\u00a0 \u00a0 Sentencia C-376\/08 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Proceso reglado \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las c\u00e1maras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en disposiciones nuevas, p\u00faes as\u00ed lo autorizan expresamente los art\u00edculos 160 de la Constituci\u00f3n, 178 de la Ley 5\u00aa de 1992 y 186 ib\u00eddem. No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No desconocimiento durante el tr\u00e1mite de la Ley \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustra\u00eddos por los ponentes de dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de aprobaci\u00f3n en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, y que, por insistencia del Gobierno, fueron introducidos, debatidos y aprobados en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa corporaci\u00f3n por el segundo inciso del art\u00edculo 160 superior, en concordancia con el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. Sin embargo, la Corte pone en relieve con particular \u00e9nfasis que dichos art\u00edculos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la C\u00e1mara durante el segundo. Tambi\u00e9n la Corte aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos art\u00edculos siempre estuvo presente durante el tr\u00e1mite del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Implicaciones \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso, y ha precisado que la introducci\u00f3n de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambi\u00e9n estos temas guarden relaci\u00f3n estrecha con el contenido del proyecto. \u00a0<\/p>\n
COMISION DE CONCILIACION-Requisito para la conciliaci\u00f3n de discrepancias provenientes de la inclusi\u00f3n de disposiciones nuevas por una de las c\u00e1maras legislativas \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la facultad de introducci\u00f3n de disposiciones nuevas por una de las c\u00e1maras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un art\u00edculo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposici\u00f3n nueva haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. En el presente caso se cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los art\u00edculos nuevos introducidos se refieren a un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias de las dos corporaciones \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneraci\u00f3n por inclusi\u00f3n de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidaci\u00f3n ISS, CAPRECOM y CAJANAL \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
El principio de identidad tem\u00e1tica o unidad de materia en el tr\u00e1mite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan, de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n en s\u00ed misma considerada y del principio de coherencia que domina su formulaci\u00f3n. A este respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la material de la Ley del Plan comprende tanto una parte general compuesta por normas program\u00e1ticas que se\u00f1alan las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal en el mediano plazo, como normas instrumentales destinadas a permitir que se cumplan tales objetivos se\u00f1alados en esa parte general , tales instrumentos deben tener una relaci\u00f3n de conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta de coherencia, no se cumplir\u00e1 con el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la introducci\u00f3n de nuevas disposiciones en segundo debate \u00a0<\/p>\n
La facultad de introducir disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el segundo debate parlamentario se ajusta a la Constituci\u00f3n siempre y cuando se encuentren en una relaci\u00f3n de conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan. De esta manera, los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica durante el proceso de aprobaci\u00f3n de dicha Ley, deb\u00edan contener instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa o inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera \u00e9ste, no podr\u00edan haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto en el art\u00edculo 158 superior, referente al principio de unidad de materia que de manera general preside la aprobaci\u00f3n de las leyes. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata \u00a0<\/p>\n
La Corte ha dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n no es directa sino eventual, cuando del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica. Ha agregado que tal conexidad no es inmediata sino mediata, cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia. En el presente caso, al parecer de la Corte puede darse por cumplida la exigencia de conexidad directa o inmediata, pues la superaci\u00f3n de los problemas que dieron origen al programa de reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media dif\u00edcilmente pueden superarse sin el adelantamiento del proceso liquidatorio y la subsiguiente centralizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n laboral y de la funci\u00f3n administrativa del R\u00e9gimen en una sola entidad. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de la incorporaci\u00f3n de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidaci\u00f3n del ISS, CAPRECOM y CAJANAL\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Medidas instrumentales \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n de las administradoras p\u00fablicas del r\u00e9gimen de Prima Media dispuesta en el art\u00edculo 155 de la ley 1151 de 2007 y la creaci\u00f3n de Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidas en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganizaci\u00f3n del marco institucional del r\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional. En tal virtud, presenta una conexidad teleol\u00f3gica directa con dichos planes. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Respetados por decisi\u00f3n legislativa de crear la Unidad Administrativa Especial \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de crear la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, presenta una relaci\u00f3n de conexidad directa con programa del plan, con lo que se lograr\u00e1n objetivos de eficiencia operativa que redundar\u00e1n en la garant\u00eda y efectividad de los derechos de los asegurados. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-En decisi\u00f3n de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar normas sobre funciones y sistema espec\u00edfico de carrera para empleados de la Unidad Administrativa Especial \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que existe una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisi\u00f3n de otorgar al Presidente de La Rep\u00fablica facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen funciones y el sistema espec\u00edfico de carrera de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en especial el programa de reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata en norma de autorizaciones \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Admite la inclusi\u00f3n de leyes en sentido general \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir leyes en sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia. Exigir la tramitaci\u00f3n de una ley independiente y posterior para adoptar disposiciones normativas no presupuestales, no s\u00f3lo resulta irrazonable sino que desvertebrar\u00eda la unidad tem\u00e1tica del Plan de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulnera el principio de participaci\u00f3n ciudadana por la conformaci\u00f3n de la junta directiva de Colpensiones \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia no ha afirmado que la participaci\u00f3n ciudadana deba ser entendida como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que exija que todos los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas est\u00e9n conformadas con representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones que all\u00ed se adopten. La Carta se limita a consagrar la participaci\u00f3n ciudadana como un principio, es decir como una cl\u00e1usula abierta o concepto jur\u00eddico indeterminado, que permite al legislador dise\u00f1ar diversas f\u00f3rmulas que hagan efectiva la posibilidad de la intervenci\u00f3n ciudadana en el ejercicio y control del poder pol\u00edtico, y como un desarrollo de este principio la Carta consagra el derecho de los ciudadanos de organizarse en asociaciones para controlar la funci\u00f3n p\u00fablica administrativa en todos sus niveles. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actores: Jorge Humberto Valero Rodr\u00edguez (Expediente D-6914) y Luis Alberto C\u00e1ceres Arbel\u00e1ez (Expediente D-6926).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., veintitr\u00e9s (23) de abril de dos mil ocho (2008). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Renter\u00eda, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Humberto Valero Rodr\u00edguez demand\u00f3 la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cy proceder\u00e1 a la liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales\u201d, contenida en el art\u00edculo 155 de la Ley 1155 de 2007, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.\u201d Simult\u00e1neamente, en ejercicio de la misma acci\u00f3n, el ciudadano Luis Alberto C\u00e1ceres Arbel\u00e1ez demand\u00f3 a inconstitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de tal Ley. En decisi\u00f3n de agosto 22 de 2007, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 acumular las dos demandas anteriores, para que fueran decididas dentro del mismo proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las disposiciones impugnadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1151 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
( julio 24) \u00a0<\/p>\n
\u201cPOR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom\u00eda, se mantendr\u00e1 una participaci\u00f3n p\u00fablica en su prestaci\u00f3n. Para el efecto, se autoriza a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p\u00fablicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente cr\u00e9ase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida incluyendo la administraci\u00f3n de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. \u00a0<\/p>\n
\u201cColpensiones ser\u00e1 una Administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de car\u00e1cter p\u00fablico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber\u00e1 realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop\u00f3sito, y proceder\u00e1 a la liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere. En ning\u00fan caso se podr\u00e1 delegar el reconocimiento de las pensiones. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 156. Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social. Cr\u00e9ase la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendr\u00e1 a su cargo: \u00a0<\/p>\n
\u201ci) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Naci\u00f3n, as\u00ed como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Para lo anterior, la entidad ejercer\u00e1 todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administraci\u00f3n de base de datos, n\u00f3minas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003; \u00a0<\/p>\n
\u201cii) Las tareas de seguimiento, colaboraci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social. Para este efecto, la UGPP recibir\u00e1 los hallazgos que le deber\u00e1n enviar las entidades que administran sistemas de informaci\u00f3n de contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social y podr\u00e1 solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y dem\u00e1s actores administradores de estos recursos parafiscales, la informaci\u00f3n que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma funci\u00f3n tendr\u00e1n las administraciones p\u00fablicas. Igualmente, la UGPP podr\u00e1 ejercer funciones de cobro coactivo en armon\u00eda con las dem\u00e1s entidades administradoras de estos recursos. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Unidad tendr\u00e1 sede en Bogot\u00e1, D. C., y su patrimonio estar\u00e1 constituido por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfieran la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo reciba. La Unidad tendr\u00e1 un Director de Libre Nombramiento y Remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizar\u00e1 las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podr\u00e1 disponer la manera como se utilizar\u00e1n las bases de datos e informaci\u00f3n que est\u00e9n a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa UGPP ejercer\u00e1 sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentaci\u00f3n que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deber\u00e1 tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de R\u00e9gimen de Prima Media a que se refiere el art\u00edculo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio de las funciones de determinaci\u00f3n y cobro de contribuciones de la Protecci\u00f3n Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendr\u00e1 en cuenta lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social estar\u00e1n obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. As\u00ed mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deber\u00e1n realizar esta actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deber\u00e1n acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que se\u00f1ale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantar\u00e1 el proceso de cobro correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidaci\u00f3n correspondiente o no hayan corregido la liquidaci\u00f3n incorrecta, se proceder\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Las entidades administradoras de car\u00e1cter p\u00fablico proceder\u00e1n a efectuar una liquidaci\u00f3n oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidaci\u00f3n y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; \u00a0<\/p>\n
\u201c5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podr\u00e1 celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinaci\u00f3n y cobro de las contribuciones de la Protecci\u00f3n Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deber\u00e1n asumir el costo de la gesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPreviamente a la expedici\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial deber\u00e1 enviarse un requerimiento de declaraci\u00f3n o correcci\u00f3n, el cual deber\u00e1 ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificaci\u00f3n por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se proceder\u00e1 a proferir la respectiva liquidaci\u00f3n oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidaci\u00f3n oficial proceder\u00e1 el recurso de reconsideraci\u00f3n, el cual podr\u00e1 interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial y la resoluci\u00f3n que lo decida, que deber\u00e1 proferirse en el m\u00e1ximo de un (1) posterior a la interposici\u00f3n de recursos, agotar\u00e1 v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo previsto en este art\u00edculo, los procedimientos de liquidaci\u00f3n oficial se ajustar\u00e1n a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, T\u00edtulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantar\u00e1 el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las liquidaciones oficiales se liquidar\u00e1n a t\u00edtulo de sanci\u00f3n intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LAS DEMANDAS \u00a0<\/p>\n
1. Expediente D-6914 \u00a0<\/p>\n
1.1 Consideraciones generales de la demanda. Esta primera demanda recae exclusivamente sobre la expresi\u00f3n \u201cy proceder\u00e1 a la liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere\u201d, contenida en\u00a0 el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007. A juicio del demandante, esta expresi\u00f3n desconoce el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 4\u00ba, 150 numeral 3\u00ba, 154, 157, 158, 160, 339, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba literal m), 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 de la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso, y 1\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 147, 169 y 178 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica del la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tras referirse al contenido de todas las normas que se estiman vulneradas, y de precisar que algunas de ellas conforman el \u201cbloque de constitucionalidad stricto sensu\u201d mientras que otras integran el \u201cbloque de constitucionalidad lato sensu\u201d, la demanda entra a recordar la jurisprudencia vertida por esta Corporaci\u00f3n relativa al alcance de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, en el caso concreto de la aprobaci\u00f3n de la ley cuatrienal que contiene el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicado lo anterior, el demandante se\u00f1ala que, a su juicio, la Constituci\u00f3n establece que ciertas materias s\u00f3lo pueden estar incluidas en ciertos tipos de leyes que generalmente son aprobadas mediante un procedimiento especial y pueden tener un nivel jer\u00e1rquico superior al de las leyes ordinarias, como sucede, por ejemplo, con las leyes org\u00e1nicas. As\u00ed, afirma que es constitucionalmente obligatorio \u00a0regular ciertos temas especiales mediante el tipo de ley que seg\u00fan la Constituci\u00f3n les corresponde, y que est\u00e1 constitucionalmente prohibido regular temas no especiales mediante leyes destinadas en forma exclusiva para cierto tema que deba ser objeto de legislaci\u00f3n especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, sostiene que \u201cotro es el caso del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, si bien tiene un procedimiento especialmente regulado por la Ley 152 de 1994, no est\u00e1 sometido a reglas de votaci\u00f3n que tiendan a hacer su tr\u00e1mite m\u00e1s exigente. As\u00ed, lo \u00fanico que hace que una Ley de Plan Nacional de Desarrollo sea especial, adem\u00e1s del procedimiento legislativo especial en algunos aspectos,\u2026 es \u00a0la existencia de normas constitucionales que no s\u00f3lo establecen que tal tipo de leyes deben seguir un procedimiento especial, sino que delimitan el contenido de tales leyes de forma precisa, en un grado tal que una disposici\u00f3n que no corresponda al tema especial, no pueda ser introducida en la ley\u2026\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que conforme a lo prescrito por los art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba de la Ley 152 de 1994, el contenido de la Ley del Plan est\u00e1 estructurado en dos partes: una general, que incluye los objetivos y metas de la pol\u00edtica en el cuatrienio, y otra denominada \u201cPlan de inversiones\u201d, que contiene los programas y dem\u00e1s mecanismos de ejecuci\u00f3n de dichos objetivos y metas, que debe ser concordante con el presupuesto. Por lo anterior, estima que \u201cel contenido de la ley del Plan, a diferencia de otros tipos especiales de leyes, no admite normas que no correspondan a su objeto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce tambi\u00e9n, que en el caso de las leyes org\u00e1nicas o estatutarias, ellas pueden incluir disposiciones que no sean de esa misma naturaleza; pero que por el contrario, en el caso de la ley del Plan, las \u00fanicas normas instrumentales admisibles son las que permiten de forma directa adelantar los programas descritos en la parte general del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las anteriores aseveraciones concluye que: (i) \u201cen virtud de la regla del contenido especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, est\u00e1 prohibido constitucionalmente incluir normas que no sean o bien un objetivo, que es la norma principal, o bien un programa, que es la norma accesoria e instrumental\u201d; (ii) que esta prohibici\u00f3n est\u00e1 justificada, por cuanto el contenido de la Ley del Plan est\u00e1 constitucionalmente definido en lo referente a las necesidad de que incluya normas principales y normas instrumentales; y (iii), que la anterior regla es diferente al principio de unidad de materia, e implica que \u201cuna norma solo puede ser introducida en la Ley del Plan si y s\u00f3lo si es un objetivo o un programa destinado a cumplir con ese objetivo\u201d, de modo que no hay lugar a establecer si hay una relaci\u00f3n de conexidad entre la norma y el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, si previamente no est\u00e1 definido que las dos disposiciones son, o normas de objetivos, o normas instrumentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho lo anterior, la demanda hace un recuento extenso de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n relativa al contenido de la Ley del Plan de desarrollo econ\u00f3mico y a los principios de coherencia y unidad de materia que presiden su expedici\u00f3n, tras de lo cual concluye que resulta inconstitucional una norma instrumental contenida en una ley de esta naturaleza, si no tiene una conexidad directa e inmediata con las normas que describen los objetivos del Plan. Adicionalmente, indica en este examen debe obedecer a un grado de intensidad estricto, dado que la mencionada conexidad debe ser \u201cdirecta e inmediata\u201d, como lo ha establecido, dice, la misma jurisprudencia. Finalmente, sostiene que el principio de unidad de materia implica estudiar si una norma de la Parte general del Plan realmente hace parte del n\u00facleo tem\u00e1tico constitucionalmente determinado para este tipo de leyes. Es decir, si tiene una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica con la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expuesto lo anterior, y recordada exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n relativa al tema del principio de unidad de materia en la Ley del Plan, la demanda entra a formular concretamente los siguientes cargos de inconstitucionalidad:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2 Cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento. \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar la existencia de un vicio de inexequibilidad por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad, la demanda inicialmente trascribe algunos apartes que considera relevantes del texto del Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico presentado a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, tanto de la Parte General como del Proyecto de Inversiones, de cuyo examen concluye que \u201cen el proyecto original, si bien se hace referencia directa a la institucionalidad del R\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, en el marco de los programas de inversi\u00f3n de reducci\u00f3n de pobreza, y, m\u00e1s precisamente, concernientes al modelo administrativo para la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, nunca se hizo referencia a la liquidaci\u00f3n del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, CAPRECOM Y CAJANAL EICE.\u201d(Negrillas del original) \u00a0<\/p>\n
Enseguida la demanda trascribe apartes de la exposici\u00f3n de motivos al mencionado proyecto, de los cuales llega a concluir que en los mismos \u201cno se hace referencia a la liquidaci\u00f3n del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, de CAPRECOM y de CAJANAL EICE\u201d. (Negrillas el original). Sin embargo, admite que en dichos apartes hay una referencia a la Unidad Administrativa Especial que entrar\u00eda a asumir la administraci\u00f3n de las pensiones ya reconocidas por las entidades cuya liquidaci\u00f3n se llegara a decretar. \u00a0<\/p>\n
Prosigue el demandante fundamentando el primer cargo de inconstitucionalidad formal, y para ello afirma que en el informe de ponencia para el primer debate conjunto del Proyecto de Ley cuyo tr\u00e1mite se viene analizando, \u201cfueron excluidos los art\u00edculos 30 y 31, que creaban COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial ya citada.\u201d Y que en dicho informe de ponencia no se hizo ninguna referencia a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM, ni de CAJANAL. Adicionalmente, se\u00f1ala que en el texto aprobado por las comisiones conjuntas en donde se surti\u00f3 el primer debate, no se incluyeron tampoco los mencionados art\u00edculos 30 y 31 del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, ni se hizo la m\u00e1s m\u00ednima referencia a la liquidaci\u00f3n de las entidades en menci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa entonces la demanda explicando que en la ponencia para segundo debate tampoco aparece el art\u00edculo 3l, correspondiente al 155 aqu\u00ed demandado, ni referencia alguna a la mencionada liquidaci\u00f3n de entidades; y que como se puede evidenciar al leer el pronunciamiento del Gobierno sobre la ponencia para segundo debate1, \u00a0fue el Ejecutivo, por medio del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien propuso, sin dar una justificaci\u00f3n espec\u00edfica, incluir en la Ley los art\u00edculos mediante los cuales se decreta la liquidaci\u00f3n del \u00a0Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL. Es decir, el demandante estima que el Gobierno utiliz\u00f3, para fundamentar la liquidaci\u00f3n de dichas entidades, la misma justificaci\u00f3n que adujo para la creaci\u00f3n de COLPENSIONES.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la demanda rese\u00f1a c\u00f3mo el art\u00edculo propuesto por el Gobierno fue aprobado sin cambios durante el segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, y que el texto unificado por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n acogi\u00f3 dicha redacci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicado el tr\u00e1mite anterior, prosigue la demanda arguyendo que, conforme al principio de consecutividad, \u201cle est\u00e1 constitucionalmente prohibido al legislador discutir proyectos de ley en menos de tres debates, como sucede con el procedimiento legislativo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u201d Adem\u00e1s, \u201cseg\u00fan el principio de identidad, le est\u00e1 constitucionalmente prohibido al legislador incluir normas cuyos temas no han sido objeto de discusi\u00f3n en el primer debate\u2026\u201d. Y a\u00f1ade que \u201csi el legislador incurre en una de las prohibiciones que se derivan de estos dos principios, se produce un vicio insubsanable de procedimiento, que determina la inconstitucionalidad de la ley aprobada\u2026\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En seguida, refiri\u00e9ndose concretamente al art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 que demanda, afirma que si bien durante el tr\u00e1mite de su aprobaci\u00f3n, desde el proyecto inicial, pasando por el primer debate en las comisiones conjuntas, se habl\u00f3 de la creaci\u00f3n de COLPENSIONES como un mecanismo para institucionalizar la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media cuando se llegara a decretar la liquidaci\u00f3n de las entidades que actualmente administran dicho r\u00e9gimen, nunca se hizo referencia a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM \u00a0ni de CAJANAL; m\u00e1s bien, prosigue la demanda, los t\u00e9rminos del proyecto dan a entender que la liquidaci\u00f3n ser\u00eda un tema que ser\u00eda tratado posteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, concluye la demanda que la liquidaci\u00f3n de esas entidades mediante la misma Ley del Plan no fue un tema aprobado en primer debate, ni mucho menos la liquidaci\u00f3n de las mismas. Por lo cual, le estaba prohibido al legislador incluir una norma como la demandada, cuyo tema no fue discutido ni aprobado en primer debate, ni tratado durante la elaboraci\u00f3n del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Cargos de inconstitucionalidad material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene en este ac\u00e1pite la demanda, que al legislador le est\u00e1 prohibido incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido, o bien no corresponda al de la parte general de dicho Plan, esto es a objetivos y metas de desarrollo econ\u00f3mico o social, o bien no consistan en instrumentos para la ejecuci\u00f3n de las anteriores metas. Dicho lo anterior, afirma que el contenido normativo de la disposici\u00f3n que acusa, en cuanto ordena liquidar tres entidades p\u00fablicas, no corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico 2006- 2010. A su parecer, la creaci\u00f3n de una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico como COLPENSIONES s\u00ed puede ser entendida como un programa de esta naturaleza, mas no as\u00ed \u00a0la liquidaci\u00f3n del ISS, CAPRECOM o CAJANAL, puesto que una liquidaci\u00f3n no es una serie de operaciones encaminadas a lograr un prop\u00f3sito, es decir un programa, sino el acto final de un proceso con el que concluye la existencia jur\u00eddica de una entidad. Adicionalmente, la liquidaci\u00f3n de entidades tampoco puede ser mirada como una forma de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica, ni durante el tr\u00e1mite del proyecto se suministr\u00f3 ninguna justificaci\u00f3n sobre la naturaleza planificadora de esa medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, concluye la demanda, implica que el Congreso carec\u00eda de competencia para aprobar dentro de una ley del Plan de desarrollo econ\u00f3mico, una norma como contenida en el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto liquida las citadas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, afirma que dicha norma implica una vulneraci\u00f3n de la regla de unidad de materia y del principio de coherencia que preside la aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, pues el \u00fanico objetivo enunciado en la parte general de la Ley 1151 que podr\u00eda justificar la liquidaci\u00f3n de las tres entidades mencionadas en el art\u00edculo 155 ser\u00eda el prop\u00f3sito mencionado en el numeral 6.2.1 de la Parte General (participaci\u00f3n directa el Estado en actividades empresariales y organizaci\u00f3n del marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media con prestaci\u00f3n definida) y la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial prevista en el art\u00edculo 172 (Colpensiones). No obstante la relaci\u00f3n de conexidad de la medida liquidatoria con dichos objetivos, dice la demanda, \u00a0no es directa ni inmediata. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, a manera de conclusi\u00f3n dice la demanda que no es un objetivo de la Ley del Plan Nacional de desarrollo liquidar personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico del orden nacional, cometido que debe lograrse mediante la funci\u00f3n que se le asigna al Congreso de la Rep\u00fablica en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 superior; y que en el caso concreto, la norma acusada es una disposici\u00f3n instrumental indirecta, desconectada del contexto de la ley en que se inserta, que adem\u00e1s, no contiene propiamente un programa orientado a la ejecuci\u00f3n de la metas se\u00f1aladas en la parte general de dicha ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expediente D-6926 \u00a0<\/p>\n
Esta segunda demanda recae sobre los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. Al parecer del actor, ellos desconocen los art\u00edculos 150 numeral 3\u00ba, 150 numerales 7\u00ba y 10\u00ba, y 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tras referirse a los antecedentes hist\u00f3ricos de la actividad p\u00fablica de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica que regula la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y al fundamento normativo con base en el cual se expide cada cuatro a\u00f1os la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, la demanda entra a explicar las razones de la violaci\u00f3n constitucional por parte de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala que cuando el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 crea una entidad administradora de pensiones, que se denominar\u00e1 COLPENSIONES, vulnera las normas superiores relativas a la expedici\u00f3n del Plan de Desarrollo, pues dicha ley se debe expedir con base en las normas de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo y en las facultades que le confiere al Congreso el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 superior, al paso que las leyes de modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica deben expedirse con base en el numeral 7\u00aa del art\u00edculo 150 de la Carta y en la Ley 489 de 1998. Es decir, a juicio del demandante la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n no puede llevarse a cabo mediante la expedici\u00f3n de una Ley del Plan de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, indica que los incisos siguientes del mismo art\u00edculo 155 (incisos tercero y cuarto) vulneran las mismas normas constitucionales mencionadas, porque contienen aspectos reglamentarios, de ejecuci\u00f3n y cumplimiento de esta reestructuraci\u00f3n administrativa, que deben desarrollarse mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria. Y por \u00faltimo, afirma que la conformaci\u00f3n de la junta directiva de COLPENSIONES dispuesta en el art\u00edculo 155 viola el canon 103 de la Constituci\u00f3n, pues no tiene en cuenta a los pensionados, a los servidores p\u00fablicos, a la comunidad ni a los trabajadores, que en virtud del principio de participaci\u00f3n deben ser parte en la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas en materia pensional. Se desconoce tambi\u00e9n, dice, el mandato legal contenido en el art\u00edculo 32 de la Ley 489 de 1998, relativo a la democratizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasando a referirse a la constitucionalidad del art\u00edculo 156 de la Ley acusada, sostiene que esta norma est\u00e1 afectada de los mismos vicios de inconstitucionalidad de la anterior. Lo anterior, por cuanto \u00a0dicho art\u00edculo es tambi\u00e9n una modificaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Adicionalmente, dicha disposici\u00f3n crea un sistema especial de carrera administrativa para los empleados de la nueva entidad, sin que se ofrezca ninguna justificaci\u00f3n para la creaci\u00f3n de tal r\u00e9gimen especial, como ha sido exigido por la jurisprudencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega tambi\u00e9n que el contenido de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 no tiene ninguna relaci\u00f3n objetiva y razonable con la tem\u00e1tica general y dominante de la Ley en que se insertan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reitera entonces la demanda que los art\u00edculos 155 y 156 superiores representan cada uno una ley ordinaria que corresponde al ejercicio de facultades que por separado otorga la Constituci\u00f3n al Congreso, a saber: las mencionadas en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150, relativas a la expedici\u00f3n del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico; las \u00a0que regula el numeral 7\u00ba del mismo art\u00edculo, concernientes a la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n y, finalmente, aquellas que menciona el numeral 10\u00ba del mismo canon 150 constitucional, referentes a la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias el ejecutivo. Esta circunstancia evidencia, sugiere la demanda, que dichas normas irrespetan el principio de unidad de materia y que su t\u00edtulo no corresponde al de la materia que regulan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la demanda afirma que los art\u00edculos 155 y 156 no fueron aprobados en primer debate en la comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara legislativa, ni en segundo debate en cada una de las plenarias de ambas c\u00e1maras. Finalmente, tampoco obtuvieron sanci\u00f3n presidencial, por lo cual no pueden ser considerados como leyes de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones: \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
En forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien sostuvo que los cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento formulados en la demanda son infundados, pues al revisar el contenido de los textos propuestos a consideraci\u00f3n de las c\u00e1maras legislativas, se observa que \u201cdesde el principio aparecen los elementos que permiten identificar que los art\u00edculos demandados tuvieron los debates exigidos reglamentariamente, pues si bien su redacci\u00f3n fue variando, los temas de que ellos \u00a0tratan se consideraron expresamente en todos los debates.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el interviniente estima que el problema de fondo que s\u00ed debe resolver la Corte es el concerniente a si mediante la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo es posible crear entidades que hagan parte de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Al respecto, estima que ello s\u00f3lo ser\u00eda posible si entre las entidades creadas y los objetivos del Plan existe una correspondencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso presente, sostiene el interviniente que en cuanto uno de los objetivos del Ley 1151 de 2007 es el rese\u00f1ado en el literal f) del art\u00edculo1\u00ba, relativo a la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado en el marco de actividades empresariales, objetivo para cuyo cumplimiento la misma ley prev\u00e9 un programa dirigido a \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d, se tiene que \u201cel contenido del art\u00edculo 156 encuentra asidero en el texto del propio Plan\u201d, pero no as\u00ed el texto del art\u00edculo 155 de la Ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Universidad del Rosario aboga por la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la constitucionalidad del art\u00edculo 156 de la misma Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando dentro del t\u00e9rmino legalmente previsto, intervino dentro del proceso el ciudadano Germ\u00e1n Eduardo Quintero Rojas, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Defendi\u00f3 la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose al procedimiento de expedici\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, destaca la intervenci\u00f3n que ambos fueron presentados por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica en la versi\u00f3n original del proyecto. Dichos art\u00edculos, agrega, respond\u00edan a los nombres de \u201cAdministraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Primea Media con prestaci\u00f3n definida\u201d y \u201cGesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y fiscalizaci\u00f3n de contribuciones parafiscales\u201d, los cuales estaban referidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en el ac\u00e1pite denominado \u201cModelo Administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
Prosigue la intervenci\u00f3n se\u00f1alando que presentadas esas iniciativas por el Gobierno Nacional, esos art\u00edculos fueron abordados por los ponentes designados para el primer debate, quienes decidieron no incluirlos en el proyecto que sometieron a consideraci\u00f3n de las comisiones conjuntas; no obstante, expresamente indicaron que deb\u00eda continuarse con la discusi\u00f3n del asunto dentro del tr\u00e1mite parlamentario, y as\u00ed fue aprobado por dichas comisiones. Al respecto, en fundamento de estas afirmaciones citan apartes del acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00ba 85 del 21 de marzo de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa el Ministerio de Hacienda se\u00f1alando que en desarrollo de esa decisi\u00f3n de las comisiones conjuntas, los art\u00edculos fueron nuevamente abordados por los ponentes designados para segundo debate. Es esta oportunidad, nuevamente dejaron constancia de la discusi\u00f3n surtida y del desacuerdo existente entre ellos, raz\u00f3n por la cual remitieron la decisi\u00f3n del asunto a las plenarias. En fundamento de estas aseveraciones citan la Gaceta 142 de 26 de abril de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante carta dirigida la Congreso de la Rep\u00fablica, el Gobierno insisti\u00f3 en las iniciativas contenidas en los dos art\u00edculos, sugiriendo y aprobando la inclusi\u00f3n de los mismos en el Segundo debate. La intervenci\u00f3n trascribe dicha carta, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 154 de 2 de mayo de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma enseguida la intervenci\u00f3n, que luego de ser incluidos y aprobados por la Plenaria (no dice de qu\u00e9 c\u00e1mara), los art\u00edculos fueron aprobados por la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n y finalmente incluidos en el texto definitivo de la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De todo lo anterior, el Ministerio de Hacienda concluye que el Congreso nunca neg\u00f3 la iniciativa, sino que al contrario siempre manifest\u00f3 y resalt\u00f3 la importancia del asunto que se debat\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entra luego el Ministerio de Hacienda a referirse a los principios de identidad y consecutividad, y al alcance que a los mismo le ha dado la jurisprudencia constitucional, destacando que la obligaci\u00f3n del legislador consiste en que los art\u00edculos nuevos que se introduzcan durante el tr\u00e1mite legislativo correspondan a temas y asuntos tratados previamente en las comisiones. Y refiri\u00e9ndose al caso de las normas acusadas, se\u00f1ala que, a su parecer, es innegable que la institucionalidad pensional fue abordada por el legislador desde el inicio del tr\u00e1mite parlamentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa entonces la intervenci\u00f3n a estudiar el tema del principio de coherencia que preside la aprobaci\u00f3n del Plan nacional de desarrollo, y afirma que en el caso de las normas en discusi\u00f3n resulta claro que tanto la creaci\u00f3n de la nueva entidad administradora del r\u00e9gimen de prima media, como la liquidaci\u00f3n de las existentes y la creaci\u00f3n de la unidad administrativa especial de gesti\u00f3n de pensiones y contribuciones parafiscales guardan una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con los objetivos y programas incluidos en el Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose entonces al principio de unidad de materia, destaca el Ministerio que la presentaci\u00f3n inicial del Plan de Desarrollo por parte del Gobierno Nacional planteaba ya la necesidad y conveniencia de reformular la institucionalidad del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y las dificultades e inconsistencias encontradas en el mismo, asuntos que se encontraban recogidos en las Bases del Plan, concretamente en el art\u00edculo que corresponde al actual 3\u00ba de la Ley 1151 de 2007. Estas reflexiones guardan, agrega, una relaci\u00f3n de coherencia con los prop\u00f3sitos recogidos en el mismo Plan, relativos a la reorganizaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n estatal de dicho r\u00e9gimen, en una \u00fanica entidad p\u00fablica del orden nacional. Consecuencia obvia de lo cual es la liquidaci\u00f3n de las entidades que actualmente llevan a cabo dicha administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Ministerio arguye que si bien es cierto que el Plan Nacional de Desarrollo tiene un contenido espec\u00edfico y que no puede ser empleado para expedir normas indiscriminadamente, ello no significa que la reestructuraci\u00f3n administrativa no guarde una relaci\u00f3n de conexidad directa \u00a0con los objetivos del Plan en ciertos casos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de la entidad p\u00fablica de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano C\u00e9sar Fabi\u00e1n Romero Roa, quien defendi\u00f3 la exequibilidad de las normas demandadas a partir de las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Inicialmente el interviniente se refiere a las falencias que llegaron a detectarse en el r\u00e9gimen pensional de prima media con prestaci\u00f3n definida y a las posibles soluciones que fueron planteadas para remediar tales falencias. Al respecto, destaca c\u00f3mo este r\u00e9gimen se fundament\u00f3 en un mecanismo de solidaridad intergeneracional, en el que los trabajadores deb\u00edan aportar para pagar las pensiones de las personas ya retiradas, y en el cual se acumulaban peque\u00f1as o ninguna reserva. Consecuencia de esta caracter\u00edstica fue que inevitablemente el sistema se hizo insostenible con el paso del tiempo, debido a los cambios demogr\u00e1ficos ocurridos en Colombia, pues los pensionados constituyen un porcentaje cada vez mayor de la poblaci\u00f3n, y sus mesadas deben ser pagadas cada vez por m\u00e1s tiempo. De otro lado, el esquema institucional del r\u00e9gimen pensional de prima media, con m\u00faltiples administradores, incidi\u00f3 en que los costos de las decisiones tomadas por cada uno de ellos fuera efectivamente asumida por el administrador, costos que se trasmitieron a lo largo del sistema, perjudicando tanto a los pensionados como a los mismos aportantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, la intervenci\u00f3n explica que las normas demandadas constituyen un esfuerzo necesario para fortalecer institucionalmente al Estado en su papel de reconocedor de derechos pensionales en condiciones de igualdad y justicia, y para garantizar una viabilidad en el esquema. Dichas normas establecen un \u00fanico responsable de la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media, el cual estar\u00e1 encargado de su viabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho lo anterior, la intervenci\u00f3n entra a refutar las acusaciones relativas a presuntos vicios en el tr\u00e1mite de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, por supuesto desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad. Tras recordar la amplia jurisprudencia vertida por esta Corporaci\u00f3n sobre el alcance de tales principios, sostiene que en el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n de la ley acusada, dentro de la principales metas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo siempre se encontr\u00f3, en el numeral 6.2.1 del ac\u00e1pite 6\u00ba del art\u00edculo 6\u00ba, una propuesta para organizar el marco institucional del r\u00e9gimen de prima media en el orden nacional. \u00a0Dicha propuesta de reingenier\u00eda, agrega, estuvo presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de dicha Ley, desde la exposici\u00f3n de motivos, pasando por las ponencias para primero y segundo debate, y en los textos aprobados por las comisiones conjuntas y las plenarias. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, precisando \u00a0la forma en que se surti\u00f3 el tr\u00e1mite de esta propuesta reorganizativa del marco institucional del r\u00e9gimen pensional de prima media, el Departamento Nacional de planeaci\u00f3n se\u00f1ala que en la ponencia para primer debate se mantuvo la estructura del proyecto de ley presentado por el Gobierno, pero que en cuanto a la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media no se incluyeron en el proyecto presentado por los ponentes los art\u00edculos 30 y 31 relativos al tema, que conten\u00edan los mecanismos que el Gobierno consideraba id\u00f3neos para la reingenier\u00eda del mismo. Sin embargo, las comisiones conjuntas dejaron constancia de que el Congreso de la Rep\u00fablica consideraba \u00a0importante continuar con la discusi\u00f3n dentro del tr\u00e1mite del proyecto de ley. As\u00ed pues, el texto aprobado por las comisiones terceras y cuartas conten\u00eda el programa de reingenier\u00eda del r\u00e9gimen de prima media, pero no los mecanismos \u00a0para llevar a cabo tal reorganizaci\u00f3n. Ello en virtud de que los ponentes no los incluyeron dentro del proyecto que fue sometido a consideraci\u00f3n y votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este punto, Planeaci\u00f3n \u00a0destaca que del art\u00edculo 22 \u00a0de la Ley 152 de 1994 se desprende que si un asunto fue aprobado por la comisiones conjuntas, el tema tratado puede presentar modificaciones en las plenarias, sin que el proyecto deba regresar a comisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, explicando c\u00f3mo prosigui\u00f3 el tr\u00e1mite legislativo, Planeaci\u00f3n dice que al preparar la ponencia para segundo debate, los ponentes no lograron ponerse de acuerdo para presentar una propuesta de articulado en lo relativo a la institucionalidad de la seguridad social y la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, por lo que dejaron el asunto a la definici\u00f3n de las plenarias. \u00a0En este estado, el Gobierno Nacional, consciente de la necesidad de que la reingenier\u00eda del r\u00e9gimen de prima media tuviera mecanismos id\u00f3neos para lograr calidad y oportunidad en los servicios al pensionado, con fundamento en lo dispuesto por el art\u00edculo 23 de la ley 152 de 1994, present\u00f3 una propuesta de modificaci\u00f3n a algunas disposiciones del proyecto en curso, incluyendo los art\u00edculos relativos a la institucionalidad de la seguridad social y la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, as\u00ed como a la gesti\u00f3n de las obligaciones pensionales y las contribuciones parafiscales de la protecci\u00f3n social. Posteriormente, las plenarias del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes aprobaron los art\u00edculos propuestos por el Gobierno, bajo los n\u00fameros 173 y 174 en la c\u00e1mara alta y 171 y 172 en la baja. Como eran id\u00e9nticos, sobre ellos, dice Planeaci\u00f3n, no se pronunci\u00f3 la comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Pasa la intervenci\u00f3n a referirse a la presunta violaci\u00f3n del principio de consecutividad, que seg\u00fan una de las demandas se habr\u00eda producido porque la liquidaci\u00f3n del ISS, CAPRECOM y CAJANAL no fue propuesta por el Gobierno y tampoco fue abordada por el legislador en el primer debate. Al respecto, indica que la Corte ha explicado que la obligaci\u00f3n de surtir los cuatro debates se predica de los proyectos de ley y no de cada art\u00edculo en particular, y que el principio de identidad es flexible. Destaca entonces que existe una relaci\u00f3n estrecha entre los art\u00edculos propuestos inicialmente, en donde se hablaba de que Colpensiones ser\u00eda la \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de prima media, y la liquidaci\u00f3n de las entidades mencionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prosiguiendo con el tema de la conexidad inmediata entre el Plan de Desarrollo y las medidas adoptadas en las normas acusadas, Planeaci\u00f3n refuta el cargo de una de las demandas, seg\u00fan el cual la reforma de la estructura de la administraci\u00f3n nacional no puede ser objeto de la Ley del Plan de desarrollo, sino de otra ley expedida con fundamento en las facultades legislativas asignadas la Congreso por el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 superior. Para ello recuerda que la planeaci\u00f3n ha sido entendida como el intento de articular el conjunto de instrumentos de regulaci\u00f3n del Estado para el cumplimiento de objetivos de desarrollo, en el mediano y largo plazo. As\u00ed las cosas, la determinaci\u00f3n acerca de la pertinencia de una norma instrumental contenida en el Plan de Desarrollo debe pasar por establecer si la misma constituye una herramienta necesaria para llevar a cabo los prop\u00f3sitos del mismo plan. Destaca entonces la intervenci\u00f3n, que en el caso de la Ley 1151 de 2007, dentro de lo objetivos de Plan el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0incluye \u00a0el prop\u00f3sito de encontrar soluciones a las deficiencias en la cobertura y calidad en la seguridad social, y que el art\u00edculo 8\u00aa ib\u00eddem , contentivo de los principales programas del Plan, incluye la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda buscando entre otras metas la de mantener los derechos de los asegurados y garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios, implantando un nuevo modelo de aseguramiento p\u00fablico en salud, pensiones y riesgos profesionales. Dentro de este contexto, prosigue la intervenci\u00f3n de Planeaci\u00f3n, la propuesta de creaci\u00f3n de una nueva entidad administradora del r\u00e9gimen de prima media y la liquidaci\u00f3n de las actualmente existentes responde a un objetivo claramente establecido, no s\u00f3lo en el mencionado art\u00edculo 8\u00ba, sino en todas las bases del plan, no modificadas durante el tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, se pregunta Planeaci\u00f3n si existe una limitaci\u00f3n por raz\u00f3n de la materia, adicional al principio de conexidad inmediata, que impida al legislador modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional mediante una norma contenida en la Ley del Plan de Desarrollo, teniendo que producir tal reforma mediante una ley ordinaria; \u00a0al respecto, se\u00f1ala que tal limitaci\u00f3n conducir\u00eda a la inejecutabilidad del Plan, pues \u201cromper\u00eda el silogismo que se construye en el proceso de planeaci\u00f3n, vale decir, una secuencia entre los objetivos, los programas, los recursos para su cumplimiento y las medidas para su ejecuci\u00f3n\u201d. A\u00f1ade que si tal limitaci\u00f3n existiera \u201cel Plan adoptado mediante una ley que deber\u00eda ser t\u00edtulo suficiente para su cumplimiento, requerir\u00eda de otras leyes para su perfeccionamiento\u201d, lo cual no s\u00f3lo atentar\u00eda contra su naturaleza, sino que dilatar\u00eda su cumplimiento en el tiempo. Adicionalmente, la intervenci\u00f3n destaca que esta Corporaci\u00f3n, en fallos precedentes, no ha dudado en considerar que, en cuanto tenga un nexo de conexidad inmediata, resulta viable la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n mediante una medida adoptada en una norma contenida en la Ley del Plan. 2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la intervenci\u00f3n de Planeaci\u00f3n Nacional se refiere a otros cargos de inconstitucionalidad formulados en una de las demandas, en especial al relativo a la conformaci\u00f3n de la Junta directiva de Colpensiones, y al respecto indica la participaci\u00f3n no est\u00e1 constitucionalmente concebida como un mecanismo de coadministraci\u00f3n, y que ninguna norma superior as\u00ed lo indica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones, Planeaci\u00f3n Nacional solicita a la corte que los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 sean declarados exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, CAJANAL E.I.C.E.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Oportunamente intervino el ciudadano Fernando Antonio Torres G\u00f3mez, quien en representaci\u00f3n de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, CAJANAL E.I.C.E., manifest\u00f3 a la Corte que coadyudaba \u00a0las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n presentadas dentro de este proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando dentro del t\u00e9rmino, intervino el ciudadano Sergio Armando Colmenares Porras, Director Jur\u00eddico Nacional del Instituto de Seguros Sociales, quien expuso ante la Corte que los cargos de inconstitucionalidad material esgrimidos en contra de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, a su parecer, no cumpl\u00edan los requisitos exigidos para proceder al examen de constitucionalidad respectivo, pues part\u00edan de equ\u00edvocos, supuestos falsos o meras apreciaciones subjetivas del accionante. Y en cuanto a los cargos de inconstitucionalidad formal, sostuvo tambi\u00e9n si lo que las demandas pretend\u00edan era atacar tales normas por vicios en su formaci\u00f3n, ten\u00edan que haber se\u00f1alado claramente el tr\u00e1mite establecido en la Constituci\u00f3n y el defecto procedimental del acto acusado, exigencia que a su parecer no se cumpli\u00f3 en la presente oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De cualquier manera, el interviniente solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando dentro de la oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega, quien en defensa de la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados, expuso lo siguiente respecto de los vicios de forma planteados en las dos demandas acumuladas: \u00a0<\/p>\n
Destaca inicialmente el ciudadano, que las normas constitucionales y legales pertinentes contemplan la posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos durante el segundo debate de un proyecto cualquiera de ley, y tambi\u00e9n del proyecto del ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico. Al respecto relaciona y comenta el contenido normativo de los art\u00edculos 178 de la Ley 5\u00aa de 1993, 186 ib\u00eddem y 22 de la Ley 152 de 1994. As\u00ed mismo, trae a colaci\u00f3n la jurisprudencia vertida por esta Corporaci\u00f3n sobre el tema, en especial la contenida en la Sentencia C-305 de 20043, en donde se hizo ver c\u00f3mo las adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, refiri\u00e9ndose de manera concreta al tr\u00e1mite surtido para la aprobaci\u00f3n de los actuales art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, el ciudadano Plazas Vega explica por qu\u00e9 las iniciativas legislativas contenidas en ellos (i) formaron parte del proyecto presentado por el ejecutivo desde el primer momento; (ii) fueron tratadas en primer debate en las comisiones conjuntas; (iii) las comisiones, en los informes que estaban obligadas a rendir, lejos de rechazarlas, consideraron importante continuar con la discusi\u00f3n del asunto dentro del tr\u00e1mite legislativo, para que el tema fuera decidido en las plenarias; (iv) el Gobierno insisti\u00f3 en su inclusi\u00f3n en el texto presentado a consideraci\u00f3n de las plenarias; (v) fueron aprobadas por las Plenaria del Senado e incluidas en el texto conciliado bajo los art\u00edculos 171 y 172, correspondientes a los actuales art\u00edculos 155 y 156 demandados. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en el anterior recuento, el interviniente afirma que el tr\u00e1mite legislativo de las normas acusadas no desconoci\u00f3 los principios de consecutividad ni de identidad flexible que presiden la aprobaci\u00f3n de las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007, por los aspectos por \u00e9l analizados, y la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del art\u00edculo 155 y el art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007. En sustento de esa solicitud, expuso las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Dice el se\u00f1or procurador que \u201c(e)s propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de una C\u00e1mara modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley que su hom\u00f3loga \u00a0ha estudiado y aprobado, modificaciones que s\u00f3lo encuentran un l\u00edmite y es el que se se\u00f1ala en el art\u00edculo 158 constitucional, es decir, que las modificaciones que se introduzcan \u00a0a los proyectos de ley, incluso en la forma de preceptos nuevos, deber\u00e1n \u00a0respetar de manera inequ\u00edvoca la regla de la unidad de materia\u2026\u201d. Agrega que para superar las divergencias que puedan surgir por el hecho de que una C\u00e1mara introduzca modificaciones al proyecto en curso, se ide\u00f3 el mecanismo de las comisiones de conciliaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entrando a referirse al caso objeto de estudio, dice el Ministerio P\u00fablico que al incorporarse las disposiciones acusadas, durante el segundo debate del proceso legislativo en la C\u00e1mara de Representantes y en el \u00a0Senado de la Rep\u00fablica, \u201cse cumpli\u00f3 con lo dispuesto en el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que autoriza la inclusi\u00f3n de adiciones en dicho debate\u201d. De la misma forma, agrega, \u201cse cumpli\u00f3 a cabalidad con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 186 y 189 de la Ley 5\u00aa de 1992, relacionados con la integraci\u00f3n de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para zanjar las diferencias que se presentaron en relaci\u00f3n con el proyecto\u2026\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido lo anterior, el concepto fiscal entra a estudiar si se observ\u00f3 la regla de la unidad de materia en la incorporaci\u00f3n de los art\u00edculos nuevos introducidos en el segundo debate. Al respecto se\u00f1ala que las normas del Plan de Desarrollo \u201cpueden establecer mecanismos distintos a la pol\u00edtica econ\u00f3mica estatal, y el Estado como director de la econom\u00eda p\u00fablica y privada, puede crear, modificar y, derogar normas, que si bien, en principio corresponden a distintas leyes o estatutos, est\u00e1n \u00edntimamente ligadas al concepto de desarrollo\u2026\u201d. Agrega que trat\u00e1ndose de la Ley del Plan, \u201cella puede contemplar un universo muy amplio no solamente de metas econ\u00f3micas sino de normas jur\u00eddicas tendientes a consagrar los mecanismos para la correcta ejecuci\u00f3n del mismo, de all\u00ed que puede referir a un sinn\u00famero de temas, sin que ese s\u00f3lo hecho pueda dar lugar a que se hable del desconocimiento de la regla contenida en el art\u00edculo 158 constitucional.\u201d Sin embargo, destaca que lo anterior no significa que mediante la Ley del Plan se puedan modificar o adicionar disposiciones que no tengan conexidad alguna con lo regulado en dicha ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bas\u00e1ndose en las conclusiones anteriores, prosigue la vista fiscal indicando c\u00f3mo a su parecer los contenidos normativos establecidos en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se refieren a la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas, son elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo que por lo tanto desconocen la \u00a0regla de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar esta opini\u00f3n, se\u00f1ala que el inciso primero del art\u00edculo 155, que se titula \u201cDe la institucionalidad de la Seguridad Social del R\u00e9gimen de Prima Media de Prestaci\u00f3n de Definida\u201d, establece unos par\u00e1metros generales que resultan compatibles con los objetivos del plan, pues dicho inciso se\u00f1ala que con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales \u00a0en condiciones de sostenibilidad, eficiencia \u00a0y econom\u00eda se mantendr\u00e1 una participaci\u00f3n p\u00fablica en su prestaci\u00f3n; as\u00ed mismo, dicho inciso autoriza a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con los particulares para la constituci\u00f3n de sociedades que administren estos riesgos o participen en el capital de los existentes, o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades p\u00fablicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas, cosa que, a juicio del Ministerio P\u00fablico, resulta coherente con los objetivos generales del Plan, que consagran como una pol\u00edtica estatal la promoci\u00f3n y reducci\u00f3n de la pobreza y el atacar las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social. Por ello, el se\u00f1or Procurador solicita la declaratoria de \u00a0exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
No obstante, estima la vista fiscal que no sucede lo mismo con los siguientes incisos del mencionado art\u00edculo 155 en donde se crea una empresa industrial y comercial del Estado, denominada Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, pues \u00a0\u201csi bien, esta disposici\u00f3n puede ser consecuencia del inciso primero con el fin de materializar el alcance del mismo, \u00e9sta es una decisi\u00f3n que le corresponde expedir al Congreso de la Rep\u00fablica en otro momento, en el desarrollo ordinario de la actividad legislativa, pues no es admisible que se utilice el Plan Nacional de Desarrollo como el medio para modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u2026\u201d. \u00a0Y lo mismo sucede, dice, con los incisos tercero y cuarto que establecen la naturaleza de Colpensiones y ordenan la liquidaci\u00f3n de Cajanal, Caprecom y del Instituto de los Seguros Sociales, \u201clo cual se erige en una norma que no le correspond\u00eda al legislador expedir como componente del Plan de Desarrollo\u201d, pues \u201cen nada se relaciona la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas con los objetivos primarios del Plan Nacional de Desarrollo\u201d. \u00a0Por esa raz\u00f3n, el se\u00f1or Procurador solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 2, 3 \u00a0y 4 del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose por \u00faltimo a la constitucionalidad del art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007, dice la vista fiscal que dicha norma modifica la estructura de la administraci\u00f3n nacional al crear la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, a la cual se le asignan funciones relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales. Agrega que la disposici\u00f3n tambi\u00e9n consagra la forma de administraci\u00f3n de la mencionada entidad p\u00fablica y le concede facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0para que expida normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema espec\u00edfico de carrera de los empleados de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, afirma que \u201csi se revisa detenidamente la integridad de la disposici\u00f3n acusada, \u00e9sta contiene un desarrollo legal minucioso que es propio del Sistema de Seguridad Social en pensiones, que sin lugar a dudas puede ser importante para la cobertura y eficacia del sistema, pero que no se vislumbra la conexidad que se debe predicar de normas como estas, respecto de los objetivos perseguidos con la adopci\u00f3n de un Plan Nacional de Desarrollo.\u201d Por esa raz\u00f3n, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 En conjunto las dos demandas acumuladas acusan de inconstitucionales los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo, pero las acusaciones cuestionan espec\u00edficamente los apartes normativos de dichas disposiciones que se refieren a: (i) la creaci\u00f3n de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional denominada Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida; (ii) la liquidaci\u00f3n de CAJANAL, CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere; (iii) la forma en que est\u00e1 conformada la Junta Directiva de COLPENSIONES; y (iv) el otorgamiento al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, cuya creaci\u00f3n se decreta en el art\u00edculo 156 de la Ley acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En contra de estas disposiciones legislativas, se formulan, en s\u00edntesis, los siguientes cargos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Respecto de la liquidaci\u00f3n de las tres entidades mencionadas a que se refiere el art\u00edculo 155 de la Ley acusada, dice la primera demanda que dado que ni en el proyecto de ley original, ni el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas, ni en el proyecto aprobado en primer debate en dichas comisiones, se hizo referencia a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, sino que fue el Ejecutivo quien propuso, sin dar una justificaci\u00f3n espec\u00edfica, incluir en la Ley los art\u00edculos mediante los cuales se decretaba tal liquidaci\u00f3n, se tiene que el Congreso al aprobarlos en segundo debate viol\u00f3 la prohibici\u00f3n constitucional de discutir proyectos de ley en menos de tres debates, y aquella otra derivada del principio de identidad que le impide aprobar en segundo debate disposiciones nuevas cuyos temas no hayan sido objeto de discusi\u00f3n en el primer debate. Por lo anterior, encuentra que se configura vicio de inexequibilidad formal por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad. \u00a0<\/p>\n
