C-318-95<\/p>\n
Sentencia No. C-318\/95 <\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Naturaleza jur\u00eddica <\/p>\n
El estado de emergencia penitenciaria y carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma funciones legislativas pues, a trav\u00e9s de la precitada figura s\u00f3lo se est\u00e1n actualizando las restricciones anexas a la suspensi\u00f3n del derecho a la libertad f\u00edsica, precisamente ya determinadas por el propio legislador al regular el r\u00e9gimen penitenciario y carcelario y fijar los propios l\u00edmites del mencionado estado de emergencia. En ese orden de ideas, el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria es una manifestaci\u00f3n de potestad administrativa, pues solamente es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos tr\u00e1mites, en relaci\u00f3n con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis de seguridad y de orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades carcelarias y penitenciaras. Este estado de emergencia se asimila entonces a otras figuras administrativos, como la llamada contrataci\u00f3n estatal por urgencia manifiesta, en las cu\u00e1les la ley hace m\u00e1s expeditos ciertos procedimientos y tomas de decisi\u00f3n, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administraci\u00f3n, sin que por ello pueda decirse que se trata de uno de los estados de excepci\u00f3n regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo sigue estrictamente sometido a la ley y no se convierte en legislador excepcional. <\/p>\n
DISCRECIONALIDAD\/ARBITRARIEDAD <\/p>\n
Esta diferenciaci\u00f3n entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed la potestad discrecional es una herramienta jur\u00eddica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administraci\u00f3n p\u00fablica, pues se le brinda al gestor p\u00fablico la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentaci\u00f3n detallada que no corresponda a la situaci\u00f3n que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad est\u00e1 excluida del ordenamiento jur\u00eddico colombiano. En efecto, si bien la Constituci\u00f3n colombiana no consagra expresamente “la interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de los poderes p\u00fablicos”, como lo hace el art\u00edculo 9\u00ba-3\u00ba de la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola, este principio deriva de normas espec\u00edficas de nuestra Carta. <\/p>\n
POTESTAD DISCRECIONAL\/PRINCIPIO DE MENSURABILIDAD-Concepto <\/p>\n
La potestad administrativa, y en especial la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en ning\u00fan caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o ilimitado. En efecto, en primer t\u00e9rmino, la actuaci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de la potestad administrativa est\u00e1 sujeta a los lineamientos constitucionales, pues “en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes p\u00fablicos debe ejercitarse dentro de la filosof\u00eda de los valores y principios materiales de la nueva Constituci\u00f3n”. En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definici\u00f3n de su \u00e1mbito de acci\u00f3n, determin\u00e1ndose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realizaci\u00f3n de los fines espec\u00edficos que le han sido encomendados por el ordenamiento jur\u00eddico. Es as\u00ed como la potestad administrativa s\u00f3lo contiene una actuaci\u00f3n leg\u00edtima, en tanto y en cuanto, se ejecute en funci\u00f3n de las circunstancias, tanto teleol\u00f3gicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el art\u00edculo 36 del C.C.A., a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, se\u00f1ala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisi\u00f3n, de car\u00e1cter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” <\/p>\n
DERECHOS DEL INTERNO-L\u00edmites\/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO <\/p>\n
Las limitaciones en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de seguridad y salubridad que se deben mantener en una c\u00e1rcel, para garantizar el cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, as\u00ed como para la propia protecci\u00f3n de los reclusos y de derechos de terceros. El Director del INPEC, tanto a nivel general como cuando ejerce las potestades discrecionales derivadas del estado de emergencia, est\u00e1 obligado a respetar los derechos constitucionales de los internos. Esta limitaci\u00f3n opera, seg\u00fan la Corte, al menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad carcelaria y penitenciaria no puede, en ning\u00fan caso, efectuar conductas que sean lesivas de aquellos derechos constitucionales que las personas recluidas conservan en forma plena. As\u00ed por ejemplo, y tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha reiterado en anteriores decisiones, la dignidad de los presos debe ser respetada y no se les pueden aplicar torturas o penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro lado, cuando sea necesario limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria tiene la obligaci\u00f3n de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual obviamente tiene que ser constitucionalmente leg\u00edtimo. <\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Medidas que se adopten <\/p>\n
