C-315-95<\/p>\n
Sentencia No. C-315\/95 <\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones <\/p>\n
En las consideraciones precedentes se ha se\u00f1alado que las funciones atribu\u00eddas al Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegaci\u00f3n. La delegaci\u00f3n es un instrumento del manejo estatal al cual puede leg\u00edtimamente apelar el Presidente y se justifica en t\u00e9rminos de eficacia, celeridad y desconcentraci\u00f3n del poder. A pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras, el hecho de que una funci\u00f3n sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente. El art\u00edculo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede delegar. Descartar, por lo dem\u00e1s, esta modalidad de gesti\u00f3n de asuntos p\u00fablicos, cuando se est\u00e1 en presencia de una materia gubernamental no resulta razonable, pues tambi\u00e9n aqu\u00ed pueden militar suficientes motivos de eficacia, celeridad y conveniencia p\u00fablica para hacerlo. <\/p>\n
DIPUTADO-Naturaleza\/CONCEJAL-Naturaleza <\/p>\n
Los diputados y los concejales, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 299 y 312 de la C.P., no son ni funcionarios ni empleados p\u00fablicos. De otro lado, con arreglo a las limitaciones que establezca \u201cla ley\u201c, tienen derecho a \u201chonorarios\u201c por su asistencia a las sesiones correspondientes. <\/p>\n
SERVIDOR PUBLICO-Fijaci\u00f3n de r\u00e9gimen prestacional <\/p>\n
El fundamento constitucional de la ley analizada lo constituye la atribuci\u00f3n que la Constituci\u00f3n asigna al Congreso en su art\u00edculo 150-19, literales e y f. La facultad del Legislador se reduce a fijar las normas generales sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los \u201cempleados p\u00fablicos\u201c y el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los \u201ctrabajadores oficiales\u201c. No puede, en consecuencia, hacerse uso de esta facultad en relaci\u00f3n con los concejales y los diputados, que por definici\u00f3n no son empleados p\u00fablicos. La inexistencia de una relaci\u00f3n laboral o la propia que se predica de los funcionarios p\u00fablicos sujetos a una situaci\u00f3n legal y reglamentaria, impide someter a estos servidores p\u00fablicos a un r\u00e9gimen salarial y prestacional. Ahora, la materia relativa a los \u201chonorarios\u201d de los concejales y diputados, es un asunto que concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no puede ser objeto de la t\u00e9cnica peculiar propia de las leyes marco. <\/p>\n
EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES-L\u00edmite m\u00e1ximo salarial\/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA <\/p>\n
Del art\u00edculo 150-19 de la C.P., se deduce que la funci\u00f3n de dictar las normas generales sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos puede ser delegado a las Corporaciones p\u00fablicas territoriales, lo que no ser\u00eda posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades espec\u00edficas que la Constituci\u00f3n ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. La determinaci\u00f3n de un l\u00edmite m\u00e1ximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del l\u00edmite m\u00e1ximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. <\/p>\n
GASTO PUBLICO-Principios <\/p>\n
La econom\u00eda, eficacia y eficiencia en el gasto p\u00fablico, en todos los \u00e1mbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democr\u00e1tica, soportada en la tributaci\u00f3n equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijaci\u00f3n a este respecto de un l\u00edmite m\u00e1ximo al gasto burocr\u00e1tico, constituye un medio id\u00f3neo para propugnar la eficiencia y econom\u00eda del gasto p\u00fablico y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atenci\u00f3n material de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DE MEDIDAS LEGISLATIVAS <\/p>\n
La razonabilidad de la medida legislativa se descubre tambi\u00e9n si se tiene en cuenta que el patr\u00f3n de referencia – los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado l\u00edmite no sea en s\u00ed mismo irracional y desproporcionado. <\/p>\n
TRABAJADOR OFICIAL TERRITORIAL <\/p>\n
SERVIDOR PUBLICO-Alcance de la expresi\u00f3n <\/p>\n
La expresi\u00f3n \u201cservidores p\u00fablicos\u201d que utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones p\u00fablicas territoriales. <\/p>\n
