad que hacen entendible que muchas de esas funciones deban ser delegadas, cuando as\u00ed lo permita el legislador, en los ministros o directores de departamentos administrativos, los representantes legales de las entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. (\u00c9nfasis a\u00f1adido por el interviniente) \/ De esta suerte, hoy por hoy en materia de reglamentaci\u00f3n de la ley, le compete primero al Gobierno, constituido pro el Presidente o el Ministro o Ministros del ramo de que se trate, expedir el decreto reglamentario que constituye por as\u00ed decirlo el acto de mayor jerarqu\u00eda en el orden se la reglamentaci\u00f3n y, en segundo lugar le corresponder\u00eda a los ministros la reglamentaci\u00f3n que podr\u00eda denominarse secundaria, porque vendr\u00eda a ser un desarrollo del decreto con un contenido m\u00e1s espec\u00edfico y m\u00e1s acentuadamente t\u00e9cnico.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, insisti\u00f3 el interviniente en que los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos y dem\u00e1s funcionarios de la Administraci\u00f3n no estaban facultados para reglamentar la ley. Cu\u00e1nto m\u00e1s, pod\u00edan establecer \u201cprocedimientos internos que les [permitieran] ejercer sus atribuciones de inspecci\u00f3n y vigilancia y delegar en los jefes de las diferentes dependencias su ejercicio.\u201d Afirm\u00f3 en esa misma l\u00ednea de pensamiento, que la potestad de reglamentar la ley deb\u00eda distinguirse de aquella encaminada a expedir actos administrativos de car\u00e1cter general. Mientras la potestad reglamentaria es atribuci\u00f3n del Presidente en conjunto con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo pertinente (Art\u00edculo 115 C. N.) y se ejerce mediante la expedici\u00f3n de decretos, resoluciones, y \u00f3rdenes cuando sea necesario para que las leyes sean ejecutadas; distintas autoridades administrativas, en cumplimiento de las funciones otorgadas por le ley, est\u00e1n facultadas para expedir actos administrativos de car\u00e1cter general. Sobre este extremo cit\u00f3 el interviniente tanto jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Por los motivos expuestos, estim\u00f3 finalmente que la acusaci\u00f3n elevada por la actora no deb\u00eda prosperar y solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 4560 recibido en Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda 11 de junio de 2008, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequibles los art\u00edculos 8\u00ba literal d), 11 par\u00e1grafo 19 de la Ley 1101 de 2006 por el cargo examinado. Expuso las siguientes razones en apoyo de su solicitud. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo establecido por la Vista Fiscal, a\u00fan cuando la actora plantea tres supuestos cargos \u201cen realidad centra su breve argumentaci\u00f3n\u201d en el desconocimiento del art\u00edculo 189 numeral 11 de conformidad con el cual corresponde al Presidente como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (\u2026) [e]jercer la potestad reglamentaria mediante la expedici\u00f3n de decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarias para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes.\u201d De ah\u00ed que el problema jur\u00eddico se oriente a determinar si \u201cla asignaci\u00f3n legal de competencias para reglamentar algunos aspectos de la Ley 1101 de 2006 infringe la cl\u00e1usula general de regulaci\u00f3n en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Record\u00f3 la Vista Fiscal c\u00f3mo exist\u00eda una l\u00ednea jurisprudencial muy consolidada respecto del alcance y de los l\u00edmites de la potestad reglamentaria vertida en las sentencias C-805 de 2001 y C-917 de 2002. De conformidad con lo all\u00ed plasmado, la funci\u00f3n de legislar se encuentra en cabeza del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, esto es, el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00danicamente en forma excepcional dicha facultad puede ser entregada al Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 150 numeral 10 C. N.). Agreg\u00f3, m\u00e1s adelante, c\u00f3mo en un segundo pelda\u00f1o del ordenamiento jur\u00eddico se encontraba la potestad reglamentaria entendida como una \u201cfacultad de car\u00e1cter administrativo de desarrollo de las leyes que pretende aclarar su contenido determinando la forma en que aquellas deben ejecutarse o cumplirse, mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general.\u201d Tales normas revisten una forma especial y se expiden con la firma del Presidente y del Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo. \u00a0<\/p>\n
Enseguida indic\u00f3 el Jefe del Ministerio P\u00fablico c\u00f3mo \u201cen aras de dotar de mayor precisi\u00f3n la voluntad del legislador y garantizar la aplicaci\u00f3n de la ley, adem\u00e1s de la competencia en cabeza del Ejecutivo \u201clos organismos y autoridades que en la jerarqu\u00eda administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa de car\u00e1cter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad el legislador en las \u00faltimas posibilidades de la aplicaci\u00f3n de la norma general (Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2001). A juicio de la Vista Fiscal se trata entonces de \u201cuna triada competencial en la que la primera, la facultad legislativa, es de resorte del Congreso, la segunda, una facultad reglamentaria de las leyes de car\u00e1cter amplio, y sin que requiera autorizaci\u00f3n previa del legislador, como facultad permanente del Presidente, y una tercera facultad, residual, accesoria o auxiliar en cabeza de los \u00f3rganos o autoridades administrativas.\u201d En opini\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n, \u201cla potestad reglamentaria\u201d \u2013 y para sustentar su opini\u00f3n cit\u00f3 varias veces el contenido de la sentencias C-805 de 2001 y C-917 de 2002 \u2013 \u201cno es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d En Colombia existe, como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia constitucional, un sistema difuso de producci\u00f3n normativa de alcance general a\u00fan cuando de naturaleza reglamentaria que se encamina a apoyar la \u201cactividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 la Vista Fiscal c\u00f3mo de todas maneras la potestad reglamentaria de los entes administrativos no pod\u00eda ejercerse de manera que restringiera o anulara la del Presidente y de lo anterior se segu\u00eda, que estas otras fuentes de reglamentaci\u00f3n se encontraban sujetas al imperio de regulaci\u00f3n de la reglamentaci\u00f3n presidencial y \u201cpor raz\u00f3n de esa sumisi\u00f3n, su espectro de acci\u00f3n se restring\u00eda a la regulaci\u00f3n de aspectos residuales o complementarios de la legislaci\u00f3n general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetraci\u00f3n de la voluntad del legislador en los problemas pr\u00e1cticos a los que \u00e9sta va dirigida.\u201d Record\u00f3 el Procurador c\u00f3mo la Corte ha considerado ajustado a la Constituci\u00f3n \u201cque el legislador mediante una ley entregue la regulaci\u00f3n normativa a un Ministerio o Departamento Administrativo bajo ciertas condiciones, esto es, siempre que se ajusten a los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango y sean titulares de atribuciones concretas de intervenci\u00f3n, control, sanci\u00f3n sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. \u00a0<\/p>\n
Luego de citar en extenso la sentencia C-805 de 2001, lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n con arreglo a la cual \u201cel legislador no vulnera la Constituci\u00f3n cuando atribuye competencias regulativas a un Ministerio, siempre y cuando se trate de materias directamente relacionadas con la especialidad del ramo, que adem\u00e1s tengan car\u00e1cter administrativo, y que dicha reglamentaci\u00f3n se realice con sujeci\u00f3n a la que previamente expida el Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- La demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 8\u00ba (d), 11 par\u00e1grafo 2\u00ba y 19 de la Ley 1101 de 2006 \u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones.\u201d Estima que las mencionadas disposiciones desconocen lo establecido en el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior as\u00ed como lo establecido en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 150 C. N. seg\u00fan el cual \u201c[e]l Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno\u201d. A juicio de la actora, las normas acusadas infringen los referidos preceptos por cuanto asignan al Ministerio de Comercio Industria y Turismo la facultad reglamentaria cuando esta potestad debe ser ejercida en conjunto con el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Algunas de las intervenciones coadyuvan la demanda. Encuentran que la facultad reglamentaria no puede ser entregada a funcionarios de rango inferior al Presidente de la Rep\u00fablica. Otras intervenciones consideran que las disposiciones demandadas deben ser interpretadas a la luz del contexto normativo en el que se insertan y, si ello se efect\u00faa de esta forma, entonces el supuesto problema constitucional dejar\u00eda de existir por cuanto la no menci\u00f3n expresa del Gobierno en la normatividad acusada no significa que la regulaci\u00f3n pueda quedar en cabeza del Ministerio sin que confluya el concurso del Presidente de la Rep\u00fablica. Por ese motivo, estas intervenciones sugieren a la Corte inhibir un pronunciamiento de fondo por ineptitud de demanda. \u00a0<\/p>\n
Varias de las intervenciones efect\u00faan un estudio de la normatividad en la que se insertan las disposiciones acusadas y concluyen que las facultades reglamentarias reconocidas por la Ley 1101 de 2006, se refieren a aspectos meramente operativos que en nada contradicen la potestad reglamentaria que al Ejecutivo atribuye el ordinal 11 del art\u00edculo 189 superior, inherente a las funciones asignadas por la referida Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Cuando la reglamentaci\u00f3n versa sobre asuntos de orden t\u00e9cnico y se relaciona con temas propios de la \u00f3rbita competencial del respectivo Ministerio, la competencia de regulaci\u00f3n adquiere un car\u00e1cter residual y subordinado frente a aquella que le corresponde ejercer al Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de la potestad reglamentaria. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal estima, por su parte, que de conformidad con una l\u00ednea jurisprudencial muy consolidada (vertida en la sentencia C-805 de 2001), el legislador no desconoce preceptos constitucionales al atribuir competencias regulativas a un Ministerio cuando se trata de materias relacionadas con la especialidad del ramo, que ostentan una car\u00e1cter administrativo y cuando la regulaci\u00f3n se lleva a cabo en concordancia con la normatividad previamente expedida por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Cuestiones previas \u00a0<\/p>\n
3.- En este lugar, la Corte considera pertinente hacer una aclaraci\u00f3n previa. Encuentra la Sala necesario precisar c\u00f3mo a\u00fan cuando la actora aleg\u00f3 en el escrito de demanda varios cargos, todos confluyen en uno solo, a saber, que las facultades de reglamentaci\u00f3n otorgadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo por las disposiciones acusadas desconocen el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior pues implican que el Presidente se desprenda de atribuciones de las que por virtud de lo dispuesto en la Constituci\u00f3n es depositario. Dado que este aspecto adquiere relevancia constitucional, la Corte efectuar\u00e1 el examen solicitado teniendo como punto de partida este cargo y se abstendr\u00e1 de pronunciarse de fondo respecto de las dem\u00e1s acusaciones. \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
4.- Con fundamento en lo expuesto, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si los art\u00edculos 8 (d), 11 par\u00e1grafo 2\u00ba y 19 de la Ley 1101 de 2006 \u201cPor la cual se modifica la Ley 300 de 1996 \u2013 Ley General de Turismo \u2013 y se dictan otras disposiciones\u201d infringen el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior, por cuanto le asignan al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la facultad reglamentaria con el objeto de concretar aspectos previstos en la referida Ley 1101 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Para resolver el problema planteado, la Corte debe establecer: (i) el sentido y alcance de la potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior bajo la \u00f3ptica de la jurisprudencia constitucional; (ii) el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas; (iii) si a la luz de las anteriores consideraciones prospera o no el cargo elevado en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Sentido y alcance de la potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior bajo la \u00f3ptica de la jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Respecto del sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior se ha pronunciado la Corte en diversas oportunidades7. A partir de las sentencias m\u00e1s recientes resulta factible elaborar unos lineamientos enderezados a destacar, entre otras, los siguientes aspectos. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. As\u00ed, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad \u00fanicamente pueden desarrollar el contenido de la ley8. \u00a0<\/p>\n
