\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1154\/08 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
En el derecho colombiano es sabido y ampliamente aceptado, porque as\u00ed lo se\u00f1ala la Constituci\u00f3n y se ha explicado de manera reiterada en la jurisprudencia, que el Gobierno puede expedir decretos con fuerza material de ley, siendo precisamente estos decretos los que debe examinar la Corte Constitucional de acuerdo con las competencias previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, pues en los dem\u00e1s casos el examen de constitucionalidad corresponde al Consejo de Estado, y en el caso particular del Decreto 28 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d, \u00e9ste constituye una norma con fuerza material de ley, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional, competencia que se deriva de una lectura integral y sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta Corporaci\u00f3n como garante de la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica, dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual, del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia concurrente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es el m\u00e1ximo \u00f3rgano de la jurisdicci\u00f3n constitucional, para lo cual debe ejercer su labor en los estrictos y precisos t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 241 Superior, norma que comprende un amplio y detallado marco de competencias, coherente con su naturaleza como principal autoridad encargada de ejercer el control constitucional en Colombia; en tanto que el Consejo de Estado, por su parte, tiene asignada una suerte de control residual, restringida a ciertos actos expedidos por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias impl\u00edcitas, por analog\u00eda o por extensi\u00f3n, la jurisprudencia ha utilizado varios c\u00e1nones para definir cu\u00e1l es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio org\u00e1nico no es \u00fatil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocaci\u00f3n legislativa conforme al art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Seg\u00fan el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional est\u00e1 determinada por los fundamentos que se se\u00f1alan al momento de su expedici\u00f3n. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, seg\u00fan se refiera o no a alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 Superior. Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepci\u00f3n, pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporaci\u00f3n. Seg\u00fan el criterio material, la competencia para el examen de constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, su examen corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocaci\u00f3n legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado. Se apela a este criterio material, cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qu\u00e9 autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. As\u00ed, ha sido el contenido material de la regulaci\u00f3n la que ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional \u2013o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, y en otros eventos ese mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocaci\u00f3n legislativa sino que corresponden a actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
DECRETO 28 de 2008-Determinaci\u00f3n de su fuerza material de ley \u00a0<\/p>\n
La naturaleza del Decreto 28 de 2008 como norma con fuerza material de ley se explica por las siguientes razones: a.- Materia regulada, que es de naturaleza legislativa (reserva de ley), en que los temas regulados son aquellos respecto de los cuales la Constituci\u00f3n exigi\u00f3 expresamente una configuraci\u00f3n legal; b.- Fuerza jur\u00eddica, que hace referencia a su fuerza jur\u00eddica en el sistema de fuentes, por su capacidad de adicionar o modificar regulaciones de orden legal, lo que lo sit\u00faa en un plano superior al de una norma reglamentaria; y c.- La reglamentaci\u00f3n del decreto por el Gobierno Nacional, como efectivamente aconteci\u00f3 con la expedici\u00f3n del Decreto 2911 de 2008. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes \u00a0<\/p>\n
RECURSOS PUBLICOS-Fundamento constitucional de la inembargabilidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-No es absoluto\/PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-Reglas de excepci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos p\u00fablicos consagrados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Pero ante la necesidad de armonizar esa cl\u00e1usula con los dem\u00e1s principios y derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepci\u00f3n, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del inter\u00e9s general tambi\u00e9n comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. La primera excepci\u00f3n tiene que ver con la necesidad de satisfacer cr\u00e9ditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; La segunda regla de excepci\u00f3n tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jur\u00eddica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y la tercera excepci\u00f3n a la cl\u00e1usula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, se origina en los t\u00edtulos emanados del Estado que reconocen una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Concepto\/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Configuraci\u00f3n\/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Recursos gozan de especial protecci\u00f3n constitucional reforzada \u00a0<\/p>\n
El Sistema General de Participaciones creado mediante Acto Legislativo No. 1 de 2001 como el instrumento a trav\u00e9s del cual las entidades territoriales ejercen su derecho a participar en las rentas nacionales, est\u00e1 constituido por los recursos que la Naci\u00f3n transfiere a las entidades territoriales y en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 se dispuso expresamente que los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a su cargo, d\u00e1ndoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios p\u00fablicos de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, garantizando la prestaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de coberturas con \u00e9nfasis en la poblaci\u00f3n pobre. Su configuraci\u00f3n puntual fue dada en la Ley 715 de 2001, seg\u00fan la cual el SGP estar\u00eda conformado por: (1) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector educaci\u00f3n; (2) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector salud, y (3) una participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general. Dada su especial destinaci\u00f3n social derivada de la propia Carta Pol\u00edtica, los recursos del sistema gozan de una protecci\u00f3n constitucional reforzada en comparaci\u00f3n con los dem\u00e1s recursos p\u00fablicos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, por lo que resulta constitucionalmente leg\u00edtimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversi\u00f3n efectiva. \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Distribuci\u00f3n\/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-\u00c9nfasis en su destino social y en la inversi\u00f3n efectiva\/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Destinaci\u00f3n espec\u00edfica los excluye como prenda general de obligaciones \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo No. 4 de 2007, modific\u00f3 varios aspectos del Sistema General de Participaciones que ponen de presente una mayor preocupaci\u00f3n del Constituyente por asegurar el destino social y la inversi\u00f3n efectiva de esos recursos, siendo as\u00ed que en evidencia del especial celo del Constituyente por asegurar el destino de los recursos del SGP, dej\u00f3 abierta la puerta para que, una vez satisfechos los est\u00e1ndares exigidos en la ley en materia de coberturas universales y est\u00e1ndares de calidad fijados por las autoridades para los sectores de inversi\u00f3n propios del SGP, las entidades territoriales pudieran redireccionar esos recursos para atender otro tipo de necesidades, y es, justamente, en el marco de esa preocupaci\u00f3n que tuvo lugar el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, enfatiz\u00e1ndose as\u00ed una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Car\u00e1cter absoluto \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No pueden ser afectados por medidas cautelares que se dicten en procesos judiciales relacionados con cr\u00e9ditos laborales de entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la regulaci\u00f3n vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuraci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constituci\u00f3n, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinaci\u00f3n social constitucional del SGP sin desconocer los dem\u00e1s principios y valores reconocidos en la Carta Pol\u00edtica, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral. A juicio de la Corte, la prohibici\u00f3n de embargo de recursos del SGP (i) est\u00e1 amparada por el art\u00edculo 63 de la Carta Pol\u00edtica, que autoriza al Legislador para determinar qu\u00e9 bienes y recursos p\u00fablicos son inembargables; (ii) est\u00e1 dirigida a garantizar la destinaci\u00f3n social y la inversi\u00f3n efectiva en los servicios de educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007; (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cl\u00e1usula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente leg\u00edtimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Cancelaci\u00f3n con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial\/MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES-T\u00e9rmino para su cancelaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
OBLIGACIONES LABORALES-Efectividad del pago de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que resulta compatible con los preceptos de la Carta Pol\u00edtica en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales, es seg\u00fan la cual, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo m\u00e1ximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, despu\u00e9s de lo cual podr\u00e1n imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deber\u00e1 acudirse a los recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA CONDICIONADA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7297 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, \u201cpor el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Silvio El\u00edas Murillo Moreno\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintis\u00e9is (26) de noviembre de dos mil ocho (2008)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Silvio El\u00edas Murillo Moreno demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el art\u00edculo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del tres (3) de junio de 2008, la Magistrada Sustanciadora admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, e invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, \u00a0y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, de los Andes, Santo Tom\u00e1s y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.- DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 28 DE 2008 \u00a0<\/p>\n
(enero 10) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 46.867 de 10 de enero de 2008 \u00a0<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, adicionado por el art\u00edculo 3\u00b0 del Acto Legislativo n\u00famero 04 de 2007, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se har\u00e1n efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisi\u00f3n judicial, la entidad territorial presupuestar\u00e1 el monto del recurso a comprometer y cancelar\u00e1 el respectivo cr\u00e9dito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. \u00a0<\/p>\n
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producir\u00e1n efecto alguno, y dar\u00e1n lugar a causal de destituci\u00f3n del cargo conforme a las normas legales correspondientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Silvio El\u00edas Murillo Moreno acusa la inconstitucionalidad del art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, \u201cPor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d. Decreto expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el art\u00edculo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, la norma acusada desconoce los valores y principios fundantes del Estado Colombiano (Pre\u00e1mbulo, art\u00edculos 1 y 2 CP), el derecho a la igualdad (art.13 CP), la cl\u00e1usula de reserva legal para regular la inembargabilidad de bienes del Estado (arts. 6, 63 y 121 CP), el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia y la excepci\u00f3n constitucional a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones (arts. 229 y 357 CP), as\u00ed como los derechos adquiridos (art. 58 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el demandante reprocha la vulneraci\u00f3n del pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1 y 2 de la Carta, por desconocimiento de los valores y principios fundantes del Estado Colombiano. Considera que el orden jur\u00eddico y social justo, el Estado Social de Derecho y el respeto a la dignidad humana, que son fines esenciales del Estado, se ven frustrados con la norma acusada, al no permitir que sobre los recursos del sistema general de participaciones se impongan medias cautelares \u201cderivadas de procesos judiciales relacionados con obligaciones laborales\u201d, que permitan hacer efectivos tales cr\u00e9ditos. Esa prohibici\u00f3n, a\u00f1ade, crea una suerte de inmunidad o blindaje respecto de los recursos recibidos por una entidad territorial, pasando por alto que el principio de inembargabilidad de esos recursos no es absoluto. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el ciudadano sostiene que la norma desconoce el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, al establecer un trato distinto e inequitativo frente a situaciones de hecho similares. Al respecto, se\u00f1ala que cuando el Estado es deudor del administrado se le dispensa un trato favorable o de inmunidad frente a su presupuesto, mientras que si el deudor es el administrado se le desfavorece porque la totalidad de su patrimonio es la prenda general de garant\u00eda, sin que se observe ninguna justificaci\u00f3n para ello. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, aduce la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 6, 63 y 121 de la Constituci\u00f3n, para lo cual alega el \u201cdesconocimiento por parte del Ejecutivo de la reserva legal respecto de la inembargabilidad de los bienes del Estado\u201d. En este sentido, afirma que el Gobierno no ten\u00eda competencia para regular, a trav\u00e9s de un decreto con fuerza de ley, la inembargabilidad del presupuesto, con la excusa de definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, por tratarse de un tema del resorte exclusivo del legislador ordinario. \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, el demandante alega la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 229 y 357 de la Carta. De un lado, explica que el acceso a la administraci\u00f3n de justicia se ve frustrado cuando la norma impide tomar medidas cautelares originadas en \u00a0cr\u00e9ditos laborales para hacer efectivas las garant\u00edas y el cumplimiento de los derechos reconocidos judicialmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, considera que se vulneran las reglas constitucionales sobre la destinaci\u00f3n exclusiva de los recursos del Sistema General de Participaciones. En su criterio, la inembargabilidad de los recursos recibidos por las entidades territoriales por este concepto, \u201cse predica exclusivamente de los recursos destinados para salud, educaci\u00f3n y del porcentaje de participaci\u00f3n por prop\u00f3sito general que se destine para infraestructura de agua potable y saneamiento b\u00e1sico\u201d, de modo que no comprende los recursos destinados a otros fines. Apoya su razonamiento en la sentencia C-566 de 2003. \u00a0<\/p>\n
En quinto lugar, el ciudadano invoca la violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 Superior. A su juicio, se desconocen los derechos adquiridos de quienes tienen un cr\u00e9dito laboral debidamente reconocido, porque cuando la norma autoriza a una entidad territorial para cancelar los cr\u00e9ditos en el transcurso de vigencias fiscales posteriores, pone al ciudadano en una situaci\u00f3n incierta que tambi\u00e9n hace nugatorio el derecho de acceso efectivo a la justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante relata que en el tr\u00e1mite del Acto Legislativo No. 4 de 2007 no se advierte la voluntad del Congreso de dejar desprotegidos los derechos incorporados en cr\u00e9ditos laborales, de modo que no pod\u00eda el Presidente de la Rep\u00fablica adoptar una medida de esta \u00edndole con la excusa de regular la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a los recursos del Sistema General del Participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que si bien es cierto que en la sentencia C-566 de 2003 se ejerci\u00f3 control de constitucionalidad sobre el art\u00edculo 91 de la ley 715 de 2001, referente a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones \u2013en adelante SGP-, no puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional porque corresponden a regulaciones formal y materialmente diferentes. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Andr\u00e9s Ortiz Mart\u00ednez, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Comienza por advertir que el cargo por violaci\u00f3n del pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1 y 2 de la Constituci\u00f3n resulta inepto, pues no se fundamentan las razones de la acusaci\u00f3n. Sin embargo, estima que la norma tiene el prop\u00f3sito de garantizar, precisamente, los principios y valores que inspiran la Carta Pol\u00edtica, al asegurar una fuente de recursos destinada a la continuidad, calidad y cobertura de los servicios b\u00e1sicos de educaci\u00f3n, salud, agua potable y saneamiento b\u00e1sico, financiados con recursos del SGP, en el marco de las medidas que el Acto Legislativo No. 4 de 2007 ordena adoptar al Gobierno Nacional. As\u00ed, recuerda que el objetivo del SGP no es financiar obligaciones laborales, pues para ello las entidades territoriales deben honrar sus cr\u00e9ditos con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Ministerio rechaza la acusaci\u00f3n por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, pues considera que \u201cno se puede equiparar al particular con el inter\u00e9s general representado por el Estado, y mucho menos cuando se trata de establecer medidas cautelares contra el patrimonio de uno o del otro\u201d, m\u00e1s a\u00fan cuando el propio Acto Legislativo se\u00f1al\u00f3 cu\u00e1l ser\u00eda el destino de los recursos del SGP. Por lo tanto, a\u00f1ade, como no se est\u00e1 ante un mismo supuesto de hecho, no puede inferirse que el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 represente un tratamiento desigual que favorezca arbitrariamente los intereses del Estado en detrimento de los derechos de los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, explica que las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo establecen un trato diferente para hacer efectivas las condenas judiciales contra entidades p\u00fablicas, lo cual tambi\u00e9n fue reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 2003. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al reproche por violaci\u00f3n de la reserva de ley para regular la inembargabilidad de los bienes del Estado, el Ministerio pone de presente que fue el propio Acto Legislativo No. 4 de 2007 el que facult\u00f3 al Gobierno para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del SGP, cuyo objetivo es asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad. As\u00ed mismo, recuerda que la norma constitucional otorg\u00f3 un amplio margen de configuraci\u00f3n al Gobierno para regular, entre otros aspectos, \u201clo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d. En consecuencia, concluye que no hubo extralimitaci\u00f3n alguna de parte del Gobierno en la regulaci\u00f3n expedida. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio, el demandante parte de un supuesto errado al considerar que los recursos del SGP constituyen la \u00fanica fuente de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales; \u00e9sta es, afirma, tan solo una de las rentas (de fuente ex\u00f3gena), cuya protecci\u00f3n no implica negar el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia pues subsisten otros ingresos para asegurar el pago de las condenas judiciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desestima luego el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 357 de la Carta Pol\u00edtica, respecto del cual solicita un pronunciamiento inhibitorio. En este sentido, sostiene que el demandante no expuso razonadamente el concepto de la violaci\u00f3n, pues su acusaci\u00f3n se dirige contra hip\u00f3tesis normativas no previstas en la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advierte que la norma cuestionada no tiene el prop\u00f3sito de propiciar una situaci\u00f3n de indefinici\u00f3n de las obligaciones laborales o cualquier otro tipo de cr\u00e9dito a favor de los administrados, por cuanto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo ya est\u00e1n se\u00f1alados los criterios para el pago de dichas acreencias. \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda, obrando en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en la Corte en defensa de la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Comienza por se\u00f1alar que la inembargabilidad de los recursos del SGP apunta a la protecci\u00f3n del \u201cbuen orden presupuestal\u201d y la necesidad de \u201cevitar un embargo sistem\u00e1tico y expoliador de la casi totalidad de los recursos p\u00fablicos de las entidades territoriales\u201d, porque de lo contrario se impedir\u00eda el funcionamiento de \u00e9stas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos, como ha ocurrido en el caso espec\u00edfico del departamento del Choc\u00f3. En tales circunstancias, contin\u00faa el interviniente, \u201cla inembargabilidad dispuesta por la ley no puede leerse s\u00f3lo en clave laboral, cuando otros derechos, principios y valores se hallan involucrados, como los ya citados del derecho a la vida y a la salud, la solidaridad y la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, considera desatinado el cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, porque no pueden equipararse las condiciones del Estado deudor y del particular deudor, seg\u00fan lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, para lo cual se apoya en la sentencia C-1064 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Concluye su intervenci\u00f3n advirtiendo que las facultades ejercidas por el Gobierno Nacional para le expedici\u00f3n del Decreto 28 de 2008, no fueron las otorgadas por el Congreso actuando como legislador ordinario sino como Constituyente derivado. Por ello, afirma, dichas facultades no est\u00e1n sometidas a las restricciones previstas en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, sino al contenido del Acto Legislativo No. 4 de 2003, que lo autorizaba para tomar este tipo de medidas. \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Carolina Osorio Calder\u00edn, actuando en nombre del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, considera, de una parte, que la Corte Constitucional no es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de la referencia. De otra parte, sostiene que el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 no presenta ning\u00fan vicio de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n explica que el Ejecutivo puede ejercer la funci\u00f3n legislativa en los casos taxativamente se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n, a saber: al expedir decretos con fuerza de ley (art.150, num.19 CP), al expedir decretos legislativos (art. 212, 213 y 215 CP) y, finamente, al expedir decretos extraordinarios cuando la propia Constituci\u00f3n as\u00ed lo autoriza, como en efecto ocurri\u00f3 con el Decreto 28 de 2008, dictado al amparo del Acto Legislativo No. 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, advierte la entidad, la Corte Constitucional no tiene asignada competencia para conocer de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el Decreto 28 de 2008, dado que la Constituci\u00f3n s\u00f3lo le atribuy\u00f3 competencia para conocer de las demandas contra decretos con fuerza material de ley (art.241-5) y contra decretos legislativos dictados en estados de excepci\u00f3n (art.241-7).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la competencia para examinar la constitucionalidad del decreto referido corresponde al Consejo de Estado, toda vez que el art\u00edculo 237-2 Superior le atribuy\u00f3 la funci\u00f3n de \u201cconocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional\u201d. \u00a0Adem\u00e1s, pone de presente que ante la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado fue radicada otra demanda contra la misma norma, cuya admisi\u00f3n se encuentra pendiente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008. \u00a0<\/p>\n