REF: Expediente N\u00ba D-712 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992 “Por la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Julio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 28 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992 “Por la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA <\/p>\n
LEY 4 de 1992 <\/p>\n
(Mayo 18) <\/p>\n
“Por la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica” <\/p>\n
<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 6\u00ba Con estricta sujeci\u00f3n a la ley anual de presupuesto, el Presidente de la Rep\u00fablica, podr\u00e1 delegar, en los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendente y representantes legales de establecimientos p\u00fablicos nacionales y de la Organizaci\u00f3n Electoral, la facultad de realizar aumentos salariales de los empleados del respectivo organismo o entidad, siempre y cuando se encuentre dentro de los l\u00edmites, condiciones y par\u00e1metros que al efecto haya fijado el Gobierno previamente. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Previa solicitud motivada, en la cual se indiquen los lineamientos de la pol\u00edtica salarial que se pretenda adoptar, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar la facultad mencionada en el inciso anterior en otros organismos o entidades del nivel nacional, siempre y cuando los aumentos est\u00e9n dentro de los l\u00edmites y par\u00e1metros que al efecto fije el Gobierno. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El Gobierno Nacional deber\u00e1 establecer un sistema de control presupuestal y de personal sobre el ejercicio de las facultades que delegue en virtud de este art\u00edculo. <\/p>\n
Art\u00edculo 7\u00b0. El Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar en los Ministros respectivos la fijaci\u00f3n y modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial de determinados empleados p\u00fablicos de car\u00e1cter directivo de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta asimiladas a \u00e9stas, del orden nacional, con base en las condiciones que \u00e9l mismo les fije, atendiendo criterios de competencia en el mercado laboral y con estricta sujeci\u00f3n a los presupuestos de las respectivas entidades. <\/p>\n
… <\/p>\n
Art\u00edculo 12\u00b0. El r\u00e9gimen prestacional de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales ser\u00e1 fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. <\/p>\n
En consecuencia, no podr\u00e1n las corporaciones p\u00fablicas territoriales arrogarse esta facultad. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. El Gobierno se\u00f1alar\u00e1 el l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica dict\u00f3 la Ley 4 de 1992, publicada en el Diario Oficial N\u00b0 40451 de mayo 18 de 1992. <\/p>\n
3. C\u00e9sar Augusto L\u00f3pez Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, present\u00f3, dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, un escrito en el que defiende las normas acusadas. <\/p>\n
4. Ante el impedimento del Procurador General, el Viceprocurador remiti\u00f3 a la Corporaci\u00f3n su concepto, en el que solicita se declaren exequibles las normas acusadas. <\/p>\n
III. CARGOS DE LA DEMANDA <\/p>\n
Cargo primero. Art\u00edculos 6 y 7. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 136-1 y 211 C.P. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n distingui\u00f3 claramente entre las funciones del Presidente (Art. 189 C.P.) y las del Gobierno (Art. 115). Ni el Presidente de la Rep\u00fablica ni el Gobierno, pueden delegar las funciones que la Constituci\u00f3n confiere expresamente al Gobierno Nacional. Entre tales funciones indelegables, se cuentan las derivadas del art\u00edculo 150 numeral 19 literales e) y f). <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Hacienda <\/p>\n
(1) Si se acoge la interpretaci\u00f3n del demandante, la figura de la delegaci\u00f3n no podr\u00eda realizarse puesto que el Presidente \u00fanicamente podr\u00eda delegar funciones que s\u00f3lo \u00e9l puede realizar, como el nombramiento de Ministros y Directores de Departamento Administrativo, y las funciones ejercidas como Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa. <\/p>\n