– Un segundo cargo de car\u00e1cter material, formulado en la primera de las demandas, consiste en afirmar que el art\u00edculo 155, en cuanto ordena liquidar las tres entidades p\u00fablicas antes mencionadas, no corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan. Lo anterior porque, a juicio del actor, la liquidaci\u00f3n de una entidad no es propiamente un programa, y porque no puede ser vista tampoco como una forma de planeaci\u00f3n. Por tal raz\u00f3n, estima que el legislador viol\u00f3 la prohibici\u00f3n derivada del principio de unidad de materia, que le imped\u00eda incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido no correspondiera a objetivos y metas de desarrollo econ\u00f3mico o social, o a instrumentos para la ejecuci\u00f3n de los anteriores. Agrega que el \u00fanico objetivo enunciado en la parte general de la Ley 1151 que podr\u00eda justificar la liquidaci\u00f3n de las tres entidades mencionadas en el art\u00edculo 155 ser\u00eda el prop\u00f3sito enunciado en el numeral 6.2.1 de la Parte General de dicha Ley, pero que la relaci\u00f3n de conexidad de la medida liquidatoria con dichos objetivos no es directa ni inmediata. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Otro cargo esgrimido tanto en la primera como en la segunda de las demandas acumuladas sostiene que la liquidaci\u00f3n de personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico debe lograrse mediante la funci\u00f3n que se le asigna al Congreso de la Rep\u00fablica en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, y no mediante la funci\u00f3n de expedici\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, a que se refiere el numeral 3\u00b0 de la misma disposici\u00f3n superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la segunda de las demandas acumuladas, se esgrime un cargo de acuerdo con el cual la conformaci\u00f3n de la Junta directiva de COLPENSIONES, dispuesta en el art\u00edculo 155 de la Ley acusada, viola el canon 103 de la Constituci\u00f3n, pues no tiene en cuenta a los pensionados, a los servidores p\u00fablicos, a la comunidad ni a los trabajadores, que en virtud del principio de participaci\u00f3n deben ser parte en la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas en materia pensional. \u00a0<\/p>\n
– Esta segunda demanda acusa tambi\u00e9n el art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007, afirmando que constituye un desarrollo de la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica dispuesta en el art\u00edculo 155, asunto que no pod\u00eda ser desarrollado por el legislador mediante la expedici\u00f3n de la Ley del Plan, sino mediante una ley expedida en desarrollo de las atribuciones que le confiere al Congreso el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, en un \u00faltimo cargo contenido en la segunda demanda se dice que el art\u00edculo 156 concede al presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para crear, injustificadamente, un sistema de carrera administrativa especial para la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Agrega que para el otorgamiento de facultades extraordinarias, el legislador no puede acudir al ejercicio de las facultades que se le confieren en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, sino que debe recurrir a expedir otra ley, dictada con base en las atribuciones otorgadas por el numeral 10\u00b0 de la misma norma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 Las intervenciones oficiales, refutando el cargo de inconstitucionalidad fundado en el desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad, sostienen que los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 figuraban desde el inicio en la versi\u00f3n original del proyecto; que si bien no fueron incluidos por los ponentes en el texto propuesto a consideraci\u00f3n de las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate, estas comisiones aprobaron expresamente que deb\u00eda continuarse con la discusi\u00f3n del asunto dentro del tr\u00e1mite parlamentario restante. Que por iniciativa gubernamental, los mencionados art\u00edculos fueron nuevamente sometidos a consideraci\u00f3n de las plenarias, que los aprobaron. Por lo cual estiman que el tema de estos art\u00edculos, es decir la propuesta para reorganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media en el orden nacional, estuvo presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de la Ley. Esta posici\u00f3n es coadyuvada por el Ministerio P\u00fablico, por la Universidad del Rosario y por el ciudadano Plazas Vega. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, las intervenciones oficiales defienden la existencia de una relaci\u00f3n de conexidad entre la liquidaci\u00f3n del ISS, CAPRECOM y CAJANAL y la creaci\u00f3n de COLPENSIONES, de un lado, y las metas se\u00f1aladas en la parte general del Plan, relativas a la reorganizaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media mediante una \u00fanica entidad p\u00fablica del orden nacional, de otro. Agregan que legislador puede modificar la estructura de la Administraci\u00f3n nacional mediante una norma contenida en la Ley del Plan de Desarrollo, sin necesidad de producir tal reforma mediante una ley ordinaria. En cambio, el se\u00f1or Procurador estima que la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas es un asunto ajeno a la materia del Plan Nacional de Desarrollo, que por lo tanto desconoce la \u00a0regla de unidad de materia. Por su parte, la Universidad del Rosario sostiene que el contenido normativo del art\u00edculo 156 guarda relaci\u00f3n de conexidad con la parte general del Plan, mas no as\u00ed el del 155.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, una de las intervenciones oficiales se opone al cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de participaci\u00f3n, formulado en contra del aparte normativo del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 que se refiere a la conformaci\u00f3n de la junta directiva de COLPENSIONES, arguyendo que dicho principio no exige dise\u00f1ar mecanismos de coadministraci\u00f3n de entidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 As\u00ed las cosas, los problemas jur\u00eddicos que se plantean en el presente proceso son los siguientes: (a) si el proceso legislativo que culmin\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 11551 de 12007 respet\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible, que exigen que los proyectos de ley surtan todos los debates reglamentarios y que aquellas iniciativas nuevas incluidas en el segundo debate correspondan a temas debatidos y aprobados en primer debate; (b) si por la materia sobre la que versan dichas disposiciones \u00a0(modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n mediante la creaci\u00f3n de una entidad y una unidad administrativa especial y la liquidaci\u00f3n de otras tres entidades) puede estimarse que ellas respetan los principios de coherencia y de unidad de materia, que en lo relativo a la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico exigen que las metas y propuestas de la parte general tengan una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica estrecha con los mecanismos previstos en la parte instrumental o de proyectos de inversi\u00f3n. (c) \u00a0si la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en el orden nacional puede llevarse a cabo mediante disposiciones contenidas en la ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, o si se requiere de una ley expedida en desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior; (d) si mediante la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico pueden otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, para expedir normas con fuerza de ley que determinen el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de una entidad p\u00fablica; y (e) si en virtud del principio de participaci\u00f3n, la junta directiva de una entidad p\u00fablica debe conformarse con todos los sectores interesados en las fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas que dicha junta debe definir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4 Para resolver los anteriores problemas jur\u00eddicos, (i) la Corte inicialmente recordar\u00e1 tanto las normas constitucionales y org\u00e1nicas que regulan el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, como su propia jurisprudencia relativa a los principios de consecutividad e identidad flexible, en lo referente a la aprobaci\u00f3n de dicha Ley; y con base en lo anterior, estudiar\u00e1 el cargo de inconstitucionalidad relativo al desconocimiento de dichos principios durante la aprobaci\u00f3n de las normas acusadas. (ii) Enseguida recordar\u00e1 los conceptos que ha vertido esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con los principios de coherencia y unidad estricta de materia en la misma Ley, y con fundamento en estos conceptos jurisprudenciales analizar\u00e1 si existe o no una relaci\u00f3n de conexidad estrecha y de coherencia l\u00f3gica entre las medidas legislativas adoptadas en los art\u00edculos acusados, de un lado, y las metas de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general de Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social contenido en la Ley 1151 de 2007, de otro. (iii) M\u00e1s adelante verificar\u00e1 lo que ha sentado la jurisprudencia en relaci\u00f3n con el contenido material de las normas recogidas en la parte instrumental del Plan, adoptadas para llevar a realizaci\u00f3n las metas y programas propuestos en la parte general del mismo. Y con base en dichos conceptos jurisprudenciales, estudiar\u00e1 el cargo seg\u00fan el cual la reforma de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica son decisiones legislativas que de manera general no pueden adoptarse en una Ley de Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, sino que exigen el tr\u00e1mite de leyes independientes. (iv) Finalmente, la Corte recordar\u00e1 el alcance constitucional del principio de participaci\u00f3n ciudadana, y analizar\u00e1 si el mismo exige que las juntas directivas de las entidades p\u00fablicas tengan una particular conformaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Examen del cargo de inconstitucionalidad referente al desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1 Las normas constitucionales y org\u00e1nicas que regulan la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En diversas ocasiones esta Corporaci\u00f3n ha tenido la oportunidad de explicar cu\u00e1les son las normas que regulan el proceso de expedici\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social. As\u00ed, en la Sentencia 305 de 20044, record\u00f3 que la actividad legislativa de expedici\u00f3n esta Ley est\u00e1 sujeta a: \u201c(i) las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas org\u00e1nicas generales que regulan el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las leyes, contenidas hoy en d\u00eda en la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso; y (iii), de manera especial, a la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de las particularidades del tr\u00e1mite que debe seguir el Congreso para este prop\u00f3sito, en la presente ocasi\u00f3n la Corte encuentra necesario recordar las siguientes normas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Dice el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n, que el proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, que el Gobierno debe elaborarlo con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales, del Consejo Superior de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. Y que debe presentarse a consideraci\u00f3n del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo. \u00a0<\/p>\n
* Conforme lo dispone el inciso segundo de esta misma norma superior, \u201ccon fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada corporaci\u00f3n discutir\u00e1 y evaluar\u00e1 el plan en sesi\u00f3n plenaria.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La misma norma constitucional regula los cambios que pueden ser introducidos por el Congreso al proyecto gubernamental. Al respecto indica que en relaci\u00f3n con la parte general del Plan, los desacuerdos, si los hubiere, \u201cno ser\u00e1n obst\u00e1culo para que el gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas que sean de su competencia.\u201d5\u00a0 En cambio, respecto de la segunda parte de dicha Ley, la misma norma indica que el Congreso \u201cpodr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero\u201d; y enseguida a\u00f1ade que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
* Por su parte, la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, que seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n debe reglamentar \u201ctodo lo relacionado con los procedimientos de… aprobaci\u00f3n… de los planes de desarrollo\u201d, contiene las siguientes disposiciones, pertinentes para la resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico que se analiza en el presente proceso:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 21. Segundo debate. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las C\u00e1maras en sesi\u00f3n plenaria discutir\u00e1 y decidir\u00e1 sobre el proyecto presentado en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusi\u00f3n de nuevos programas o proyectos de inversi\u00f3n, se requerir\u00e1 aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara. En caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y someter\u00e1n nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso el tr\u00e1mite de las modificaciones ampliar\u00e1 el t\u00e9rmino para decidir. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Gobierno Nacional podr\u00e1 introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, se observar\u00e1n las mismas disposiciones previstas en el art\u00edculo precedente, en lo pertinente.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
* La Corte ha explicado que las anteriores son las normas constitucionales y org\u00e1nicas de car\u00e1cter especial que regulan el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico. Pero que, adicionalmente a ellas, deben tenerse en cuenta las reglas generales contenidas en la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso, que en lo no previsto por la Constituci\u00f3n ni por la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo resulten aplicables a ese proceso legislativo.7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De todo este plexo normativo, para lo que interesa al presente proceso, la Corte encuentra oportuno resaltar las siguientes particularidades del tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan: \u00a0<\/p>\n
a. Que el segundo debate del proyecto de Ley del Plan se surte \u201ccon fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos\u201d. \u00a0<\/p>\n
b. Que el Congreso s\u00f3lo \u201cpodr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
c. Que cuando las anteriores modificaciones \u201cse produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara.\u201d No obstante, si esta otra C\u00e1mara no produce tal aprobaci\u00f3n, se debe nombrar una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n que supere las diferencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Que \u201c(e)n cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Gobierno Nacional podr\u00e1 introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2 Los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan. \u00a0<\/p>\n
En ocasiones anteriores la Corte se ha detenido a estudiar el alcance de los principios de consecutividad y de identidad flexible en el proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan. Al respecto ha encontrado que en dicho tr\u00e1mite, como en el de cualquiera otra ley, en aplicaci\u00f3n de dichos principios debe entenderse que tiene plena vigencia la facultad de las comisiones y de las plenarias de introducir modificaciones a los proyectos en curso, seg\u00fan lo disponen el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n8 y el 178 de la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso9.10 Esta facultad, adem\u00e1s, puede consistir en introducir \u201cdisposiciones nuevas\u201d, seg\u00fan lo autoriza expresamente el art\u00edculo 186 de la Ley 5\u00aa de 1992, Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso.11 No obstante, dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso, que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas \u00a0guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto.12 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, refiri\u00e9ndose de manera concreta a la vigencia de los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, la Corte ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cTrat\u00e1ndose de la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, existe una disposici\u00f3n especial, contenida en el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994, arriba trascrito, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusi\u00f3n de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso \u00a0\u201cno ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara.\u201d La norma agrega que “(e)n caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y someter\u00e1n nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del art\u00edculo as\u00ed incluido, a condici\u00f3n de que el tema o materia general sobre el cual \u00e9l versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley. \u201d 13 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto todo lo anterior, pasa la Corte a estudiar si durante el tr\u00e1mite de la aprobaci\u00f3n legislativa de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, se observaron tanto las disposiciones constitucionales y org\u00e1nicas que regulan la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan, como los par\u00e1metros jurisprudenciales que han precisado el alcance las facultades de las c\u00e1maras de introducir modificaciones a los proyectos de esta naturaleza que cursen en el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3 Tr\u00e1mite \u00a0de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el tr\u00e1mite surtido en el Congreso de la Rep\u00fablica para la expedici\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010\u201d fue el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.1. El d\u00eda \u00a06 de febrero de 2007, el Proyecto de ley correspondiente fue presentado por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con su correspondiente exposici\u00f3n de motivos, y radicado en la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes bajo el n\u00famero 201 de 2007 – C\u00e1mara, y en la del Senado bajo el n\u00famero 199 de 2007. Con lo anterior se dio cumplimiento a lo dispuesto por el art\u00edculo 341 superior, seg\u00fan el cual el proyecto correspondiente a la ley cuatrienal del Plan de Desarrollo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo. El Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso N\u00b0 32, correspondiente al 8 de febrero de 2007.14 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tema de que tratan los art\u00edculos 155 y 156 aqu\u00ed acusados, dentro del T\u00edtulo II del Proyecto de Ley, correspondiente al \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, se encontraba el Cap\u00edtulo II titulado \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d. El art\u00edculo 6\u00b0 de dicho Cap\u00edtulo, bajo el numeral 6\u00b0 denominado \u201cUn mejor Estado al Servicio de los Ciudadanos\u201d, inclu\u00eda el sub numeral 6.2, del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201c6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS \u00a0<\/p>\n
\u201cLa soluci\u00f3n y atenci\u00f3n de los requisitos y retos del Estado Comunitario asegurar\u00e1n las condiciones propicias para consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralizaci\u00f3n y la seguridad democr\u00e1tica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe apoyar\u00e1 la figura de un Estado que planee, promueva y regule all\u00ed donde est\u00e1 su tarea estrat\u00e9gica y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado Comunitario. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se profundizar\u00e1 en la transformaci\u00f3n institucional que garantice organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administraci\u00f3n p\u00fablica al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupci\u00f3n, la participaci\u00f3n ciudadana, el mejoramiento continuo, el gobierno de la informaci\u00f3n, la innovaci\u00f3n institucional, la gesti\u00f3n por resultados y la profesionalizaci\u00f3n del empleo p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito econ\u00f3mico se desarrolla a trav\u00e9s de cuatro funciones principales: planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control. En algunos casos excepcionales la intervenci\u00f3n tambi\u00e9n se puede realizar a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n directa del Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda enfatiza que la acci\u00f3n del Estado debe orientarse hacia la b\u00fasqueda del equilibrio entre el mercado y el inter\u00e9s p\u00fablico, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervenci\u00f3n estatal implica una restricci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica, esta s\u00f3lo se desarrollar\u00e1 en sectores o mercados en donde la acci\u00f3n del Estado est\u00e9 plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo ser\u00e1 la consolidaci\u00f3n de un modelo \u00f3ptimo de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de la operaci\u00f3n de agencias especializadas. Las acciones se encaminar\u00e1n a buscar la profundizaci\u00f3n de estos principios mediante la especializaci\u00f3n funcional de las instituciones encargadas de la planeaci\u00f3n, la promoci\u00f3n, la regulaci\u00f3n y el control, y la focalizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de las empresas con capital p\u00fablico. Cuando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n d e acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las acciones espec\u00edficas de este programa se encuentran: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
– Se plantea la creaci\u00f3n de una entidad del orden nacional que administre las pensiones ya reconocidas por Administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media y adelante la fiscalizaci\u00f3n de contribuciones parafiscales. La nueva Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales, tiene como objeto garantizar la seguridad jur\u00eddica y la racionalizaci\u00f3n y eficiencia operativa del proceso de administraci\u00f3n de pensiones reconocidas y reconocimiento de pensiones causadas por reconocer en Administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional y entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Tambi\u00e9n fortalecer\u00e1 la funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y control de las contribuciones parafiscales buscando generar un impacto definitivo en lo que a control a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de aportes a la seguridad social y dem\u00e1s recursos parafiscales se refiere. La nueva entidad unificar\u00e1 la funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y armonizar\u00e1 el cobro de las obligaciones parafiscales que hasta el momento se encuentra dispersa y no se ejerce de manera permanente y coordinada por los actuales titulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario p\u00fablico, una carga financiera muy alta, injustificada. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales se encargar\u00e1 de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del R\u00e9gimen de Prima Media p\u00fablico del orden nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los sistemas de informaci\u00f3n y la defensa judicial, a su vez esta entidad ser\u00e1 la responsable de la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d (Negrillas y subrayas fuera del original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este mismo Proyecto de Ley, se encontraba el Cap\u00edtulo IV, titulado \u201cMecanismos para la Ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, cuya \u201cSecci\u00f3n Tres\u201d, sobre \u201cDesarrollo social\u201d, inclu\u00eda los art\u00edculos 30 y 31, que rezaban as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 30. Administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom\u00eda, se mantendr\u00e1 una participaci\u00f3n p\u00fablica en su prestaci\u00f3n. Para el efecto se autoriza a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes. \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente cr\u00e9ase una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, denominada Colombiana de Pensiones – Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta Empresa ser\u00e1 la \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de car\u00e1cter p\u00fablico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber\u00e1 realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop\u00f3sito, entre ellas, proceder a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta empresa tendr\u00e1 domicilio en Bogot\u00e1, D. C., su patrimonio estar\u00e1 conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfiera la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo perciba. Tendr\u00e1 una Junta Directiva que ejercer\u00e1 las funciones que le se\u00f1alen los estatutos. La administraci\u00f3n de la Empresa estar\u00e1 a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estar\u00e1 conformada por siete miembros, el Ministro de la Protecci\u00f3n Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidir\u00e1; el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado; un representante del Presidente de la Rep\u00fablica; dos representantes de los empleadores, uno de los cuales deber\u00e1 ser representante de la peque\u00f1a o mediana empresa; dos representantes de los trabajadores, de los cuales uno ser\u00e1 de los pensionados. Los representantes de los empleadores y trabajadores tendr\u00e1n un per\u00edodo de dos a\u00f1os y ser\u00e1n escogidos por el Presidente de la Rep\u00fablica, de ternas de candidatos propuestos por las organizaciones respectivas, con arreglo a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 31. Gesti\u00f3n de obligaciones pensionales y fiscalizaci\u00f3n de contribuciones parafiscales. Cr\u00e9ase la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendr\u00e1 a su cargo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ci) El reconocimiento de derechos pensionales causados en administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Para lo anterior, la entidad ejercer\u00e1 todas las gestiones inherentes a su objeto, tales como la administraci\u00f3n de bases de datos, n\u00f3minas, archivos y las asignadas al Gobierno Nacional en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003; \u00a0<\/p>\n
\u201cii) Las tareas de fiscalizaci\u00f3n y control en relaci\u00f3n con la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales. Para este efecto, la Unidad podr\u00e1 solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y dem\u00e1s actores administradores de recursos parafiscales, la informaci\u00f3n que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Igualmente podr\u00e1 ejercer funciones de cobro coactivo en armon\u00eda con las dem\u00e1s entidades administradoras de recursos. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Unidad tendr\u00e1 sede en Bogot\u00e1, D. C., y su patrimonio estar\u00e1 constituido por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfiera la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo perciba. La Unidad tendr\u00e1 un Director de libre nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el procedimiento de fiscalizaci\u00f3n de la Unidad Administrativa de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales y el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas particulares de cada uno de los subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizar\u00e1 las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales, para lo cual podr\u00e1 disponer la manera como se utilizar\u00e1n las bases de datos e informaci\u00f3n que est\u00e9n a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. La Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales ejercer\u00e1 sus funciones de acuerdo a lo que defina la reglamentaci\u00f3n que en ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deber\u00e1 tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora del R\u00e9gimen de Prima Media a que se refiere el art\u00edculo anterior, y las que a la Unidad Administrativa Especial le correspondan.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. La ponencia para primer debate en las comisiones constitucionales conjuntas y el pliego de modificaciones propuesto por los ponentes fueron publicados en la Gaceta del Congreso N\u00b0 85 de 2007. Dentro del informe de ponencia, en lo relativo a la propuesta gubernamental a la que se refer\u00edan los art\u00edculos 30 y 31 del Proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo, cuyo tenor se acaba de transcribir, \u00a0se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c-Administradora del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y fiscalizaci\u00f3n de contribuciones Parafiscales: No se incluyen los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto inicial. No obstante, el Congreso de la Rep\u00fablica considera importante que se contin\u00fae con la discusi\u00f3n dentro del tr\u00e1mite del presente proyecto de ley, sobre el marco institucional para la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y los problemas de evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de las contribuciones parafiscales del sistema de protecci\u00f3n social.\u201d (Negrillas fuera del original)15 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el texto del Proyecto de Ley que los ponentes presentaron a consideraci\u00f3n de las comisiones terceras y cuartas constitucionales conjuntas, si bien fueron eliminados los art\u00edculos 30 y 31, referentes concretamente a la creaci\u00f3n de una empresa que ser\u00eda \u201cla \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media\u201d y a la consecuencial liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y otras entidades p\u00fablicas administradoras de pensiones, se mantuvo la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d; en efecto,\u00a0 dentro de la \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d, el numeral 6.2.1 del art\u00edculo 6\u00b0, denominado \u201cModelo Administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado\u201d, inclu\u00eda un p\u00e1rrafo del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales se encargar\u00e1 de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del R\u00e9gimen de Prima Media p\u00fablico del orden nacional, \u00a0y de modernizar el manejo de los archivos, los sistemas de informaci\u00f3n y la defensa judicial, \u00a0a su vez esta entidad ser\u00e1 la responsable de la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.\u201d16\u00a0 (Subrayas del original, negrillas fuera del original).\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.3. El Proyecto de Ley fue sometido a primer debate conjunto en las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes del \u00a0Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, durante los d\u00edas 28 de febrero de 2007 y 7, 21 y 22 de marzo del mismo a\u00f1o.17 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. El d\u00eda 22 de marzo de 2007, en sesi\u00f3n conjunta, el Proyecto fue aprobado en primer debate por las comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes. El Acta correspondiente a esta sesi\u00f3n conjunta aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 08 del 11 de octubre de 2007.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.5. El texto del Proyecto de Ley aprobado en primer debate conjunto por las comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes aparece publicado en la Gaceta del Congreso N\u00b0 137 del 24 de abril de 2007.19 Dentro de \u00e9l, no figuran tampoco los art\u00edculos 30 y 31, referentes a la creaci\u00f3n de la empresa que ser\u00eda \u201cla \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media\u201d y a la consecuencial liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y otras entidades p\u00fablicas administradoras de pensiones; sin embargo, en el texto aprobado expresamente se hace referencia a la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d; en efecto, dentro de la \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d, el numeral 6.2.1 del art\u00edculo 6\u00b0, denominado \u201cUn mejor Estado al Servicio e los ciudadanos\u201d, inclu\u00eda un p\u00e1rrafo que dec\u00eda lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2 Los retos del Estado Comunitario \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito econ\u00f3mico se desarrolla a trav\u00e9s de cuatro funciones principales: planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control. En algunos casos excepcionales la intervenci\u00f3n tambi\u00e9n se puede realizar a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n directa del Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda enfatiza que la acci\u00f3n del Estado debe orientarse hacia la b\u00fasqueda del equilibrio entre el mercado y el inter\u00e9s p\u00fablico, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervenci\u00f3n estatal implica una restricci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica, esta s\u00f3lo se desarrollar\u00e1 en sectores o mercados en donde la acci\u00f3n del Estado est\u00e9 plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo ser\u00e1 la consolidaci\u00f3n de un modelo \u00f3ptimo de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de la operaci\u00f3n de agencias especializadas. Las acciones se encaminar\u00e1n a buscar la profundizaci\u00f3n de estos principios mediante la especializaci\u00f3n funcional de las instituciones encargadas de la planeaci\u00f3n, la promoci\u00f3n, la regulaci\u00f3n y el control, y la focalizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de las empresas con capital p\u00fablico. Cuando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEntre las acciones espec\u00edficas de este programa se encuentran: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales se encargar\u00e1 de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del R\u00e9gimen de Prima Media P\u00fablico del Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de Informaci\u00f3n y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad ser\u00e1 la responsable de la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.\u201d20 (Subrayas del original, negrillas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.6. En la Gaceta del Congreso N\u00b0 142 del 26 de abril de 2007, se public\u00f3 la ponencia para segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes.21 Dentro de las explicaciones contenidas en ella, relativas a la metodolog\u00eda seguida para elaborarla, se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Elaborado el proyecto en primer debate, los Presidentes de las Comisiones Econ\u00f3micas designaron los ponentes para segundo debate. Cada uno de los ponentes revis\u00f3 el texto aprobado con su respectiva bancada. Paralelamente, el gobierno Nacional revis\u00f3 y estudi\u00f3 el texto, ejercicio a partir del cual elabor\u00f3 y propuso a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, las observaciones t\u00e9cnicas y jur\u00eddicas del caso. Con fundamento en dichas \u00a0observaciones se realiz\u00f3 un trabajo de concertaci\u00f3n en el que se estudiaron y discutieron las observaciones aprobado (Sic) y se analizaron nuevas proposiciones presentadas, tanto por el Gobierno Nacional, como por los honorables congresistas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta lo anterior, presentamos a consideraci\u00f3n de los se\u00f1ores senadores y representantes la ponencia para segundo debate en las respectivas plenarias de Senado y C\u00e1mara junto con el pliego de modificaciones que incluye art\u00edculos corregidos y concertados con el Gobierno y las bancadas parlamentarias; al igual que art\u00edculos nuevos producto de la concertaci\u00f3n con el gobierno y los se\u00f1ores ponentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Facultades Extraordinarias para reformar la planta de personal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Pliego de Modificaciones al proyecto de ley n\u00famero 201 C\u00e1mara- 199 Senado, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones 2006-2010: Estado Comunitario, Desarrollo para todos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ponencia para segundo debate mantiene la estructura del proyecto presentado por el Gobierno Nacional y recoge, en pliego adjunto, las propuestas de modificaci\u00f3n que giran alrededor de los siguientes temas: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201c * Institucionalidad de la Seguridad Social y la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida: Esta proposici\u00f3n pretende organizar el grupo de ponentes, en vista de la importancia de este asunto, considera conveniente que el mismo sea definido por la plenaria de las c\u00e1maras.(Sic) \u00a0<\/p>\n