En el sentido anotado con antelaci\u00f3n, tambi\u00e9n se ha pronunciado el Consejo de Estado quien es el \u00f3rgano encargado de efectuar el control de estos actos. Seg\u00fan la alta Corporaci\u00f3n: \u201cel decreto que se expida en ejercicio de [la potestad prevista en el art\u00edculo 189 numeral 11] debe limitarse a dar vida pr\u00e1ctica a la ley que tiende a desarrollar y s\u00f3lo puede desenvolver lo que expl\u00edcita o impl\u00edcitamente est\u00e1 comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y l\u00f3gicamente de sus disposiciones. De lo contrario, se estar\u00eda frente a una extralimitaci\u00f3n de funciones por cuanto se invadir\u00eda el \u00e1mbito de competencia asignado por la Constituci\u00f3n al Legislador9.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Considerado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la Rep\u00fablica le est\u00e1 vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislaci\u00f3n pues con ello estar\u00eda excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aqu\u00ed, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habr\u00eda espacio para una regulaci\u00f3n ulterior10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- Debe repararse, de otra parte, en que no todas las leyes son susceptibles de reglamentaci\u00f3n. Por un lado, existen materias cuya regulaci\u00f3n, como antes se dijo, est\u00e1 reservada a la ley. Por otro lado, ha de distinguirse entre la funci\u00f3n de ejecutar y la funci\u00f3n de reglamentar. No siempre estas dos tareas coinciden. El Consejo de Estado ha puesto hincapi\u00e9 en que aquellas leyes que corresponda ejecutar a la Administraci\u00f3n no pueden ser objeto de regulaci\u00f3n. Un aspecto central aqu\u00ed se conecta con la funci\u00f3n propia del \u00f3rgano administrativo cual es la de ejecutar las leyes. El supuesto b\u00e1sico del ejercicio de la funci\u00f3n de conformidad con el art\u00edculo 189 numeral 11 es que la ley requiera de reglamentaci\u00f3n. Cuando la reglamentaci\u00f3n no es necesaria, entonces \u201cla facultad desaparece en raz\u00f3n de que no existe el supuesto b\u00e1sico de su ejercicio12.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- Delimitadas estas dos tareas: la de ejecutar, cuando la ley no necesita de regulaci\u00f3n ulterior y la de reglamentar, en el caso contrario, ha de resaltarse el \u00e9nfasis marcado por la jurisprudencia constitucional en el sentido en que, en este \u00faltimo evento, la competencia reglamentaria se dirige a la producci\u00f3n de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad \u201cel enunciado abstracto de la ley\u2026 [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real13.\u201d La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter general – sean ellas decretos, resoluciones o circulares – imprescindibles \u201cpara la cumplida ejecuci\u00f3n de la ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.- Respecto de esta potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 de la C. N., ha acentuado la Corte c\u00f3mo en armon\u00eda con la doctrina cl\u00e1sica del derecho administrativo el prop\u00f3sito principal de la funci\u00f3n administrativa estatal consiste en concretar mediante actos administrativos los mandatos legales14. Desde esa perspectiva, \u201cmientras el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (art\u00edculo 150 C. N.), y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (art\u00edculos 150-10, 212 C. N.)- [se encamina] al establecimiento de normas obligatorias de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, el de la funci\u00f3n administrativa tiene por tarea la ejecuci\u00f3n de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.- Una vez efectuada la distinci\u00f3n entre la funci\u00f3n de ejecutar, propiamente dicha, y, la de reglamentar, cuando ello es necesario, se tiene que una de las finalidades prioritarias de la funci\u00f3n de reglamentaci\u00f3n \u2013 si no la m\u00e1s destacada – es \u201cresolver en el terreno pr\u00e1ctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas \u00faltimas es poco probable que su implementaci\u00f3n pueda lograrse por s\u00ed misma.\u201d En relaci\u00f3n con la potestad de reglamentaci\u00f3n ha encontrado la Corte imprescindible hacer notar que en el terreno de la aplicaci\u00f3n de la Ley, el aparato estatal suele enfrentar la progresiva necesidad de afinar las disposiciones jur\u00eddicas con el fin de extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que [ella se dirige].\u201d As\u00ed las cosas, en lo atinente a la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 ha indicado la Corporaci\u00f3n c\u00f3mo \u201cnuestro sistema jur\u00eddico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo \u2013el Presidente de la Rep\u00fablica- tiene entre sus funciones la de reglamentar la Ley, es decir, determinar la forma en que aquella debe cumplirse cuando no procede ejecutarla directamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.- Por dem\u00e1s, la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los organismos y a las autoridades que en la jerarqu\u00eda administrativa lo suceden al Presidente de la Rep\u00fablica, una cierta competencia regulativa, de car\u00e1cter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las \u00faltimas posibilidades de aplicaci\u00f3n de la norma general.\u201dComo lo ha se\u00f1alado la Corte15, resulta preciso tener presente que mientras al Presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los \u00f3rganos subordinados deben, por su parte, emitir la regulaci\u00f3n \u201cnecesaria para pormenorizar el proceso de implantaci\u00f3n de esa voluntad. Es esta una funci\u00f3n de afinamiento que procede desde los trazos m\u00e1s amplios fijados por el legislador hasta los detalles pr\u00e1cticos m\u00e1s concretos, establecidos por el ejecutor de la medida16.\u201d \u00a0<\/p>\n
14.- La justificaci\u00f3n de esta asignaci\u00f3n de regulaci\u00f3n gradual consiste, a juicio de la Corte, en que precisamente son los organismos administrativos los depositarios de informaci\u00f3n relacionada de manera directa e inmediata \u201ccon el funcionamiento pr\u00e1ctico de las herramientas de creaci\u00f3n legislativa.\u201d La idea central en este lugar es que son precisamente los entes administrativos los que m\u00e1s cercan\u00eda reportan frente a \u201clos temas reales de implementaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n.\u201d Ello trae como consecuencia que sean estos organismos quienes deban ser los encargados de aquello que la Corte denomina \u201cmicroregulaci\u00f3n de la ley.\u201d Lo anterior enlaza con un aspecto detectado una y otra vez por la jurisprudencia constitucional, a saber, que resulta muy dif\u00edcil para el Legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulaci\u00f3n indispensables lo que sin duda constituye suficiente sustento respecto de que \u201csea una entidad t\u00e9cnica la que produzca el reglamento correspondiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
15.- As\u00ed, respecto de la facultad de regulaci\u00f3n, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que esta facultad no se ubica \u00fanicamente en cabeza del Presidente. En armon\u00eda con los preceptos constitucionales, existen otros organismos pertenecientes a la Administraci\u00f3n que puedan expedir regulaciones. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la facultad de regulaci\u00f3n no es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica y que en Colombia opera un \u201csistema difuso\u201d de producci\u00f3n normativa de alcance general, pero cuya naturaleza est\u00e1 destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.- En efecto, tambi\u00e9n ha hecho hincapi\u00e9 la Corte en que si bien en el ordenamiento jur\u00eddico tienen presencia distintas fuentes de regulaci\u00f3n diferentes a las del Jefe del poder ejecutivo, estas se encuentran sometidas a las directrices establecidas por la reglamentaci\u00f3n presidencial y, con motivo de tal sumisi\u00f3n, \u201csu espectro de acci\u00f3n se restringe a la regulaci\u00f3n de aspectos residuales o complementarios de la legislaci\u00f3n general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetraci\u00f3n de la voluntad del legislador en los problemas pr\u00e1cticos a los que \u00e9sta va dirigida.\u201d Justamente en este orden de cosas ha realzado la Corte Constitucional lo que se trascribe a rengl\u00f3n seguido18: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa actividad del Estado en esas materias no se agota en la definici\u00f3n de pol\u00edticas, en la expedici\u00f3n de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jer\u00e1rquicamente superior, ya por las actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo de tales organismos especializados. (…) Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuar\u00e1 por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervenci\u00f3n, control y sanci\u00f3n sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. \u00a0<\/p>\n
No podr\u00eda sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por \u00f3rganos desconcentrados, si bien bajo la direcci\u00f3n y la orientaci\u00f3n del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley19\u201d (Subrayas fuera del original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha insistido la Corte en que \u201c[d]entro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jur\u00eddico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella, el Presidente de la Rep\u00fablica expide normas de car\u00e1cter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicaci\u00f3n.\u201d Tales normas revisten, adem\u00e1s, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y del Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo. \u00a0<\/p>\n
17.- Cierto es, entonces, que la Constituci\u00f3n le asign\u00f3 a determinados \u00f3rganos en lo atinente a ciertas materias una facultad de regulaci\u00f3n. Este fue, por ejemplo, el caso del Consejo Superior de la Judicatura entidad que seg\u00fan el art\u00edculo 257 Superior \u201cle corresponde con sujeci\u00f3n a la ley \u201c[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administraci\u00f3n de Justicia, los relacionados con la organizaci\u00f3n y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulaci\u00f3n de los tr\u00e1mites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.\u201d Ha Mencionado la Corte igualmente el caso del Contralor General de la Rep\u00fablica quien seg\u00fan el art\u00edculo 268 C. N. debe \u201c[p]rescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse.” (Numeral 1\u00ba) y “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial.” (Numeral 12). A su vez, al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, le correspond\u00eda, de acuerdo con el art\u00edculo 354 de la Constituci\u00f3n, “… determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds, conforme a la ley.\u201d Del mismo modo, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica ejerc\u00eda las competencias de regulaci\u00f3n que le correspond\u00edan de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 371 y 372 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.- No menos cierto es que las competencias mencionadas con antelaci\u00f3n se distinguen de la potestad reglamentaria radicada en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 11. As\u00ed, ha enfatizado la Corporaci\u00f3n que \u201c[p]or fuera de los casos especiales previstos en la [Norma de Normas], la competencia primaria para la reglamentaci\u00f3n de la ley orientada a garantizar su cumplida ejecuci\u00f3n [correspond\u00eda] al Presidente de la Rep\u00fablica20.\u201d Desde luego, tambi\u00e9n ha puesto \u00e9nfasis en que lo dicho hasta aqu\u00ed no resulta \u00f3bice para que, \u201cde manera general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulaci\u00f3n para \u00f3rganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, de los Ministros del Despacho21.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.- En vista de que el problema jur\u00eddico formulado en la presente ocasi\u00f3n se relaciona con el sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el art\u00edculo 189 numeral 11, en este lugar ha de interrogarse la Corte si a partir de esta competencia resulta factible derivar asimismo una facultad de regulaci\u00f3n de los Ministerios. En otras palabras, debe la Sala conceder m\u00e1s atenci\u00f3n y observar con mayor detenimiento este extremo y, en consecuencia, ha de analizar c\u00f3mo se aplican los principios mencionados en precedencia a los Ministerios. Con tal prop\u00f3sito, la Corte recordar\u00e1, primero, su jurisprudencia en relaci\u00f3n con la extensi\u00f3n de las funciones atribuidas por la Constituci\u00f3n y por la Ley a los Ministerios y luego, a la luz de las consideraciones que de all\u00ed se extraigan, examinar\u00e1 el alcance de la facultad de regulaci\u00f3n que les asiste a estas entidades administrativas dentro del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de regulaci\u00f3n de los Ministerios \u00a0<\/p>\n