(2) Las facultades del delegatario no son discrecionales, debiendo atenerse a los l\u00edmites impuestos en la misma ley, y en las directrices que fija el Gobierno. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
De la lectura de los art\u00edculos 211 y 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constituci\u00f3n se desprende que, salvo en lo que a prestaciones sociales se refiere, las funciones que ejerce el Gobierno en desarrollo de las diversas leyes marco pueden ser delegadas. <\/p>\n
Cargo segundo. Art\u00edculo 12. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 53, 55, 121, 122, 123, 125, 150 numeral 19 literales e y f, 287, 300-7 y 313-6 de la C.P. <\/p>\n
(1) El Congreso se extralimit\u00f3 en sus funciones al legislar sobre las prestaciones y salarios de los servidores p\u00fablicos. El uso del t\u00e9rmino gen\u00e9rico servidores p\u00fablicos, en la norma acusada, permite al Gobierno regular en su integridad el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los funcionarios p\u00fablicos, los trabajadores oficiales, los empleados p\u00fablicos y los miembros de las corporaciones p\u00fablicas. Sin embargo, la Constituci\u00f3n \u00fanicamente autoriza al legislador y al Gobierno, a trav\u00e9s de la t\u00e9cnica de ley marco a regular los aspectos salariales y prestacionales de los empleados p\u00fablicos y el r\u00e9gimen prestacional m\u00ednimo de los trabajadores oficiales. <\/p>\n
(2) La autorizaci\u00f3n al Gobierno Nacional para fijar topes salariales de los empleados p\u00fablicos de las entidades territoriales, supone la invasi\u00f3n del Legislativo, en asuntos de competencia reservada a dichas entidades. <\/p>\n
(3) La fijaci\u00f3n de topes salariales para los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, desconoce los derechos laborales de dichos trabajadores, en especial a la negociaci\u00f3n colectiva. <\/p>\n
Posici\u00f3n del Ministerio de Hacienda <\/p>\n
(1) Las entidades territoriales no tienen facultad para determinar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos y de los trabajadores oficiales que laboran con ellas. Tal funci\u00f3n corresponde al Gobierno Nacional, dentro de los lineamientos establecidos en la respectiva ley marco (C.P. arts. 150 num. 19 lit. e) y f)). <\/p>\n
(2) La fijaci\u00f3n de m\u00e1ximos salariales responde a la necesidad de lograr la racionalidad en el gasto p\u00fablico, conforme a sanos criterios constitucionales de hacienda p\u00fablica (C.P. arts. 189-14, 305-7, 315-7, 345 y 346). <\/p>\n
La armonizaci\u00f3n de los principios de unidad y autonom\u00eda, en materia econ\u00f3mica exige un manejo coherente que supere la visi\u00f3n a corto plazo. Las normas contenidas en la Ley 4 de 1992, deben interpretarse a partir de una perspectiva macroecon\u00f3mica que busque el cumplimiento de los cometidos sociales del Estado, entre ellos el logro de una eficaz asignaci\u00f3n de recursos dentro de la sociedad (C.P. art. 334), a partir de la armonizaci\u00f3n de la propiedad, la empresa y el trabajo. <\/p>\n
(3) La fijaci\u00f3n del m\u00e1ximo salarial, en consonancia con los cargos similares del orden nacional, desarrolla el postulado constitucional de la igualdad. <\/p>\n
(4) El derecho de negociaci\u00f3n colectiva puede ejercitarse dentro de los par\u00e1metros fijados por la ley (m\u00ednimos y m\u00e1ximos). La negociaci\u00f3n colectiva no es un derecho absoluto, y trat\u00e1ndose de trabajadores oficiales, debe respetar, en todo caso, los principios de legalidad y racionalidad del gasto p\u00fablico. Puede, por lo tanto, el legislador, establecer limitaciones, como lo contempla el art\u00edculo 55 C.P. <\/p>\n
Concepto del Viceprocurador <\/p>\n
(1) El Constituyente quiso que mediante las leyes marco se regulara \u201ctodo lo atinente al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores del Estado\u201d. De ah\u00ed que la definici\u00f3n de las l\u00edneas generales del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales corresponda al Congreso – expedici\u00f3n de la ley marco respectiva – y al Gobierno – desarrollo de la ley marco -. <\/p>\n
(2) Las restricciones a que se refieren los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la C.P., operan \u00fanicamente frente al Gobierno, mas no para el Legislador, que es competente para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y departamental y, por consiguiente, para fijar el r\u00e9gimen laboral (salarial y prestacional) aplicable. <\/p>\n
