\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1062\/08 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneraci\u00f3n por modificaci\u00f3n en segundo debate de norma relacionada con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, por no implicar rompimiento de identidad tem\u00e1tica ni requerir aval gubernamental \u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del art\u00edculo sobre servicio domiciliario de gas licuado del proyecto de ley del plan no hubo desconocimiento del principio de identidad legislativa, ya que las medidas que propuso el Gobierno, fueron modificadas en primero y segundo debate, conservando la esencia de la propuesta, pero las mismas no implicaron cambios que rompieran su identidad tem\u00e1tica y tampoco la de la norma aprobada en primer debate; por tal raz\u00f3n, no se observa vicio alguno de inconstitucionalidad en cuanto a ese aspecto, ya que tales modificaciones son manifestaci\u00f3n de la facultad de que gozan las c\u00e1maras legislativas para reformar e innovar los textos de los proyectos de ley en segundo debate, preservando la identidad legislativa y la unidad de materia. Asimismo, y por tratarse no de un nuevo programa de inversi\u00f3n sino de un instrumento normativo para la ejecuci\u00f3n del plan, que contempla estrategias y mecanismos orientados a hacer viable los prop\u00f3sitos consignados en la parte general de la ley del plan, no requer\u00edan del visto bueno del gobierno nacional \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Caducidad \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Par\u00e1metros normativos \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas sobre presentaci\u00f3n, debate e introducci\u00f3n de modificaciones al proyecto de ley \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance \u00a0<\/p>\n
En virtud del principio de identidad flexible, las c\u00e1maras pueden introducir enmiendas a los proyectos de ley durante el segundo debate que incluyen las modificaciones, adiciones y supresiones, y a\u00fan art\u00edculos nuevos que estimen necesarios, sin necesidad de que la iniciativa regrese a la comisi\u00f3n de donde proviene, no existiendo obligaci\u00f3n para las c\u00e9lulas legislativas de preservar el mismo texto de los proyectos en todo su tr\u00e1mite en el Congreso, aunque ellos s\u00ed deben ser los mismos en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios, esto es, que tengan conexidad con la materia tratada y aprobada en primer debate y la tem\u00e1tica general de la iniciativa. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata de disposiciones instrumentales \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la Ley del Plan de Desarrollo que es una esa ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de m\u00faltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales all\u00ed contenidas es su v\u00ednculo con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, esto es la relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata, siendo para la Corte ostensible la existencia de esa conexidad en la tem\u00e1tica de la disposici\u00f3n acusada con la raz\u00f3n de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el per\u00edodo 2006-2010. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley de iniciativa gubernamental\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requiere aval del gobierno \u00a0<\/p>\n
La ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposici\u00f3n corresponde privativamente al Gobierno, pero el congreso pueden introducir modificaciones, con la \u00fanica restricci\u00f3n de que en la eventual modificaci\u00f3n del plan de inversiones p\u00fablicas se mantenga el equilibrio financiero como lo prev\u00e9 el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 341, seg\u00fan el cual \u201cEl Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d. \u00a0Dicha restricci\u00f3n refiere \u00fanicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opini\u00f3n del Gobierno Nacional, luego, incluso en relaci\u00f3n con el contenido del Plan de Inversiones P\u00fablicas, los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo. \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Competencia del Congreso para imponerla y suprimirla\/MARGEN DE SEGURIDAD EN REGULACION DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE GAS LICUADO-Constituye una contribuci\u00f3n parafiscal \u00a0<\/p>\n
El denominado margen de seguridad previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, y la asignaci\u00f3n de los recursos respectivos a la implementaci\u00f3n del nuevo esquema adoptado en el art\u00edculo 62 acusado, no tiene ning\u00fan efecto en el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los presupuestos plurianuales all\u00ed contenidos, sino que son recursos parafiscales que provienen de los usuarios del servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma con destino exclusivo al mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la comercializaci\u00f3n del gas licuado de petr\u00f3leo, y de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 338 el Congreso est\u00e1 habilitado para imponer -y tambi\u00e9n suprimir-, contribuciones parafiscales, definiendo sus elementos estructurales y dem\u00e1s consecuencias jur\u00eddicas, como en efecto lo hizo al eliminar dicho margen que hab\u00eda sido creado en la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS CREG-Asignaci\u00f3n de funciones relacionadas con el servicio domiciliario de gas licuado en ley del plan nacional de desarrollo no vulnera principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre validez de actos administrativos \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta violaci\u00f3n de los principios de igualdad y solidaridad y el derecho de propiedad \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7223. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Dora Mari\u00f1o Fl\u00f3rez. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 40-6 y 242-1 de la Carta Pol\u00edtica, Dora Mari\u00f1o Fl\u00f3rez ha solicitado a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios \u00a0y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, perteneciente a la Ley 1151 de 2007, publicada en el Diario Oficial, No.46.700 del 25 de julio de ese mismo a\u00f1o: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 62. Servicio Domiciliario de Gas Licuado. Dentro del t\u00e9rmino de dieciocho (18) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas Licuado de Petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida la CREG. Y su monto se integrar\u00e1 al margen de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la demandante la disposici\u00f3n impugnada vulnera los art\u00edculos 13, 58, 154 incisos 2 y 3, 158 y 341 inciso final de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como los art\u00edculos 3 literal m y 22 de la Ley 152 de 1994 y plantea cuatros cargos, que se pueden resumir de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El primer cargo se refiere al presunto vicio de forma en que habr\u00edan incurrido las c\u00e1maras al aprobar el precepto acusado, pues desconociendo los art\u00edculos 154 y 341 superiores y 22 de la Ley 152 de 1994, org\u00e1nica de la ley del plan, que las habilita para introducir enmiendas al plan de inversiones p\u00fablicas manteniendo el equilibrio financiero, con el visto bueno del Gobierno cuando es necesario alterarlo, modificaron sustancialmente en segundo debate la propuesta inicial presentada por el ejecutivo, sin contar con su aval. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demandante el texto original del art\u00edculo acusado otorgaba a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, CREG, un plazo de 18 meses para establecer el mecanismo de reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado utilizados en el servicio p\u00fablico domiciliario, funci\u00f3n que no es nueva ya que es similar a la que el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 atribuye a ese organismo; agrega que la propuesta gubernamental estaba \u00fanicamente dirigida a que la CREG estableciera un esquema de responsabilidad que permitiera identificar el prestador del servicio p\u00fablico domiciliario de gas licuado, a fin de garantizar la calidad y seguridad del combustible distribuido, con el aditamento de que el margen de seguridad de que trata la norma anteriormente mencionada se eliminara a partir del 1\u00b0 de enero de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su parecer, los cambios sustanciales introducidos por el Congreso sin previa aprobaci\u00f3n del Gobierno consistieron (i) en incorporar en la tarifa del servicio la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios; (ii) introducir un esquema de responsabilidad \u201cde marca\u201d en cilindros de propiedad de los distribuidores, imponi\u00e9ndoles la carga de adquirir los que est\u00e1n en circulaci\u00f3n de propiedad de los usuarios, en detrimento del principio de igualdad ante las cargas p\u00fablicas, modificando as\u00ed el sistema vigente; (iii) restringir el atributo inherente a la esencia del derecho de propiedad, cual es gozar y usar de la cosa, para trasladarlo de manera exclusiva al usuario, quien har\u00e1 uso del cilindro, como tenedor, mientras la nuda propiedad ser\u00e1 del distribuidor propietario; (iv) eliminar a partir del 31 de diciembre de 2010 el margen de seguridad previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001; (v) destinar, hasta que llegue la mencionada fecha, el margen de utilidad a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que expida la CREG, modificando as\u00ed la citada disposici\u00f3n en cuanto al destino de los recursos recaudados por dicho concepto, que deb\u00edan ser aplicados con exclusividad al mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros y tanques estacionarios, lo que implica alterar el equilibrio financiero, para lo cual requer\u00eda autorizaci\u00f3n gubernamental; (vi) integrar el monto del margen de seguridad al de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que esos cambios se hacen a\u00fan m\u00e1s evidentes cuando se compara el texto aprobado de la norma acusada con la descripci\u00f3n del programa de inversi\u00f3n previsto en el numeral 4.2., cap\u00edtulo II, t\u00edtulo II de la Ley 1151 de 2007, que solamente ordena establecer un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria del gas licuado de petr\u00f3leo que permita identificar el prestador del servicio, norma con la cual guardaba correspondencia la propuesta gubernamental contenida en el art\u00edculo 44 del proyecto de ley, cuyas modificaciones requer\u00edan del consentimiento escrito del Ministro de Minas y Energ\u00eda, en lo atinente al cambio de pol\u00edtica en la prestaci\u00f3n del servicio, y del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el aspecto financiero, \u201cautorizaciones que no se evidencian\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que su planteamiento cobra mayor fuerza si se repara en que el texto de la norma acusada asigna una destinaci\u00f3n diferente a los recursos parafiscales del margen de seguridad previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, que en adelante deben financiar las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del nuevo esquema, desvi\u00e1ndosele de su prop\u00f3sito original de solventar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas, modificaci\u00f3n que solo pod\u00eda hacerse con el visto bueno del Gobierno Nacional que no existi\u00f3, ya que no aparece en los comunicados enviados por el Ministro de Hacienda al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Un segundo cargo alude a la presunta violaci\u00f3n de los principios de unidad de materia (art. 158 Const.) y coherencia (art. 3\u00b0 lit. m de la Ley 152 de 1994).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que por ser de su iniciativa reservada, el Gobierno present\u00f3 el proyecto de ley del plan de desarrollo para el per\u00edodo 2006-2010, que contiene una parte general y un plan de inversiones \u00a0p\u00fablicas, donde qued\u00f3 consignado, en lo que respecta al gas licuado de petr\u00f3leo, el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria de ese combustible que permita identificar el prestador del servicio, con lo cual no guarda relaci\u00f3n alguna el art\u00edculo 62 acusado, al haber introducido los cambios anteriormente mencionados, desconociendo as\u00ed la regla superior de unidad de materia que debe observar toda disposici\u00f3n legal, pues su contenido es extra\u00f1o al de la ley de plan de desarrollo, siendo adem\u00e1s una norma de car\u00e1cter instrumental que carece de conexidad teleol\u00f3gica con los planes y metas contenidos en la parte general del plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en su parecer la norma acusada viola el principio legal de coherencia consagrado en la ley org\u00e1nica del plan, toda vez que no se refiere directa e inmediatamente de medio a fin con los objetivos y programas establecidos en la misma ley del plan, careciendo de aptitud sustancial para realizar las metas y programas all\u00ed contemplados; agrega que aceptando en gracia de discusi\u00f3n que lo acusado concordara inmediata y directamente con los objetivos de la ley del plan se\u00f1alados en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 1151 de 2007, lo ser\u00eda respecto de su literal c), debiendo advertir que tal disposici\u00f3n s\u00f3lo se refiere a la necesidad de superar las limitaciones en los servicios de agua potable, energ\u00eda y transporte. \u00a0<\/p>\n
3. El tercer cargo planteado por la demandante se refiere a la presunta violaci\u00f3n de los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas p\u00fablicas, ya que en su sentir el art\u00edculo 62 al ordenar introducir un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores, est\u00e1 imponiendo la prestaci\u00f3n del servicio exclusivamente con cilindros que sean de propiedad de las empresas distribuidoras de gas, creando as\u00ed una situaci\u00f3n de desigualdad que repercute directamente en los destinatarios de la norma, que son los prestadores de ese servicio. \u00a0<\/p>\n
Indica que tal modalidad altera de manera esencial la forma tradicional como ven\u00eda prest\u00e1ndose ese servicio, donde los cilindros son tanto del usuario como del que lo presta y agrega que la propiedad de los mismos impuesta en cabeza del distribuidor le impone una carga excepcional gravosa de car\u00e1cter patrimonial, que adem\u00e1s es injusta e innecesaria, lo que constituye rompimiento al principio de igualdad frente a las cargas p\u00fablicas. Se trata, a su juicio, de un gravamen desproporcionado impuesto al distribuidor sin justificaci\u00f3n objetiva y razonable, pues debe comprometer su patrimonio con la inversi\u00f3n de recursos en la adquisici\u00f3n de los cilindros de propiedad de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
Expone que el 89% del parque de cilindros en circulaci\u00f3n nacional es propiedad de los usuarios, el cual por mandato del art\u00edculo acusado debe ser adquirido por la empresa prestadora del servicio p\u00fablico y aduce que la finalidad que persigue esa medida se cumple con lo establecido en la Resoluci\u00f3n 074 de 1996 de la CREG, seg\u00fan la cual el distribuidor debe entregar al usuario un recibo numerado en el que, entre otros aspectos, se debe identificar la empresa que realiza el suministro con un resumen del contrato al dorso del mismo. \u00a0<\/p>\n
Expresa que la responsabilidad del distribuidor por la calidad y seguridad del producto tambi\u00e9n fue regulada en la misma resoluci\u00f3n, de modo que el esquema de responsabilidad de marca planteado en el art\u00edculo demandado no es nuevo, quedando as\u00ed claro que el cometido de la medida de distinguir e identificar el producto o servicio es cumplido por la citada resoluci\u00f3n. A su modo de ver, ese objetivo no se logra necesariamente con el establecimiento de la medida en cuesti\u00f3n, resultando as\u00ed inconstitucional por ser desmedida e innecesaria. \u00a0<\/p>\n
4. El cuarto y \u00faltimo cargo se refiere a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 superior, que consagra la garant\u00eda del derecho de propiedad, norma que para la demandante es desarrollada por el art\u00edculo 669 del C\u00f3digo Civil, seg\u00fan la cual la propiedad separada del goce se llama mera o nuda propiedad, disposiciones que en su entender resultan infringidas por el art\u00edculo 62 impugnado cuando adem\u00e1s de imponer la prestaci\u00f3n del servicio de gas domiciliario en cilindros de propiedad del prestador, priva a \u00e9ste de elementos b\u00e1sicos del derecho de dominio, tales como el uso y goce de la cosa, radic\u00e1ndolos en el usuario. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la medida es desproporcionada, pues somete al propietario del bien al riesgo inminente de no poder hacer efectivo el control de su derecho de dominio, dada la naturaleza de bien mueble del cilindro y la dificultad en lograr la ubicaci\u00f3n de esos bienes, que en la pr\u00e1ctica ser\u00e1 imposible, por lo que es f\u00e1cil predicar la desprotecci\u00f3n al derecho de propiedad en manifiesta trasgresi\u00f3n del art\u00edculo 58 superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El apoderado de este Ministerio defiende la constitucionalidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, expresando que las bases del plan de desarrollo evidencian \u00a0la concordancia entre el fin buscado por la norma acusada y el mecanismo de ejecuci\u00f3n finalmente aprobado en dicha disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la demandante no es clara al identificar el objetivo de la norma acusada, pues cree que consiste exclusivamente establecer un esquema de responsabilidad para determinar el prestador del servicio de gas domiciliario, aunque en otros apartes de la demanda hace referencia a la seguridad y eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio, cuando es evidente que su finalidad es estimular la competencia en ese campo bajo condiciones de publicidad, ya que la exposici\u00f3n del nombre de la empresa incentiva la eficiencia y seguridad en esa actividad. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la norma acusada fue propuesta por el Gobierno dentro de la pol\u00edtica de uso eficiente de la canasta energ\u00e9tica, como respuesta, de una parte, a las deficientes condiciones en las que se encuentran algunos cilindros de gas y el riesgo que ello implica para el usuario y, de otra, a la informalidad e ilegalidad que existe en el mercado en el que se distribuye gas mezclado con agua. \u00a0<\/p>\n
Indica que un diagn\u00f3stico de la situaci\u00f3n plante\u00f3 la necesidad de identificar los distribuidores del servicio domiciliario de gas, a fin de adelantar un proceso de formalizaci\u00f3n del sector mediante la adopci\u00f3n de un mecanismo que permitiera establecer responsabilidades en caso de deficiente prestaci\u00f3n, pues las medidas que hab\u00edan sido adoptadas con anterioridad por la CREG mediante resoluci\u00f3n 74 de 1996, no dieron resultado efectivo y a la fecha persisten problemas de seguridad y calidad que afectan el sector, generando ineficiencia y riesgos permanentes. \u00a0<\/p>\n
Aduce que en las bases del plan de desarrollo se incluy\u00f3 el establecimiento de un nuevo esquema de responsabilidad, como estrategia orientada a mejorar la calidad y seguridad del combustible distribuido, eliminando el margen de seguridad previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, creado para arbitrar recursos destinados a mantener los cilindros de gas o reponerlos, como un rubro incluido por la CREG en el precio de venta. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que para atender esas deficiencias el Gobierno propuso inicialmente un texto que, aunque no era tan detallado como el finamente aprobado, inclu\u00eda la adopci\u00f3n de un mecanismo para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros, con un esquema de responsabilidad para identificar al prestador, eliminando as\u00ed mismo el margen de seguridad, elementos que se encuentran inmersos en el art\u00edculo 62 demandado, lo que demuestra que esa norma s\u00ed tiene conexidad con los principales programas de inversi\u00f3n del plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Expresa que una de las estrategias del plan para promover el uso eficiente de la canasta energ\u00e9tica, consisti\u00f3 en la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad y la adopci\u00f3n de un esquema de responsabilidad, y as\u00ed qued\u00f3 establecido en el numeral 4.2. del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1151 de 2007, que dispuso adoptar ese mecanismo para identificar el prestador del servicio, a fin de fijar responsabilidades y \u00a0mejorar su seguridad y calidad, siendo el art\u00edculo 62 acusado el instrumento de ejecuci\u00f3n de tal disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que no existe raz\u00f3n para considerar que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda deb\u00eda avalar las modificaciones que se le introdujeron al texto del art\u00edculo 62, y tampoco para afirmar que su aprobaci\u00f3n modific\u00f3 el equilibrio financiero del plan de inversiones, pues como la misma demandante lo reconoce, esos recursos del margen de seguridad son parafiscales y no financian dicho plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su parecer, las modificaciones introducidas a la norma acusada no fueron sustanciales y por ello no requer\u00edan el aval del Gobierno, que se exige cuando se introduce un nuevo programa o proyecto de inversi\u00f3n, se modifica el plan de inversiones generando un desequilibrio financiero o se afecta sustancialmente la orientaci\u00f3n y direccionamiento de las disposiciones all\u00ed contenidas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Opina que el art\u00edculo 62 demandado no es un programa de inversi\u00f3n y tampoco afecta el equilibrio financiero del plan, como quiera que los recursos parafiscales del margen de seguridad no financian el presupuesto plurianual all\u00ed contenido; adem\u00e1s, en su sentir, las enmiendas al texto no son sustanciales, ya que la norma aprobada finalmente persigue el mismo fin al planteado desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo en las bases del plan nacional de desarrollo, introduciendo precisiones que detallan la manera en que se genera el nuevo esquema de responsabilidad y se financia la reparaci\u00f3n de los cilindros. \u00a0<\/p>\n