20.- Seg\u00fan el art\u00edculo 208 C. N.22, los Ministros tanto como los Jefes de Departamentos Administrativos detentan la jefatura de la Administraci\u00f3n en su respectiva dependencia. En este orden, la Ley 489 de 1998, cuya finalidad consisti\u00f3 en regular asuntos vinculados con la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades de car\u00e1cter nacional, dispuso que los Ministerios son organismos que integran la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico (art\u00edculo 38) y determin\u00f3 que constituyen \u00f3rganos principales de la Administraci\u00f3n (art\u00edculo 39). Dispuso, de otra parte, que junto con los Departamentos Administrativos y las Superintendencias, configuraban el Sector Central de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional. \u00a0<\/p>\n
Las funciones ministeriales contenidas en la citada Ley 489 de 1998 armonizan con lo determinado, a su turno, en el art\u00edculo 208 Superior cuando establece que a los Ministerios les ata\u00f1e \u201cformular las pol\u00edticas concernientes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley\u201d, todo ello bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. La Ley 489 de 1998 se inspir\u00f3 en el precepto constitucional cuando afirm\u00f3 que el destino de los Ministerios era formular y adoptar \u201clas pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen\u201d (art\u00edculo 58). \u00a0<\/p>\n
21.- \u00bfCu\u00e1les son, pues, las funciones concretas atribuidas por la Ley a los Ministerios? Estas tareas est\u00e1n contempladas en los numerales 2\u00ba, 3\u00ba y 6\u00ba del art\u00edculo 59 de la misma Ley: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 59. Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creaci\u00f3n o en leyes especiales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus \u00f3rdenes que se relacionen con tales atribuciones. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les est\u00e1n asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. \u00a0<\/p>\n
\u201c6. Participar en la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecuci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
22.- Cabe destacar aqu\u00ed c\u00f3mo en diversas ocasiones ha manifestado la Corte Constitucional que a partir de lo establecido en el precitado art\u00edculo se deduce la funci\u00f3n de los Ministerios dentro de la estructura org\u00e1nica nacional, esto es, \u201cla de ser bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, la m\u00e1xima autoridad administrativa en el \u00e1rea correspondientemente asignada y que, en ejercicio de dicha funci\u00f3n, los primeros pueden formular y adoptar pol\u00edticas atinentes a su despacho, pero, adem\u00e1s, ejecutar la Ley en el \u00e1mbito de su especialidad.\u201d Obs\u00e9rvese al respecto, que la tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislaci\u00f3n y en el Reglamento por lo que en relaci\u00f3n con la posibilidad de regulaci\u00f3n que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulaci\u00f3n ostentan un car\u00e1cter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica as\u00ed como ata\u00f1en \u00fanicamente al \u00e1mbito de su respectiva especialidad. De ah\u00ed se sigue que la Corte Constitucional haya puesto \u00e9nfasis en lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que los Ministerios son \u00f3rganos dependientes cuya competencias generales est\u00e1n previstas en la ley. La manera como est\u00e1n regulados en la Constituci\u00f3n claramente indica su subordinaci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica, de tal modo que no tienen competencias aut\u00f3nomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de car\u00e1cter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulaci\u00f3n tiene el car\u00e1cter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria23\u201d. (Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
23.- En la sentencia C-675 de 2005, la Corte Constitucional reiter\u00f3 su jurisprudencia sobre el sentido y alcance de la competencia de regulaci\u00f3n en cabeza de los Ministerios y su concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 1124. En aquella ocasi\u00f3n enfatiz\u00f3 de nuevo la Corporaci\u00f3n que la facultad de regular ciertos t\u00f3picos reclamaba \u201cla existencia previa de un contenido o de una materia que [pudiesen] ser regulados,\u201d as\u00ed como que la autoridad encargada de expedir la regulaci\u00f3n obrara dentro de las fronteras fijadas por tal materia o contenido y no infringiera ni la Ley ni la Constituci\u00f3n. De la primera exigencia se sigue la prohibici\u00f3n de que por v\u00eda administrativa el presidente de la Rep\u00fablica u otro (a) funcionario (a) de la Administraci\u00f3n P\u00fablica entre a sustituir al legislador para lo cual ser\u00eda menester que la ley otorgara precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje, en las condiciones previstas por el art\u00edculo 150 numeral 10 C. N. De la segunda, se deriva entretanto el respeto por la estructura piramidal del ordenamiento jur\u00eddico como presupuesto de validez de toda norma jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Record\u00f3 la Corte c\u00f3mo respecto del primer requerimiento ha puesto \u00e9nfasis en la imposibilidad de que el Legislador \u2013 ordinario o extraordinario \u2013 regule en forma por entero detallada las materias que, de conformidad con las competencias a \u00e9l atribuidas por la Constituci\u00f3n, le corresponde reglar. Las atribuciones en cabeza de la Ley son ejercidas de modo general y orientador, siendo la administraci\u00f3n a quien corresponde, de acuerdo con las circunstancias de orden f\u00e1ctico y t\u00e9cnico, regular el detalle de las correspondientes materias25. Importa destacar aqu\u00ed, la necesidad de que preexista un contenido material legislativo que sirva de base para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Acerca de este punto ha dicho la Corte Constitucional: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs posible que la rama legislativa con la utilizaci\u00f3n de un lenguaje amplio, reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo espec\u00edfico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el prop\u00f3sito de concretar la aplicaci\u00f3n de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de las pol\u00edticas p\u00fablicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administraci\u00f3n de tal forma que se preserven los principios b\u00e1sicos de un estado social y democr\u00e1tico de derecho26.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.- Ha precisado asimismo la Corporaci\u00f3n que cuando un asunto no ha sido atribuido de manera expresa a una autoridad determinada, se aplica la cl\u00e1usula general de competencia, esto es, el principio en concordancia con el cual se trata de una materia que le compete regular al Legislador. Lo anterior, sin embargo, no significa que la ley est\u00e9 obligada a agotar toda una tem\u00e1tica, por cuanto, una cosa es que determinado t\u00f3pico le corresponda reglarlo prioritariamente al Legislador \u2013 en aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia \u2013 y otra muy distinta que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Constituci\u00f3n. En el primer caso, el desarrollo legislativo no necesita ser integral por cuanto la ley puede \u00fanicamente delimitar el tema y permitir que este sea concretado por medio de reglamentos de orden administrativo. En el segundo caso, por el contrario, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces le corresponde al Legislador desarrollarla de modo exclusivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.- La Corte ha subrayado, igualmente, c\u00f3mo \u201cla extensi\u00f3n del campo para ejercer la potestad reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la Rep\u00fablica, sino que la determina el Congreso de la Rep\u00fablica al dictar la ley, pues a mayor precisi\u00f3n y detalle se restringir\u00e1 el \u00e1mbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de \u00e9stos, aumentar\u00e1 la potestad reglamentaria\u201d27. Respecto de lo anterior, resulta importante recordar lo siguiente. Cuando existe reserva de ley, se establece la obligaci\u00f3n de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad reglamentaria \u00fanicamente podr\u00eda ejercerla el Presidente sobre aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto por normas legales como reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
26.- De todos modos, a\u00fan en el caso antes se\u00f1alado, este Tribunal ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estar\u00eda delegando en el Gobierno lo que la Constituci\u00f3n ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El \u201crequisito fundamental que supone la potestad reglamentaria\u201d, ha dicho esta Corte, es \u201cla existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar\u201d28.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.- Concomitante con lo anterior, a la luz de la jurisprudencia constitucional no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los\/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de car\u00e1cter general sobre las materias contenidas en la legislaci\u00f3n, cuando estas tengan un car\u00e1cter t\u00e9cnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulaci\u00f3n \u201ctiene el car\u00e1cter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria29.\u201d \u00a0<\/p>\n
28.- De manera an\u00e1loga, ha admitido la Corte c\u00f3mo resulta siempre factible que el Legislador utilice en la redacci\u00f3n de los preceptos legales un lenguaje amplio y reconozca, por tanto, que a la autoridad administrativa le corresponde un margen suficiente para dar desarrollo espec\u00edfico a algunos de los supuestos previamente definidos por la Ley. Ello, con el objetivo de facilitar la concreci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los preceptos legales en armon\u00eda con las circunstancias diversas y cambiantes. Esto, ha dicho la Corte, es caracter\u00edstico de un Estado regulador. No obstante, tambi\u00e9n ha subrayado la Corporaci\u00f3n c\u00f3mo en aquellas eventualidades \u201cla acci\u00f3n de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de las pol\u00edticas p\u00fablicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan, dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administraci\u00f3n de tal forma que se preserven los principios b\u00e1sicos de un Estado social y democr\u00e1tico de derecho30.\u201d \u00a0<\/p>\n
29.- Hasta aqu\u00ed resulta claro lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La tarea de regulaci\u00f3n dentro del Estado colombiano abarca tanto la facultad del Presidente de la Rep\u00fablica para reglamentar las leyes \u2013 de conformidad con el art\u00edculo 189 numeral 11 – como la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n otorgada por la Constituci\u00f3n a otras entidades u \u00f3rganos. Ahora bien, el titular de la potestad reglamentaria en armon\u00eda con el precitado art\u00edculo 189 numeral 11 es el Presidente de la Rep\u00fablica y tal potestad no puede entregarse por la ley a otros entes administrativos diferentes por cuanto \u2013 como ha recordado la Corte en jurisprudencia reiterada \u2013 atribuirla, as\u00ed sea parcialmente, a un \u00f3rgano distinto, traer\u00eda como consecuencia disminuir y restringir la competencia que, sin condicionamiento alguno, le ha sido encargada por la Norma de Normas al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