IV. FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad. <\/p>\n
2. A juicio de la demandante la Ley 4 de 1992, en los art\u00edculos acusados, viola los art\u00edculos 136-1 y 211 de la C.P., como quiera que la funci\u00f3n de realizar aumentos salariales y en general fijar y modificar el r\u00e9gimen salarial de los servidores p\u00fablicos, cuya delegaci\u00f3n se autoriza hacer al Presidente en cabeza de agentes suyos y de la organizaci\u00f3n electoral, pertenece al Gobierno Nacional (C.P. art. 150-19) y, por lo tanto, no puede ser objeto de delegaci\u00f3n. Por su parte, el Ministerio P\u00fablico y el representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, sostienen que la indicada funci\u00f3n, a voces del art\u00edculo citado, no es delegable en las corporaciones p\u00fablicas territoriales. A contrario sensu, advierten, s\u00ed es delegable en las condiciones del art\u00edculo 211 de la C.P. <\/p>\n
3. La funci\u00f3n de fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional, dentro del cual se incluye el se\u00f1alamiento de aumentos salariales, compete al Gobierno y se ejerce por \u00e9ste de conformidad con las normas generales, los objetivos y criterios, que determine el Congreso (C.P. art. 150-19-e). Corresponde a la Corte precisar si las atribuciones que la Constituci\u00f3n ha puesto en cabeza del Gobierno Nacional, pueden ser materia de delegaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 211 de la C.P. <\/p>\n
4. La delegaci\u00f3n de funciones a que alude el art\u00edculo 211 de la C.P., se sujeta a los siguientes requisitos: (1) autorizaci\u00f3n legal. S\u00f3lo son delegables las funciones que la ley se\u00f1ale y siempre que su naturaleza lo permita; (2) la competencia no debe ser ajena al delegante. Si bien la delegaci\u00f3n no opera una transferencia de la funci\u00f3n, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una atribuci\u00f3n constitucional ajena al delegante, pues carecer\u00eda de objeto, y crearlo equivaldr\u00eda a que la ley por su cuenta modificara el dise\u00f1o de competencias instituido por el Constituyente. Trat\u00e1ndose de las funciones propias del Gobierno – que es el tema que se controvierte -, es evidente que en un r\u00e9gimen como el colombiano, el Presidente, que ostenta la calidad de Jefe del Gobierno, no puede considerarse ajeno a su acervo de competencias. En todo caso, el fundamento de la delegabilidad de las funciones del Gobierno, se apoya tanto en la disposici\u00f3n del art\u00edculo 196 de la C.P., que admite dicho mecanismo inclusive respecto de esta especie de funciones, como en el precepto del art\u00edculo 211 de la C.P., que no hace la distinci\u00f3n entre las funciones que el Presidente puede delegar y que, adem\u00e1s, no restringe la figura a las de su exclusiva competencia; (3) acto presidencial de delegaci\u00f3n. La decisi\u00f3n \u00faltima sobre la delegaci\u00f3n, incumbe al titular de la funci\u00f3n, que puede abstenerse de hacerlo, pese a la autorizaci\u00f3n legal; (4) limitaci\u00f3n de delegatarios. Unicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine; (5) imputaci\u00f3n de los actos. Los actos o resoluciones que en ejercicio de la delegaci\u00f3n dicte el delegatario se reputan suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva responsabilidad, no la del delegante; (6) reforma y revocaci\u00f3n de los actos del delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar la actuaci\u00f3n del delegatario, en cuyo caso reasumir\u00e1 la responsabilidad consiguiente. (7) recursos. Contra los actos del delegatario pueden interponerse los recursos que establezca la ley. <\/p>\n
5. La delegaci\u00f3n autorizada por la ley examinada, cumple con la regla de limitaci\u00f3n de delegatarios, pues los que designa corresponden a los funcionarios que tienen aptitud constitucional para asumir ese calidad. La discusi\u00f3n se presenta en relaci\u00f3n con la titularidad de la funci\u00f3n objeto de la delegaci\u00f3n. En este sentido, es pertinente definir si todas las funciones que el art\u00edculo 189 de la C.P adscribe al Presidente de la Rep\u00fablica, tienen el car\u00e1cter de funciones propias. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n expresamente introduce la anotada distinci\u00f3n en el art\u00edculo 196: “(…) Cuando el Presidente de la Rep\u00fablica se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, seg\u00fan el orden de precedencia legal, ejercer\u00e1 bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno (… )”. <\/p>\n