\u201c* Gesti\u00f3n de las Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social: Este asunto, el cual pretende crear una Unidad Administrativa Especial que tenga a su cargo la gesti\u00f3n de los aspectos relacionados con la protecci\u00f3n social, reviste tal importancia que se considera que su estudio y debate se realice en el seno de las plenarias de las c\u00e1maras.\u201d 22 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dentro del articulado del proyecto presentado a consideraci\u00f3n de las plenarias, si bien no figura el texto de los iniciales art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental original, referentes concretamente a la creaci\u00f3n de una \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media y a la liquidaci\u00f3n de las existentes, s\u00ed se mantiene dentro del art\u00edculo 6\u00b0, que describe los principales proyectos de inversi\u00f3n, el numeral 6.2.1 titulado \u201cModelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado\u201d, en donde nuevamente se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito econ\u00f3mico se desarrolla a trav\u00e9s de cuatro funciones principales: planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control. En algunos casos excepcionales la intervenci\u00f3n tambi\u00e9n se puede realizar a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n directa del Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda enfatiza que la acci\u00f3n del Estado debe orientarse hacia la b\u00fasqueda del equilibrio entre el mercado y el inter\u00e9s p\u00fablico, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervenci\u00f3n estatal implica una restricci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica, esta s\u00f3lo se desarrollar\u00e1 en sectores o mercados en donde la acci\u00f3n del Estado est\u00e9 plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo ser\u00e1 la consolidaci\u00f3n de un modelo \u00f3ptimo de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de la operaci\u00f3n de agencias especializadas. Las acciones se encaminar\u00e1n a buscar la profundizaci\u00f3n de estos principios mediante la especializaci\u00f3n funcional de las instituciones encargadas de la planeaci\u00f3n, la promoci\u00f3n, la regulaci\u00f3n y el control, y la focalizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de las empresas con capital p\u00fablico. Cuando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las acciones espec\u00edficas de este programa se encuentran: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales se encargar\u00e1 de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del R\u00e9gimen de Prima Media P\u00fablico del Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de Informaci\u00f3n y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad ser\u00e1 la responsable de la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
3.3.7. Insistencia del Gobierno Nacional relativa a la inclusi\u00f3n de las iniciativas originalmente contenidas en los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental original:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante carta dirigida al Congreso de la Rep\u00fablica, el Gobierno insisti\u00f3 en las iniciativas contenidas en los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental original, sugiriendo y aprobando la inclusi\u00f3n de los mismos en el Segundo debate. En efecto, dicha carta, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 154 de 2007, en la parte pertinente es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cBogot\u00e1, D. C., 2 de mayo de 2007 \u00a0<\/p>\n
\u201cHonorables Presidentes \u00a0<\/p>\n
DILIAN FRANCISCA TORO TORRES \u00a0<\/p>\n
Senado de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
ALFREDO CUELLO BAUTE \u00a0<\/p>\n
C\u00e1mara de Representantes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAsunto: Proyecto de ley n\u00famero 201 de 2007 C\u00e1mara, 199 de 2007 Senado \u00a0<\/p>\n
\u201cRespetados se\u00f1ores Presidentes: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor medio de la presente, de acuerdo con lo establecido en los art\u00edculos 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, 6\u00b0 y 22 de la Ley 152 de 1994, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de la manera m\u00e1s respetuosa, se pronuncia sobre la ponencia radicada para segundo debate con las siguientes consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, no se comparte la pertinencia de algunos art\u00edculos incluidos en el texto mencionado. Por lo tanto, se sugiere eliminarlos por las razones que se indican en esta comunicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe igual forma, y en ejercicio de lo previsto en el art\u00edculo 23 de la Ley 152 de 1994, el Gobierno Nacional presenta a consideraci\u00f3n del honorable Congreso de la Rep\u00fablica las siguientes propuestas de modificaci\u00f3n a algunas disposiciones del Proyecto de ley de la referencia, -Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010-. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, se proponen nuevos art\u00edculos a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, los cuales tienen relaci\u00f3n directa e inmediata de conexidad con las metas y programas del Plan. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULOS NUEVOS PROPUESTOS\u00a0<\/p>\n
POR EL GOBIERNO NACIONAL \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cIncl\u00fayase el siguiente art\u00edculo nuevo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c-De la institucionalidad de la seguridad social y la Administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom\u00eda, se mantendr\u00e1 una participaci\u00f3n p\u00fablica en su prestaci\u00f3n. Para el efecto, se autoriza a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p\u00fablicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
\u201cColpensiones ser\u00e1 la \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de car\u00e1cter p\u00fablico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber\u00e1 realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop\u00f3sito, entre ellas, proceder a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales. En ning\u00fan caso, se podr\u00e1 delegar el reconocimiento de las pensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta empresa tendr\u00e1 domicilio en Bogot\u00e1, D. C., su patrimonio estar\u00e1 conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfiera la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ing resos que a cualquier t\u00edtulo perciba. Tendr\u00e1 una Junta Directiva que ejercer\u00e1 las funciones que le se\u00f1alen los estatutos. La administraci\u00f3n de la Empresa estar\u00e1 a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estar\u00e1 conformada por tres miembros, el Ministro de la Protecci\u00f3n Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidir\u00e1; el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado y un representante del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cJustificaci\u00f3n: Con el objeto de redefinir la participaci\u00f3n del Estado en el modelo de aseguramiento p\u00fablico en salud, pensiones y riesgos profesionales se prev\u00e9 la participaci\u00f3n p\u00fablica en el aseguramiento en salud mediante la asociaci\u00f3n con particulares y la creaci\u00f3n de una Empresa Industrial y Comercial del Estado que administre el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, garantizando los derechos de los asegurados, la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, pensiones y riesgos profesionales, la seguridad jur\u00eddica, la sostenibilidad financiera y la eficiencia operativa. \u00a0<\/p>\n
\u201cIncl\u00fayase el siguiente art\u00edculo nuevo: \u00a0<\/p>\n
-Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social. Cr\u00e9ase la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendr\u00e1 a su cargo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Naci\u00f3n, as\u00ed como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Para lo anterior, la entidad ejercer\u00e1 todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administraci\u00f3n de bases de datos, n\u00f3minas, archivos y las asignadas al Gobierno Nacional en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003; \u00a0<\/p>\n
ii) Las tareas de seguimiento, colaboraci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social. Para este efecto, la UGPP recibir\u00e1 los hallazgos que le deber\u00e1n enviar las entidades que administran sistemas de informaci\u00f3n de contribuciones parafiscales de la protecci\u00f3n social y podr\u00e1 solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y dem\u00e1s actores administradores de estos recursos parafiscales, la informaci\u00f3n que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma funci\u00f3n la tendr\u00e1n las administradoras p\u00fablicas. Igualmente, la UGPP podr\u00e1 ejercer funciones de cobro coactivo en armon\u00eda con las dem\u00e1s entidades administradoras de estos recursos. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Unidad tendr\u00e1 sede en Bogot\u00e1, D. C., y su patrimonio estar\u00e1 constituido por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfiera la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo perciba. La Unidad tendr\u00e1 un Director de libre nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas particulares de cada uno de los subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizar\u00e1 las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podr\u00e1 disponer la manera como se utilizar\u00e1n las bases de datos e informaci\u00f3n que est\u00e9n a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa UGPP ejercer\u00e1 sus funciones de acuerdo a lo que defina la reglamentaci\u00f3n que en ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deber\u00e1 tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora del R\u00e9gimen de Prima Media a que se refiere el art\u00edculo anterior, y las que a la Unidad Administrativa Especial le correspondan. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio de las funciones de determinaci\u00f3n y cobro de contribuciones de la Protecci\u00f3n Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendr\u00e1 en cuenta lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social estar\u00e1n obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. As\u00ed mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante han omitido liquidar y pagar o lo han hecho incorrectamente, dichas entidades est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deber\u00e1n realizar esta actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deber\u00e1n acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertine ntes para el cobro, que se\u00f1ale el reglamento, sin haberlo obtenido. En tal caso la UGPP adelantar\u00e1 el proceso de cobro correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1\u00ba, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidaci\u00f3n correspondiente o no hayan corregido la liquidaci\u00f3n incorrecta, se proceder\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
a) Las entidades administradoras de car\u00e1cter p\u00fablico, proceder\u00e1n a efectuar una liquidaci\u00f3n oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidaci\u00f3n y pago se ha omitido o se ha efectuado incorrectamente; \u00a0<\/p>\n
b) Las entidades administradoras que no tengan car\u00e1cter p\u00fablico, deber\u00e1n informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidaci\u00f3n oficial correspondiente. Para realizar la liquidaci\u00f3n a que se refiere este numeral las administradoras p\u00fablicas y la UGPP tendr\u00e1n las facultades a que se refiere el art\u00edculo 664 y dem\u00e1s normas concordantes del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
\u201c5. En todo caso, cualquier entidad del sistema de seguridad social integral podr\u00e1 celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinaci\u00f3n y cobro de las contribuciones de la Protecci\u00f3n Social. Las entidades que acudan a la UGPP para estos fines deber\u00e1n asumir el costo de esta gesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPreviamente a la expedici\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial deber\u00e1 enviarse un requerimiento de declaraci\u00f3n o correcci\u00f3n, el cual deber\u00e1 ser respondido dentro de los tres meses siguientes a su notificaci\u00f3n por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se proceder\u00e1 a proferir la respectiva liquidaci\u00f3n oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidaci\u00f3n oficial proceder\u00e1 el recurso de reconsideraci\u00f3n, el cual podr\u00e1 interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial y la resoluci\u00f3n que lo decida, que deber\u00e1 proferirse en el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de un (1) a\u00f1o posterior a la interposici\u00f3n del recurso, agotar\u00e1 v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo no previsto en este art\u00edculo, los procedimientos de liquidaci\u00f3n oficial se ajustar\u00e1n a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, T\u00edtulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantar\u00e1 el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la ley 1066 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las liquidaciones oficiales se liquidar\u00e1n a t\u00edtulo de sanci\u00f3n intereses de mora a la misma tasa vigente para efectos tributarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cJustificaci\u00f3n: Con el fin de garantizar la seguridad jur\u00eddica de los derechos administrados en el sistema de prima media del orden nacional y la racionalizaci\u00f3n y eficiencia operativa del proceso de reconocimiento pensional de las entidades p\u00fablicas administradoras del r\u00e9gimen de prima media del orden nacional y de las entidades que reconoc\u00edan pensiones cuya liquidaci\u00f3n se decrete, as\u00ed como para fortalecer la gesti\u00f3n de seguimiento y cobro de los aportes parafiscales, se propone la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara tales efectos se solicitan facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis meses, con el fin de determinar las funciones, sistema espec\u00edfico de carrera y procedimientos de seguimiento y cobro persuasivo y coactivo, armonizados con los procedimientos de las dem\u00e1s entidades administradoras de recursos parafiscales, determin\u00e1ndose para este \u00faltimo fin la forma como se utilizar\u00e1n las bases de datos e informaci\u00f3n que est\u00e9n a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema, estas funciones se orientan a la armonizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del seguimiento de las entidades que son titulares de tales recursos, como las entidades de Seguridad Social, por ejemplo el SENA y el ICBF. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u201d24 \u00a0<\/p>\n
3.3.8. En sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes surtida el d\u00eda 2 de mayo de 2007, fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley N\u00b0 201 de 2007 – C\u00e1mara, seg\u00fan consta en el acta n\u00famero 45, publicada en la Gaceta del Congreso N\u00famero 288 del 15 de junio de 2007, que obra en el expediente dentro del cuaderno de pruebas remitido por la C\u00e1mara de Representantes. El texto del proyecto de ley \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes aparece publicado en la Gaceta del Congreso N\u00b0 233 de 2007.25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la creaci\u00f3n de una entidad administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con prestaci\u00f3n definida y a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, no fueron objeto de aprobaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dentro del texto del proyecto de ley aprobado, en el art\u00edculo 6 que describe los principales programas de inversi\u00f3n, se mantuvo en numeral 6.2.1. llamado \u201cModelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado\u201d, en donde nuevamente se leen los siguientes p\u00e1rrafos: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales se encargar\u00e1 de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del R\u00e9gimen de Prima Media P\u00fablico del Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de Informaci\u00f3n y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad ser\u00e1 la responsable de la gesti\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.\u201d26 \u00a0<\/p>\n
3.3.9. En las sesiones plenarias del Senado de la Rep\u00fablica surtidas los d\u00edas 2 y 3 de mayo de 2007, fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley N\u00b0 201 de 2007 – C\u00e1mara, seg\u00fan consta en las actas n\u00fameros 52 y 53 \u00a0publicadas en la Gaceta del Congreso N\u00fameros 269 y 270 de 2007, respectivamente. Los art\u00edculos correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la creaci\u00f3n de una entidad administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con prestaci\u00f3n definida, denominada Colpensiones, y a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL fueron aprobados el d\u00eda 3 de mayo; la aprobaci\u00f3n se surti\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Coordinador Ponente, Gabriel Ignacio Zapata Correa. \u00a0<\/p>\n
\u201cPalabras del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa. \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs que son 2 art\u00edculos, uno que habla de la Institucionalidad de la Seguridad Social y de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de prima media, con prestaci\u00f3n definida, no porque nosotros, este es un art\u00edculo, este no est\u00e1 en la Ponencia esto es una recomendaci\u00f3n del Gobierno, \u00a0que nosotros en principio le hab\u00edamos pedido \u00a0que no la aceptamos si no cambiaba la redacci\u00f3n. Cambiaron la redacci\u00f3n porque est\u00e1n excluyendo el Fondo del Congreso, al cambiar la redacci\u00f3n y poner que no es \u00fanica entidad la que va a administrar el R\u00e9gimen de prima media, entonces lo aceptamos nosotros que se trajera a consideraci\u00f3n de la Plenaria y donde dicen que los Fondos que se proceden a manejar o a liquidar son los de Cajanal, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Presidencia manifiesta: \u00a0<\/p>\n
Entonces lo aprobamos as\u00ed con la modificaci\u00f3n \u00a0tra\u00edda por el Ministro de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
\u201cRecobra el uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa: \u00a0<\/p>\n
\u201cY este art\u00edculo se\u00f1ora Presidenta obliga que al aprobar el anterior hay que aprobar el art\u00edculo que recomienda el Ministro de Hacienda, para poder cubrir el manejo de esta nueva entidad, que se denomina gesti\u00f3n de obligaciones Pensionales y contribuciones \u00a0Parafiscales \u00a0de la Protecci\u00f3n Social que es la que tra\u00eda \u00a0el informe del Ministro. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la plenaria el art\u00edculo le\u00eddo por el Coordinador Ponente, honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, y cerrada su discusi\u00f3n pregunta: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfAdopta la plenaria el art\u00edculo propuesto? \u00a0<\/p>\n
\u201cY esta responde afirmativamente.\u201d27 \u00a0<\/p>\n
3.3.10. – El texto definitivo aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica fue publicado en la Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007. Dentro de \u00e9l aparecen los art\u00edculos 171 y 172, con igual redacci\u00f3n a los actuales art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, acusados de inconstitucionalidad dentro del presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.11. Seg\u00fan se desprende del informe de conciliaci\u00f3n publicado en las Gacetas del Congreso n\u00fameros 159 y 160 de 200728, las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n nombradas para superar las divergencias propusieron acoger los art\u00edculos nuevos incluidos tanto por la plenaria de la C\u00e1mara como por la del Senado; entre estos \u00faltimos se encontraban los art\u00edculos 171 y 172, correspondientes a los art\u00edculos 155 y 156 del la Ley 1151 de 2007, acusados de inconstitucionales dentro del presento proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.12. El informe de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n fue aprobado en el Senado de la Rep\u00fablica en la sesi\u00f3n plenaria que tuvo lugar el 4 de mayo de 2007, seg\u00fan consta en el Acta N\u00ba 54, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00ba 271 de 2007. En la C\u00e1mara de Representantes, dicho informe fue aprobado el mismo d\u00eda 4 de mayo, seg\u00fan consta en el Acta N\u00ba 46 de esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00ba \u00a0241 del 1\u00b0 de junio de 2007. En consecuencia, la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos 171 y 172, correspondientes a los art\u00edculos 155 y 156 del la Ley 1151 de 2007 fue aprobada en ambas plenarias al momento de aprobarse el texto conciliado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.13. El d\u00eda 29 de junio de 2007, el proyecto de ley fue objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica, tanto por razones de inconstitucionalidad como de inconveniencia. Sin embargo, ninguna de estas objeciones recay\u00f3 sobre las normas sub examine.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.14. El texto definitivo, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica29, fue sancionado por la Presidenta del Senado de la Rep\u00fablica el d\u00eda 24 de julio de 2007, \u00a0y aparece publicado en \u00a0el Diario Oficial N\u00b0 46700 del 25 de julio de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4 Examen del Tr\u00e1mite \u00a0de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, a la luz de los principios de identidad flexible y consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Seg\u00fan se dijo arriba, la jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las c\u00e1maras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en \u201cdisposiciones nuevas\u201d, pues as\u00ed lo autorizan expresamente los art\u00edculos 160 de la Constituci\u00f3n30, 178 de la Ley 5\u00aa de 199231 y 186 ib\u00eddem.32 No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que \u00e9stos temas \u00a0guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto.33 \u00a0<\/p>\n
3.4.2 Ahora bien, del recuento del tr\u00e1mite legislativo que se surti\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, recuento que se acaba de hacer en las l\u00edneas anteriores de esta providencia, la Corte observa que en resumen lo que ocurri\u00f3 fue lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
a. Proyecto Gubernamental: El proyecto original presentado por el Gobierno inclu\u00eda los actuales art\u00edculos 155 y 156, enumerados como art\u00edculos 30 y 31, que contemplaban expresamente la eliminaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y la creaci\u00f3n de una \u201c\u00fanica\u201d entidad administradora del r\u00e9gimen de prima media, llamada Colpensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el tenor literal del art\u00edculo 30 de dicho proyecto gubernamental propon\u00eda crear \u201cuna Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional,\u2026 denominada Colombiana de Pensiones – Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida.\u201d \u00a0Este mismo proyecto de disposici\u00f3n agregaba que esta Empresa ser\u00eda \u201cla \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de car\u00e1cter p\u00fablico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber\u00e1 realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop\u00f3sito, entre ellas, proceder a la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales.\u201d (Negrillas y subrayas fuera del original). Esta propuesta se acompa\u00f1aba de otra, referente a la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales y Fiscalizaci\u00f3n de Contribuciones Parafiscales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dentro del Cap\u00edtulo del Proyecto de Ley denominado \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d, se explicaba que estas propuestas pretend\u00edan en s\u00edntesis, reorganizar \u201cel marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el proyecto original contemplaba el tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con prestaci\u00f3n definida, y dentro de \u00e9l las propuestas normativas concretas contenidas en los art\u00edculos 30 y 31, cuya lectura no dejaba duda acerca de que se crear\u00eda una \u201cunica\u201d administradora de dicho R\u00e9gimen, lo que l\u00f3gicamente significaba que todas las entonces existentes tendr\u00edan que ser liquidadas, para dejar solamente la entidad que se crear\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Informe de ponencia para primer debate. En del texto del proyecto de ley propuesto por los ponentes a las comisiones terceras y cuartas conjuntas de la C\u00e1mara y el Senado, se eliminaron los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental. Empero, dentro de la \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d se mantuvo el numeral 6.2.1 del art\u00edculo 6\u00b0, en donde se hac\u00eda referencia a la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, las explicaciones de los ponentes se orientaron a justificar la necesidad de continuar con el debate y aprobaci\u00f3n del tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media; pero dichos ponentes se abstuvieron de proponer a las comisiones conjuntas la f\u00f3rmula legislativa concreta que dicha reorganizaci\u00f3n deb\u00eda presentar. Por ello, en el pliego de modificaciones al proyecto gubernamental se excluyeron los citados art\u00edculos 30 y 31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Texto aprobado en primer debate. En sesi\u00f3n conjunta, las comisiones terceras y cuartas del Senado y la C\u00e1mara de Representantes aprobaron el proyecto de ley sin los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental original, que contemplaban expresamente la eliminaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales y la creaci\u00f3n de una \u00fanica entidad administradora del r\u00e9gimen de prima media, llamada COLPENSIONES. Sin embargo, dentro del texto del proyecto de ley aprobado, se mantuvo el mencionado numeral 6.2.1, referente a la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte concluye que en el primer debate conjunto se consider\u00f3 y aprob\u00f3 el tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media, aunque no la f\u00f3rmula legislativa concreta seg\u00fan la cual dicha reorganizaci\u00f3n deb\u00eda consistir en creaci\u00f3n de una \u00fanica administradora de dicho R\u00e9gimen, y en la consecuencial liquidaci\u00f3n de las dem\u00e1s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Ponencia para segundo debate. En la ponencia para segundo debate, se propuso nuevamente un proyecto que exclu\u00eda los originales art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental, pero que, dentro de la \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d, manten\u00eda el numeral 6.2.1 del art\u00edculo 6\u00b0, en donde nuevamente se hac\u00eda referencia a la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de las explicaciones vertidas por los ponentes para justificar la no inclusi\u00f3n de una f\u00f3rmula concreta para esta reorganizaci\u00f3n institucional, se dijo que entre ellos no se hab\u00eda llegado a un consenso sobre una \u201cpropuesta de articulado\u201d, por lo cual hab\u00edan considerado importante que fueran las mismas plenarias las que incluyeran dicha f\u00f3rmula legislativa concreta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entiende entonces la Corte que los ponentes sometieron a segundo debate y aprobaci\u00f3n el tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional del la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, pero que consideraron que la forma concreta que deb\u00eda presentar esta reorganizaci\u00f3n deb\u00eda quedar plasmada en un art\u00edculo o art\u00edculos introducidos por las plenarias, por cuanto entre los ponentes de las distintas bancadas no se hab\u00eda llegado a un acuerdo al respecto. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. Insistencia gubernamental. Como se vio en las l\u00edneas anteriores, el Gobierno insisti\u00f3 en la aprobaci\u00f3n de una f\u00f3rmula legislativa concreta referente a la reorganizaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media. En este sentido env\u00edo una comunicaci\u00f3n a los presidentes de ambas c\u00e1maras legislativas, solicitando y justificando la inclusi\u00f3n de dos art\u00edculos que, en t\u00e9rminos generales, correspond\u00edan a los antiguos art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental original, y contemplaban la creaci\u00f3n de una \u00fanica administradora del R\u00e9gimen de Prima Media y la eliminaci\u00f3n de las existentes, entre ellas el Instituto de Seguros Sociales en lo que a pensiones se refiere. \u00a0<\/p>\n
f. Texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la \u00a0C\u00e1mara de Representantes. La plenaria de la C\u00e1mara hizo lo mismo que hab\u00edan hecho en su momento las comisiones terceras y cuartas conjuntas: no aprob\u00f3 los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto original, ni tampoco aquellos art\u00edculos presentados en la insistencia gubernamental (que eran casi iguales a los 30 y 31 originales); \u00a0pero s\u00ed mantuvo el numeral 6.2.1., referente al tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
g. Texto aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0La plenaria del Senado aprob\u00f3, bajo los n\u00fameros 171 y 172, dos art\u00edculos correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, ahora bajo examen. As\u00ed mismo, mantuvo el numeral 6.2.1., tantas veces mencionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas finalmente aprobadas, cuya constitucionalidad ahora se estudia, definen que habr\u00e1 una entidad p\u00fablica organizada como empresa comercial e industrial de Estado, llamada COLPENSIONES, que ser\u00e1 la encargada de la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida (Art\u00edculo 155). No obstante, estas disposiciones no prev\u00e9n que sea la \u201c\u00fanica\u201d administradora de dicho r\u00e9gimen; tan solo precisan que CAJANAL EICE, CAPRECOM y el Instituto de Seguros Sociales, \u201cen lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere\u201d, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n. En tal virtud, otras administradoras p\u00fablicas, como por ejemplo el Fondo de Previsi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, mantienen su existencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dichas normas, as\u00ed mismo, crean la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que se encargar\u00e1 de reconocer los derechos pensionales y de hacer seguimiento, a la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales . (Art\u00edculo 156) \u00a0<\/p>\n