(ii) En el caso de los Ministros del Despacho, ha acentuado la Corte que, en su calidad de autoridades administrativas, los Ministerios est\u00e1n investidos de facultades propias de la Administraci\u00f3n dentro de las cuales se encuentra, precisamente, la facultad de regulaci\u00f3n. Las regulaciones efectuadas por los Ministros, sin embargo, no poseen en el sistema de fuentes la misma jerarqu\u00eda que aquellas que profiere el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de su potestad reglamentaria, por cuanto se hallan subordinados a ella. De esta suerte, ning\u00fan Ministro que obre dentro del margen de sus competencias podr\u00eda expedir una regulaci\u00f3n t\u00e9cnica que se encuentre en contradicci\u00f3n con lo dispuesto por un Decreto Reglamentario del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de car\u00e1cter general para regular aspectos t\u00e9cnicos u operativos dentro de la \u00f3rbita de su competencia. Esta facultad, ha insistido la Corte, es de car\u00e1cter residual y subordinada respecto de la atribuci\u00f3n que radica en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
(iii) Requisito para que los Ministerios puedan ejercer competencias de regulaci\u00f3n es la existencia previa de un contenido o materia legal que pueda ser regulado. Esta materia traza las fronteras dentro de las cuales debe desplegarse la facultad de regulaci\u00f3n de los Ministerios que ha de observar tambi\u00e9n lo establecido en la Legislaci\u00f3n y en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(iv) La Ley puede establecer que el Gobierno se valdr\u00e1 para actuar de un determinado Ministerio, al cual se le pueden reconocer, desde luego, funciones reguladoras siempre y cuando tales funciones se ajusten a \u00f3rdenes normativos del m\u00e1s alto rango.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.- Bajo las caracter\u00edsticas antes se\u00f1aladas, puede la Ley atribuirle a los Ministerios la funci\u00f3n de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, pues depende de y est\u00e1 subordinada a ella. No obstante, la Ley misma en cada caso concreto habr\u00e1 de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los Ministerios facultades de regulaci\u00f3n pues de esta forma se evita vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria por manera que la facultad de regulaci\u00f3n que le cabe a los Ministerios se ejerza en los t\u00e9rminos de la Ley y de los Reglamentos emitidos por el Presidente de la Rep\u00fablica. As\u00ed las cosas, cuando la Ley establece que a un determinado Ministerio le corresponde trazar una regulaci\u00f3n t\u00e9cnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armon\u00eda con la Ley y con el Reglamento dictado por el Presidente con fundamento en la cl\u00e1usula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas \u00a0<\/p>\n
31.- Estima la Corte que para proceder a realizar el juicio de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, es preciso analizar el contexto normativo, en el que tales preceptos se insertan. En ese orden, resulta iluminador acudir, primero, a las normas que regulan el papel que le corresponde realizar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relaci\u00f3n con la actividad tur\u00edstica. Para tales efectos son relevantes, entre otras, la Ley 300 de 1996 as\u00ed como la Ley 790 de 2002 (art\u00edculo 4\u00ba) que fusion\u00f3 los Ministerios de Desarrollo Econ\u00f3mico y de Comercio Exterior y los Decretos 210 de 2003 \u201cPor medio del cual se determinan los objetivos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones\u201d el Decreto 2785 de 2006 \u201cPor el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones.\u201d y el Decreto 2700 de 2008 mediante el cual se modifica el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 210 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.- El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 300 de 1996 establece que el turismo es \u201cuna industria esencial para el desarrollo del pa\u00eds y, en especial, de las diferentes entidades territoriales, regiones, provincias y que cumple una funci\u00f3n social.\u201d Dispone, adem\u00e1s, que el Estado le otorgar\u00e1 especial protecci\u00f3n al turismo por motivo de \u201csu importancia en el desarrollo nacional\u201d (art\u00edculo 1\u00ba). La Ley prev\u00e9, de otro lado, que en la actividad tur\u00edstica participa un sector oficial, un sector mixto y un sector privado (art\u00edculo 3\u00ba). El sector oficial est\u00e1 integrado por el hoy Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, sus entidades adscritas y vinculadas. \u00a0<\/p>\n
33.- El Decreto 210 de 2003 \u201cPor medio del cual se determinan los objetivos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones\u201d determin\u00f3 los objetivos del ministerio fusionado y lo dot\u00f3 de una estructura org\u00e1nica que le permitiera su funcionamiento. En el art\u00edculo 1\u00ba se especificaron los objetivos dentro del marco de su competencia, a saber, formular, adoptar, dirigir y coordinar las pol\u00edticas generales en materia de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds relacionadas con la competitividad, integraci\u00f3n y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, peque\u00f1a y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnolog\u00eda, la promoci\u00f3n de la inversi\u00f3n extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior. (\u00c9nfasis a\u00f1adido) \u00a0<\/p>\n
34.- Dentro de las funciones mencionadas por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 210 de 2003, el Decreto 2785 de 2006 que lo modific\u00f3, estableci\u00f3 lo siguiente en relaci\u00f3n con la actividad tur\u00edstica: \u201c5. Formular y ejecutar la pol\u00edtica tur\u00edstica, as\u00ed como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos tur\u00edsticos colombianos.” El Decreto 2785 de 2006 en su art\u00edculo 4\u00ba adicion\u00f3 el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 210 de 2003 con las siguientes funciones atinentes a la actividad tur\u00edstica: \u201c21. Ejercer la coordinaci\u00f3n necesaria para fortalecer la competitividad y sostenibilidad del sector, de tal forma que el turismo encuentre condiciones favorables para su desarrollo en los \u00e1mbitos social, econ\u00f3mico, cultural y ambiental. \/ 22. Las dem\u00e1s que le confiera la ley y le delegue el Presidente de la Rep\u00fablica, relacionadas con su sector administrativo.\u201d (\u00c9nfasis a\u00f1adido). \u00a0<\/p>\n
35.- Como se sabe, la Ley 1101 de 2006 modific\u00f3 la Ley 300 de 1996. En la exposici\u00f3n de motivos presentada en el primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes31 por el Ministro de Comercio Industria y Turismo de la \u00e9poca \u2013 Jorge Humberto Botero \u2013 y por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico de ese entonces \u2013 Alberto Carrasquilla Barrera \u2013 se llam\u00f3 la atenci\u00f3n respecto de \u201cla necesidad de adecuar las normas y las instituciones de turismo a la nueva realidad nacional\u201d en concordancia con la Constituci\u00f3n de 1991. Se indic\u00f3 que la Ley 300 contemplaba, en efecto, una normatividad moderna que interpretaba el nuevo papel del Estado en tanto ente encaminado a facilitar procesos y a asumir liderazgo en algunas actividades de conformidad con el nuevo papel que le correspond\u00eda desempe\u00f1ar al sector privado \u2013 en quien, a su juicio, \u201crecae la iniciativa econ\u00f3mica y la gesti\u00f3n de procesos de calidad\u201d; al usuario de los servicios; al sector acad\u00e9mico en cabeza de quien se ubica la \u201cresponsabilidad de formar los recursos humanos para la actividad; y a la comunidad en general, \u201cdepositaria de los valores colectivos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36.- Destac\u00f3 la exposici\u00f3n de motivos c\u00f3mo todos estos actores estaban llamados a desarrollar sus tareas dentro de un entorno competitivo que a la vez exig\u00eda \u201cunir esfuerzos para adelantar tareas conjuntas.\u201d A prop\u00f3sito de lo anterior, se\u00f1al\u00f3 que la Ley 300 a\u00fan conservaba plena vigencia pues, por un lado, abr\u00eda paso a la posibilidad de concebir el desarrollo tur\u00edstico en forma integral apoyado en un conjunto de procesos t\u00e9cnicos de manera que se obtuviera la optimizaci\u00f3n de beneficios y la reducci\u00f3n de impactos negativos. Por el otro, establec\u00eda competencias definidas que concordaban con los derechos y deberes consignados en la Constituci\u00f3n Nacional as\u00ed como comprend\u00eda en forma estructural los pasos indispensables a fin de prestar un servicio de calidad, procurar la protecci\u00f3n de los\/las usuarios (as) y preve\u00eda, adicionalmente, un grupo de controles tradicionales que interven\u00edan en el mercado y hac\u00edan factible erigir los mecanismos necesarios para asegurar la recolecci\u00f3n y an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n para el sector por medio del Registro Nacional de Turismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37.- Anot\u00f3 la exposici\u00f3n de motivos que las disposiciones contenidas en la Ley 300 de 1996 generaban tambi\u00e9n un \u201cespacio de participaci\u00f3n de diversas instancias en la toma de decisiones que afectan al sector\u201d y paralelamente ofrec\u00eda \u201ccriterios claros de descentralizaci\u00f3n ligados a otros mecanismos\u201d lo que ha implicado el \u201csurgimiento de nuevos destinos tur\u00edsticos\u201d y la \u201cdiversificaci\u00f3n de la oferta de producci\u00f3n en el pa\u00eds.\u201d Ahora bien, la exposici\u00f3n de motivos llam\u00f3 la atenci\u00f3n acerca de que pese a los adelantos previamente mencionados, durante el tiempo de aplicaci\u00f3n de la norma fue factible percibir \u201cvac\u00edos o debilidades en algunos elementos que la constituyen\u201d raz\u00f3n por la cual deb\u00edan efectuarse algunos ajustes. En esa l\u00ednea de pensamiento, se refiri\u00f3 a los recursos para la competitividad, el mercadeo y la promoci\u00f3n tur\u00edstica. Subray\u00f3 al respecto lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna de las figuras novedosas de la Ley 300 de 1996 fue la creaci\u00f3n del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica a trav\u00e9s del cual, mediante esfuerzos conjuntos (p\u00fablicos y privados), se aportan recursos destinados a mejorar la competitividad, el mercadeo y la promoci\u00f3n del sector. El resultado de sus acciones ha sido ampliamente positivo, tal como lo demuestran programas como el de la capacitaci\u00f3n de los empresarios del sector y la campa\u00f1a \u201cvive Colombia, viaja por ella\u201d cuyo enfoque se ha concentrado en el turismo dom\u00e9stico. Pero la cobertura de sus acciones se ha visto limitada por la escasez de recursos cuya cuant\u00eda est\u00e1 muy por debajo de los est\u00e1ndares internacionales para pa\u00edses de similar desarrollo tur\u00edstico, especialmente en lo que se refiere a promoci\u00f3n. . Es as\u00ed como para la promoci\u00f3n del pa\u00eds, resulta necesario obtener recursos para impulsar en los mercados internacionales la imagen positiva de Colombia en el exterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
38.- Por ello, la exposici\u00f3n de motivos insisti\u00f3 en la necesidad de proponer algunas modificaciones a la Ley 300 de 1996 tales como la ampliaci\u00f3n de la base de quienes aportan la contribuci\u00f3n parafiscal, contribuci\u00f3n \u00e9sta que antes s\u00f3lo radicaba en cabeza de las agencias de viajes, establecimientos de alojamiento y restaurantes tur\u00edsticos32. Destac\u00f3 las medidas adoptadas en el proyecto de Ley encaminadas a fortalecer los recursos para la promoci\u00f3n y competitividad del turismo consistente en \u201cel cobro de un impuesto para el turismo a las personas naturales no residentes en Colombia, que ingresen al pa\u00eds a trav\u00e9s de medios de transporte a\u00e9reo de tr\u00e1fico internacional, cuyo monto ser\u00e1 recaudado por las aerol\u00edneas que realicen vuelos internacionales hacia Colombia y consignados por estas en una cuenta especial de la Direcci\u00f3n de Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u201d Puso en evidencia, c\u00f3mo en otros pa\u00edses latinoamericanos era corriente cobrar a los turistas por diferentes conceptos sumas orientadas a promocionar el turismo. Se refiri\u00f3 asimismo a un estudio emprendido por la Direcci\u00f3n de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el que se daba cuenta del monto de los cobros efectuados por distintos pa\u00edses del subcontinente a los turistas. \u00a0<\/p>\n