Con todo, la entidad aborda un an\u00e1lisis material del asunto con el prop\u00f3sito de explicar por qu\u00e9 la norma impugnada se ajusta a la Constituci\u00f3n, siguiendo para ello la l\u00ednea trazada por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En este sentido, considera que el cargo por violaci\u00f3n de los principios fundantes del Estado no es consistente y resulta inepto, pues el actor no concret\u00f3 las razones de la supuesta violaci\u00f3n del ordenamiento Superior. Adem\u00e1s, a\u00f1ade, lo cierto es que la disposici\u00f3n acusada pretende la realizaci\u00f3n de los principios y valores que inspiran la Carta Pol\u00edtica, \u201cal garantizar una fuente cierta de recursos que simult\u00e1neamente permita asegurar la continuidad, calidad y cobertura de los servicios fundamentales de educaci\u00f3n y salud financiados con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Recuerda que el Constituyente cre\u00f3 el SGP con el prop\u00f3sito de financiar la prestaci\u00f3n de servicios b\u00e1sicos en las entidades territoriales y garantizar un orden social m\u00e1s justo y respetuoso de la dignidad humana. Agrega que el cumplimiento de dicha finalidad requiere de una protecci\u00f3n especial de los recursos del SGP, para lo cual el Acto Legislativo No. 4 de 2007 facult\u00f3 al Gobierno para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de esos recursos. \u00a0<\/p>\n
Explica que el prop\u00f3sito de la norma demandada \u201cno es dejar de pagar las obligaciones que las entidades territoriales han generado, sino pagarlas de manera ordenada, para preservar de esta forma el imperio de la unidad econ\u00f3mica\u201d, que en varias ocasiones ha reivindicado la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n considera que no se desconoce el derecho a la igualdad, pues hist\u00f3ricamente se ha reconocido la importancia de prodigar un tratamiento especial cuando el Estado tiene el car\u00e1cter de deudor en un proceso judicial. As\u00ed, apoyado en sentencias de la Corte Constitucional (C-445\/95, C-043\/02, C-292\/02, C-289 de 2008), se\u00f1ala que la situaci\u00f3n de los particulares y del Estado deudor no son comparables y por lo tanto no puede inferirse la existencia de un mismo supuesto de hecho, m\u00e1s a\u00fan cuando la propia Carta Pol\u00edtica define la destinaci\u00f3n de los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, recuerda que los recursos del SGP corresponden a una renta ex\u00f3gena de las entidades territoriales, que tiene destinaci\u00f3n espec\u00edfica y por lo tanto no puede orientarse al pago de sentencias judiciales. Para ello, a\u00f1ade, las entidades territoriales cuentan con fuentes end\u00f3genas o recursos propios cuya erogaci\u00f3n no afecta la prestaci\u00f3n normal de los servicios b\u00e1sicos financiados con el SGP. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, niega que la norma desconozca los derechos adquiridos, pues \u201cadem\u00e1s de propugnar porque sea atendido el cr\u00e9dito, se est\u00e1 garantizando que se haga de manera ordenada cuando existe la posibilidad jur\u00eddica y fiscal\u201d, sin detrimento de los derechos fundamentales que se protegen con las transferencias. \u00a0<\/p>\n
4.- Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio Freyre S\u00e1nchez, obrando como director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del primer inciso del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 y la inexequibilidad del inciso segundo del mismo art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Relata que conforme a la jurisprudencia constitucional, la figura de la inembargabilidad de los bienes del Estado busca que se cumpla el postulado de la prevalencia del inter\u00e9s general. Igualmente, refiere que los cr\u00e9ditos a cargo del Estado reconocidos en sentencias judiciales o en otros t\u00edtulos v\u00e1lidos, deben ser pagados conforme a las reglas previstas en las normas legales (art. 177 CCA), de manera que transcurridos dieciocho meses (18) despu\u00e9s de su exigibilidad es posible proceder a la ejecuci\u00f3n con el embargo de los recursos del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que la inembargabilidad de ciertos bienes y rentas es un principio que pretende proteger los recursos destinados a la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas frente a intereses individuales de los particulares. En esa medida, apoyado en jurisprudencia constitucional, considera que la protecci\u00f3n de los recursos del SGP es plenamente leg\u00edtima, por lo que solicita declarar exequible el inciso 1\u00ba de la norma acusada. Sin embargo, advierte que el principio de inembargabilidad tiene un l\u00edmite temporal y es de car\u00e1cter relativo frente a posibles violaciones a los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al inciso segundo del mismo art\u00edculo, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios entiende que vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales, al despojarlas de su competencia para decidir la destinaci\u00f3n de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. En efecto, afirma, no es constitucionalmente v\u00e1lido que se ordene el pago de sentencias con cargo a un grupo espec\u00edfico de recursos de las entidades territoriales, como son los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, pues ello representa una intromisi\u00f3n indebida en su autonom\u00eda. En consecuencia, solicita declarar inexequible dicho apartado normativo. \u00a0<\/p>\n
5.- Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga, en representaci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera que el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 debe ser declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el interviniente se\u00f1ala que resulta dudosa la competencia de la Corte Constitucional para conocer de esta demanda, pues el Decreto contentivo de la norma acusada no invoca las facultades extraordinarias consagradas en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, sino facultades especiales contenidas en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 (modificatorio de los art\u00edculos 356 y 357 de la CP), que dio al Gobierno un t\u00e9rmino de seis (6) meses para regular, \u201centre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que pueda adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la competencia de la Corte tendr\u00eda que surgir de la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica del numeral 5\u00ba art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, \u201cdada la semejanza entre las facultades extraordinarias de que trata el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n y las facultades a que se refiere el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 4 de 2007\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al fondo del asunto, comenta que la jurisprudencia mantiene el principio de la inembargabilidad de los bienes del Estado, pero acepta algunas excepciones, entre otros casos cuando se trata del cobro de obligaciones de \u00edndole laboral (Sentencias C-546 de 1992, C-263 de 1994, T-1195 de 2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la norma acusada permite el embargo de los recursos de libre disposici\u00f3n pertenecientes al SGP, pero lo proh\u00edbe respecto de los recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. En este sentido, sostiene que al prohibir absolutamente el embargo de los recursos de destinaci\u00f3n forzosa para satisfacer obligaciones laborales, se afecta el derecho de los trabajadores a percibir el fruto de su labor, en detrimento de la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
6.- Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Miguel Enrique Rojas G\u00f3mez, obrando en representaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, solicita a la Corte declarar inexequible la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Comienza por advertir que la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador no es ilimitada, sino que est\u00e1 restringida por fines constitucionalmente leg\u00edtimos y por el contenido de los principios, valores y derechos reconocidos en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, estima que la inembargabilidad de los recursos del SGP compromete el derecho a la igualdad (porque se pone en desventaja a los acreedores de las entidades territoriales respecto de los dem\u00e1s acreedores) y el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (porque impide la realizaci\u00f3n de los derechos de cr\u00e9dito a cargo de las entidades territoriales, incluso despu\u00e9s de haberse reconocido por sentencia judicial). \u00a0<\/p>\n
Destaca que la restricci\u00f3n de esos derechos tiene un fin constitucionalmente leg\u00edtimo: proteger derechos de inversi\u00f3n social de las entidades territoriales (salud, educaci\u00f3n, saneamiento y agua potable), as\u00ed como evitar que su funcionamiento encuentre graves tropiezos. Desde esta perspectiva juzga que la medida es id\u00f3nea para la consecuci\u00f3n del fin propuesto. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, considera que la medida resulta innecesaria, pues para alcanzar el fin buscado existen otros instrumentos menos lesivos, \u201ccomo la posposici\u00f3n de la ejecutabilidad de las obligaciones reconocidas en sentencia judicial, que por lo dem\u00e1s ya est\u00e1 contemplada en la legislaci\u00f3n (art.336 CPC y art.177 CCA)\u201d. A su parecer, con esas disposiciones se consigue la finalidad propuesta sin menester de medidas adicionales como la inembargabilidad que prev\u00e9 la norma impugnada, que por lo mismo resulta desproporcionada y constitucionalmente inadmisible. \u00a0<\/p>\n
7.- Intervenci\u00f3n de la Universidad Nacional de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Omar Alfonso Ochoa Maldonado, actuando a nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, solicita a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo por falta de competencia. \u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por hacer un detallado recuento de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, para mostrar la l\u00ednea trazada por la Corte en torno a la competencia para conocer de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional al amparo de facultades que se derivan directamente de la Constituci\u00f3n. Para ello explica las Sentencias C-595 de 1992, C-018 de 1993, C-131 de 1993, C-155 de 2004, C-972 de 2004 y C-672 de 2005, entre otras. \u00a0<\/p>\n
Apoyado en la jurisprudencia referida, sostiene que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad \u201ccuando exista dicha atribuci\u00f3n expresa hacia la Corte en el mismo texto constitucional o cuando los citados decretos revisten el car\u00e1cter de ley estatutaria en sentido material y en consecuencia surge la competencia de ese \u00a0organismo colegiado con sustento en lo dispuesto en el art\u00edculo 153, en concordancia con el numeral 8 del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para el caso del Decreto 28 de 2008, la Universidad Nacional advierte que el mismo no fue expedido con sustento en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Carta, ni del art\u00edculo 341 del mismo estatuto, ni tampoco es un decreto expedido al amparo de un estado de excepci\u00f3n, ni se trata de una ley estatutaria u org\u00e1nica en sentido material, de manera que no corresponde a una norma de aquellas sobre las cuales la Corte puede efectuar el control constitucional. Agrega que como la Corte no tiene asignada la competencia para conocer de la demanda contra el Decreto 28 de 2008, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 237-2 de la Constituci\u00f3n, que le atribuye competencia residual. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el interviniente aborda un an\u00e1lisis de fondo en caso de que la Corte determine que es competente para conocer de la demanda. Al respecto, explica que el principio de inembargabilidad del presupuesto propende por la protecci\u00f3n efectiva de los recursos p\u00fablicos, para hacerlos intangibles a los mandatos judiciales y por esa v\u00eda asegurar la realizaci\u00f3n de los fines del Estado y evitar la par\u00e1lisis del andamiaje p\u00fablico. Comenta que ese tratamiento especial tiene fundamento en el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace luego un recuento normativo del principio de inembargabilidad de los recursos p\u00fablicos, para advertir que no puede ser desconocido por autoridades judiciales, m\u00e1s a\u00fan cuando la Corte se ha pronunciado al respecto en las sentencias C-354 de 1997 y C-402 de 1997. A su parecer, \u201cnos encontramos frente a un principio robustecido del beneficio de la cosa juzgada constitucional, la cual tiene la virtualidad de fortalecer en grado sumo, la aplicabilidad y ejecutabilidad del mismo en la pr\u00e1ctica judicial cotidiana\u201d. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que el principio de inembargabilidad de recursos p\u00fablicos no obedece a un capricho antojadizo del Legislador para sustraerse del cumplimiento de las obligaciones del Estado, sino que responde a la necesidad de hacer prevalecer el inter\u00e9s general sobre el particular, lo cual se justifica a\u00fan m\u00e1s cuando se trata de recursos direccionados a la atenci\u00f3n del gasto social como lo son los del SGP. \u00a0<\/p>\n
Con todo, la Universidad Nacional aclara que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de relativizar el alcance de este principio, como en efecto ha ocurrido en las Sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994 y C-354 de 1997, en la \u00faltima de las cuales se condicion\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 19 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, \u201cbajo el entendido de que los cr\u00e9ditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros t\u00edtulos legalmente v\u00e1lidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses despu\u00e9s de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecuci\u00f3n, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de t\u00edtulos- y sobre los bienes de las entidades u \u00f3rganos respectivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Procede luego a examinar el principio de inembargabilidad frente a recursos del SGP, para destacar que la Corte ha avalado su constitucionalidad, pero con la advertencia que cuando las obligaciones consten en t\u00edtulos v\u00e1lidos, tengan relaci\u00f3n directa con las actividades especificas a las cuales est\u00e1n destinados los recursos del SGP, y no se paguen dentro de los 18 meses siguientes a su exigibilidad, es procedente acudir al embargo (Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003). De esta manera, concluye que la Corte debe obrar en la misma direcci\u00f3n por existir cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en el evento en que la Corte determine que es competente para conocer de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el interviniente solicita a la Corte (subsidiariamente):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el primer inciso del art\u00edculo demandado, estarse a lo resuelto en las sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003; \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el inciso segundo del art\u00edculo demandado, declarar la inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el aparte acusado del inciso tercero del mismo art\u00edculo, declarar su exequibilidad, en el entendido de que en todo caso el pago de las decisiones judiciales a cargo de las entidades estatales debe supeditarse a lo dispuesto en el art\u00edculo 177 del CCA y al Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, seg\u00fan lo dispuesto en la Sentencia C-354 de 1997. \u00a0<\/p>\n
8.- Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Vanegas Franco, actuando como decano de la Universidad del Rosario, considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de los apartes demandados del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008. \u00a0<\/p>\n
Luego de explicar la configuraci\u00f3n legal de los recursos del SGP, se\u00f1ala que los apartes de la norma impugnada cumplen con los prop\u00f3sitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de inembargabilidad (Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003), pues al establecer que las obligaciones laborales ser\u00e1n cubiertas por ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de las entidades territoriales, logra proteger el car\u00e1cter social de los recursos del SGP, al tiempo que asegura el derecho al pago de salario de los trabajadores vinculados a una entidad territorial. Por el contrario, contin\u00faa, declarar la inexequibilidad de los apartes acusados pondr\u00eda en riesgo el destino y efectividad de esos recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- Intervenci\u00f3n del ciudadano John Alexander Gallardo Gamboa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano John Alexander Gallardo Gamboa intervino ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma objeto de control. \u00a0<\/p>\n
El interviniente rese\u00f1a la configuraci\u00f3n del SGP haciendo \u00e9nfasis en la destinaci\u00f3n de los recursos prevista la Ley 715 de 2001, para destacar que no pueden confundirse con los dem\u00e1s recursos de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ilustra c\u00f3mo la Corte ha declarado la constitucionalidad del principio de inembargabilidad de los recursos del SGP, que son de naturaleza parafiscal y por lo tanto tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pero condicionando su exequibilidad al autorizar el embargo de dichos recursos para satisfacer los cr\u00e9ditos que tienen origen en actividades propias de cada sector del SGP (Sentencia C-566 de 2003). En este sentido, sostiene que \u201clas Entidades Promotoras de Salud del R\u00e9gimen Subsidiado y\/o las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, deben tener la posibilidad de embargar los recursos del Sistema General de Participaciones, cuando estos recursos no sean pagados a las entidades en cita, pues es evidente que dichos recursos, son indispensables para la prestaci\u00f3n del servicio de salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 4585, radicado en la Secretar\u00eda General el 24 de julio de 2008, solicita a la Corte declarar exequible el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, en relaci\u00f3n con lo demandado en el presente asunto, insistiendo en el car\u00e1cter absoluto de la inembargabilidad de los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
Apoyado en la Sentencia C-974 de 2004, el Ministerio P\u00fablico estima que la Corte Constitucional s\u00ed es competente para conocer de la presente acci\u00f3n, porque se trata de una norma con fuerza material de ley expedida en virtud de facultades extraordinarias para regular asuntos de la competencia del legislador ordinario, concedidas al Gobierno mediante el Acto Legislativo No. 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al an\u00e1lisis de fondo, comienza por anotar que el Legislador goza de potestad configurativa para determinar cu\u00e1les bienes del Estado pueden ser inembargables (art.63 CP). Es as\u00ed como encuentra aceptable incluir all\u00ed los recursos del SGP, con miras a preservar el inter\u00e9s general en la ejecuci\u00f3n de fondos destinados al gasto p\u00fablico social (salud, educaci\u00f3n, agua potable, saneamiento b\u00e1sico) y por esa v\u00eda materializar la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho, con el prop\u00f3sito de contrarrestar el comportamiento de algunos administradores regionales que afecta los principios de eficiencia, moralidad y econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, no es cierto que la inembargabilidad de la norma, por su car\u00e1cter absoluto, vulnere las normas invocadas en la demanda, porque bien puede solicitarse y obtenerse el embargo de los dem\u00e1s recursos y bienes de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que la inembargabilidad de los recursos del SGP no vulnera el derecho a la igualdad frente a la embargabilidad de los recursos de los particulares para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones con el Estado, porque se trata de situaciones diferentes que obedecen al mismo fin, cual es proteger el inter\u00e9s general representado en el patrimonio p\u00fablico y su correcta administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la reserva de ley, considera que la inembargabilidad de ciertos bienes del Estado puede ser decretada por el Legislador, \u201cindistintamente de que sea ordinario o extraordinario, porque no es un asunto de competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. Al respecto, indica que los \u00fanicos asuntos que no pueden ser regulados en ejercicio de facultades extraordinarias son los relacionados con la expedici\u00f3n de c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, cuadro, ni para decretar impuestos, cosa que no ocurre en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1.- Asunto previo. De la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que se ha cuestionado la competencia de la Corte para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, es necesario examinar previamente ese aspecto a fin de establecer si esta Corporaci\u00f3n puede abordar un an\u00e1lisis de fondo, o si por el contrario carece de atribuciones para adoptar una decisi\u00f3n al respecto. \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico sostienen que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda contra el Decreto 28 de 2008, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cen ejercicio de las facultades especiales contenidas en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, adicionado por el art\u00edculo 3\u00b0 del Acto Legislativo n\u00famero 04 de 2007\u201d, pues se trata de una norma con fuerza material de ley que da lugar a la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n1. A juicio de otros, sin embargo, no existe una facultad expresa asignada a la Corte para examinar dicha norma, de manera que su control corresponde al Consejo de Estado en virtud de la cl\u00e1usula residual de competencia del art\u00edculo 237-2 de la Constituci\u00f3n2. Sobre esto \u00faltimo, no puede perderse de vista que contra el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, es decir, contra la misma norma aqu\u00ed demandada, tambi\u00e9n ha sido interpuesta una acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, que se encuentra pendiente de admisi\u00f3n3. \u00a0<\/p>\n
