\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1084\/08 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Estudio relacional entre normas jur\u00eddicas\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto sobre el que recae\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de certeza de cargos de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
El control de constitucionalidad de las leyes es un mecanismo de garant\u00eda del principio de supremac\u00eda constitucional que se desarrolla mediante el cotejo entre dos disposiciones normativas, una de superior jerarqu\u00eda cuyo respeto se impone y, otra de nivel inferior, cuya validez depende de la observancia de la norma superior. Es, entonces, el juicio de constitucionalidad un an\u00e1lisis comparativo, un estudio relacional entre normas jur\u00eddicas generales, abstractas y obligatorias. Por la naturaleza rogada de la acci\u00f3n p\u00fablica con la que se pretende realizar el juicio de constitucionalidad de la ley y por la din\u00e1mica misma del control de constitucionalidad abstracto, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, impone al ciudadano demandante el cumplimiento de algunos requisitos de procedibilidad que la Corte ha descrito como \u201ccargas m\u00ednimas\u201d que pretenden, de un lado, delimitar con seguridad, claridad y transparencia el debate constitucional y, de otro, evitar no s\u00f3lo el control oficioso de la ley, sino el abuso del derecho a acceder a la justicia. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis de certeza de los argumentos de inconstitucionalidad implica una lectura de la ley a cargo del juez constitucional y el an\u00e1lisis de si el reproche se predica de la disposici\u00f3n atacada. Sin embargo, ello no significa que el debate de constitucionalidad hubiere desplazado el debate de la legalidad o que el juez constitucional es el responsable de establecer cu\u00e1l es la interpretaci\u00f3n m\u00e1s adecuada de la ley, pues, el principio de separaci\u00f3n de jurisdicciones consagrado en el T\u00edtulo VIII de la Constituci\u00f3n impone l\u00edmites a la competencia funcional de los jueces, de tal forma que, por regla general, corresponde a los jueces ordinarios y contencioso administrativos la resoluci\u00f3n de los conflictos relacionados con la interpretaci\u00f3n de la ley y a la Corte Constitucional los derivados de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, y \u00fanicamente en aquellos casos en los que la discusi\u00f3n hermen\u00e9utica tenga relevancia en el control de constitucionalidad, corresponder\u00e1 al juez constitucional realizar o definir una interpretaci\u00f3n legal, por lo que el an\u00e1lisis de legalidad en el juicio de constitucionalidad es excepcional. Esta Corporaci\u00f3n ha dicho que la interpretaci\u00f3n de la ley en el control de constitucionalidad es excepcionalmente viable, esto es, que las controversias originadas en la hermen\u00e9utica de la ley \u00fanicamente pueden estudiarse en el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el conflicto se origina directa y claramente del texto o contenido de las disposiciones impugnadas. Por ejemplo, en estas hip\u00f3tesis: i) cuando es necesario definir o delimitar el entendimiento racional y l\u00f3gico de la norma objeto de reproche constitucional, para establecer si el cargo de inconstitucionalidad es cierto; ii) cuando es indispensable delimitar el objeto del control de constitucionalidad porque existe expresa asimetr\u00eda entre disposiciones y normas jur\u00eddicas; iii) cuando la interpretaci\u00f3n de la ley que hacen los operadores jur\u00eddicos que tienen la capacidad de imponerla de manera generalizada (los jueces o a las autoridades administrativas) integran su contenido y alcance; y iv) cuando al poder interpretarse la ley en varios sentidos, la Corte debe dejar en el ordenamiento jur\u00eddico interpretaciones que se ajustan a la Constituci\u00f3n y excluir aquellas que no. En el presente caso se hace necesario verificar si la interpretaci\u00f3n del demandante, en la que asevera que el sistema de recaudo centralizado \u00a0y la prohibici\u00f3n para que los operadores del servicio p\u00fablico de transporte administren los recursos de la tarifa se aplica tanto a las empresas cofinanciadas con recursos de la Naci\u00f3n como a las empresas que prestan ese servicio con recursos \u00fanicamente privados surge de las expresiones normativas acusadas o si en realidad esa interpretaci\u00f3n es una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, con lo cual la Corte tendr\u00eda que declararse inhibida para conocer de fondo el asunto por ausencia de certeza de los cargos de inconstitucionalidad, precis\u00e1ndose que en ninguno de los textos normativos acusados, el legislador se refiri\u00f3 al recaudo centralizado de las empresas de transporte colectivo que con recursos privados prestan ese servicio p\u00fablico, pese a lo cual los argumentos de la demanda est\u00e1n centrados a atacar la integraci\u00f3n al sistema de recaudo centralizado de los prestadores del servicio de naturaleza privada. Entonces, si el reproche ciudadano se circunscribe a la supuesta decisi\u00f3n legal de agrupar empresas de transporte cofinanciada con recursos de la Naci\u00f3n y a empresas privadas de transporte colectivo y ese supuesto no se deriva de las expresiones directamente acusadas porque la definici\u00f3n de subsistema de transporte complementario no fue impugnada, es l\u00f3gico concluir que el cargo no cumple la condici\u00f3n de certeza porque la acusaci\u00f3n no recae sobre el texto normativo acusado, adem\u00e1s que la demanda no plantea argumentos suficientes para que el debate constitucional se adelante con suficiencia, claridad y pertinencia. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Falta de certeza en los cargos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7278 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 53 (parcial) de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Actor: Edgar Saavedra Rojas \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., \u00a0cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Renter\u00eda, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad el ciudadano Edgar Saavedra Rojas demand\u00f3 algunos apartes del art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 12 de mayo de 2008, el Magistrado Sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda porque consider\u00f3 que no determinaba con claridad y certeza los cargos de inconstitucionalidad. Dentro de la oportunidad prevista en el Decreto 2067 de 1991, el demandante corrigi\u00f3 la demanda, por lo que, por auto del 28 de mayo de 2008, se admiti\u00f3 y se orden\u00f3 darle el tr\u00e1mite se\u00f1alado en la ley. \u00a0<\/p>\n
1. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la totalidad del art\u00edculo 53 y se subrayan los apartes acusados: \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1151 de 2007 \u00a0<\/p>\n
(julio 24) \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 53. SISTEMA DE RECAUDO. Los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la Naci\u00f3n adoptar\u00e1n un sistema de recaudo centralizado que integre los subsistemas de transporte complementario y de transporte masivo, utilizando mecanismos que lo permitan y preferiblemente el sistema de pago electr\u00f3nico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos del presente art\u00edculo, se entiende como subsistema de transporte complementario el sistema de transporte p\u00fablico colectivo que atiende la demanda de transporte colectivo que no cubre el sistema de transporte masivo. As\u00ed mismo, se entiende como recaudo centralizado aquel sistema mediante el cual se recaudan los dineros provenientes de la tarifa del servicio de transporte en un patrimonio aut\u00f3nomo o en cualquier otro sistema de administraci\u00f3n de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Mediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podr\u00e1 captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario, para la reducci\u00f3n de la sobreoferta de transporte. Dicha sobreoferta se determinar\u00e1 t\u00e9cnicamente mediante el an\u00e1lisis de la oferta y demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. En ning\u00fan caso los operadores o empresas de transporte ni sus vinculados econ\u00f3micos, entendidos como tales los que se encuentren en los supuestos previstos por los art\u00edculos 450 a 452 del Estatuto Tributario, podr\u00e1n participar en la administraci\u00f3n de los recursos recaudados bajo este concepto. La autoridad competente cancelar\u00e1 las habilitaciones correspondientes a las empresas que no se integren al sistema de recaudo centralizado. \u00a0<\/p>\n
2. La demanda \u00a0<\/p>\n
2.1. Seg\u00fan criterio del demandante, la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 26, 38, 150, 151, 158, 333 y 339 de la Constituci\u00f3n, los art\u00edculos 16 y 22 del Pacto Universal de Derechos Humanos y 16 y 21 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, estos \u00faltimos en cuanto integran el bloque de constitucionalidad de acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional en las sentencias C-200 de 2002, C-225 de 1995 y C-295 de 1993, entre otras. Las razones en que se apoya la demanda, en resumen, son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