39.- Indic\u00f3 c\u00f3mo a partir de los lineamientos sentados por la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-421 de 1997; C-254 de 1999; C-758 de 2002; C-046 de 2004) se hab\u00edan construido un grupo de directrices enderezadas bien a desarrollar el principio previsto en el art\u00edculo 52 Superior orientado a exigir la garant\u00eda del aprovechamiento del tiempo libre dentro del cual est\u00e1 comprendido el turismo y, en esa medida, a reconocerle al turismo una importancia crucial en ese aprovechamiento as\u00ed como su papel en el desarrollo social y econ\u00f3mico del pa\u00eds. En distintos pronunciamientos \u2013 subray\u00f3 la exposici\u00f3n de motivos \u2013 la Corte ha acentuado que las personas tienen derecho a practicar deporte, a recrearse y a aprovechar el tiempo libre. Estas actividades tienen un objetivo b\u00e1sico, a saber, \u201cla formaci\u00f3n integral de las personas y preservar y desarrollar mejor la salud en el ser humano\u201d y abarcan del mismo modo otros derechos constitucionales fundamentales como lo son el derecho a la salud y a la educaci\u00f3n por lo que comparten con estos derechos la necesidad de ser debidamente garantizados y protegidos y de \u201cformar parte del gasto social.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.- Trajo a la memoria la exposici\u00f3n de motivos c\u00f3mo en la sentencia C-254 de 1999 la Corte se\u00f1al\u00f3 que uno de los aspectos m\u00e1s relevantes de la actividad tur\u00edstica consist\u00eda en ser la \u201c\u2018actividad de mayor crecimiento en el comercio internacional por generar una alto porcentaje de ingresos en el valor total de las exportaciones mundiales, dinamizando las econom\u00edas nacionales, reduciendo los \u00edndices de desempleo y generando divisas para los pa\u00edses.\u201d (\u00c9nfasis a\u00f1adido en la exposici\u00f3n de motivos). Indic\u00f3 del mismo modo c\u00f3mo la jurisprudencia ha insistido en que \u201cel turismo [llevaba] impl\u00edcita la realizaci\u00f3n de derechos de estirpe superior, [comportaba] amplios beneficios sociales en m\u00faltiples \u00e1mbitos y que el \u2018mejoramiento y fomento del sector tur\u00edstico [implicaba] promover la prosperidad general\u2019 tal como lo afirm\u00f3 la Corte en sentencia C-421 de 1997. Seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos, lo anterior lleva a sustentar la necesidad de imponer un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica orientado a la ejecuci\u00f3n de programas de competitividad y promoci\u00f3n interna y externa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.- En relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 8\u00ba del Proyecto, subray\u00f3, c\u00f3mo este precepto propon\u00eda consignar por medio de la ley lo referente a los recursos que deb\u00edan formar parte del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica \u2013 algunos de los cuales estaban ya previstos en el Decreto 1336 de 2002 -. La exposici\u00f3n de motivos enfatiz\u00f3 que estos recursos se destinar\u00edan \u201ca la promoci\u00f3n y al mercadeo tur\u00edstico, con base en programas y planes que presentaran el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica. A\u00f1adi\u00f3, m\u00e1s adelante, que la entidad administradora del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica y el Ministerio de de Comercio, Industria y Turismo celebrar\u00edan un convenio con Proexport en tanto entidad encargada de \u201cejecutar los recursos que se destinen a la promoci\u00f3n internacional, con base en el plan que esta \u00faltima entidad presente al Comit\u00e9 Directivo del Fondo. \u00a0<\/p>\n
42.- En lo atinente a los recursos que provienen del impuesto al turismo, hizo hincapi\u00e9 la exposici\u00f3n de motivos en que tales recursos estar\u00edan destinados a ejecutar programas de competitividad y promoci\u00f3n interna e internacional del turismo en armon\u00eda con las directrices establecidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de conformidad con lo determinado en el Plan Sectorial de Turismo y en el plan de promoci\u00f3n internacional que apruebe el Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica. A\u00f1adi\u00f3 que el proyecto preve\u00eda asimismo que con los referidos recursos se apoyar\u00eda la financiaci\u00f3n de proyectos presentados por las entidades territoriales, siempre y cuando ellos estuviesen \u201ccontemplados en los planes de desarrollo tur\u00edstico territoriales y la orientaci\u00f3n de la inversi\u00f3n [estuviera] prevista en el Plan Sectorial de Turismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
43.- Indic\u00f3, a continuaci\u00f3n, c\u00f3mo de modo adicional se hab\u00eda establecido que el Estado aportara en forma anual \u201cuna suma equivalente al recaudo de los recursos provenientes del impuesto al turismo, suma que [estar\u00eda] destinada a los mismos fines previstos para dicho tributo.\u201d Manifest\u00f3, de otra parte, que el proyecto propon\u00eda \u201cla ampliaci\u00f3n de la representaci\u00f3n de los sectores que [contribuyeran] con los aportes parafiscales en el Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica. Se\u00f1al\u00f3, por dem\u00e1s, que los representantes de tales sectores deber\u00edan \u201cser cinco empresarios del sector tur\u00edstico\u201d y determin\u00f3 que el Comit\u00e9 Directivo estar\u00eda compuesto adem\u00e1s por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, el Presidente de Proexport o su delegado, el representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Municipios y el representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. Destac\u00f3, m\u00e1s adelante, que las decisiones del Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica se adoptar\u00edan con el voto favorable del Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45.- A partir de lo expuesto hasta este lugar, resulta factible acentuar el papel que le corresponde desempe\u00f1ar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relaci\u00f3n con la promoci\u00f3n y desarrollo de actividades tur\u00edsticas. El examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas debe tener en cuenta la especificidad y complejidad de funciones que respecto de la actividad tur\u00edstica debe desempe\u00f1ar el Ministerio y el marco legal y constitucional dentro del cual ha de ejercer sus funciones. As\u00ed a la luz de una aproximaci\u00f3n sistem\u00e1tica a la normatividad vigente y teniendo presente las consideraciones efectuadas por la Corte en precedencia, debe la Sala determinar si prospera o no la acusaci\u00f3n elevada. \u00a0<\/p>\n
El examen de las disposiciones acusadas \u00a0<\/p>\n
46.- Fundamenta la actora la supuesta inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas en que al conferirle tales preceptos contenidos en la Ley 1101 de 2006 al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la facultad de reglamentar asuntos relacionados con la actividad tur\u00edstica est\u00e1 desconociendo lo establecido en el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Nacional por cuanto la potestad reguladora que en virtud de este art\u00edculo Superior se le otorga al Presidente de la Rep\u00fablica es indelegable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47.- Ciertamente, cada una de las disposiciones acusadas le otorga facultades de reglamentaci\u00f3n al Ministerio de Comercio Industria y Turismo. El art\u00edculo 8\u00ba literal (d) establece que dentro de los recursos del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica se encuentran aquellos derivados de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica que fueron de propiedad de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo en los t\u00e9rminos de la reglamentaci\u00f3n que, para el efecto expida el Ministerio de Comercio Industria y Turismo. El art\u00edculo 11 que se refiere a la integraci\u00f3n del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica dice, por su parte, que dicha entidad tendr\u00e1 un Comit\u00e9 compuesto por diez miembros y en al par\u00e1grafo 2\u00ba establece que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentar\u00e1 el procedimiento de selecci\u00f3n de los representantes gremiales al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, garantizando la participaci\u00f3n de los peque\u00f1os prestadores de servicios. El art\u00edculo 19 prescribe, a su turno, que el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, reglamentar\u00e1 la Ley 1101 de 2006 en un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia de la misma ley. \u00a0<\/p>\n
En este lugar considera la Sala indispensable trazar una distinci\u00f3n que se refiere de modo principal al sentido y alcance de la facultad de regulaci\u00f3n en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo prevista en los preceptos demandados. La competencia de regulaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 8\u00ba literal (d), lo mismo que en el del art\u00edculo 11, par\u00e1grafo 2\u00ba se distingue de aquella consignada en el art\u00edculo 19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso del art\u00edculo 19 de la Ley 1101 de 2006 debe la Sala destacar que aqu\u00ed se trata en sentido estricto de la Potestad Reglamentaria en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. Ahora bien, a partir de una lectura detenida del precepto resulta factible constatar que la facultad reglamentaria del Presidente se somete en la norma acusada a una restricci\u00f3n temporal. Por ese motivo, el estudio respecto de la constitucionalidad de esta disposici\u00f3n tocar\u00e1 dos aspectos. En primer lugar examinar\u00e1 la Sala si esta limitaci\u00f3n en el tiempo de la facultad reglamentaria se ajusta a lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 11. En segundo t\u00e9rmino, analizar\u00e1 si \u2013 como aduce la demandante \u2013 al establecer el precepto contenido en el art\u00edculo 19 que la potestad reglamentaria se ejercer\u00e1 por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ello trae como consecuencia desconocer lo determinado en el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
48.- Respecto del primer t\u00f3pico, debe la Sala recordar c\u00f3mo la jurisprudencia constitucional ha insistido en que someter la potestad reglamentaria a una limitaci\u00f3n de orden temporal significa desconocer lo establecido en el art\u00edculo 189 numeral 11, superior33. Seg\u00fan lo previsto en el referido precepto constitucional, la potestad reglamentaria no solo radica en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa sino que el Presidente conserva dicha potestad durante todo el tiempo de vigencia de la ley con el fin de asegurar su cumplida ejecuci\u00f3n. En otras palabras: el legislador no puede someter a ning\u00fan plazo el ejercicio de la potestad reglamentaria. Al haber sujetado el art\u00edculo 19 el ejercicio de tal potestad a un plazo, incurri\u00f3 en un pr\u00e1ctica que contradice lo dispuesto por el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Nacional, motivo por el cual la Sala declarar\u00e1 inexequible el siguiente aparte del art\u00edculo 19 de la Ley 1101 de 2006: \u201cen un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49.- A continuaci\u00f3n, debe abordar la Sala un segundo interrogante, a saber, si cuando la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 19 de la Ley 1101 de 2006 dice que la potestad reglamentaria se ejercer\u00e1 por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, contradice el art\u00edculo 189 numeral 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de lo anterior debe la Sala subrayar que al referirse el art\u00edculo demandado a que la facultad reglamentaria se ejercer\u00e1 por intermedio del Ministerio ello no significa que este ente administrativo pueda ejercer tal potestad s\u00f3lo. Como se indic\u00f3 en precedencia, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 11, el titular de la Potestad Reglamentaria es el Presidente de la Rep\u00fablica. Los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de car\u00e1cter general para regular aspectos t\u00e9cnicos u operativos dentro de la \u00f3rbita de su competencia, pero esta facultad, ha insistido la Corte, es de car\u00e1cter residual y subordinada respecto de la atribuci\u00f3n que radica en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50.- Debe distinguirse, por tanto, entre la potestad reglamentaria en sentido estricto y la facultad de dictar reglas generales. El art\u00edculo 19 demandado se refiere a la potestad reglamentaria. Si en \u00e9l se establece que el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentar\u00e1 la Ley, ello no significa que el art\u00edculo le confiera la potestad reglamentaria al Ministerio. Quiere decir, m\u00e1s bien, que a\u00fan cuando la ley debe ser reglamentada por el Presidente de la Rep\u00fablica – quien en ning\u00fan caso se desprende de su potestad -, el Ministerio puede asumir en virtud de lo establecido por la Ley, lo que se denomina una regulaci\u00f3n secundaria, esto es, puede desarrollar el decreto con un contenido m\u00e1s espec\u00edfico y m\u00e1s acentuadamente t\u00e9cnico dentro del \u00e1mbito de sus competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta suerte, el cargo alegado en la demanda respecto del art\u00edculo 19, carece de todo sustento y no est\u00e1 llamado a prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51.- Respecto de los reparos elevados frente al art\u00edculo 8\u00ba literal (d) y en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 11, par\u00e1grafo 2\u00ba debe la Sala examinar a rengl\u00f3n seguido si prospera o no la acusaci\u00f3n elevada. \u00a0<\/p>\n