Para superar esta problem\u00e1tica es necesario definir previamente cu\u00e1les son las atribuciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado frente al control abstracto de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, as\u00ed como cu\u00e1l es la naturaleza del Decreto 28 de 2008, norma objeto de examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.- El control abstracto de constitucionalidad. Competencia concurrente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con Kelsen, \u201cel orden jur\u00eddico no es un sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcci\u00f3n escalonada de diversos estrados de normas jur\u00eddicas\u201d4. En esa medida, el reconocimiento de la Constituci\u00f3n como norma jur\u00eddica s\u00f3lo se garantiza en cuanto existan mecanismos de control que aseguren su superioridad frente a normas de inferior jerarqu\u00eda. El control constitucional se erige as\u00ed como \u201cuna garant\u00eda b\u00e1sica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con ese norte, el Constituyente de 1991 opt\u00f3 por un modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como \u00f3rganos encargados del control abstracto de constitucionalidad, y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideraci\u00f3n. En este sentido la Sentencia C-037 de 1996, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, que examin\u00f3 la ley estatutaria de administraci\u00f3n de justicia, precis\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo bien es sabido, el control de constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creaci\u00f3n de la Corte Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro pa\u00eds ha adoptado el llamado \u201ccontrol concentrado\u201d o austr\u00edaco, pues en realidad \u00e9ste sigue siendo de car\u00e1cter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de que adem\u00e1s de los pronunciamientos que realice esta Corporaci\u00f3n, al Consejo de Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional (Art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el art\u00edculo 4o superior consagra la denominada excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, a trav\u00e9s de la cual, en un caso concreto y con efectos inter-partes, un juez o inclusive una autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos eventos en que \u00e9sta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Pol\u00edtica. Tampoco puede olvidarse que dentro de los par\u00e1metros definidos por el art\u00edculo 86 fundamental, cada juez de la Rep\u00fablica, al momento de resolver de un asunto de tutela, tambi\u00e9n est\u00e1 haciendo parte de la llamada jurisdicci\u00f3n constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este esquema la Corte Constitucional es el m\u00e1ximo \u00f3rgano de la jurisdicci\u00f3n constitucional, para lo cual debe ejercer su labor en los estrictos y precisos t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 241 Superior6. Norma que comprende un amplio y detallado marco de competencias, coherente con su naturaleza como principal autoridad encargada de ejercer el control constitucional en Colombia. \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado, por su parte, tiene asignada una suerte de control residual, restringida a ciertos actos expedidos por el Gobierno Nacional. As\u00ed, debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, \u201ccuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional\u201d (art. 237-2 CP). Sobre el alcance de esa atribuci\u00f3n la jurisprudencia ha precisado: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corte siempre ha afirmado que en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la m\u00e1s amplia competencia y que el Consejo de Estado, por v\u00eda residual, conoce de todos aquellos actos que no est\u00e1n atribuidos a la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces conforme a la Constituci\u00f3n es claro que todo acto del Presidente de la Rep\u00fablica ha \u00a0de estar sometido al control constitucional bien sea de esta Corporaci\u00f3n o del Consejo de Estado\u201d7. \u00a0<\/p>\n
1.2.- El control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Criterios formal y material para definir la competencia entre la Corte Constitucional y del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, el marco normativo que fija la competencia de la Corte Constitucional para el control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional est\u00e1 definido en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n de 1991 (y en los art\u00edculos 5, 6, 8, 10, 23 y 39 transitorios), de manera que s\u00f3lo puede ejercer control frente a las normas all\u00ed previstas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Constituci\u00f3n fij\u00f3 una cl\u00e1usula de competencia residual y asign\u00f3 al Consejo de Estado el control de los decretos cuya competencia no corresponda a la Corte (art. 237-2), que por lo mismo no puede implicar una enumeraci\u00f3n taxativa de parte del Legislador8. Al respecto, en la Sentencia C-037 de 1996, esta Corporaci\u00f3n examin\u00f3 cu\u00e1les son los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo control corresponde al Consejo de Estado. La conclusi\u00f3n fue la siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, conviene preguntarse: \u00bfSobre cu\u00e1les decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del art\u00edculo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no est\u00e9n contemplados dentro de las atribuciones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). As\u00ed, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeraci\u00f3n taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no est\u00e1 contemplado en el art\u00edculo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposici\u00f3n -como s\u00ed sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, si bien es cierto que en t\u00e9rminos generales est\u00e1 definido el \u00e1mbito de competencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, tambi\u00e9n lo es que en la pr\u00e1ctica no siempre resulta f\u00e1cil determinar cu\u00e1ndo un decreto est\u00e1 comprendido o no dentro de alguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. En este sentido, conviene recordar que no todo decreto expedido por el Gobierno es siempre una norma reglamentaria, pues bien puede ocurrir que sea norma con fuerza jur\u00eddica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo. Sobre el particular el profesor Kelsen explicaba lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a constituci\u00f3n autoriza al gobierno, en ciertos casos excepcionales, a dictar, en lugar del parlamento, todas las normas generales necesarias o algunas de ellas. Las normas generales provenientes de organismos administrativos, y no del parlamento, son designadas ordenanzas reglamentarias, y pueden ser tanto reglamentos de aplicaci\u00f3n, o reglamentos con fuerza de ley. A estos \u00faltimos se les denomina tambi\u00e9n ordenanzas o reglamentos con fuerza legal. Se habla de ley en sentido formal, para distinguir de la ley en sentido material\u201d9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso espa\u00f1ol, por ejemplo, en virtud de la delegaci\u00f3n legislativa prevista en el art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, hay ciertos actos del Gobierno que se sit\u00faan en el mismo nivel jer\u00e1rquico de la ley (en sentido formal), por cuanto no siempre es determinante qui\u00e9n emite una disposici\u00f3n normativa. Sobre el particular la doctrina autorizada se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa potestad que el Gobierno ejerce como consecuencia de la delegaci\u00f3n no puede calificarse m\u00e1s que legislativa y desde ning\u00fan punto de vista cabe hablar aqu\u00ed del ejercicio de la potestad reglamentaria. Formalmente el Gobierno no dicta aqu\u00ed reglamentos, sino disposiciones con el nomen juris de decretos legislativos (art.85) y no simplemente decretos, \u00f3rdenes o cualquier otra denominaci\u00f3n t\u00edpica de los reglamentos; en cuanto a la posici\u00f3n en la jerarqu\u00eda formal, el art\u00edculo 82.1 no deja lugar a dudas: normas con rango de ley\u201d10. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa calificaci\u00f3n del derecho legislativo como potestad reglamentaria es insostenible tambi\u00e9n desde el punto de vista estrictamente t\u00e9cnico: reglamento no es equivalente a toda norma dictada por el Gobierno o por la Administraci\u00f3n, porque la cuesti\u00f3n del \u00f3rgano que haya dictado la norma no es determinante de la posici\u00f3n de \u00e9sta en el sistema de fuentes\u201d11. \u00a0<\/p>\n
En el derecho colombiano es sabido y ampliamente aceptado, porque as\u00ed lo se\u00f1ala la Constituci\u00f3n y se ha explicado de manera reiterada en la jurisprudencia, que el Gobierno puede expedir decretos con fuerza material de ley. Y son precisamente estos decretos los que debe examinar la Corte Constitucional de acuerdo con las competencias previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, pues en los dem\u00e1s casos el examen de constitucionalidad corresponde al Consejo de Estado. La primera aproximaci\u00f3n al respecto se dio en la Sentencia C-358 de 1994, MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, donde la Corte sostuvo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa competencia de la Corte Constitucional para resolver en definitiva sobre si un determinado acto se aviene a los mandatos y principios fundamentales est\u00e1 definida por regla general en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, norma que le conf\u00eda la guarda de su integridad y supremac\u00eda. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los actos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica, el art\u00edculo 237, numeral 2, de la Constituci\u00f3n dispone que, si la competencia para conocer de ellos no corresponde a la Corte Constitucional, el tribunal indicado para efectuar el control es el Consejo de Estado previa la instauraci\u00f3n de acciones de nulidad por inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias impl\u00edcitas, por analog\u00eda o por extensi\u00f3n12, la jurisprudencia ha utilizado varios c\u00e1nones para definir cu\u00e1l es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio org\u00e1nico no es \u00fatil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocaci\u00f3n legislativa conforme al art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Desde esta perspectiva, es necesario analizar la funci\u00f3n prevalente de la Corte como garante de la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, y la competencia residual del Consejo de Estado en el marco de sus atribuciones como tribunal supremo de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
1.2.1.- Criterio formal \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional est\u00e1 determinada por los fundamentos que se se\u00f1alan al momento de su expedici\u00f3n. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, seg\u00fan se refiera o no a alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, si el Gobierno dicta un decreto invocando expresamente alguno de los numerales previstos en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia ha considerado que se trata de una norma cuyo examen corresponde a la Corte Constitucional, como en efecto ha ocurrido en numerosas oportunidades. As\u00ed, cuando un decreto invoca como fundamento el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n \u2013plan nacional de inversiones p\u00fablicas no expedido por el Congreso-, se entiende que corresponde a un decreto con fuerza de ley que debe examinar a la Corte Constitucional (art.241-5 CP), a\u00fan si en el fondo el Gobierno carec\u00eda de competencia para dictarlo. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-1403 de 2000 la Corte asumi\u00f3 el estudio y declar\u00f3 inexequible el Decreto 955 de 2000, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cen uso de sus facultades constitucionales consagradas en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en concordancia con el art\u00edculo 25 de la Ley 152 de 1994\u201d. Aunque la Corte encontr\u00f3 que no se hab\u00eda configurado la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica prevista en la norma constitucional para que el Gobierno ejerciera funciones legislativas, ello no fue obst\u00e1culo para que la Corte examinara la validez de ese decreto y declarara su inexequibilidad13. \u00a0<\/p>\n
Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepci\u00f3n (arts. 212, 213 y 214 CP), pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporaci\u00f3n14. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, en aquellos eventos en los cuales el Gobierno expide un decreto en el cual invoca la facultad reglamentaria (art. 189-11 CP), es claro que el control constitucional corresponde al Consejo de Estado, toda vez que esa hip\u00f3tesis no est\u00e1 comprendida en ninguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. Al respecto, en la Sentencia C-698 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte tuvo en cuenta cu\u00e1les eran las facultades invocadas en la expedici\u00f3n de un Decreto y con base en ello se neg\u00f3 a examinar su constitucionalidad por tratarse de un acto administrativo (decreto reglamentario) y no de un acto con fuerza de ley:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEntonces, teniendo en cuenta que por raz\u00f3n del ejercicio de sus funciones el Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 plenamente habilitado para expedir actos administrativos y excepcionalmente legales, y que, en esta medida, la naturaleza jur\u00eddica de tales actos debe estar determinada o definida con precisi\u00f3n a partir de su ep\u00edgrafe o motivaci\u00f3n, es claro para la Corte que el Decreto 1932 de 1999, \u201cPor el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones\u201d, no constituye, en manera alguna, un decreto con fuerza de ley dictado con base en los art\u00edculos 150-10 o 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como tampoco un decreto legislativo expedido bajo el amparo de los art\u00edculos 212, 213 y 215 del mismo ordenamiento Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En realidad, el Decreto 1932 de 1999 fue promulgado por el primer mandatario en ejercicio de la potestad reglamentaria de que se encuentra investido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 189), utilizada en esta ocasi\u00f3n para desarrollar el art\u00edculo 54 de la Ley 489 de 1998 que, como qued\u00f3 explicado, fija el marco legal a partir del cual el ejecutivo puede proceder a modificar la estructura de los ministerios y dem\u00e1s establecimientos administrativos del orden nacional. Este hecho, por supuesto, descarta de plano que sea la jurisdicci\u00f3n constitucional, representada por la Corte Constitucional, la encargada de resolver la presente demanda, por ser la norma acusada de aquellas cuyo control corresponde al h. Consejo de Estado en los t\u00e9rminos estipulados por el art\u00edculo 237 de la Carta Pol\u00edtica\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el criterio formal, en el Auto 204 de 2001, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte se declar\u00f3 incompetente para conocer de un decreto expedido por el Gobierno invocando la facultad reglamentaria antes mencionada. Dijo entonces: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el presente caso se observa que el Presidente de la Rep\u00fablica, con invocaci\u00f3n de las facultades consagradas en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dict\u00f3 el Decreto 1275 de 12 de julio de 1995″ “por el cual se adiciona el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 855 de 1994” decreto que la actora demanda para que se declare como inexequible, y respecto del cual, el auto objeto de este recurso de s\u00faplica rechaz\u00f3 por considerar que corresponde su conocimiento al Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias se estima que, la Corte Constitucional no es competente para conocer de la demanda presentada, pues entre las funciones que, seg\u00fan los estrictos y precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le corresponde ejercer, no se encuentra la de pronunciarse sobre la exequibilidad de los decretos reglamentarios pues estos se encuentran dentro de la categor\u00eda de aquellos que pueden ser demandados, mediante acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, ya que el art\u00edculo 237- 2 de la Constituci\u00f3n confiere competencia a ese \u00f3rgano jurisdiccional en lo concerniente al control de decretos del Gobierno que no sean competencia de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Algo similar ocurri\u00f3 en el examen del Decreto 1382 de 2000, que establece reglas para el reparto de la acci\u00f3n de tutela, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cen ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. Como es sabido, por tratarse de una norma que formalmente era un decreto reglamentario, su examen abstracto de constitucionalidad correspondi\u00f3 al Consejo de Estado y no a la Corte Constitucional15. Igualmente, en el Auto 266 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte se abstuvo de conocer de una demanda interpuesta contra un decreto en el que tambi\u00e9n se invoc\u00f3 formalmente la potestad reglamentaria: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la medida en que, tal como se desprende de su ep\u00edgrafe, el Decreto 2269 de 1993 es un decreto reglamentario, no tiene la Corte competencia para conocer del mismo, por cuanto los decretos que el gobierno expida en desarrollo de la facultad prevista en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, no figuran en la enunciaci\u00f3n taxativa del art\u00edculo 241 y no resulta de recibo la pretensi\u00f3n del actor seg\u00fan la cual debe entenderse que la norma reglamentaria se incorpora a la reglamentada, interpretaci\u00f3n que privar\u00eda de contenido a la distribuci\u00f3n de competencias que en materia de control hizo la propia Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara la competencia de esa Corporaci\u00f3n para examinar decretos en los cuales formalmente se invoca la potestad reglamentaria16. Tambi\u00e9n lo es cuando el Gobierno invoca el art\u00edculo 355 de la Carta, que lo autoriza directamente para reglamentar la celebraci\u00f3n de contratos con entidades p\u00fablicas sin \u00e1nimo de lucro a fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablicos17. En ambos casos, adem\u00e1s, como las facultades invocadas no permiten considerarlos decretos con fuerza de ley (art. 241 CP), la Corte ha concluido que son normas cuyo control corresponde al Consejo de Estado y se ha abstenido de examinar su constitucionalidad18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el criterio formal representa el m\u00e1s importante par\u00e1metro en la definici\u00f3n de la competencia para ejercer el control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Seg\u00fan \u00e9ste, cuando se invoca expresamente alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, su an\u00e1lisis corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional; en caso contrario, se trata de actos administrativos y el control debe ser ejercido por el Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
1.2.2.- Criterio material \u00a0<\/p>\n
Con todo, no es extra\u00f1o que el criterio formal resulte insuficiente para determinar la competencia en el control constitucional de los decretos dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica. En efecto, puede ocurrir que un decreto no se\u00f1ale cu\u00e1les facultades le sirven de base, que lo haga de manera ambigua e imprecisa, o que invoque diversos fundamentos jur\u00eddicos, de modo que no permita establecer \u2013con el criterio formal- si la norma fue expedida dentro del marco de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica \u2013y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional-, o si ello ocurri\u00f3 al margen de dicha regulaci\u00f3n \u2013y por lo tanto su estudio corresponde al Consejo de Estado-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando surge un dilema as\u00ed, la problem\u00e1tica resulta particularmente compleja y para superarla es necesario acudir al criterio material. Seg\u00fan \u00e9ste, la autoridad competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, su examen corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocaci\u00f3n legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP). \u00a0<\/p>\n
Lo anterior guarda relaci\u00f3n con el concepto que en la teor\u00eda del derecho se conoce como fuerza jur\u00eddica, a partir del cual se permite la ordenaci\u00f3n jer\u00e1rquica de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con \u201csu capacidad jur\u00eddica para incidir en el ordenamiento jur\u00eddico creando derecho objetivo, o modificando el ya existente\u201d, es decir, de acuerdo con \u201csu potencialidad normativa frente a las otras fuentes\u201d19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto conviene hacer referencia a la Sentencia C-560 de 1999, MP. Carlos Gaviria D\u00edaz, donde la Corte declara exequible la norma del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que asigna competencia a la Sala Plena del Consejo de Estado para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional y \u201cno obedezca a funci\u00f3n propiamente administrativa\u201d. En aquella oportunidad la Corte explic\u00f3 que la norma no consagr\u00f3 ninguna limitaci\u00f3n a la competencia del Consejo de Estado (art. 237-2 CP), por cuanto todos los decretos expedidos por el Gobierno, \u201cdistintos de los que tienen contenido legislativo\u201d, pueden ser demandados ante esa Corporaci\u00f3n cuando su examen no corresponda a la Corte Constitucional. Dijo entonces lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfQu\u00e9 significa entonces, la expresi\u00f3n \u201cy que no obedezca a funci\u00f3n propiamente administrativa\u201d, materia de acusaci\u00f3n? Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma expl\u00edcita (m\u00e1s all\u00e1 de las contingencias de una disputa te\u00f3rica) y por pot\u00edsimos motivos de seguridad jur\u00eddica, que ellos quedan comprendidos en la categor\u00eda de actos que el Constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no s\u00f3lo por el \u00f3rgano de donde proceden sino tambi\u00e9n por su forma y, en principio, por su contenido. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la expresi\u00f3n cuestionada, en contra de lo que sostiene el demandante, no establece ninguna restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los decretos de car\u00e1cter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n reiterada en la Sentencia C-1290 de 2001, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, que examin\u00f3 la misma norma y donde la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor tanto, la expresi\u00f3n cuestionada, en contra de lo que sostiene el demandante, no establece ninguna restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los decretos de car\u00e1cter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado\u201d. (Resaltado fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, tanto la Corte Constitucional como el propio Consejo de Estado han apelado al criterio material, es decir, a examinar la posici\u00f3n de una norma en el tr\u00e1fico jur\u00eddico, para definir a qu\u00e9 autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. A continuaci\u00f3n se rese\u00f1an algunos de los casos m\u00e1s relevantes, cuya exposici\u00f3n no pretende ser taxativa sino meramente enunciativa. \u00a0<\/p>\n