h. Aprobaci\u00f3n del texto conciliado. La Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, en el informe presentado para superar las divergencias entre los textos aprobados en la C\u00e1mara y en el Senado, acogi\u00f3 la inclusi\u00f3n de los dos art\u00edculos introducidos por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley bajo examen, que contienen la f\u00f3rmula concreta para la reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, as\u00ed como el numeral 6.1.2., tantas veces mencionado. Este informe fue aprobado por la plenaria de ambas C\u00e1maras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3 Confrontando el tr\u00e1mite anterior con la normatividad que regula la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y con la jurisprudencia que ha precisado el alcance de los principios de identidad flexible y de consecutividad en este asunto, la Corte llega a las siguientes conclusiones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) El tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media estuvo presente desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo, y se hizo expreso dentro de la \u201cDescripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n\u201d, en el numeral 6.2.1 del art\u00edculo 6\u00b0, en donde siempre se hizo referencia a la propuesta de \u201corganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u201d. Este numeral estaba incluido en el proyecto gubernamental originalmente presentado a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, fue incluido en la ponencia para primer debate conjunto, fue aprobado por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de ambas c\u00e1maras en dicho primer debate, fue nuevamente incluido en las ponencias para segundo debate, fue aprobado por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, y nuevamente aprobado en el momento de la conciliaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Los actuales art\u00edculos 155 y 156 correspond\u00edan en l\u00edneas generales a los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto gubernamental originalmente presentado, pues conten\u00edan la f\u00f3rmula legislativa concreta en la que se plasmar\u00eda el tema de la reorganizaci\u00f3n del marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional. Dichos art\u00edculos 30 y 31 fueron publicados dentro del texto del proyecto de Ley propuesto por el Gobierno al Congreso. \u00a0<\/p>\n
(iii) Sin embargo, en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes designados para rendir informe de ponencia para primer debate conjunto, los art\u00edculos 30 y 31 fueron retirados del articulado y no fueron objeto de aprobaci\u00f3n por las comisiones terceras y cuartas, de donde la Corte deduce que tales comisiones conjuntas debatieron y aprobaron solamente el tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, pero se abstuvieron de aprobar una f\u00f3rmula legislativa concreta que definiera dicha reorganizaci\u00f3n; lo anterior por cuanto los art\u00edculos 30 y 31 no fueron presentados ni sometidos a votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(iv) Dichos art\u00edculos 30 y 31 tampoco fueron incluidos en el texto redactado por los ponentes designados para el segundo debate, pero ante la insistencia del Gobierno, en carta que fue publicada en la Gaceta del Congreso del d\u00eda 2 de mayo de 2007, \u00a0el Senado de la Rep\u00fablica los aprob\u00f3 bajo los n\u00fameros 171 y 172, durante la sesi\u00f3n plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo del mismo a\u00f1o. No sucedi\u00f3 lo mismo en la C\u00e1mara de Representantes, por lo cual la Corte concluye que esta C\u00e1mara legislativa, en el segundo debate, solamente debati\u00f3 y aprob\u00f3 el tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, de similar manera a lo ocurrido en el primer debate conjunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, estima la Corte que los art\u00edculos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustra\u00eddos por los ponentes de dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de aprobaci\u00f3n en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, y que, por insistencia del Gobierno presentada en ejercicio de la facultad conferida por el art\u00edculo 23 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico35, fueron introducidos, debatidos y aprobados por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa Corporaci\u00f3n por el segundo inciso del art\u00edculo 160 superior36, en concordancia con \u00a0art\u00edculo 22 de la mencionada Ley 152 de 1994.37 Sin embargo, la Corte pone de relieve con particular \u00e9nfasis, que dichos art\u00edculos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la C\u00e1mara durante el segundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte tambi\u00e9n aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos art\u00edculos siempre estuvo presente durante el tr\u00e1mite del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios, como se comprueba al verificar que el numeral 6.1.2 del art\u00edculo 6 se mantuvo dentro del texto sujeto a debate y fue objeto de aprobaci\u00f3n en todas las fases del proceso legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, esta Corporaci\u00f3n concluye que la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos 170 y 171 por parte de la Plenaria Senado de la Rep\u00fablica, que vinieron luego a ser los art\u00edculos 155 y 156 ahora bajo examen, no desconoci\u00f3 los principios de identidad flexible y de consecutividad que presiden la aprobaci\u00f3n de las leyes, incluida la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4 Ciertamente, recu\u00e9rdese que la jurisprudencia ha explicado que la raz\u00f3n de ser de la facultad de las plenarias de introducir disposiciones nuevas se encuentra en que la formaci\u00f3n de la ley debe estar abierta \u201ca la expresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de c\u00e1maras congresionales.\u201d38 Por lo cual, \u201clas normas que regulan el tr\u00e1mite de la adopci\u00f3n de la ley tienen como finalidad, no s\u00f3lo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las comisiones, sino tambi\u00e9n permitir este proceso abierto a todas las corrientes de opini\u00f3n representadas en las plenarias, de manera que la opci\u00f3n finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexi\u00f3n y de una confrontaci\u00f3n abierta de posiciones, que resultar\u00eda truncada si a las plenarias \u00fanicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo\u201d.39\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los art\u00edculos 160 y siguientes de la Ley 5\u00aa de 1992 \u00a0y 160 de la Constituci\u00f3n hace que \u201csi bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobaci\u00f3n de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por una y otra c\u00e1mara no necesariamente resulten id\u00e9nticos y que sea necesario acudir a un mecanismo para superar las divergencias\u201d40, cual es el de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y sobre la posibilidad que tiene las plenarias de las c\u00e1maras de introducir modificaciones a los proyectos de ley en curso, bajo la forma de \u201cdisposiciones nuevas\u201d, la Corte ha \u00a0explicado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, el art\u00edculo 186 de la Ley 5\u00aa de 1992, relativo tambi\u00e9n a la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, se refiere \u00a0expl\u00edcitamente a que la divergencia que da lugar a la conformaci\u00f3n comisiones de conciliaci\u00f3n puede provenir de la inclusi\u00f3n por una de las c\u00e1maras de \u201cdisposiciones nuevas\u201d.41 Por lo anterior, resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos art\u00edculos, aun no considerados en la otra C\u00e1mara, \u00a0sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto en s\u00ed, mas no para todos y cada uno de sus art\u00edculos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, tambi\u00e9n bajo la forma de art\u00edculos nuevos. Si en la Constituci\u00f3n anterior se exig\u00eda que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo durante todo ese tr\u00e1mite, por lo cual cualquier modificaci\u00f3n aun menor implicaba repetir todo el proceso (principio de identidad r\u00edgida), el constituyente de 1991 permiti\u00f3 a las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), disponiendo que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra C\u00e1mara no obligaran a repetir todo el tr\u00e1mite, sino que las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n prepararan un texto unificado que superara las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobaci\u00f3n de las plenarias.42\u201d 43\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas bajo la forma de art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso. \u00a0Y, como se hizo ver ad supra, ha precisado que la introducci\u00f3n de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambi\u00e9n estos temas \u00a0guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto. En efecto, sobre estas exigencias ha explicado lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cCiertamente, a un cuando el Estatuto Superior autoriza la introducci\u00f3n de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las C\u00e1maras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda v\u00e1lido, se requiere que el tema o el asunto a que este \u00faltimo se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el tr\u00e1mite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo44. As\u00ed, la opci\u00f3n de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, \u201cimplica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n\u201d.45\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a prop\u00f3sito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero s\u00f3lo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que tambi\u00e9n \u00e9stos deban guardar estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermen\u00e9utica constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar que el proceso de formaci\u00f3n de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio y respetuoso debate democr\u00e1tico, en el que se garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas bancadas y corrientes pol\u00edticas que integran las instancias congresionales, evitando con ello la aprobaci\u00f3n de textos normativos no discutidos o no relacionados con los que s\u00ed fueron tratados46. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPero al margen de su importancia en el contexto pol\u00edtico y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicaci\u00f3n del principio de identidad en los t\u00e9rminos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un car\u00e1cter r\u00edgido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede \u201crestringir gravemente la funci\u00f3n democr\u00e1tica y legislativa de formaci\u00f3n de las leyes propia del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d47. 48 \u00a0(Negrillas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en lo relativo a la facultad de introducci\u00f3n de disposiciones nuevas por una de las c\u00e1maras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un art\u00edculo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiriera la disposici\u00f3n nueva haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, cosa que a juicio de la Corte sucedi\u00f3 en este caso. En efecto, esta precisi\u00f3n fue hecha en el siguiente aparte jurisprudencial: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que cuando una de las C\u00e1maras inserta un art\u00edculo nuevo al proyecto d\u00e1ndole su aprobaci\u00f3n, y el mismo es ignorado por completo por la otra C\u00e1mara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n49. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido.\u201d50 \u00a0<\/p>\n
En el caso presente, como se examin\u00f3 en las l\u00edneas anteriores, se cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los art\u00edculos nuevos introducidos se refieran un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias de las dos corporaciones. En tal virtud, la Corte descarta la inconstitucionalidad por violaci\u00f3n de los principios de identidad y consecutividad, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto crean una entidad denominada Colpensiones, ordenan la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, Caprecom y Cajanal, y crean una Unidad Administrativa \u2013Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4 En cuanto al segundo de los requisitos se\u00f1alados por la jurisprudencia que se viene comentando, referente a que el tema del art\u00edculo nuevo introducido por la plenaria de una de las dos c\u00e1mara legislativas guarde estrecha relaci\u00f3n con el contenido material general del proyecto, el mismo ser\u00e1 estudiado enseguida, al examinar el cargo de inconstitucionalidad fundado en el desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, la Corte ha distinguido n\u00edtidamente la diferencia entre los principios de identidad y de unidad tem\u00e1tica o de materia, asunto sobre el cual ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201c5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y est\u00e1n \u00edntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. As\u00ed, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.\u201d51\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa entonces la Corte a ocuparse de estudiar el cargo esgrimido por falta de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1 Seg\u00fan se expuso en el ac\u00e1pite de Antecedentes de la presente Sentencia, la demanda aduce un cargo que consiste en afirmar que cuando el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 ordena liquidar el Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, no establece propiamente un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan de Desarrollo contenido en esa Ley. \u00a0Lo anterior porque, al parecer del demandante, \u00a0la liquidaci\u00f3n de una entidad no es propiamente un programa y porque no puede ser vista tampoco como una forma de planeaci\u00f3n. Por tal raz\u00f3n, estima que el legislador viol\u00f3 la prohibici\u00f3n derivada del principio de unidad de materia, que le imped\u00eda incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido no correspondiera a objetivos y metas de desarrollo econ\u00f3mico o social, o a instrumentos para la ejecuci\u00f3n de los anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque este cargo de inconstitucionalidad se refiere solamente a la liquidaci\u00f3n de las entidades mencionadas, dispuesta en el art\u00edculo 155 acusado, la Corte estudiar\u00e1 tambi\u00e9n si las dem\u00e1s decisiones legislativas b\u00e1sicas o principales contenidas en los dos art\u00edculos demandados desconocen o no el mismo principio de unidad de materia, por no corresponder a ninguna meta u objetivo definido en la parte general del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para estos prop\u00f3sitos, brevemente se recordar\u00e1 la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n en lo relativo al alcance del principio de unidad de materia, especialmente en el caso de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 Sobre este asunto, la Corte ha hecho ver que el principio de identidad tem\u00e1tica o unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 superior, en el tr\u00e1mite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan, de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n en s\u00ed misma considerada y del principio de coherencia que domina su formulaci\u00f3n. A este respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la materia de la ley del Plan comprende tanto un parte general compuesta por normas program\u00e1ticas que se\u00f1alan las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal en el mediano plazo, como normas instrumentales destinadas a permitir que se cumplan tales objetivos se\u00f1alados en esa parte general, tales instrumentos deben tener una relaci\u00f3n de conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta de coherencia, no se cumplir\u00e1 con el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
En efecto, sobre estos rasgos particulares del principio de unidad de materia en el tr\u00e1mite legislativo de la Ley del Plan, la Corte ha vertido los siguientes conceptos, que ahora considera oportuno recordar in extenso: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedici\u00f3n de la Ley del Plan, significaci\u00f3n especial derivada del juego de otro principio llamado \u201cde coherencia\u201d, recogido en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo. Seg\u00fan este principio \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversi\u00f3n. Otras, de contenido instrumental, deben se\u00f1alar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. \u00a0Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noci\u00f3n de materia, por lo cual ha sostenido que el principio de unidad tem\u00e1tica \u201cno puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano\u201d, por lo cual \u00fanicamente \u201caquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d.52 No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporaci\u00f3n estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s\u00ed, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales \u00a0contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cRecapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas \u00a0definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. \u00a0En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c15. As\u00ed pues, la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, seg\u00fan las normas generales y especiales que regulan la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad tem\u00e1tica que en materia de planeaci\u00f3n ha sido explicado en las l\u00edneas anteriores.\u201d53 \u00a0<\/p>\n
4.3 En este punto conviene recordar, como tambi\u00e9n ha sido explicado por esta Corporaci\u00f3n, que las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter exclusivamente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en medidas, disposiciones o normas jur\u00eddicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar.54 En efecto, sobre este asunto la Corte ha dicho esto: \u00a0<\/p>\n
\u201c13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene \u201cla formulaci\u00f3n de un presupuesto concebido como una proyecci\u00f3n de ingresos y formulaci\u00f3n de un plan de gastos en un per\u00edodo plurianual\u201d55, las \u00fanicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas, sino que dichas estrategias tambi\u00e9n pueden consistir en \u00a0normas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusi\u00f3n se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso \u201caprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. (Resalta la Corte)\u201d56 \u00a0<\/p>\n
4.4 As\u00ed pues, la facultad de introducir disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el segundo debate parlamentario se ajusta a la Constituci\u00f3n siempre y cuando se encuentren en una relaci\u00f3n de \u201cconexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan\u201d. De esta manera, los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica durante el proceso de aprobaci\u00f3n de dicha Ley, deb\u00edan contener instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera \u00e9ste, no podr\u00edan haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el art\u00edculo 158 superior, referente al principio de unidad de materia que de manera general preside la aprobaci\u00f3n de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. \u00a0Visto lo anterior, entra la Corte a verificar si los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 que fueron introducidos al proyecto de ley \u00a0durante el segundo debate parlamentario respetaron el principio de unidad de materia. Para ello, en primer lugar hace ver que se trata de normas instrumentales contenidas en el Plan Nacional de Inversiones, por lo cual su objeto debe ser el llevar a efecto las metas y programas incluidos en la parte general del Plan o las pol\u00edticas definidas en los principales proyectos de inversi\u00f3n. Por eso, es menester referirse brevemente a \u00e9stos, a fin de establecer si en cada una de las disposiciones acusadas se da una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con tales proyectos generales. \u00a0<\/p>\n
4.5 Los objetivos y programas generales del la Ley 1151 de 2007, \u00a0por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 1151 de 2007 enuncia los objetivos de la acci\u00f3n estatal que persigue el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Su texto \u00edntegro es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00b0. Objetivos del Plan de Desarrollo. A partir de los logros obtenidos durante el per\u00edodo 2002-2006 en seguridad, confianza, desarrollo econ\u00f3mico y equidad social, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 tendr\u00e1 como orientaci\u00f3n b\u00e1sica consolidar y continuar las directrices del Plan 2002-2006 pero con particular \u00e9nfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento econ\u00f3mico alcanzado recientemente y complementarlo con una noci\u00f3n m\u00e1s amplia de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsa noci\u00f3n m\u00e1s amplia reconoce que, el objetivo del crecimiento econ\u00f3mico no es un fin en s\u00ed mismo, sino es un medio id\u00f3neo para alcanzar una sociedad m\u00e1s justa. El crecimiento econ\u00f3mico por s\u00ed solo no es suficiente para alcanzar la equidad y debe articularse con s\u00f3lidas pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas con responsabilidad social si bien el crecimiento econ\u00f3mico es necesario, este por s\u00ed solo no es suficiente y debe tener como contexto s\u00f3lidas pol\u00edticas sociales y de seguridad democr\u00e1tica, en las cuales obren como criterios relevantes y decisivos la equidad, la reducci\u00f3n de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y la descentralizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre esas bases, la acci\u00f3n estatal se dirigir\u00e1 a los siguientes objetivos esenciales, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien com\u00fan, tenga presente que la actividad p\u00fablica s\u00f3lo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones p\u00fablicas y en su ejecuci\u00f3n y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la informaci\u00f3n en aras de difundir un entorno de confianza y una conciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales; \u00a0<\/p>\n
\u201cb) Una pol\u00edtica de defensa y seguridad democr\u00e1tica que comprenda acciones y estrategias dirigidas a garantizar el control del territorio, combatir frontalmente las drogas y el crimen organizado, garantizar la seguridad ciudadana, solucionar el flagelo del desplazamiento de la poblaci\u00f3n, proteger y garantizar el respeto de los derechos humanos, procurar la reconciliaci\u00f3n, vincular a los entes territoriales en el marco de una estrategia global y dise\u00f1ar y promover un modelo de desarrollo y paz. El Congreso recomienda no descartar el intercambio humanitario y la negociaci\u00f3n del conflicto interno armado; \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, las deficiencias de cobertura y calidad de la educaci\u00f3n, la imposibilidad de acceso de los marginados a los servicios financieros, las asimetr\u00edas e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en el acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los servicios y suministros de agua potable, energ\u00eda y transporte, las limitaciones de la poblaci\u00f3n marginada acceso a la inform\u00e1tica y el flagelo de los altos niveles de pobreza rural; siendo prioridad teniendo en cuenta las regiones y grupos poblaciones m\u00e1s rezagados y vulnerables como son las personas en situaci\u00f3n de desplazamiento, las personas con alg\u00fan tipo de discapacidad, los desplazados, discapacitados, madres gestantes, madres cabeza de hogar, primera infancia, persona mayor, habitantes de la calle, adulto mayor, afrocolombianos e ind\u00edgenas, entre otros. Realizando programas especiales de sensibilizaci\u00f3n para la promoci\u00f3n de empleo y la generaci\u00f3n de unidades productivas de estas poblaciones; \u00a0<\/p>\n
\u201cd) Una pol\u00edtica encaminada al crecimiento econ\u00f3mico alto y sostenido: la condici\u00f3n para un desarrollo con equidad, como condici\u00f3n indispensable para un desarrollo equitativo, con criterios enmarcados dentro de la Agenda Interna: Desarrollo en ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n, con fortalecimiento empresarial, especialmente en el sector agropecuario y en el marco del emprendimiento y la competitividad; con \u00e9nfasis en la formaci\u00f3n de capital humano, en especial en maestr\u00edas y doctorados; con un crecimiento en la infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energ\u00e9tico y las tecnolog\u00edas de la comunicaci\u00f3n, y un marco institucional y pol\u00edtico que sea propicio para el crecimiento; \u00a0<\/p>\n
\u201ce) Una gesti\u00f3n ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, sustentado en la articulaci\u00f3n adecuada de las dimensiones econ\u00f3mica, social y ambiental. As\u00ed mismo, una gesti\u00f3n de riesgo orientada no s\u00f3lo a la atenci\u00f3n, sino prioritariamente a la prevenci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
\u201cf) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr\u00e1tico y los mecanismos de participaci\u00f3n, se reestructure y fortalezca la administraci\u00f3n de justicia, se posibilite la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de funciones de planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y participaci\u00f3n en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Adem\u00e1s, se buscar\u00e1 mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversi\u00f3n y manejo de recursos del Estado; \u00a0<\/p>\n
De las anteriores disposiciones, contenidas en la Parte General de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico 2006- 2010, para lo que interesa al examen de constitucionalidad que ahora adelanta, la Corte destaca lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo primero se explica que el Plan de Desarrollo persigue \u201c(m)antener el crecimiento econ\u00f3mico\u201d, pero no porque se estime que el mismo es un objetivo en s\u00ed mismo, sino porque constituye \u201cun medio id\u00f3neo para alcanzar una sociedad m\u00e1s justa\u201d, si se articula con \u201cs\u00f3lidas pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas\u201d. Ahora bien, sobre estas bases, dice dicho art\u00edculo que la acci\u00f3n estatal se dirigir\u00e1, entre otros, a los siguientes objetivos esenciales:\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien com\u00fan, tenga presente que la actividad p\u00fablica s\u00f3lo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones p\u00fablicas y en su ejecuci\u00f3n y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la informaci\u00f3n en aras de difundir un entorno de confianza y una conciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales; \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social,\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cf) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr\u00e1tico y los mecanismos de participaci\u00f3n, se reestructure y fortalezca la administraci\u00f3n de justicia, se posibilite la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de funciones de planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y participaci\u00f3n en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Adem\u00e1s, se buscar\u00e1 mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversi\u00f3n y manejo de recursos del Estado; \u00a0<\/p>\n
\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, dentro del T\u00edtulo II referente al \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, el art\u00edculo 6\u00b0 del Capitulo II contiene la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n, norma que, por su contenido, define tambi\u00e9n la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial en curso. \u00a0<\/p>\n
Entre estos programas se encuentra el descrito en el art\u00edculo 6\u00b0, denominado \u201cUn mejor Estado al servicio de los ciudadanos\u201d, en cuyo numeral 6.2, titulado \u201cLos retos del Estado comunitario\u201d, se menciona la necesidad ejecutar acciones encaminadas a lograr la especializaci\u00f3n funcional de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, a trav\u00e9s empresas con capital p\u00fablico. Agrega que en otras ocasiones \u201c(c)uando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Dentro de este numeral 6.2, se incluye el subnumeral 6.1.2, tantas veces mencionado ad supra. Esta disposici\u00f3n, sin duda, expone un objetivo pol\u00edtico y social referente al papel del Estado frente a los ciudadanos, \u00a0con miras a que estos puedan ejercer efectivamente sus derechos, entre ellos los relativos a la seguridad social en materia pensional. En efecto, dentro de las acciones que en este sentido se considera importante llevar a cabo, el susodicho numeral 6.2.1 se\u00f1ala la necesidad de adelantar una reestructuraci\u00f3n administrativa de las instituciones que manejan el R\u00e9gimen de Prima Media. 57 Sobre el punto, la norma literalmente indica que el objeto de la propuesta \u201ces organizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional\u2026\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicando la necesidad de adelantar este programa, en numeral en comento dice lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.\u201d \u00a0<\/p>\n
De todo este plexo de normas program\u00e1ticas, puede deducirse que en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Parte General del Plan el legislador consagr\u00f3 que dentro de las pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas que deben ejecutarse para que el crecimiento econ\u00f3mico no sea \u201cun fin en s\u00ed mismo\u201d sino \u201cun medio id\u00f3neo para alcanzar una sociedad m\u00e1s justa\u201d, est\u00e1 aquella que consiste en dirigir la din\u00e1mica estatal hacia actuaciones p\u00fablicas que garanticen la \u201ceficiencia, equidad y transparencia\u201d y permitan superar las \u201cdeficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social\u201d. As\u00ed mismo, este actuar p\u00fablico debe estar encaminado a facilitar \u201cel acceso a la informaci\u00f3n en aras de difundir un entorno de confianza y una conciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales\u201d. Tambi\u00e9n en esta misma norma, se expresa como meta la de \u00a0construir \u201cun mejor Estado al servicio del ciudadano\u201d, para lo cual se menciona como instrumento el de la intervenci\u00f3n estatal en actividades empresariales, en un marco de eficiencia y transparencia. \u00a0<\/p>\n