Para esos efectos, verificar\u00e1 si al conferirle estas disposiciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la posibilidad de emitir regulaciones se cumple con los requisitos jurisprudenciales expuestos m\u00e1s arriba. Debe comprobar, en primer t\u00e9rmino, que la materia objeto de regulaci\u00f3n, no haya sido reservada a la Ley. Una vez constatado lo anterior, ha de tenerse claro que tal facultad se atribuye en raz\u00f3n de la materia, a saber, \u00fanica y exclusivamente para efectos de desarrollar el t\u00f3pico previamente fijado por la Legislaci\u00f3n bajo la orientaci\u00f3n establecida en los correspondientes Decretos Reglamentarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes se dijo y aqu\u00ed se repite, que la posibilidad de regulaci\u00f3n de los Ministerios tiene un car\u00e1cter subordinado y residual. Los Ministerios no son depositarios de competencias aut\u00f3nomas y la totalidad de sus atribuciones han de ejercerlas bajo la direcci\u00f3n y orientaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. Tanto el Legislador como el Gobierno conservan intactas sus atribuciones y las pueden ejercer en el momento en que as\u00ed lo consideren oportuno. No resulta factible afirmar, por consiguiente, que la existencia de una funci\u00f3n de regulaci\u00f3n residual pueda hacerse equivalente a restringir la posibilidad de acci\u00f3n del Legislador y del Gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52.- Como se sostuvo en un ac\u00e1pite precedente de esta decisi\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que en el actual r\u00e9gimen constitucional el Gobierno no puede delegar materias cuya regulaci\u00f3n est\u00e1 reservada a la ley. A juicio de la Sala en el caso sub examine la regulaci\u00f3n de la materia de que tratan las disposiciones acusadas no est\u00e1 reservada a la ley. No obstante, con el objeto de arrojar m\u00e1s claridad sobre este punto, estima la Sala pertinente pronunciarse en forma breve sobre la t\u00e9cnica de la reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
53.- La t\u00e9cnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jur\u00eddico, de conformidad con la cual, ciertas materias se deben regular necesariamente mediante normas con fuerza de ley34. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas no pueden ser regulados mediante Decretos Reglamentarios ni Resoluciones. As\u00ed, la determinaci\u00f3n de dicha reserva en nuestro ordenamiento se ha contemplado en el texto constitucional, de manera general para los derechos fundamentales en el art\u00edculo 152 Superior. Incluso si los art\u00edculos en concreto de la parte sustancial de la Constituci\u00f3n no lo expresan expl\u00edcitamente. De otro lado, tambi\u00e9n la reserva de ley se contempla para asuntos distintos a la regulaci\u00f3n de los derechos fundamentales, en los casos en que las normas constitucionales as\u00ed lo disponen de manera textual. El efecto de lo anterior es la obligaci\u00f3n de que las prescripciones normativas que regulen materias reservadas a la ley, consten en disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal35, de lo contrario vulnerar\u00edan la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54.- En este orden de ideas, si bien el efecto de la reserva de ley es que la regulaci\u00f3n de las materias reservadas ha de estar contenida en normas con rango de ley, no lo es menos que para la ejecuci\u00f3n de las mismas, en la mayor\u00eda de las ocasiones se debe desarrollar un reglamento que haga posible dicha aplicaci\u00f3n36. Esto lo determina nuestro orden constitucional en el art\u00edculo 189.11 Superior, mediante la potestad reglamentaria atribuida al Ejecutivo. Pero, como se indic\u00f3 m\u00e1s atr\u00e1s, la Corte ha recalcado que la potestad reglamentaria \u201c\u2026no es absoluta pues encuentra su l\u00edmite y radio de acci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el esp\u00edritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administraci\u00f3n, as\u00ed como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido est\u00e1 reservado al legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55.- Por lo tanto, si un reglamento rebosa su campo de aplicaci\u00f3n y desconoce sus presupuestos de existencia, deber\u00e1 ser declarado inconstitucional por la autoridad competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el art\u00edculo 237-2 de la Constituci\u00f3n)37.\u201d En consecuencia, asuntos sustanciales de la materia objeto de reserva escapan al alcance de la regulaci\u00f3n mediante decretos reglamentarios, a contrario sensu cuando la Constituci\u00f3n exige que ciertas materias deben ser reguladas por la ley, el legislador no puede establecer, que el Presidente despliegue su potestad reglamentaria sobre la materia reservada, ni el mismo Presidente puede rebasar en sus reglamentaciones el \u00e1mbito sustancial de la materia reservada. \u00a0<\/p>\n
56.- Considera la Sala que en el asunto sub judice la Ley 1101 de 2006 le confiri\u00f3 directamente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la posibilidad de regular ciertos aspectos que requieren ser detallados y especificados en concordancia con requerimientos t\u00e9cnicos. Ello no significa de manera alguna que el presidente se desprenda de su potestad reglamentaria. Si la Ley le confiere al Ministerio la posibilidad de dictar regulaciones lo hace dentro del marco fijado a su turno por la misma Ley y por el Reglamento. En ning\u00fan caso esto implica otorgar al ministerio la potestad reglamentaria, pues supone \u00fanicamente facultarlo para emitir regulaciones de orden t\u00e9cnico y marginal dentro del \u00e1mbito de sus competencias. \u00a0<\/p>\n
En un ac\u00e1pite anterior de la presente providencia se indic\u00f3, que, la potestad reglamentaria no puede delegarse en los Ministerios pues tal competencia se encuentra de conformidad con el art\u00edculo 189 numeral 11 en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. Se acentu\u00f3, del mismo modo, que la Ley pod\u00eda encargar a los Ministerios la regulaci\u00f3n de aspectos secundarios, t\u00e9cnicos u operativos siempre y cuando tal regulaci\u00f3n se ejerza dentro del \u00e1mbito de competencia del respectivo Ministerio y bajo las directrices establecidas en la Ley y en el Reglamento. \u00a0<\/p>\n
57.- De otra parte, cuando se revisa el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones demandadas, resulta factible constatar que la facultad otorgada por tales preceptos al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no puede entenderse como una habilitaci\u00f3n abierta a la discrecionalidad del Ministerio, sin canon o criterio alguno al que \u00e9ste organismo deba sujetarse para ejercer su funci\u00f3n. Esa comprensi\u00f3n del enunciado normativo demandado acarrear\u00eda su inconstitucionalidad precisamente porque de ella se desprender\u00eda una potestad normativa aut\u00f3noma para regular la materia. Sin embargo, constata esta Corporaci\u00f3n que en el ordenamiento jur\u00eddico existen distintas disposiciones de rango legal y reglamentario que permiten delimitar el alcance de la competencia de regulaci\u00f3n que le reconoce la Ley 1101 de 2006 en el art\u00edculo 8\u00ba literal (d) y en el art\u00edculo 11 par\u00e1grafo segundo demandados al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. \u00a0<\/p>\n
58.- El juicio de constitucionalidad de estos preceptos debe realizarse en forma sistem\u00e1tica. De esta manera, salta a la vista que existe un conjunto de disposiciones contenidas en la Ley 300 de 1996 as\u00ed como en los dem\u00e1s Decretos Reglamentarios mencionados con antelaci\u00f3n, que contribuyen a delimitar el alcance de la competencia de regulaci\u00f3n en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En tal sentido, resulta relevante, por ejemplo, lo establecido en el Decreto 210 de 2003 \u201cPor medio del cual se determinan los objetivos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones.\u201d Este Decreto determin\u00f3 los objetivos del Ministerio y lo dot\u00f3 de una estructura org\u00e1nica que le permitiera su funcionamiento. En el art\u00edculo 1\u00ba se especificaron los objetivos y se acentu\u00f3 que dentro del marco de su competencia el Ministerio de Comercio Industria y Turismo ten\u00eda la tarea de formular, adoptar, dirigir y coordinar las pol\u00edticas generales en materia de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds relacionadas con la competitividad, integraci\u00f3n y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, peque\u00f1a y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnolog\u00eda, la promoci\u00f3n de la inversi\u00f3n extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior. (\u00c9nfasis a\u00f1adido).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59.- Dentro de las funciones mencionadas por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 210 de 2003, el Decreto 2785 de 2006 que lo modific\u00f3, estableci\u00f3 lo siguiente en relaci\u00f3n con la actividad tur\u00edstica: \u201c5. Formular y ejecutar la pol\u00edtica tur\u00edstica, as\u00ed como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos tur\u00edsticos colombianos.” El Decreto 2785 de 2006 en su art\u00edculo 4\u00ba adicion\u00f3, por su parte, el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 210 de 2003 con las siguientes funciones del Ministerio atinentes a la actividad tur\u00edstica. \u201c21. Ejercer la coordinaci\u00f3n necesaria para fortalecer la competitividad y sostenibilidad del sector, de tal forma que el turismo encuentre condiciones favorables para su desarrollo en los \u00e1mbitos social, econ\u00f3mico, cultural y ambiental. \/ 22. Las dem\u00e1s que le confiera la ley y le delegue el Presidente de la Rep\u00fablica, relacionadas con su sector administrativo.\u201d (\u00c9nfasis a\u00f1adido). \u00a0<\/p>\n
60.- Adicionalmente, tal como lo recuerda uno de los intervinientes, el Decreto Ley 1671 de 1997 mediante el cual se suprimi\u00f3 y determin\u00f3 la liquidaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Nacional de Turismo de Colombia, vinculada en aquel tiempo al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, orden\u00f3 que los bienes de dicha Corporaci\u00f3n pasaran al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico. Bajo este referente normativo, los reparos elevados por la actora contra los art\u00edculos 8\u00ba literal (d) y 11 par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 1101 de 2006 resultan infundados por cuanto le asiste raz\u00f3n al interviniente cuando afirma que \u201cla competencia asignada por la Ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para reglamentar lo relacionado con los recursos que \u00e9ste recibe por concepto de la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los bienes de la extinta CNT, encuentra su explicaci\u00f3n en el hecho de que estos bienes eran del Ministerio, pues as\u00ed lo hab\u00eda establecido el Decreto Ley 1671 de 1997.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.- En lo que respecta a la atribuci\u00f3n conferida al Ministerio para regular el procedimiento de elecci\u00f3n de los representantes gremiales al Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Promoci\u00f3n Tur\u00edstica, ha de tenerse en cuenta que tal funci\u00f3n no s\u00f3lo se relaciona en forma estrecha con la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica en materia de turismo sino que esta tarea debe ejercerse asimismo seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba numeral 5 del Decreto Ley 210 de 2003, modificado por el Decreto 2785 de 2006, concordante con el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Nacional y 59, numeral 3\u00ba de la Ley 489 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con las disposiciones antes trascritas, puede verificarse que existe en el ordenamiento jur\u00eddico vigente un compendio de normas que trazan unas fronteras a la facultad de regulaci\u00f3n del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relaci\u00f3n con actividades tur\u00edsticas por lo cual esta facultad se encamina a concretar aspectos residuales y complementarios de la legislaci\u00f3n general ajustada, en todo caso, a lo que dispongan los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango: la Constituci\u00f3n, la Ley y el Reglamento expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica. En el presente caso, se trata, adem\u00e1s, de materias directamente relacionadas con la especialidad del ramo. \u00a0<\/p>\n