a.- Competencia de la Corte para examinar decretos con fuerza de ley expedidos con anterioridad a la Constituci\u00f3n de 1991 (art. 241, num. 4 y 5 CP). A pesar de que no existe una referencia expresa a tales normas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia ha sido pac\u00edfica y uniforme en reconocer que la Corte es la autoridad facultada para examinar decretos con fuerza material de ley proferidos antes de la Constituci\u00f3n de 1991, bajo el entendido de que la competencia de la Corte se deriva de los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 241 Superior20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.- Competencia de la Corte para ejercer el control de los decretos que compilan leyes o normas con fuerza de ley (art. 241, num. 4 CP). Cuando el Presidente de la Rep\u00fablica aglutina en un mismo decreto diversas normas de rango legal, con el fin de sistematizarlas y facilitar su consulta (decretos compiladores), la jurisprudencia ha considerado que el examen de fondo de dichas normas corresponde a la Corte Constitucional, pues se trata de leyes en sentido material que caben dentro de la hip\u00f3tesis prevista en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 Superior (control de las leyes), mientras al Consejo de Estado corresponde un control circunscrito a los aspectos formales del decreto. Al respecto, en la Sentencia C-506 de 1996, MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, la Corte precis\u00f3 que si bien formalmente los decretos compiladores son ejecutivos, materialmente son verdaderas leyes cuyo an\u00e1lisis compete a esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo vemos, si bien el decreto compilador es en s\u00ed mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: \u00bfA quien corresponde el conocimiento de las disposiciones compiladas como tales? \u00bfAl Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? \u00bfO a la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal? \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribuci\u00f3n de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jur\u00eddicas, es necesario concluir que, conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta, \u00a0corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del art\u00edculo \u00a0106 del Decreto 111 de 1996\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n ha sido reiterada desde entonces y con base en ella la Corte ha examinado la constitucionalidad de los decretos que compilan leyes. En la Sentencia C-365 de 2001, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, se rese\u00f1\u00f3 esta l\u00ednea jurisprudencial en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
En un primer momento la Corte21 sostuvo que el Decreto 111 de 1996, \u00a0denominado \u201cdecreto compilador\u201d, no tiene fuerza de ley sino que es un decreto ejecutivo, \u00a0puesto que no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compila, motivo por el cual su conocimiento corresponde al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2\u00ba). \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, esta Corporaci\u00f3n manifest\u00f3 que si bien desde el punto de vista formal dicho decreto compilador carece de fuerza legal, puesto que aglutina normas legales sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido con la finalidad de facilitar la consulta de las disposiciones compiladas – argumento con base en el cual posteriormente se abstuvo de resolver una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 199422-, desde el punto de vista material, las disposiciones compiladas son normas legales respecto de las cuales \u00a0la Corte Constitucional conserva su competencia para decidir las demandas de inexequibilidad que se presenten en su contra. Lo anterior, \u201ccon el fin de respetar la distribuci\u00f3n de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jur\u00eddicas\u201d.23 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluy\u00f3 que conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es competente para dictar sentencia de fondo en relaci\u00f3n con \u00a0los art\u00edculos del Decreto 111 de 1996, individualmente considerados, \u00a0y que de las acusaciones contra el decreto compilador como tal, debe pronunciarse el Supremo Tribunal de lo contencioso administrativo que no puede fallar sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que los integran, pues materialmente se trata de normas legales cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n reitera la anterior jurisprudencia al admitir su competencia para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 108 y 110 del Decreto 111 de 1996\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En concordancia con ello, el Consejo de Estado ha reconocido que su competencia frente a este tipo de decretos se restringe a cuestiones de orden formal. Por ejemplo, en Sentencia del 22 de junio de 2000, esa Corporaci\u00f3n explic\u00f3 que el punto de partida para definir la competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado radica en la naturaleza (legal o administrativa) del decreto objeto de control. Al respecto precis\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Naturaleza del Decreto Acusado \u2013 Presupuesto de la definici\u00f3n \u00a0de Competencia para su conocimiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer punto a dilucidar en el caso que ocupa a la Sala, hace referencia al estudio de la naturaleza del decreto demandado ante esta Corporaci\u00f3n, como antesala necesaria para la definici\u00f3n de la competencia para la realizaci\u00f3n del control constitucional del mismo, teniendo en cuenta que, en cuanto a los actos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica, el art\u00edculo 237 de la Carta, consagra en su numeral 2\u00ba una atribuci\u00f3n residual a cuyo tenor, \u00a0si la competencia para conocer de dichos actos no corresponde a la Corte Constitucional, el tribunal indicado para efectuar el control de constitucionalidad es el Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de la norma enunciada, como del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, que conf\u00eda en la Corte Constitucional la guarda de su integridad, la jurisprudencia producida por dicha Corporaci\u00f3n y por el \u00f3rgano superior de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa ha concluido que, \u201cmientras la decisi\u00f3n sobre constitucionalidad de las leyes y de los actos presidenciales con fuerza de ley ha sido atribuida a la Corte Constitucional, la referente a los decretos que expida el Gobierno cuyo contenido sea puramente administrativo son de conocimiento del Consejo de Estado por la v\u00eda de la acci\u00f3n de nulidad\u201d 24(Negrilla original del Consejo de Estado) \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el anterior razonamiento, el Consejo de Estado se ha inhibido para conocer de varios cargos de inconstitucionalidad formulados contra el Decreto 111 de 1996 (estatuto org\u00e1nico del presupuesto), teniendo en cuenta la naturaleza legal de las normas all\u00ed compiladas. En palabras de ese alto tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u201cA la luz de las anteriores definiciones, es claro que la materia de la competencia del Consejo de Estado, respecto de las acusaciones de inconstitucionalidad que se formulen contra los Decretos Compiladores, \u00a0se circunscribe a los aspectos formales del mismo, pero no, en cuanto la acusaci\u00f3n recaiga sobre el contenido de las disposiciones objeto de la compilaci\u00f3n, pues tal materia corresponde a la \u00f3rbita atribuida a la Corte Constitucional, en virtud de la naturaleza de dichas disposiciones. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en cuanto hace a las acusaciones efectuadas por el actor al Decreto 111 de 1.996, \u00a0se advierte que \u00a0el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, en \u00a0la medida en que, se reitera, la acusaci\u00f3n se circunscriba a la compilaci\u00f3n en cuanto verificaci\u00f3n de cumplimiento de las formalidades legales, que en este caso, se concreta en el examen de los cargos de incompetencia y de compilaci\u00f3n de normas derogadas, pero no, en cuanto se est\u00e1n cuestionando aspectos \u00a0sustanciales de las disposiciones compiladas, como ocurre con la acusaci\u00f3n relativa al alcance de la normativa en relaci\u00f3n con las entidades territoriales\u201d25. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
c.- Competencia de la Corte Constitucional para conocer del decreto que declara Estados de Excepci\u00f3n (art. 241, num. 7 CP). Una de las razones que explica la competencia de la Corte frente a estas normas, ha sido justamente la fuerza y valor material de ley del decreto declaratorio de un Estado de Excepci\u00f3n. En este sentido la Sentencia C-802 de 2002, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, precis\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Competencia de esta Corte \u00a0-y no del Consejo de Estado- \u00a0para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002 por medio del cual el Gobierno Nacional declara el estado de conmoci\u00f3n interior, deviene incuestionable. \u00a0En efecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
c) No cabe duda, adem\u00e1s, que el decreto declaratorio del estado de conmoci\u00f3n interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jur\u00eddicos toda vez que habilita al Presidente de la Rep\u00fablica para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un r\u00e9gimen jur\u00eddico de anormalidad. \u00a0Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoci\u00f3n existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. \u00a0El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado, por su parte, tambi\u00e9n ha concluido que frente a dichas normas no tiene cabida la competencia residual prevista en el art\u00edculo 237-2 de la Carta. As\u00ed, por ejemplo, mediante providencia del 17 de junio de 2008, dispuso la terminaci\u00f3n de un proceso de nulidad por inconstitucionalidad iniciado contra un Decreto de esta naturaleza. Dijo entonces:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPese a que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica distribuye entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado el control sobre los decretos del Gobierno como el de los estados de excepci\u00f3n y comoquiera que contra el decreto aqu\u00ed demandado la Corte Constitucional ejerci\u00f3 su control jurisdiccional y emiti\u00f3 su pronunciamiento, no hay lugar para que esta Corporaci\u00f3n se pronuncie sobre su constitucionalidad\u201d26. \u00a0<\/p>\n
d.- Competencia de la Corte para examinar normas con fuerza material de ley dictadas en virtud de Actos Legislativos. En este sentido, la Sala advierte que algunos actos reformatorios de la Constituci\u00f3n han habilitado a diversas autoridades para expedir regulaciones cuyo control ha sido asumido directamente por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que por su contenido se asimilan a verdaderas leyes de la Rep\u00fablica. Un breve recuento jurisprudencial ilustra el punto. \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 1 de 2003 modific\u00f3 el art\u00edculo 109 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativo a la financiaci\u00f3n de partidos y movimientos pol\u00edticos y de campa\u00f1as electorales. El par\u00e1grafo transitorio autoriz\u00f3 al Gobierno a expedir un \u201cdecreto con fuerza de ley\u201d si el Congreso no regulaba la materia en un t\u00e9rmino de tres meses27. Como el Congreso no aprob\u00f3 la correspondiente ley, el Gobierno dict\u00f3 el Decreto 2207 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentada una demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 6\u00ba de ese decreto, la Corte se declar\u00f3 inhibida para decidir de fondo y consider\u00f3 que se trataba de una regulaci\u00f3n que por su contenido material correspond\u00eda a un asunto propio de una ley estatutaria. En consecuencia, al amparo de los dispuesto en el numeral 8 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte dispuso asumir el control oficioso e integral de ese decreto. Las consideraciones jur\u00eddicas m\u00e1s relevantes para asumir dicha competencia fueron las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, es claro que la materia que reglament\u00f3 el Decreto 2207 deb\u00eda ser desarrollada a trav\u00e9s de una ley estatutaria. Ahora bien, como ya se indic\u00f3, en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo tercero del Acto Legislativo 01 de 2003 se estableci\u00f3 que el Congreso expedir\u00eda las normas sobre financiaci\u00f3n electoral en relaci\u00f3n con las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, para lo cual le concedi\u00f3 un t\u00e9rmino preciso. Y para el caso de que el Congreso no expidiera la mencionada reglamentaci\u00f3n dentro de ese t\u00e9rmino, se autoriz\u00f3 al Gobierno Nacional para hacerlo, antes de que se cerraran las inscripciones para las elecciones departamentales y municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. De las premisas anteriores se deduce que el Gobierno deb\u00eda haber enviado a la Corte, de oficio, el texto del Decreto 2207 de 2003 para que fuera revisado en su constitucionalidad. El examen de constitucionalidad sobre el decreto debe ser, como se ha se\u00f1alado, oficioso, integral y definitivo. Esta conclusi\u00f3n tiene dos consecuencias para el presente proceso. La primera es que la Corte deber\u00e1 inhibirse para conocer sobre la demanda instaurada contra el art\u00edculo 6 del Decreto 2207 de 2003, por cuanto lo que corresponde en esta situaci\u00f3n no es realizar un examen aislado y particular de las normas del decreto, conforme sean demandadas a trav\u00e9s del mecanismo de la acci\u00f3n popular de inconstitucionalidad, sino un examen oficioso, integral y definitivo del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda consecuencia es la de que, en situaciones como la presente, en las que no se env\u00eda a esta Corporaci\u00f3n un ordenamiento normativo que debe controlar de manera oficiosa, la Corte debe solicitarle a la autoridad respectiva que se lo remita\u201d28. \u00a0<\/p>\n
Al abordar el examen de fondo, en la Sentencia C-523 de 2005, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, la Corte declar\u00f3 inexequible el Decreto Ley 2207 de 2003, por no haber surtido el control previo de constitucionalidad propio de las leyes estatutarias. Al respecto la Corte sostuvo lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien. Cuando regulaciones propias de ley estatutaria no sean expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, sino que para ello se habilite excepcionalmente por la Constituci\u00f3n al Gobierno Nacional, considera la Corte que igualmente es necesario que tal normatividad surta el control previo de constitucionalidad, pues si bien se trata de una situaci\u00f3n particular, en cuanto una normatividad ingresa al sistema jur\u00eddico sin haber agotado previamente el proceso legislativo cualificado establecido por la Constituci\u00f3n para ellas, es decir, sin haber surtido el exigente proceso deliberativo reservado para aquellas materias esenciales a la vida social, no por dicha circunstancia los decretos as\u00ed expedidos dejan de ser leyes en sentido material, de contenido estatutario, y con r\u00e9gimen esencial propio. \u00a0<\/p>\n
Si bien, la particularidad de los decretos-leyes expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de una especial habilitaci\u00f3n constitucional transitoria constituye una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen establecido en la Constituci\u00f3n para las leyes estatutarias, ello sin embargo no implica la facultad para omitir el deber de someterlas al control previo de constitucionalidad, pues se trata de un requisito inherente a su propia condici\u00f3n. De no ser as\u00ed, se desnaturalizar\u00edan tales normas en cuanto a que carecer\u00edan de un elemento central de su car\u00e1cter de estatutarias29\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, fue el contenido material del Decreto 2207 de 2003 el criterio que defini\u00f3 la naturaleza legal estatutaria de la regulaci\u00f3n, la competencia de la Corte Constitucional y el procedimiento para ejercer el correspondiente control de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 12 del Acto Legislativo No. 1 de 2003 tambi\u00e9n modific\u00f3 el art\u00edculo 263 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, referente a las listas y candidaturas electorales y al procedimiento para la distribuci\u00f3n de los esca\u00f1os de corporaciones p\u00fablicas. El par\u00e1grafo transitorio autoriz\u00f3 al Consejo Nacional Electoral para regular las elecciones siguientes a la entrada en vigencia de la reforma30, lo que en efecto ocurri\u00f3 a trav\u00e9s del Reglamento No. 01 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-155 de 2003, MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda, la Corte se inhibi\u00f3 de emitir pronunciamiento de fondo respecto de una demanda contra ese decreto, pues consider\u00f3 que el reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral ten\u00eda contenido material de ley estatutaria, de manera que deb\u00eda abordarse un control oficioso, definitivo e integral de constitucionalidad conforme al numeral 8 del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. El mismo razonamiento sirvi\u00f3 de base para desestimar la competencia del Consejo de Estado, a pesar de que formalmente ten\u00eda la apariencia de un acto administrativo: \u00a0<\/p>\n
\u201c5. El Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral fue dictado con base en las facultades otorgadas al Consejo Nacional Electoral mediante el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003. Precisamente, varios \u00a0intervinientes plantean que el hecho de que el Reglamento hubiera sido expedido por el Consejo Nacional Electoral significa que \u00e9l constituye un acto administrativo y que, por lo tanto, debe ser controlado en su constitucionalidad por el Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte no comparte esta posici\u00f3n. Como se demostr\u00f3 atr\u00e1s, el Reglamento N\u00ba 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral regul\u00f3 funciones electorales, dado que sus normas reforman y adicionan el C\u00f3digo Electoral. Esto indica que si bien, formalmente, el Reglamento puede aparecer \u2013y ser titulado- como un acto administrativo m\u00e1s del Consejo Nacional Electoral, en realidad \u00e9l constituye una ley estatutaria en sentido material, por las razones expuestas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Finalmente, subraya la Corte que la Constituci\u00f3n atribuy\u00f3 a la Corte Constitucional la competencia para conocer de las normas estatutarias, tanto por su rango y materialidad legal como por su contenido espec\u00edfico (art\u00edculos 152, 153 y 241 (8) de la C.P.). Es esta una competencia esencial para garantizar la efectividad del principio de supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al Consejo de Estado (art\u00edculo 237 (1) y (2) de la C.P.) la Carta le atribuye competencia para pronunciarse sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra actos \u2013generalmente administrativos- cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional. Al respecto, cabe reiterar que una norma cuyo contenido material es propio de la ley estatutaria, debe ser revisada por la Corte Constitucional, como lo ha hecho, de manera efectiva, tanto con las normas estatutarias contenidas en actos del Congreso, es decir con los proyectos de ley estatutaria, como en normas con materialidad estatutaria contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de excepcionales atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales transitorias, como sucedi\u00f3 en la sentencia C-972 de 2004. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte concluye que el Reglamento N\u00ba 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral constituye una ley estatutaria en sentido material y que, por lo tanto, la Corte es competente para conocer sobre \u00e9l\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Advierte la Sala que el criterio material fue de nuevo la base para atribuir competencia en lo referente al control constitucional de normas con fuerza de ley, que fue cumplido en la Sentencia C-1081 de 2005, MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda. \u00a0<\/p>\n
– El Acto Legislativo No. 3 de 2002 modific\u00f3 los art\u00edculos 116, 250 y 251 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de modo que vari\u00f3 la estructura b\u00e1sica del proceso penal colombiano con el fin de adoptar un sistema de tendencia acusatoria. Aparte de las modificaciones introducidas, los art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba transitorios habilitaron al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar las normas necesarias al nuevo sistema, en caso de no haber sido expedidas por el Congreso en el plazo all\u00ed definido31. Ante el vencimiento de dicho plazo, el Gobierno expidi\u00f3 los decretos 2637, por el cual se desarrolla el Acto Legislativo n\u00famero 03 de 2002, y 2697 de 2004, que corrigi\u00f3 algunos yerros tipogr\u00e1ficos. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n asumi\u00f3 de oficio el control de constitucionalidad de los mencionados decretos, luego de verificar que fueron expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica como consecuencia de la habilitaci\u00f3n constitucional para expedir, modificar o adicionar la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia. Sobre el particular, en la \u00a0Sentencia C-672 de 2005, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte concluy\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 153 inciso segundo y 241 numeral 8\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Decretos 2637 y 2697 de 2004 expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en una habilitaci\u00f3n constitucional, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, el par\u00e1grafo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2005, que modific\u00f3 el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n, facult\u00f3 al Gobierno para regular la circunscripci\u00f3n internacional de la C\u00e1mara de Representantes en caso de que el Congreso no lo hiciera dentro del plazo all\u00ed determinado32. Ante la omisi\u00f3n del Congreso, el Presidente expidi\u00f3 el Decreto 4766 de 2005, \u201cpor el cual se reglamenta la Circunscripci\u00f3n Internacional \u00a0para la C\u00e1mara de Representantes\u201d. Como se trataba de una regulaci\u00f3n que materialmente correspond\u00eda a una ley estatutaria, el \u00a0Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 directamente el decreto a la Corte para efectos de su revisi\u00f3n de constitucionalidad; y luego de reconocer la condici\u00f3n de norma estatutaria, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del decreto por inexistencia jur\u00eddica de la habilitaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Decreto 4766 de 2005 constituye una ley estatutaria en sentido material, por cuanto regula la circunscripci\u00f3n internacional para la C\u00e1mara de Representantes, un asunto referido a las funciones electorales, las cuales deben ser reglamentadas mediante leyes estatutarias, como lo establece el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para conocer sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo indicado en \u00a0jurisprudencia reiterada y en lo dispuesto en el inciso 2 del art\u00edculo 153 y en el numeral 8 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, a partir de la sentencia C-972 de 2004, la Corte ha establecido que los decretos que regulen materias propias de las leyes estatutarias, y que hubieren sido dictados en ejercicio de atribuciones conferidas por reformas constitucionales expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, deben ser sometidos al control de constitucionalidad propio de los \u00a0proyectos de ley estatutaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Con base en todo lo anterior, concluye la Corte que la habilitaci\u00f3n al Gobierno ya no exist\u00eda en el momento en que se dict\u00f3 el Decreto 4766 de 2005, por cuanto un d\u00eda antes hab\u00eda sido derogado t\u00e1citamente el Acto Legislativo 02 de 2005, a trav\u00e9s del Acto Legislativo 03 de 2005.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del Decreto 4766 de 2005, por inexistencia jur\u00eddica de la habilitaci\u00f3n invocada para la expedici\u00f3n del Decreto\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