Las medidas que pueden ser adoptadas durante la emergencia carcelaria o penitenciaria no pueden tener un car\u00e1cter sancionatorio contra los reclusos, puesto que ellas est\u00e1n destinadas exclusivamente a “superar la situaci\u00f3n presentada”, tal y como lo se\u00f1ala expresamente el inciso segundo del art\u00edculo impugnado. En efecto, si tales facultades pudieran implicar un poder sancionador discrecional de parte del Director del INPEC, tendr\u00edan raz\u00f3n aquellos intervinientes que solicitan la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de este inciso segundo por violar las reglas del debido proceso y el principio de legalidad y predeterminaci\u00f3n de las sanciones disciplinarias. Pero ello no es as\u00ed, por cuanto se trata de medidas \u00fanicamente destinadas a superar una situaci\u00f3n de crisis. <\/p>\n
TRASLADO DE INTERNO <\/p>\n
Se debe verificar la entidad normal de la figura para as\u00ed establecer con certeza su naturaleza jur\u00eddica. En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, el traslado no tiene el car\u00e1cter de sanci\u00f3n sino que solamente es una decisi\u00f3n de gesti\u00f3n, a partir de los recursos f\u00edsicos disponibles. <\/p>\n
AISLAMIENTO DEL INTERNO <\/p>\n
El aislamiento de internos tiene dos dimensiones: tanto la sancionadora como la preventiva. Vista la naturaleza precaria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, la Corte estima que el aislamiento de internos de que trata el art\u00edculo 168 de la Ley 65\/93 es de naturaleza preventiva pues tiene como objeto s\u00f3lo precaver la extensi\u00f3n o continuaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de crisis, por lo cual la utilizaci\u00f3n de las facultades de emergencia para la imposici\u00f3n de aislamientos para sancionar internos y no para superar las situaciones de urgencia constituye una desviaci\u00f3n de poder. Siendo ello as\u00ed, cuando los problemas de seguridad u orden sanitario hayan sido superados el mencionado aislamiento debe cesar teniendo en consideraci\u00f3n su caracter\u00edstica precautelativa. La adopci\u00f3n de estas medidas espec\u00edficas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los derechos constitucionales de los internos. <\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferenciado <\/p>\n
La Constituci\u00f3n reconoce el derecho a la igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin embargo que la ley no pueda establecer formas de diferenciaci\u00f3n y tratos diferentes, pero para que \u00e9stos sean constitucionalmente leg\u00edtimas, es necesario que se presenten las siguientes condiciones: – Distinta situaci\u00f3n f\u00e1ctica; – Finalidad en el trato distinto; – La finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; – El supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situaci\u00f3n, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre s\u00ed o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; – Esa racionalidad debe ser proporcionada, de suerte que la consecuencia jur\u00eddica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporci\u00f3n con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. Si concurren estas circunstancias, el trato diferente ser\u00e1 admisible y por ello constitutivo de una diferenciaci\u00f3n constitucionalmente leg\u00edtima; en caso contrario, el trato desigual configura una discriminaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n. El trato distinto que se podr\u00eda dar a los diferentes reclusos por la aplicaci\u00f3n de medidas decretadas en virtud de un estado de emergencia carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad de los internos. <\/p>\n
REF: Demanda No. D-759 <\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993. <\/p>\n
Actor: Jos\u00e9 Joaqu\u00edn Le\u00f3n Aldana. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
– Naturaleza jur\u00eddica del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria. <\/p>\n
-Potestad discrecional, prohibici\u00f3n de la arbitrariedad, igualdad y control judicial <\/p>\n
– Las facultades de la administraci\u00f3n y los derechos constitucionales de los internos. <\/p>\n
– El traslado y el aislamiento en el estado de emergencia penintenciaria y carcelaria. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Joaqu\u00edn Le\u00f3n Aldana presenta demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993, a la cual le fue asignada el n\u00famero D-759. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
1. Del texto legal objeto de revisi\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993 precept\u00faa lo siguiente: <\/p>\n
Art\u00edculo 168. Estados de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria. El Director General del Inpec, previo concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podr\u00e1 decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusi\u00f3n, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos: <\/p>\n
a) Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria; <\/p>\n
b) Cuando sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al personal del centro de reclusi\u00f3n o que sus condiciones higi\u00e9nicas no permitan la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios de calamidad p\u00fablica. <\/p>\n
En los casos del literal a) el Director General del Inpec est\u00e1 facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situaci\u00f3n presentada, como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerci\u00f3n y el reclamo o apoyo de la Fuerza P\u00fablica de acuerdo con los art\u00edculos 31 y 32 de esta Ley. <\/p>\n
Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusi\u00f3n estuviere comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del Inpec podr\u00e1 suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. <\/p>\n
Cuando se trata de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudir\u00e1 a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboraci\u00f3n, las que est\u00e1n obligadas a prestarla de inmediato en coordinaci\u00f3n con los centros de reclusi\u00f3n afectados. <\/p>\n
El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podr\u00e1 disponer de los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual manera se podr\u00e1n clausurar los establecimientos penales si as\u00ed lo exigen las circunstancias. As\u00ed mismo podr\u00e1 hacer los traslados presupuestales y la contrataci\u00f3n directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto. <\/p>\n
Superado el peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informar\u00e1 al Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificaci\u00f3n de las medidas adoptadas. Igualmente informar\u00e1 a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines. <\/p>\n
2. De los argumentos de la demanda. <\/p>\n
El actor considera que la disposici\u00f3n demandada viola los art\u00edculos 1\u00ba, 13, 28, 29, 83 y 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, el demandante sostiene que la norma acusada “desconoce el principio de igualdad al establecer un tratamiento diferencial y desfavorable para algunos de los procesados, es decir para aquellos que son trasladados a establecimientos carcelarios distintos a donde se instruye el proceso, alejados del lugar de residencia, de sus familias sin estar condenados, privados del derecho a las visitas por dificultades econ\u00f3micas y de distancia”. As\u00ed mismo, el ciudadano Le\u00f3n Aldana da a entender que se presenta una violaci\u00f3n al debido proceso porque en la norma acusada no hay una concreci\u00f3n de los derechos y garant\u00edas que son reconocidos a las partes en toda actuaci\u00f3n judicial, para salvaguardar la dignidad humana y el ejercicio imparcial de la justicia. <\/p>\n
Por otro lado, el actor manifiesta que los detenidos deben estar separados de los condenados; as\u00ed mismo, que el enjuiciado detenido debe alojarse en un lugar cercano a aquel donde act\u00faa el Juez que dirige el proceso, por lo cual, los traslados debidos a emergencias carcelarias violan sus derechos constitucionales. Finalmente, aduce que el Legislador omiti\u00f3 los t\u00e9rminos o plazos para que una vez superada la situaci\u00f3n de crisis, se retrotraigan los efectos de las medidas tomadas con ocasi\u00f3n del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. <\/p>\n
El ciudadano Antonio Jos\u00e9 Nu\u00f1ez Trujillo, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
El interviniente, en primera instancia, sostiene que el derecho a la igualdad no es matem\u00e1tico sino que consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los desiguales. En ese orden de ideas, los reclusos que se encuentren en alguna de las situaciones descritas en el texto impugnado no estar\u00e1n en las mismas circunstancias que los dem\u00e1s, por tanto, no puede exigirse que el trato sea id\u00e9ntico entre los dos grupos. Por otro lado, el ciudadano Nu\u00f1ez Trujillo expresa que una norma que en circunstancias excepcionales permita el traslado de presos debe entenderse dentro del derecho de reglamentaci\u00f3n que le corresponde al Estado dentro de esta materia y sujeto a las restricciones que la funci\u00f3n administrativa impone. Asevera, adem\u00e1s, el interviniente que el perjuicio recibido por el recluso, a causa de la limitaci\u00f3n efectiva de su derecho a recibir visitas, no es injustificado ni excesivo, por tanto, tampoco es inconstitucional. A\u00f1ade que “es claro que las facultades del director del INPEC no quedan por fuera de las reglas generales aplicables al ejercicio de la funci\u00f3n administrativa”. <\/p>\n
Respecto al cargo seg\u00fan el cual los procesados deben estar detenidos en sitios distintos de los condenados, el ciudadano Nu\u00f1ez Trujillo no se refiere a \u00e9l porque considera que la norma impugnada no toca este asunto en manera alguna. <\/p>\n