Expone que el Gobierno propuso eliminar el margen de seguridad, pues result\u00f3 ser ineficiente para garantizar el mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros, medida que finalmente no se tom\u00f3 ya que supon\u00eda desfinanciar ese gasto en perjuicio de los distribuidores del servicio que participaban del recaudo y administraci\u00f3n de los recursos correspondientes, por lo que se decidi\u00f3 en el art\u00edculo aprobado reponerlos a trav\u00e9s de la tarifa, eliminando una fuente y creando otra para cubrir el mismo gasto. \u00a0<\/p>\n
Explica que la ampliaci\u00f3n del t\u00e9rmino para la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad y la destinaci\u00f3n de sus recursos, responden al establecimiento de un r\u00e9gimen de transici\u00f3n en el cambio de esquema, que adem\u00e1s atribuye la supuesta \u201ccarga\u201d que deben asumir los distribuidores de adquirir los cilindros que a la fecha son de propiedad de los usuarios, marcarlos o reponer los que sean necesarios, contando al efecto hasta el 2010 con lo dineros provenientes de dicho gravamen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que esa carga no es desproporcionada e innecesaria, pues la norma acusada ordena incluir dentro de la tarifa un monto para asegurar la reparaci\u00f3n o reposici\u00f3n, que ser\u00e1 directamente cancelado al distribuidor por el cliente o usuario mientras est\u00e9 vigente el per\u00edodo de transici\u00f3n, cumplido el cual desaparecer\u00e1 el margen de seguridad y los distribuidores recibir\u00e1n los recursos equivalentes v\u00eda tarifa, los cuales deben usarlos para mantener y reponer los cilindros; mientras tanto, durante dos a\u00f1os cuentan con esos dineros para comprar los cilindros que en adelante ser\u00e1n de su propiedad. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que como las medidas adoptadas hasta ahora por la CREG no han sido suficientes para resolver los problemas de seguridad y calidad en la prestaci\u00f3n del servicio, se ha previsto incentivar la prestaci\u00f3n eficiente a trav\u00e9s de la identificaci\u00f3n de las empresas distribuidoras en un esquema de mercado, lo que representa una medida consistente y pertinente, que por ello se incluy\u00f3 en el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
Por lo que respecta a la presunta violaci\u00f3n del derecho de propiedad, el interviniente considera que no existe, porque el uso y el goce no son elementos centrales de ese derecho; a\u00f1ade que de manera an\u00e1loga a lo que sucede en el arrendamiento, los prestadores del servicio de gas deben contar con unos insumos b\u00e1sicos para ejercer esa actividad econ\u00f3mica, sin que pueda colegirse que el uso del cilindro por el usuario afecta el derecho de propiedad del distribuidor, pues se trata del bien con el cual presta un servicio que le reporta utilidades. \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, se\u00f1ala que en la medida en que el plan de desarrollo es una ley ordinaria, resultan v\u00e1lidas las modificaciones que introduzca a otras leyes de la misma naturaleza; as\u00ed mismo, afirma que las enmiendas incluidas en el texto final del art\u00edculo 62 acusado no necesitaban la autorizaci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, pues esa exigencia no est\u00e1 prevista en la Carta. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio solicita a esta Corte que se declare inhibida para fallar, porque en su parecer la demanda es inepta, ya que la demandante no expone de manera clara y concreta los argumentos en los que fundamenta su pretensi\u00f3n, limit\u00e1ndose a emitir juicios de valor y vagas e imprecisas consideraciones personales, que no plantean una confrontaci\u00f3n de la norma acusada con los textos superiores que cita como infringidos. \u00a0<\/p>\n
En subsidio, pide se declare exequible el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, para lo cual previamente hace una presentaci\u00f3n de los antecedentes y problem\u00e1tica del sector dedicado al servicio p\u00fablico domiciliario de gas, explicando que se ven\u00eda prestando con cilindros \u00a0y tanques estacionarios comprados por lo usuarios y los de respaldo de propiedad de los distribuidores, lo que significa que la propiedad del actual parque universal de cilindros es compartida entre usuarios y distribuidores en una proporci\u00f3n de 89 a 11. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que para garantizar condiciones adecuadas de operaci\u00f3n y seguridad se cre\u00f3 en la Ley 689 de 2001 el \u201cmargen de seguridad\u201d, que es un rubro incluido dentro del precio de venta del gas, destinado a financiar el mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros y tanques, medida que fue implementada por la CREG que se\u00f1al\u00f3 la forma de administraci\u00f3n centralizada de los recursos y fij\u00f3 la responsabilidad de los distribuidores en la ejecuci\u00f3n de las labores de mantenimiento y reposici\u00f3n, esquema que present\u00f3 falencias que derivaron en la prestaci\u00f3n deficiente e insegura del servicio. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que en la distribuci\u00f3n del combustible existe integraci\u00f3n horizontal de la propiedad, y dado que es un servicio sin conexi\u00f3n f\u00edsica, no existen l\u00edmites claros sobre el \u00e1rea atendida por cada empresa, lo cual ha favorecido la diluci\u00f3n de responsabilidades entre los prestadores; por ello en las bases del plan nacional de desarrollo, secci\u00f3n 4.2.3 se incluy\u00f3 como elemento de la pol\u00edtica de abastecimiento energ\u00e9tico la creaci\u00f3n de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, para que garantice la calidad y seguridad del combustible, debiendo la CREG determinar el mecanismo apropiado para asegurar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros, con eliminaci\u00f3n del margen de seguridad, medidas que quedaron consignadas en la norma acusada que ordena la implementaci\u00f3n de un esquema de responsabilidad \u201cde marca\u201d, con cilindros de propiedad de los distribuidores, a fin de identificar el prestador del servicio y responsabilizarlo por la seguridad y calidad del producto. \u00a0<\/p>\n
Dicho esquema implica que el distribuidor se asegure de que sus cilindros no sean utilizados por otras empresas o terceros, que los usuarios puedan cambiar de prestador del servicio y se formalice la relaci\u00f3n entre distribuidor y comercializador minorista, siendo los usuarios tambi\u00e9n responsables del uso adecuado de los cilindros; adem\u00e1s, permite que se cumplan las exigencias de identificaci\u00f3n y trazabilidad de los cilindros, la vigilancia sobre los mismos, la remuneraci\u00f3n de la inversi\u00f3n de los distribuidores y el ingreso para pagar la administraci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento, para as\u00ed contar con un parque eficiente. \u00a0<\/p>\n
Comenta que atendiendo esas nuevas condiciones, la CREG fij\u00f3 el Marco Regulatorio de Distribuci\u00f3n y Comercializaci\u00f3n Minorista, cuya aplicaci\u00f3n requiere de un per\u00edodo de ajuste suficiente, al final del cual solamente podr\u00e1 prestarse el servicio en cilindros marcados de propiedad de cada distribuidor; as\u00ed mismo, durante ese lapso empresas y usuarios deben prestar y recibir el servicio a trav\u00e9s de los cilindros del parque universal actualmente en circulaci\u00f3n, y con cilindros de propiedad de los distribuidores que entrar\u00e1n gradualmente en funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
Indica que en desarrollo del art\u00edculo 62 demandado, la CREG tambi\u00e9n adopt\u00f3 el reglamento T\u00e9cnico de Distribuci\u00f3n y Comercializaci\u00f3n Minorista de Gas Licuado de Petr\u00f3leo (GLP), reglamentaci\u00f3n que fue consultada y divulgada con el sector, con la que se pretende asegurar la prestaci\u00f3n continua del servicio en condiciones de calidad y seguridad, para lo cual se adelantaron previamente actividades relativas a la estructura de la industria, requisitos, responsabilidades, as\u00ed como estudios y an\u00e1lisis de dise\u00f1o con el fin de hacer efectivo el r\u00e9gimen de transici\u00f3n, evaluando aspectos tales como el uso del parque nuevo, destrucci\u00f3n de cilindros, introducci\u00f3n de los nuevos, reconocimiento al usuario de un valor por su cilindro y su compra por parte de los distribuidores, marcaci\u00f3n, control y divulgaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que como el objeto de esa etapa del programa es garantizar la sostenibilidad del mecanismo de parque marcado de propiedad del distribuidor, tambi\u00e9n se prev\u00e9 la destrucci\u00f3n de cilindros que no cumplan con las condiciones de seguridad, para impedir que puedan ser utilizados por empresas ilegales, e igualmente se estimula el cambio de cilindros no remunerando la devoluci\u00f3n hecha con posterioridad al per\u00edodo de transici\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que el margen de seguridad de que trata la Ley 689 de 2001 se mantendr\u00e1 hasta el termino del per\u00edodo de transici\u00f3n, tiempo durante el cual se realizar\u00e1n acciones para el cambio de esquema de cilindro universal a cilindro marcado, tales como marcaci\u00f3n, compra, eliminaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n, que ser\u00e1n financiadas con los recursos de dicho margen; en lo que respecta a la compra de cilindros a los usuarios, anota que adem\u00e1s de reembolsarles adecuadamente la inversi\u00f3n se crear\u00e1n incentivos. \u00a0<\/p>\n
Asevera que gracias al programa de reposici\u00f3n y mantenimiento, en la actualidad m\u00e1s del 50% del parque universal de cilindros est\u00e1 en condiciones de prestar el servicio, los cuales deben adecuarse e incorporarse al parque marcado de propiedad de los distribuidores mediante la compra al usuario, quien es libre decidir si vende su cilindro al valor fijado por la CREG; en caso de hacerlo, se le pagar\u00e1 en efectivo el precio o se le abonar\u00e1 a lo que debe pagar por concepto de Dep\u00f3sito de Garant\u00eda del cilindro nuevo de propiedad del distribuidor, todo lo cual debe realizarse con un programa de informaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n ofrecido por los comercializadores minoristas y distribuidores. Terminada la transici\u00f3n est\u00e1 prohibido el uso de cilindros del parque universal. \u00a0<\/p>\n
Entrando al an\u00e1lisis de los cargos de la demanda, el interviniente sostiene que no hubo quebrantamiento de los art\u00edculos 154 y 341 superiores y 22 de la Ley 152 de 1994, pues a\u00fan cuando el actual art\u00edculo 62 sufri\u00f3 ciertas modificaciones, las mismas conservaron la esencia de la propuesta inicial y fueron avaladas por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En su parecer tampoco existi\u00f3 violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, ya que la demandante interpreta la norma acusada aisladamente, olvidando el contexto dentro del cual se encuentra, que se refiere a la tem\u00e1tica de la infraestructura y energ\u00eda sostenible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, considera que no se presenta vulneraci\u00f3n de la igualdad, porque en su criterio lo que se busca a trav\u00e9s de la norma demandada es garantizar ese derecho, no s\u00f3lo a los usuarios sino tambi\u00e9n a los agentes prestadores, con el establecimiento de un esquema de responsabilidad de marca.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que seg\u00fan la Constituci\u00f3n, la propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones y el inter\u00e9s privado debe ceder al p\u00fablico y social, lo que trat\u00e1ndose de la prestaci\u00f3n de un servicio de car\u00e1cter esencial es de obligatoria observancia, m\u00e1xime cuando la seguridad de los usuarios constituye elemento prevalente en esa actividad; agrega, que en atenci\u00f3n a esos principios la CREG ha implementado mecanismos para evitar conductas anticompetitivas, que deben ir acompa\u00f1ados de acciones proactivas por parte de las empresas, con intervenci\u00f3n de los organismos de control. \u00a0<\/p>\n
No observa el interviniente infracci\u00f3n al art\u00edculo 58 de la Carta, pues en su sentir en desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo 62 acusado, al usuario se le compra el cilindro, conservando la opci\u00f3n de venderlo o no hacerlo, debiendo ese s\u00ed adquirir el marcado para que pueda recibir el servicio; tampoco entiende como se puede restringir el derecho de propiedad de la empresa respecto de sus cilindros, pues \u00e9stos vuelven a ella, siendo necesario que lleve un control de los usuarios a quienes los entrega, por cuanto es una activo que debe cuidar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que el art\u00edculo 62 demandado modific\u00f3 la destinaci\u00f3n de los recursos del margen de seguridad, para que ahora sean utilizados en la financiaci\u00f3n del cambio de esquema; adem\u00e1s el usuario, si lo desea, puede vender el cilindro a un precio justo y escoger libremente el prestador del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegura que la prestaci\u00f3n del servicio utilizando cilindros marcados bajo la responsabilidad del distribuidor propietario constituye un cambio radical en el esquema vigente, raz\u00f3n por la cual se estableci\u00f3 un per\u00edodo de transici\u00f3n que tiene en cuenta el gasto hecho por los usuarios y reconoce las necesidades del inversi\u00f3n que requieren los distribuidores. \u00a0<\/p>\n
Por ultimo, expresa que en el caso espec\u00edfico de la implementaci\u00f3n del nuevo esquema, esos dineros se usar\u00e1n principalmente para la adquisici\u00f3n a los usuarios de los cilindros que no son aptos para continuar prestando el servicio, as\u00ed como para desarrollar un programa intensivo de capacitaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La representante de la Superintendencia considera atinado confiar a la marca la obtenci\u00f3n de la informaci\u00f3n necesaria para identificar al prestador de un servicio, pues es un elemento transmisor de informaci\u00f3n, concurrencial y representativo de las condiciones intr\u00ednsecas y extr\u00ednsecas de los productos y servicios que identifica, facilit\u00e1ndole a los usuarios el control de calidad basado en su propia experiencia y permitiendo que los empresarios se beneficien de la captura y fidelidad de la clientela. \u00a0<\/p>\n
Expresa, sin embargo, que la efectividad de un esquema de responsabilidad basado en la marca depende de la licitud del uso del signo distintivo durante la distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n del combustible y en etapas ulteriores a ellas, como la del reenvasado, en la que tanto m\u00e1s diluida y confusa puede ser la identidad del distribuidor cuantas m\u00e1s opciones tenga el consumidor de reenvasar el cilindro por distribuidores o comercializadores diferentes a aquel cuya marca aparece en el cilindro. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u00a0<\/p>\n
El apoderado de la Superintendencia defiende la constitucionalidad de la norma acusada, expresando que al establecer un plazo para proceder a la reposici\u00f3n, mantenimiento e imposici\u00f3n de sellos a los cilindros de GLP, se est\u00e1n desarrollando aspectos relacionados con la seguridad de los usuarios y de la comunidad en general, tanto en sus vidas como en sus bienes. \u00a0<\/p>\n
Expone que el no cumplimiento de dichas medidas dentro del t\u00e9rmino de 18 meses puede traer consecuencias lamentables, no solo para usuarios y empresas sino tambi\u00e9n para el pa\u00eds en general, tal como qued\u00f3 consignado en el estudio evaluativo del Sector de Gases Licuados del Petr\u00f3leo contratado por la CREG, el cual fue conocido por todas las empresas distribuidoras, donde se puso de manifiesto el riesgo que genera el mal estado de los cilindros, cuyo contenido puede tener un poder destructivo equivalente a unos 5 kilos de dinamita, por lo que se concluy\u00f3 que deb\u00eda adelantarse la reposici\u00f3n total del parque de cilindros mediante un programa intensivo y efectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la obligaci\u00f3n de reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros por parte de los distribuidores y usuarios es de vital importancia, ya que necesariamente tiene conexidad con el derecho fundamental a la vida e integridad f\u00edsica de las personas que no s\u00f3lo utilizan o est\u00e1n en contacto con los cilindros, sino de toda la comunidad que convive cerca de esos elementos, siendo entonces prevalentes el inter\u00e9s general y los derechos inalienables de las personas sobre el derecho de propiedad, tal como qued\u00f3 establecido en la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
Considera que autoridades como la Superintendencia no pueden ser indiferentes al riesgo que para la vida y salud de los usuarios generar\u00eda el incumplimiento de las obligaciones de las empresas distribuidoras y relacionadas con la reposici\u00f3n y mantenimiento de cilindros de gas, y explica que antes de lo dispuesto en el art\u00edculo 62 acusado, la distribuci\u00f3n de GLP se realizaba bajo un esquema de \u201ccilindro universal\u201d, en el cual el usuario para obtener el servicio deb\u00eda comprar un cilindro nuevo o usado, inici\u00e1ndose as\u00ed un proceso de intercambios aleatorios con el distribuidor de su preferencia o con el veh\u00edculo repartidor de cualquier otro distribuidor, cuando se agotaba el combustible, manteniendo la propiedad del cilindro, aunque no fuera el mismo que compr\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Indica que como mecanismo tendiente a identificar al distribuidor y garantizar la integridad del contenido de los cilindros durante el traslado desde la planta de envasado hasta el usuario final, la CREG en Resoluci\u00f3n 074 de 1996 estableci\u00f3 el uso de un sello de seguridad termoencogible con el nombre del distribuidor, que cubre la v\u00e1lvula para evitar la alteraci\u00f3n de la cantidad de GLP que contiene el cilindro, medida que result\u00f3 ineficaz, por la facilidad de su retiro y reemplazo a bajo costo por un sello de id\u00e9nticas caracter\u00edsticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en su criterio, ha dificultado enormemente que la Superintendencia pueda hacer efectiva la responsabilidad que debe tener el distribuidor hasta el usuario final y ha facilitado la realizaci\u00f3n de pr\u00e1cticas indebidas, como la alteraci\u00f3n del contenido de los cilindros, especialmente durante su traslado (\u201ctransvase\u201d). \u00a0<\/p>\n