e.- Incompetencia de la Corte para conocer de decretos que materialmente son normas reglamentarias. Al respecto, en la Sentencia C-485 de 2002, la Corte se abstuvo de examinar un decreto por considerar que por su contenido material se trataba de una norma de naturaleza reglamentaria y por lo mismo no estaba incluida dentro de las atribuciones del art\u00edculo 241 Superior. Dijo entonces lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte recuerda entonces que existen varios criterios para determinar la naturaleza de un decreto: el org\u00e1nico, el formal y el material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Con todo, si a\u00fan no resultare suficiente el argumento anterior [relativo al criterio formal], cabe agregar que de acuerdo con el \u00faltimo de los tres criterios \u00fatiles para determinar la naturaleza de un decreto, el criterio material, el decreto demandado ser\u00eda un decreto reglamentario. Para evaluar un acto de acuerdo con este criterio, debe tenerse en cuenta el objetivo que el decreto se propone lograr en el tr\u00e1fico jur\u00eddico. En este punto, la Corte concuerda con lo establecido por el Procurador, quien estima que las facultades otorgadas para reglamentar el Fondo de Prestaciones de los pensionados de las empresas productoras de metales preciosos no modifica la estructura de la administraci\u00f3n a nivel nacional, por tanto, pod\u00eda ser organizado a trav\u00e9s de la facultad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica. Si por el contrario existiera modificaci\u00f3n de la estructura a nivel nacional, el acto presidencial que deb\u00eda gozar de expresas facultades otorgadas por el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que la Corte Constitucional, cuyas competencias espec\u00edficas en lo relativo a la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica est\u00e1n referidas a los actos cuyo contenido material sea cuando menos legislativo (art\u00edculo 241 C.N.), no es el tribunal al que corresponde resolver si el aparte acusado se aviene a los preceptos constitucionales\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
f.- Incompetencia de la Corte Constitucional para examinar decretos que desarrollan leyes marco o cuadro, ya que no son normas con fuerza material de ley. En la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado se ha reconocido la complejidad para definir cu\u00e1l es la naturaleza y alcance de los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de leyes marco. Sin embargo, existe consenso en advertir que tales decretos no tienen fuerza de ley sino que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad reglamentaria ampliada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, la Corte ha explicado que \u201cen este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulaci\u00f3n del Gobierno solamente puede ser de \u00edndole administrativa, pues en virtud de ellas no est\u00e1 investido el Presidente de la Rep\u00fablica de la atribuci\u00f3n de legislar, a la manera como s\u00ed acontece con las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n\u201d33. As\u00ed mismo, ha dejado en claro que los decretos que las desarrollan \u201cson decretos t\u00edpicamente administrativos, y m\u00e1s exactamente reglamentarios, aunque con un \u00e1mbito m\u00e1s amplio que el se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n para los decretos expedidos en desarrollo del art\u00edculo 189, numeral 11, de la Constituci\u00f3n\u201d34. Siguiendo esta l\u00ednea, en la Sentencia C-410 de 2007, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es m\u00e1s restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n.35. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
d. Las leyes marco no implican una delegaci\u00f3n al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta raz\u00f3n los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, el Consejo de Estado tambi\u00e9n ha explicado que un decreto expedido al amparo de una ley marco implica el ejercicio de una potestad reglamentaria ampliada, sin dejar de ser acto administrativo, porque \u201csi bien no es un decreto reglamentario com\u00fan pues tiene un campo de acci\u00f3n mucho m\u00e1s amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley\u201d36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, recurriendo al criterio material aqu\u00ed descrito, la Corte ha considerado que los decretos que desarrollan leyes marco son de \u00edndole ejecutiva y por lo tanto se ha abstenido de ejercer el control abstracto de constitucionalidad. Por ejemplo, en la Sentencia C-569 de 2003, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte se declar\u00f3 inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de un decreto de esta naturaleza con el siguiente razonamiento: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con la jurisprudencia constitucional, los decretos expedidos por el Ejecutivo en desarrollo de las previsiones contenidas en una ley marco no son decretos con fuerza de ley ni son susceptibles de control constitucional por v\u00eda de acci\u00f3n de inconstitucionalidad\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Hecha la anterior precisi\u00f3n, ya que la Ley 4\u00aa de 1992 es una ley marco, por sus caracter\u00edsticas intr\u00ednsecas y por el reconocimiento que le ha dado la jurisprudencia constitucional,37 es dable afirmar que el Decreto 1724 de 1997, expedido en desarrollo de la Ley 4\u00aa de 1992, es un decreto con fuerza ejecutiva que no tiene jerarqu\u00eda legal y su control no es competencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Similar decisi\u00f3n se adopt\u00f3 en el tr\u00e1mite admisorio de la demanda D-2002, en la cual el despacho del magistrado sustanciador decidi\u00f3 rechazar la demanda presentada contra el Decreto 1359 de 2003, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley Marco 4\u00aa de 1992,38 por ser un decreto no susceptible de control ante la Corte\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Consecuente con ello, el Consejo de Estado s\u00ed ha asumido el examen constitucional de este tipo de decretos, pues como no se trata de normas con fuerza material de ley, sino de actos administrativos, es claro que se activa la cl\u00e1usula de competencia residual prevista en el art\u00edculo 237-2 de la Constituci\u00f3n39.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede notarse, en algunas ocasiones el contenido material de la regulaci\u00f3n ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de los decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional \u2013o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, en otros eventos el mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocaci\u00f3n legislativa sino que corresponden a actos administrativos. Lo propio ha ocurrido en el Consejo de Estado para analizar la constitucionalidad de decretos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica o para rechazar su estudio por falta de competencia al tratarse de normas con fuerza material de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, si bien es cierto que el elemento formal de un decreto constituye el principal y m\u00e1s importante criterio para determinar la competencia respecto de su control abstracto de constitucionalidad (Corte Constitucional o Consejo de Estado), tambi\u00e9n lo es que en algunas ocasiones este criterio puede resultar insuficiente. Cuando ello ocurre debe apelarse al criterio material, seg\u00fan el cual es la naturaleza de la norma la que define la competencia. De esta manera, si se trata de una norma con fuerza material de ley su examen corresponde a la Corte Constitucional; pero si es una norma que no tiene vocaci\u00f3n legislativa (acto administrativo), el control corresponde al Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
La Sala considera necesario insistir en que la utilizaci\u00f3n de los criterios formal y material, para definir cu\u00e1l es la autoridad competente para ejercer el control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, de ninguna manera desconoce el principio de taxatividad en la atribuci\u00f3n de competencia prevista en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. Supone, simplemente, hacer una lectura integral y sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n (particularmente de los art\u00edculos 237 y 241), teniendo en cuenta la funci\u00f3n prevalente de la Corte como garante de la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, y la competencia residual del Consejo de Estado en el marco de sus atribuciones como tribunal supremo de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
Con estos elementos de juicio, lo procedente ahora es examinar la naturaleza del decreto parcialmente acusado y con base en ello definir la competencia para adelantar el control de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
1.3.- La Corte Constitucional debe ejercer el control de constitucionalidad del Decreto 28 de 2008, por tratarse de un decreto con fuerza material de ley \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00ba.- Adici\u00f3nense al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica los siguientes incisos: \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional definir\u00e1 una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deber\u00e1 fortalecer los espacios para la participaci\u00f3n ciudadana en el control social y en los procesos de rendici\u00f3n de cuentas. \u00a0<\/p>\n
Para dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un t\u00e9rmino no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedici\u00f3n del presente acto legislativo, regular\u00e1, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica, invocando \u201clas facultades especiales previstas en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, adicionado por el Acto Legislativo No. 04 de 2007\u201d, expidi\u00f3 el Decreto 28 del diez (10) de enero de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala observa que el criterio formal no resulta suficiente para determinar si la autoridad competente para el control de constitucional es la Corte Constitucional o el Consejo de Estado, pues no permite definir cu\u00e1l es la naturaleza del Decreto 28 de 2008. Ello se explica si se tiene en cuenta que el Acto Legislativo No. 4 de 2007 se limit\u00f3 a autorizar al Gobierno para \u201cdefinir\u201d una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado con recursos del SGP, as\u00ed como para \u201cregular\u201d los eventos de riesgo en la prestaci\u00f3n adecuada de servicios, las medidas para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n de los correctivos necesarios, pero no se\u00f1al\u00f3 cu\u00e1l ser\u00eda la autoridad encargada del control constitucional de la regulaci\u00f3n expedida, ni defini\u00f3 expresamente el alcance \u2013legal o reglamentario- de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que el Decreto 28 de 2008 invoca las facultades otorgadas por el Acto Legislativo No. 4 de 2007, ello no es suficiente para determinar si corresponde a un decreto con fuerza de ley, cuyo examen compete a la Corte Constitucional (art. 241 CP), o si por el contrario su estudio se asigna al Consejo de Estado en virtud de la cl\u00e1usula de competencia residual para los decretos expedidos por el Gobierno Nacional (art. 237-2 CP). Adem\u00e1s, pudo ocurrir que la definici\u00f3n formal resultara errada al examinar la naturaleza misma del decreto. En consecuencia, la Corte considera que es necesario recurrir al criterio material para superar la problem\u00e1tica descrita. \u00a0<\/p>\n
Conforme al criterio material, la Sala encuentra que el Decreto 28 de 2008 constituye una norma con fuerza de ley, de manera que la competencia para adelantar el examen de constitucionalidad corresponde a esta Corporaci\u00f3n en el marco de lo previsto en los numerales 4 y 5 de la Carta Pol\u00edtica, que asigna a la Corte la competencia para examinar los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional. La naturaleza del Decreto 28 de 2008 como norma con fuerza material de ley se explica por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
a.- Materia regulada. La primera raz\u00f3n por la que el Decreto 28 de 2008 debe ser considerado como una norma de vocaci\u00f3n legal, es porque la materia regulada es de naturaleza legislativa (reserva de ley). Al respecto, el art\u00edculo primero del decreto se\u00f1ala cu\u00e1l es su objeto y campo de aplicaci\u00f3n. Dice la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00b0. Objeto. El presente decreto tiene por objeto definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, la cual se aplicar\u00e1 en concordancia con los art\u00edculos 209 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Para su aplicaci\u00f3n y cumplimiento, se definen los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios, las medidas que las autoridades pueden adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios, con el prop\u00f3sito de asegurar el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios mediante la utilizaci\u00f3n de los mencionados recursos, conforme a lo previsto en los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y las normas legales que los desarrollan. En consecuencia, esta estrategia forma parte de la operaci\u00f3n del Sistema General de Participaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
No es dif\u00edcil advertir que los temas regulados son aquellos respecto de los cuales la Constituci\u00f3n exigi\u00f3 expresamente una configuraci\u00f3n legal. En efecto, conforme al art\u00edculo 287 de la Carta, las entidades territoriales tienen derecho a participar en las rentas nacionales, para lo cual gozan de autonom\u00eda en la gesti\u00f3n de sus intereses \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la Ley\u201d. En esa medida, las limitaciones y controles al manejo de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales s\u00f3lo pueden provenir de la Constituci\u00f3n o en su defecto de la ley, lo cual significa que el Decreto 28 de 2008 debe corresponder a una norma con fuerza material de ley. \u00a0<\/p>\n
b.- Fuerza jur\u00eddica. En concordancia con lo anterior, la segunda raz\u00f3n que explica la naturaleza legal del Decreto 28 de 2008 hace referencia a su fuerza jur\u00eddica en el sistema de fuentes. Desde esta perspectiva, el decreto en menci\u00f3n tiene la capacidad de adicionar o modificar regulaciones de orden legal, lo que lo sit\u00faa en un plano superior al de una norma reglamentaria. Para el caso espec\u00edfico del art\u00edculo 21 del Decreto, norma que ahora es objeto de demanda, es innegable cierta incidencia frente al art\u00edculo 18 de la Ley 715 de 2001, seg\u00fan la cual los recursos del SGP destinados a educaci\u00f3n \u201cno podr\u00e1n ser objeto de embargo, pignoraci\u00f3n titularizaci\u00f3n o cualquier otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d40, y frente al art\u00edculo 91 de la misma ley, seg\u00fan la cual \u201cpor su destinaci\u00f3n constitucional estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularizaci\u00f3n u otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d41. \u00a0<\/p>\n
Si adem\u00e1s se tiene en cuenta su fuerza jur\u00eddica pasiva, es decir, la capacidad de una norma de ser reformada por otra42, es claro que el Decreto en menci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00eda modificarse por una norma de rango legal, pues el Gobierno no podr\u00eda expedir un decreto para reformarlo, toda vez que la atribuci\u00f3n del Gobierno fue solamente transitoria (durante los 6 meses posteriores a la expedici\u00f3n del acto legislativo). En consecuencia, en virtud de su potencialidad normativa, la Corte concluye que el Decreto 28 de 2008 es una norma con fuerza material de ley. \u00a0<\/p>\n
c.- Reglamentaci\u00f3n del decreto. Por \u00faltimo, otra circunstancia que conduce a afirmar que la norma acusada tiene vocaci\u00f3n de ley, es su reglamentaci\u00f3n por el Gobierno Nacional. En este sentido la Corte no puede pasar desapercibido el hecho de que el Presidente de la Rep\u00fablica, \u201cen ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 028 de 2008\u201d, expidi\u00f3 el Decreto 2911 del 11 de agosto de 2008, \u201cPor medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto 028 de 2008 en relaci\u00f3n con las actividades de control integral, y se dictan otras disposiciones\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, la potestad reglamentaria se ejerce para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes (art.189-10 CP), lo cual sugiere que el propio Gobierno Nacional ten\u00eda claridad de que la regulaci\u00f3n expedida a trav\u00e9s del Decreto 28 de 2008 no s\u00f3lo correspond\u00eda a una norma con fuerza material de ley, sino que respecto de la misma pod\u00eda ejercer la facultad de reglamentaci\u00f3n, como efectivamente ocurri\u00f3 con la expedici\u00f3n del Decreto 2911 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4.- Conclusi\u00f3n. Competencia de la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda \u00a0<\/p>\n
Las consideraciones precedentes permiten afirmar que el Decreto 28 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d, constituye una norma con fuerza material de ley. En consecuencia, la competencia para llevar a cabo el control abstracto de constitucionalidad est\u00e1 asignada a la Corte Constitucional, de acuerdo con las atribuciones previstas en los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia no desconoce el principio de taxatividad en la atribuci\u00f3n de competencia prevista en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, sino que responde a una lectura integral y sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta Corporaci\u00f3n como garante de la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica, y dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual, del Consejo de Estado (art. 237-2); as\u00ed, es claro que esta autoridad debe ejercer el control de constitucionalidad de las normas reglamentarias del Decreto Ley 28 de 2008, en particular el Decreto Reglamentario 2911 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Inexistencia de cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
Un interviniente estima que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional en lo relativo a la inembargabilidad de los recursos del SGP. En este sentido, sostiene que la Corte debe estarse a lo resuelto en las Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003, en las cuales se declar\u00f3 la constitucionalidad \u2013condicionada- de esa prohibici\u00f3n. Sin embargo, la Corte discrepa de esa tesis y por el contrario considera que no ha existe cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
De un lado, en la Sentencia C-793 de 2002, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte analiz\u00f3 el art\u00edculo 18 de la Ley 715 de 2001 y declar\u00f3 su exequibilidad condicionada. Pero esa norma estaba referida a la administraci\u00f3n de los recursos del SGP y a la prohibici\u00f3n de embargo de recursos del sector educativo en particular43. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 91 de la Ley 715 de 2001. Ese art\u00edculo dispuso que los recursos del SGP no har\u00edan unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto y consagr\u00f3 la prohibici\u00f3n de embargo sin ning\u00fan tipo de consideraci\u00f3n adicional44. En cambio, en el caso del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, norma ahora acusada, el inciso segundo consagra una regulaci\u00f3n complementaria diferente, relacionada con la forma de hacer efectivas las medidas cautelares adoptadas frente a obligaciones laborales. \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar que en la Sentencia C-793 de 2002 la Corte desestim\u00f3 la existencia de cosa juzgada material ante una apreciaci\u00f3n similar a la que ahora se plantea. En aquella oportunidad esta Corporaci\u00f3n sostuvo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cCon base en las citas precedentes, podr\u00eda afirmarse que en este proceso se est\u00e1 ante un evento de cosa juzgada material. Sin embargo, aunque el art\u00edculo 18 de la Ley 715 consagra el principio de inembargabilidad de dineros provenientes del Sistema General de Participaciones y aunque la Corte ya se pronunci\u00f3 en relaci\u00f3n con la constitucionalidad del art\u00edculo 19 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, no puede predicarse la ocurrencia de tal fen\u00f3meno, en la medida en que el art\u00edculo ahora demandado consagra una nueva disposici\u00f3n, m\u00e1s espec\u00edfica, con regulaciones adicionales acerca del alcance de los principios presupuestales y de la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos. \u00a0Por lo tanto, es una norma distinta que exige un pronunciamiento particular de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte observa que no s\u00f3lo se trata de disposiciones diferentes \u2013lo que desvirt\u00faa la cosa juzgada formal- sino que, adem\u00e1s, el contenido de las normas objeto de control en las Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003 tambi\u00e9n es diferente del que ahora se demanda \u2013lo cual desvirt\u00faa la existencia de cosa juzgada material-. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, debe tenerse en cuenta que la expedici\u00f3n del Decreto 28 de 2008 tiene como origen una reforma constitucional (Acto Legislativo No. 4 de 2007), relacionada espec\u00edficamente con los recursos del Sistema General de Participaciones, lo que implica fundamentos normativos diferentes y una nueva \u00f3ptica en el examen de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