De otro lado, el mencionado ciudadano afirma que no existe norma constitucional que fundamente el presunto derecho constitucional del interno de que su reclusi\u00f3n se surta en el sitio en donde se tramita el proceso. Este ciudadano acepta que es preferible que la reclusi\u00f3n se efect\u00fae en el lugar de residencia de los allegados al interno; sin embargo, seg\u00fan su criterio, si ello no resulta viable o hay circunstancias que justifican un lugar de reclusi\u00f3n diferente, eso no implica la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n en menci\u00f3n. Agrega que “las funciones administrativas se regulan por ley y no es inconstitucional, per se, la norma legal que regule un asunto de esta clase aunque verse sobre aspectos que limiten la libertad de las personas. La mayor parte de la normas de orden procesal o de desarrollo de situaciones procesales tienen un car\u00e1cter imperativo o restrictivo y no por ello son inconstitucionales”. <\/p>\n
Finalmente, el ciudadano Nu\u00f1ez Trujillo explica que no puede razonablemente pedirse que la ley establezca l\u00edmites temporales a las facultades en comento, puesto que \u00e9stas deben prolongarse durante el tiempo que se requiera para conjurar la causas emergencia, la cual tiene, por su propia naturaleza, un desarrollo imprevisible. <\/p>\n
<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
Los ciudadanos Carlos Rodr\u00edguez Mej\u00eda y Jos\u00e9 Manuel Barreto, funcionarios de la Comisi\u00f3n Andina de Juristas Seccional Colombiana, intervienen en el proceso de la referencia para impugnar la constitucionalidad del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993. <\/p>\n
Estos ciudadanos asimilan la naturaleza jur\u00eddica del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria a los estados de excepci\u00f3n consagrados en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Carta y afirman que el art\u00edculo acusado es inexequible pues crea un “r\u00e9gimen de excepci\u00f3n no previsto en la Constituci\u00f3n ni en la Ley Estatutaria que los regula”. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
“En el Estado de derecho la actuaci\u00f3n de las autoridades est\u00e1 siempre sometida a la legalidad o, lo que es lo mismo, los servidores p\u00fablicos s\u00f3lo pueden actuar cuando lo ordena o permite la Constituci\u00f3n. Este principio rige tambi\u00e9n cuando se trata del ejercicio de poderes extraordinarios, puesto que, precisamente entonces, se requiere de la reglamentaci\u00f3n legal, que impida al uso de los poderes desbordarse y negar los derechos de los asociados”. <\/p>\n
Agregan los intervinientes que el estado de emergencia carcelario y penitenciario no se encuadra dentro de ninguno de los supuestos normativos de los estados de excepci\u00f3n de origen constitucional. Encuentran que al no estar previsto en la Constituci\u00f3n el mencionado estado de emergencia no puede regir en Colombia. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, los ciudadanos aseveran que la norma enjuiciada radica en cabeza del Director del INPEC la potestad de definir las sanciones disciplinarias, y no simplemente la de aplicar aquellas que hayan sido predeterminadas por la ley, puesto que confiere a este funcionario la posibilidad de tomar “todas las medidas necesarias con el fin de superar la situaci\u00f3n presentada”. En ese orden de ideas, el texto legal en comento vulnerar\u00eda el art\u00edculo 29 constitucional, en especial el principio de legalidad. <\/p>\n
Adem\u00e1s, los intervinientes, partiendo del supuesto de que el traslado y el aislamiento citados en la norma acusada constituyen sanciones, sostienen que la imposici\u00f3n de las esas medidas supone un debido proceso en el cual es necesario el ejercicio del derecho de defensa. <\/p>\n
Por \u00faltimo, los ciudadanos citan las Resoluciones 45\/111 y 43\/173 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, para aseverar que la legislaci\u00f3n colombiana est\u00e1 en contrav\u00eda de la tendencia internacional en derechos humanos, pues los instrumentos internacionales en comento precept\u00faan que los Estados est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de limitar o restringir el aislamiento de internos y la selecci\u00f3n del lugar de detenci\u00f3n de acuerdo con la cercan\u00eda a su familia y a todos aquellos que lo rodean cotidianamente, lo cual no ocurre durante el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria. <\/p>\n
5. Del concepto del Ministerio P\u00fablico. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n acepta el impedimento manifestado por el Procurador General de la Naci\u00f3n para intervenir en el presente proceso, por lo cual el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n rinde el concepto de rigor, en el cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993. <\/p>\n