Aduce que la normatividad actual tampoco establece requisitos m\u00ednimos para la distribuci\u00f3n de GLP, diferentes a una simple inscripci\u00f3n de la empresa que no requiere activos para desarrollar su actividad, pues puede tomar en arriendo cilindros de propiedad de los usuarios y as\u00ed operar inicialmente con un m\u00ednimo de cilindros, nuevos o usados, lo que ha facilitado la entrada y salida de empresas de diversa \u00edndole, desde las s\u00f3lidamente constituidas, hasta un gran n\u00famero de peque\u00f1os establecimientos, muchos de los cuales incumplen las normas t\u00e9cnicas y de seguridad, obteniendo ganancias debido a las dificultades que enfrentan los organismos de vigilancia y \u00a0control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la prestaci\u00f3n del servicio mediante un parque universal de cilindros, es el principal generador de informalidad de la actividad de distribuci\u00f3n, pues permite que cualquier interesado conforme su propio inventario de cilindros mediante su compra en el mercado secundario de usados, lo cual diluye la responsabilidad que tiene el distribuidor sobre el producto envasado y dificulta el control que se pretenda adelantar en el traslado y venta del producto al usuario final; adem\u00e1s induce al distribuidor a evadir y\/o delegar su responsabilidad en las actividades de traslado y venta del producto, con la consecuente proliferaci\u00f3n de \u201cfleteros\u201d, que promueven la creaci\u00f3n de expendios ilegales, aprovechando su autonom\u00eda durante el traslado y comercializaci\u00f3n del producto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio el esquema vigente fomenta la competencia desleal, pues la facilidad para retirar y reemplazar los sellos permite que durante el transporte y distribuci\u00f3n de los cilindros a trav\u00e9s de puntos de venta autorizados, el producto sea trasvasado, especialmente cuando estas actividades son realizadas por contratistas o firmas diferentes a la que lo envas\u00f3, situaci\u00f3n corroborada por la recurrente queja de los usuarios por la poca duraci\u00f3n de los cilindros; adicionalmente, es com\u00fan el uso de sellos termoencogibles con el nombre de una empresa distribuidora, diferente a la empresa que envas\u00f3 el producto, lo que propicia la evasi\u00f3n de responsabilidad del distribuidor respecto del usuario final. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asevera que bajo el esquema de parque universal, no existe incentivo alguno para que los distribuidores velen por el buen estado y conservaci\u00f3n de los cilindros, pues al fin y al cabo, los recursos para su mantenimiento y reposici\u00f3n corren por cuenta del usuario a trav\u00e9s del margen de seguridad, situaci\u00f3n que se ve agravada por la inexistencia de un est\u00edmulo para que la empresa distribuidora se preocupe por la conservaci\u00f3n, mantenimiento y preservaci\u00f3n de la vida \u00fatil de los cilindros, lo que se traduce en mayores costos por la desidia en la manipulaci\u00f3n y la inexistencia de mantenimiento preventivo, que disminuye la vida \u00fatil y origina reposiciones m\u00e1s frecuentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar los cargos de la demanda, el interviniente sostiene que s\u00ed hubo aval de parte del Ministerio de Hacienda a las modificaciones introducidas al texto final del art\u00edculo 62 acusado y manifiesta que aunque no hubiera existido, de todas formas la disposici\u00f3n ser\u00eda constitucional, toda vez que su contenido no se refiere a un incremento en las autorizaciones de endeudamiento ni a proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en el plan, dado su car\u00e1cter meramente instrumental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Opina que s\u00ed existe relaci\u00f3n directa e inmediata entre el art\u00edculo 62, los objetivos de la ley del plan y la descripci\u00f3n de los programas y subprogramas de dicha ley, indicando al respecto que el an\u00e1lisis sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia, trat\u00e1ndose de una ley del Plan Nacional de Desarrollo, empieza con la determinaci\u00f3n de los proyectos y programas se\u00f1alados en la parte general del plan, para luego examinar si la norma guarda o no una relaci\u00f3n directa e inmediata con alguno de ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que al revisar los proyectos y programas de la parte general, se observa que el art\u00edculo 3.6 de la Ley del Plan consagra en materia de infraestructura, entre otras estrategias, el acceso al servicio domiciliario de gas, con un marco regulatorio en las actividades de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n, lo que hace patente su relaci\u00f3n directa e inmediata con la disposici\u00f3n acusada atinente al servicio de gas licuado de petr\u00f3leo y a la forma c\u00f3mo la regulaci\u00f3n debe desarrollarse por la CREG, de modo que no es posible sostener, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, que el contenido del art\u00edculo 62, relacionado de manera directa e inmediata con la parte general, rompa la unidad de materia del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Afirma que tampoco se presenta desequilibrio en las cargas p\u00fablicas, ya que el art\u00edculo 62 dispone unos recursos para que los distribuidores puedan cumplir con la obligaci\u00f3n de adquirir los cilindros a los usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que la demandante desconoce que es deber del Estado asegurar que la prestaci\u00f3n del servicio de gas licuado de petr\u00f3leo se lleve a cabo en condiciones seguras, obligando a quien desee participar en el mercado a cumplir con ciertas medidas necesarias, como la seguridad de marca en el que cada empresa debe tener sus cilindros plenamente identificados, esquema que ofrece \u00a0m\u00e1s incentivos que aqu\u00e9l en el que los usuarios son \u201cpropietarios\u201d de los cilindros, careciendo de la tecnolog\u00eda y los recursos para llevar a cabo su mantenimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que en el art\u00edculo 62 demandado el legislador lejos de asignar una obligaci\u00f3n en cabeza de los prestadores sin analizar los costos de su cumplimiento, dispuso que \u00e9stos fueran reconocidos en las tarifas y adem\u00e1s orden\u00f3 que el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, se destinara a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG, integrando el monto del margen al de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegura que en esos t\u00e9rminos no es posible referirse a una desigualdad frente a las cargas p\u00fablicas, en perjuicio de los prestadores del servicio de gas, como quiera que a la par con las cargas, se les asignan recursos y cubierto el costo generado por el cambio de esquema, tampoco es dable sostener que el esquema de control vigente, contenido en la Resoluci\u00f3n 74 de 1996, sea menos gravoso. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, la norma acusada tambi\u00e9n deja intacto el n\u00facleo del derecho de propiedad, \u00a0ya que los distribuidores conservan el valor de uso de los cilindros, pues sin ellos ser\u00eda imposible la comercializaci\u00f3n de su producto, lo que es consecuente con el funcionamiento general del sector de los servicios p\u00fablicos domiciliarios donde buena parte de la red pertenece al prestador y no al usuario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El apoderado de la entidad defiende la constitucionalidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, afirmando, en cuanto hace al presunto vicio de forma endilgado por la demandante, que la norma acusada no requer\u00eda aval del Gobierno, pues desde el principio hizo parte del proyecto que present\u00f3 el Ejecutivo, y su contenido no altera el equilibrio financiero. \u00a0<\/p>\n
Expresa que la norma en cuesti\u00f3n fue aprobada en primer debate con un texto casi id\u00e9ntico al propuesto por el Gobierno Nacional, sufriendo \u00a0en segundo debate algunas modificaciones que consistieron en la disminuci\u00f3n del plazo para su aplicaci\u00f3n, el establecimiento de un sistema de responsabilidad de marca, la incorporaci\u00f3n de un componente en la tarifa y la ampliaci\u00f3n del t\u00e9rmino para la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad, con un per\u00edodo de transici\u00f3n que permita a la empresas prestadoras del servicio acoplarse al nuevo esquema. \u00a0<\/p>\n
En su parecer esos cambios, que no fueron sustanciales, mantienen la filosof\u00eda y guardan coherencia y unidad tem\u00e1tica con las bases del plan, en lo que hace al establecimiento de un esquema de responsabilidad de marca en la distribuci\u00f3n domiciliaria del gas, la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad de la Ley 689 de 2001, enmiendas que no alteran el equilibrio financiero del plan, ya que los recursos a los que alude la norma provienen del valor comercial que paga el usuario y no implican erogaci\u00f3n para el Tesoro P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Afirma que en comunicaci\u00f3n del 21 de marzo de 2007, dirigida al Congreso, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no expres\u00f3 inconformidad frente a la norma en cuesti\u00f3n, como tampoco lo hizo el Presidente al presentar objeciones al texto definitivo del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Agrega, que en el mismo sentido el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1151 de 2007, al describir los principales programas de inversi\u00f3n, dispone que se debe establecer un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria de gas que permita identificar el prestador del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la pol\u00edtica planteada estuvo originada en la demostrada inconveniencia del esquema de prestaci\u00f3n del servicio de gas, basado en un \u00a0parque universal de cilindros y tanques estacionarios, que ofrec\u00eda limitaciones para el oportuno mantenimiento y reposici\u00f3n de esos elementos en detrimento de la calidad y seguridad del servicio, con falencias tales como incumplimiento de normas t\u00e9cnicas sobre envase, ausencia de revisi\u00f3n de los cilindros, trasvase sin control y fuera de la planta, tercerizaci\u00f3n del traslado a trav\u00e9s de fleteros, exceso de vida \u00fatil de los cilindros, entre otras. \u00a0<\/p>\n
Indica que algunos beneficios del nuevo esquema son la definici\u00f3n del producto, responsabilidad del prestador del servicio, vinculaci\u00f3n de la calidad del servicio a la comercializaci\u00f3n, atenci\u00f3n del cliente e incentivos para la inversi\u00f3n en mantenimiento y reposici\u00f3n, lo cual confirma la premisa de que la norma demandada fue concebida como instrumento para ejecutar una de las pol\u00edticas del plan nacional de desarrollo y, por ello, guarda unidad tem\u00e1tica con ese cuerpo normativo. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo demandado no desconoce los principios de solidaridad e igualdad, teniendo en cuenta que la obligaci\u00f3n de adquirir los cilindros es para todas las empresas prestadoras del servicio de gas domiciliario, y agrega que una vez terminado el per\u00edodo de transici\u00f3n no existir\u00e1 el escenario en el que las empresas sean propietarias de todos los cilindros; medida que tampoco es onerosa, pues la norma acusada introduce una forma de financiaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de los cilindros por parte de las empresas prestadoras y con ese prop\u00f3sito cambi\u00f3 la destinaci\u00f3n del margen de seguridad de la Ley 689 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, manifiesta que la norma acusada no viola el derecho de propiedad, pues este derecho no se ve comprometido porque el usuario use el cilindro, y adem\u00e1s porque usuario y prestador est\u00e1n identificados, pudiendo exigir el uno del otro las responsabilidades que se derivan de su relaci\u00f3n contractual. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del ciudadano Mauricio Plazas Vega \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que desde un principio el Gobierno ten\u00eda previsto como mecanismo para la ejecuci\u00f3n del plan de inversiones, garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas y establecer un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria de ese combustible, ya que el tema form\u00f3 parte del proyecto presentado por el Ejecutivo al Congreso al ser incluido en el art\u00edculo 44, titulado \u201cservicio domiciliario de gas licuado\u201d, que corresponde al art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Expresa que como es apenas normal en cualquier proyecto de ley, el texto del art\u00edculo acusado no es exactamente igual al inicialmente propuesto, pero su esencia es la misma, guardando coherencia y unidad tem\u00e1tica con las bases del plan, no obstante que en segundo debate le fueron introducidas modificaciones que en ning\u00fan momento se apartan de dichas bases, pues la enmienda sigue orientada a establecer el esquema de responsabilidad y asegurar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros; adem\u00e1s, la eliminaci\u00f3n del margen de utilidad creado en la Ley 689 de 2001, estaba prevista en el texto inicial. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que al pronunciarse sobre la ponencia para segundo debate, el Gobierno no expres\u00f3 inconformidad alguna con el texto del art\u00edculo 62 y tampoco lo hizo al formular las objeciones presidenciales, lo que indica claramente que nunca estuvo en desacuerdo con las modificaciones efectuadas a dicha norma. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, no tendr\u00eda sentido que el Gobierno tuviera que avalar expresamente cualquier modificaci\u00f3n, por peque\u00f1a que sea, respecto de art\u00edculos propuestos por \u00e9l mismo, m\u00e1xime cuando las normas supuestamente violadas establecen como requisito el aval gubernamental s\u00f3lo cuando se altera el equilibrio financiero, lo que busca evitar que el Congreso presente iniciativas sin contar con recursos que las financien; a su juicio, basta una simple lectura del texto demandado para advertir que ello no sucedi\u00f3, pues all\u00ed no se est\u00e1n comprometiendo recursos p\u00fablicos ni hay incremento en las autorizaciones de endeudamiento o inclusi\u00f3n de proyecto de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Recuerda, que en el Reglamento del Congreso y en la Ley Org\u00e1nica del Plan se establece la posibilidad que las c\u00e1maras legislativas puedan introducir modificaciones a los proyectos de ley en segundo debate, sin que sea necesario que regresen a las comisiones, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y se obtenga la aprobaci\u00f3n de la otra c\u00e1mara, como en efecto ocurri\u00f3 con el art\u00edculo 62 acusado. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el principio de identidad flexible, en lo que tiene que ver con la expedici\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, debe entenderse como una exigencia en el sentido de mantener durante los debates una clara identidad en cuanto a su esencia, tal como sucedi\u00f3 con la norma acusada, al punto que su contenido se encontraba incluido en la propuesta del gobierno. \u00a0<\/p>\n
Luego de citar apartes de jurisprudencia constitucional sobre el principio de identidad en la aprobaci\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, el ciudadano interviniente concluye que el hecho de que un art\u00edculo no haya sido aprobado en primer debate y se haya introducido en el segundo no genera su inconstitucionalidad, siempre que el tema sobre el cual versa haya sido tratado durante el tr\u00e1mite legislativo y sirva de mecanismo para poner en marcha el plan de desarrollo, como ocurri\u00f3 con el art\u00edculo 62 demandado. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, concluye (i) que el asunto materia de la norma acusada guard\u00f3 siempre plena coherencia y unidad tem\u00e1tica con las bases del plan; (ii) la modificaci\u00f3n que sufri\u00f3 en segundo debate no fue de car\u00e1cter sustancial, pues el tema regulado form\u00f3 parte del texto inicial del proyecto de ley y recibi\u00f3 la aprobaci\u00f3n reglamentaria y (iii) el cargo por carencia de aval no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto fue el propio Gobierno el que propuso el tema y la modificaci\u00f3n introducida no altera el equilibrio financiero del plan de inversiones p\u00fablicas, enmienda que se encuentra autorizada legal y jurisprudencialmente, razones que son suficientes para solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Fundaci\u00f3n para la promoci\u00f3n y defensa de los derechos e intereses colectivos, Funprodeco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Presidenta y representante legal de esa Fundaci\u00f3n intervino para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, manifestando, en relaci\u00f3n con el primer cargo por presunto vicio de forma, que la jurisprudencia constitucional admite la introducci\u00f3n de modificaciones a la ley del plan en segundo debate, siempre que exista identidad flexible y unidad tem\u00e1tica, exigencias que cumple la norma acusada al tener relaci\u00f3n de conexidad directa con las estrategias normativas del plan. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la presunta alteraci\u00f3n del equilibrio financiero, se\u00f1ala que la disposici\u00f3n demandada no lo afecta en la medida en que los recursos que se obtendr\u00e1n por el margen de seguridad que se cobra por el servicio de gas, seguir\u00e1n carg\u00e1ndose al consumidor y seguir\u00e1n destin\u00e1ndose al mantenimiento de los cilindros de gas, con la ventaja de que seg\u00fan la regulaci\u00f3n de la CREG, se orientar\u00e1n tambi\u00e9n a fortalecer el sistema de responsabilidad por marca de los cilindros. \u00a0<\/p>\n
Sobre el cargo relativo a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior, considera que la medida no es excesiva, pues si bien implica un costo y unas operaciones adicionales para los distribuidores, sin embargo ella est\u00e1 dirigida a proteger el inter\u00e9s general de los usuarios que podr\u00e1n contar con un servicio m\u00e1s seguro y con un esquema de responsabilidad menos complejo que el del cilindro universal, donde no resultaba sencillo determinar quien realiz\u00f3 el inadecuado mantenimiento y reparaci\u00f3n de los cilindros. \u00a0<\/p>\n
Afirma que no existe violaci\u00f3n de la igualdad, pues el deber de mantenimiento y reposici\u00f3n no corresponde al ciudadano, quien s\u00f3lo est\u00e1 interesado en el contenido del cilindro, sino al distribuidor como operador y propietario de una infraestructura quien tambi\u00e9n debe asumir la responsabilidad por el envase del producto que distribuye, raz\u00f3n por la cual el esquema de marca deviene en una carga necesaria, razonable y proporcionada. \u00a0<\/p>\n
Asevera que con tal fin la norma elimina el margen de seguridad, que hoy deben sufragar los usuarios, para dirigirlo a proveer los recursos que los distribuidores utilicen en el mantenimiento, reparaci\u00f3n y reemplazo de los cilindros, costo que bajo el esquema de marca debe ser asumido por ellos, como debe corresponder a los principios que gobiernan la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, cuya infraestructura debe quedar bajo responsabilidad del prestador. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 de la Carta, estima que \u00a0imponer al distribuidor la obligaci\u00f3n de adquirir los cilindros, a pesar de que en la propiedad sobre ellos se separen los atributos de uso, goce y disposici\u00f3n, para radicarse en los usuarios, no afecta el n\u00facleo de ese derecho, pues as\u00ed lo justifica la contraprestaci\u00f3n que recibe el distribuidor por el servicio, quien entrega el cilindro en virtud de un contrato de comodato que permitir\u00e1 que sea usado hasta su agotamiento. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el usuario s\u00f3lo tiene inter\u00e9s en el gas contenido en el envase y por ello no puede sostenerse, sin contrariar la m\u00e1s elemental sind\u00e9resis, que pueda percibir los frutos del cilindro, que corresponden al distribuidor, quien gracias a la propiedad del cilindro puede realizar su actividad, ya que el cilindro es eslab\u00f3n indispensable en la red de distribuci\u00f3n en cuanto le permite llevar el gas hasta el usuario. \u00a0<\/p>\n
Se queja la interviniente de que una demanda sin argumentaci\u00f3n pretenda torpedear los esfuerzos del Gobierno y el Congreso por regularizar y formalizar el sector del gas propano, que viene afectado por gran cantidad de actores informales que en claro ejercicio de una competencia desleal prestan un servicio en condiciones precarias y sin el respaldo patrimonial necesario para hacer inversiones en beneficio de los consumidores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, llama la atenci\u00f3n que la demandante represente el inter\u00e9s particular de las empresas prestadoras que temen al cambio, como quiera que hace parte de la junta directiva de dos entidades privadas, y gerencia una de ellas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del Procurador, el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera la Constituci\u00f3n, en primer t\u00e9rmino, porque en su criterio las modificaciones realizadas por el legislador al texto original propuesto por el Gobierno Nacional, no requer\u00edan de su aval.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala que si bien es cierto que el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que su texto y contenido deba ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondr\u00eda a otras normas de la Carta, que hacen del debate legislativo un proceso discursivo, en el que las c\u00e9lulas legislativas pueden introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que en virtud del principio de consecutividad de las leyes, derivado de lo estipulado en los art\u00edculos 157 y 160 constitucionales, la aprobaci\u00f3n de las leyes se hace sobre temas consecutivos y as\u00ed se les puede introducir cambios a medida que avanza su tr\u00e1mite en cada una de las c\u00e9lulas legislativas, siempre y cuando esas reformas, que incluso pueden consistir en art\u00edculos nuevos, respeten la regla de la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Afirma que si ello es posible en el tr\u00e1nsito del proyecto de una comisi\u00f3n a la plenaria, mucho m\u00e1s lo ser\u00e1 cuando pase de una C\u00e1mara a otra, pues \u00a0la introducci\u00f3n de cambios a los proyectos es algo impl\u00edcito a la funci\u00f3n legislativa, donde lo importante es que la materia a que los cambios se refiera presente un nexo sustancial con lo que se hab\u00eda venido debatiendo y aprobando. \u00a0<\/p>\n
Asevera que en el caso en estudio, al modificarse la disposici\u00f3n demandada \u00a0en el segundo debate del proceso legislativo en la C\u00e1mara de Representantes, tal como consta en el acta No. 045 del 2 de mayo de \u00a02007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 288 de 2007, se cumpli\u00f3 con lo dispuesto en el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, que autoriza la inclusi\u00f3n de adiciones en plenaria, pues all\u00ed se incluyeron aspectos relacionados con la seguridad en los cilindros de propiedad de los distribuidores de gas licuado de petr\u00f3leo y se modific\u00f3 el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, los cuales le dan alcance al proyecto original y en manera alguna requer\u00edan el aval del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el argumento de que dicho aval correspond\u00eda al Ministerio de Minas y Energ\u00eda no es admisible, pues es funci\u00f3n del Congreso fijar las pol\u00edticas en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de gas licuado de petr\u00f3leo, expidiendo las directrices que considere necesarias para el adecuado y la eficiente prestaci\u00f3n del referido servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Expresa que la regla de la unidad de materia no puede tener el mismo alcance trat\u00e1ndose de la Ley del Plan, pues por su naturaleza puede comprender un universo muy amplio, no solamente de metas econ\u00f3micas sino de normas jur\u00eddicas tendientes a consagrar los mecanismos para la correcta ejecuci\u00f3n del plan, lo cual no significa que Gobierno y Congreso puedan modificar o adicionar disposiciones que no tengan conexidad alguna con lo regulado en dicha ley, pues las normas jur\u00eddicas que se inserten necesariamente deben ser mecanismos a trav\u00e9s de los cuales se cumple con los objetivos all\u00ed fijados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que en el presente caso, la tem\u00e1tica del gas licuado de petr\u00f3leo s\u00ed tiene relaci\u00f3n de conexidad y est\u00e1 \u00edntimamente ligada a los objetivos generales del Plan de Desarrollo y a su naturaleza, ya que en su parte introductoria se consagra como pol\u00edtica estatal la masificaci\u00f3n del uso de gas licuado de petr\u00f3leo y el art\u00edculo 6\u00b0 numeral 4.2. ib\u00eddem, relativo al desarrollo empresarial, se refiere al impulso de usos alternativos del gas licuado de petr\u00f3leo, incentivando el abastecimiento de la demanda domiciliaria y el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria de ese combustible que permita identificar el prestador del servicio, lo que demuestra que el tema fue tratado desde el principio del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, permitiendo que el Congreso efectuara las modificaciones a que hubiere lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su parecer, las adiciones realizadas no solamente est\u00e1n en consonancia con el art\u00edculo inicialmente presentado por el Ejecutivo, sino con los objetivos y pol\u00edticas generales del Plan Nacional de Desarrollo, puesto que la introducci\u00f3n de un esquema de responsabilidad de marca en los cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de gas licuado, tal como lo se\u00f1ala la disposici\u00f3n demandada, es una contribuci\u00f3n notoria a la seguridad en el manejo de ese combustible, lo cual repercute en la adecuada y eficiente prestaci\u00f3n del servicio, situaci\u00f3n que vislumbra a\u00fan m\u00e1s la pertinencia de esa regulaci\u00f3n que, por tanto, se ajusta a la regla de la unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Opina que con la modificaci\u00f3n introducida por el legislador en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, el Congreso de la Rep\u00fablica procedi\u00f3 a darle alcance a la iniciativa gubernamental, consagrando herramientas suficientes, dirigidas a garantizar los derechos de los usuarios del servicio p\u00fablico del gas licuado de petr\u00f3leo, que a su vez se inscriben en la tem\u00e1tica inicialmente puesta a consideraci\u00f3n del legislador. \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador la norma demandada tampoco desconoce el principio de solidaridad, ni los derechos a la igualdad y propiedad, ya que el objetivo perseguido por el legislador consiste en buscar un est\u00e1ndar de calidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico del gas licuado de petr\u00f3leo, a trav\u00e9s del suministro de los cilindros por parte de las empresas con todas las especificaciones de seguridad, aspecto que permite que se fijen procedimientos de calidad y seguridad que privilegian los intereses de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