3.- An\u00e1lisis material del asunto. Problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Definida la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, as\u00ed como la inexistencia de cosa juzgada, corresponde abordar el an\u00e1lisis de fondo respecto de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, para el ciudadano demandante y algunos intervinientes el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 no permite que sobre los recursos del SGP se impongan medidas cautelares, en especial derivadas de procesos judiciales relacionados con cr\u00e9ditos laborales. En su sentir, esa prohibici\u00f3n desconoce que el principio de inembargabilidad de recursos p\u00fablicos no es absoluto, y vulnera con ello los valores y principios fundantes del Estado (Pre\u00e1mbulo, art\u00edculos 1 y 2 CP), el derecho a la igualdad (art.13 CP), la cl\u00e1usula de reserva de ley (art. 6, 63 y 121 CP), el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia (arts. 229 y 257 CP) y los derechos adquiridos (art. 58 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otros intervinientes y el jefe del Ministerio P\u00fablico, por el contrario, sostienen que la regulaci\u00f3n se ajusta a la Constituci\u00f3n y por lo tanto debe ser declarada exequible, pues tiene el prop\u00f3sito de garantizar una fuente de recursos destinada exclusivamente a la continuidad, calidad y cobertura de los servicios b\u00e1sicos de educaci\u00f3n, salud, agua potable y saneamiento b\u00e1sico, que son financiados con recursos del SGP. A su parecer, no puede equipararse la situaci\u00f3n de los particulares con la del Estado deudor, porque en este \u00faltimo caso la Constituci\u00f3n y la Ley establecen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del SGP, que los excluye como prenda general de las obligaciones, sin que ello implique desconocer los derechos laborales o el acceso a la justicia, pues las entidades territoriales cuentan con otros recursos para responder por sus obligaciones. El Ministerio P\u00fablico, adem\u00e1s, insiste en que la prohibici\u00f3n de embargo de los recursos del SGP debe ser absoluta para garantizar la inversi\u00f3n efectiva en sectores de especial protecci\u00f3n constitucional (salud, educaci\u00f3n, agua potable y saneamiento b\u00e1sico). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, otros intervinientes estiman que se debe declarar la constitucionalidad condicionada de la norma, siguiendo los par\u00e1metros fijados en las Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003, de manera que se permita el embargo de recursos para hacer efectivos cr\u00e9ditos u obligaciones que hayan tenido origen en actividades propias de cada sector del SGP. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, al prohibir el embargo de los recursos del SGP de las entidades territoriales y disponer que el pago de las acreencias laborales se har\u00e1 efectivo con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes, vulnera los preceptos constitucionales referentes a la igualdad, el acceso a la justicia, la cl\u00e1usula de reserva de ley, la efectividad de los derechos y los principios fundantes del Estado, o si por el contrario dicha prohibici\u00f3n se ajusta a los mandatos constitucionales sobre inembargabilidad de recursos p\u00fablicos y destinaci\u00f3n social exclusiva de los mismos. \u00a0<\/p>\n
Para resolver cuesti\u00f3n la Corte (i) comenzar\u00e1 por explicar cu\u00e1l es el alcance y l\u00edmites del principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto; (ii) examinar\u00e1 el caso espec\u00edfico de los recursos del SGP, as\u00ed como (iii) su alcance en el marco de la nueva reforma constitucional. Con base en ello, (iv) proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de la norma impugnada. \u00a0<\/p>\n
4.- El principio de inembargabilidad de recursos p\u00fablicos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.- El art\u00edculo 63 de la Carta representa el fundamento constitucional del principio de inembargabilidad de recursos p\u00fablicos. La norma se\u00f1ala algunos de los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, a la vez que faculta al Legislador para incluir en esa categor\u00eda otro tipo de bienes: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 63.- Los bienes de uso p\u00fablico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueol\u00f3gico de la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En diversas oportunidades esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado acerca del principio de inembargabilidad de recursos p\u00fablicos, explicando que tiene sustento en la adecuada provisi\u00f3n, administraci\u00f3n y manejo de los fondos necesarios para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado. La l\u00ednea jurisprudencial al respecto est\u00e1 integrada b\u00e1sicamente por las Sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. Desde la primera providencia que abord\u00f3 el tema en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, la Corte ha advertido sobre el riesgo de par\u00e1lisis del Estado ante un abierto e indiscriminado embargo de recursos p\u00fablicos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte Constitucional, entonces, el principio de \u00a0la inembargabilidad presupuestal es una garant\u00eda que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definici\u00f3n, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realizaci\u00f3n de la dignidad humana. \u00a0<\/p>\n
La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondr\u00eda el funcionamiento mismo del Estado a una par\u00e1lisis total, \u00a0so pretexto de la satisfacci\u00f3n de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. \u00a0<\/p>\n
Tal hip\u00f3tesis es inaceptable a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, pues ser\u00eda tanto como hacer prevalecer el inter\u00e9s particular sobre el inter\u00e9s general, con desconocimiento del art\u00edculo primero y del pre\u00e1mbulo de la Carta\u201d45. \u00a0<\/p>\n
La postura descrita, que se ha mantenido inalterada en la jurisprudencia constitucional46, implica reconocer que el Legislador tiene la facultad de se\u00f1alar qu\u00e9 bienes no constituyen prenda general de garant\u00eda del Estado frente a sus acreedores y por lo tanto son inembargables en las controversias de orden judicial, pues se trata de una competencia asignada directamente por el Constituyente (art. 63 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.- Sin embargo, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los dem\u00e1s valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Pol\u00edtica. En esa medida, la facultad del Legislador tambi\u00e9n debe ejercerse dentro de los l\u00edmites trazados desde la propia Constituci\u00f3n, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jur\u00eddica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros. Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son “los dem\u00e1s bienes” que son inembargables, es decir, aqu\u00e9llos que no constituyen prenda de garant\u00eda general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecuci\u00f3n contra el Estado. Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jur\u00eddica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como l\u00edmites los preceptos de la Constituci\u00f3n, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a l\u00edmites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jur\u00eddica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protecci\u00f3n de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al dise\u00f1ar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliaci\u00f3n o armonizaci\u00f3n de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este sentido \u00a0tal y \u00a0como se desprende de las decisiones a que se ha \u00a0hecho reiterada referencia en esta sentencia el citado principio \u00a0de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia \u00a0asignada al legislador \u00a0 en este campo \u00a0 para \u00a0sustraer \u00a0determinados bienes \u00a0de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n, dentro de los que se cuentan los \u00a0derechos a la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos p\u00fablicos consagrados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Pero ante la necesidad de armonizar esa cl\u00e1usula con los dem\u00e1s principios y derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepci\u00f3n, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del inter\u00e9s general tambi\u00e9n comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. \u00a0<\/p>\n
4.3.1.- La primera excepci\u00f3n tiene que ver con la necesidad de satisfacer cr\u00e9ditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), en el entendido de que \u201cen aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas \u00a0incorporados al presupuesto de la naci\u00f3n, este ser\u00e1 embargable en los t\u00e9rminos \u00a0del art\u00edculo 177 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. Para sustentar su conclusi\u00f3n la Corte explic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados \u00a0para tomar una decisi\u00f3n sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con \u00a0la protecci\u00f3n de los recursos econ\u00f3micos del Estado y del inter\u00e9s general abstracto que de all\u00ed se desprende. \u00a0El segundo valor en conflicto esta vinculado con la \u00a0efectiva protecci\u00f3n del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado. \u00a0<\/p>\n
Como ya fue se\u00f1alado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constituci\u00f3n anterior resolvi\u00f3 el conflicto normativo en favor de la norma legal y del inter\u00e9s general abstracto que ella respalda. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. \u00a0El \u00e9nfasis en esta \u00a0afirmaci\u00f3n, que no admite excepci\u00f3n alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del inter\u00e9s general abstracto. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garant\u00eda que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definici\u00f3n, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realizaci\u00f3n de la dignidad humana. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, s\u00f3lo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversi\u00f3n, podr\u00e1 contar con el cien por ciento de su capacidad econ\u00f3mica para lograr sus fines esenciales. \u00a0<\/p>\n
La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondr\u00eda el funcionamiento mismo del Estado a una par\u00e1lisis total, \u00a0so pretexto de la satisfacci\u00f3n de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. \u00a0<\/p>\n
Tal hip\u00f3tesis es inaceptable a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, pues ser\u00eda tanto como hacer prevalecer el inter\u00e9s particular sobre el inter\u00e9s general, con desconocimiento del art\u00edculo primero y del pre\u00e1mbulo de la Carta. \u00a0<\/p>\n
(…) el legislador posee facultad constitucional de dar, seg\u00fan su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresi\u00f3n de otros derechos o principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, \u00a0ha hecho cabal desarrollo de la facultad \u00a0que el art\u00edculo 63 Constitucional le confiere para, por v\u00eda de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, \u00a0la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que tambi\u00e9n es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protecci\u00f3n que debe darles el Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protecci\u00f3n en la Carta y por su car\u00e1cter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protecci\u00f3n respecto de la inembargabilidad del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores p\u00fablicos deben poseer la misma garant\u00eda que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar m\u00e9rito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses despu\u00e9s de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el art\u00edculo 177 del c\u00f3digo contencioso administrativo (…) \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas \u00a0incorporados al presupuesto de la naci\u00f3n, este ser\u00e1 embargable en los t\u00e9rminos \u00a0del art\u00edculo 177 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad47, y apunta a la realizaci\u00f3n efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que as\u00ed lo dispongan en forma inequ\u00edvoca. \u00a0<\/p>\n
4.3.2.- La segunda regla de excepci\u00f3n tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jur\u00eddica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. As\u00ed fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), \u201cbajo el entendido de que los cr\u00e9ditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros t\u00edtulos legalmente v\u00e1lidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses despu\u00e9s de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecuci\u00f3n, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de t\u00edtulos- y sobre los bienes de las entidades u \u00f3rganos respectivos\u201d. El razonamiento que sirvi\u00f3 de base a la Corte fue el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jur\u00eddica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. \u00a0<\/p>\n
Por contener la norma una remisi\u00f3n t\u00e1cita a las disposiciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta d\u00edas contados desde la comunicaci\u00f3n de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecuci\u00f3n diez y ocho meses despu\u00e9s de la ejecutoria de la respectiva sentencia \u00a0(art. 177)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta postura tambi\u00e9n ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional48. \u00a0<\/p>\n
4.3.3.- Finalmente, la tercera excepci\u00f3n a la cl\u00e1usula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, se origina en los t\u00edtulos emanados del Estado que reconocen una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de varias normas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil relativas a la ejecuci\u00f3n contra entidades de derecho p\u00fablico y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste m\u00e9rito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligaci\u00f3n expresa, clara y exigible, obligaci\u00f3n que surja exclusivamente del mismo acto, ser\u00e1 procedente la ejecuci\u00f3n despu\u00e9s de los diez y ocho (18) meses, con sujeci\u00f3n a las normas procesales correspondientes. Pero, expresamente, se aclara que la obligaci\u00f3n debe resultar del t\u00edtulo mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cPodr\u00eda pensarse, que s\u00f3lo los cr\u00e9ditos cuyo t\u00edtulo es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no as\u00ed los dem\u00e1s t\u00edtulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administraci\u00f3n. Sin embargo ello no es as\u00ed, porque no existe una justificaci\u00f3n objetiva y razonable para que \u00fanicamente se puedan satisfacer los t\u00edtulos que constan en una sentencia y no los dem\u00e1s que provienen del Estado deudor y que configuran una obligaci\u00f3n clara, expresa y actualmente exigible. \u00a0Tanto valor tiene el cr\u00e9dito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a trav\u00e9s de los modos o formas de actuaci\u00f3n administrativa que regula la ley. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los cr\u00e9ditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los dem\u00e1s cr\u00e9ditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera as\u00ed, se llegar\u00eda al absurdo de que para poder hacer efectivo un cr\u00e9dito que consta en un t\u00edtulo v\u00e1lido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a trav\u00e9s de una sentencia se declare la existencia de un cr\u00e9dito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte estima que los cr\u00e9ditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros t\u00edtulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses despu\u00e9s de que ellos sean exigibles, es posible \u00a0adelantar ejecuci\u00f3n, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de t\u00edtulos- y sobre los bienes de las entidades u \u00f3rganos respectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de t\u00edtulos que consten en un acto administrativo, \u00e9stos necesariamente deben contener una obligaci\u00f3n clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo t\u00edtulo, seg\u00fan se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocaci\u00f3n por la administraci\u00f3n, como se expres\u00f3 en la sentencia T-639\/96 .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional declarar\u00e1 exequible la norma acusada bajo las condiciones antes se\u00f1aladas\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.4.- Las reglas de excepci\u00f3n anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, en el caso de la ejecuci\u00f3n de sentencias y t\u00edtulos ejecutivos emanados de la administraci\u00f3n, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin \u00e9xito, el plazo previsto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. \u00a0<\/p>\n
5.- Inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2001 \u00a0<\/p>\n
5.1.- El Acto Legislativo No. 1 de 2001 sustituy\u00f3 la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Naci\u00f3n, el Situado Fiscal y las transferencias complementarias (originariamente previstas en la Carta de 1991), y cre\u00f3 el Sistema General de Participaciones como el instrumento a trav\u00e9s del cual las entidades territoriales ejercen su derecho a participar en las rentas nacionales (art.287 \u00a0CP). \u00a0<\/p>\n
El SGP est\u00e1 constituido por los recursos que la Naci\u00f3n transfiere a las entidades territoriales para atender los servicios a su cargo y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestaci\u00f3n50. El Acto Legislativo No. 1 de 2001 dispuso que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios, se destinar\u00edan \u201ca la financiaci\u00f3n de los servicios a su cargo, d\u00e1ndole prioridad al servicio de salud y los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestaci\u00f3n de los servicios y a ampliaci\u00f3n de cobertura\u201d. Su configuraci\u00f3n puntual fue dada en la Ley 715 de 2001, seg\u00fan la cual el SGP estar\u00eda conformado por: (1) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector educaci\u00f3n, (2) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector salud, y (3) una participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.- Los recursos del SGP tienen una especial destinaci\u00f3n social derivada de la propia Carta Pol\u00edtica, de manera que en virtud de ella gozan de una protecci\u00f3n constitucional reforzada en comparaci\u00f3n con los dem\u00e1s recursos p\u00fablicos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Es por ello que resulta constitucionalmente leg\u00edtimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversi\u00f3n efectiva. En este sentido, en la Sentencia C-793 de 2002, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte explic\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (art. 18 de la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de Participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato contenido en el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Esto es as\u00ed en tanto la protecci\u00f3n de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan la ejecuci\u00f3n de los correspondientes planes y programas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la finalidad de inter\u00e9s general involucrada en aquella medida del legislador, debe considerarse que el acreedor de las entidades mencionadas no queda desprotegido puesto que la inembargabilidad no se extiende a la totalidad de los bienes de las entidades territoriales, sino que tal forma de protecci\u00f3n dada por la norma acusada se limita a los dineros del Sistema General de Participaciones. No puede desconocerse tampoco que el hecho de prohibir el embargo de determinados recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro puede llevarse a cabo aunque no sea procedente la medida cautelar\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Esta regla general de inemabargabilidad de los recursos del SGP fue reiterada en otras decisiones de esta Corporaci\u00f3n, entre las cuales se destacan las Sentencias C-566 de 2003, MP. \u00c1lvarto Tafur G\u00e1lvis, C-192 de 2005, MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y T-1194 de 2005, MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.- Sin embargo, en estas mismas decisiones la Corte dej\u00f3 claro que el principio de inembargabilidad de recursos del SGP tampoco es absoluto, pues \u00a0debe conciliarse con los dem\u00e1s derechos y principios reconocidos en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las providencias referidas, esta Corporaci\u00f3n aclar\u00f3 que las reglas de excepci\u00f3n al principio de inembargabilidad del Presupuesto eran aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educaci\u00f3n, salud, agua potable y saneamiento b\u00e1sico). Al respecto, en la Sentencia C-793 de 2002, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, se analiz\u00f3 el art\u00edculo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la inembargabilidad de los recursos del SGP destinados a la educaci\u00f3n52. La Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de dicha norma, pero la condicion\u00f3 precisando que si bien era v\u00e1lida la regla general de inembargabilidad, tambi\u00e9n deb\u00eda proceder el embargo en casos excepcionales. Dijo entonces: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad dados a partir de la sentencia C-354 de 1997, los cuales fueron reiterados en la sentencia C-402 del mismo a\u00f1o, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido m\u00e1s de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (art\u00edculo 177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligaci\u00f3n de la respectiva entidad y que presten m\u00e9rito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepci\u00f3n quedan incluidas las obligaciones contra\u00eddas por la entidad territorial en materia laboral, tal como se ha se\u00f1alado, de manera uniforme, desde la sentencia C-546 de 1992. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el art\u00edculo 18 de la Ley 715 s\u00f3lo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 15 de la Ley 715. El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educaci\u00f3n se apliquen s\u00f3lo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podr\u00e1 efectuarse con cargo a los recursos del sector educaci\u00f3n. De lo contrario se afectar\u00eda indebidamente la configuraci\u00f3n constitucional del derecho a las participaciones establecido en el art\u00edculo 287 numeral 4 y regulado por los art\u00edculos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarar\u00e1 la exequibilidad del aparte demandado del art\u00edculo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los cr\u00e9ditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educaci\u00f3n (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros t\u00edtulos legalmente v\u00e1lidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que se\u00f1ale la ley y que transcurrido el t\u00e9rmino para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecuci\u00f3n, con embargo de recursos del presupuesto \u2013en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de t\u00edtulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n del Sistema General de Participaciones-\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo esta l\u00ednea, en la Sentencia C-566 de 2003, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 91 de la Ley 715 de 2001, seg\u00fan el cual los recursos del SGP no har\u00edan unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto y ser\u00edan inembargables53. La Corte insisti\u00f3 en que la regla general es la inembargabilidad, pero de nuevo acept\u00f3 el embargo excepcional para garantizar obligaciones derivadas de actividades relacionadas con la destinaci\u00f3n de los recursos del SGP (salud, educaci\u00f3n, saneamiento b\u00e1sico y agua potable). No obstante, excluy\u00f3 tal condici\u00f3n para el embargo de recursos de prop\u00f3sito general. Los argumentos para sustentar esta tesis fueron los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTomando en cuenta \u00a0las consideraciones anteriores, la Corte estima que son totalmente aplicables en el presente caso los criterios establecidos por la Corporaci\u00f3n en sus precedentes decisiones respecto del condicionamiento de la constitucionalidad de las normas que establecen la inembargabilidad \u00a0de los recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