En este orden de ideas, las funciones que la Constituci\u00f3n coloca en cabeza del Gobierno Nacional, son propias de este \u00f3rgano constitucional, no obstante que el Presidente que lo integra y preside, obre en su condici\u00f3n de Jefe del mismo. El Gobierno Nacional se presenta como una verdadera y aut\u00f3noma articulaci\u00f3n estructural y funcional del Estado, que no se confunde con sus componentes. La relaci\u00f3n necesaria jur\u00eddico-pol\u00edtica que existe entre el \u00f3rgano y su titular, se postula sin perjuicio de mantener su distinci\u00f3n y de conservar al Gobierno Nacional como centro de imputaci\u00f3n de los actos que en su calidad de Jefe produzca \u00e9ste \u00faltimo. <\/p>\n
Se infiere de lo expuesto que las funciones que el Presidente desempe\u00f1a en su condici\u00f3n de Jefe del Gobierno, no se confunden con las que se adscriben a su \u00f3rbita de atribuciones propias como \u00f3rgano unipersonal para cuyo ejercicio obra como Jefe del Estado o Suprema Autoridad Administrativa, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
6. Desde el punto de vista material el Gobierno Nacional domina el v\u00e9rtice de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico y desde all\u00ed asume la direcci\u00f3n y el impulso de las pol\u00edticas internas del pa\u00eds, incluso apoyando la tarea de otras ramas y generando iniciativas que luego de surtido el procedimiento legislativo se convierten en leyes. La administraci\u00f3n como instrumento t\u00e9cnico y neutral de gesti\u00f3n de los intereses estatales, debe secundar la funci\u00f3n gubernativa. La doble condici\u00f3n de los componentes del Gobierno, integrantes de este \u00f3rgano, con espec\u00edficas responsabilidades pol\u00edticas y jur\u00eddicas y, a la vez, titulares de cargos de direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, asegura la cohesi\u00f3n de la rama ejecutiva bajo la \u00e9gida del Gobierno. Desde luego, las acciones que trascienden la esfera de los \u00f3rganos del poder p\u00fablico y comprometen al Estado como unidad pol\u00edtica y soberana, sin perjuicio de la necesaria intervenci\u00f3n de los restantes \u00f3rganos dentro del marco de sus competencias, requieren que sea el Presidente como Jefe del Estado, quien asuma la iniciativa y su respectiva refrendaci\u00f3n final. <\/p>\n
7. En el plano normativo, las funciones atribu\u00eddas al Jefe del Estado y a la Suprema Autoridad Administrativa, propias del \u00f3rgano unipersonal denominado “Presidente de la Rep\u00fablica” (C.P. art. 196) en el r\u00e9gimen colombiano, se concentran en cabeza del mismo titular. Los actos que el Presidente expida, en ejercicio de las indicadas funciones, s\u00f3lo precisan para su validez y eficacia que ellos sean suscritos y comunicados por la persona que leg\u00edtimamente ocupa dicho cargo. <\/p>\n
Los actos que se dicten en desarrollo de funciones que la Constituci\u00f3n expresamente asigna al Gobierno, deben, para su validez y eficacia, ser suscritos por el Presidente de la Rep\u00fablica, que preside dicho \u00f3rgano de naturaleza colegiada, y, adem\u00e1s, por el Ministro o Director de Departamento a que corresponda el asunto tratado. Si la materia o negocio tienen car\u00e1cter general, ser\u00e1 necesario que el acto lo suscriba el Presidente, junto a todos sus ministros (C.P. art. 115). La participaci\u00f3n de los ministros y directores de departamentos administrativos, obedece al hecho de que estos funcionarios, aparte de tener esa calidad, al lado del Presidente que lo dirige y coordina, conforman el Gobierno en sentido general o espec\u00edfico y, en consecuencia, en cada acto suyo comprometen su responsabilidad jur\u00eddica y pol\u00edtica. <\/p>\n
En principio, las funciones del Gobierno son las que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica as\u00ed se indican. Lo anterior en raz\u00f3n de que la adjudicaci\u00f3n de atribuciones entre los distintos \u00f3rganos, sigue una pauta predominantemente formal, pues a ello obliga un sano criterio de seguridad y de reparto y de separaci\u00f3n funcional de responsabilidades de orden pol\u00edtico y jur\u00eddico (C.P. art. 113). De otra parte, cabe presumir que si determinada funci\u00f3n se predica del Presidente y en ninguna parte del texto constitucional se establece que su fundamento est\u00e1 dado por ser la misma una competencia del Gobierno, queda comprendida en la \u00f3rbita de sus competencias propias, en cuyo caso, dependiendo de su naturaleza, la ejercer\u00e1 como Jefe del Estado o Suprema Autoridad Administrativa. <\/p>\n