Considera que lo acusado no pone a las empresas prestadoras del servicio en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica gravosa, pues autoriza a la CREG para incorporar a la tarifa la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios, previendo que las inversiones que deben realizar en calidad y seguridad, mediante la reposici\u00f3n y r mantenimiento de los cilindros y de los tanques estacionarios, sean recuperadas a trav\u00e9s de las tarifas; as\u00ed mismo, autoriza que dispongan de los recursos necesarios para afrontar la transici\u00f3n consagrada en la norma, ya que el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio tampoco es admisible invocar la vulneraci\u00f3n al derecho de propiedad, pues el dise\u00f1o legal de la medida contenida en el art\u00edculo 62 consagra un esquema de responsabilidad en el manejo del combustible, que obliga a las empresas prestadoras del servicio a suministrar los cilindros y tanques estacionarios, proporcion\u00e1ndole los recursos suficientes para que cumplan con la nueva reglamentaci\u00f3n, cuyo objetivo principal es la calidad y seguridad. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acci\u00f3n de la referencia, toda vez que est\u00e1 dirigida contra una disposici\u00f3n perteneciente a una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos a resolver \u00a0<\/p>\n
En la presente oportunidad corresponde a esta corporaci\u00f3n determinar si con desconocimiento de los art\u00edculos 341 superior y 22 de la Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo, en la expedici\u00f3n del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, se incurri\u00f3 en violaci\u00f3n del principio de identidad legislativa, porque seg\u00fan la demandante su texto final ser\u00eda resultado de modificaciones que no guardan correspondencia con la propuesta inicial presentada por el Gobierno Nacional y su aprobaci\u00f3n no habr\u00eda contado con su aval, en cuanto su contenido habr\u00eda alterado el equilibrio financiero del plan de inversiones p\u00fablicas, adoptado en ese ordenamiento legal. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n debe establecer si la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia (art. 158 Const.), al regular asuntos atinentes al servicio p\u00fablico domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo que no tendr\u00edan relaci\u00f3n de conexidad con la tem\u00e1tica de la Ley 1151 de 2007, por la cual se aprob\u00f3 el plan nacional de desarrollo para el per\u00edodo 2006-2010, y si las medidas all\u00ed consagradas conculcan las normas constitucionales que invoca la demandante, relacionadas con la solidaridad y los derechos de igualdad y propiedad privada (arts. 13 y 58 Const.). \u00a0<\/p>\n
A fin de despejar los anteriores interrogantes, la Corte abordar\u00e1 primero, por razones de orden \u00a0metodol\u00f3gico, las acusaciones que tienen que ver con el tr\u00e1mite que surti\u00f3 el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 en el Congreso de la Rep\u00fablica, para lo cual recordar\u00e1 las subreglas jurisprudenciales sobre el control constitucional de las normas de la ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, la posibilidad de introducir enmiendas y art\u00edculos nuevos durante el segundo debate del respectivo proyecto, as\u00ed como el alcance y significado de los principios de unidad de materia e identidad legislativa; hecho ese an\u00e1lisis, entrar\u00e1 al estudio de las acusaciones contra dicha disposici\u00f3n por razones de orden \u00a0material. \u00a0<\/p>\n
3. An\u00e1lisis de los cargos por presuntos vicios en la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que uno de los cargos de la demanda, concretamente el referido a la presunta violaci\u00f3n del principio de identidad legislativa, apunta a la posible existencia de un t\u00edpico vicio de procedimiento, antes de entrar a estudiarlo es menester verificar que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad se haya ejercido oportunamente, pues de conformidad con lo previsto en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201cLas acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto\u201d. \u00a0<\/p>\n
A este respecto la Corte constata que la acci\u00f3n de la referencia fue interpuesta en tiempo, ya que la referida ley fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 46.700 de 25 de julio de 2007 y la demanda fue presentada el 25 de febrero de 2008, esto es dentro del t\u00e9rmino previsto en la citada norma superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, desde este punto de vista, resulta viable proceder al an\u00e1lisis de esa acusaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2. Significado de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado1 que para realizar el control constitucional, formal y material, de la ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico se deben tener en cuenta como par\u00e1metros normativos las disposiciones que regulan la actividad legislativa referente a la expedici\u00f3n de dicha ley, a saber, el art\u00edculo 341 constitucional, las normas generales que regulan el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las leyes (Ley 5\u00aa de 1992) y especialmente a la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 341 superior, el tr\u00e1mite de la ley del plan nacional de desarrollo debe cumplir, en l\u00edneas generales, el siguiente itinerario legislativo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Elaborado por el Gobierno el proyecto correspondiente, con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y previa consulta al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, ser\u00e1 presentado a consideraci\u00f3n del Congreso, con las enmiendas que considere pertinentes, dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo; (ii) con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada corporaci\u00f3n discutir\u00e1 y evaluar\u00e1 el plan en sesi\u00f3n plenaria; (iii) durante el tr\u00e1mite de la aprobaci\u00f3n, el Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero; sin embargo, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional; (iv) si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses despu\u00e9s de presentado, el gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas pautas fueron desarrolladas por la Ley 152 de 1994 (arts. 20 a 23), Org\u00e1nica de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, fijando, entre otras, las siguientes reglas sobre presentaci\u00f3n, debate e introducci\u00f3n de modificaciones al proyecto correspondiente, a las que se hace menci\u00f3n por ser pertinentes para la soluci\u00f3n del asunto que se analiza:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Al proyecto gubernamental del Plan Nacional de Desarrollo se le dar\u00e1 primer debate en las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de ambas C\u00e1maras en sesi\u00f3n conjunta, en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas; (ii) con base en el informe rendido en primer debate, cada una de las C\u00e1maras en sesi\u00f3n plenaria discutir\u00e1 y decidir\u00e1 sobre el proyecto presentado en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas; (iii) en cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero; (iv) para tales modificaciones o la inclusi\u00f3n de nuevos programas o proyectos de inversi\u00f3n, se requerir\u00e1 aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (v) cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara y en caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y se someter\u00e1 nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente; (vi) en ning\u00fan caso el tr\u00e1mite de las modificaciones ampliar\u00e1 el t\u00e9rmino para decidir; (vii) en cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Gobierno Nacional podr\u00e1 introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En punto a la posibilidad de introducir enmiendas a los proyectos de ley, de manera general los art\u00edculos 160 de la Constituci\u00f3n y 178 de la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso, permiten que durante el segundo debate las c\u00e1maras incluyan las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias, sin necesidad de que la iniciativa regrese a la comisi\u00f3n de donde proviene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esa forma, se adopta el principio de \u201cidentidad flexible\u201d, en virtud del cual no existe obligaci\u00f3n para las c\u00e9lulas legislativas de preservar el mismo texto de los proyectos en todo su tr\u00e1mite en el Congreso, aunque ellos s\u00ed deben ser los mismos en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios. Por tal raz\u00f3n, para su validez constitucional es necesario que las adiciones introducidas tengan un v\u00ednculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente (identidad legislativa)2 y adem\u00e1s, guarden relaci\u00f3n de conexidad con la materia general que identifica al proyecto (unidad de materia). Sobre el t\u00f3pico, esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y est\u00e1n \u00edntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. As\u00ed, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.\u201d3 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que debe observar los principios de identidad legislativa y unidad de materia, de forma tal que si en el debate parlamentario se presentan diferencias entre los textos aprobados por ambas c\u00e1maras, que no afecten la esencia misma del proyecto, se debe acudir a la instancia de las Comisiones de Conciliaci\u00f3n (art. 161 Const.), con el fin de superarlas, evento en el cual se requerir\u00e1 \u201c(i) que el asunto o materia sobre el que versa el art\u00edculo introducido por una de las c\u00e1maras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el art\u00edculo haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el art\u00edculo tenga una relaci\u00f3n material con el asunto o general del proyecto de ley\u201d.4 \u00a0<\/p>\n
Esta Corte ha advertido que las anteriores reglas tienen connotaci\u00f3n particular trat\u00e1ndose de la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley sobre plan nacional de desarrollo, dado que la iniciativa gubernamental involucra diversas instancias administrativas, nacionales y territoriales, al igual que a la Rama Judicial y exigen la participaci\u00f3n de la comunidad, siendo su resultado \u201cuna propuesta pol\u00edtica referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertaci\u00f3n, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompa\u00f1ada de estrategias concretas a trav\u00e9s de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos\u201d. 5 \u00a0<\/p>\n
A fin de determinar el significado y aplicaci\u00f3n de dichas reglas en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, conviene tener presente que de conformidad con el art\u00edculo 339 superior dicho plan contendr\u00e1 una \u201cparte general\u201d donde se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno; y tambi\u00e9n un \u201cplan de inversiones p\u00fablicas\u201d, que contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son \u00fanicamente de car\u00e1cter presupuestal, sino que tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas, cuyo alcance permita realizar los prop\u00f3sitos all\u00ed establecidos, pues es propio de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de \u00edndole instrumental en cuanto est\u00e1n destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Partiendo del contenido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, esta Corte igualmente ha se\u00f1alado que como la tem\u00e1tica de dicha la ley son las metas y prioridades de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental en el per\u00edodo presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, la regla de la unidad de materia \u201cimplica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto tendr\u00edan una relaci\u00f3n de conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, por lo cual el Congreso podr\u00eda incluir todo tipo de metas y estrategias\u201d. 7 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto se ha precisado que de acuerdo con los \u00a0art\u00edculos 342 de la Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, el Congreso puede modificar \u00fanicamente el Plan de Inversiones, en tanto que seg\u00fan el art\u00edculo 23 de dicha ley, el Gobierno puede hacerlo con cualquiera de las dos partes del Plan Nacional de Desarrollo; adem\u00e1s existe otra limitaci\u00f3n, relacionada con la exigencia constitucional de que los cambios introducidos al Plan de Inversiones deban mantener el equilibrio financiero y de que cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 visto bueno del Gobierno Nacional. Las dem\u00e1s modificaciones al plan de inversiones, contrario sensu, no requieren aval. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha expresado esta corporaci\u00f3n, que el alcance de los principios de unidad de materia e identidad flexible en la expedici\u00f3n de la Ley del Plan, est\u00e1 influenciado por el principio \u201cde coherencia\u201d (art. 3\u00b0 Ley 152 de 1994), seg\u00fan el cual \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d. En palabras de esta Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporaci\u00f3n estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s\u00ed, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales \u00a0contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas \u00a0definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. \u00a0En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate.\u201d 8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los anteriores criterios han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573 y C-795 de 2004 (en ambas M. P. Rodrigo Uprimny Yepes)9, y m\u00e1s recientemente en el fallo C-376 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), donde se destac\u00f3 que esa conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar \u00fatiles para la consecuci\u00f3n de aquellas finalidades, lo que incluye \u201cinstrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental\u201d, aserto que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 constitucional, conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo contendr\u00e1 tambi\u00e9n las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue reiterado tambi\u00e9n en la sentencia C-377 de 2008 (M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), por la cual se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 146 del actual Plan de Desarrollo, sobre el manual de tarifas m\u00ednimas para los prestadores de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, constitucionalmente es admisible la inclusi\u00f3n de modificaciones y art\u00edculos nuevos al proyecto de ley del plan nacional de desarrollo durante el segundo debate, siempre que se observen las reglas anteriormente mencionadas, lo cual habr\u00e1 de verificar la Corte en el caso concreto en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, revisando al efecto el tr\u00e1mite surtido por esa disposici\u00f3n en las c\u00e1maras legislativas y determinando as\u00ed mismo, si las modificaciones que seg\u00fan la demandante fueron incorporadas a su texto respetaron los principios de identidad legislativa y unidad de materia, que rigen la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0La norma demandada y su tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, dispone que dentro de los 18 meses siguientes a la expedici\u00f3n de esa ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, CREG, debe adoptar los cambios necesarios para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el respectivo prestador del referido servicio, quien deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0<\/p>\n
Ordena igualmente que el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se elimine a partir del 31 de diciembre de 2010 y que a partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n, dicho margen sea destinado a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida la CREG, integrando su monto al margen de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo. \u00a0<\/p>\n
Al revisar el tr\u00e1mite legislativo surtido por la disposici\u00f3n acusada, se observa lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
El 6 de febrero de 2007, el Gobierno radic\u00f3 ante la Secretar\u00eda de la C\u00e1mara de Representantes10 el proyecto de ley N\u00b0 201, por el cual se expide el plan nacional de desarrollo e inversiones \u201cEstado Comunitario Desarrollo Para Todos\u201d, incluyendo en el art\u00edculo 6\u00b0, dentro de la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n, el numeral 4.2 titulado \u201cAgenda Interna: estrategia de desarrollo productivo\u201d, donde aparece, entre otras, la siguiente propuesta relacionada con el uso domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026se promover\u00e1 la competencia en el mercado de biocombustibles. Se impulsar\u00e1n usos alternativos del gas licuado de petr\u00f3leo, incentivando en todo caso el abastecimiento de la demanda domiciliaria y se establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria del gas licuado de petr\u00f3leo que permita identificar el prestador del servicio.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, dentro del T\u00edtulo II referente al Plan de Inversiones P\u00fablicas, Cap\u00edtulo IV, \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan\u201d, Sector Minas y Energ\u00eda, el art\u00edculo 44 \u00a0del proyecto, dispuso lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 44. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de los (18) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG-, establecer\u00e1 el mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario. As\u00ed mismo, durante este per\u00edodo la CREG establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 1\u00b0 de enero de 2009.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida fue justificada por el Gobierno, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cIndustria del gas licuado de petr\u00f3leo. Con el objetivo de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petr\u00f3leo y de esta manera fortalecer la canasta de energ\u00e9ticos disponible en el pa\u00eds, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda evaluar\u00e1 e implementar\u00e1 un esquema de regulaci\u00f3n t\u00e9cnica y econ\u00f3mica que permita impulsar los usos alternativos de este energ\u00e9tico, siempre y cuando se asegure el abastecimiento de la demanda domiciliaria. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la CREG establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido. En concordancia con lo anterior, la CREG establecer\u00e1 el mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas, buscando la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad.\u201d \u00a0(No est\u00e1 subrayado en el texto original.) \u00a0<\/p>\n