En este sentido ha de tenerse en cuenta que la inembargabilidad de dichos recursos solamente se ajusta a la Constituci\u00f3n en la medida en que \u00a0ello no impida la \u00a0efectividad del pago de las obligaciones \u00a0dinerarias surgidas de las obligaciones laborales, como se se\u00f1al\u00f3 por la Corte desde la sentencia C-546 de 1992. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, que la regla general \u00a0de la inembargabilidad \u00a0de las rentas y recursos del Estado \u00a0tiene como excepci\u00f3n \u00a0el pago de sentencias \u00a0y de las dem\u00e1s obligaciones \u00a0claras expresas y actualmente exigibles \u00a0a cargo \u00a0de \u00a0entidades p\u00fablicas, para lo cual \u00a0como se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia \u00a0 C-354 de 1997 se acudir\u00e1 \u00a0al procedimiento \u00a0se\u00f1alado en el Estatuto org\u00e1nico de presupuesto \u00a0y en los art\u00edculos 176 y 177 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo que en materia de recursos del sistema general de participaciones \u00a0la Sentencia C-793 de 2002 \u00a0precis\u00f3 que las excepciones \u00a0al principio de inembargabilidad \u00a0que pueden predicarse respecto de los recursos \u00a0 de la participaci\u00f3n de educaci\u00f3n a que alude el art\u00edculo 18 de la Ley 715 de 2001 solo proceden frente \u00a0a obligaciones que tengan \u00a0como fuente las actividades \u00a0se\u00f1aladas en el art\u00edculo 15 de la misma ley como destino de dicha participaci\u00f3n. \u00a0Y ello por cuanto permitir \u00a0por la v\u00eda \u00a0del embargo de recursos el pago de obligaciones \u00a0provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades \u00a0territoriales \u00a0afectar\u00eda indebidamente la \u00a0configuraci\u00f3n constitucional del \u00a0derecho a las participaciones \u00a0establecido en el \u00a0art\u00edculo 287 numeral 4 y regulado por los art\u00edculos \u00a0356 y 357 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cabe hacer \u00e9nfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002 \u00a0solamente respecto de los recursos para educaci\u00f3n del sistema general de participaciones- debe extenderse en el presente caso \u00a0a los dem\u00e1s recursos de dicho sistema, con la \u00fanica salvedad a que mas adelante se refiere la Corte respecto de los recursos que pueden destinar libremente \u00a0los municipios de las categor\u00edas 4, 5 y 6 cuando \u00a0estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento b\u00e1sico. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participaci\u00f3n en educaci\u00f3n, ha de entenderse que las excepciones \u00a0al principio de inembargabilidad \u00a0que pueden predicarse, \u00a0en aplicaci\u00f3n de \u00a0los criterios jurisprudenciales atr\u00e1s citados, respecto de los recursos \u00a0 de las participaciones en salud \u00a0y prop\u00f3sito general, \u00a0solo proceden frente \u00a0a obligaciones que tengan \u00a0como fuente las actividades \u00a0que \u00a0la ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase en cuesta en efecto que el art\u00edculo 91 acusado \u00a0hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educaci\u00f3n, salud y prop\u00f3sito general \u00a0y que es en relaci\u00f3n con todas ellas \u00a0que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta as\u00ed mismo que contrariar\u00eda \u00a0 el mandato constitucional de destinaci\u00f3n de las participaciones aludidas (arts. 356 y 357 C.P.) \u00a0el que pudiera \u00a0entenderse que \u00a0se puedan afectar \u00a0en esas circunstancias los recursos de las participaciones para \u00a0educaci\u00f3n y salud, as\u00ed como de prop\u00f3sito general que tienen fijadas por la \u00a0Constituci\u00f3n y la ley precisas destinaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte declarar\u00e1 la \u00a0exequibilidad \u00a0de la \u00a0expresi\u00f3n \u201cestos recursos no pueden ser sujetos de embargo\u201d contenida \u00a0en el primer inciso del art\u00edculo 91 de \u00a0Ley 715 de 2001, en el entendido que \u00a0los cr\u00e9ditos \u00a0a cargo de las entidades territoriales \u00a0por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y prop\u00f3sito general), bien sea que consten \u00a0en sentencias o en otros t\u00edtulos legalmente v\u00e1lidos \u00a0que contengan una obligaci\u00f3n clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo t\u00edtulo, \u00a0deben ser pagados mediante \u00a0el procedimiento que se\u00f1ale la ley y que transcurrido el t\u00e9rmino \u00a0para que ellos sean exigibles, es posible adelantar \u00a0ejecuci\u00f3n, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de t\u00edtulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos \u00a0de la participaci\u00f3n \u00a0respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las dem\u00e1s participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los recursos \u00a0que se \u00a0destinen por los referidos municipios \u00a0en los t\u00e9rminos del primer inciso del art\u00edculo 78 de la Ley 715 de 2001 \u00a0para otros gastos inherentes al funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal diferentes al financiamiento de \u00a0la infraestructura de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, no cabe hacer la misma consideraci\u00f3n, \u00a0pues en este caso como lo se\u00f1ala el actor no se da la destinaci\u00f3n social constitucional que fundamenta el r\u00e9gimen excepcional de protecci\u00f3n de los recursos del sistema de participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido la Corte declarar\u00e1 la constitucionalidad de la \u00a0expresi\u00f3n \u201cestos recursos no pueden ser sujetos de embargo\u201d contenida \u00a0en el primer inciso del art\u00edculo 91 de \u00a0Ley 715 de 2001, en el entendido igualmente que en el caso de los recursos de la Participaci\u00f3n de Prop\u00f3sito General que de acuerdo con el primer inciso del art\u00edculo 78 de la Ley \u00a0715 de 2001 \u00a0los municipios clasificados en las categor\u00edas 4\u00aa, 5\u00aa y 6\u00aa destinen \u00a0para \u00a0financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento b\u00e1sico y \u00a0mientras mantengan esa destinaci\u00f3n, los cr\u00e9ditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estar\u00e1n sometidos a la mismas reglas en materia de inembargabilidad a que se ha hecho referencia en esta sentencia, sin que puedan verse comprometidos los dem\u00e1s recursos de la participaci\u00f3n \u00a0de prop\u00f3sito general cuya destinaci\u00f3n \u00a0est\u00e1 fijada por el Legislador, \u00a0ni de las participaciones en educaci\u00f3n y salud\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, en vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2001 la Corte dej\u00f3 en claro que la posibilidad de imponer medidas cautelares sobre recursos del SGP, s\u00f3lo proced\u00eda para hacer efectivas obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas con el destino de los recursos del SGP (educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- El principio de inembargabilidad en la nueva dimensi\u00f3n constitucional del Sistema General de Participaciones. Acto Legislativo No. 4 de 2007 \u00a0<\/p>\n
6.1.- Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que, en comparaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n del Situado Fiscal prevista originariamente en la Carta Pol\u00edtica de 1991, el Acto Legislativo No. 1 de 2001 flexibiliz\u00f3 la destinaci\u00f3n de los recursos del SGP. Sobre el particular, en la Sentencia C-871 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, el Acto Legislativo flexibiliz\u00f3 la destinaci\u00f3n de esos dineros. As\u00ed, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educaci\u00f3n, mientras que la nueva regulaci\u00f3n, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educaci\u00f3n, admite que sean destinados a otros sectores. Y adem\u00e1s, la nueva regulaci\u00f3n constitucional flexibiliz\u00f3 los criterios de reparto, pues abandon\u00f3 la mayor\u00eda de las f\u00f3rmulas estrictas que ten\u00eda la anterior normatividad, y atribuy\u00f3 a la ley la determinaci\u00f3n y concreci\u00f3n de los criterios y montos de reparto\u201d54.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.- No obstante, el Acto Legislativo No. 4 de 2007, \u201cpor el cual se reforman los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, modific\u00f3 varios aspectos del SGP que ponen de presente una mayor preocupaci\u00f3n del Constituyente por asegurar el destino social y la inversi\u00f3n efectiva de esos recursos. Para lo que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte es preciso anotar los siguientes cambios: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1.- Bajo el nuevo esquema constitucional, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 dispuso expresamente que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios \u201cse destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a su cargo, d\u00e1ndoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios p\u00fablicos de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, garantizando la prestaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de coberturas con \u00e9nfasis en la poblaci\u00f3n pobre\u201d (art.1\u00ba). En este punto, la reforma consagra una nueva participaci\u00f3n social destinada espec\u00edficamente a \u201csaneamiento b\u00e1sico y agua potable\u201d, que hasta ahora estaba comprendida de manera global en la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general. Adem\u00e1s, la reforma enfatiza en el criterio de \u201cpoblaci\u00f3n pobre\u201d para la ampliaci\u00f3n de la cobertura de esos servicios. \u00a0<\/p>\n
6.2.2.- El Acto Legislativo No. 4 de 2007 dispone que el 17% de los recursos de prop\u00f3sito general del SGP ser\u00e1 distribuido entre municipios con poblaci\u00f3n inferior a 25.000 habitantes, destinados \u201cexclusivamente\u201d para inversi\u00f3n, conforme a las competencias asignadas por la ley (art.4). Se observa aqu\u00ed una referencia expresa a la necesidad de asegurar el destino efectivo de esos recursos. \u00a0<\/p>\n
6.2.3.- La reforma tambi\u00e9n se\u00f1ala que los municipios de categor\u00edas cuarta, quinta y sexta, \u201cpodr\u00e1n destinar libremente, para inversi\u00f3n y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal, hasta un cuarenta y dos \u00a0(42%) de los recursos que se perciban por concepto del sistema general de participaciones de prop\u00f3sito general\u201d, exceptuando los recursos anteriormente se\u00f1alados (art. 4\u00ba). Desde esta perspectiva, se ampl\u00eda el porcentaje de la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general que los municipios pueden destinar a gastos inherentes al funcionamiento de la entidad, que en el Acto Legislativo No. 1 de 2001 s\u00f3lo ascend\u00eda al 28%. \u00a0<\/p>\n
Cabe advertir que el desarrollo normativo del Acto Legislativo No. 4 de 2007 se dio mediante la Ley 1176 del mismo a\u00f1o y el Decreto Ley 28 de 2008. En cuanto a su distribuci\u00f3n, el art\u00edculo 2\u00ba de la ley se\u00f1ala que el monto total del SGP se distribuir\u00e1 de la siguiente manera55: (i) un 58.5% para educaci\u00f3n; (ii) un 24.5% para salud; (iii) un 5.4% para agua potable y saneamiento b\u00e1sico; y (iv) un 11.6% correspondiente a la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general. \u00a0<\/p>\n
6.2.4.- El inciso final del art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo establece que cuando una entidad territorial haya alcanzado coberturas universales y cumpla con los est\u00e1ndares de calidad fijados por las autoridades para los sectores de inversi\u00f3n propios del SGP, \u201cpodr\u00e1 destinar los recursos excedentes a inversi\u00f3n en otros sectores de su competencia\u201d. De nuevo se evidencia el especial celo del Constituyente por asegurar el destino de los recursos del SGP, dejando abierta la puerta para que, una vez satisfechos los est\u00e1ndares exigidos en la ley, las entidades territoriales puedan redireccionar esos recursos para atender otro tipo de necesidades. \u00a0<\/p>\n
6.2.5.- De otra parte, el Acto Legislativo adicion\u00f3 dos incisos al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00ba.- Adici\u00f3nense al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica los siguientes incisos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional definir\u00e1 una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deber\u00e1 fortalecer los espacios para la participaci\u00f3n ciudadana en el control social y en los procesos de rendici\u00f3n de cuentas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un t\u00e9rmino no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedici\u00f3n del presente acto legislativo, regular\u00e1, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.3.- En las modificaciones anotadas llama la atenci\u00f3n no s\u00f3lo el particular inter\u00e9s del Constituyente por adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino tambi\u00e9n la preocupaci\u00f3n por asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable. Preocupaci\u00f3n que fue exteriorizada en el curso del debate en el Congreso de la Rep\u00fablica y que justific\u00f3 el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional56. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, en el nuevo esquema previsto a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, las reformas adoptadas se traducen en una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP, que implica examinar desde una \u00f3ptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepci\u00f3n. En este sentido, la regla general debe seguir siendo la inembargabilidad de recursos del presupuesto, para permitir s\u00f3lo excepcionalmente la adopci\u00f3n de medidas cautelares. \u00a0<\/p>\n
7.- Constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 \u00a0<\/p>\n
7.1.- El Decreto Ley 28 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d, fue expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades especiales previstas en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, adicionado por el Acto Legislativo No. 04 de 2007. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 21 del Decreto regula la inembargabilidad de los recursos del SGP y precisa que las medidas cautelares relacionadas con obligaciones laborales se har\u00e1n efectivas con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial, para proceder a su pago en la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Dice la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se har\u00e1n efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisi\u00f3n judicial, la entidad territorial presupuestar\u00e1 el monto del recurso a comprometer y cancelar\u00e1 el respectivo cr\u00e9dito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. \u00a0<\/p>\n
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producir\u00e1n efecto alguno, y dar\u00e1n lugar a causal de destituci\u00f3n del cargo conforme a las normas legales correspondientes\u201d. (Se subrayan los apartes demandados). \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo objeto de examen presenta una configuraci\u00f3n normativa diferente si se compara con las disposiciones analizadas por esta Corporaci\u00f3n en oportunidades precedentes, en las cuales se establec\u00eda una prohibici\u00f3n absoluta e inflexible de embargo de recursos p\u00fablicos57.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la norma consagra el principio general de inembargabilidad de los recursos del presupuesto de las entidades territoriales (en particular de los recursos del SGP), pero a la vez reconoce la posibilidad de adoptar medidas cautelares derivadas de obligaciones laborales. Desde esta perspectiva, a diferencia de las normas estudiadas en eventos anteriores, el Legislador ha previsto expresamente la posibilidad, por supuesto excepcional, de imponer medidas cautelares cuando as\u00ed lo dispongan las autoridades judiciales. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, tambi\u00e9n se prev\u00e9 una fuente inmediata para hacer efectivas dichas obligaciones, pues la norma dispone que \u00a0las medidas cautelares \u201cse har\u00e1n efectivas sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial\u201d. Al respecto, la Corte ha explicado que a\u00fan cuando la Constituci\u00f3n hace alguna referencia a los ingresos corrientes y rentas de capital, lo cierto es que en ella no se definieron esos conceptos por lo que dicha tarea corresponde al Legislador58.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el art\u00edculo 27 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto se\u00f1ala que los ingresos corrientes se clasifican en tributarios (impuestos directos e indirectos) y no tributarios (tasas y multas). Dice la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 27. Los ingresos corrientes se clasificar\u00e1n en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificar\u00e1n en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprender\u00e1n las tasas y las multas (Ley 38\/89, art\u00edculo 20. Ley 179\/94, art\u00edculo 55, inciso 10 y art\u00edculos 67 y 71)\u201d59. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, el art\u00edculo 104 del mismo estatuto dispone que las entidades territoriales deben ajustar sus normas sobre programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto a las reglas del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, de modo que esa clasificaci\u00f3n tambi\u00e9n tiene cabida en el nivel territorial: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 104. \u00a0A m\u00e1s tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustar\u00e1n las normas sobre programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto (Ley 225 de 1995, art\u00edculo 32)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de las entidades territoriales est\u00e1n definidos en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 617 de 200060, seg\u00fan el cual \u201cpara efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado\u201d61. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en tercer lugar, el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 consagra el deber de las entidades territoriales de presupuestar el monto de las obligaciones a su cargo y de cancelar el respectivo cr\u00e9dito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Aunque m\u00e1s adelante se har\u00e1n algunas precisiones sobre esta regulaci\u00f3n, la Corte advierte que la norma no s\u00f3lo acepta la imposici\u00f3n de medidas cautelares, sino que ordena a las entidades territoriales hacer las apropiaciones necesarias para satisfacer en su totalidad el monto del cr\u00e9dito que la origin\u00f3. \u00a0<\/p>\n
7.2.- En cuanto a las acusaciones de inconstitucionalidad, el demandante sostiene, en primer t\u00e9rmino, que la prohibici\u00f3n de embargo de los recursos del SGP desconoce los principios y valores del Estado (Pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1 y 2 CP) y las normas relacionadas con el destino de los recursos del SGP (art. 357 CP), ya que se blindan importantes recursos de las entidades territoriales e impide hacer efectivos los derechos derivados de procesos judiciales relacionados con obligaciones laborales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte reconoce la necesidad de garantizar estos principios pero disiente de la lectura que el ciudadano hace de la norma acusada y de su alcance frente a las normas constitucionales que invoca. En efecto, teniendo en cuenta la regulaci\u00f3n vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuraci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constituci\u00f3n, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinaci\u00f3n social constitucional del SGP sin desconocer los dem\u00e1s principios y valores reconocidos en la Carta Pol\u00edtica, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la prohibici\u00f3n de embargo de recursos del SGP (i) est\u00e1 amparada por el art\u00edculo 63 de la Carta Pol\u00edtica, que autoriza al Legislador para determinar qu\u00e9 bienes y recursos p\u00fablicos son inembargables. As\u00ed mismo, (ii) est\u00e1 dirigida a garantizar la destinaci\u00f3n social y la inversi\u00f3n efectiva en los servicios de educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Adem\u00e1s, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cl\u00e1usula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente leg\u00edtimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada reconoce (en forma t\u00e1cita) que la prohibici\u00f3n de embargo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales no es absoluta, ya que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jur\u00eddica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que acepta la imposici\u00f3n de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se har\u00e1n efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de las entidades territoriales. De esta manera se reconoce el destino social constitucional y la necesidad de inversi\u00f3n efectiva de los recursos del SGP, pero en aras de garantizar el principio de efectividad de los derechos se acepta tambi\u00e9n la posibilidad de embargo de otro tipo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
7.3.- Los argumentos expuestos tambi\u00e9n conducen a desestimar el cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia (art.229 CP) y de la cl\u00e1usula de respeto a los derechos adquiridos (art.58 CP). En efecto, la norma acusada apunta precisamente a compatibilizar el derecho de acceso a la justicia, la seguridad jur\u00eddica y el respeto a los derechos adquiridos, con el destino e inversi\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, de manera que ninguno tenga una preferencia absoluta e incondicionada sino que se haga viable su armonizaci\u00f3n y concordancia pr\u00e1ctica. Es por ello que excepcionalmente se permite imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libres destinaci\u00f3n de las entidades territoriales, para asegurar con ello la cumplida ejecuci\u00f3n de sentencias que reconocen obligaciones laborales. \u00a0<\/p>\n
Este acople de la jurisprudencia de ninguna manera supone desconocer el principio de efectividad de los derechos, en virtud del cual se ha avalado el embargo excepcional de recursos de las entidades territoriales. De lo que se trata es, simplemente, de armonizar y conciliar esos principios en el marco de la reforma introducida a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, que refuerza e insiste en la destinaci\u00f3n social de los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
Por un lado, se mantiene la posibilidad (excepcional) de imponer medidas cautelares sobre recursos de las entidades territoriales, pues de lo contrario se dejar\u00edan sin efecto los principios constitucionales antes mencionados; por el otro, se restringe su alcance a los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, pues de lo contrario se dejar\u00eda sin efecto el destino social constitucional de los recursos del SGP. De esta manera, el embargo de los dem\u00e1s bienes de las entidades territoriales no queda sujeto a las restricciones propias del SGP, lo cual permite acudir a otras fuentes para asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos y municipios, sin afectar de manera desproporcionada los principios de continuidad, calidad y cobertura en materia de educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable de los sectores m\u00e1s vulnerables de la sociedad, que por lo mismo requieren una atenci\u00f3n prioritaria de parte del Estado y las autoridades que lo representan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.- Con todo, la Corte observa que el art\u00edculo acusado exige a las entidades territoriales presupuestar el monto de las obligaciones a su cargo para \u201ccancelar el respectivo cr\u00e9dito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes\u201d. Al respecto es importante precisar que, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales anotadas, los cr\u00e9ditos a cargo de las entidades territoriales deber\u00e1n ser pagados conforme al procedimiento que se\u00f1ala la ley, particularmente las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo (art. 176, 177 y ss) y del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. De esta manera, s\u00f3lo transcurrido el t\u00e9rmino all\u00ed previsto (18 meses) ser\u00e1 posible adelantar ejecuci\u00f3n judicial. Una vez cumplidos estos requisitos y decretada la medida cautelar se proceder\u00e1 al embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de t\u00edtulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, si bien la norma es respetuosa del ordenamiento Superior en tanto autoriza la adopci\u00f3n excepcional de medidas cautelares (y por ello ser\u00e1 declarara exequible), la Sala considera necesario condicionar su alcance para excluir interpretaciones incompatibles con la Carta Pol\u00edtica en aquellos eventos en los cuales estos recursos no sean suficientes para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial. \u00a0<\/p>\n