8. La delegaci\u00f3n que contemplan las normas demandadas, tiene relaci\u00f3n directa con la fijaci\u00f3n y modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, que es funci\u00f3n expresamente atribuida al Gobierno (C.P. art. 150-19-e), la cual debe sujetarse a los objetivos, criterios y normas generales que expida el Congreso. <\/p>\n
En las consideraciones precedentes se ha se\u00f1alado que las funciones atribu\u00eddas al Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegaci\u00f3n. La delegaci\u00f3n es un instrumento del manejo estatal al cual puede leg\u00edtimamente apelar el Presidente y se justifica en t\u00e9rminos de eficacia, celeridad y desconcentraci\u00f3n del poder. Se ha anotado que a pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario (C.P. art. 196). En otras palabras, el hecho de que una funci\u00f3n sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente. Igualmente, se ha puesto de presente que el art\u00edculo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede delegar. Descartar, por lo dem\u00e1s, esta modalidad de gesti\u00f3n de asuntos p\u00fablicos, cuando se est\u00e1 en presencia de una materia gubernamental no resulta razonable, pues tambi\u00e9n aqu\u00ed pueden militar suficientes motivos de eficacia, celeridad y conveniencia p\u00fablica para hacerlo. <\/p>\n
Los argumentos expuestos son suficientes para desechar los cargos de la demanda. <\/p>\n
R\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales <\/p>\n
9. Seg\u00fan la demandante el art\u00edculo 12 de la Ley 4 de 1992 viola varios art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (150-19 literales e y f; 13; 53; 115; 121; 122; 123; 125; 212; 286 y 287). En s\u00edntesis, la inconstitucionalidad se funda en que la ley s\u00f3lo puede ocuparse del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos (i) y, de otra parte, en lo referente a las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, el papel de la ley se limita a dictar normas generales que ha de tener en cuenta el Gobierno para establecer su r\u00e9gimen “m\u00ednimo” (ii). <\/p>\n
Observa la actora que la disposici\u00f3n acusada utiliza la expresi\u00f3n “servidores p\u00fablicos” – que comprende a los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales y a los trabajadores oficiales -, como sujetos destinatarios del r\u00e9gimen prestacional que ser\u00e1 fijado por el Gobierno. De esta manera, alega, la ley marco excede claramente su cometido, en su concepto, circunscrito a la categor\u00eda de los “empleados p\u00fablicos” y, por contera, abre la posibilidad para que no \u00fanicamente el “m\u00ednimo”, sino el entero r\u00e9gimen prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, sea objeto de la regulaci\u00f3n legal y de los decretos del Gobierno. <\/p>\n
La facultad dada al Gobierno para fijar el l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de los “servidores p\u00fablicos territoriales”, otra vez en raz\u00f3n de la expresi\u00f3n empleada, aparte de comportar una invasi\u00f3n a la autonom\u00eda territorial, alcanza a cobijar a los “trabajadores oficiales territoriales”, a quienes con desconocimiento de la Constituci\u00f3n, sujeta a una normativa legal laboral. Recuerda la demandante que en esta materia la ley y sus decretos reglamentarios, deben contraerse a imponer el r\u00e9gimen de “prestaciones sociales m\u00ednimas”, a fin de permitir, entre otras cosas, que la libre contrataci\u00f3n y la negociaci\u00f3n colectiva ampl\u00eden las garant\u00edas y derechos de estos trabajadores. <\/p>\n