La propuesta en comento hizo parte de las ponencias para primer debate en C\u00e1mara11 y Senado12, siendo aprobada por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de ambas c\u00e1maras13 el 22 de marzo de 200714 con el mismo texto de la iniciativa gubernamental, agreg\u00e1ndole solamente la expresi\u00f3n \u201cdieciocho\u201d, referida al t\u00e9rmino fijado a la CREG para establecer el mecanismo apropiado para la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de GLP y el esquema de responsabilidad, medida que fue justificada con los mismos t\u00e9rminos empleados en la exposici\u00f3n de motivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las ponencias para segundo debate tanto en la C\u00e1mara de Representantes15 como en el Senado de la Rep\u00fablica16 propusieron modificar el texto en menci\u00f3n aprobado en primer debate, \u201ccon el fin de reducir el t\u00e9rmino all\u00ed establecido y hacer unas precisiones en cuanto a la funci\u00f3n que deber\u00e1 regular la CREG y prorrogar el t\u00e9rmino en el cual deber\u00e1 eliminarse el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, principalmente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto definitivo aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara17 es del siguiente tenor literal: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 68. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de doce (12) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley (sic). La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de Gas licuados (sic) de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas licuado de petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La plenaria del Senado de la Rep\u00fablica aprob\u00f3 el anterior texto18, pero a\u00f1adi\u00e9ndole al final del inciso segundo la expresi\u00f3n \u201cy su monto se integrar\u00e1 al margen de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo\u201d, raz\u00f3n por la cual, ante la divergencia con el aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara, debi\u00f3 ser sometido a conciliaci\u00f3n, al igual que otras normas del proyecto, siendo acogido por la Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n19 el texto del art\u00edculo 68 que aprob\u00f3 el Senado con la citada enmienda, cuyo informe fue aprobado por las plenarias de Senado y C\u00e1mara el 4 de mayo de 200720. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto finalmente aprobado es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 62. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de doce (12) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de Gas licuados (sic) de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas licuado de petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG. Y su monto se integrar\u00e1 al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.4. Observancia de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo acusado. Improcedencia del aval del Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conocido el tr\u00e1mite que cumpli\u00f3 el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 en el Congreso de la Rep\u00fablica, la Corte debe ahora determinar si en su aprobaci\u00f3n fueron observados los principios de identidad legislativa y unidad de materia por parte de las corporaciones legislativas, pues como se recordar\u00e1 se controvierte la validez constitucional de la norma acusada porque habr\u00eda sido aprobada desconociendo dichos principios. As\u00ed mismo, debe verificarse si las enmiendas introducidas en el texto de la norma acusada requer\u00edan del aval del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Para la demandante el texto del art\u00edculo impugnado es resultado de modificaciones que no tienen relaci\u00f3n con la propuesta gubernamental consagrada en el art\u00edculo 44 del proyecto de ley, que en consonancia con el programa de inversi\u00f3n previsto en el art\u00edculo 6\u00b0 numeral 4.2. de la misma iniciativa, ordena establecer un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria del gas licuado de petr\u00f3leo, que permita identificar el prestador del servicio. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subyace en esta acusaci\u00f3n la creencia errada de que el texto de los proyectos de ley debe mantenerse inc\u00f3lume durante todo el tr\u00e1mite en el Congreso, cuando la verdad es que el principio de identidad no presenta tal rigidez, ya que permite introducir a las c\u00e1maras las enmiendas y art\u00edculos nuevos que estimen necesarios, siempre y cuando tengan conexidad con la materia tratada y aprobada en primer debate y con la tem\u00e1tica general de la iniciativa. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se revisa la evoluci\u00f3n del art\u00edculo demandado que se presenta a continuaci\u00f3n en el cuadro adjunto, se advertir\u00e1 sin dificultad que en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n no hubo desconocimiento del principio de identidad legislativa, ya que las medidas que propuso el Gobierno en el art\u00edculo 44 del proyecto de ley del plan, fueron modificadas en primero y segundo debate, conservando la esencia de la propuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Texto del proyecto original \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto aprobado en primer debate \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto aprobado en Segundo debate \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto conciliado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto definitivo \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 44. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de los (18) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG-, establecer\u00e1 el mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario. As\u00ed mismo, durante este per\u00edodo la CREG establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 1\u00b0 de enero de 2009.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 46. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de los dieciocho (18) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG-, establecer\u00e1 el mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario. As\u00ed mismo, durante este per\u00edodo la CREG establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 1\u00b0 de enero de 2009.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 68. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de doce (12) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de Gas licuados (sic) de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas licuado de petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG.\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 62. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de doce (12) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de Gas licuados (sic) de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas licuado de petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG. Y su monto se integrar\u00e1 al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 62. Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del t\u00e9rmino de doce (12) meses siguientes a la expedici\u00f3n de esta ley. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas CREG, adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de Gas licuados (sic) de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio p\u00fablico de Gas licuado de petr\u00f3leo que deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminar\u00e1 a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para efecto expida la CREG. Y su monto se integrar\u00e1 al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, el art\u00edculo 44 del proyecto contiene las siguientes medidas en relaci\u00f3n con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo: (i) el establecimiento por la CREG en un plazo de 18 meses de un mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo utilizados para dicho servicio; (ii) la adopci\u00f3n por ese organismo de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, para que garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001. \u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite surtido en comisiones y plenarias se introdujeron las siguientes modificaciones a la norma impugnada: (i) la autorizaci\u00f3n \u00a0a la CREG, para adoptar en un plazo de 12 meses siguientes a la expedici\u00f3n de la ley, los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de GLP y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario sea incorporada en la tarifa; (ii) la introducci\u00f3n de un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio, quien \u00a0deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010; (iv) la destinaci\u00f3n de ese margen a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida la CREG; (v) la integraci\u00f3n de ese monto al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado. \u00a0<\/p>\n
Evidentemente existe concatenaci\u00f3n entre la materia a la que se refieren las modificaciones incluidas al texto del art\u00edculo 62 en segundo debate con el aprobado en primer debate y con la propuesta del Gobierno contenida en el art\u00edculo 44 del proyecto, pues como explican los intervinientes, la enmienda atinente a la incorporaci\u00f3n en la tarifa de la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y tanques de gas se aviene a la iniciativa del Ejecutivo de adoptar un mecanismo para financiar tales actividades; adem\u00e1s, el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor, tambi\u00e9n guarda conexidad con \u00a0la norma aprobada en primer debate, que tambi\u00e9n se refer\u00eda a dicho esquema; finalmente, las modificaciones sobre eliminaci\u00f3n del esquema de seguridad, su destinaci\u00f3n provisional y su integraci\u00f3n al margen de distribuci\u00f3n, tienen relaci\u00f3n con la propuesta de eliminaci\u00f3n del margen presentada por el Gobierno, aprobada tambi\u00e9n en primer debate por las c\u00e9lulas legislativas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que con tales enmiendas el texto original del art\u00edculo 44 del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo tiene alteraciones, pero, se repite, las mismas no implicaron cambios que rompieran su identidad tem\u00e1tica y tampoco la de la norma aprobada en primer debate; por tal raz\u00f3n, no se observa vicio alguno de inconstitucionalidad en cuanto a ese aspecto, ya que tales modificaciones son manifestaci\u00f3n de la facultad de que gozan las c\u00e1maras legislativas para reformar e innovar los textos de los proyectos de ley en segundo debate, preservando la identidad legislativa y la unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Otra acusaci\u00f3n que plantea la demandante consiste en que las modificaciones hechas por el Congreso en segundo debate requer\u00edan del aval del Gobierno Nacional, pues en su opini\u00f3n implicaron alteraci\u00f3n del equilibrio financiero. Para resolver esta inquietud, se recordar\u00e1 que en reciente pronunciamiento21 esta corporaci\u00f3n expres\u00f3 que no en todos los casos en que a un proyecto de iniciativa gubernamental se le introducen propuestas de origen parlamentario es necesario contar con el respectivo aval del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta adem\u00e1s, que como la ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposici\u00f3n corresponde privativamente al Gobierno, son entonces aplicables a este caso las reglas sobre el aval, que la jurisprudencia de esta Corte ha admitido de manera general como una forma v\u00e1lida de cumplir el requisito superior relativo a la iniciativa gubernamental. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se debe observar lo dispuesto en el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 341, seg\u00fan el cual \u201cEl Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como la propia Corte ha resaltado22, esa restricci\u00f3n se refiere \u00fanicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opini\u00f3n del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
La regla en comento es adem\u00e1s reiterada y desarrollada por la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) cuyo art\u00edculo 22 prev\u00e9: \u201cEn cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, incluso en relaci\u00f3n con el contenido del Plan de Inversiones P\u00fablicas, los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constituci\u00f3n le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deber\u00e1 asumir para la ejecuci\u00f3n del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrario sensu, la misma norma constitucional advierte que cualquier posible incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto original, o la inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n que no hubieren sido contemplados en \u00e9l, alteraciones que necesariamente afectar\u00edan el equilibrio financiero calculado por el Gobierno previamente a la presentaci\u00f3n del proyecto, s\u00f3lo podr\u00e1n realizarse en cuanto exista la aprobaci\u00f3n de aqu\u00e9l.23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido el significado del aval gubernamental en la aprobaci\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, debe determinarse si las enmiendas introducidas por las c\u00e1maras legislativas al texto de la propuesta gubernamental contenida en el art\u00edculo 44 del proyecto de ley implicaron modificaci\u00f3n del Plan de Inversiones originalmente propuesto por el Gobierno, incrementando las autorizaciones de endeudamiento o incluyendo nuevos proyectos de inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al efecto, debe tenerse presente que la mencionada disposici\u00f3n est\u00e1 ubicada en el T\u00edtulo II, \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, Cap\u00edtulo IV \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan\u201d, Secci\u00f3n Cuatro, \u201cInfraestructura y Desarrollo Sostenible\u201d, lo cual indica que por su ubicaci\u00f3n y naturaleza el Congreso estaba facultado para enmendarla o adicionarla, respetando, eso s\u00ed, la restricci\u00f3n antes anotada, referente a la preservaci\u00f3n del equilibrio financiero, si \u00e9ste resultare afectado con tales modificaciones, pues de lo contrario no habr\u00eda lugar a exigir el requisito del aval gubernamental, tal como se explic\u00f3 anteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero m\u00e1s all\u00e1 de ese simple criterio nominativo, la Corte debe examinar el contenido material de la norma acusada, a efectos de determinar si comporta la inclusi\u00f3n de nuevos proyectos que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones, pues s\u00f3lo en ese evento su aprobaci\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo requerir\u00eda de la aquiescencia y conformidad del Gobierno Nacional.24 \u00a0<\/p>\n
Una simple lectura al contenido del art\u00edculo finalmente aprobado permite afirmar que las modificaciones a las que se hizo referencia en el numeral anterior, introducidas por las c\u00e1maras legislativas al texto original del art\u00edculo 62 acusado, no requer\u00edan del visto bueno del Gobierno pues, como lo hacen ver los intervinientes, dicha disposici\u00f3n no es un nuevo programa de inversi\u00f3n sino un instrumento normativo para la ejecuci\u00f3n del plan, ya que como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, la adopci\u00f3n de medidas relacionadas con la reposici\u00f3n y mantenimiento de cilindros y tanques de gas, el esquema de responsabilidad y la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad, son estrategias y mecanismos orientados a hacer viable los prop\u00f3sitos consignados en la parte general de la ley del plan. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco las enmiendas se refieren al incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental, pues se repite, a trav\u00e9s de ellas se establecen distintas medidas en relaci\u00f3n con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, a saber: financiaci\u00f3n de la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios, el esquema de responsabilidad en la prestaci\u00f3n del servicio y la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el Secretario General de la C\u00e1mara de Representantes, en comunicaci\u00f3n dirigida a esta Corte (fs. 37 y 38 cd. principal), certifica que las modificaciones relacionadas con el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, \u201ctuvieron origen en las ponencias presentadas por los ponentes (sic) directamente, por lo que se entiende que cuentan con el aval del Gobierno Nacional\u201d y tambi\u00e9n explica que en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 68 del proyecto de ley, antecedente de la norma acusada, \u201cse present\u00f3 una proposici\u00f3n aclaratoria, en la cual se hizo \u00e9nfasis que no se modificaba \u2018el prop\u00f3sito de las disposiciones all\u00ed incluidas\u2019\u201d, sometida a aprobaci\u00f3n de la plenaria de esa corporaci\u00f3n, como consta en la Gaceta del Congreso N\u00b0 288 de 2007 (p. 58), donde al respecto se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDirige la sesi\u00f3n el Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa: \u00a0<\/p>\n
En la subcomisi\u00f3n con la presencia de la Directora de Planeaci\u00f3n Nacional les dieron el s\u00ed, delegados del Ministerio de Hacienda.\u201d \u00a0(Se subraya). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, las modificaciones introducidas por las c\u00e1maras al texto del proyecto de ley del plan no requer\u00edan el aval del Gobierno Nacional (ni del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, que reclama la demandante), pues esas enmiendas no afectan el equilibrio financiero, ni implican incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n, por tratarse simplemente de medidas de \u00edndole instrumental que permiten realizar las metas propuestas en la parte general de dicho plan. Adem\u00e1s, no existe norma constitucional que exija que tales modificaciones requieran el consentimiento escrito del Ministro de Minas y Energ\u00eda, en lo atinente al cambio de pol\u00edtica en la prestaci\u00f3n del servicio, como equivocadamente sostiene la demandante. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se observa que la eliminaci\u00f3n del denominado \u201cmargen de seguridad\u201d previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 200125, y la asignaci\u00f3n de los recursos respectivos a la implementaci\u00f3n del nuevo esquema adoptado en el art\u00edculo 62 acusado, no tiene ning\u00fan efecto en el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los presupuestos plurianuales all\u00ed contenidos, sino que son recursos parafiscales que provienen de los usuarios del servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma con destino exclusivo al mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la comercializaci\u00f3n del gas licuado de petr\u00f3leo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como los recursos a los que alude la norma provienen del valor comercial que paga el usuario por la prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas y no implican erogaci\u00f3n alguna para el Estado, no era indispensable, entonces, que tal modificaci\u00f3n hecha en segundo debate por las c\u00e1maras legislativas contara con el aval del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Contrariamente al planteamiento de la actora, para esta Corte nada imped\u00eda a las c\u00e1maras adoptar esos cambios en relaci\u00f3n con el margen de seguridad, pues de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 338 el Congreso est\u00e1 habilitado para imponer -y tambi\u00e9n suprimir-, contribuciones parafiscales, definiendo sus elementos estructurales y dem\u00e1s consecuencias jur\u00eddicas, como en efecto lo hizo al eliminar dicho margen que hab\u00eda sido creado en la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010, orientando en el entre tanto los recursos respectivos a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, e integrando su monto al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado, modificaciones que guardan \u00edntima relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del correspondiente servicio p\u00fablico domiciliario. \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Para la demandante el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 tambi\u00e9n desconoce el principio de unidad de materia, pues en su sentir su contenido normativo no tiene relaci\u00f3n alguna con el plan de inversiones p\u00fablicas, donde qued\u00f3 consignado como prop\u00f3sito del Gobierno, en lo que respecta al gas licuado de petr\u00f3leo, \u00fanicamente el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribuci\u00f3n domiciliaria de ese combustible, siendo adem\u00e1s una norma de car\u00e1cter instrumental que carece de conexidad teleol\u00f3gica con los planes y metas contenidos en la parte general del plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para absolver el interrogante planteado, se recordar\u00e1 que aunque las c\u00e9lulas legislativas no est\u00e1n obligadas a preservar el mismo texto de los proyectos de ley en todo su tr\u00e1mite en el Congreso, las modificaciones que introduzcan en segundo debate s\u00ed deben tener un v\u00ednculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate y, adem\u00e1s, deben guardar relaci\u00f3n de conexidad con la materia general que identifica al proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la Ley del Plan de Desarrollo esa conexidad debe ser directa e inmediata, pues aun cuando es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de m\u00faltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales all\u00ed contenidas es su v\u00ednculo con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n.26 \u00a0<\/p>\n