2.2. El actor comienza por aclarar el sentido de las disposiciones normativas acusadas, en el entendido que aquellas buscan integrar al sistema de recaudo centralizado a las empresas privadas que no forman parte del transporte masivo, dentro de las cuales se encuentran las cooperativas y empresas particulares que desarrollan el servicio de transporte p\u00fablico urbano. As\u00ed pues, el motivo principal de reproche de inconstitucionalidad se circunscribe a la decisi\u00f3n legal de agrupar o reunir tanto a las empresas de transporte masivo como a las empresas privadas de transporte colectivo que, sin ser socios, o sociedades financiadas o subsidiadas por el Estado, deben someterse a la intervenci\u00f3n del Estado en el recaudo y captaci\u00f3n de la tarifa. Por ese hecho, a juicio del actor, la norma acusada limita a los propietarios de dichas empresas su capacidad de disposici\u00f3n presupuestal y el manejo de los recursos operativos generados por el objeto social de su actividad l\u00edcita. \u00a0<\/p>\n
Precisado lo anterior el demandante concluye que la integraci\u00f3n al sistema de recaudo centralizado de los subsistemas de transporte complementario produce una intervenci\u00f3n ileg\u00edtima del Estado en la actividad de los transportadores privados porque excluye a los propietarios del manejo de los recursos que se obtienen de la operaci\u00f3n social, con lo que se desconocen los derechos a la igualdad, propiedad privada, libre asociaci\u00f3n y libertad de empresa. Considera que si bien es cierto el Estado puede intervenir en materia de transporte p\u00fablico, principalmente en la fijaci\u00f3n de tarifas, rutas, permisos de operaci\u00f3n e, incluso, en el recaudo de los dineros que surgen de empresas cofinanciadas por el Estado, no es menos cierto que esa facultad no puede ser tan amplia que anule la libertad de empresa con el impedimento de recaudo del \u201cproducido econ\u00f3mico de su actividad\u201d o la administraci\u00f3n de esos recursos que, por disposici\u00f3n legal, se entregan a empresas ajenas a los transportadores. \u00a0<\/p>\n
2.3. Afirma el actor que las expresiones normativas impugnadas vulneran el art\u00edculo 13 superior desde dos puntos de vista: El primero, porque, al impedir que los due\u00f1os de las empresas transportistas hagan parte de las empresas encargadas del recaudo del producido econ\u00f3mico del transporte, discrimina a un sector econ\u00f3mico por el s\u00f3lo hecho de ser transportadores. En efecto, sostiene que la ley estableci\u00f3 una desigualdad sin justificaci\u00f3n entre los sistemas de transporte masivo y las empresas privadas dedicadas al transporte complementario, pues mientras los primeros cuentan con financiaci\u00f3n del Estado los segundos trabajan con sus propios recursos, pese a lo cual los recursos de todos ellos son administrados por los municipios que son los encargados de recibir los rendimientos de capital invertido en el transporte. El segundo, porque el legislador no defini\u00f3 con claridad cu\u00e1les eran los fines y alcance de la medida, con lo cual permite \u201cque el Gobierno Nacional trate de manera igual a las empresas de transporte cofinanciadas y las que no lo son\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.4. A su juicio, los apartes normativos acusados desconocen el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n porque vulneran el n\u00facleo esencial del derecho a la propiedad de los due\u00f1os de las empresas de transporte urbano municipal a quienes, de un lado, se les quita la posibilidad de obtener la utilidad econ\u00f3mica de su negocio \u201cen t\u00e9rminos de valor de uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de un inter\u00e9s privado en la propiedad\u201d y, de otro, se les impone la administraci\u00f3n estatal de recursos privados propios, en tanto que para ese efecto el Estado desplaza la inversores privados para administrarle sus r\u00e9ditos. De esta forma, sostiene que el an\u00e1lisis de este derecho a partir de su evoluci\u00f3n hist\u00f3rica y de la interpretaci\u00f3n que del mismo ha realizado la doctrina especializada permite concluir, sin lugar a dudas, que la propiedad privada otorga derechos a su titular cuyo n\u00facleo debe ser respetado por el Estado. Pese a ello con la norma acusada se pretende que \u201clos particulares asuman la carga absoluta de la inversi\u00f3n \u2013pues no co-financia la actividad para los subsistemas complementarios- pero en el momento de los ingresos despoja, a quienes asumen el riesgo con su capital, de administrar la \u2018caja\u2019 de administrar los recursos que provienen de la productividad del patrimonio netamente privado\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.5. De otra parte, la demanda afirma que las expresiones impugnadas vulneran el derecho a la libertad de empresa consagrado en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n, por dos razones. La primera, porque los transportadores, como cualquier empresa con finalidad social econ\u00f3mica en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo de Comercio, tienen derecho a administrar el resultado de sus operaciones y a aprovecharse de los rendimientos econ\u00f3micos de su negocio, pese a lo cual la ley los desplaza para entregarle esa actividad al municipio y a una empresa recaudadora ajena al objeto social de la empresa. La segunda, porque si bien es cierto la actividad del transporte es una de aquellas en las que el Estado tiene mayor margen de intervenci\u00f3n, no lo es menos que no est\u00e1 facultado para \u201cdespojar a los ciudadanos de la administraci\u00f3n del retorno de sus capitales, del producto de su patrimonio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante que el demandante reconoce que los derechos a la libre empresa y a la propiedad privada pueden ser limitados por el bien com\u00fan, considera que la medida impugnada constituye una restricci\u00f3n irrazonable y desproporcionada de dichos derechos. Considera que no es razonable, por cuanto si el objetivo del recaudo centralizado y de la prohibici\u00f3n de las empresas de transporte en la administraci\u00f3n de esos recursos es, como dice el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, reducir la sobreoferta del transporte p\u00fablico colectivo, \u201c\u00bfno ser\u00e1 mucho m\u00e1s f\u00e1cil controlar esa sobreoferta, disponiendo que el Ministerio del Transporte y los organismos regionales encargados de autorizar las licencias para nuevas empresas de transporte las limiten dentro de las necesidades racionales?, o establezcan restricciones a los modelos de los veh\u00edculos autorizados para prestar el servicio?, o el n\u00famero de los mismos que puede tener una empresa de esa naturaleza?\u201d. No es proporcional porque los perjuicios causados al gremio transportador son grav\u00edsimos, pues no s\u00f3lo \u00a0priva del producido que se obtiene en forma inmediata, lo somete a demoras operativas de 30 o 60 d\u00edas y les quita la rentabilidad financiera de dichos dineros por ese tiempo, todo lo cual se reduce a la pretensi\u00f3n de \u201cmeterle la mano al bolsillo a un importante grupo de empresarios privados\u2026 les niega de entrada la posibilidad justa por decir lo menos, que pudieran participar como socios en las empresas encargadas de hacer el recaudo y la administraci\u00f3n de esos dineros\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, despu\u00e9s de recordar lo dicho por algunos doctrinantes y por la Corte Constitucional en sentencias T-291 de 1994, T-425 de 1992, T-240 de 1993 y C-616 de 2001, sobre el sentido de la libertad de empresa y de la libre actividad econ\u00f3mica, el demandante concluy\u00f3 que las disposiciones acusadas anulan dichas garant\u00edas porque despojan \u201ca los ciudadanos que han hecho cuantiosas inversiones en el transporte, de uno de los derechos fundamentales inherentes a la propiedad privada como es el recaudo del producido, y administraci\u00f3n del usufructo diario de sus capitales invertidos\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.6. Agreg\u00f3 que, aunque el transporte p\u00fablico es un tema macro que puede ser regulado en la Ley del Plan de Desarrollo porque requiere una planificaci\u00f3n a largo y mediano plazo, las disposiciones acusadas no deben hacer parte de esa normativa en tanto que \u201cel tema de quien y c\u00f3mo debe hacerse el recaudo del producido de empresas de transporte privado (el recaudo preferiblemente debe ser electr\u00f3nico) nada tiene que ver con los objetivos nacionales a mediano y largo plazo, ni con las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal en materias econ\u00f3micas, sociales y ambientales\u201d. Por el contenido de la norma parcialmente acusada infiere que regula un aspecto propio de la ley de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, por lo que \u201cuna norma que establece una intervenci\u00f3n del Estado en la libre actividad econ\u00f3mica, constituye una materia extra\u00f1a, que vulnera la exigencia constitucional de que toda ley debe tener una unidad de materia\u201d. Por esa raz\u00f3n, la demanda afirma que las disposiciones impugnadas son contrarias al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.7. Finalmente, el actor manifest\u00f3 que, tal y como lo explic\u00f3 la Corte Constitucional en sentencia C-615 de 2002, la intervenci\u00f3n del Estado en las empresas privadas que presten un servicio p\u00fablico es leg\u00edtima si se realiza mediante ley, no afecte el n\u00facleo esencial del derecho y obedezca a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n del derecho de negociaci\u00f3n privada. Sin embargo, en las expresiones acusadas se encuentra que el legislador no defini\u00f3 los l\u00edmites, los motivos ni los par\u00e1metros de su \u201cinjerencia\u201d; afect\u00f3 el n\u00facleo esencial del derecho al eliminar la libre direcci\u00f3n empresarial en aspectos internos de la empresa privada y no se\u00f1al\u00f3 motivos suficientes para justificar la intervenci\u00f3n. En tal virtud, concluy\u00f3 que la medida es inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