62.- En conclusi\u00f3n, la posibilidad de regulaci\u00f3n que el art\u00edculo 8\u00ba literal (d) y el art\u00edculo 11 par\u00e1grafo segundo – demandados en la presente ocasi\u00f3n – le confieren al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se circunscribe a aspectos t\u00e9cnicos y operativos estrechamente relacionados con el ramo y este organismo debe, en consecuencia, observar las normas constitucionales, legales y reglamentarias. El ejercicio de esta facultad de regulaci\u00f3n en ning\u00fan caso implica el reconocimiento de una potestad aut\u00f3noma y desligada de cualquier l\u00edmite. Como antes se mostr\u00f3, existe un compendio legal y reglamentario que define un contenido material suficiente, a partir del cual se ejerce la facultad de regulaci\u00f3n otorgada por las disposiciones acusadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. \u00a0<\/p>\n
63.- Dicho en otros t\u00e9rminos: podr\u00eda parecer, prima facie, que el art\u00edculo 8\u00ba literal (d) y el art\u00edculo 11 par\u00e1grafo segundo de la Ley1101 de 2006 le atribuyen directamente al Ministerio la facultad reglamentaria y, al hacerlo, podr\u00eda darse tambi\u00e9n la impresi\u00f3n de estar vaciando de contenido la Potestad Reglamentaria que el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior radica en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. Sin embargo, como antes se dijo, en los art\u00edculos demandados la Ley no otorga al Ministerio la potestad reglamentaria sino que apenas le confiere la posibilidad de regular aspectos secundarios, de orden t\u00e9cnico, dentro del \u00e1mbito de sus competencias y de conformidad con lo establecido en la Ley y en el Reglamento. En vista de la importancia y de la complejidad de las tareas que debe efectuar un organismo como \u00e9ste del orden central en actividades relacionadas con el turismo, ser\u00eda por entero absurdo prohibirle ejercer ciertas competencias residuales, t\u00e9cnicas y operativas \u2013como las contenidas en las disposiciones acusadas – en forma desconcentrada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aqu\u00ed debe insistirse, de nuevo, en que dicha entidad administrativa ha de actuar siempre bajo la direcci\u00f3n y orientaci\u00f3n del propio Gobierno ajust\u00e1ndose a las fronteras constitucionales, legales y reglamentarias. Adicionalmente, ha de observarse que de, todos modos, al ser la competencia contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 de naturaleza constitucional, el hecho de otorgar para ciertos aspectos facultad de regulaci\u00f3n al Ministerio, no es \u00f3bice par que el Jefe de Gobierno, en cualquier momento, ejerza su competencia. \u00a0<\/p>\n
64.- Puestas las cosas de la manera indicada hasta este lugar, es factible concluir que en el caso sub examine se cumple con las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional para que se entregue a un Ministerio la facultad de regulaci\u00f3n residual. De una parte, no se trata de una materia cuya regulaci\u00f3n est\u00e9 reservada a la ley. De otra, el Ministerio no es depositario de competencias aut\u00f3nomas sino que aquellas funciones reguladoras que le atribuyen las disposiciones demandadas, ha de ejercerlas bajo la direcci\u00f3n y orientaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica y en armon\u00eda con lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y en la Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por los motivos indicados con antelaci\u00f3n, esta Sala declarar\u00e1 la exequibilidad de los art\u00edculos 8, literal (d); 11 Par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 1101 de 2006 por el cargo analizado en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 8, literal (d); 11 Par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 1101 de 2006 por el cargo analizado en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 19 de la Ley 1101 de 2006 por el cargo analizado en esta providencia salvo la expresi\u00f3n \u201cen un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia\u201d que se declara INEXEQUIBLE por los motivos expuestos en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Aqu\u00ed debe aclarar la Sala que la demandante incurri\u00f3 en un error al acusar el art\u00edculo 188 numeral 11 cuando en realidad estaba haciendo referencia al art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
2\u201cARTICULO 58. OBJETIVOS DE LOS MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. Conforme a la Constituci\u00f3n, al acto de creaci\u00f3n y a la presente ley, los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen. \/ ARTICULO 59. FUNCIONES. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creaci\u00f3n o en leyes especiales: (\u2026) \/ 3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les est\u00e1n asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. (\u2026) \/ 6. Participar en la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecuci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Enfatiz\u00f3 c\u00f3mo, de todas formas, la facultad reglamentaria entendida de la manera descrita hab\u00eda de ejercerse siempre \u201ccon la debida subordinaci\u00f3n que los reglamentos deben a la Ley y a la Constituci\u00f3n.\u201d M\u00e1s adelante, el ciudadano Olano Garc\u00eda estim\u00f3 indispensable trazar una distinci\u00f3n entre decretos aut\u00f3nomos y decretos reglamentarios. Los primeros, son el resultado de la potestad que le confiere el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n al Presidente para que dentro de un lapso determinado \u2013 seis meses \u2013 ejerza \u201cprecisas facultades extraordinarias\u201d. Como su denominaci\u00f3n lo indica, estas facultades \u201cno son normales o de corriente uso del ejecutivo\u201d lo que se confirma con el l\u00edmite de tiempo en que deben ser ejercidas y la motivaci\u00f3n que las acompa\u00f1a a saber \u201csiempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje.\u201d Estas facultades se distinguen por tanto de las facultades reglamentarias o de ejecuci\u00f3n las cuales tienen por fin \u201ccomplementar o desarrollar las leyes, estableciendo normas necesarias para asegurar su ejecuci\u00f3n.\u201d Seg\u00fan el interviniente, los decretos reglamentarios tienen como \u201csustento y marco de validez la ley.\u201d Su prop\u00f3sito fundamental consiste en contribuir \u201ca la adecuada ejecuci\u00f3n de los mandatos del legislador determinando aquellos aspectos o detalles que aqu\u00e9l no consider\u00f3 necesario regular por no ser de car\u00e1cter sustancial o escapar a las f\u00f3rmulas sint\u00e9ticas, pero conceptualmente densas y comprensivas, de una regla de derecho de esa categor\u00eda.\u201d Los decretos reglamentarios tienen el objetivo de aportar \u201clos detalles, los pormenores de la ejecuci\u00f3n o aplicaci\u00f3n de la ley.\u201d En tal sentido, buscan hacer expl\u00edcito aquello que est\u00e1 impl\u00edcito en la ley y facilitan de esta forma su entendimiento o comprensi\u00f3n. El reglamento no puede dictar reglas distintas a las establecidas por la Ley. En otros t\u00e9rminos, el reglamento no puede estar encaminado a \u201cmodificar la ley, ni adicionarla o ampliarla, ni restringirla o recortarla en sus esencia o sustancia.\u201d Le est\u00e1 vedado, en suma, exceder los l\u00edmites fijados a la facultad reglamentaria \u201cen virtud de la cual se dicta, pues estar\u00eda no solo violando la ley sino tambi\u00e9n la Constituci\u00f3n Nacional que al otorgar ese poder lo limit\u00f3.\u201d \u00a0<\/p>\n
4 All\u00ed dispuso que \u201clas autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de conformidad con la presente ley, podr\u00e1n mediante actos de delegaci\u00f3n, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. \/ Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes org\u00e1nicas, en todo caso, los ministros directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonom\u00eda administrativa podr\u00e1n delegar la atenci\u00f3n y decisi\u00f3n de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos org\u00e1nicos respectivos, en los empleados p\u00fablicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el prop\u00f3sito de dar desarrollo a los principios de la funci\u00f3n administrativa enunciados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica y en la presente ley. \u00a0<\/p>\n
5 Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones no podr\u00e1n transferirse mediante delegaci\u00f3n: \/ 1. La expedici\u00f3n de reglamentos de car\u00e1cter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. \/ 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegaci\u00f3n. \/ 3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6 Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
7 Corte Constitucional. Sentencias C-228 de 1993; C-397 de 1995; C-350 de 1997; C-066 de 1999; C-088 de 2001; C-805 de 2001; C-917 de 2002; C-675 de 2005. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. \u00a0<\/p>\n
9 Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de junio de 1963. M. P. Alejandro Dom\u00ednguez Molina. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. \u00a0<\/p>\n
11 Ib\u00edd. Cfr., tambi\u00e9n, Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997. \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00edd.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 En la sentencia C-805 de 2001 se refiri\u00f3 la Corte a este t\u00f3pico cuando resolvi\u00f3 las objeciones presidenciales elevadas frente al Proyecto de Ley No. 182\/99 Senado y 004 C\u00e1mara \u201cPor medio de la cual se dictan normas sobre uso de alcoholes carburantes, se crean est\u00edmulos para su producci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y consumo, y se establece una contribuci\u00f3n parafiscal y se dictan otras disposiciones.\u201d El Gobierno esgrimi\u00f3 una objeci\u00f3n parcial en el sentido en que las facultades de reglamentaci\u00f3n hab\u00edan sido atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente y de Minas y Energ\u00eda, con lo cual se configuraba un desconocimiento de lo determinado en el numeral 11 del art\u00edculo 189 Superior toda vez que \u201cla atribuci\u00f3n reglamentaria [hab\u00eda] sido conferida por el Constituyente al presidente de la Rep\u00fablica y no a las citadas dependencias. En la providencia precitada rememor\u00f3 el Gobierno lo decidido por la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 1999. Dentro de los cargos elevados en esa ocasi\u00f3n se encontraba el alegado en relaci\u00f3n con el inciso tercero del numeral 5\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 105 de 1993 de conformidad con el cual \u201cel Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecer\u00e1 las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios t\u00e9cnicos que se elaboren con \u00e9nfasis en caracter\u00edsticas de la demanda y la oferta.\u201d Tanto la demandante como la Corte encontraron que la expresi\u00f3n \u201ca trav\u00e9s del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos\u201d, infring\u00eda el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Nacional, por cuanto \u201cla potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley [correspond\u00eda] al Presidente de la Rep\u00fablica, quien [habr\u00eda] de ejercerla mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes que resulten necesarios para ello. As\u00ed las cosas, esta atribuci\u00f3n radicada en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica no pod\u00eda \u201cdesplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado, pues esa potestad se [atribu\u00eda] al Presidente como suprema autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla [habr\u00eda] de expedir los decretos necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo. \u00a0<\/p>\n