Con el objeto de indagar si las medidas adoptadas en el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 respetan el principio de unidad de materia, conviene tener presente los Objetivos Generales del Plan de Desarrollo 2006-2010 consagrados en el art\u00edculo 1\u00b0, a saber: (i) el Estado comunitario; (ii) la pol\u00edtica de defensa y seguridad democr\u00e1tica; (iii) la pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y equidad; (iv) la pol\u00edtica encaminada al crecimiento econ\u00f3mico alto y sostenido; (v) la gesti\u00f3n ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; (vi) un mejor Estado al servicio del ciudadano; y, (vii) una pol\u00edtica que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del T\u00edtulo II de dicha ley, denominado \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, el art\u00edculo 6\u00b0 describe las principales acciones y programas de inversi\u00f3n que las autoridades se proponen adelantar durante el respectivo per\u00edodo de gobierno, con el fin de hacer realidad el logro de esos objetivos. Dentro de ese art\u00edculo, el numeral 3.6., titulado \u201cInfraestructura para el desarrollo\u201d, entre otras estrategias, ordena poner en pr\u00e1ctica el acceso al servicio domiciliario de gas, se\u00f1alando que \u201cel Gobierno avanzar\u00e1 en la consolidaci\u00f3n del marco regulatorio de las actividades de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n\u201d (se resalta); posteriormente el numeral 4 \u00a0del mismo art\u00edculo, titulado \u201cCrecimiento alto y sostenido: la condici\u00f3n para un desarrollo con equidad\u201d, dispuso en el numeral 4.2., titulado \u201cAgenda interna: estrategia de desarrollo productivo\u201d, que \u201cse impulsar\u00e1n usos alternativos del gas licuado de petr\u00f3leo, incentivando en todo caso el abastecimiento de la demanda domiciliaria y se establecer\u00e1 un esquema de responsabilidad del gas licuado de petr\u00f3leo que permita identificar el prestador del servicio\u201d (no est\u00e1 en negrilla en el texto original). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es ostensible la existencia de una relaci\u00f3n directa e inmediata de la tem\u00e1tica de la disposici\u00f3n acusada con la raz\u00f3n de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el per\u00edodo 2006-2010, como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las c\u00e1maras legislativas durante el proceso de su aprobaci\u00f3n, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el Gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, seg\u00fan se precis\u00f3 anteriormente, es una norma instrumental que aparece consagrada como tal dentro del Cap\u00edtulo IV titulado \u201cmecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan\u201d, Secci\u00f3n V \u201cinfraestructura y energ\u00eda sostenible\u201d, y fue ideada por el Gobierno para llevar a cabo las metas incluidas en la parte general del plan, de la cual forma parte el mencionado numeral 3.6., titulado \u201cInfraestructura para el desarrollo\u201d, donde est\u00e1 consignada la estrategia del \u201cmarco regulatorio\u201d para la prestaci\u00f3n del servicio de gas domiciliario; as\u00ed mismo, lo acusado instrumentaliza la meta referente al \u201ccrecimiento alto y sostenido: la condici\u00f3n para un desarrollo con equidad\u201d (numeral 4), de la cual hace parte el citado el numeral 4.2., que apunta a la adopci\u00f3n de un \u201cesquema de responsabilidad\u201d en la prestaci\u00f3n de dicho servicio. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede aceptarse entonces la tesis de la demanda, seg\u00fan la cual no existe relaci\u00f3n de conexidad ni coherencia entre las medidas a que se refieren los cambios introducidos al texto original del art\u00edculo 44 del proyecto por las comisiones conjuntas de ambas c\u00e1maras, con la materia aprobada en los debates ni con el tema general del proyecto del plan nacional de desarrollo, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Como se pudo constatar, la propuesta inicial del Gobierno en relaci\u00f3n con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo comprend\u00eda tres aspectos fundamentales: (i) el establecimiento por la CREG en un plazo de 18 meses de un mecanismo apropiado para garantizar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo, utilizados para dicho servicio; (ii) la adopci\u00f3n por la CREG de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del mismo servicio, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminaci\u00f3n del margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001. \u00a0<\/p>\n
En comisiones y plenarias se introdujeron cambios que conservan la esencia de dicha propuesta, pues para financiar la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y tanques se orden\u00f3 a la CREG incorporar a la tarifa del servicio la remuneraci\u00f3n asociada a esas actividades; se aprob\u00f3 igualmente la inclusi\u00f3n de un esquema de responsabilidad \u201cde marca\u201d en cilindros de propiedad de los distribuidores, para identificar el prestador del servicio; y se elimin\u00f3 el margen de seguridad a partir del 31 de diciembre de 2010, destinando hasta la llegada de esa fecha los recursos correspondientes para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema e integrando ese monto al margen de distribuci\u00f3n del servicio del gas licuado. \u00a0<\/p>\n
Todas esas medidas tienen relaci\u00f3n directa e inmediata con las mencionadas metas del plan nacional de desarrollo, que se refieren a la adopci\u00f3n de un marco regulatorio para la prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo y el establecimiento de un esquema de responsabilidad del distribuidor, resultando adem\u00e1s adecuadas para su consecuci\u00f3n, seg\u00fan lo ponen de presente los intervinientes en este proceso, en tanto propician la meta se\u00f1alada en el Plan Nacional de Desarrollo de contar con una infraestructura adecuada de servicios para el progreso y crecimiento sostenible del pa\u00eds, cuya realizaci\u00f3n se ver\u00eda seriamente comprometida si no se adoptan mecanismos para resolver los problemas de seguridad y calidad en la prestaci\u00f3n de dicho servicio. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan exponen los intervinientes, el legislador se vio obligado a tomar esas medidas porque el esquema de prestaci\u00f3n del servicio de gas, basado en un \u00a0parque universal de cilindros y tanques estacionarios, ofrec\u00eda limitaciones para el oportuno mantenimiento y reposici\u00f3n de esos elementos, en detrimento de la calidad y seguridad del servicio, con falencias tales como incumplimiento de normas t\u00e9cnicas sobre envase, ausencia de revisi\u00f3n de los cilindros, transvase sin control y fuera de la planta, \u201ctercerizaci\u00f3n\u201d del traslado a trav\u00e9s de fleteros y exceso de \u201cvida \u00fatil\u201d de los cilindros, entre otras. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, conviene advertir que los reproches formulados en la demanda, que cuestionan la conveniencia y oportunidad del nuevo esquema de prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas licuado, a partir de su parang\u00f3n con las medidas adoptadas con anterioridad por la CREG, no pueden ser analizados por esta corporaci\u00f3n, ya que tales criterios \u201cresultan extra\u00f1os a la competencia atribuida a la Corte al conocer de las demandas de constitucionalidad\u201d27. \u00a0<\/p>\n
No sobra recordar que el texto final del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 fue sometido a conciliaci\u00f3n, dada la divergencia entre los textos aprobados en segundo debate por las plenarias de ambas c\u00e1maras, actuaci\u00f3n que en relaci\u00f3n con esa norma se adelant\u00f3 respetando el principio de unidad de materia, ya que como qued\u00f3 expuesto en l\u00edneas precedentes, el asunto sobre el cual versaron las enmiendas, fue debatido y aprobado por las comisiones y abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, estando tambi\u00e9n acreditado que el asunto sobre el que versan esos cambios tiene una relaci\u00f3n material con el asunto o general del proyecto de ley, que es la adopci\u00f3n del plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, tampoco prospera el cargo por presunto desconocimiento del principio de la unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Inhibici\u00f3n para pronunciarse de fondo sobre el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio de Minas y Energ\u00eda solicita a esta Corte se declare inhibida para realizar el an\u00e1lisis material del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, porque en su sentir la demandante no concreta los argumentos en los que se fundamenta su pretensi\u00f3n, limit\u00e1ndose a emitir juicios de valor y vagas e imprecisas consideraciones personales, que no plantean una confrontaci\u00f3n de la norma acusada con los textos superiores que cita como infringidos. Tal inhibici\u00f3n resulta procedente, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Conforme a reiterada jurisprudencia, presupuesto indispensable para que esta Corte pueda pronunciarse de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad, es la existencia del concepto de violaci\u00f3n, en el que los cargos que se endilguen a las normas acusadas sean claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la demanda habr\u00e1 de recaer sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; espec\u00edficos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la Constituci\u00f3n, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. 28 \u00a0<\/p>\n
La adecuada presentaci\u00f3n del concepto de violaci\u00f3n permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su funci\u00f3n en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual har\u00e1 el an\u00e1lisis de constitucionalidad correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, esta carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio constitucional, no obstante la naturaleza p\u00fablica e informal que caracteriza a la acci\u00f3n de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podr\u00eda generarse la inadmisi\u00f3n de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse o, precisamente, un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acci\u00f3n29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no basta proponer cualquier acusaci\u00f3n para entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que los cargos que se expongan satisfagan las b\u00e1sicas exigencias para hacerlos admisibles y permitir que las normas acusadas sean susceptibles de confrontaci\u00f3n con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin que, como en el presente caso, se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando en realidad carecen de sustento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente oportunidad, la actora ataca de fondo el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, porque en su criterio desconoce los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas p\u00fablicas, al ordenar a la CREG adoptar un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores, que crea, en su criterio, una desigualdad en perjuicio de los prestadores de ese servicio en la medida en que les impone una carga patrimonial injusta e innecesaria, consistente en la adquisici\u00f3n de los cilindros de los usuarios, lo que tambi\u00e9n desconoce el derecho de propiedad, porque se les priva de elementos b\u00e1sicos del derecho de dominio, tales como el uso y goce de la cosa. \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, la demandante no ofrece razones de fondo suficientes para realizar el control constitucional del precepto demandado, pues no expresa c\u00f3mo se produce la presunta violaci\u00f3n del principio de igualdad en contra de los distribuidores del servicio domiciliario de gas y se limita a se\u00f1alar que el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de su propiedad representa un gravamen que altera el equilibrio ante las cargas p\u00fablicas, sin explicar qui\u00e9nes son esas otras personas que est\u00e1n colocadas en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica y resultan eximidas de asumir tal obligaci\u00f3n. Tampoco expone las razones por las cuales considera que la diferencia de trato es arbitraria y carece de una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, ni indica la forma en que se produce la presunta violaci\u00f3n del principio de solidaridad, por parte de la norma acusada. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, al respecto, que seg\u00fan constante jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, no todo trato desigual conlleva discriminaci\u00f3n, sino s\u00f3lo aquel que carece de justificaci\u00f3n objetiva y razonable, por lo cual quien alega violaci\u00f3n a la igualdad tiene el deber de acreditarla y argumentarla, de manera que el Juez de la Carta pueda as\u00ed contar con elementos de juicio suficientes para pronunciarse sobre ella. Sobre este t\u00f3pico esta Corte ha expresado: \u00a0<\/p>\n
\u201cRefiri\u00e9ndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que no resulta suficiente que el actor aluda a la existencia de un trato diferenciado en relaci\u00f3n con determinadas personas, aunado a la aseveraci\u00f3n de que ello resulta contrario alo dispuesto en el art\u00edculo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan adem\u00e1s las razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato resulta arbitraria y que se sustentante la pretendida discriminaci\u00f3n con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida30. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior obedece a que, tal como lo ha se\u00f1alado igualmente la Corte, el principio de igualdad no significa que el legislador haya de dar a todos los sujetos el mismo tratamiento jur\u00eddico, por cuanto no todos se encuentran en las mismas condiciones ni gozan de las mismas prerrogativas institucionales y personales. \u00a0<\/p>\n
El juicio de igualdad no puede quedarse en la mera verificaci\u00f3n de si, en determinada situaci\u00f3n de hecho, se ha otorgado o no un tratamiento normativo id\u00e9ntico a todos los destinatarios de la ley ya que, en el evento de que algunos de los supuestos de hecho var\u00eden en relaci\u00f3n con determinados destinatarios, resulta constitucionalmente admisible que el tratamiento reconocido no sea el mismo, sin que pueda afirmarse validamente que tal circunstancia comporte la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es, en consecuencia, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley lo que determina \u2018per se\u2019 el quebranto del principio de igualdad, sino la arbitrariedad, la falta de una justificaci\u00f3n objetiva y razonable, que comporte realmente la configuraci\u00f3n de una situaci\u00f3n de discriminaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se reitera, cuando se pretende la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de determinada disposici\u00f3n legal por violaci\u00f3n del principio de igualdad, resulta imperioso al actor exponer en forma clara y precisa las razones con fundamento en las cuales considera que la diferencia de trato establecida a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n acusada es realmente injustificada, arbitraria y, por tal raz\u00f3n, generadora de una inaceptable discriminaci\u00f3n.\u201d32 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, para sustentar la acusaci\u00f3n la accionante tambi\u00e9n se refiere a la manera como la CREG hab\u00eda reglamentado anteriormente el servicio domiciliario de gas, que en su parecer cumpl\u00eda con las finalidades que persiguen las medidas \u00a0consignadas en el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues all\u00ed se adoptaron mecanismos para identificar la empresa que realiza el suministro y asegurar la responsabilidad del distribuidor por la calidad y seguridad del producto, que en sentir de la actora demuestran que el esquema de responsabilidad de marca planteado en el art\u00edculo demandado no es nuevo, situando de esta manera la controversia en el plano de actuaci\u00f3n administrativa del mencionado organismo, cuyos actos escapan al control de esta corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Otra raz\u00f3n que impide a esta Corte efectuar ese an\u00e1lisis material, consiste en que al tenor de la norma acusada el establecimiento del esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor debe ser introducido por \u00a0la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, CREG, facultad que no fue cuestionada por la demandante y ya fue ejercida por ese organismo al expedir la Circular 050 del 13 de agosto de 2007 y la Resoluci\u00f3n 063 de julio 12 del mismo a\u00f1o, que someti\u00f3 a consulta p\u00fablica la propuesta de Reglamento T\u00e9cnico de Distribuci\u00f3n y Comercializaci\u00f3n Minorista de Gas Licuado de Petr\u00f3leo, finalmente adoptado mediante Resoluci\u00f3n 023 de marzo 5 de 2008, donde est\u00e1n consignados los par\u00e1metros generales del nuevo marco regulatorio, desarrollando aspectos tales como los requisitos para la operaci\u00f3n y distribuci\u00f3n domiciliaria del combustible, comercializaci\u00f3n, contratos, infraestructura, medici\u00f3n, entre otros aspectos b\u00e1sicos de la prestaci\u00f3n de dicho servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase presente que la validez de tales actos no puede ser examinada por la Corte Constitucional sino por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo \u00a0(art. 82 CCA), a la cual podr\u00eda acudir la demandante, si a bien lo tiene y cree hallar fundamento, en procura de obtener respuesta a los cuestionamientos planteados sobre el nuevo esquema de la prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en cuanto respecta a la presunta violaci\u00f3n del derecho de propiedad, observa esta Corte que los argumentos no son claros, ya que no obstante que el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 es di\u00e1fano al disponer que el nuevo esquema operar\u00e1 con cilindros \u201cde propiedad\u201d de los distribuidores, que haga posible identificar el prestador del servicio, la demandante considera que no se garantiza ese derecho al distribuidor, porque para ejercer su actividad se tiene que desprender del uso y goce de esos bienes, para retener \u00fanicamente la \u201cnuda propiedad\u201d y agrega que esa medida no es el \u00fanico medio que asegura la identificaci\u00f3n y responsabilidad del empresario distribuidor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, los argumentos son contradictorios y, adem\u00e1s, nuevamente la censora se fundamenta en criterios de conveniencia y eficacia, que no pueden ser tenidos en cuenta en el an\u00e1lisis constitucional, con el agravante de que para poder encontrarle sentido a la acusaci\u00f3n, la Corte tendr\u00eda que analizar de fondo el nuevo esquema de prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas, examinando los mencionados actos administrativos que fijaron el marco regulatorio, asunto del cual tampoco se puede ocupar por carecer de competencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corte no se pronunciar\u00e1 sobre los cargos de orden material, atinentes a la presunta violaci\u00f3n de los principios de igualdad y solidaridad y del derecho de propiedad, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero. INHIBIRSE para fallar sobre los cargos contra el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, atinentes a la presunta violaci\u00f3n de los principios de igualdad y solidaridad y derecho de propiedad, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, por los cargos analizados, referentes a la presunta violaci\u00f3n de los principios de identidad legislativa y unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1062 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma relacionada con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo corresponde a ley ordinaria (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7223 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 \u2013 2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Nilson Pinilla Pinilla \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito salvar el voto por las razones que expongo a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Considero que la potestad reglamentaria de la ley es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las Comisiones de Regulaci\u00f3n de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios no son \u00a0entidades de creaci\u00f3n constitucional a las que se le haya asignado tal facultad, ni siquiera disminuida, pues las regulaciones a su cargo siempre est\u00e1n sometidas a la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Ley del Plan de Desarrollo no puede contener disposiciones como el art\u00edculo 62, que se refiere a cuestiones espec\u00edficas de regulaci\u00f3n de tarifas relacionadas con el costo de reposici\u00f3n y mantenimiento de cilindros de gas licuado que corresponden a una ley ordinaria. Adem\u00e1s de que se modifica un tributo anterior, se crea otro y se traslada a los consumidores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio se viola el principio de identidad legislativa, pues la norma aprobada difiere sustancialmente de la contenida en el proyecto inicial. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior salvo mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1062 DE 2008 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Distinci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY-Concreta el principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de la Carta que establece \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d la jurisprudencia constitucional ha ofrecido un pr\u00f3lijo desarrollo al principio de unidad de materia, del cual interesa destacar lo se\u00f1alado en la sentencia C-657 de 2000, en la cual esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que la finalidad a la cual apunta esta m\u00e1xima consiste en \u201cracionalizar y tecnificar el proceso normativo\u201d. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una relaci\u00f3n de armon\u00eda entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducci\u00f3n de asuntos por completo ajenos al eje tem\u00e1tico alrededor del cual orbita el resto de disposiciones. La exigencia de conservaci\u00f3n de la unidad de materia concreta el principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo en la medida en que asegura que el debate que precede la promulgaci\u00f3n de la ley sea llevado a cabo asegurando una deliberaci\u00f3n p\u00fablica y transparente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n impone traslado a la comisi\u00f3n constitucional permanente para que agote el tr\u00e1mite ordinario desde el primer debate (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Bajo la impronta del principio de identidad se exige en primer lugar, que en cada debate s\u00f3lo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes y, en segundo lugar, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, \u00e9stas guarden relaci\u00f3n con el discurso tem\u00e1tico que ha sido empleado en las etapas anteriores del tr\u00e1mite legislativo. As\u00ed el principio de identidad limita el margen de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley con el prop\u00f3sito de asegurar que tales reformas no concluyan en una enmienda total del proyecto en tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRINCIPIO DE COHERENCIA (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificaci\u00f3n de su cumplimiento mediante aplicaci\u00f3n de criterio r\u00edgido (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificaci\u00f3n de la aplicaci\u00f3n de un criterio r\u00edgido para su verificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Conexidad directa e inmediata entre las normas instrumentales y la parte general del plan de desarrollo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicaci\u00f3n de criterio flexible permite la inclusi\u00f3n de toda clase de normas en la Ley del Plan\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicaci\u00f3n de criterio flexible desnaturaliza la funci\u00f3n y contenido de la Ley del Plan de Desarrollo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Enfatiza el concepto de planeaci\u00f3n y medidas planificadoras (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneraci\u00f3n por inclusi\u00f3n de disposiciones relativas a la regulaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas y el esquema de responsabilidad del gas licuado que no guardan conexidad directa e inmediata con la parte general del plan (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el presente salvamento de voto, se observa que s\u00f3lo de manera remota es posible concluir la existencia de un v\u00ednculo de conexidad directa con los prop\u00f3sitos generales del plan resaltados en la parte general de la Ley del Plan y, m\u00e1s importante a\u00fan, se advierte que dicha regulaci\u00f3n en forma alguna puede ser considerada como un verdadero instrumento de planeaci\u00f3n de la econom\u00eda, de donde no s\u00f3lo el principio de unidad de materia ha resultado infringido por cuenta de la regulaci\u00f3n vertida en el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues adicionalmente se ha quebrantado el postulado de la de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso de la Rep\u00fablica, dado que la reglamentaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis debi\u00f3 ser objeto de consideraci\u00f3n y deliberaci\u00f3n en un procedimiento legislativo ordinario independiente, en el cual el Congreso contase con los t\u00e9rminos y m\u00e1rgenes de modificaci\u00f3n que suele aplicarse a las iniciativas corrientes, diferentes de aquellas a tener en cuenta en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7223 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d \u00a0<\/p>\n