3.1. Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante apoderada, el Ministerio de Transporte intervino en el presente asunto para oponerse a los planteamientos formulados en la demanda. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
– Las normas parcialmente acusadas hacen parte de la regulaci\u00f3n general en torno a la pol\u00edtica de Estado sobre movilidad, que es uno de los problemas progresivos en las ciudades con gran densidad poblacional que ha ocupado la atenci\u00f3n del legislador en los \u00faltimos tiempos. En efecto, a partir de la Ley 86 de 1989, se estructur\u00f3 una pol\u00edtica oficial sobre los sistemas de transporte masivo de pasajeros, lo cual fue desarrollado por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, con las cuales se dej\u00f3 en claro que las autoridades deben propender por el uso de medios de transporte masivo, darle prioridad en las agendas administrativas, racionalizar los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y garantizar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad del sistema. \u00a0<\/p>\n
– La regulaci\u00f3n del sistema de recaudo centralizado para manejar recursos p\u00fablicos y privados se ajusta a la Constituci\u00f3n porque tiene como fin \u201cservir de medio para la administraci\u00f3n de los recursos originados en el factor de calidad, y para garantizar la ejecuci\u00f3n de la destinaci\u00f3n especial de esos recursos, los cuales no son de car\u00e1cter p\u00fablico sino originariamente de los usuarios que pagan la tarifa y que las empresas prestadoras del servicio s\u00f3lo pueden recibir cuando les sean entregados por la administradora\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
Por encargo del Vicepresidente Acad\u00e9mico de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el doctor Bernardo Carre\u00f1o Varela intervino en el proceso para explicar las razones por las que considera que las disposiciones acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n. En s\u00edntesis, dijo: \u00a0<\/p>\n
– El interviniente comienza por precisar que la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 52 y 53 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y en su contexto con el cap\u00edtulo donde se encuentran incluidas esas dos normas, muestra que los textos normativos acusados regulan la acci\u00f3n de la Naci\u00f3n en el servicio p\u00fablico de transporte masivo. A continuaci\u00f3n describe el sistema de transporte masivo y el complementario para concluir que este \u00faltimo es prestado por veh\u00edculos que no tienen ni la capacidad, ni la velocidad, ni las v\u00edas especiales que tiene el transporte masivo, pero que para que se suministre un servicio c\u00f3modo la ley permite \u201cque, como ocurre en muchas ciudades del mundo, le baste comprar un solo pasaje (tiquete, decimos en el habla diaria) que le permita utilizar todos los veh\u00edculos que conforman el sistema. Para agilizar el expendio y utilizaci\u00f3n de esos pasajes, la ley prev\u00e9 que se expida en forma electr\u00f3nica\/\/ Todo este plan no ser\u00eda posible si cada uno de los due\u00f1os de los veh\u00edculos que integran el subsistema complementario cobra y maneja el valor que pagan los usuarios\u201d. \u00a0<\/p>\n
– En cuanto al cargo planteado por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, la Academia consider\u00f3 que no debe prosperar porque para ello \u201cbasta leer el plan\u201d para inferir que \u00e9ste regula la obligaci\u00f3n constitucional del Estado de brindar un servicio p\u00fablico de transporte eficiente. \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n de los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa, el interviniente afirm\u00f3 que los transportadores no est\u00e1n obligados a afiliarse al sistema de transporte masivo, por lo que es l\u00f3gico que la ley no despoja a nadie del ejercicio de una actividad l\u00edcita ni introduce un monopolio obligatorio. As\u00ed mismo, record\u00f3 que, cuando el art\u00edculo 53 parcialmente acusado se refiere a los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la naci\u00f3n, simplemente impone las condiciones en las cuales puede confinanciar sistemas masivos de transporte, por lo que \u201cno est\u00e1 imponiendo una conducta; est\u00e1 condicionando su propia actividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, la Academia de Jurisprudencia manifest\u00f3 que el art\u00edculo 52 de la Ley 1151 de 2007 autoriza a la Naci\u00f3n a cofinanciar los sistemas de transporte masivo de algunas ciudades y ofrece un contrato de adhesi\u00f3n a los transportadores que quieran hacer parte del subsistema complementario, sin que importe cu\u00e1l es el \u00faltimo prestador del servicio, o qui\u00e9n es el operador intermedio o qui\u00e9n recolecta el valor de los pasajes. Por consiguiente, concluye que \u201cal no cumplirse las condiciones de hecho que soportan la demanda, las acusaciones caen por propio peso\u201d \u00a0<\/p>\n
3.3. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante apoderada, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico intervino en el presente asunto para oponerse a los planteamientos formulados en la demanda. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
Dice el interviniente que las dificultades de movilidad en las ciudades, las nuevas necesidades en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte colectivo y el aumento de servicios informales, exige al Estado adoptar instrumentos de control y vigilancia para garantizar la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas. Precisamente, la centralizaci\u00f3n del recaudo es una estrategia de integraci\u00f3n del transporte que busca no s\u00f3lo facilitar la intervenci\u00f3n y el control del Estado sobre el recaudo efectivo de los recursos, mejorar y hacer m\u00e1s eficiente la prestaci\u00f3n del servicio, sino tambi\u00e9n garantizar que cuando el usuario paga \u00fanicamente un pasaje para llegar a su destino, que puede ser por compra anticipada, se cubran todos los costos asociados al mismo. Entonces, el sistema centralizado de recaudo constituye una herramienta fundamental en el proyecto de organizaci\u00f3n del transporte p\u00fablico colectivo que requiere una organizaci\u00f3n estructural y transversal a todas las empresas comprometidas en el sistema. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio del Ministerio de Hacienda, el mejoramiento del servicio del transporte urbano fue consignado como pol\u00edtica de Estado en el documento CONPES 3167, dentro del cual se prev\u00e9 la articulaci\u00f3n de los distintos sistemas de transporte cofinanciados y los de car\u00e1cter netamente privados, a partir de un esquema centrado en una tarifa que cubra los costos propios de la inversi\u00f3n, la administraci\u00f3n, la operaci\u00f3n y el mantenimiento de la infraestructura. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el interviniente, el esquema de sistema de recaudo centralizado no despoja a los operadores del servicio de transporte de su derecho de propiedad por tres razones. La primera, porque contrario a la interpretaci\u00f3n que el demandante hace de la norma acusada, las empresas recaudadoras no controlar\u00e1n el flujo de caja de los operadores ni arrebatan las utilidades generadas por el servicio. La segunda, porque a diferencia de lo planteado en la demanda, el Estado asegura que los operadores reciban el justo pago por su actividad. Y, la tercera, porque se busca que ning\u00fan interesado en la operaci\u00f3n del sistema tenga una posici\u00f3n dominante respecto de otros operadores ni ning\u00fan tipo de inter\u00e9s preferente en relaci\u00f3n con los intereses generales que se pretende proteger. \u00a0<\/p>\n
A juicio del gobierno, si se tiene en cuenta que el Estado tiene amplia capacidad para intervenir en la utilizaci\u00f3n de los medios de transporte masivos y en la actividad privada de ese servicio p\u00fablico, tal y como lo disponen los art\u00edculos 3\u00ba de la Ley 336 de 1996, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n, las medidas adoptadas son razonables y proporcionadas. \u00a0<\/p>\n
El marco normativo general de la actividad de transporte conformado por el art\u00edculo 24 superior que regula el derecho a la libre circulaci\u00f3n, el art\u00edculo 300 de la Carta que autoriza a las Asambleas Departamentales a expedir normas sobre el transporte (facultad que fue ampliada a otros entes territoriales con el Acto Legislativo 1 de 1996), los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n que reconocen la libre iniciativa privada y la facultad del Estado de intervenir en la econom\u00eda, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, permiten concluir que el Estado tiene a su cargo el control y vigilancia del servicio p\u00fablico de transporte, en especial para asegurar la infraestructura adecuada, suficiente y necesaria que garantice la seguridad de las personas, su movilidad, su comodidad y accesibilidad del servicio. En conclusi\u00f3n, la norma acusada \u201cpretende darle un mayor control a los sistemas operativos, as\u00ed como una mejor planeaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, dijo que la prohibici\u00f3n para que los operadores del sistema de transporte administren los recursos que provienen del recaudo se fundamenta en tres premisas: i) en las ciudades donde el Estado impulsa el transporte no existe un \u00fanico operador, ii) los recursos que provienen de los ciudadanos requieren vigilancia especial y fundamental y, iii) las experiencias en el manejo de este tipo de recursos, como el caso del Distrito Capital, muestran que \u201clos transportadores no son los actores m\u00e1s id\u00f3neos para la administraci\u00f3n de los recursos provenientes de la tarifa\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.4. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante apoderada, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n intervino en el presente asunto para oponerse a los planteamientos formulados en la demanda. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