14 En la sentencia C-917 de 2002, se ocup\u00f3 la Corte Constitucional de la misma tem\u00e1tica cuando efectu\u00f3 el juicio de constitucionalidad de las expresiones \u201cde Justicia y Derecho\u201d y \u201cfijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n\u201d contenidas en la Ley 640 de 2001 \u201cPor la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d En aquella ocasi\u00f3n la actora estim\u00f3 que las mencionadas expresiones desconoc\u00edan, entre otras disposiciones constitucionales, el art\u00edculo 189 numeral 11 por cuanto \u201cno era leg\u00edtimo que la Ley le [confiriera] al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar la actividad de los conciliadores.\u201d Sostuvo la demandante aquella vez que \u201clos criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos a [los que habr\u00edan de] acogerse los conciliadores en ejercicio de sus funciones [deb\u00edan] estar consignados en la ley \u2013 tal como lo [se\u00f1alaba] el art\u00edculo 116 de la [Constituci\u00f3n Nacional] \u2013 no en un decreto reglamentario, pues ello ser\u00eda patrocinar la invasi\u00f3n de competencias por parte de las diferentes ramas del poder p\u00fablico.\u201d La Corte integr\u00f3 la unidad normativa con la totalidad del art\u00edculo 18 de la Ley 640 de 2001 acusada en aquella ocasi\u00f3n y se pronunci\u00f3 sobre todo su texto con el fin de evitar fraccionar el verdadero sentido de la norma. El problema jur\u00eddico que se plante\u00f3 la Corte fue el siguiente: \u201cdilucidar si la potestad conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho para que, en ejercicio de sus funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, esta dependencia instruya a los conciliadores y a los centros de conciliaci\u00f3n sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, as\u00ed como para fijar los criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n, implica una vulneraci\u00f3n del principio de reserva legal en materia de administraci\u00f3n de justicia o si la misma es apenas un reconocimiento a la potestad normativa de que son titulares los ministerios.\u201d Para responder dicho interrogante la Corporaci\u00f3n analiz\u00f3, en primer lugar, la extensi\u00f3n de la potestad regulativa en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho y se ocup\u00f3 de establecer si aquella pod\u00eda ejercerse en materia de Administraci\u00f3n de Justicia o si acerca de este punto se presentaba alguna suerte de reserva legal que impidiera efectuarlo. Estim\u00f3 la Corte Constitucional que la concordancia de la disposici\u00f3n con el texto constitucional depender\u00eda de que tal potestad no interfiriera \u201ccon aspectos exclusivamente reservados al legislador o, en su defecto, a otros organismos del Estado que [tuvieran] reservada la potestad de regulaci\u00f3n. En relaci\u00f3n con la norma demandada, concluy\u00f3 la Corte \u201cque el Ministerio de Justicia y del Derecho [ten\u00eda] la facultad de establecer instrucciones acerca de la forma en que conciliadores y centros de conciliaci\u00f3n deben ejercer sus funciones, pues dicha regulaci\u00f3n corresponder\u00eda al ejercicio de la potestad de regulaci\u00f3n que le asigna la Constituci\u00f3n en el \u00e1rea de su especialidad, que es la administraci\u00f3n de justicia. Ahora bien, m\u00e1s adelante advirti\u00f3 la Corte que pese a la existencia de un r\u00e9gimen general que confiere al presidente de la Rep\u00fablica la facultad reglamentaria de la Ley y a los ministerios, una facultad residual que los habilita para incluir regulaciones de segundo orden en los \u00e1mbitos propios de su especialidad, en el campo de la administraci\u00f3n de justicia, tanto en los tr\u00e1mites judiciales como en los administrativos que se desarrollen en los despachos judiciales, el organismo que tiene esa reserva exclusiva es el Consejo Superior de la Judicatura. \u00a0<\/p>\n
16 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional. Sentencia C-350 de 1997. \u00a0<\/p>\n
18 Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002. \u00a0<\/p>\n
19 Corte Constitucional. Sentencia C-397 de 1995. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00edd. En apoyo de su punto de vista ha tra\u00eddo la Corte a colaci\u00f3n el pronunciamiento elaborado por el Consejo de Estado de conformidad con el cual el Presidente de la Rep\u00fablica es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su \u00e1mbito de competencia y nivel de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica y normativa, las dem\u00e1s autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de car\u00e1cter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, est\u00e1n investidas de las facultades o potestades propias de la administraci\u00f3n, dentro de las cuales est\u00e1 justamente la reglamentaria. De all\u00ed que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.\u201d Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogot\u00e1 D. C., 24 de agosto de 2000. Radicaci\u00f3n n\u00famero 6096. \u00a0<\/p>\n
22 \u201cARTICULO 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administraci\u00f3n en sus respectivas dependencias. Bajo la direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, les corresponde formular las pol\u00edticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional. Sentencia C-085 de 2001. Aclaraci\u00f3n de voto de Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
24 Esa vez le correspondi\u00f3 a la Corporaci\u00f3n pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 80, 81 y 84 de la Ley 115 de 1994 \u201cPor la cual se expide la Ley General de Educaci\u00f3n.\u201d Se pregunt\u00f3 la Corte si al otorgarle las disposiciones acusadas al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y al Gobierno Nacional la facultad para regular la evaluaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, hab\u00eda quebrantado los art\u00edculos 68, 125 y 150, Num. 23 Superiores. Al examinar las disposiciones legales acusadas, concluy\u00f3 la Corte Constitucional que ellas preve\u00edan un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n. Encontr\u00f3 tambi\u00e9n que ellas estaban comprendidas dentro de la competencia atribuida a la Ley por la Constituci\u00f3n para normar esta materia. Constat\u00f3, de otra parte, que las disposiciones acusadas hab\u00edan otorgado al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y al Gobierno Nacional la funci\u00f3n de regular aspectos de este sistema sin que previamente se hubiesen establecido criterios o pautas que sirvieran de base o sustento para expedir la regulaci\u00f3n hasta el punto que \u201cal ejercer aquellas autoridades administrativas dicha atribuci\u00f3n [hab\u00edan sustituido] al Legislador en una materia que la Constituci\u00f3n reserva expresamente a \u00e9ste y [hab\u00edan desbordado] as\u00ed el \u00e1mbito de la potestad reglamentaria, que est\u00e1 limitada a la precisi\u00f3n y especificaci\u00f3n de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicaci\u00f3n de la ley.\u201d Destac\u00f3 la Corte, por dem\u00e1s, que por existir reserva de ley en esta materia, el legislador en desarrollo de las atribuciones conferidas a \u00e9l por la Constituci\u00f3n, deb\u00eda al menos determinar los c\u00e1nones y las bases de regulaci\u00f3n en una norma con jerarqu\u00eda de ley previa o anterior a la que se juzgaba para que con sustento en ella el presidente de la Rep\u00fablica ejerciera su potestad reglamentaria prevista en el art\u00edculo 189 numeral 11 Superior bajo el respeto del contenido preceptuado en la ley reglamentada como en las dem\u00e1s leyes. Enfatiz\u00f3 la Corte que el poder reglamentario implicaba la potestad de desarrollar las leyes pero jam\u00e1s de sustituir al legislador y destac\u00f3 que el poder reglamentario del gobierno deb\u00eda desarrollarse dentro de estos l\u00edmites. Con sustento en las motivaciones hasta aqu\u00ed expuestas, resolvi\u00f3 que las expresiones \u201cel Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u201d y \u201cel Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con este art\u00edculo\u201d contenidas en el Art. 80; la expresi\u00f3n \u201cseg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional\u201d contenida en el Art. 81, y la expresi\u00f3n \u201cpor el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u201d contenida en el Art. 84, todos ellos de la Ley 115 de 1994, eran contrarias a lo preceptuado en los Arts. 26, 67, 68, 150, Num. 23, y 365 de la Constituci\u00f3n, la Corte declarar\u00e1 inexequibles las expresiones \u201cel Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u201d y \u201cel Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con este art\u00edculo\u201d contenidas en el Art. 80; la expresi\u00f3n \u201cseg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional\u201d contenida en el Art. 81, y la expresi\u00f3n \u201cpor el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u201d contenida en el Art. 84, todos ellos de la Ley 115 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional. Sentencia C-734 de 2003. Salvamento de Voto de Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional. Sentencia C-508 de 2002. Fundamento 4.6. \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional. Sentencia C-290 de 1997, Consideraci\u00f3n Quinta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2001. Aclaraci\u00f3n de voto de Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional. Sentencia C-734 de 2003. Salvamento de Voto de Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
31 Publicada en la Gaceta del Congreso 02 de viernes 6 de enero de 2006 p. p. 30-32. \u00a0<\/p>\n
32 Dentro de los nuevos aportantes \u2013 previstos en el art\u00edculo 3\u00ba del Proyecto de Ley \u2013 \u201cse encuentran los actuales prestadores de servicios tur\u00edsticos y se incluyen otras actividades y empresas que obtienen reconocidas ventajas del desarrollo de la actividad tur\u00edstica en el pa\u00eds\u201d tales como \u201cel canotaje; el balsaje; espeleolog\u00eda; escalada; los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones; las empresas promotoras y comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multi-propiedad; los centros terap\u00e9uticos o balnearios que utilizan con fines terap\u00e9uticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios f\u00edsicos naturales; las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios tur\u00edsticos prepagados; los jardines bot\u00e1nicos, zool\u00f3gicos y parques tem\u00e1ticos; los concesionarios de aeropuertos y carreteras; las empresas de trasporte a\u00e9reo, mar\u00edtimo, fluvial y terrestre excepto el trasporte urbano; los casinos; los dem\u00e1s concesionarios de servicios tur\u00edsticos en parques nacionales, diferentes a los se\u00f1alados en el mencionado art\u00edculo; los centros de convenciones; las empresas de seguros de viaje y de asistencia m\u00e9dica en viaje; y las sociedades portuarias orientadas al turismo o puertos tur\u00edsticos. \u00a0<\/p>\n
33 Consultar al respecto, Corte Constitucional. Sentencia C-066 de 1999. \u00a0<\/p>\n
34 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1262 de 2005. \u00a0<\/p>\n
35 Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jur\u00eddico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (arts 150, 151 y 152 C.N), los decretos con fuerza de ley expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.N) y dem\u00e1s decretos leyes, tales como los que se dictan en virtud del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 \u201cComo reiteradamente se ha afirmado, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la Rep\u00fablica (art. 189-11 C.P.) que lo autoriza para expedir normas de car\u00e1cter general destinadas a la correcta ejecuci\u00f3n y cumplimiento de la ley. (\u2026) La facultad con que cuenta el Presidente de la Rep\u00fablica de reglamentar la ley est\u00e1 sujeta a ciertos l\u00edmites, que no son otros que la Constituci\u00f3n y la ley misma, ya que no puede en este \u00faltimo evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecuci\u00f3n de ella. No se olvide que cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitaci\u00f3n del \u00e1mbito material del reglamento.\u201d \u00a0C-302 de 1999. \u00a0<\/p>\n
37 [\u00c9nfasis fuera del texto] C-028 de 1997, reiterada en la C-302 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1005\/08 \u00a0 POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sentido y alcance\/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta \u00a0 La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el art\u00edculo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15041","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15041","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15041"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15041\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15041"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15041"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15041"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}