10. El Viceprocurador General de la Naci\u00f3n y el representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se oponen a la pretensi\u00f3n de la demanda. Sus argumentos coinciden en puntualizar que el Congreso deriva de distintas fuentes, como lo reconoci\u00f3 la Corte Constitucional en su sentencia C-112 del 25 de marzo de 1993 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), autoridad suficiente para imponer l\u00edmites m\u00e1ximos a las prestaciones sociales que puedan concederse a los trabajadores oficiales. Adicionalmente, manifiestan, el l\u00edmite m\u00e1ximo a los salarios de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales, obedece a un sano criterio de igualdad material (C.P. art. 13) y propugna la racionalidad del gasto p\u00fablico. Por \u00faltimo, se advierte, los principios de la hacienda p\u00fablica que en el nivel nacional supeditan la admisibilidad de todo gasto p\u00fablico a la previa existencia de la ley que lo autoriza (C.P. art. 345), son tambi\u00e9n imperiosas respecto de las entidades territoriales. Justamente, \u00e9sta ser\u00eda la misi\u00f3n asignada a la ley demandada. <\/p>\n
11. El problema que esta Corte debe dilucidar, de acuerdo con los planteamientos que se han expresado por las partes, se remite al alcance del t\u00e9rmino \u201cservidores p\u00fablicos\u201c y a sus implicaciones concretas, dadas las proposiciones normativas examinadas, frente a tres categor\u00edas : miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales (1); empleados p\u00fablicos territoriales (2); trabajadores oficiales territoriales (3). <\/p>\n
12. Los diputados y los concejales, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 299 y 312 de la C.P., no son ni funcionarios ni empleados p\u00fablicos. De otro lado, con arreglo a las limitaciones que establezca \u201cla ley\u201c, tienen derecho a \u201chonorarios\u201c por su asistencia a las sesiones correspondientes. <\/p>\n
El fundamento constitucional de la ley analizada lo constituye la atribuci\u00f3n que la Constituci\u00f3n asigna al Congreso en su art\u00edculo 150-19, literales e y f. La facultad del Legislador se reduce a fijar las normas generales sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los \u201cempleados p\u00fablicos\u201c y el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los \u201ctrabajadores oficiales\u201c. No puede, en consecuencia, hacerse uso de esta facultad en relaci\u00f3n con los concejales y los diputados, que por definici\u00f3n no son empleados p\u00fablicos. La inexistencia de una relaci\u00f3n laboral o la propia que se predica de los funcionarios p\u00fablicos sujetos a una situaci\u00f3n legal y reglamentaria, impide someter a estos servidores p\u00fablicos a un r\u00e9gimen salarial y prestacional. Ahora, la materia relativa a los \u201chonorarios\u201d de los concejales y diputados, es un asunto que concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no puede ser objeto de la t\u00e9cnica peculiar propia de las leyes marco. <\/p>\n
13. En lo relativo a los \u201cempleados p\u00fablicos territoriales\u201d, se pregunta la Corte si la ley con base en el principio de econom\u00eda y eficiencia del gasto p\u00fablico (C.P. arts. 209 y 339), puede – sin lesionar el principio de autonom\u00eda territorial (C.P. arts. 1 y 287), en la ley marco sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos (C.P. art. 150-19-e), establecer como orientaci\u00f3n general dirigida al Gobierno la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite salarial que guarde equivalencia con cargos similares del orden nacional. <\/p>\n
Para resolver el interrogante formulado, se debe precisar si la medida legislativa – limitaci\u00f3n m\u00e1xima salarial -, afecta el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. Si se comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, a\u00fan teni\u00e9ndola, la decisi\u00f3n general adoptada es injustificada, irracional, irrazonable o desproporcionada, no habr\u00eda alternativa distinta de la declaratoria de su inexequibilidad. <\/p>\n
No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados p\u00fablicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribuci\u00f3n general del Congreso en punto al r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287 ). Del art\u00edculo 150-19 de la C.P., se deduce que la funci\u00f3n de dictar las normas generales sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos puede ser delegado a las Corporaciones p\u00fablicas territoriales, lo que no ser\u00eda posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades espec\u00edficas que la Constituci\u00f3n ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. <\/p>\n