– La lectura integral del Plan Nacional de Desarrollo muestra que no es cierto que el art\u00edculo 53 vulnere el principio de unidad de materia porque el recaudo unificado de la tarifa de transporte es una de las herramientas consignadas en dicho plan para la integraci\u00f3n de los sistemas de transporte, para el progreso urbano de las ciudades y para la \u201creducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad\u201d. De hecho, al presentar el proyecto de ley, el gobierno buscaba \u201creducir los problemas detectados en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, a saber, aumento de servicios informales de transporte, como el mototaxi, la antig\u00fcedad de algunos veh\u00edculos de transporte p\u00fablico, la insuficiencia de control y regulaci\u00f3n de tr\u00e1fico y la ausencia de sistemas organizados de transporte p\u00fablico\u201d. Luego, existe total coherencia entre la norma parcialmente acusada y la materia de la ley que la contiene. \u00a0<\/p>\n
– La interpretaci\u00f3n que el actor hace de la norma acusada, en el sentido de indicar que el recaudo centralizado de la tarifa constituye una intervenci\u00f3n arbitraria del Estado, es equivocada y se aleja del verdadero prop\u00f3sito con que fue introducida en la Ley del Plan. En efecto, a su juicio, este tipo de recaudo pretende: i) que los usuarios adquieran anticipadamente los pasajes requeridos y ahorren tiempo en desplazamientos, ii) mayores condiciones de seguridad para los usuarios porque los conductores no se dedican a recibir dinero, sino a manejar el veh\u00edculo, iii) evitar la \u201cguerra del centavo\u201d porque los conductores percibir\u00edan un salario y no un porcentaje de ingresos, iv) evitar el desv\u00edo de recursos y, v) evitar posiciones dominantes entre las empresas prestadoras del servicio. Luego, las disposiciones acusadas demuestran la legitimidad del ejercicio de las funciones de control y vigilancia del Estado en la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico en aras de garantizar el bien com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
– Los art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba de la Ley 105 de 1993 y 2\u00ba a 4\u00ba de la Ley 336 de 1996, contienen el marco general de la regulaci\u00f3n en materia de transporte que le se\u00f1alan al Estado el deber de garantizar la calidad y seguridad a los usuarios de ese servicio p\u00fablico. Entonces, \u201ccarece de sentido interpretar que el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007 desconoce la propiedad privada y la libertad de empresa, cuando lo que hace es establecer un mecanismo de control del servicio p\u00fablico de transporte, que repercutir\u00e1 en mejores condiciones para los usuarios, los conductores y hasta los propios transportadores, quienes en lo sucesivo no correr\u00e1n el riesgo de ver desviadas las tarifas recaudadas por sus conductores\u201d. Por consiguiente, como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, no es de recibo acudir a los derechos a la propiedad privada, a la libertad de empresa e iniciativa privada si con ellos se impone barreras infranqueables a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
– Dejar la administraci\u00f3n del sistema integrado de recaudo de la tarifa a personas distintas a los transportadores corresponde a una pol\u00edtica de moralidad administrativa que pretende proteger, en especial, el patrimonio p\u00fablico, pues se pretende que ning\u00fan actor interesado en la operaci\u00f3n del sistema tenga una posici\u00f3n dominante con respecto a otros. \u00a0<\/p>\n
– En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior, el interviniente dijo que el cargo no tiene sustento porque \u201clos operadores del sistema de transporte masivo no son financiados con recursos p\u00fablicos; por el contrario, la estrategia de la pol\u00edtica de transporte urbano pretende que el sector privado asuma los costos de los equipos, de la administraci\u00f3n de su negocio, de la operaci\u00f3n y mantenimiento y de la infraestructura necesaria para la prestaci\u00f3n del servicio\u201d \u00a0<\/p>\n
3.5. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el ciudadano Ernesto Rey Cantor intervino en el presente asunto para coadyuvar la demanda y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
– Las normas acusadas contradicen los art\u00edculos 1.1., 2\u00ba y 21 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos y 58 de la Constituci\u00f3n. Para iniciar, el ciudadano realiz\u00f3 amplias consideraciones y referencias jurisprudenciales al concepto de bloque de constitucionalidad y a la vinculaci\u00f3n superior del instrumento internacional que se considera vulnerado. A su juicio, las normas acusadas desconocen el derecho humano a la propiedad en tanto que dispone \u201cque los dineros fruto del recaudo provenientes de la tarifa del servicio de transporte no entran a formar parte del concepto de bienes de los propietarios de las empresas de transporte, sino que formar\u00e1n parte del patrimonio del Estado, contra la voluntad de los leg\u00edtimos titulares del derecho a la propiedad, sin indemnizaci\u00f3n alguna que se le reconozca\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Despu\u00e9s de recordar algunas sentencias de la Corte Constitucional en torno al concepto de propiedad privada, de hacer un recorrido por la historia y la evoluci\u00f3n de ese derecho a nivel constitucional y en el C\u00f3digo Civil, concluye que en aras de proteger el bien com\u00fan y de privilegiar el inter\u00e9s general, el Estado puede limitar y regular el ejercicio del derecho a la propiedad, pero debe respetar su n\u00facleo esencial de tal forma que no lo anule porque, bajo ning\u00fan punto, puede \u201csuprimir el uso y goce de los bienes\u201d. Pese a ello, las normas acusadas autorizan al Estado a administrar \u201cla caja\u201d del transportador y les imponen condiciones a los particulares que comprometen su capital, su esfuerzo y su inversi\u00f3n porque le quitan la capacidad de administrar directamente su actividad. \u00a0<\/p>\n
– Las expresiones acusadas consagran una \u201cconfiscaci\u00f3n\u201d prohibida constitucionalmente porque \u201cse apropia indefinidamente de los bienes sin indemnizaci\u00f3n alguna\u201d. En cuanto al concepto de confiscaci\u00f3n, el interviniente transcribi\u00f3 in extenso apartes de la sentencia C-119 de 2006, que le permitieron inferir que es contrario a la Constituci\u00f3n que el Estado intervenga en el capital privado donde no ostenta ninguna participaci\u00f3n y sea el encargado de captar dineros producto de la actividad prestada por empresas particulares. \u00a0<\/p>\n
– Despu\u00e9s de precisar los conceptos de \u201cuso y goce de sus bienes\u201d y de \u201cpago de una justa indemnizaci\u00f3n\u201d consagrados en el art\u00edculo 21 de la Convenci\u00f3n Americana, dijo que para la privaci\u00f3n de los bienes de una persona (entendidos estos en un concepto general como los dineros provenientes de la tarifa del servicio de transporte) por parte del Estado es obligatorio que la ley justifique la medida con razones de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social y pague los perjuicios causados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 Concepto del Ministerio P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, intervino dentro de la oportunidad legal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda. Y, como petici\u00f3n subsidiaria, solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad de la totalidad del art\u00edculo 53, \u00fanicamente por los cargos examinados. Para sustentar sus conclusiones, en resumen, dijo: \u00a0<\/p>\n
– De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los cargos de inconstitucionalidad deben cumplir los requisitos de certeza, claridad, suficiencia, especificidad y pertinencia. Sin embargo, el asunto sub i\u00fadice no cumple la condici\u00f3n de certeza porque la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica que no surge del texto acusado. En efecto, tanto en la demanda inicial como en su correcci\u00f3n, el actor parte del supuesto de que el art\u00edculo 53 parcialmente acusado incluye en el sistema de recaudo centralizado a las empresas que prestan el servicio de transporte complementario cuyo capital es exclusivamente privado; sin embargo \u201cel art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, en ninguno de sus apartes establece que los ingresos captados por las tarifas del subsistema de transporte complementario prestado por empresas privadas sin cofinanciamiento p\u00fablico, deba ser recaudado y administrado por el sistema de transporte que s\u00ed es cofinanciado con recursos de la naci\u00f3n\/\/ Tampoco establece el art\u00edculo impugnado que el Estado \u00fanica y exclusivamente puede cofinanciar el subsistema de transporte masivo y proh\u00edbe o excluye de esta medida al transporte complementario\u201d. As\u00ed, la norma acusada se\u00f1ala que el recaudo centralizado integrar\u00e1 todos los recursos provenientes del sistema de transporte que es cofinanciado con recursos de la Naci\u00f3n, ya sea que provengan del subsistema de transporte masivo o del subsistema de transporte complementario, de tal forma que si no existe la cofinanciaci\u00f3n (que es el presupuesto para la aplicaci\u00f3n de la norma) tampoco existe la obligaci\u00f3n de manejo econ\u00f3mico centralizado de los recursos. Luego, la demanda es inepta al recaer sobre un supuesto normativo inexistente, por lo que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. \u00a0<\/p>\n