Demandante: Dora Mari\u00f1o Fl\u00f3rez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nilson El\u00edas Pinilla Pinilla \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, presento a continuaci\u00f3n las razones por los cuales me aparto de la decisi\u00f3n acogida en esta oportunidad en el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia al declarar la exequibilidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 con fundamento en los cargos de infracci\u00f3n de las exigencias constitucionales de identidad legislativa y conservaci\u00f3n de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de exponer las razones de disidencia, a continuaci\u00f3n se realizar\u00e1 un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habr\u00edan conducido a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n sustancialmente diferente frente a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovida por la Ciudadana. \u00a0<\/p>\n
La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la accionante \u00a0<\/p>\n
2.- Antes de avanzar en el an\u00e1lisis de los fundamentos constitucionales que no fueron objeto de consideraci\u00f3n por parte de la Sala Plena, es menester indicar que la acci\u00f3n promovida por la demandante fundaba el reproche de inexequibilidad dirigido en contra de la disposici\u00f3n censurada en los siguientes tres cargos: en primer t\u00e9rmino, a juicio de la Ciudadana, la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo supondr\u00eda una violaci\u00f3n de lo dispuesto en los art\u00edculos 154 y 341 del texto constitucional, en atenci\u00f3n a que durante el tr\u00e1mite ofrecido por el Congreso de la Rep\u00fablica fueron introducidas modificaciones sustanciales que debieron contar con la aprobaci\u00f3n del Gobierno Nacional en atenci\u00f3n a que alteraban de manera considerable el proyecto originalmente presentado para su consideraci\u00f3n. En segundo t\u00e9rmino, de acuerdo con el criterio manifestado por la accionante, la disposici\u00f3n \u2013por la cual (i) se ordenaron modificaciones puntuales a la tarifa cobrada por el servicio de gas licuado a cargo de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, (ii) se introdujo un esquema de responsabilidad de marca en cilindros y (iii) se incluyeron reglas particulares sobre el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001- resulta por completo ajena a la unidad tem\u00e1tica alrededor de la cual han de orbitar la totalidad de los contenidos normativos vertidos en la Ley del Plan, de acuerdo con el principio de unidad de materia. Por \u00faltimo, el tercer cargo formulado acusa a la disposici\u00f3n de infringir los principios de solidaridad e igualdad destacados en el texto constitucional, toda vez que estar\u00eda introduciendo un esquema de responsabilidad de marca en los cilindros de propiedad de los distribuidores en virtud del cual se impondr\u00eda la prestaci\u00f3n del servicio mediante el empleo exclusivo de cilindros que fuesen propiedad de las empresas distribuidoras de gas. A juicio de la accionante, no se advierten razones de \u00edndole constitucional que justifiquen dicha exigencia, a lo cual es preciso agregar que la disposici\u00f3n generar\u00eda un tratamiento diferenciado que, dada la ausencia de una leg\u00edtima motivaci\u00f3n, devendr\u00eda en un tratamiento discriminatorio. \u00a0<\/p>\n
3.- Ahora bien, es preciso indicar ahora que el presente salvamento de voto se encuentra orientado a exponer las razones por las cuales considero que la Sala Plena no abord\u00f3 de manera adecuada el problema sugerido por la exigencia del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual, en el caso concreto, trajo como consecuencia la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la disposici\u00f3n bajo esta acusaci\u00f3n a pesar de que la disposici\u00f3n en forma alguna guarda un v\u00ednculo sustancial con el eje tem\u00e1tico que es desarrollado en el texto legislativo. Por tal raz\u00f3n, tanto en el an\u00e1lisis de la providencia como en la exposici\u00f3n que sigue a prop\u00f3sito del alcance de esta m\u00e1xima en el ordenamiento constitucional, se hace omisi\u00f3n de los dem\u00e1s cargos de inexequibilidad planteados pues, en atenci\u00f3n a que la Corte debi\u00f3 declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n, el an\u00e1lisis de las dem\u00e1s acusaciones resulta impertinente. \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n acogida por la Sala Plena en cuanto al alcance del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
4.- En el ac\u00e1pite 3.2. de la providencia se encuentra un an\u00e1lisis dedicado al \u201cSignificado de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo\u201d. Con el objetivo de ahondar en la exposici\u00f3n de tales postulados, la Sala realiz\u00f3 un recuento del \u201citinerario legislativo\u201d que, seg\u00fan ha sido dispuesto en el art\u00edculo 341 del texto constitucional y en la Ley 152 de 1994 \u201cPor la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo\u201d, debe seguir la aprobaci\u00f3n de este especial texto legislativo. A continuaci\u00f3n, realiz\u00f3 una breve menci\u00f3n acerca del alcance del \u201cprincipio de identidad flexible\u201d con el prop\u00f3sito de indicar las exigencias constitucionales que resultan oponibles al Congreso de la Rep\u00fablica cuando quiera que durante el tr\u00e1mite legislativo de una iniciativa se pretenda la realizaci\u00f3n de modificaciones precisas o la inclusi\u00f3n de contenidos normativos que no fueron objeto de consideraci\u00f3n en el momento inicial de dicho proceso de deliberaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.- A rengl\u00f3n seguido se encuentra una trascripci\u00f3n de un apartado tomado de la sentencia C-1147 de 2003 en el cual la Sala Plena indic\u00f3 que, a pesar de la coincidencia ocasional que en determinados eventos se presenta entre los principios de identidad legislativa y de unidad de materia, tales postulados se encuentran orientados a la consecuci\u00f3n de objetivos aut\u00f3nomos, lo cual impone reconocer, en primer t\u00e9rmino, su independencia conceptual y, en segundo lugar, las consecuencias divergentes que suscitan en el \u00e1mbito del control de constitucionalidad de la ley. Empero, una vez fue realizada la aludida reiteraci\u00f3n jurisprudencial, en la ponencia se encuentra la consideraci\u00f3n siguiente en la cual se confunden sustancialmente las dos m\u00e1ximas que anteriormente hab\u00edan sido distinguidas: \u201cAs\u00ed pues, la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que debe observar los principios de identidad legislativa y unidad de materia, de forma tal que si en el debate parlamentario se presentan diferencias entre los textos aprobados por ambas c\u00e1maras, que no afecten la esencia misma del proyecto, se debe acudir a la instancia de las Comisiones de conciliaci\u00f3n\u201d. Por ahora basta decir, dado que en las l\u00edneas siguientes se realizar\u00e1 un an\u00e1lisis detenido relativo al sentido que ha de ser atribuido al postulado de unidad de materia, que en esta providencia la Corte desconoci\u00f3 la autonom\u00eda de este \u00faltimo al atribuirle la funci\u00f3n exclusiva de fungir como criterio dependiente, \u00fatil al establecimiento de la supuesta vulneraci\u00f3n de la m\u00e1xima de identidad legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Sobre el particular, cabe indicar que si bien es necesario realizar una valoraci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico de una iniciativa para efectos de determinar si las modificaciones o adiciones de otras normas traen consigo una violaci\u00f3n de dicho principio; tal conclusi\u00f3n no supone que la unidad de materia pierda la autonom\u00eda normativa que ha sido reconocida por esta Corporaci\u00f3n, en la medida en que es viable realizar el examen de constitucionalidad de la ley con el objetivo de comprobar que las disposiciones que han sido aprobadas en una misma ley guardan una relaci\u00f3n de conexidad con el eje normativo que es desarrollado en el instrumento legal, ejercicio en el cual se hace total prescindencia de los l\u00edmites constitucionales al poder de modificaci\u00f3n asignados a las c\u00e9lulas legislativas durante el tr\u00e1mite de la ley. \u00a0<\/p>\n
7.- De vuelta a la sentencia en comento, una vez se indic\u00f3 la manera en que las exigencias de identidad legislativa y unidad de materia serv\u00edan como criterios para determinar la legitimidad de las modificaciones y adiciones llevadas a cabo durante el iter legislativo, en la sentencia se encuentra una escueta aproximaci\u00f3n sobre el alcance particular que tales principios alcanzan en el caso puntual de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed pues, luego de \u00a0hacer alusi\u00f3n a la estructura especial que le ha sido asignada por el texto constitucional a dicho instrumento legislativo, en los siguientes t\u00e9rminos se puso de presente el significado del principio de unidad de materia: \u201c[esta m\u00e1xima] implica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto tendr\u00edan una relaci\u00f3n de conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, por lo cual el Congreso podr\u00eda incluir todo tipo de metas y estrategias\u201d33. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que hasta ahora han sido expuestas, la Sala procedi\u00f3 a verificar \u201csi las modificaciones que seg\u00fan la demandante fueron incorporadas a su texto respetaron los principios de identidad legislativa y unidad de materia, que rigen la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo\u201d. Una vez examin\u00f3 la primera acusaci\u00f3n formulada, por la cual se se\u00f1alaba el texto demandado de infringir el principio de identidad legislativa, la Sala emprendi\u00f3 el an\u00e1lisis del cargo por el cual se acusaba el art\u00edculo 62 de infringir el principio de unidad de materia. Al respecto, manifest\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c3.4.3. Para la demandante el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 tambi\u00e9n desconoce el principio de unidad de materia, pues en su sentir su contenido normativo no tiene relaci\u00f3n alguna con el plan de inversiones p\u00fablicas (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Para absolver el interrogante planteado, se recordar\u00e1 que aunque las c\u00e9lulas legislativas no est\u00e1n obligadas a preservar el mismo texto de los proyectos de ley en todo su tr\u00e1mite en el Congreso, las modificaciones que introduzcan en segundo debate s\u00ed deben tener un v\u00ednculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate y, adem\u00e1s, deben guardar relaci\u00f3n de conexidad con la matateria que identifica al proyecto\u201d \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, luego de analizar precisos contenidos normativos incluidos en el \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, \u00a0la Sala concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n guarda una \u201crelaci\u00f3n directa e inmediata (\u2026) con la raz\u00f3n de ser de la Ley 1151 de 2007 (\u2026) como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las c\u00e1maras legislativas durante el proceso de su aprobaci\u00f3n, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el Gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
8.- Una vez ha sido concluido el an\u00e1lisis \u00edntegro de la argumentaci\u00f3n desarrollada por la Sala para resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad, procedo a exponer las dos razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n finalmente adoptada sobre la exequibilidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, a saber: en primer lugar, la Corte incurri\u00f3 en una confusi\u00f3n entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa, lo cual condujo a que en la providencia se examinara en dos apartados diferentes la validez de las modificaciones realizadas sobre la disposici\u00f3n durante el tr\u00e1mite del proceso legislativo y a que, en consecuencia, el cargo por vulneraci\u00f3n del postulado de unidad de materia no fuese examinado de manera adecuada. En segundo lugar, considero que la subordinada concepci\u00f3n del principio de unidad de materia que ha acogido esta Corporaci\u00f3n, por la cual se promueve una comprensi\u00f3n excesivamente amplia de dicho postulado, hace mella en los fundamentos constitucionales de supremac\u00eda constitucional y respeto al principio democr\u00e1tico, seg\u00fan se pasa a exponer a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Distinci\u00f3n entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa \u00a0<\/p>\n
9.- Antes de avanzar en la exposici\u00f3n de la diferenciaci\u00f3n anunciada, es preciso reiterar que en una de las consideraciones desarrolladas por la Corte en esta providencia se hizo alusi\u00f3n a esta distinci\u00f3n, para lo cual se trascribi\u00f3 un apartado de la sentencia C-1147 de 2003. Sin embargo, como lo ense\u00f1an las citas textuales anteriormente trascritas, se observa que al momento de ocuparse del an\u00e1lisis de los cargos formulados, la Sala equipar\u00f3 las m\u00e1ximas de unidad de materia e identidad legislativa para analizar la validez de las modificaciones introducidas por las c\u00e9lulas legislativas una vez hab\u00eda sido emprendido el proceso de deliberaci\u00f3n. La anterior confusi\u00f3n condujo a que la Corte afirmase en el ac\u00e1pite dedicado a la supuesta violaci\u00f3n de la unidad de materia -3.4.3.- lo siguiente: \u201cNo puede aceptarse entonces la tesis de la demanda, seg\u00fan la cual no existe relaci\u00f3n de conexidad entre las medidas a que se refieren los cambios introducidos al texto original del art\u00edculo 44 del proyecto por las comisiones conjuntas de ambas c\u00e1mara, con la materia aprobada en los debates ni con el tema general del proyecto del plan nacional de desarrollo\u201d. A la anterior conclusi\u00f3n ya hab\u00eda arribado la Sala en la consideraci\u00f3n 3.4.1. en la cual se hab\u00eda ocupado del cargo por infracci\u00f3n del principio de identidad legislativa, en la cual manifest\u00f3 lo siguiente: \u201cEvidentemente existe concatenaci\u00f3n entre la materia a la que se refieren las modificaciones incluidas al texto del art\u00edculo 62 en segundo debate con el aprobado en primer debate y con la propuesta del Gobierno contenida en el art\u00edculo 44 del proyecto, pues como explican los intervinientes, la enmienda atinente a la incorporaci\u00f3n en la tarifa de la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros y tanques de gas se aviene a la iniciativa del Ejecutivo de adoptar un mecanismo para financiar tales actividades; adem\u00e1s, el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor, tambi\u00e9n guarda conexidad con la norma aprobada en primer debate, que tambi\u00e9n se refer\u00eda a dicho esquema; finalmente, las modificaciones sobre eliminaci\u00f3n del esquema de seguridad, su destinaci\u00f3n provisional y su integraci\u00f3n al margen de distribuci\u00f3n, tienen relaci\u00f3n con la propuesta de eliminaci\u00f3n del margen presentada por el Gobierno, aprobada tambi\u00e9n en primer debate por las c\u00e9lulas legislativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por oposici\u00f3n, llama la atenci\u00f3n que los problemas constitucionales planteados a la Sala se encontraran expuestos con claridad y distinci\u00f3n en el escrito de demanda presentado, en el cual la accionante se\u00f1al\u00f3 tres cargos de inconstitucionalidad: (i) vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 154 y 341 del texto constitucional por cuenta de las modificaciones y adiciones realizadas en el texto con posterioridad a la radicaci\u00f3n del proyecto de ley. (ii) Infracci\u00f3n de lo dispuesto en el art\u00edculo 158 superior como consecuencia de la inexistencia de un v\u00ednculo de conexidad entre la disposici\u00f3n y la tem\u00e1tica central objeto de desarrollo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. (iii) Violaci\u00f3n de los postulados de igualdad y solidaridad. \u00a0<\/p>\n
10.- As\u00ed las cosas, a pesar de que la controversia se encontraba expuesta con claridad suficiente, la Corte incurri\u00f3 en el doble error de pronunciarse dos veces sobre el mismo cargo en la misma providencia y de omitir la realizaci\u00f3n del control de constitucionalidad sobre el segundo reproche indicado. En ese sentido, es menester volver sobre la desatendida distinci\u00f3n entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa para luego analizar el alcance de la primera m\u00e1xima que no fue objeto de consideraci\u00f3n por la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
11.- Con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de la Carta \u2013el cual establece \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d- la jurisprudencia constitucional ha ofrecido un prolijo desarrollo al principio de unidad de materia34 del cual interesa destacar ahora lo se\u00f1alado en sentencia C-657 de 2000, en la cual esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que la finalidad a la cual apunta esta m\u00e1xima consiste en \u201cracionalizar y tecnificar el proceso normativo\u201d. En tal sentido, dicho postulado se encarga de asegurar la conservaci\u00f3n de una determinada avenencia entre las disposiciones que han sido vertidas en un texto legislativo con el tema general por el cual \u00e9ste fue objeto de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una relaci\u00f3n de armon\u00eda entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducci\u00f3n de asuntos por completo ajenos al eje tem\u00e1tico alrededor del cual orbita el resto de disposiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal forma se conjura la nociva aprobaci\u00f3n de contenidos que, de manera \u00a0contraria al principio democr\u00e1tico, son incluidos en proyectos de ley respecto de los cuales no guardan relaci\u00f3n alguna y, por tal motivo, logran eludir el examen pol\u00edtico, jur\u00eddico y constitucional que debe llevar a cabo el Legislador. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, como fue indicado en sentencia C-392 de 2007, la exigencia de conservaci\u00f3n de unidad de materia concreta el principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo en la medida en que asegura que el debate que precede la promulgaci\u00f3n de la ley sea llevado a cabo asegurando una deliberaci\u00f3n p\u00fablica y transparente35. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto al principio de identidad legislativa, la jurisprudencia constitucional ha precisado lo siguiente: \u201c[E]n el \u00e1mbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las C\u00e1maras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as\u00ed, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultar\u00eda imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con \u00e1mbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relaci\u00f3n con la materia sometida a regulaci\u00f3n pero no que se agoten en relaci\u00f3n con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia36\u201d (Negrilla fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, bajo la impronta del principio de identidad se exige, como fue anotado en sentencia C-614 de 2002, en primer lugar, que en cada debate s\u00f3lo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes y, en segundo t\u00e9rmino, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, \u00e9stas guarden relaci\u00f3n con el discurso tem\u00e1tico que ha sido empleado en las etapas anteriores del tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad limita el margen de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley con el prop\u00f3sito de asegurar que tales reformas no concluyan en una \u201cenmienda total\u201d del proyecto en tr\u00e1mite. As\u00ed pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que concluyan en la aprobaci\u00f3n de un \u201ctexto alternativo\u201d a la propuesta original. De ocurrir una modificaci\u00f3n de tales magnitudes, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, tales iniciativas deben ser trasladadas a la respectiva comisi\u00f3n constitucional permanente para que agote el tr\u00e1mite ordinario de aprobaci\u00f3n desde el primer debate, de acuerdo a lo dispuesto en el art\u00edculo 179 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