7.4.1.- En este sentido, una interpretaci\u00f3n de la norma que restrinja la posibilidad de adoptar medidas cautelares \u00fanicamente sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n con cargo a la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes puede hacer nugatorio el pago efectivo de dichas obligaciones, en la medida en que esos recursos sean escasos y en que la referencia a las vigencias subsiguientes torna incierto el momento en que se realizar\u00e1 el pago final de las acreencias. Dicha lectura de la norma es inadmisible en perspectiva constitucional, pues desconoce el principio de efectividad de los derechos y particularmente de los cr\u00e9ditos laborales debidamente reconocidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.2.- Sin embargo, existe otra interpretaci\u00f3n que es compatible con estos preceptos de la Carta Pol\u00edtica en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales. Seg\u00fan esta lectura de la norma, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo m\u00e1ximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, despu\u00e9s de lo cual podr\u00e1n imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deber\u00e1 acudirse a los recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte debe excluir del ordenamiento jur\u00eddico la interpretaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n y declarar la constitucionalidad condicionada de la norma en los t\u00e9rminos anteriormente se\u00f1alados. \u00a0<\/p>\n
7.6.- Por \u00faltimo, la Corte considera que tampoco tiene vocaci\u00f3n de \u00e9xito el cargo por violaci\u00f3n del principio de reserva de ley (art\u00edculos 6, 63 y 121 CP), por cuanto, como fue explicado en la primera parte de esta sentencia, el Decreto 28 de 2008 corresponde a una norma con fuerza material de ley. Adem\u00e1s, la regulaci\u00f3n de esta materia no est\u00e1 reservada en exclusiva al Congreso (reserva formal de ley), m\u00e1s a\u00fan cuando la norma fue dictada con fundamento en la autorizaci\u00f3n que para tal efecto otorg\u00f3 el Constituyente al Gobierno Nacional, en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Las razones anotadas llevan a la Corte a declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, en los t\u00e9rminos antes rese\u00f1ados. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo m\u00e1ximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deber\u00e1 acudirse a los recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1154 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EL MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL GASTO CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Exceso al regular sobre la inembargabilidad de los recursos y la garant\u00eda de las acreencias laborales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Pueden ser afectados por medidas cautelares que se dicten en procesos judiciales relacionados con cr\u00e9ditos laborales de entidades territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES-T\u00e9rmino para su cancelaci\u00f3n a criterio de la administraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
OBLIGACIONES LABORALES-Plazo para el pago de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales abierto e indeterminado (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7297\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, \u201cpor el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por los fallos de esta Corte, me permito salvar mi voto al presente fallo, mediante el cual se decide declarar exequible, en lo acusado, el art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo m\u00e1ximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deber\u00e1 acudirse a los recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de mi disenso se debe en primer t\u00e9rmino a que el suscrito magistrado no se encuentra convencido de que el art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo No. 4 de 2007, tenga por objeto autorizar al Gobierno Nacional para regular sobre las materias que se desarrollan mediante el Decreto 28 de 2008. En mi criterio, lo que se le concedi\u00f3 al Gobierno Nacional fue la facultad para definir una estrategia de monitoreo. Por tanto este magistrado no entiende de d\u00f3nde el Gobierno puede regular acerca de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. A mi juicio, la facultad otorgada por el Acto Legislativo en menci\u00f3n se refiere s\u00f3lo a controlar el gasto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, considero que no obstante que la norma demandada tiene relaci\u00f3n con el monitoreo, seguimiento y control del gasto con recursos del sistema de participaciones, lo que se debe determinar es si el legislador extraordinario puede regular estas materias, y si tiene esa facultad, si puede hacerlo de manera absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tema de la garant\u00eda de las acreencias laborales, este magistrado considera necesario recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde un comienzo, ha dejado a salvo los cr\u00e9ditos laborales. As\u00ed tambi\u00e9n, en materia de participaciones, se ha previsto el pago de sentencias judiciales, con los rubros correspondientes, dejando a salvo siempre los derechos laborales. \u00a0As\u00ed por ejemplo, la administraci\u00f3n tiene un plazo para responder por los cr\u00e9ditos laborales, mientras que la norma demandada deja abierta la determinaci\u00f3n del t\u00e9rmino o plazo por lo cual el plazo para el pago se deja abierto a criterio de la administraci\u00f3n. Por tanto considero que con esta disposici\u00f3n no existe garant\u00eda de los derechos laborales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, considero que el plazo para cancelar los respectivos cr\u00e9ditos judiciales por acreencias laborales es abierto e indeterminado: en la vigencia o vigencias futuras. Adicionalmente, considero que existe una falta de precisi\u00f3n en los conceptos. As\u00ed por ejemplo, no se clarifica el concepto de los ingresos corrientes frente a los extraordinarios, y si efectivamente las transferencias lo son. As\u00ed tambi\u00e9n, en mi concepto se le termina quitando a los jueces la facultad para hacer exigible el pago de acreencias laborales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, considero que el art\u00edculo 21 del Decreto-Ley 28 de 2008 es inconstitucional y debi\u00f3 ser expulsado del ordenamiento jur\u00eddico, raz\u00f3n por la cual salvo mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u201cArt\u00edculo 241.- A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: (\u2026) 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 150 numeral 10 y 341 de la Constituci\u00f3n, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u201cArt\u00edculo 237.- Son atribuciones del Consejo de Estado: (\u2026) 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Acci\u00f3n de Nulidad por Inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano Yair Navas Garrido, repartida para sustanciaci\u00f3n a la magistrada Martha Sof\u00eda Sanz Tob\u00f3n. Rad: 11001031500020080041800. \u00a0<\/p>\n
4 Hans Kelsen, Teor\u00eda Pura del Derecho. M\u00e9xico, Editorial Porr\u00faa, 15\u00aa edici\u00f3n, 2007, p.232. \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001. \u00a0<\/p>\n
6 \u201cArt\u00edculo 241.- A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos \u00faltimos s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 150 numeral 10 y 341 de la Constituci\u00f3n, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Decidir sobre las excusas de que trata el art\u00edculo 137 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acci\u00f3n de tutela de los derechos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitir\u00e1 a la Corte, dentro de los seis d\u00edas siguientes a la sanci\u00f3n de la ley. Cualquier ciudadano podr\u00e1 intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podr\u00e1 efectuar el canje de notas; en caso contrario no ser\u00e1n ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00f3lo podr\u00e1 manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Darse su propio reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formaci\u00f3n del acto sujeto a su control, ordenar\u00e1 devolverlo a la autoridad que lo profiri\u00f3 para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, proceder\u00e1 a decidir sobre la exequibilidad del acto\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1006, Auto 266 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
9 Hans Kelsen, Teor\u00eda Pura del Derecho. M\u00e9xico, Editorial Porr\u00faa, 15\u00aa edici\u00f3n, 2007, p.240. \u00a0<\/p>\n
11 Ignacio de Otto, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona, Ariel Derecho, 2\u00aa edici\u00f3n, 1991, p.185. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2007, MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u201cLa Corte, al contrario de lo entendido por el Gobierno y por el Procurador General de la Naci\u00f3n, considera que la hip\u00f3tesis mencionada es muy distinta de la que se presenta en el caso materia de examen: mientras la circunstancia extraordinaria prevista por la Constituci\u00f3n es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno oportunamente y no aprobado por el Congreso dentro del t\u00e9rmino de tres meses que la misma norma le otorga -lo que da lugar a la llamada “legislaci\u00f3n por prescripci\u00f3n”-, la que ocupa ahora la atenci\u00f3n de la Corte es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso, posteriormente sancionado y promulgado por el Gobierno, que por tanto fue ley de la Rep\u00fablica, que rigi\u00f3 y produjo efectos, pero que fue luego objeto de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. Son dos fen\u00f3menos enteramente distintos que, a juicio de esta Corporaci\u00f3n, no pueden confundirse, menos todav\u00eda para propiciar que el Gobierno asuma unas atribuciones legislativas que la Carta Pol\u00edtica no le otorga\u201d. Sentencia C-1403 de 2000, MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-619 de 2003, C-939 de 2002, C-802 de 2002, C-200 de 2002, C-136 de 1999, C-122 de 1997, entre muchos otros. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional, Auto 082B de 2000, MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. La Corte rechaz\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1382 de 2000. La Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 18 de julio de 2002, MP. Camilo Arciniegas, examin\u00f3 la constitucionalidad de ese decreto. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, MP. Juan Alberto Polo Figueroa; Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera, Sentencia de octubre 16 de 1997, entre muchas otras decisiones. \u00a0<\/p>\n
17 Consejo de Estado, Sentencia de 26 de febrero de 1993, expediente 2073. Se analiz\u00f3 el Decreto 777 de 1992, expedido por \u00a0el Gobierno Nacional, \u201cpor el cual se reglamenta la celebraci\u00f3n de los contratos a que se refiere el inciso 2 del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-129 de 1995, C-453 de 1999, Auto 017 de 2001, Auto 204 de 2001, Auto 266 de 2002, C-643 de 2002, C-007 de 2003, Auto 03B de 20004, Auto 044A de 2005, C-480 de 2007, entre muchas otras decisiones. \u00a0<\/p>\n
19 Jer\u00f3nimo Betreg\u00f3n, Marina Gasc\u00f3n, Juan Ram\u00f3n de P\u00e1ramo y Luis Prieto Sanch\u00eds, Lecciones de Teor\u00eda del Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.230. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-557 de 1993, C-416 de 1994, C-069 de 1995, C-339 de 1996, C-587 de 1997, C-233 de 1998, C-890 de 1999, C-1646 de 2000, C-507 de 2001, C-830 de 2002, C-803 de 2006, C-733 de 2008, entre muchas otras. \u00a0<\/p>\n
21Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22Sentencia C-305 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-508 de 1996. M.P. Alejandro Mart\u00ednez C.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional. Sent. C-358\/94 Mag. Ponente. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
25 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 22 de junio de 2000, CP. Olga In\u00e9s Navarrete Barrero, Rad. AI-049. \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el Decreto 111 de 1996 (EOP) \u00a0<\/p>\n
26 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera, Auto del 17 de junio de 2008, CP. Camilo Arciniegas Andrade. Acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1837 de 2002, \u201cpor el cual se declara un Estado de Conmoci\u00f3n Interior\u201d. Expediente 11001-03-15-000-2002-0798-01. \u00a0<\/p>\n
27 Art\u00edculo 3\u00ba.- (\u2026) \u201cPar\u00e1grafo Transitorio. El Congreso reglamentar\u00e1 estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentaci\u00f3n deber\u00e1 estar lista a m\u00e1s tardar tres meses antes de su realizaci\u00f3n. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictar\u00e1 un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.\u201d \u00a0 (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, Sentencia C-972 de 2004, MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-971 de 2004. \u00a0<\/p>\n
30 \u201cArt\u00edculo 12 (\u2026) Par\u00e1grafo Transitorio. Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la Rep\u00fablica, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, fac\u00faltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgaci\u00f3n se ocupe de regular el tema. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
31 \u201cArt\u00edculo 4\u00ba Transitorio.- (\u2026) El Congreso de la Rep\u00fablica dispondr\u00e1 hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podr\u00e1 expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administraci\u00f3n de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los C\u00f3digo Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Org\u00e1nico de la Fiscal\u00eda (\u2026)\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
32 \u201cArt\u00edculo 1\u00ba.- (\u2026) Par\u00e1grafo transitorio. El Congreso de la Rep\u00fablica reglamentar\u00e1 la circunscripci\u00f3n internacional a m\u00e1s tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo har\u00e1 el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a esa fecha; incluir\u00e1 entre otros temas: Inscripci\u00f3n de candidatos, inscripci\u00f3n de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participaci\u00f3n y realizaci\u00f3n del escrutinio de votos a trav\u00e9s de los Consulados y financiaci\u00f3n estatal para visitas al exterior por parte del Representante elegido\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2000. \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, Sentencias C-129 de 1998. \u00a0<\/p>\n
35 Sobre la naturaleza administrativa de os decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, \u00a0C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y C-432 de 2004, M.P Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera, sentencia de 1\u00ba de noviembre de 2001, exp. 6686, CP. Olga In\u00e9s Navarrete Barrero. Con todo, la jurisprudencia ha reconocido que de manera excepcional estos decretos pueden modificar ciertas regulaciones de la legislaci\u00f3n ordinaria, cuando son cuestiones propias de la reglamentaci\u00f3n, siempre y cuando versen sobre la materia delimitada por el Congreso en la ley marco y su contenido sea respetuoso de los principios y reglas all\u00ed fijadas. \u00a0Cfr., Consejo de Estado. Secci\u00f3n Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 1994. CP. Guillermo Chahin; Secci\u00f3n Primera, sentencia de 18 de octubre de 2001, exp.-6249, CP. Olga In\u00e9s Navarrete Barrero, entre otras. \u00a0<\/p>\n
37 Seg\u00fan lo advierte la Sentencia C-312 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u201cLa Ley 4\u00aa de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misi\u00f3n que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constituci\u00f3n acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos y el r\u00e9gimen prestacional m\u00ednimo de los trabajadores oficiales\u201d. \u00a0<\/p>\n
39 Cfr. Sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta, del 20 de mayo de 1994, CP. Guillermo Chah\u00edn Lizcano; Sentencia de la Secci\u00f3n Primera, de 1\u00ba de noviembre de 2001, exp. 6686, MP. Olga In\u00e9s Navarrete Barrero; Sentencia de la Secci\u00f3n Primera, de 18 de octubre de 2001, MP. Olga In\u00e9s Navarrete, \u00a0exp.6249. \u00a0<\/p>\n
40 Art\u00edculo 18.- Administraci\u00f3n de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrar\u00e1n los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los dem\u00e1s ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no har\u00e1n unidad de caja con las dem\u00e1s rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podr\u00e1n ser objeto de embargo, pignoraci\u00f3n, titularizaci\u00f3n o cualquier otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d. En la Sentencia C-793 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de esta norma. \u00a0<\/p>\n
41 \u201cArt\u00edculo 91.- Prohibici\u00f3n de la unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no har\u00e1n Unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto y su administraci\u00f3n deber\u00e1 realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinaci\u00f3n social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularizaci\u00f3n u otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d. En la Sentencia C-566 de 2003, MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de esta norma. \u00a0<\/p>\n
42 Jer\u00f3nimo Betreg\u00f3n, Marina Gasc\u00f3n, Juan Ram\u00f3n de P\u00e1ramo y Luis Prieto Sanch\u00eds, Lecciones de Teor\u00eda del Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.231. \u00a0<\/p>\n
43 \u201cArt\u00edculo 18. Administraci\u00f3n de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrar\u00e1n los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los dem\u00e1s ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no har\u00e1n unidad de caja con las dem\u00e1s rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podr\u00e1n ser objeto de embargo, pignoraci\u00f3n, titularizaci\u00f3n o cualquier otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). \u00a0<\/p>\n
44 \u201cArt\u00edculo 91. Prohibici\u00f3n de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no har\u00e1n Unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto y su administraci\u00f3n deber\u00e1 realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinaci\u00f3n social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularizaci\u00f3n u otra clase de disposici\u00f3n financiera. \u00a0<\/p>\n
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertir\u00e1n en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n se invertir\u00e1n en mejoramiento de calidad\u201d. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1992, MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
46 En este sentido pueden consultarse la l\u00ednea jurisprudencial anteriormente referida y en particular las Sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, T-1195 de 2004 y C-192 de 2005. \u00a0<\/p>\n
47 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. \u00a0<\/p>\n
48 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. \u00a0<\/p>\n
49 Las Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003, reiteran esta postura. \u00a0<\/p>\n
50 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias – \u00a0C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de 2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, entre otras. \u00a0<\/p>\n
51 Esta regulaci\u00f3n fue objeto de modificaci\u00f3n en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 y en la Ley 1176 del mismo a\u00f1o, en los t\u00e9rminos que m\u00e1s adelante se explican. \u00a0<\/p>\n
52 \u201cArt\u00edculo 18. Administraci\u00f3n de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrar\u00e1n los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los dem\u00e1s ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no har\u00e1n unidad de caja con las dem\u00e1s rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podr\u00e1n ser objeto de embargo, pignoraci\u00f3n, titularizaci\u00f3n o cualquier otra clase de disposici\u00f3n financiera\u201d. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). \u00a0<\/p>\n
53 \u201cArt\u00edculo 91. Prohibici\u00f3n de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no har\u00e1n Unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto y su administraci\u00f3n deber\u00e1 realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinaci\u00f3n social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularizaci\u00f3n u otra clase de disposici\u00f3n financiera. \u00a0<\/p>\n
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertir\u00e1n en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participaci\u00f3n para educaci\u00f3n se invertir\u00e1n en mejoramiento de calidad\u201d. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). \u00a0<\/p>\n
54 Corte Constitucional, Sentencia C-871 de 2002. Ver tambi\u00e9n las sentencias C-568 de 2004 y C-425 de 2005. \u00a0<\/p>\n
55 Una vez descontados los recursos a que se refiere el par\u00e1grafo 2o del art\u00edculo 2o de la Ley 715 de 2001 y los par\u00e1grafos transitorios 2o y 3o del art\u00edculo 4o del Acto Legislativo No. 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
56 Cfr., Proyecto de Acto Legislativo No.169 de 2006 C\u00e1mara \u2013 011 de 2006 Senado, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la Rep\u00fablica. Gaceta No. 116 del 13 de abril de 2007, p. 19 y ss. \u00a0<\/p>\n
57 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. \u00a0<\/p>\n
58 Corte Constitucional, Sentencias C-892 de 2002, MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y C-066 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
59 La Corte ha avalado la constitucionalidad de esta regulaci\u00f3n en las Sentencias C-066 de 2003 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
60 Ley 617 de 2000, \u201cPor la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
61 La expresi\u00f3n \u201co acto administrativo\u201d, fue declarada exequible en la Sentencia C-579 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett, \u201cen el sentido de que s\u00f3lo cobija aquellos actos administrativos v\u00e1lidamente expedidos por las corporaciones p\u00fablicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1154\/08 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0 En el derecho colombiano es sabido y ampliamente aceptado, porque as\u00ed lo se\u00f1ala la Constituci\u00f3n y se ha explicado de manera […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15080","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15080","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15080"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15080\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15080"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15080"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15080"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}