– No obstante, si la Corte estima viable emitir un pronunciamiento bajo el entendido que el art\u00edculo 53 parcialmente acusado tambi\u00e9n se aplica a empresas privadas, el Ministerio P\u00fablico considera que esas disposiciones se ajustan a la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
-De acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 150 y 334 de la Constituci\u00f3n, el Estado tienen amplia facultad de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda y, en especial, en la regulaci\u00f3n del funcionamiento del servicio p\u00fablico de transporte, la cual se justifica por la naturaleza de la actividad y no por la financiaci\u00f3n del mismo. De ah\u00ed que el Estado puede y debe intervenir en la prestaci\u00f3n de este servicio, mediante la regulaci\u00f3n, para garantizar un servicio eficiente, seguro y permanente. Y, una de las manifestaciones de la intervenci\u00f3n del Estado para asegurar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico en esas condiciones es el recaudo centralizado de la tarifa, por lo que este sistema es la materializaci\u00f3n de las normas constitucionales en cita. \u00a0<\/p>\n
– Las expresiones acusadas no desconocen el derecho a la propiedad privada de los transportadores que operan sin cofinanciaci\u00f3n de la Naci\u00f3n porque, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, \u00fanicamente regulan temas operativos y administrativos, pero bajo ning\u00fan punto implican apropiaci\u00f3n de dineros privados. De hecho, la norma excluye a esas empresas de la administraci\u00f3n de los recursos pero no de la utilidad que se origina en la operaci\u00f3n del negocio, pues lo acusado es claro en indicar que el municipio puede captar esos recursos pero no apropiarse de los mismos, de ah\u00ed que la utilizaci\u00f3n del recaudo centralizado es visto como un \u201cinstrumento para captar a trav\u00e9s de la tarifa ingresos destinados a la reducci\u00f3n de la sobreoferta, constituyendo una porci\u00f3n de la tarifa distinta a la que pueda corresponder como utilidad de las empresas transportadoras y fijada para esa finalidad espec\u00edfica\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Las disposiciones impugnadas no vulneran la libertad de empresa e iniciativa privada, ni el derecho a escoger profesi\u00f3n u oficio, pues no proh\u00edben la conformaci\u00f3n de empresas sino que se limitan a fijar las reglas a las que deben someterse los operadores que elijan tener como actividad econ\u00f3mica la prestaci\u00f3n del servicio de transporte. \u00a0<\/p>\n
– De otra parte, el Procurador consider\u00f3 que las expresiones atacadas tampoco desconocen el derecho de asociaci\u00f3n por dos razones. La primera, porque ese derecho no es absoluto, sino que por el contrario su ejercicio est\u00e1 limitado por las normas que reglamenten su ejercicio. La segunda, porque permitir a los transportadores que administren los recursos captados de la tarifa \u201cresultar\u00eda un contrasentido normativo\u201d porque se busca una administraci\u00f3n ajena a ese negocio y evitar que se les devuelva a esos empresarios a otro mecanismo de recaudo y manejo de esos recursos. \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, el Ministerio P\u00fablico dijo que no existe violaci\u00f3n del principio de unidad de materia porque el sistema centralizado de recaudo de las tarifas es un asunto de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social para la planeaci\u00f3n y organizaci\u00f3n del sistema de transporte, lo cual est\u00e1 \u00edntimamente ligado al desarrollo econ\u00f3mico y social de la Naci\u00f3n en materia de movilidad que regula el Plan Nacional de Desarrollo. Luego, la norma parcialmente acusada tiene una conexidad razonable con su objetivo y as\u00ed se descarta la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 superior. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley. \u00a0<\/p>\n
Planteamiento del caso y del problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
2. Se acusan algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 53 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que regulan, de una parte, la integraci\u00f3n de los subsistemas de transporte complementario al sistema de recaudo centralizado del transporte masivo financiado con recursos de la Naci\u00f3n y, de otra, la administraci\u00f3n de los recursos de la tarifa a cargo de los municipios o de otras empresas que, en ning\u00fan caso, podr\u00e1n ser los operadores o los prestadores del servicio p\u00fablico de transporte. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio del demandante y uno de los ciudadanos intervinientes que coadyuva la demanda, el hecho de que la norma parcialmente acusada incluya en el sistema de recaudo centralizado a los prestadores del servicio de transporte complementario cuyo capital es \u00fanicamente privado, deja a los propietarios de las empresas prestadoras de ese servicio p\u00fablico sin la posibilidad de recaudar, administrar, disponer y manejar los recursos operativos que se derivan del objeto social de la empresa. Sobre este supuesto, en resumen, la demanda considera que las disposiciones impugnadas desconocen el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa (porque el Estado interviene ileg\u00edtimamente en actividades propias del manejo del capital privado), el n\u00facleo irreductible del derecho a la propiedad privada (por cuanto los municipios administran recursos de propiedad privada y le quita al propietario de los veh\u00edculos transportadores la posibilidad de obtener rendimientos de capital sobre sus propios recursos), el derecho a la igualdad (en tanto que impide que los transportadores privados administren los recursos derivados de la tarifa por ese solo hecho y trata en forma igual a los empresarios que prestan el servicio cofinanciado con los recursos de la Naci\u00f3n y a los empresarios que lo hacen con recursos privados) y el principio de unidad de materia (porque mediante la Ley del Plan regula aspectos extra\u00f1os a la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social en general y que son propios de la ley de intervenci\u00f3n del Estado en la libre actividad econ\u00f3mica).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los representantes de las entidades p\u00fablicas que intervinieron en el presente asunto coincidieron en sostener que las normas parcialmente acusadas se ajustan a la Constituci\u00f3n, en esencia, por tres motivos. El primero, porque el recaudo centralizado es una estrategia de pol\u00edtica de Estado sobre movilidad que permite administrar adecuadamente los recursos recaudados de la tarifa, propende por la prestaci\u00f3n m\u00e1s segura del servicio p\u00fablico y evita la posici\u00f3n dominante de algunas empresas transportadoras. El segundo, porque, contrario a lo dicho por el demandante, las expresiones atacadas no consagran un control sobre el flujo de caja de los transportadores ni desconocen los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa. El tercero: las expresiones impugnadas materializan las facultades del Estado para controlar y vigilar los servicios p\u00fablicos, para regular el servicio de transporte y hacer prevalecer el inter\u00e9s general y el bien com\u00fan que est\u00e1n impl\u00edcitos en los motivos que justifican el sistema de recaudo centralizado. \u00a0<\/p>\n
A su turno, la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que el contexto de la norma acusada y el an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de los art\u00edculos 52 y 53 de la Ley 1151 de 2007, permite concluir que no se cumplen las condiciones de hecho que soportan la demanda porque las expresiones acusadas se limitan a regular la acci\u00f3n del Estado en el transporte masivo de pasajeros cofinanciados por la Naci\u00f3n, esto es, regula las condiciones de su propia actividad mediante un contrato de adhesi\u00f3n que suscribe el Estado con los particulares que quieran prestar el servicio complementario. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio P\u00fablico opina que, en primer lugar, la Corte debe declararse inhibida por inepta demanda, porque el actor se apoya en un supuesto que no surge de la norma acusada. Y, si ese argumento no es aceptado, en segundo lugar, concept\u00faa la exequibilidad de las expresiones acusadas, en tanto que materializan el deber del Estado de regular el servicio p\u00fablico de transporte, de un lado, para garantizar su prestaci\u00f3n eficiente, continua y confiable y, de otro, para asegurar el manejo transparente y democr\u00e1tico del recaudo de la tarifa y evitar el abuso de poder dominante de algunas empresas transportadoras. De igual forma, precis\u00f3 que la limitaci\u00f3n legal objeto de estudio a los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa es leg\u00edtima constitucionalmente porque est\u00e1 soportada en motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n por falta de certeza de los cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Como es bien sabido por todos, el control de constitucionalidad de las leyes es un mecanismo de garant\u00eda del principio de supremac\u00eda constitucional que se desarrolla mediante el cotejo entre dos disposiciones normativas, una de superior jerarqu\u00eda cuyo respeto se impone y, otra de nivel inferior, cuya validez depende de la observancia de la norma superior. Es, entonces, el juicio de constitucionalidad un an\u00e1lisis comparativo, un estudio relacional entre normas jur\u00eddicas generales, abstractas y obligatorias. \u00a0<\/p>\n