Como es obvio, en este caso la cuesti\u00f3n a decidir por la Corte Constitucional no pasa por la valoraci\u00f3n del empleo de las facultades de modificaci\u00f3n o adici\u00f3n atribuidas a las c\u00e9lulas legislativas pues el problema jur\u00eddico a resolver se encuentra, no ya en el tr\u00e1mite de deliberaci\u00f3n y discusi\u00f3n sobre la eventual inclusi\u00f3n o alteraci\u00f3n de cl\u00e1usulas, sino en la ley finalmente aprobada, esto es, en el texto legislativo analizado como resultado. As\u00ed pues, en este caso se eval\u00faa si las disposiciones que conforman una determinada Ley se ajustan al asunto normativo central que es objeto de desarrollo por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, con el objetivo de asegurar la consecuci\u00f3n de los prop\u00f3sitos anteriormente rese\u00f1ados. \u00a0<\/p>\n
Una vez ha sido finiquitada la exposici\u00f3n de la distinci\u00f3n entre los principios de conservaci\u00f3n de unidad de materia y de identidad legislativa, procedo a exponer el alcance de la primera m\u00e1xima en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues este an\u00e1lisis, el cual como ha sido demostrado en el presente salvamento de voto no fue emprendido por la Sala Plena en esta oportunidad, conduce a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Alcance del principio de unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
13.- Es preciso advertir que la jurisprudencia constitucional ha orientado el desarrollo del principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo a la luz del postulado de coherencia, establecido en la ley org\u00e1nica correspondiente. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 de manera reciente la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2008, en la cual hizo \u00e9nfasis en que el contenido gen\u00e9rico del anotado principio de conservaci\u00f3n tem\u00e1tica adquiere una especial contextura en este tipo especial de ley, pues mediante su exigencia se pretende garantizar, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 3\u00b0 LPNO, que \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo [cuenten con] una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d. El particular dise\u00f1o constitucional de la Ley del Plan impone la adopci\u00f3n de un especial par\u00e1metro de unidad o coherencia, consistente en que respecto de dichos instrumentos debe ser posible acreditar una verdadera conexidad \u201cteleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u201d37 \u00a0<\/p>\n
14.- Es preciso se\u00f1alar que la adopci\u00f3n de un par\u00e1metro de rigurosidad mayor al ordinario en este caso no se debe en exclusiva a la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservaci\u00f3n de un determinado tema, par\u00e1metro constitucional conocido como principio de unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuaci\u00f3n, en el proceso de aprobaci\u00f3n las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto, tal como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
15.- En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 del texto constitucional, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional consiste en que en este instrumento legislativo se plasma \u2013en calidad de norma jur\u00eddica- el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un \u00fanico criterio de orientaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues tal proyecto debe ajustarse a los par\u00e1metros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social dise\u00f1ada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en la misma disposici\u00f3n ha sido establecida la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
16.- En segundo t\u00e9rmino, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. Seg\u00fan ha sido dispuesto en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposici\u00f3n constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
17.- En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido, pues, de acuerdo con el inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas \u2013a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.- En suma, en aplicaci\u00f3n del esquema procedimental trazado en la Constituci\u00f3n Nacional, las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en el dise\u00f1o y modificaci\u00f3n del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos t\u00e9rminos y los delimitados espacios de modificaci\u00f3n; hacen de \u00e9sta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democr\u00e1tico atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constataci\u00f3n no supone en forma alguna un obst\u00e1culo a la realizaci\u00f3n de los fines destacados en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo ense\u00f1a la se\u00f1alada importancia de la existencia de una ley de planificaci\u00f3n, el eficaz cumplimiento de tales prop\u00f3sitos depende de una coordinada y enfocada acci\u00f3n de la organizaci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, empresa para la cual dicha ley constituye una condici\u00f3n ineludible. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la Rep\u00fablica de la oportunidad de participar en tan importante asunto. Antes bien, pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedici\u00f3n de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
19.- De ah\u00ed procede tambi\u00e9n que las anotadas limitaciones a las posibilidades de participaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica supongan como contrapeso \u2013el cual se ci\u00f1e al imperativo de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las diferentes ramas del poder p\u00fablico establecido en el art\u00edculo 113 superior- un deber atribuido a la Corte Constitucional, en virtud del cual se encuentra llamada a asegurar que los instrumentos establecidos de manera espec\u00edfica en el plan nacional de inversiones correspondan de manera efectiva y directa con los prop\u00f3sitos generales consignados en la parte general de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal consideraci\u00f3n trae consigo un acentuado \u00e9nfasis a la hora de examinar la eventual infracci\u00f3n al principio de unidad de materia pues la adopci\u00f3n de un par\u00e1metro flexible en su valoraci\u00f3n supone una preocupante infracci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que, como ha sido indicado, desdibuja el fundamento constitucional sobre el cual se apoya la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
20.- De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, no cualquier tipo de conexidad entre los planes destacados en la parte general de la ley con los instrumentos espec\u00edficos ideados es suficiente para acreditar la coherencia de dichas medidas. De manera puntual, en sentencia en sentencia C-539 de 2008, la Sala Plena de la Corte precis\u00f3 lo siguiente: \u201cTal como ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia\u201d. De ah\u00ed resulta que no es suficiente la acreditaci\u00f3n de cualquier tipo de v\u00ednculo entre estos dos ac\u00e1pites de la ley para decidir la exequibilidad de los instrumentos espec\u00edficos vertidos en la ley de inversiones. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, corresponde a la Corte Constitucional asegurar que las medidas establecidas para la adecuada materializaci\u00f3n de los objetivos generales de la ley \u2013dentro de las cuales caben, por supuesto, no s\u00f3lo disposiciones de orden presupuestal, sino adicionalmente prescripciones de contenido normativo que favorezcan su consecuci\u00f3n- guarden una verdadera aptitud sustancial de cara a la empresa de materializaci\u00f3n de los prop\u00f3sitos generales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.- De acuerdo con las consideraciones hasta ahora examinadas, se concluye que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en atenci\u00f3n a las notorias limitaciones de participaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica dentro del proceso de confecci\u00f3n legislativa, no puede vaciar el contenido democr\u00e1tico previsto para otras leyes. De lo anterior se sigue tambi\u00e9n que en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones que desarrollen el postulado de planeaci\u00f3n y no otro tipo de medidas que s\u00f3lo de manera mediata permitan su realizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La salvaguarda del principio democr\u00e1tico exige, entonces, un cuidadoso examen del principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia respecto de la Ley del Plan pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse las metas de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio. \u00a0<\/p>\n
Resulta oportuno resaltar ahora que, debido a la amplitud de las metas y prop\u00f3sitos se\u00f1alados en la parte general, no es tarea dif\u00edcil acreditar una determinada conexidad de una espec\u00edfica decisi\u00f3n legislativa pues, en estricto sentido, la totalidad de las leyes ordinarias proferidas por el Congreso de la Rep\u00fablica en materia econ\u00f3mica y social, se orientan a la consecuci\u00f3n de las metas indicadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
23.- En esta oportunidad la imprecisi\u00f3n en la que ha incurrido la Sala Plena de la Corte es particularmente notoria, no s\u00f3lo debido a la indicada confusi\u00f3n entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa, sino adicionalmente debido a que al momento de adelantar el supuesto an\u00e1lisis del cargo de infracci\u00f3n de la m\u00e1xima de conservaci\u00f3n de unidad tem\u00e1tica, bast\u00f3 a la Corte volver sobre el contenido del \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, en el cual se encuentran dos disposiciones relativas a la regulaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas y sobre el esquema de responsabilidad del gas licuado de petr\u00f3leo, para concluir que el art\u00edculo 62 guarda una conexidad directa con el eje tem\u00e1tico desarrollado en la Ley del Plan. De manera textual concluy\u00f3 lo siguiente: \u201cPara la Corte es ostensible la existencia de una relaci\u00f3n directa e inmediata de la tem\u00e1tica de la disposici\u00f3n acusada con la raz\u00f3n de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el per\u00edodo 2006-2010, como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las c\u00e1maras legislativas durante el proceso de su aprobaci\u00f3n, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el Gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento\u201d. (\u00c9nfasis fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
24.- Esta conclusi\u00f3n resulta doblemente desacertada pues, en primer lugar, parte del supuesto seg\u00fan el cual el principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia puede ser satisfecho mediante la simple constataci\u00f3n de la conexidad de una determinada disposici\u00f3n con cualquier otro contenido normativo vertido en el \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d. Como es obvio, bajo esta consideraci\u00f3n se elude por completo la tarea fundamental que debe ser cumplida por la Corte en la materia, la cual impone decidir si las decisiones legislativas incluidas en la Ley del Plan son verdadero desarrollo del prop\u00f3sito de planeaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica y social por parte de la Administraci\u00f3n, pues s\u00f3lo dicha constataci\u00f3n permite concluir que una determinada disposici\u00f3n se ajusta a la materia desplegada en la Ley del Plan. En segundo lugar, la conclusi\u00f3n que ha sugerido la Corte en esta ocasi\u00f3n sugiere que el rasero que ha de ser adoptado al momento de valorar la eventual vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia no se encuentra en el concepto de planeaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica y social, en atenci\u00f3n a que basta que las disposiciones guarden alg\u00fan tipo de v\u00ednculo con los instrumentos contenidos en el Plan de Inversiones, lo cual, a su turno, supondr\u00eda que en ning\u00fan caso es posible declarar la inexequibilidad de alguno de los contenidos all\u00ed consignados \u2013esto es, en el Plan de inversiones-. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.- Ahora bien, para efectos de determinar si efectivamente el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia, es preciso tener en cuenta, seg\u00fan fue puesto de presente en la presente decisi\u00f3n, que dicha disposici\u00f3n \u201cdispone que dentro de los 18 meses siguientes a la expedici\u00f3n de esa ley, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, CREG, debe adoptar los cambios necesarios para que la remuneraci\u00f3n asociada a la reposici\u00f3n y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petr\u00f3leo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio p\u00fablico domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo adem\u00e1s un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el respectivo prestador del referido servicio, quien deber\u00e1 responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. \/ Ordena igualmente que el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001 se elimine a partir del 31 de diciembre de 2010 y que a partir de la entrada en vigencia de la regulaci\u00f3n, dicho margen sea destinado a la financiaci\u00f3n de las actividades necesarias para la implementaci\u00f3n del cambio de esquema, con sujeci\u00f3n a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida la CREG, integrando su monto al margen de distribuci\u00f3n del servicio domiciliario del gas licuado de petr\u00f3leo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En aplicaci\u00f3n de las consideraciones objeto de an\u00e1lisis en el presente salvamento de voto, se observa que s\u00f3lo de manera remota es posible concluir la existencia de un v\u00ednculo de conexidad directa con los prop\u00f3sitos generales resaltados en la parte general de la Ley del Plan y, m\u00e1s importante a\u00fan, se advierte que dicha regulaci\u00f3n en forma alguna puede ser considerada como un verdadero instrumento de planeaci\u00f3n de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
26.- As\u00ed las cosas, no s\u00f3lo el principio de unidad de materia ha resultado infringido por cuenta de la regulaci\u00f3n vertida en el art\u00edculo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues adicionalmente se ha quebrantado el postulado de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso de la Rep\u00fablica, dado que la reglamentaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis \u2013por la cual (i) se ordenaron modificaciones puntuales a la tarifa cobrada por el servicio de gas licuado a cargo de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, (ii) se introdujo un esquema de responsabilidad de marca en cilindros y (iii) se incluyeron reglas particulares sobre el margen de seguridad de que trata el art\u00edculo 23 de la Ley 689 de 2001- debi\u00f3 ser objeto de consideraci\u00f3n y deliberaci\u00f3n en un procedimiento legislativo ordinario independiente, en el cual el Congreso contase con los t\u00e9rminos y m\u00e1rgenes de modificaci\u00f3n que suelen aplicarse para las iniciativas corrientes, diferentes a aquellas a tener en cuenta en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0En estos t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada por los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 C-305 de 2004 (marzo 30), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
2 C-702 de 1999 (septiembre 20), M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
4 C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
5 C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
6 C-191 de 1996 (mayo 8), M. P Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
8 C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0Con varias aclaraciones y salvamentos de voto a prop\u00f3sito del alcance de este principio. \u00a0<\/p>\n
10 Gaceta del Congreso N\u00b0 32 de febrero 8 de 2007. \u00a0<\/p>\n
11 Publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 85 del 21 de marzo de 2007. \u00a0<\/p>\n
12 Gaceta del Congreso N\u00b0 87 del 21 de marzo de 2007. \u00a0<\/p>\n
13 Gacetas del Congreso N\u00b0137 del 24 de abril de 2007 y 143 del 26 de abril del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0Ver certificaci\u00f3n a folio 554, cd. pruebas, C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Gaceta del Congreso N\u00b0 142 del 26 de abril de 2007. \u00a0<\/p>\n
16 Gaceta del Congreso N\u00b0 144 del 26 de abril de 2007. \u00a0<\/p>\n
17 Gaceta del Congreso N\u00b0 233 del 1\u00b0 de junio de 2007. \u00a0<\/p>\n
18 Gaceta del Congreso N\u00b0 224 del 30 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
19 Gacetas del Congreso 159 y 160 del 3 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
20 Ver certificaciones f. 1 cd. pruebas Senado de la Rep\u00fablica y cd. pruebas C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
21 C-177 de 2007 (marzo 14), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0Cfr. C-094 de 1996 (marzo 7), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
23 C-714 de 2008 (julio 16), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0<\/p>\n
24 En sentencia C-507 de 2008 (mayo 21), M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, esta Corte expuso los criterios a partir de los cuales puede dilucidarse si una determinada norma del Plan Nacional de Desarrollo incide sobre el equilibrio del Plan de Inversiones P\u00fablicas, y por ende, requiere la iniciativa, o en su defecto, el aval del Gobierno Nacional. En esa oportunidad explic\u00f3 que, en adici\u00f3n a lo que resulta de la literalidad del precepto, aqu\u00e9l debe examinarse a la luz de, por lo menos, tres distintos criterios, uno de orden material, otro de naturaleza org\u00e1nica y otro de car\u00e1cter teleol\u00f3gico. \u00a0<\/p>\n
25\u00a0 \u201cArt\u00edculo 23. Margen de seguridad. Por razones de seguridad dentro del precio de venta del GLP la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG) incluir\u00e1 un rubro denominado \u2018Margen de Seguridad\u2019, con destino exclusivo al mantenimiento y reposici\u00f3n de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la comercializaci\u00f3n del GLP. El recaudo y administraci\u00f3n de dicho rubro ser\u00e1 reglamentado por la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley y ser\u00e1 reajustado anualmente de acuerdo con el IPC. En cualquier caso, la CREG deber\u00e1 otorgar participaci\u00f3n a los distribuidores de GLP en la reglamentaci\u00f3n que se expida. En dicha reglamentaci\u00f3n se buscar\u00e1 en forma concertada un mecanismo que permita que los distribuidores tengan participaci\u00f3n en el recaudo y administraci\u00f3n de los recursos, estableciendo todos los controles necesarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reposici\u00f3n y mantenimiento de los cilindros ser\u00e1n realizados de acuerdo con la regulaci\u00f3n que al efecto expida la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG), dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, para garantizar el buen estado de los cilindros en el tiempo y la seguridad para el usuario.\u201d \u00a0<\/p>\n
26 C-305 de 2004 (marzo 30), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
27 C-865 de 2001 (agosto 15), M. P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
28 C-1052 de 2001 (octubre 4) y C-568 de 2004 (8 de junio), M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
29 C-555 de 2005 (mayo 26), \u00a0M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
30 Cita en la cita : \u201cSentencia C-1031 de 2002. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u201d \u00a0<\/p>\n
31 Cita en la cita: \u201cSentencia C-1115 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil.\u201d \u00a0<\/p>\n
32 C-264 de 2008 (marzo 11), M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
35 Seg\u00fan fue establecido en sentencia C-501 de 2001, el principio de unidad de materia no s\u00f3lo tiene repercusi\u00f3n en sede jurisdiccional, esto es, como criterio de valoraci\u00f3n empleado por parte del juez constitucional para efectos de establecer la exequibilidad de una disposici\u00f3n determinada, sino que se extiende hasta alcanzar el \u201cdesenvolvimiento del proceso legislativo\u201d, toda vez que, tal como lo establece el art\u00edculo 158 superior, en virtud del aludido principio, desde las C\u00e1maras en las cuales se lleva a cabo la aprobaci\u00f3n de la Ley se debe garantizar la conservaci\u00f3n de dicha conexidad para lo cual se ha ofrecido a los Presidentes de las Comisiones la posibilidad de rechazar \u201clas iniciativas que no se avengan con este precepto\u201d. En este punto cabe se\u00f1alar que si bien el texto constitucional ha establecido dicha facultad, al mismo tiempo se ha asegurado la existencia de un contrapeso que permita la continuaci\u00f3n del proceso deliberativo mediante la apelaci\u00f3n de dichas decisiones, la cual ha de ser resuelta por la misma comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1062\/08 \u00a0 PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneraci\u00f3n por modificaci\u00f3n en segundo debate de norma relacionada con el servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo, por no implicar rompimiento de identidad tem\u00e1tica ni requerir aval gubernamental \u00a0 En el tr\u00e1mite de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15052","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15052","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15052"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15052\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15052"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15052"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15052"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}