Concretando este se\u00f1alamiento de metas, pol\u00edticas y programas muy generales, el art\u00edculo 6\u00b0 se refiere a las acciones mucho m\u00e1s concretas que han de darle forma a aquellas proyecciones de car\u00e1cter abstracto expresadas en el art\u00edculo 1\u00b0. Y en aquel art\u00edculo, aparece claramente definido el programa de reestructuraci\u00f3n del marco institucional de administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, indic\u00e1ndose adem\u00e1s las razones que llevan a la necesidad de ejecutar esta pol\u00edtica. Ellas tienen que ver, dice la disposici\u00f3n, con (i) fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales, (ii) la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones, y (iii) situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta e injustificada.58 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descendiendo aun m\u00e1s a lo particular, el numeral 6.2.1 menciona expresamente como programa, la creaci\u00f3n de una Unidad Administrativa de Gesti\u00f3n de Obligaciones Pensionales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en este punto es menester resaltar que esta parte general y program\u00e1tica de la Ley del Plan estuvo presente en el correspondiente proyecto de ley desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo en el Congreso de la Rep\u00fablica, como anteriormente se hizo ver. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alado a grandes rasgos cu\u00e1les son las metas que, en lo pertinente, \u00a0persigue el Plan de Desarrollo contenido en la Ley bajo examen, es posible detenerse a estudiar si cada uno de los art\u00edculos acusados \u00a0se refiere al mismo asunto de que trata la Ley, es decir si respeta el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6 La unidad de materia y la conexi\u00f3n tem\u00e1tica en las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.1 Seg\u00fan se dijo anteriormente, la presente demanda se dirige en contra de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, pero las acusaciones cuestionan espec\u00edficamente los apartes normativos de dichas normas que se refieren a: (i) la creaci\u00f3n de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional denominada Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida; (ii) la liquidaci\u00f3n de Cajanal, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere; (iii) la forma en que est\u00e1 conformada la Junta Directiva de COLPENSIONES; y (iv) el otorgamiento al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de esa entidad. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el cargo de fondo esgrimido por desconocimiento del principio de unidad de materia recae exclusivamente sobre los apartes normativos del art\u00edculo 155 en los cuales se ordena liquidar las tres empresas administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media mencionadas. En efecto, al respecto la demanda \u00fanicamente dice que la liquidaci\u00f3n de estas entidades no corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general del Plan; y que, por ello, el legislador habr\u00eda violado la prohibici\u00f3n derivada del principio de unidad de materia, que le imped\u00eda incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido no correspondiera a objetivos y metas de desarrollo econ\u00f3mico o social, o a instrumentos para la ejecuci\u00f3n de los anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte deber\u00eda limitarse a estudiar si la liquidaci\u00f3n de las tres entidades mencionadas es una determinaci\u00f3n legislativa que irrespeta los principios de coherencia y de unidad normativa que presiden la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, como los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151, seg\u00fan se vio, fueron introducidos durante el segundo debate parlamentario en el Senado de la Rep\u00fablica, y esta inclusi\u00f3n, para no resultar inconstitucional, deb\u00eda cumplir con el requisito de que el tema de las disposiciones nuevas \u00a0guardara estrecha relaci\u00f3n de conexidad con el contenido del proyecto, la Corte estima que no debe limitarse a analizar la unidad de materia de la decisi\u00f3n legislativa de liquidar al Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, sino que tambi\u00e9n debe extender este examen a aquellas otras decisiones del legislador que constituyen medidas legislativas b\u00e1sicas contenidas en los art\u00edculos 155 y 156, a saber: (i) la creaci\u00f3n de una empresa comercial e industrial del Estado denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la administraci\u00f3n el r\u00e9gimen de prima media; (ii) la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (iii) el otorgamiento al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d para los empleados de la mencionada Unidad; y (iv), la autorizaci\u00f3n a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar \u00a0en el capital de las existentes, o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades p\u00fablicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas existentes. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los dem\u00e1s temas sobre los que versan los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, no se llevar\u00e1 acabo este examen de conexidad tem\u00e1tica, toda vez que estos otros asuntos pueden ser considerados desarrollos de las decisiones legislativas b\u00e1sicas arriba mencionadas, y por lo tanto tener un car\u00e1cter accesorio y no principal. En tal virtud, el examen de unidad de materia no se extender\u00e1 a aquellas determinaciones del legislador contenidas en estas normas, tales como el domicilio, la conformaci\u00f3n del patrimonio, la administraci\u00f3n y las funciones b\u00e1sicas de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales, la sede y el patrimonio de esta Unidad, y otros aspectos reglamentarios de su actividad. Respecto de tales asuntos accesorios, la Corte entiende que, si se comprueba la unidad de materia de los temas b\u00e1sicos o principales, se debe admitir que tambi\u00e9n existe conexidad tem\u00e1tica en esas determinaciones legislativas secundarias, las cuales, por razones de t\u00e9cnica legislativa, deben incluirse tambi\u00e9n dentro del cuerpo de la Ley del Plan, en cuanto son desarrollo de instrumentos de ejecuci\u00f3n del \u00a0mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a04.6.2. Precisado lo anterior, inicialmente se estudiar\u00e1 si la liquidaci\u00f3n de tres administradoras p\u00fablicas del R\u00e9gimen de Prima Media y la creaci\u00f3n de una Empresa Comercial e Industrial de Estado llamada COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal de mismo R\u00e9gimen, constituyen instrumentos o estrategias que tienen una relaci\u00f3n de conexidad efectiva, directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general del Plan. Esta relaci\u00f3n debe ser de \u201cconexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.\u201d59 Si esta relaci\u00f3n no se da, debe entenderse que, por falta de \u201ccoherencia\u201d, no se cumple el principio de unidad de materia, seg\u00fan ha sido explicado por la jurisprudencia constitucional, arriba comentada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vistas las razones y los objetivos de la reorganizaci\u00f3n institucional propuesta en la parte program\u00e1tica del Plan, y confront\u00e1ndolos con la decisi\u00f3n legislativa liquidatoria de tres entidades y creadora de una nueva, \u00a0la Corte concluye que el legislador estim\u00f3 que concentrando en una sola entidad la mayor parte de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, se superar\u00eda un problema de informaci\u00f3n derivado del manejo de historias laborales por parte de una multiplicidad de entidades. Esta centralizaci\u00f3n de informaci\u00f3n laboral redundar\u00eda en la eficacia y eficiencia operativa en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social en materia pensional, en beneficio de la efectividad de los derechos de los asegurados y en una reducci\u00f3n de los costos financieros de la administraci\u00f3n de dicho r\u00e9gimen. Por esa raz\u00f3n decidi\u00f3 liquidar las tres \u00a0administradoras p\u00fablicas de mayor tama\u00f1o y concentrar la actividad por ellas desarrollada en una sola entidad, que ser\u00eda la empresa comercial e industrial de Estado que se denominar\u00eda \u201cCOLPENSIONES\u201d. Adicionalmente, preocupado por la inadecuada defensa judicial de las administradoras p\u00fablicas, estim\u00f3 que era necesario concentrar y especializar esta funci\u00f3n p\u00fablica, radic\u00e1ndola en una sola entidad. Finalmente, esta liquidaci\u00f3n y la subsiguiente creaci\u00f3n de la nueva entidad evitar\u00edan la perpetuaci\u00f3n de situaciones de corrupci\u00f3n evidenciadas en las entidades llamadas a ser liquidadas, corrupci\u00f3n que ven\u00eda provocando un grave menoscabo al erario p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la liquidaci\u00f3n de las administradoras p\u00fablicas del r\u00e9gimen de Prima Media dispuesta en el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la creaci\u00f3n de Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidos en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganizaci\u00f3n del \u201cmarco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional.\u201d En tal virtud, presenta una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa \u00a0con dichos planes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte ha dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n no es directa sino eventual, cuando \u201cdel cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica.\u201d \u00a0Ha agregado que tal conexidad no es inmediata sino mediata, cuando \u201cla efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, al parecer de la Corte puede darse por cumplida la exigencia de conexidad directa o inmediata, pues la superaci\u00f3n de los problemas que dieron origen al programa de reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media dif\u00edcilmente pueden superarse sin el adelantamiento del proceso liquidatorio y la subsiguiente centralizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n laboral y de la funci\u00f3n administrativa del R\u00e9gimen en una sola entidad. Justamente porque la dispersi\u00f3n inform\u00e1tica y administrativa ha generado los problemas de ineficiencia y ha tolerado la corrupci\u00f3n reinante en el ejercicio de este cometido p\u00fablico, la \u00fanica medida que inequ\u00edvocamente permitir\u00e1 conjurar las causas del problema radica en la concentraci\u00f3n de la informaci\u00f3n y de la actividad en una sola entidad. Es por ello que la relaci\u00f3n de conexidad entre el programa de reorganizaci\u00f3n y las medidas concretas que lo plasman s\u00ed puede juzgarse directa e inmediata.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales en lo que a pensiones se refiere, existe otra raz\u00f3n \u00a0para estimar que la necesidad detectada de suprimir esta entidad exig\u00eda que el legislador mismo decretara su liquidaci\u00f3n, pues a pesar de que el numeral 15 del art\u00edculo 189 superior concede al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de \u201csuprimir o fusionar entidades u organismos administrativos\u201d, agrega que lo har\u00e1 \u201cde conformidad con la ley\u201d. En este punto debe recordarse que la Ley 790 de 2003, en su art\u00edculo 20 dispuso que en desarrollo del programa de renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica no se suprimir\u00eda, entre otras entidades, el Instituto de Seguros Sociales.61 Por esta raz\u00f3n, el Gobierno Nacional requer\u00eda de una nueva ley que, modificando lo dispuesto en la Ley anterior, decretara o autorizara la liquidaci\u00f3n de dicho Instituto.62\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la liquidaci\u00f3n de tres administradoras p\u00fablicas del R\u00e9gimen de Prima Media mencionadas en el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la creaci\u00f3n de una Empresa Comercial e Industrial de Estado llamada Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal de mismo R\u00e9gimen, constituyen instrumentos o estrategias que tienen una relaci\u00f3n de conexidad efectiva, directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general del Plan. \u00a0<\/p>\n
4.6.3. Establecido lo anterior, pasa la Corte a estudiar si la medida legislativa que consiste en la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, respeta los principios de unidad de materia y de coherencia de la Ley del Plan, por constituir un instrumento que tiene una \u00a0relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica efectiva, directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para hacer el estudio anterior, la Corte tiene en cuenta que la nueva Unidad Administrativa ser\u00e1 la encargada de reconocer propiamente los derechos pensionales, en especial los llamados bonos pensionales y los auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Adicionalmente, la unidad se encargar\u00e1 de hacer una tarea de \u201cseguimiento, colaboraci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recordado cu\u00e1les ser\u00e1n las funciones principales que corresponder\u00e1n a la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, la Corte se detiene a confrontarlas con las razones y objetivos que persigue la reorganizaci\u00f3n institucional de las entidades que administran el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, y al respecto encuentra que este proyecto recogido en la parte General y program\u00e1tica del Plan pretende no solamente superar fallas \u00a0en la informaci\u00f3n derivadas del manejo disperso de las historias laborales, as\u00ed como acabar con situaciones de corrupci\u00f3n evidenciadas, sino tambi\u00e9n garantizar los derechos de los asegurados y la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios de pensiones, y lograr la seguridad jur\u00eddica, la sostenibilidad financiera y la eficiencia operativa, seg\u00fan fue expuesto por el Gobierno Nacional al justificar la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156, ahora bajo examen.63 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, la Corte encuentra que tambi\u00e9n la decisi\u00f3n legislativa de crear la mencionada Unidad Administrativa Especial presenta una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa con el programa de reorganizar el \u201cmarco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional.\u201d En efecto, la creaci\u00f3n de esta Unidad permitir\u00e1 especializar una funci\u00f3n y dedicar a su cumplimiento una estructura administrativa y de personal exclusivamente dedicada a la labor de reconocimiento de derechos pensionales a cargo de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido bajo su responsabilidad la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media, con lo cual ciertamente se lograr\u00e1n objetivos de eficiencia operativa que redundar\u00e1n en la garant\u00eda y efectividad de los derechos de los asegurados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las funciones de seguimiento a la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales revestir\u00e1 una importancia decisiva de cara al prop\u00f3sito de lograr la mencionada eficiencia operativa y la garant\u00eda de los derechos de los asegurados, los cuales, como es sabido, en m\u00faltiples oportunidades se ven truncados por el incumplimiento de la obligaci\u00f3n de liquidar y pagar en forma legal y oportuna las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, esta conexidad entre el prop\u00f3sito de reorganizar el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media, de un lado, \u00a0y la creaci\u00f3n de la mencionada Unidad Administrativa, de otro, es directa e inmediata y no mediata o eventual; pues solamente adecuando las estructuras administrativas para superar las dificultades operativas que hoy en d\u00eda hacen ineficiente el proceso de reconocimiento de pensiones y el control de la obligaci\u00f3n de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, es posible lograr las metas de eficiencia operativa de las cuales depende la garant\u00eda de los derechos de los asegurados, que constituye la ratio \u00faltima del prop\u00f3sito reorganizativo previsto en la parte General y program\u00e1tica del Plan. Adem\u00e1s, la creaci\u00f3n de esta Unidad, y las funciones que est\u00e1 llamada a desarrollar, garantizan por s\u00ed mismas dichos objetivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo anterior se agrega que de conformidad con lo prescrito por el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y \u201ccrear, suprimir o fusionar\u201d ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional; por su parte, el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n autoriza al Presidente de la Rep\u00fablica para \u201cmodificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u201d. Como puede verse, es al Congreso al que corresponde crear entidades del orden nacional, y aunque el numeral 15 del art\u00edculo 189 permite al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cmodificar la Estructura de los Ministerios\u201d, debe hacerlo de conformidad con las reglas generales que defina la ley. Por lo cual, la Corte entiende que para proceder a crear la \u00a0Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, era necesario que el legislador interviniera, como lo hizo en el art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007, ahora bajo examen. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.4. Pasa ahora la Corte a detenerse en el an\u00e1lisis de la unidad de materia y de la coherencia de la decisi\u00f3n legislativa de otorgar al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la Ley bajo examen, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d para los empleados de la mencionada Unidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto la Corte observa lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se acaba de decir, la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social se erige como un instrumento necesario para lograr una reorganizaci\u00f3n institucional que efectivamente produzca como resultado la eficacia operativa en las funciones de reconocimiento de pensiones y de control de la obligaci\u00f3n de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de modo que puede estimarse que la creaci\u00f3n de dicha unidad guarda una relaci\u00f3n de coherencia y conexidad con la parte general y program\u00e1tica del Plan de Desarrollo. Ahora bien, \u00a0dentro de este contexto, la delegaci\u00f3n de facultades legislativas temporales al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d para los empleados de la mencionada Unidad, es un medio de acci\u00f3n que refuerza las posibilidades de lograr en un plazo razonable los objetivos perseguidos, se\u00f1alados en la parte program\u00e1tica del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, la Corte ha explicado que \u00a0la naturaleza compleja de la funci\u00f3n p\u00fablica justifica que el legislador pueda dise\u00f1ar \u201csistemas espec\u00edficos de carrera administrativa\u201d, en los casos en que las normas de la carrera general no le permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecuci\u00f3n de sus objetivos.64 \u00a0En el presente caso se est\u00e1, de un lado, ante la ineficacia comprobada de las estructuras administrativas hasta ahora existentes en el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, dedicadas al reconocimiento de derechos pensionales, en las cuales rige el sistema general de carrera administrativa. Esta ineficacia, a juicio de la Corte, demuestra la necesidad de contar con un cuerpo verdaderamente especializado de funcionarios, dada la singularidad de las funciones que les compete cumplir, si lo que se pretende es alcanzar las metas de reorganizar eficientemente el marco institucional del R\u00e9gimen de Prima Media. De otro lado, se est\u00e1 tambi\u00e9n ante la urgencia de lograr una pronta readecuaci\u00f3n de las estructuras administrativas y de su r\u00e9gimen de carrera, necesidad que justifica la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al ejecutivo que, dada su mayor cercan\u00eda con la administraci\u00f3n del personal dedicado a la labor de reconocimiento pensional, conoce las exigencias del sistema espec\u00edfico que debe ser implantado; \u00a0 adem\u00e1s, puede actuar con la celeridad operativa necesaria para producir las normas que regulen dicho r\u00e9gimen jur\u00eddico, dentro del breve lapso de la delegaci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte estima que s\u00ed existe una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisi\u00f3n legislativa de otorgar al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en especial el programa de reorganizaci\u00f3n del marco institucional de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.5. Finalmente, la Corte estudiar\u00e1 si la autorizaci\u00f3n que el inciso primero del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 concede a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares, o para la constituci\u00f3n de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales, o para participar \u00a0en el capital de las existentes, o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades p\u00fablicas, o si la autorizaci\u00f3n dada en esta misma norma para que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas existentes, constituyen medidas legislativas que se encuentran en una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con las metas y prop\u00f3sitos expresados en la Parte General de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los anteriores prop\u00f3sitos, la Corte recuerda que \u00a0en el art\u00edculo primero de la Ley 1151 de 2007, por la cual se adopta el Plan de Desarrollo 2006-2010, \u00a0se explica que este Plan persigue \u201c(m)antener el crecimiento econ\u00f3mico\u201d, entendido como \u201cun medio id\u00f3neo para alcanzar una sociedad m\u00e1s justa\u201d, si se articula con \u201cs\u00f3lidas pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas\u201d. Y que a partir de esta idea inicial, la acci\u00f3n estatal se dirigir\u00e1, entre otros, a al siguiente objetivo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cf) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr\u00e1tico y los mecanismos de participaci\u00f3n, se reestructure y fortalezca la administraci\u00f3n de justicia, se posibilite la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de funciones de planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y participaci\u00f3n en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, como tantas veces se ha hecho ver, en T\u00edtulo II referente al \u201cPlan de Inversiones P\u00fablicas\u201d, el art\u00edculo 6\u00b0 del Capitulo II contiene la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n. Normas similares a esta, contenidas en anteriores leyes del Plan de Desarrollo, por su contenido \u00a0han sido estimadas tambi\u00e9n como definitorias de la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial en curso65. Ahora bien, en dicho art\u00edculo, el numeral 6.2, titulado \u201cLos retos del Estado comunitario\u201d, se menciona la necesidad ejecutar acciones encaminadas a lograr la especializaci\u00f3n funcional de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, a trav\u00e9s empresas con capital p\u00fablico. Y Agrega que en otras ocasiones \u201c(c)uando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Al parecer de la Corte, para llevar a efecto estos prop\u00f3sitos enunciados en el numeral 6.6 del art\u00edculo 6\u00b0, era menester que, en el terreno concreto de la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales, el legislador autorizara expresamente al Gobierno para que las entidades p\u00fablicas existentes dedicadas a estas actividades se asociaran entre s\u00ed o con particulares, o para que los particulares participaran en el capital de las entidades p\u00fablicas existentes. Lo anterior por cuanto de manera general \u00a0al Congreso le compete conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos (C.P. Art. 150 Numeral 9\u00b0). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la aludida norma de autorizaciones constituye un instrumento necesario para la realizaci\u00f3n de una meta se\u00f1alada en la parte general y program\u00e1tica de la Ley del Plan, por lo cual puede decirse que est\u00e1 en una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata con dicha parte General. En tal virtud, cumple con las exigencias que imponen los principios de unidad de materia y de coherencia interna que dominan la expedici\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.6 Con lo anterior, la Corte da por estudiado el cumplimento del principio de unidad de materia y de coherencia, respeto de las decisiones legislativas principales o b\u00e1sicas adoptadas en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. En tal virtud, concluye que tales art\u00edculos fueron insertados en el proyecto de ley durante el segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, satisfaciendo las exigencias jurisprudenciales relativas a que el tema de los art\u00edculos nuevos guarde estrecha relaci\u00f3n con el contenido material del proyecto, es decir que se presente unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, respecto de los art\u00edculos 155 y 157 de la Ley 1151 de 2007 la Corte descarta tanto la presencia de vicios de tr\u00e1mite por incumplimiento de los principios de consecutividad y de identidad, como vicios materiales derivados de la falta de unidad de materia o del irrespeto del principio de coherencia que preside la expedici\u00f3n del Plan de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Examen del cargo de inconstitucionalidad relativo a la naturaleza de las decisiones legislativas que puede contener el \u00a0Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1 Otro cargo de inconstitucionalidad esgrimido en las demandas acumuladas en este proceso plantea el cuestionamiento relativo a si la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en el orden nacional, mediante la liquidaci\u00f3n de tres entidades existentes y la creaci\u00f3n de una \u00a0Empresa Industrial y Comercial del Estado y de una Unidad Administrativa Especial, puede llevarse a cabo mediante disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, o si se requiere de una ley distinta, expedida en desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 superior. As\u00ed mismo, este cargo cobija el referente a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias al ejecutivo en la Ley del Plan de Desarrollo, pues supuestamente esta delegaci\u00f3n legislativa exige proferir una ley ad hoc \u00a0para ese prop\u00f3sito, expedida con fundamento en el numeral 10\u00ba del canon 150 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para responder a este cuestionamiento la Corte debe remitirse, una vez m\u00e1s, a la jurisprudencia que ha sentado en torno al alcance constitucional de las facultades del legislador a la hora de expedir la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social. \u00a0<\/p>\n
5.2 Sobre este asunto, la Corte ha considerado que a pesar de que la Ley del Plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica que los mecanismos contemplados en ella para realizar las metas definidas en su parte general sean solamente aquellos de esa misma naturaleza, es decir instrumentos que consistan en asignaci\u00f3n de recursos. En efecto, junto a estos, el legislador tambi\u00e9n puede idear otras estrategias para el cumplimento de las metas y programas generales, que pueden consistir en \u201cmandatos\u201d, \u201cmedidas\u201d \u00a0o en decisiones legislativas de contenido meramente \u201cnormativo\u201d. Sobre este asunto esta Corporaci\u00f3n ha vertido los siguientes criterios, que ahora recuerda: \u00a0<\/p>\n
13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene \u201cla formulaci\u00f3n de un presupuesto concebido como una proyecci\u00f3n de ingresos y formulaci\u00f3n de un plan de gastos en un per\u00edodo plurianual\u201d66, las \u00fanicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas, sino que dichas estrategias tambi\u00e9n pueden consistir en \u00a0normas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusi\u00f3n se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso \u201caprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. (Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
A este mismo car\u00e1cter normativo que pueden tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el art\u00edculo 341 de la Carta, cuando indica que \u201cel Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d, cuyos \u201cmandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u201d. (Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicando esta posibilidad de inclusi\u00f3n normativa dentro del Plan, de se ha pronunciado antes la Corporaci\u00f3n as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201c…la Constituci\u00f3n establece que la ley del plan debe contener no s\u00f3lo los objetivos generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse sino tambi\u00e9n “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP art. 150 ord 4\u00ba). \u00a0En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Org\u00e1nica del Plan se\u00f1ala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no s\u00f3lo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino tambi\u00e9n “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5\u00ba lit. c), y a\u00f1ade que el plan de inversiones debe incluir “la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (art. 6\u00ba lit d).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.\u201d67 (Negrillas fuera del original)\u201d68 \u00a0<\/p>\n
5.3. Con fundamento en las consideraciones expuestas, en oportunidades pasadas la Corte ha declarado la exequibilidad de art\u00edculos de anteriores leyes del Plan, que se limitaban a consagrar \u201cmandatos\u201d sin car\u00e1cter presupuestal. As\u00ed por ejemplo, en la Sentencia en cita la Corte estim\u00f3 que un grupo de art\u00edculos de la Ley 812 de 2003, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, conformaban un bloque relativo a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios; entre ellos, uno se refer\u00eda a la eventual liquidaci\u00f3n de las Empresas Municipales de Cali y a la autorizaci\u00f3n para crear una empresa comercial e industrial de Estado que prestar\u00eda el servicio p\u00fablico de telecomunicaciones. Otro modificaba las condiciones del contrato de condiciones uniformes en servicios p\u00fablicos, a fin de facilitar la participaci\u00f3n de capital privado en empresas con ese objeto social. Estas normas fueron declaras exequibles, con fundamentos en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u201c- Los art\u00edculos 130 a 132 constituyen un bloque de normas que fueron introducidos por la plenaria del Senado durante el segundo debate parlamentario surtido en esa c\u00e1mara legislativa. Los cuatro art\u00edculos tocan con el tema de servicios p\u00fablicos domiciliarios: el 130 se refiere a la eventual liquidaci\u00f3n de las Empresas Municipales de Cali, caso para el cual se autoriza la creaci\u00f3n de una nueva empresa industrial y comercial del Estado para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios de telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado y energ\u00eda el\u00e9ctrica en esa ciudad. El 131 modifica el art\u00edculo 151 de la Ley 142 de 1994, relativo al contrato de condiciones uniformes bajo el cual se prestan los servicios p\u00fablicos domiciliarios, modificaci\u00f3n que pretende facilitar la adquisici\u00f3n de \u00a0acciones o partes de inter\u00e9s social en las empresas oficiales, mixtas o privadas por parte del usuario o suscriptor, o su participaci\u00f3n en fondos de capitalizaci\u00f3n social que se constituyan para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de los cuales son beneficiarios. Finalmente, el 132 faculta a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios para constituir un fondo empresarial destinado a apoyar a las empresas que lo constituyan, durante el proceso de liquidaci\u00f3n ordenado por la misma Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo puede apreciarse, se trata de un paquete normativo cuyo prop\u00f3sito fundamental es asegurar la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios a cargo de empresas que se encuentran en proceso o en riesgo de liquidaci\u00f3n. Al respecto debe observarse que, desde el proyecto inicial presentado por el Gobierno al Congreso, el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico inclu\u00eda, dentro del programa de \u201cCrecimiento econ\u00f3mico sostenible y generaci\u00f3n de empleo\u201d, un subprograma denominado \u201cServicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d, en el cual dentro de las metas se inclu\u00edan las de (i) fomentar la participaci\u00f3n de los usuarios en el capital de las empresas a trav\u00e9s de fondos de capitalizaci\u00f3n social; (ii) consolidar los marcos regulatorios; y (iii) establecer medidas para aminorar la crisis en ciertos casos. As\u00ed, no parece extra\u00f1a al asunto que se ven\u00eda tratando en las comisiones y que lleg\u00f3 a las plenarias la inclusi\u00f3n de los actuales art\u00edculos 130 a 132, que claramente pretenden objetivos coherentes con los de los aludidos programas. En tal virtud, estas normas no desconocen el principio de unidad de materia, pues claramente se refieren a un tema que hab\u00eda sido tratado por las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate.\u201d69\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rep\u00e1rese en que la Corte no estim\u00f3 que el car\u00e1cter no presupuestal de las medidas adoptadas por el legislador en los art\u00edculos que estudiaba incidieran en su inconstitucionalidad. No obstante, exigi\u00f3 que en todo caso que esas medidas permitieran alcanzar objetivos coherentes con los formulados en la Parte General de la Ley del Plan. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en la misma Sentencia la Corte consider\u00f3 que algunas disposiciones no presupuestales incluidas en la Ley del Plan resultaban inconstitucionales por falta de unidad de materia, agregando que la oportunidad de expedir esta Ley no pod\u00eda aprovecharse para llenar en general vac\u00edos de la legislaci\u00f3n. V\u00e9ase: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo sucede lo mismo con el art\u00edculo 133 que contiene normas que regulan el proceso de liquidaci\u00f3n de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y que se encaminan a garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio durante la toma de posici\u00f3n para liquidaci\u00f3n. Al respecto la Corte observa que el art\u00edculo 61 de la Ley 142 de 1994 consagra el procedimiento para la liquidaci\u00f3n de empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en orden a garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio. Ahora bien, si el legislador consideraba que deb\u00eda modificarse este \u00faltimo procedimiento, no era la Ley del Plan el medio id\u00f3neo para hacerlo, pues \u00e9sta no pude convertirse en un mecanismo para solucionar los vac\u00edos existentes en la legislaci\u00f3n. En tal virtud, la norma ser\u00e1 retirada del ordenamiento.\u201d70\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, las disposiciones contenidas en la Ley del Plan que tengan un car\u00e1cter simplemente normativo, no presupuestal, no son por esa sola raz\u00f3n inconstitucionales; empero, en virtud de los principios de coherencia y de unidad de materia, deben estar en una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata con la Parte General y program\u00e1tica de la Ley del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede contener cualquier norma jur\u00eddica, ni su expedici\u00f3n es el momento de ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. El anterior an\u00e1lisis jurisprudencial permite responder al cargo de la demanda que ahora se estudia, conforme al cual la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en el orden nacional, mediante la liquidaci\u00f3n del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL y \u00a0la creaci\u00f3n de una Empresa Industrial y Comercial del Estado llamada COLPENSIONES y de una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda, no pod\u00edan llevarse a cabo a trav\u00e9s de disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, sino que requer\u00edan la expedici\u00f3n de una ley distinta, dictada en desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 superior,71 y no mediante la funci\u00f3n de expedici\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico, a que se refiere el numeral 3\u00b0 de la misma disposici\u00f3n constitucional. Y que tampoco pod\u00edan concederse facultades extraordinarias el ejecutivo en dicha Ley, pues eso exig\u00eda expedir una ley ad hoc, en ejercicio de las facultades legislativas a que alude el numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 superior. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, como se dijo arriba, la jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir, \u201cleyes\u201d en sentido general. Mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia, estima la Corte que por razones de t\u00e9cnica legislativa y de eficiencia en el cumplimiento de la funci\u00f3n del Congreso, deben ser admitidas dentro del cuerpo de la mencionada Ley. Pues lo contrario, es decir exigir la tramitaci\u00f3n de una ley independiente y posterior para adoptar tales disposiciones normativas no presupuestales, no s\u00f3lo resulta irrazonable desde la perspectiva de la econom\u00eda procesal, sino que desvertebrar\u00eda la unidad tem\u00e1tica del Plan de Desarrollo, cuya naturaleza implica contemplar no s\u00f3lo las metas y programas generales de la acci\u00f3n gubernamental en el mediano plazo, sino los instrumentos correlativos necesarios para su realizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Justo por lo anteriormente explicado, el inciso tercero del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativo a la parte instrumental del Plan de Desarrollo, dice textualmente lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl plan nacional de inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u2026\u201d (Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, no prospera el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Examen del cargo relativo al desconocimiento del principio de participaci\u00f3n en la conformaci\u00f3n de la Junta de Colpensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1 Finalmente la Corte estudiar\u00e1 el cargo que se dirige en contra de las expresiones contenidas en el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la conformaci\u00f3n de la junta de Colpensiones. Dichas expresiones, se recuerda, son del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Administraci\u00f3n de la empresa estar\u00e1 a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estar\u00e1 conformada por tres miembros, el Ministro de la Protecci\u00f3n Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidir\u00e1; el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado y un Representante del Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la anterior disposici\u00f3n, la demanda sostiene que, en virtud del principio de participaci\u00f3n, la junta directiva de una entidad p\u00fablica debe conformarse con todos los sectores interesados en las fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas que dicha junta debe definir. As\u00ed, en cuanto el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007 no permite la participaci\u00f3n en la junta directiva de Colpensiones de los pensionados, los servidores p\u00fablicos, ni los trabajadores, viola el canon 103 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. A fin de resolver el anterior problema jur\u00eddico, la Corte empieza por recordar que nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica desde el Pre\u00e1mbulo anuncia que el r\u00e9gimen constitucional colombiano se desarrolla \u201cdentro de un marco jur\u00eddico, democr\u00e1tico y participativo\u201d. Esta idea es luego reiterada por el art\u00edculo primero, que afirma que \u201cColombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica… democr\u00e1tica y participativa\u201d, y por el art\u00edculo segundo ib\u00eddem que se\u00f1ala entre los fines del Estado el de \u201cfacilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha hecho ver que la democracia participativa supone la existencia de mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo, que revisten diversas modalidades a las que se refieren los art\u00edculos 40 y 103 constitucionales72. Ha agregado que estos mecanismos de participaci\u00f3n \u201csignifican que no todas las decisiones se dejan a los representantes elegidos democr\u00e1ticamente, sino que algunas pueden ser adoptadas, complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su intervenci\u00f3n, a trav\u00e9s de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, adem\u00e1s, que las decisiones que adopten dichos representantes pueden ser controladas a trav\u00e9s de la revocatoria del mandato (mecanismos de participaci\u00f3n – decisi\u00f3n). \u00a0De otro lado, otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica se presentan en la posibilidad de acceder a los cargos p\u00fablicos (participaci\u00f3n – gesti\u00f3n), de ejercer las acciones p\u00fablicas (participaci\u00f3n – fiscalizaci\u00f3n) y de prestar los servicios p\u00fablicos o controlar su prestaci\u00f3n (participaci\u00f3n – gesti\u00f3n, participaci\u00f3n- control).\u201d73 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, aparte de estos mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana directamente consagrados en la Carta, la Corte ha tenido ocasi\u00f3n de se\u00f1alar otras consecuencias que se derivan del modelo democr\u00e1tico participativo que propone la Constituci\u00f3n. De manera especial se ha referido a lo que ha llamado la \u201ctendencia expansiva\u201d del principio democr\u00e1tico, que ha explicado as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado la idea conforme a la cual el principio democr\u00e1tico participativo es \u201cuniversal\u201d en cuanto \u201ccompromete variados escenarios, procesos y lugares tanto p\u00fablicos como privados y tambi\u00e9n porque la noci\u00f3n de pol\u00edtica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribuci\u00f3n, control y asignaci\u00f3n del poder social.\u201d75 \u00a0Por lo anterior, la Corte ha estimado que dicho principio cobra vigencia \u201cen espacios que no se restringen a lo electoral, sino en todos aquellos asuntos que implican la toma de decisiones que afecten a la comunidad o a la persona \u00a0y que aparejan el ejercicio del poder.\u201d76 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la jurisprudencia ha estimado que el principio de participaci\u00f3n no solo irradia la interpretaci\u00f3n de todo el ordenamiento jur\u00eddico, sino que tambi\u00e9n est\u00e1 llamado a presidir su producci\u00f3n, especialmente a la hora de expedir la ley estatutaria de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl anterior recuento jurisprudencial muestra c\u00f3mo los criterios de universalidad y de fuerza expansiva del principio participativo han irradiado la interpretaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico a fin de hacer real el nuevo modelo democr\u00e1tico que propone la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante, estos criterios no est\u00e1n llamados a presidir \u00fanicamente la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del derecho, sino que el legislador, a quien corresponde regular mediante ley estatutaria los mecanismos de participaci\u00f3n, tambi\u00e9n debe tenerlos en cuenta en el momento de producir las normas legales. Por ello, no cualquier regulaci\u00f3n estatutaria puede ser considerada como materialmente ajustada a la Constituci\u00f3n, sino solamente aquella que razonablemente permita la vigencia del modelo democr\u00e1tico participativo que determina la Carta.\u201d77 \u00a0<\/p>\n
6.3 Visto todo lo anterior, se pregunta ahora la Corte si el principio de participaci\u00f3n ciudadana, con sus comentadas connotaciones de universalidad y tendencia expansiva, exige que a la hora de expedir normas jur\u00eddicas relativas a la composici\u00f3n de las juntas directivas de entidades p\u00fablicas organizadas bajo la forma de empresas comerciales e industriales del Estado, sea menester asegurar la presencia de representantes de la sociedad civil que puedan defender los intereses de sectores poblacionales interesados en las decisiones que en dichas juntas se adoptan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte ha considerado que en ciertos espacios de la din\u00e1mica social, la efectiva participaci\u00f3n de los estamentos sociales interesados adquiere una especial importancia. \u00a0En particular, en lo concerniente a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, ha dicho lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta proyecci\u00f3n universal del principio democr\u00e1tico ha cobrado vigencia especialmente en los asuntos relativos a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y \u00a0la educaci\u00f3n. As\u00ed por ejemplo, en la Sentencia C-585 de 1995, tras ciertas consideraciones relativas a la existencia de normas constitucionales referentes a la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y a la posibilidad de participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que los prestan78, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994, norma que establec\u00eda que los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios ser\u00edan designados en dos terceras partes libremente por el alcalde, y en una tercera parte por el mismo funcionario entre los vocales de control registrados por los comit\u00e9s de desarrollo y control social de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Esta forma de elecci\u00f3n se encontr\u00f3 apropiada para garantizar la adecuada participaci\u00f3n comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el terreno de la educaci\u00f3n, tambi\u00e9n la jurisprudencia ha sentado criterios relativos a la operancia real del principio democr\u00e1tico en este \u00e1mbito. As\u00ed, sobre la incidencia del nuevo modelo participativo en el proceso educativo, ha se\u00f1alado que los sujetos que interviene en este proceso \u201cya no se encuentran separados entre actores pasivos receptores de conocimiento y actores activos depositarios del saber. El principio constitucional que protege el libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la participaci\u00f3n de la comunidad educativa, han hecho del estudiante un sujeto activo con deberes y derechos que toma parte en el proceso educativo. “A diferencia de la Carta del 86, el sujeto del proceso educativo no es pasivo enteramente, sumiso, carente de toda iniciativa, marginado o ajeno a la toma de decisiones y al se\u00f1alamiento de los rumbos fundamentales de su existencia. Es, por el contrario, titular privilegiado \u00a0de una dignidad humana que prevale y condiciona el contenido del ordenamiento, as\u00ed como tambi\u00e9n del derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la educaci\u00f3n, a la asociaci\u00f3n, a la participaci\u00f3n democr\u00e1tica”79.\u201d80\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4 No obstante, la jurisprudencia no ha afirmado que la participaci\u00f3n ciudadana deba ser entendida como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que exija que todos los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas est\u00e9n conformados con representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones que all\u00ed se adoptan. Y la jurisprudencia no ha extra\u00eddo tal conclusi\u00f3n, porque ella no emana de la Constituci\u00f3n. En efecto, la Carta se limita a consagrar la participaci\u00f3n ciudadana como un principio, es decir como una cl\u00e1usula abierta o concepto jur\u00eddico indeterminado, que permite al legislador dise\u00f1ar diversas f\u00f3rmulas que hagan efectiva la posibilidad de que la ciudadan\u00eda intervenga en el ejercicio y control del poder pol\u00edtico. En forma alguna de la Carta se extrae que, como consecuencia directa del principio de participaci\u00f3n, los \u00f3rganos directivos de las entidades p\u00fablicas deban incluir representantes de determinados grupos sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, el que la participaci\u00f3n ciudadana sea un principio fundamental significa que existe un mandato constitucional que debe presidir todo el actuar social y colectivo en el Estado, que \u201cpersigue un incremento hist\u00f3rico cuantitativo y cualitativo de las oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que comprometen los intereses generales\u201d81. Este mandato se dirige tambi\u00e9n al legislador a la hora de formular las leyes, pero puede ser acatado acudiendo a diversos mecanismos dise\u00f1ados en ellas. Dentro de esos mecanismos, el art\u00edculo 103 de la Constituci\u00f3n expresamente menciona \u201cel voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato\u201d indicando que \u201c(l)a ley los reglamentar\u00e1\u201d. Agrega la misma norma que \u201cEl Estado contribuir\u00e1 a la organizaci\u00f3n, promoci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las asociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales, sin detrimento de su autonom\u00eda con el objeto de que constituyan mecanismos democr\u00e1ticos de representaci\u00f3n en las diferentes instancias de participaci\u00f3n, concertaci\u00f3n, control y vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica que se establezcan\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica involucra el derecho de vigilar la gesti\u00f3n p\u00fablica conformando \u201cAsociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales\u201d, con el objeto de llevar a cabo dicho control. \u00a0El ejercicio de este derecho, ha dicho la Corte, debe estar garantizado por el Estado, por lo cual \u201cdentro de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, y en desarrollo de tales normas constitucionales, la ley \u00a0estatutaria correspondiente (Ley 134 de 1994), cre\u00f3 la figura de las veedur\u00edas ciudadanas, que no son otra cosa que formas democr\u00e1ticas de representaci\u00f3n que permiten a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias\u201d.82\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como un desarrollo del principio de participaci\u00f3n la Carta consagra directamente el derecho de los ciudadanos de organizarse en asociaciones para controlar la funci\u00f3n p\u00fablica administrativa en todos sus niveles. \u00a0No obstante, como ya se dijo, de dicho principio participativo no se deriva el derecho constitucional de dichas asociaciones ciudadanas o veedur\u00edas a ejercer directamente dicha funci\u00f3n p\u00fablica, adoptando decisiones propias de las autoridades. Sin perjuicio de que el legislador, en desarrollo del mandato de optimizaci\u00f3n del principio participativo, pueda prever la injerencia directa de tales asociaciones en la conformaci\u00f3n de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de ciertas entidades, como por ejemplo lo ha hecho en el caso de las empresas oficiales de servicios p\u00fablicos domiciliarios83, no puede llegar a afirmarse que existe propiamente un derecho colectivo a que las asociaciones ciudadanas conformen dichos \u00f3rganos de direcci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte descarta el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de aquellas expresiones contenidas en el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la conformaci\u00f3n de la junta de Colpensiones, fundado en el presunto desconocimiento del principio\u00a0 de participaci\u00f3n ciudadana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, \u00fanicamente por los cargos analizados en la presente Sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-376 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Imposibilidad de regular lo relativo a la estructura del estado y la administraci\u00f3n p\u00fablica (salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D-6914 y D-6929 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi disenso frente a la decisi\u00f3n adoptada en esta providencia, con fundamento en las siguientes razones y consideraciones: \u00a0<\/p>\n
En concepto del suscrito magistrado, las normas demandadas son inconstitucionales por violar el principio de unidad de materia, ya que el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico es una ley omnipotente que pueda regular respecto de todos los temas, menos a\u00fan en lo relativo a la estructura del Estado y de la administraci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Constituyente ha definido la Ley del Plan como un inventario de necesidades y recursos para atender \u00e9stas, que ante la imposibilidad de satisfacerlas todas, debe establecer prioridades. Definidas estas prioridades, el desarrollo normativo en la Ley del Plan debe corresponder y tener una relaci\u00f3n directa, inmediata y espec\u00edfica al logro de dichas prioridades, lo cual significa, que los instrumentos previstos por el legislador deben tener una vinculaci\u00f3n o conexidad necesaria, directa, inmediata y espec\u00edfica con las metas propuestas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, en mi concepto, en este caso no ocurre as\u00ed con las medidas contenidas en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley del Plan, las cuales no tienen una conexi\u00f3n necesaria, directa, inmediata y espec\u00edfica con los objetivos, prioridades y proyectos de la Ley del Plan, raz\u00f3n por la cual se vulnera con ellas el principio de unidad de materia. As\u00ed mismo, considero que los temas de que tratan los art\u00edculos demandados han debido ser regulados mediante ley ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, salvo mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-376 DE 2008 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificaci\u00f3n de su cumplimiento mediante aplicaci\u00f3n de criterio r\u00edgido (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Se vulnera con la inclusi\u00f3n de contenidos normativos que no se inscriben en ninguno de los segmentos componentes de la ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificaci\u00f3n de la aplicaci\u00f3n de un criterio r\u00edgido para su verificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La adopci\u00f3n de un par\u00e1metro de rigurosidad mayor al ordinario en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se debe a la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 158 constitucional, sino a un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario, referidas al proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo, en el que las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en el dise\u00f1o y modificaci\u00f3n del proyecto de la Ley se encuentra sensiblemente limitadas por la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno y los restringidos t\u00e9rminos y delimitados espacios de modificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aseguramiento de objetivos de normas instrumentales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicaci\u00f3n de criterio flexible permite la inclusi\u00f3n de toda clase de normas en la Ley del Plan (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La salvaguarda del principio democr\u00e1tico exige un cuidados examen del principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia respecto de la Ley del Plan, pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse metas de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicaci\u00f3n de criterio flexible conlleva la modificaci\u00f3n de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento de voto)\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneraci\u00f3n por medidas instrumentales que crea a COLPENSIONES, la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional \u00a0y ordena la liquidaci\u00f3n del ISS, CAPRECOM y CAJANAL \u00a0<\/p>\n
Por la v\u00eda sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificaci\u00f3n de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en \u00faltimas, al andamiaje original se\u00f1alado por el texto superior consistente en la existencia de dos parte \u2013una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluye todo tipo de medidas legislativas que s\u00f3lo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la Constituci\u00f3n. Es as\u00ed como en esta ocasi\u00f3n la variedad de asuntos cuya inclusi\u00f3n en la Ley fue declarada exequible por la Sala Plena deja ver la facilidad del ejercicio argumentativo y la dimensi\u00f3n y amplitud de ese nuevo ac\u00e1pite que por v\u00eda jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Jorge Humberto Valero Rodr\u00edguez y Lu\u00eds Alberto C\u00e1ceres Arbel\u00e1ez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, presento a continuaci\u00f3n los argumentos jur\u00eddicos por los cuales me aparto de los fundamentos que animaron la decisi\u00f3n acogida por la Corte, consistente en declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de exponer con claridad las razones de disidencia, a continuaci\u00f3n se realizar\u00e1 un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habr\u00edan conducido a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n sustancialmente diferente frente a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovida por los Ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n acogida por la Sala Plena en cuanto al alcance del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
2.- En el numeral 4\u00b0 de la providencia, la Sala Plena llev\u00f3 a cabo el examen del cargo de inconstitucionalidad por infracci\u00f3n del principio de unidad de materia. De manera puntual, el reproche de inexequibilidad planteado por los demandantes consist\u00eda en que la liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales \u2013en lo atinente a la administraci\u00f3n de pensiones- no constitu\u00eda un programa en el cual se materializara alguna de las metas u objetivos contemplados en la parte general del Plan de Desarrollo; como tampoco representaba un instrumento concreto para la ejecuci\u00f3n de tales prop\u00f3sitos. As\u00ed las cosas, en opini\u00f3n de los demandantes, la inclusi\u00f3n del precepto demandado en la Ley 1151 de 2007 vulnerar\u00eda la m\u00e1xima de unidad de materia en la medida en que la decisi\u00f3n legislativa plasmada en el segmento censurado \u2013esto es, la liquidaci\u00f3n de las aludidas entidades- no podr\u00eda inscribirse v\u00e1lidamente dentro de alguno de los dos componentes que, de acuerdo al texto constitucional, dan forma a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de emprender el an\u00e1lisis del cargo planteado, la Sala Plena decidi\u00f3 ampliar el objeto de examen constitucional con el objetivo de incluir en dicho juicio \u201clas dem\u00e1s decisiones legislativas b\u00e1sicas o principales contenidas en los dos art\u00edculos demandados\u201d, para as\u00ed establecer si el principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia habr\u00eda sido vulnerado, no s\u00f3lo por cuenta de la liquidaci\u00f3n de las entidades prescrita en el aparte demandado del art\u00edculo 155, sino por el conjunto de medidas adoptadas en la totalidad de las dos disposiciones. \u00a0<\/p>\n
3.- Ahora bien, para iniciar el examen anunciado, la Corte realiz\u00f3 una trascripci\u00f3n in extenso de la sentencia C-305 de 2004, reiteraci\u00f3n de la cual se deduce, en primer lugar, la especial naturaleza del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. A continuaci\u00f3n, sin establecer la requerida distinci\u00f3n conceptual que separa los principios de \u201cunidad de materia\u201d, \u201cidentidad flexible\u201d \u2013expresi\u00f3n empleada por la Sala Plena- y \u201ccoherencia\u201d84, la Corporaci\u00f3n se detuvo en el an\u00e1lisis de este \u00faltimo postulado con el objetivo de resaltar la coincidencia que debe existir entre los programas consignados en la parte general de la ley y las estrategias elegidas para su adecuada materializaci\u00f3n. A partir de la anterior consideraci\u00f3n, la Sala llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la \u201cconexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin)\u201d que cada instrumento adoptado debe guardar con las metas y prop\u00f3sitos establecidos. \u00a0<\/p>\n
En este punto la Corte reiter\u00f3 el precedente jurisprudencial seg\u00fan el cual el examen de constitucionalidad de la unidad de materia no debe llevarse a un extremo en el cual se haga nugatoria la facultad de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica confiada al Congreso de la Rep\u00fablica. A rengl\u00f3n seguido la Sala expuso una consideraci\u00f3n que \u2013seg\u00fan pretende ser explicado en las l\u00edneas siguientes- no ser\u00eda luego objeto de aplicaci\u00f3n a la hora de examinar la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. En tal sentido, la Corte advirti\u00f3 que en el caso particular de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no basta la acreditaci\u00f3n de cualquier tipo de conexidad para la satisfacci\u00f3n de la m\u00e1xima de unidad de materia; antes bien, es menester demostrar una relaci\u00f3n que ense\u00f1e un v\u00ednculo directo e inmediato. De manera puntual, la Sala indic\u00f3: \u201cel criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n\u201d85. A continuaci\u00f3n, en la providencia objeto de reiteraci\u00f3n, a pesar de la correspondiente distinci\u00f3n conceptual, se apuntala el principio de unidad de materia con la m\u00e1xima de identidad para as\u00ed se\u00f1alar que \u201ccualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para terminar, se hizo alusi\u00f3n al tipo de medidas que pueden ser adoptadas como instrumentos de materializaci\u00f3n de los prop\u00f3sitos generales destacados en la parte general de la ley y, en tal sentido, fue indicado que tales estrategias no en todos los casos han de ser de car\u00e1cter exclusivamente presupuestal, pues adicionalmente pueden ser adoptadas medidas de diferente naturaleza cuyo efecto regulador favorezca la consecuci\u00f3n de tales objetivos. \u00a0<\/p>\n
Interesa resaltar ahora que en las anteriores consideraciones se encuentran los dos elementos definitivos sobre los que luego se apoyar\u00eda el fallo de exequibilidad de las disposiciones censuradas: (i) en primer lugar, el par\u00e1metro concluyente a adoptar al examinar la eventual infracci\u00f3n del principio de unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, es \u2013a juicio de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n- el criterio de coherencia, consignado en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994 (ii) En segundo t\u00e9rmino, de acuerdo a las consideraciones desarrolladas en la providencia, el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 autoriza que dentro del contenido del plan de inversiones p\u00fablicos no s\u00f3lo se incluyan determinaciones presupuestales sino, adicionalmente, otras medidas de orden regulativo que permitan la consecuci\u00f3n de los objetivos enlistados en la parte general de la ley. \u00a0<\/p>\n
En aplicaci\u00f3n de las consideraciones rese\u00f1adas, la Sala Plena emprendi\u00f3 el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, para lo cual llev\u00f3 a cabo un estudio de las metas y programas generales de la Ley 1151 de 2007, a la luz del cual contrapuso los cuatro contenidos normativos cuya constitucionalidad fue decidida en la providencia86. As\u00ed pues, para efectos de establecer los prop\u00f3sitos centrales a los cuales se orienta la actividad econ\u00f3mica y social dentro del cuatrienio, la providencia cit\u00f3 los \u201cobjetivos del plan de desarrollo\u201d establecidos en el art\u00edculo 1\u00b0 de la ley 1151 de 2007, entre los cuales hizo hincapi\u00e9 en los siguientes puntos: \u00a0<\/p>\n
a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien com\u00fan, tenga presente que la actividad p\u00fablica s\u00f3lo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones p\u00fablicas y en su ejecuci\u00f3n y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la informaci\u00f3n en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales; \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr\u00e1tico y los mecanismos de participaci\u00f3n, se reestructure y fortalezca la administraci\u00f3n de justicia, se posibilite la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de funciones de planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y participaci\u00f3n en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Adem\u00e1s, se buscar\u00e1 mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversi\u00f3n y manejo de recursos del Estado; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es menester resaltar que una cuesti\u00f3n sustancialmente id\u00e9ntica a la desarrollada hasta ahora fue abordada por la Sala Plena en el numeral 5\u00b0 de la providencia, en la cual examin\u00f3 la \u201cnaturaleza de las decisiones legislativas que puede contener el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico\u201d. \u00a0En dicho aparte la Corte se pronunci\u00f3 a prop\u00f3sito del cargo de inconstitucionalidad formulado por los accionantes, el cual acusaba la inexequibilidad de dos medidas espec\u00edficas \u2013se trataba de la liquidaci\u00f3n de las tres entidades de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y la creaci\u00f3n de una empresa industrial y comercial del Estado y de una Unidad administrativa especial- por exceder el campo de regulaci\u00f3n propio de la ley del Plan, pues, en opini\u00f3n de los demandantes, este tipo de decisiones deber\u00edan ser vertidas en el texto de una ley diferente \u2013art\u00edculo 150.7 superior87-. Para resolver este cargo la Corte volvi\u00f3 sobre el precedente anteriormente citado88, seg\u00fan el cual, si bien el plan de inversiones es de naturaleza principalmente presupuestal, no se puede desconocer que el texto constitucional avala otro tipo de medidas \u2013las cuales no han de ser de naturaleza presupuestal de manera forzosa-, tal como ocurre con la adopci\u00f3n de normas jur\u00eddicas cuyo efecto regulativo permita la realizaci\u00f3n de los prop\u00f3sitos a los cuales se orienta la ley del plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez han sido expuestas las consideraciones centrales que orientaron la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n a prop\u00f3sito del principio de unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, paso a exponer los fundamentos constitucionales que no fueron atendidos por la plenaria, las cuales conducen a la adopci\u00f3n de un criterio de valoraci\u00f3n m\u00e1s estricto con el doble prop\u00f3sito de asegurar la supremac\u00eda constitucional y el principio democr\u00e1tico dentro del proceso de adopci\u00f3n de este importante instrumento de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social en nuestro ordenamiento. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, con el objetivo de adelantar tal examen es preciso llevar a cabo un an\u00e1lisis previo de la configuraci\u00f3n constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a partir del cual quedar\u00e1n en evidencia las nocivas consecuencias que se siguen del acogimiento de un par\u00e1metro de excesiva amplitud por parte de la Corte Constitucional al establecer el alcance de la m\u00e1xima de conservaci\u00f3n de unidad de materia, lo cual, a su vez, produce una variaci\u00f3n de la estructura constitucional de la Ley del Plan. Las dos anteriores observaciones, que en conjunto resumen el motivo del presente salvamento de voto, ser\u00e1n comprendidas a plenitud con posterioridad al an\u00e1lisis anunciado. \u00a0<\/p>\n
Configuraci\u00f3n constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
Sin lugar a dudas, uno de los m\u00e1s importantes instrumentos ideados dentro del abanico de posibilidades de realizaci\u00f3n de la cl\u00e1usula del Estado Social de Derecho se encuentra consagrado en la planeaci\u00f3n de la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como fue se\u00f1alado en sentencia C-015 de 1996, la planeaci\u00f3n sigue un inaplazable compromiso asumido por la organizaci\u00f3n estatal encaminado a estructurar \u201cuna pol\u00edtica econ\u00f3mica razonada y arm\u00f3nica durante un cierto per\u00edodo\u201d, lo cual debido a la dimensi\u00f3n de los esfuerzos exigibles al Estado en virtud de la anotada consagraci\u00f3n de la cl\u00e1usula social, constituye un presupuesto ineludible para la consecuci\u00f3n de los altos fines que han sido consignados en el art\u00edculo 1\u00b0 superior. En la providencia citada la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la enorme importancia que reviste \u2013no s\u00f3lo desde una perspectiva puramente constitucional, sino econ\u00f3mica- la labor de direcci\u00f3n y orientaci\u00f3n del desarrollo de la econom\u00eda. De manera puntual se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201cEl crecimiento de la econom\u00eda y el aumento de los ingresos p\u00fablicos, as\u00ed como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no son fen\u00f3menos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientaci\u00f3n por parte del Estado, que como director general de la econom\u00eda debe conocer con antelaci\u00f3n las metas b\u00e1sicas de su gesti\u00f3n en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagn\u00f3stico, acerca de los sectores que requieren de modo m\u00e1s apremiante la atenci\u00f3n de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporaci\u00f3n al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiaci\u00f3n y sostenimiento de los proyectos que se emprendan\u201d. De ah\u00ed resulta que los impostergables compromisos de erradicaci\u00f3n de la pobreza, desarrollo de la econom\u00eda, atenci\u00f3n de los problemas sociales, satisfacci\u00f3n de la totalidad de los derechos fundamentales consagrados en el texto constitucional, entre otros; pasan, de manera forzosa, por la existencia de un coordinado plan de ruta en materia econ\u00f3mica y social, lo cual, de acuerdo al dise\u00f1o vertido en la Constituci\u00f3n Nacional, ha de encontrarse plasmado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, la existencia de un claro norte econ\u00f3mico, el cual permita la clara distinci\u00f3n de los prop\u00f3sitos esenciales que pretenden ser conseguidos durante un t\u00e9rmino espec\u00edfico, al cual se suma el dise\u00f1o de instrumentos efectivos que permitan su realizaci\u00f3n; facilitan la concentraci\u00f3n del esfuerzo por parte de la organizaci\u00f3n estatal y de la econom\u00eda en su conjunto89. \u00a0<\/p>\n
En \u00faltimo t\u00e9rmino, la importancia de la existencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo consiste en que la efectiva vigencia y aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Nacional impone el dise\u00f1o de planes concretos, t\u00e9cnicamente estructurados, los cuales han de ser conducidos a esta norma jur\u00eddica \u2013ley de la Rep\u00fablica- a cuya ejecuci\u00f3n y cumplimiento se encuentran comprometidas de manera forzosa las autoridades p\u00fablicas y los actores particulares que participan en el tr\u00e1fico econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