Precisamente por la naturaleza rogada de la acci\u00f3n p\u00fablica con la que se pretende realizar el juicio de constitucionalidad de la ley y por la din\u00e1mica misma del control de constitucionalidad abstracto, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 19911, impone al ciudadano demandante el cumplimiento de algunos requisitos de procedibilidad que la Corte ha descrito como \u201ccargas m\u00ednimas\u201d que pretenden, de un lado, delimitar con seguridad, claridad y transparencia el debate constitucional y, de otro, evitar no s\u00f3lo el control oficioso de la ley, sino el abuso del derecho a acceder a la justicia. Esos requisitos, que han sido calificados por la jurisprudencia constitucional2 como condiciones sustanciales para proferir sentencia de fondo respecto de las leyes acusadas, son los siguientes: i) el se\u00f1alamiento de las disposiciones contra las que dirige la acusaci\u00f3n, ii) la indicaci\u00f3n de las normas constitucionales que se consideran violadas, iii) la regla legal que determina la competencia de la Corte Constitucional y, iv) las razones por las cuales el demandante estima que la ley debe ser declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
6. En cuanto a la formulaci\u00f3n del cargo de inconstitucionalidad la Corte ha explicado que no se satisface con la exposici\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, ni puede fundarse en simples afirmaciones o mediante \u201cla utilizaci\u00f3n de un lenguaje apod\u00edctico, esto es, haciendo afirmaciones indeterminadas que se presentan como incontrovertibles\u201d3. Por el contrario, ha dicho esta Corporaci\u00f3n, que es necesario que las razones de inconstitucionalidad sean \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u201d4. As\u00ed, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnaci\u00f3n son ciertos cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n normativa real y existente5, y no sobre una deducida por el actor, o impl\u00edcita6. Las razones de inconstitucionalidad son espec\u00edficas cuando el actor explica por qu\u00e9 la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta, pues \u201cel juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u2018vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u2019 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan\u201d7. El cargo de inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia, conveniencia o aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de constitucionalidad. Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones cuyo fundamento es el an\u00e1lisis de conveniencia8, necesidad9 o actualidad doctrinaria10. Finalmente, los cargos son suficientes cuando la demanda est\u00e1 dirigida a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un verdadero debate constitucional11. \u00a0<\/p>\n
7. Ahora bien, es importante recordar que la condici\u00f3n de certeza del cargo, referida a la necesidad de acusar un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la Constituci\u00f3n puede resultar contraria a ella, no solo supone adelantar una valoraci\u00f3n de la real existencia de la proposici\u00f3n jur\u00eddica legal sobre la cual debe recaer el juicio de constitucionalidad sino tambi\u00e9n que el reproche formulado se predique directamente de la disposici\u00f3n atacada. Dicho en otros t\u00e9rminos, el cargo de inconstitucionalidad es cierto cuando la acusaci\u00f3n que formula el demandante recae sobre una norma jur\u00eddica o un precepto legal que \u201ctiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto\u201d12 y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo acusado. Por el contrario, el cargo no cumple el requisito de certeza cuando el actor deduce una proposici\u00f3n que no ha sido expresamente suministrada o no surge de la intenci\u00f3n del legislador al regular determinados supuestos, pues no s\u00f3lo resultar\u00eda absurdo ejercer el control sobre una norma inexistente, sino que desnaturalizar\u00eda el car\u00e1cter rogado de la acci\u00f3n, el hecho de que la Corte decida \u201creemplazar su contenido y fundamentos o extenderla m\u00e1s all\u00e1 de lo que exige una integraci\u00f3n normativa razonable y necesaria\u201d13 o que, para iniciar el control de constitucionalidad, el juez le haga decir a la norma algo que no lo dice. \u00a0<\/p>\n
8. En este orden de ideas, es l\u00f3gico deducir que el an\u00e1lisis de certeza de los argumentos de inconstitucionalidad implica una lectura de la ley a cargo del juez constitucional y el an\u00e1lisis de si el reproche se predica de la disposici\u00f3n atacada. Sin embargo, ello no significa que el debate de constitucionalidad hubiere desplazado el debate de la legalidad o que el juez constitucional es el responsable de establecer cu\u00e1l es la interpretaci\u00f3n m\u00e1s adecuada de la ley, pues como en m\u00faltiples oportunidades lo ha manifestado esta Corporaci\u00f3n14, el principio de separaci\u00f3n de jurisdicciones consagrado en el T\u00edtulo VIII de la Constituci\u00f3n impone l\u00edmites a la competencia funcional de los jueces, de tal forma que, por regla general, corresponde a los jueces ordinarios y contencioso administrativos la resoluci\u00f3n de los conflictos relacionados con la interpretaci\u00f3n de la ley y a la Corte Constitucional los derivados de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Y, \u00fanicamente en aquellos casos en los que la discusi\u00f3n hermen\u00e9utica tenga relevancia en el control de constitucionalidad, corresponder\u00e1 al juez constitucional realizar o definir una interpretaci\u00f3n legal, por lo que el an\u00e1lisis de legalidad en el juicio de constitucionalidad es excepcional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en jurisprudencia uniforme, sistem\u00e1tica y constante, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que la interpretaci\u00f3n de la ley en el control de constitucionalidad es excepcionalmente viable, esto es, que las controversias originadas en la hermen\u00e9utica de la ley \u00fanicamente pueden estudiarse en el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el conflicto se origina directa y claramente del texto o contenido de las disposiciones impugnadas. Por ejemplo, en estas hip\u00f3tesis:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) cuando es necesario definir o delimitar el entendimiento racional y l\u00f3gico de la norma objeto de reproche constitucional, para establecer si el cargo de inconstitucionalidad es cierto. Al respecto, la Corte ha explicado que ser\u00eda imposible salvaguardar la integridad de la Constituci\u00f3n si no se tiene claro el sentido de las disposiciones legales que deben compararse con las normas superiores que se consideran infringidas15;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) cuando es indispensable delimitar el objeto del control de constitucionalidad porque existe expresa asimetr\u00eda entre disposiciones y normas jur\u00eddicas. La Corte explic\u00f3 este aspecto al decir que \u201ces claro que con frecuencia el control de constitucionalidad no recae sobre un texto legal (disposici\u00f3n o enunciado normativo) sino sobre su interpretaci\u00f3n (norma o contenido normativo), por lo tanto, en principio no siempre que la demanda de constitucionalidad verse sobre la interpretaci\u00f3n de una disposici\u00f3n resultar\u00eda infundada, sin embargo, la interpretaci\u00f3n que se acusa debe ser plausible y adem\u00e1s debe desprenderse del enunciado normativo acusado. La falta de estas caracter\u00edsticas se traduce en la ausencia del requisito de certeza en la formulaci\u00f3n de los cargos\u201d16,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii) cuando la interpretaci\u00f3n de la ley que hacen los operadores jur\u00eddicos que tienen la capacidad de imponerla de manera generalizada (los jueces o a las autoridades administrativas) integran su contenido y alcance17. En este sentido, resulta pertinente recordar lo dicho por la Corte en anterior oportunidad: \u201c[a]delantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisi\u00f3n o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretaci\u00f3n que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jur\u00eddicos como consecuencia de constituir la orientaci\u00f3n jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley\u201d18 y,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv) cuando al poder interpretarse la ley en varios sentidos, la Corte debe dejar en el ordenamiento jur\u00eddico interpretaciones que se ajustan a la Constituci\u00f3n y excluir aquellas que no. Esta Corporaci\u00f3n ha dejado en claro que si una “disposici\u00f3n legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la \u00a0Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cu\u00e1les sentidos de la disposici\u00f3n acusada se mantienen dentro del ordenamiento jur\u00eddico y cu\u00e1les no son leg\u00edtimas constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposici\u00f3n acusada como una proposici\u00f3n normativa compleja que est\u00e1 integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cu\u00e1les algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento\u201d19. \u00a0<\/p>\n
9. As\u00ed las cosas, el hecho de que, en ciertas situaciones exista una enorme compenetraci\u00f3n entre la interpretaci\u00f3n de la legalidad y la constitucionalidad y que para definir el alcance del control sea necesario delimitar el alcance de las normas controladas, se hace indispensable evaluar, de manera previa, si la hermen\u00e9utica de la ley que soporta los argumentos de inconstitucionalidad se ajusta a su contenido o si es producto de una apreciaci\u00f3n subjetiva que de la norma demandada tiene el demandante. \u00a0<\/p>\n