La determinaci\u00f3n de un l\u00edmite m\u00e1ximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del l\u00edmite m\u00e1ximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de l\u00edmite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonom\u00eda. Lo contrario, llevar\u00eda a entronizar un esquema de autonom\u00eda absoluta, que el Constituyente rechaz\u00f3 al se\u00f1alar: \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d (C.P. art. 287). <\/p>\n
La econom\u00eda, eficacia y eficiencia en el gasto p\u00fablico, en todos los \u00e1mbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democr\u00e1tica, soportada en la tributaci\u00f3n equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijaci\u00f3n a este respecto de un l\u00edmite m\u00e1ximo al gasto burocr\u00e1tico, constituye un medio id\u00f3neo para propugnar la eficiencia y econom\u00eda del gasto p\u00fablico y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atenci\u00f3n material de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
La razonabilidad de la medida legislativa se descubre tambi\u00e9n si se tiene en cuenta que el patr\u00f3n de referencia – los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado l\u00edmite no sea en s\u00ed mismo irracional y desproporcionado. <\/p>\n
Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados p\u00fablicos territoriales, es exequible. <\/p>\n
14. La inclusi\u00f3n de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la expresi\u00f3n \u201cservidores p\u00fablicos\u201d, no puede tener fundamento en la facultad del Congreso consagrada en el literal e del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la C.P., que se extiende \u00fanicamente a la categor\u00eda de los \u201cempleados p\u00fablicos\u201d; tampoco en el literal f siguiente del mismo art\u00edculo, que se limita al r\u00e9gimen de prestaciones sociales \u201cm\u00ednimas\u201d de los trabajadores oficiales. Dejando de lado el hecho innegable de que la norma demandada desconoce el origen contractual de la relaci\u00f3n que vincula a los trabajadores oficiales a las entidades territoriales y que una regulaci\u00f3n general y limitativa que no se contraiga a un contenido m\u00ednimo puede eventualmente vulnerar su derecho a la negociaci\u00f3n colectiva (C.P. arts. 39 y 55), es evidente que la fuente de competencia del Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta de la del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna circunstancia, pod\u00eda el Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder una autorizaci\u00f3n indefinida e intemporal para definir el r\u00e9gimen prestacional y el m\u00e1ximo salarial de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales. <\/p>\n
Los defensores de la ley aducen en favor de sus tesis, la doctrina sentada por esta Corte en su sentencia C-112 del 25 de marzo de 1993 (MP Dr. Hernando Herrera Vergara). La indicada sentencia se ocupa de la fijaci\u00f3n de un m\u00e1ximo salarial aplicable a los trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas del orden nacional, lo que se encontr\u00f3 exequible por provenir de la ley y en raz\u00f3n de competencias ordinarias suyas originadas principalmente en la facultad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n y fijar los gastos de la misma. La disposici\u00f3n acusada, en cambio, tiene por objeto el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, el cual ser\u00e1 establecido mediante decreto del Gobierno. <\/p>\n
La expresi\u00f3n \u201cservidores p\u00fablicos\u201d que utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones p\u00fablicas territoriales. Con esta salvedad, la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible. <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
V. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 6 y 7 de la Ley 4\u00aa de 1992. <\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 12 de la Ley 4\u00aa de 1992 siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen prestacional de los empleados p\u00fablicos territoriales, al r\u00e9gimen prestacional m\u00ednimo de los trabajadores oficiales territoriales y al l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de los empleados p\u00fablicos de las entidades territoriales. <\/p>\n
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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