Sin que en esta oportunidad sea necesario llevar a cabo un completo y detenido estudio del conjunto de disposiciones que desde el texto constitucional regula el tema espec\u00edfico de la planeaci\u00f3n \u2013las cuales se encuentran reunidas, principalmente, en el cap\u00edtulo segundo del t\u00edtulo XII de la Carta bajo la r\u00fabrica \u201cDe los planes de desarrollo\u201d-; para efectos de desarrollar el tema central del presente salvamento de voto, es preciso volver sobre el contenido del art\u00edculo 339 superior, el cual tiene por objeto la regulaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por su importancia se trascribe a continuaci\u00f3n el inciso 1\u00b0 de la aludida disposici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridas para su ejecuci\u00f3n (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Como se sigue de la lectura del art\u00edculo y tal como ha sido se\u00f1alado por la jurisprudencia constitucional, la Ley del Plan se compone de dos elementos principales: en primer lugar, se encuentra la parte general, en la cual se compendia el conjunto de metas y prop\u00f3sitos a los cuales se encamina de manera prioritaria la organizaci\u00f3n estatal dentro de un t\u00e9rmino espec\u00edfico90. Por su parte, en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos, en el plan de inversiones p\u00fablicas, se consignan los presupuestos de los principales instrumentos que han de ser empleados para la consecuci\u00f3n de dichos objetivos91.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto es necesario llamar la atenci\u00f3n sobre la acusaci\u00f3n de inexequibilidad planteada por los demandantes, consistente en se\u00f1alar que la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos demandados constituyen una infracci\u00f3n al principio de unidad de materia en atenci\u00f3n a que, a su juicio, tales contenidos normativos no pueden inscribirse de manera leg\u00edtima en ninguno de los dos segmentos que hacen parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, raz\u00f3n por la cual son tem\u00e1ticamente ajenos al asunto central desarrollado por la ley, el cual en t\u00e9rminos generales se reduce a la planeaci\u00f3n de los objetivos centrales del Estado dentro del cuatrienio mediante el dise\u00f1o de instrumentos efectivos y coherentes que permitan su consecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, es preciso se\u00f1alar que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha orientado el desarrollo del principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la Ley del Plan, a la luz del postulado de coherencia, desarrollado en la ley org\u00e1nica correspondiente. As\u00ed lo ha indicado de manera reciente la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2008, en la cual hizo \u00e9nfasis en que el contenido gen\u00e9rico del anotado principio de conservaci\u00f3n tem\u00e1tica adquiere una especial contextura en este tipo especial de ley, pues mediante su exigencia se pretende garantizar, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 3\u00b0 LPNO, que \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d. Tal particularidad de la ley impone la adopci\u00f3n de un especial par\u00e1metro de unidad o coherencia, consistente en que respecto de dichos instrumentos debe ser posible acreditar una verdadera conexidad \u201cteleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u201d92 \u00a0<\/p>\n
Es preciso se\u00f1alar que la adopci\u00f3n de un par\u00e1metro de rigurosidad mayor al ordinario en este caso no se debe en exclusiva a la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservaci\u00f3n de un determinado tema, par\u00e1metro constitucional conocido como principio de unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuaci\u00f3n, en el proceso de aprobaci\u00f3n las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto, tal como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma \u2013en calidad de norma jur\u00eddica- el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un \u00fanico criterio de orientaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues tal proyecto debe ajustarse a los par\u00e1metros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social dise\u00f1ada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en la misma disposici\u00f3n ha sido establecida la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. De acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposici\u00f3n constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas \u2013a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, de acuerdo al esquema procedimental trazado en la Constituci\u00f3n Nacional, las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en el dise\u00f1o y modificaci\u00f3n del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos t\u00e9rminos y los delimitados espacios de modificaci\u00f3n; hacen de \u00e9sta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democr\u00e1tico atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constataci\u00f3n no supone en forma alguna un obst\u00e1culo a la realizaci\u00f3n de los fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo ense\u00f1a la se\u00f1alada importancia de la existencia de una ley de planificaci\u00f3n, el eficaz cumplimiento de tales prop\u00f3sitos depende de una coordinada y enfocada acci\u00f3n de la organizaci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, empresa para la cual dicha ley constituye una condici\u00f3n ineludible. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la Rep\u00fablica de la oportunidad de participar en tan importante asunto. Antes bien, pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedici\u00f3n de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed procede tambi\u00e9n que las anotadas limitaciones a las posibilidades de participaci\u00f3n activa del Congreso de la Rep\u00fablica supongan como contrapeso \u2013el cual se ci\u00f1e al imperativo de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las diferentes ramas del poder p\u00fablico establecido en el art\u00edculo 113 superior- un deber constitucional que corresponde a esta Corporaci\u00f3n, consistente en asegurar que los instrumentos establecidos, de manera espec\u00edfica, en el plan nacional de inversiones corresponden de manera efectiva y directa a los prop\u00f3sitos generales depositados en la parte general de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal consideraci\u00f3n, que s\u00f3lo en apariencia ha sido acogida por la Sala Plena en esta oportunidad bajo el concepto de conexidad directa, trae consigo un acentuado \u00e9nfasis a la hora de examinar la eventual infracci\u00f3n al principio de unidad de materia pues la flexibilidad en su valoraci\u00f3n supone una infracci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que, como ha sido indicado, desdibuja el fundamento constitucional sobre el cual se apoya la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, no cualquier tipo de conexidad entre los planes destacados en la parte general de la ley con los instrumentos espec\u00edficos ideados es suficiente para acreditar la coherencia de dichas medidas. De manera puntual, en sentencia en sentencia C-539 de 2008, la Sala Plena de la Corte precis\u00f3 lo siguiente: \u201cTal como ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia\u201d. De ah\u00ed resulta que no es suficiente la acreditaci\u00f3n de cualquier tipo de v\u00ednculo entre estos dos ac\u00e1pites de la ley para decidir la exequibilidad de los instrumentos espec\u00edficos vertidos en la ley de inversiones. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo a las consideraciones precedentes, se concluye que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en atenci\u00f3n a las notorias limitaciones de participaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica dentro del proceso de confecci\u00f3n legislativa, no puede vaciar el contenido democr\u00e1tico previsto para otras leyes. De lo anterior se sigue tambi\u00e9n que en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones que desarrollen el postulado de planeaci\u00f3n y no otro tipo de medidas que s\u00f3lo de manera mediata permiten su realizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La salvaguarda del principio democr\u00e1tico exige, entonces, un cuidadoso examen del principio de conservaci\u00f3n de unidad de materia respecto de la Ley del Plan pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse las metas de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el argumento central que motiva la suscripci\u00f3n del presente salvamento de voto consiste en que, por la v\u00eda sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificaci\u00f3n de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en \u00faltimas, al andamiaje original se\u00f1alado por el texto superior consistente en la existencia de dos partes \u2013 una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluyen todo tipo de medidas legislativas que s\u00f3lo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta oportuno resaltar ahora que, debido a la amplitud de las metas y prop\u00f3sitos se\u00f1alados en la parte general, no es tarea dif\u00edcil acreditar una determinada conexidad de una espec\u00edfica decisi\u00f3n legislativa pues, en estricto sentido, la totalidad de las medidas establecidas por la Ley proferida por el Congreso de la Rep\u00fablica en materia econ\u00f3mica y social, se orientan a la consecuci\u00f3n de las metas indicadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n la variedad de asuntos cuya inclusi\u00f3n en la Ley fue declarada exequible por la Sala Plena deja ver la facilidad del ejercicio argumentativo anteriormente descrito y, adicionalmente, la dimensi\u00f3n y amplitud de este nuevo ac\u00e1pite que por v\u00eda jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto, basta revisar los cuatro asuntos regulados que fueron declarados exequibles por ajustarse a la m\u00e1xima de conservaci\u00f3n de unidad de materia: (i) Creaci\u00f3n de una empresa comercial e industrial del Estado, denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media; (ii) creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (iii) otorgamiento al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d para los empleados de la mencionada Unidad; (iv) autorizaci\u00f3n a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar en el capital de los existentes, o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades p\u00fablicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas existentes. \u00a0<\/p>\n
Para terminar, deseo llamar la atenci\u00f3n sobre un importante asunto que, en principio, ha querido salvaguardar la Corte Constitucional en esta ocasi\u00f3n: se trata de la protecci\u00f3n del citado principio democr\u00e1tico atribuido por el texto constitucional al Congreso de la Rep\u00fablica. Como fue se\u00f1alado en l\u00edneas anteriores, al emprender el an\u00e1lisis del postulado de unidad de materia, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 que en el caso especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo era preciso acreditar una conexidad de tipo directo entre las medidas y los objetivos consagrados en la parte general de la ley. Empero, el an\u00e1lisis de las consideraciones hasta ahora expuestas en el presente salvamento de voto deja ver que tal prop\u00f3sito se ha visto por completo desdibujado al llevar a cabo el examen material de la m\u00e1xima de unidad de materia. As\u00ed las cosas, no s\u00f3lo ha resultado infringido el principio de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso \u2013en atenci\u00f3n a que un conjunto de decisiones legislativas que s\u00f3lo de manera mediata se encuentran vinculadas con los prop\u00f3sitos generales que anima el plan nacional, han sido adoptadas en una ley en cuyo proceso de aprobaci\u00f3n el Legislativo tuvo un margen de discusi\u00f3n por completo limitado- sino que ha sido modificado el dise\u00f1o constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en la medida en que a su contenido le ha sido incorporado un nuevo ac\u00e1pite en el cual pueden ser incluidas todo tipo de medidas que guarden alg\u00fan tipo de conexidad y que permitan acompa\u00f1ar el cumplimiento de los prop\u00f3sitos consignados en la parte general de la ley. \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada por los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La demanda cita la Gaceta del Congreso N\u00ba 154 del 2 de mayo de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 La intervenci\u00f3n cita la sentencia C-305 de 2004, en lo relativo a la norma que se refer\u00eda \u00a0al liquidaci\u00f3n de las Empresas Municipales de Cali.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
4 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
5 Art\u00edculo 341, inciso segundo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Art\u00edculo 341, inciso cuarto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 C.P Art. 160., in 2\u00b0: \u201cDurante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Ley 5\u00aa de 1992. ARTICULO 178. \u201cModificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 160, inciso 2o., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, \u00e9stas podr\u00e1n resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente. \u00a0<\/p>\n
10 No obstante, de la normatividad especial que antes se rese\u00f1\u00f3, se desprende que trat\u00e1ndose de la Ley del Plan esta facultad se restringe a la introducci\u00f3n de modificaciones al proyecto de inversiones. \u00a0<\/p>\n
11 Ley 5\u00aa de 1992. ARTICULO 186: \u201cComisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el art\u00edculo 161 constitucional, corresponder\u00e1 a los Presidentes de las C\u00e1maras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. \u00a0<\/p>\n
Las comisiones preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n de las c\u00e1maras en el t\u00e9rmino que les fijen sus Presidentes. \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas.” \u00a0<\/p>\n
12 Sobre este tema de manera general la Corte se ha pronunciado, entre otras, en las sentencias C-025 de 1993, C-008 de 1995, C-282 de 1997, C-702 de 1999, C-501 de 2001, C-809 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, \u00a0C-940 de 2003, C- 1147 de 2003 y C- 305 de 2004. Concretamente, sobre la necesidad de que los cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate y que \u00e9stos guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto, la Corte sent\u00f3 jurisprudencia en la Sentencia C- 1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitidas por la Comisi\u00f3n III de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Ver Gaceta del Congreso N\u00b0 85 de 21 de marzo de 2007, pagina 5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisi\u00f3n III de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Las Actas correspondientes a estas reuniones \u00a0aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso N\u00fameros 444 de 2007 (reuniones del 28 de febrero y del 7 de marzo), 445 de 2007 (reuni\u00f3n del 21 de marzo) y 520 del mismo a\u00f1o (reuni\u00f3n de 22 de marzo). Estas Gacetas se encuentran en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisi\u00f3n III de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Obra en el expediente dentro del Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Igualmente obra en el expediente dentro del Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Gaceta del Congreso N\u00b0 137 del 24 de abril de 2007, p\u00e1gina 17. Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Esta Gaceta obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Gaceta del Congreso 142 del 26 de abril de 2007. P\u00e1gs. 3 y 4. Obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Gaceta del Congreso N\u00b0 142 del 26 de abril de 2007, p\u00e1gina 123. Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Gaceta del Congreso N\u00b0 154 del 2 de mayo de 2007. Consultada el 6 de febrero de 2007 por el Despacho del Magistrado sustanciador, en la siguiente direcci\u00f3n electr\u00f3nica: \u201chttp:\/\/winaricaurte.imprenta.gov.co:7778\/gacetap\/gaceta.nivel_3\u201d \u00a0<\/p>\n
25 Obra en el expediente al folio 911 del cuaderno de pruebas remitido por la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Texto definitivo del proyecto de Ley 201 de 2007, c\u00e1mara, aprobado en la reuni\u00b4pon plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 2 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso N\u00b0 233 de 2007, p\u00e1gina 15. Obrante en el expediente en el cuaderno de pruebas remitido por la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Acta N\u00famero 53, correspondiente a la sesi\u00f3n plenaria del Senado de la Republica del 3 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso N\u00b0 270 de 2007, p\u00e1gina 23. Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitido por el Senado de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Este informe de conciliaci\u00f3n fue objeto de una Fe de erratas, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 271 de 2007. Todas esta gacetas obran en el expediente, en el cuaderno de pruebas remitido por el Senado de la Republica, folios 7742 y siguientes, y en el cuaderno de pruebas remitido por la C\u00e1mara de Representantes, folios 1039 y siguientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 C.P. ARTICULO 166. El Gobierno dispone del t\u00e9rmino de seis d\u00edas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de m\u00e1s de veinte art\u00edculos; de diez d\u00edas, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta art\u00edculos; y hasta de veinte d\u00edas cuando los art\u00edculos sean m\u00e1s de cincuenta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si transcurridos los indicados t\u00e9rminos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deber\u00e1 sancionarlo y promulgarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si las c\u00e1maras entran en receso dentro de dichos t\u00e9rminos, el Presidente tendr\u00e1 el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 C.P Art. 160., in 2\u00b0: \u201cDurante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
31 Ley 5\u00aa de 1992. ARTICULO 178. \u201cModificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 160, inciso 2o., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, \u00e9stas podr\u00e1n resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente. \u00a0<\/p>\n
32 Ley 5\u00aa de 1992. ARTICULO 186: \u201cComisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el art\u00edculo 161 constitucional, corresponder\u00e1 a los Presidentes de las C\u00e1maras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. \u00a0<\/p>\n
Las comisiones preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n de las c\u00e1maras en el t\u00e9rmino que les fijen sus Presidentes. \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas.” \u00a0<\/p>\n
33. Cf. Sentencia C- 1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ver Gaceta del Congreso N\u00b0 85 de 21 de marzo de 2007, pagina 5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisi\u00f3n III de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 \u201cArt\u00edculo 23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Gobierno Nacional podr\u00e1 introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, se observar\u00e1n las mismas disposiciones previstas en el art\u00edculo precedente, en lo pertinente.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
36 C.P. Art\u00edculo 160.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cDurante el Segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. \u00a0<\/p>\n
\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
37 \u201cArt\u00edculo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusi\u00f3n de nuevos programas o proyectos de inversi\u00f3n, se requerir\u00e1 aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara. En caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y someter\u00e1n nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan caso el tr\u00e1mite de las modificaciones ampliar\u00e1 el t\u00e9rmino para decidir. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Cf. Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Ley 5\u00aa de 1992. ARTICULO 186: \u201cComisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el art\u00edculo 161 constitucional, corresponder\u00e1 a los Presidentes de las C\u00e1maras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. \u00a0<\/p>\n
Las comisiones preparar\u00e1n el texto que ser\u00e1 sometido a consideraci\u00f3n de las c\u00e1maras en el t\u00e9rmino que les fijen sus Presidentes. \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C\u00e1mara, incluyendo las disposiciones nuevas.” \u00a0<\/p>\n
42 Cf. Sentencia C- 940 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
46 Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
48 C- 1147 de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
49 Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
50 C- 1147 de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
51 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
53 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Sobre esta precisi\u00f3n pueden consultarse las sentencias C-191 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
56 C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre esta precisi\u00f3n puede consultarse tambi\u00e9n la Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 El texto de la disposici\u00f3n se recuerda ahora una vez m\u00e1s:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS \u00a0<\/p>\n
La soluci\u00f3n y atenci\u00f3n de los requisitos y retos del Estado comunitario asegurar\u00e1n las condiciones propicias para consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralizaci\u00f3n y la seguridad democr\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
6.2 Los retos del Estado Comunitario \u00a0<\/p>\n
Se apoyar\u00e1 la figura de un Estado que planee, promueva y regule all\u00ed donde est\u00e1 su tarea estrat\u00e9gica y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado Comunitario. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se profundizar\u00e1 en la transformaci\u00f3n institucional que garantice organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administraci\u00f3n p\u00fablica al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupci\u00f3n, la participaci\u00f3n ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la informaci\u00f3n, la innovaci\u00f3n institucional, la gesti\u00f3n por resultados y la profesionalizaci\u00f3n del empleo p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Se incluir\u00e1 en el sistema de metas de Gobierno la variable \u00e9tnica afrocolombiana para el seguimiento de la pol\u00edtica y programas dirigidos a esta poblaci\u00f3n en el presente Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito econ\u00f3mico se desarrolla a trav\u00e9s de cuatro funciones principales: planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control. En algunos casos excepcionales la intervenci\u00f3n tambi\u00e9n se puede realizar a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n directa del Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda enfatiza que la acci\u00f3n del Estado debe orientarse hacia la b\u00fasqueda del equilibrio entre el mercado y el inter\u00e9s p\u00fablico, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervenci\u00f3n estatal implica una restricci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica, esta s\u00f3lo se desarrollar\u00e1 en sectores o mercados en donde la acci\u00f3n del Estado est\u00e9 plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo ser\u00e1 la consolidaci\u00f3n de un modelo \u00f3ptimo de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de la operaci\u00f3n de agencias especializadas. Las acciones se encaminar\u00e1n a buscar la profundizaci\u00f3n de estos principios mediante la especializaci\u00f3n funcional de las instituciones encargadas de la planeaci\u00f3n, la promoci\u00f3n, la regulaci\u00f3n y el control, y la focalizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de las empresas con capital p\u00fablico. Cuando sea necesario se proceder\u00e1 a la enajenaci\u00f3n de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Entre las acciones espec\u00edficas de este programa se encuentran: \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales. \u00a0<\/p>\n
58 Ciertamente, dentro del texto del numeral 6.1.2, incluido en la parte program\u00e1tica del Plan, se lee literalmente lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional B\u00e1sico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la informaci\u00f3n derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidaci\u00f3n, buscando evitar las situaciones de corrupci\u00f3n que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.\u201d(Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
59 Cf. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Consultar: Gaceta del Congreso N\u00b0 154 del 2 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
61 Ley 790 de 2003, art\u00edculo 20: \u201cArt\u00edculo 20. Entidades que no se suprimir\u00e1n. En desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporaci\u00f3n Nasa Kiwe, esta \u00faltima hasta tanto no culmine la misi\u00f3n para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuraci\u00f3n de dichas entidades, ser\u00e1n destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.\u201d \u00a0<\/p>\n
62 En la Sentencia C- 349 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte hizo en los siguientes t\u00e9rminos la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 (que autorizaba al Gobierno para escindir entidades del orden nacional, sin excluir al Instituto de Seguros sociales) y el art\u00edculo 20 de la misma Ley, que prohib\u00eda liquidar esa entidad: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026atendiendo al sentido com\u00fan de la palabra escindir, puede entenderse que jur\u00eddicamente la escisi\u00f3n de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creaci\u00f3n de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o m\u00e1s partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creaci\u00f3n de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jur\u00eddico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisi\u00f3n necesariamente conlleve la liquidaci\u00f3n y supresi\u00f3n de la entidad escindida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entendida de esta manera la noci\u00f3n de escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que esta Ley concedi\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las entidades a que se refiere la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 20, dicha escisi\u00f3n pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del art\u00edculo 16 de la Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para \u201cescindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley\u201d, como es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el art\u00edculo 20 se dice que en desarrollo del Programa de Renovaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica el Gobierno Nacional no podr\u00e1 suprimir dicho Instituto.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Consultar: Gaceta del Congreso N\u00b0 154 del 2 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Cf. Sentencia C-305 de 2004, consideraci\u00f3n jur\u00eddica N\u00b0 16. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C- 191 de 1996, M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
71 \u201cC.P. Art\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico. Para hacer efectivo este derecho puede:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Elegir y ser elegido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones pol\u00edticas sin limitaci\u00f3n alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. \u00a0<\/p>\n
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
5. Tener iniciativa en las corporaciones p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopci\u00f3n, que tengan \u00a0doble nacionalidad. La ley reglamentar\u00e1 esta excepci\u00f3n y determinar\u00e1 los casos a los cuales ha de aplicarse. \u00a0<\/p>\n
Las autoridades garantizar\u00e1n la adecuada y efectiva participaci\u00f3n de la mujer en los niveles decisorios de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 103. Son mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo en ejercicio de su soberan\u00eda: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar\u00e1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado contribuir\u00e1 a la organizaci\u00f3n, promoci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las asociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales, sin detrimento de su autonom\u00eda con el objeto de que constituyan mecanismos democr\u00e1ticos de representaci\u00f3n en las diferentes instancias de participaci\u00f3n, concertaci\u00f3n, control y vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica que se establezcan. \u00a0<\/p>\n
73 Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Sentencia C-089 de 1994, M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1ez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
77 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Cf. art\u00edculos 78 y 369 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia T-524 de 1992, M.P Ciro Angarita Bar\u00f3n. Reiterada en la sentencia T-235 de 1998, M.P Fabio Mor\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
81 Sentencia C-1338 de 200.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Ver Sentencia C-585 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Textualmente la providencia en comento indic\u00f3 lo siguiente: \u201clos principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedici\u00f3n de la Ley del Plan, significaci\u00f3n especial derivada del juego de otro principio llamado \u201cde coherencia\u201d, recogido en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo\u201d. \u00a0<\/p>\n
85 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
86 (i) Creaci\u00f3n de una empresa comercial e industrial del Estado, denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media; (ii) creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (iii) otorgamiento al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y \u201cel sistema espec\u00edfico de carrera\u201d para los empleados de la mencionada Unidad; (iv) autorizaci\u00f3n a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar en el capital de los existentes, o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades p\u00fablicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas existentes. \u00a0<\/p>\n
87 Este mismo reproche de inconstitucionalidad fue dirigido contra la disposici\u00f3n que concede facultades extraordinarias al Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
88 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
89 En la sentencia C-015 de 1996 la Corte realiz\u00f3 una descripci\u00f3n meramente enunciativa de algunos de los objetivos trazados en el texto constitucional que demandan con especial \u00e9nfasis el dise\u00f1o de un claro plan coordinado de planeaci\u00f3n. De manera textual indic\u00f3 lo siguiente: \u201cNo puede perderse de vista que el Estado colombiano, a partir de la Constituci\u00f3n de 1991, ha contra\u00eddo una serie de obligaciones de mediano y largo plazo en relaci\u00f3n con aspectos tales como la protecci\u00f3n especial al trabajo (art\u00edculo 25 C.P.); el pleno empleo de los recursos humanos y naturales, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la promoci\u00f3n de la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (art\u00edculo 334 C.P.); la seguridad de que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tendr\u00e1n efectivo acceso a los bienes y servicios b\u00e1sicos (art\u00edculo 334 C.P.); la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades (art\u00edculo 334 C.P.); la progresiva ampliaci\u00f3n en la cobertura de la seguridad social (art\u00edculo 48 C.P.); la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio (art\u00edculo 365 C.P.); la planeaci\u00f3n, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y la restauraci\u00f3n y preservaci\u00f3n del ambiente (art\u00edculos 80 y 334 C.P.); la asistencia a los ni\u00f1os (art\u00edculos 44 y 50 C.P.), a la mujer cabeza de familia (art\u00edculo 43 C.P.), a las personas de la tercera edad (art\u00edculo 46 C.P.), a los disminu\u00eddos f\u00edsicos, sensoriales y s\u00edquicos (art\u00edculo 47 C.P.); la atenci\u00f3n de la salud y el saneamiento ambiental (art\u00edculo 49 C.P.); la fijaci\u00f3n de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna (art\u00edculo 51 C.P.); la promoci\u00f3n del acceso colectivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (art\u00edculo 64 C.P.); la promoci\u00f3n y fomento de la educaci\u00f3n y la cultura, la ciencia y la tecnolog\u00eda (art\u00edculos 67, 70 y 71 C.P.), entre otros\u201d \u00a0<\/p>\n
90 De manera espec\u00edfica, el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo establece lo siguiente: \u201cLa parte general del plan contendr\u00e1 lo siguiente: a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de sus principales sectores y grupos sociales; b) Las metas nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; c) Las estrategias y pol\u00edticas en materia econ\u00f3mica, social y ambiental que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d) El se\u00f1alamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional con la planeaci\u00f3n sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales ind\u00edgenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales vigentes\u201d \u00a0<\/p>\n
91 A su vez, el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley Org\u00e1nica prescribe lo siguiente a prop\u00f3sito del contenido del plan de inversiones: \u201cEl plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional incluir\u00e1 principalmente: a) La proyecci\u00f3n de los recursos financieros disponibles para su ejecuci\u00f3n y su armonizaci\u00f3n con los planes de gasto p\u00fablico; b) La descripci\u00f3n de los principales programas y subprogramas, con indicaci\u00f3n de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversi\u00f3n; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectar\u00e1n en los costos de los programas m\u00e1s importantes de inversi\u00f3n p\u00fablica contemplados en la parte general;\u00a0 d) La especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-376\/08 \u00a0 LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Proceso reglado \u00a0 PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0 La jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobaci\u00f3n de la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15149","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15149","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15149"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15149\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15149"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15149"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15149"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}