Entonces, es necesario verificar si la interpretaci\u00f3n del demandante en el asunto sub i\u00fadice, en la que asevera que el sistema de recaudo centralizado y la prohibici\u00f3n para que los operadores del servicio p\u00fablico de transporte administren los recursos de la tarifa se aplica tanto a las empresas cofinanciadas con recursos de la Naci\u00f3n como a las empresas que prestan ese servicio con recursos \u00fanicamente privados, verdaderamente surge de las expresiones normativas acusadas o si en realidad esa interpretaci\u00f3n es una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, con lo cual la Corte tendr\u00eda que declararse inhibida para conocer de fondo el asunto por ausencia de certeza de los cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Los cargos de inconstitucionalidad no se predican del texto normativo acusado y resultan insuficientes \u00a0<\/p>\n
10. Aunque solamente se impugnan algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, para su adecuada interpretaci\u00f3n, la Sala considera indispensable adelantar una lectura integral y sistem\u00e1tica de ese enunciado normativo. En efecto, su inciso primero, se\u00f1ala:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSISTEMA DE RECAUDO. Los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la Naci\u00f3n adoptar\u00e1n un sistema de recaudo centralizado que integre los subsistemas de transporte complementario y de transporte masivo, utilizando mecanismos que lo permitan y preferiblemente el sistema de pago electr\u00f3nico\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que ese texto normativo (que busca integrar el recaudo de la tarifa y el pago de la misma preferiblemente por medio electr\u00f3nico) parte de dos premisas indispensables: la primera, la norma regula lo relativo al sistema de transporte p\u00fablico cofinanciado con recursos de la Naci\u00f3n. La segunda, dentro de ese sistema existen dos subsistemas: el de transporte masivo y el de transporte complementario. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Ley 105 de 1993 dise\u00f1\u00f3 el Sistema Nacional de Transporte, el cual tiene por objeto \u201cgarantizar la movilizaci\u00f3n de personas o cosas por medio de veh\u00edculos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d. Ese sistema estar\u00eda integrado por el sistema b\u00e1sico de transporte p\u00fablico accesible a todos los usuarios y otros que se denominaron \u201ctransporte de lujo, tur\u00edsticos y especiales\u201d (art\u00edculo 3\u00ba). Y, en cuanto a la financiaci\u00f3n y prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, los art\u00edculos 3\u00ba y 30 de esa normativa dispusieron que, por regla general, la operaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte corresponder\u00e1 a los particulares, quienes, adem\u00e1s mediante la figura jur\u00eddica de la concesi\u00f3n, podr\u00e1n construir, rehabilitar y conservar la infraestructura vial del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 86 de 1989 ya hab\u00eda regulado el sistema de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros, en cuyo art\u00edculo 3\u00ba, hab\u00eda dicho que \u00e9ste estar\u00e1 servido directamente por el sistema y los conectados al sistema masivo, pero que el servicio p\u00fablico tambi\u00e9n ser\u00eda prestado por \u201cotros servicios de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana\u201d. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Ley 336 de 1996, en varios de sus art\u00edculos se refiri\u00f3 al Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros y, en especial, su art\u00edculo 85, se\u00f1al\u00f3 condiciones para su viabilidad \u201ccuando la Naci\u00f3n y sus entidades descentralizadas cofinancien o participen con aportes de capital, en dinero o en especie\u201d. Dispuso, adicionalmente, que la prestaci\u00f3n de este servicio p\u00fablico se financiar\u00e1 con recursos particulares aunque, de todas maneras, el Estado guarda su facultad de control y vigilancia sobre la actividad. De igual manera, reiter\u00f3 que, mediante contratos de concesi\u00f3n los particulares pueden construir infraestructura de transporte o contribuir a la implementaci\u00f3n del sistema de transporte masivo (art\u00edculos 4\u00ba y 21) \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 52 de la Ley 1151 de 2007, se refiri\u00f3 a los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y a los Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP). Esa norma autoriz\u00f3 al gobierno nacional, de un lado, a \u201ccontinuar cofinanciado\u201d los primeros y, de otro, \u201cpropender\u00e1, en conjunto con el sector privado, por conseguir los recursos\u201d para la construcci\u00f3n de la infraestructura y desarrollo de los proyectos de los Sistemas Estrat\u00e9gicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la exposici\u00f3n de motivos de esa norma, el gobierno se refiri\u00f3 a los sistemas de transporte como \u201clos servicios necesarios para la operaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n de la infraestructura f\u00edsica, la calidad y eficiencia, de estos servicios\u201d, los cuales los consider\u00f3 \u201cesenciales para la competitividad del pa\u00eds, que en la actualidad se afianza en los procesos de integraci\u00f3n econ\u00f3mica. Por lo cual, es necesario que el pa\u00eds formule e implemente una pol\u00edtica integral para el desarrollo del sistema de transporte que, adem\u00e1s de atender la infraestructura, cree el marco institucional y d\u00e9 incentivos econ\u00f3micos adecuados para promover la eficiencia y calidad de los servicios de transporte\u201d20. Y, explic\u00f3 que la estrategia de mejoramiento de transporte urbano se desarrollar\u00eda en los siguientes cuatro a\u00f1os mediante: i) los Sistemas Integrados de Transporte Masivo, que han contado con la cofinanciaci\u00f3n de la Naci\u00f3n para la construcci\u00f3n de la infraestructura y el desarrollo operativo para su implementaci\u00f3n en las grandes ciudades con poblaci\u00f3n superior a 600.000 habitantes y, ii) los Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico, que se desarrollar\u00e1n en las ciudades intermedias que pretenden la reestructuraci\u00f3n de v\u00edas de transporte p\u00fablico, reorganizaci\u00f3n de los sentidos viales, optimizaci\u00f3n del sistema semaf\u00f3rico, nuevas estrategias empresariales para facilitar desarrollos urban\u00edsticos. Dentro de las estrategias se encuentran los centros unificados de recaudos, los centros de informaci\u00f3n en tr\u00e1nsito y los sistemas de ayuda de explotaci\u00f3n para la operaci\u00f3n21. \u00a0<\/p>\n
11. Las normas a las que se ha hecho referencia muestran, de un lado, que los conceptos de sistema de transporte masivo de pasajeros y servicio colectivo urbano de pasajeros son normativamente distintos, tienen contenidos propios y regulaci\u00f3n independiente y, de otro, que el sistema de transporte masivo de pasajeros puede estar integrado tanto por empresas cofinanciadas por el Estado como por particulares que decidan vincularse al mismo. Pese a ello, el demandante parte del supuesto de que la ley impone el recaudo centralizado a todos los prestadores del servicio p\u00fablico de naturaleza particular (dentro de los cuales se refiere a cooperativas de buses de car\u00e1cter netamente privado o, incluso, a taxis afiliados o no a empresas), lo cual no se deriva de las expresiones expresamente atacadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las expresiones acusadas son las siguientes: \u201cque integre los subsistemas de transporte complementario\u201d, contenida en el inciso primero del art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007; \u201c[m]ediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podr\u00e1 captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario\u201d, del par\u00e1grafo 1\u00ba del mismo art\u00edculo, y el par\u00e1grafo segundo de esa disposici\u00f3n que se\u00f1ala [e]n ning\u00fan caso los operadores o empresas de transporte ni sus vinculados econ\u00f3micos, entendidos como tales los que se encuentren en los supuestos previstos por los art\u00edculos 450 a 452 del Estatuto Tributario, podr\u00e1n participar en la administraci\u00f3n de los recursos recaudados bajo este concepto. La autoridad competente cancelar\u00e1 las habilitaciones correspondientes a las empresas que no se integren al sistema de recaudo centralizado\u201d. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que en ninguno de los textos normativos acusados, el legislador se refiri\u00f3 al recaudo centralizado de las empresas de transporte colectivo que con recursos privados prestan ese servicio p\u00fablico, pese a lo cual los argumentos de la demanda est\u00e1n centrados a atacar la integraci\u00f3n al sistema de recaudo centralizado de los prestadores del servicio de naturaleza privada. Entonces, si el reproche ciudadano se circunscribe a la supuesta decisi\u00f3n legal de agrupar empresas de transporte cofinanciada con recursos de la Naci\u00f3n y a empresas privadas de transporte colectivo y ese supuesto no se deriva de las expresiones directamente acusadas porque la definici\u00f3n de subsistema de transporte complementario no fue impugnada, es l\u00f3gico concluir que el cargo no cumple la condici\u00f3n de certeza porque la acusaci\u00f3n no recae sobre el texto normativo acusado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es claro que el cuestionamiento sobre la existencia de empresas privadas que prestan el servicio colectivo y la manera como se integran al sistema de transporte masivo no se deriva de los textos acusados sino de la definici\u00f3n que el art\u00edculo 53 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo (segundo inciso) hace del subsistema de transporte complementario, lo cual, como se evidencia en los antecedentes de esta providencia, no fue objeto de demanda. Luego, es evidente que el supuesto del cual parten las acusaciones formuladas por el demandante no recae sobre el texto normativo acusado sino sobre otra disposici\u00f3n que no fue impugnada. \u00a0<\/p>\n
12. Ahora, a pesar de que podr\u00eda ser cierto que la integraci\u00f3n de los subsistemas de transporte complementario a que hace referencia el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007 es ambigua y podr\u00eda generar problemas de rango constitucional, dada su amplitud o indeterminaci\u00f3n no s\u00f3lo respecto de los destinatarios del recaudo centralizado, sino tambi\u00e9n en relaci\u00f3n con el momento en que los actuales prestadores del servicio deben someterse al nuevo sistema, tambi\u00e9n es cierto que el debate formulado en la demanda es ajeno a esos temas porque est\u00e1 circunscrito a la definici\u00f3n de la validez de la integraci\u00f3n al recaudo centralizado de los subsistemas de transporte masivo complementario, concepto este que fue regulado en forma espec\u00edfica por la misma ley, pero que no fue objeto de impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
13. De otra parte, la Sala encuentra que, pese a la extensi\u00f3n de la demanda, \u00e9sta no plantea argumentos suficientes para que el debate constitucional se adelante con suficiencia, claridad y pertinencia, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
La primera, porque, en sentido estricto, el actor soporta la violaci\u00f3n de los derechos a la libertad de empresa y a la propiedad privada en un argumento que no surge de la norma acusada. En efecto, a juicio del demandante, las disposiciones acusadas consagran una forma de intervenci\u00f3n ileg\u00edtima del Estado en el manejo de los recursos privados al entender que el recaudo centralizado es una forma de retenci\u00f3n de los ingresos derivados de la tarifa. Pese a la aparente fuerza del planteamiento, el cual incluso fue entendido por el ciudadano que coadyuv\u00f3 la demanda como una forma de expropiaci\u00f3n administrativa, la lectura de las disposiciones normativas acusadas permite concluir que la ley no establece una forma de apropiaci\u00f3n de recursos privados, pues es evidente que los recursos que se pagan como contraprestaci\u00f3n del servicio no cambian de destinatario ni pueden ser objeto de apropiaci\u00f3n por parte del administrador. Ciertamente aunque el art\u00edculo 53 de la Ley 1122 de 2007 no se\u00f1ala expresamente el tiempo en que deben entregarse los recursos recaudados al propietario (por lo que el recaudo centralizado no podr\u00eda operar sin que exista una norma que expresamente lo regule), en realidad esa disposici\u00f3n nunca niega que esos dineros siguen siendo de propiedad de la empresa prestadora del servicio. Luego, no es posible sostener que las expresiones acusadas consagren una forma de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, pues se limitan a establecer un esquema de administraci\u00f3n centralizada de recursos derivados de la tarifa para los prestadores del servicio de transporte que decidan incorporarse al sistema de transporte masivo de pasajeros. \u00a0<\/p>\n
La segunda: n\u00f3tese que pese a que la demanda sostiene que las disposiciones acusadas consagran un trato discriminatorio entre los prestadores del servicio p\u00fablico de transporte cofinanciado por la Naci\u00f3n y las empresas netamente privadas porque aunque sean distintas fueron tratadas iguales para efectos del recaudo centralizado de la tarifa, no explica las razones por las que deben ser tratadas distinto a pesar de que, respecto de la prestaci\u00f3n del servicio de transporte, sean iguales. Entonces, como lo ha advertido esta Corporaci\u00f3n en varias oportunidades, el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Carta exige la explicaci\u00f3n suficiente, en primer lugar, de cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n escogido y de las razones para ello y, en segundo lugar, deben aportarse argumentos que sustenten la diferencia o igualdad de trato jur\u00eddico que se pretende otorgar de tal forma que las razones expuestas sean capaces de generar el debate constitucional. Ahora, en este caso, a pesar de que salta a la vista que los prestadores del servicio p\u00fablico de transporte cofinanciados con recursos de la naci\u00f3n o financiados con dineros privados deben ser tratados de manera igual si se trata de exigir la eficiente y segura prestaci\u00f3n del servicio, o respecto del manejo transparente y adecuado de los recursos de la tarifa, la demanda no expuso con claridad cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n escogido para cotejar los dos tipos de prestadores del servicio que compara, ni explic\u00f3 suficientemente el por qu\u00e9, a partir de las disposiciones normativas acusadas, compar\u00f3 los prestadores del servicio p\u00fablico de transporte cofinanciados con recursos de la naci\u00f3n con las empresas de car\u00e1cter privado que no hayan decidido integrarse al sistema de transporte masivo de pasajeros. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, la Sala encuentra que el demandante parte de un supuesto que no deriva de la norma superior: que el recaudo centralizado debe ser regulado mediante ley de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y no en la ley del plan de desarrollo. La simple lectura del art\u00edculo en referencia muestra que el argumento expuesto por el demandante no es espec\u00edfico porque es indeterminado e indirecto, pues no se relaciona concreta y directamente con la disposici\u00f3n con la que la compara. \u00a0<\/p>\n
14. Por todas las razones anteriormente expuestas la Sal concluye que la demanda es inepta y, por consiguiente, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declararse INHIBIDA para conocer de la totalidad del par\u00e1grafo 2\u00ba y las expresiones \u201cque integre los subsistemas de transporte complementario\u201d y \u201cmediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podr\u00e1 captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario\u201d, contenidas en el art\u00edculo 53 de la Ley 1151 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0 MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CLARA IN\u00c9S VARGAS \u00a0HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Se recuerda que el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-131 de 1993. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
2 Sentencias C-965 de 2003, C-561 de 2002, C-1052 de 2001 y C-762 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-281 de 2004. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
5En Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluy\u00f3 que no exist\u00edan cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la disposici\u00f3n part\u00edan de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
6 Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no correspond\u00eda a la realmente consagrada por el legislador. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-1052 de 2001 \u00a0<\/p>\n
8 Puede verse la Sentencia C-269 de 1995. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-504 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de 2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-871 de 2003. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-422 de 2006. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0<\/p>\n
14 Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias C-820 de 2006, C-126 de 2005, C-048 de 2004 y C-1093 de 2003. \u00a0<\/p>\n
15 En este sentido, en sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte explic\u00f3 que: \u201cel control de constitucionalidad es un juicio relacional de confrontaci\u00f3n de las normas con la Constituci\u00f3n, lo cual hace inevitable que el juez constitucional deba comprender y analizar el contenido y alcance de las disposiciones legales bajo examen. En ese orden de ideas, el an\u00e1lisis requiere una debida interpretaci\u00f3n tanto de la Constituci\u00f3n como de las normas que con ella se confrontan\u201d. Tambi\u00e9n pueden consultarse las sentencias C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389 de 1996, C-4888 de 2000 y C-128 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-987 de 2005. M.P. Humberto Sierra Porto \u00a0<\/p>\n
17 En cuanto a la teor\u00eda del derecho viviente y la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de las interpretaciones legales, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-557 de 2001, C-965 de 2003, C-758 de 2002, C-596 de 2004 y C-422 de 2006. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-496 de 1994. En este sentido, son m\u00faltiples las providencias que explican las razones para proferir este tipo de decisiones, entre otras, pueden consultarse las sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de 2002, C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001. \u00a0<\/p>\n
20 Gaceta del Congreso n\u00famero 32 del 8 de febrero de 2007. P\u00e1gina 136. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00eddem, p\u00e1gina 107 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1084\/08 \u00a0 JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Estudio relacional entre normas jur\u00eddicas\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto sobre el que recae\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de certeza de cargos de inconstitucionalidad \u00a0 El control de constitucionalidad de las leyes es un mecanismo de garant\u00eda del principio de supremac\u00eda constitucional que se desarrolla mediante el cotejo entre dos disposiciones normativas, una […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15059","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15059","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15059"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15059\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15059"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15059"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15059"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}