El Viceprocurador considera que la acusaci\u00f3n a la norma antecitada se reduce al problema del traslado. As\u00ed mismo, reconoce la vigencia de los derechos de los internos pero bajo la especial sujeci\u00f3n al Estado debido a la situaci\u00f3n en la cual se encuentran. Es por esto, puntualiza el Viceprocurador, que la jurisprudencia, principalmente por v\u00eda de tutela (sentencia No. T-193\/94 Corte Constitucional), ha reconocido que el INPEC tiene la facultad de situar o trasladar a un detenido o condenado cuando existan razones que as\u00ed lo justifiquen. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico asevera que el traslado es un medida administrativa excepcional cuya finalidad es garantizar los derechos y valores previstos en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, como la vida, la seguridad, el orden, la salubridad, la convivencia, as\u00ed como “la prevenci\u00f3n o superaci\u00f3n de calamidades p\u00fablicas, todas las cuales se avienen con la obligaci\u00f3n de las autoridades de la Rep\u00fablica en la indemnizaci\u00f3n de los da\u00f1os antijur\u00eddicos imputables al Estado”. As\u00ed, la Vista Fiscal entiende que “existen l\u00edmites objetivos y jur\u00eddicos sobre la conducta de la administraci\u00f3n acompasados con los fines constitucionales previstos en los art\u00edculos 6\u00ba, 121, 122, 123 y 209 entre otros, que a\u00fan bajo la circunstancia de la anormalidad nos impulsan a sostener la constitucionalidad de las medidas cuestionadas, respecto de todos los internos”. <\/p>\n
El Viceprocurador General manifiesta que “el tratamiento reglado de los traslados, en condiciones de normalidad y anormalidad y las referencias que de ellos se hace en los estatutos general e interno que rigen a los centros carcelarios y penitenciarios, en la medida en que tengan como norte obligado las preceptivas constitucionales que reconocen los derechos humanos, se avienen al Ordenamiento Superior como la norma acusada”. <\/p>\n
En ese orden de ideas, el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993. <\/p>\n
II. FUNDAMENTO JURIDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal. <\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n: Las atribuciones de la administraci\u00f3n y los derechos de los internos durante el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria. <\/p>\n
2- El actor cuestiona las atribuciones fijadas a la administraci\u00f3n en el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria porque considera que \u00e9stas, por su amplitud, vulneran los derechos de los internos. Adem\u00e1s, algunos ciudadanos intervinientes cuestionan la propia legitimidad constitucional de estos estados de emergencia, pues sostienen que la norma acusada crea un r\u00e9gimen de excepci\u00f3n no previsto por la Carta, por lo cual la figura es en s\u00ed misma inexequible. Por ello, la Corte considera necesario precisar la relaci\u00f3n que existe entre las facultades de la administraci\u00f3n penitenciara y los derechos constitucionales de las personas recluidas en centros penitenciarios, tanto a nivel general como de manera espec\u00edfica durante estas situaciones de emergencia. Para ello comienza esta Corporaci\u00f3n por determinar la naturaleza jur\u00eddica del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria. <\/p>\n
3- Esta Corporaci\u00f3n no comparte los criterios de aquellos ciudadanos intervinientes que asimilan la norma acusada a los estados de excepci\u00f3n regulados por art\u00edculos 212 a 215 de la Carta, pues considera que el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria tiene una naturaleza jur\u00eddica totalmente diferente. En efecto, los estados de excepci\u00f3n constitucionales tienen, como una de sus caracter\u00edsticas esenciales, la asunci\u00f3n transitoria por parte del Ejecutivo de competencias legislativas con el fin de conjurar una crisis. En palabras de la Corte: <\/p>\n
.. “se observa claramente c\u00f3mo el gobierno puede, durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior, como el que nos ocupa, dictar normas con fuerza de ley, que pueden temporalmente suspender las leyes. En otras palabras, el gobierno se convierte en legislador de excepci\u00f3n, de suerte que puede dictar las normas que ordinariamente le corresponden al Congreso de la Rep\u00fablica (subrayas no originales)1” <\/p>\n
Durante estos estados de excepci\u00f3n, el Presidente concentra tanto funciones administrativas como legislativas, \u00e9stas \u00faltimas con diferentes intensidades y limitaciones teniendo en consideraci\u00f3n la situaci\u00f3n excepcional que se vaya a enfrentar. En desarrollo de lo anterior, sobre el Ejecutivo recae, en vigencia de un estado de excepci\u00f3n constitucional, la posibilidad de restringir derechos fundamentales, pero as\u00ed mismo como el Legislativo no puede desconocer el n\u00facleo esencial de los mismos. Al respecto la Corte ha se\u00f1alado: <\/p>\n
… “los derechos fundamentales constituyen el n\u00facleo esencial m\u00ednimo del hombre, y ni siquiera en los estados de excepci\u00f3n pueden ser desconocidos, de tal manera que es razonable limitar las libertades y los derechos, pero existe un espacio que el Estado debe respetar porque afecta la dignidad del hombre. En las situaciones de crisis, el Estado es revestido de poderes excepcionales, pero en ning\u00fan caso dichos poderes podr\u00edan desconocer esa zona m\u00ednima e intocable de los derechos humanos2.” <\/p>\n
En cambio, el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma funciones legislativas pues, a trav\u00e9s de la precitada figura s\u00f3lo se est\u00e1n actualizando las restricciones anexas a la suspensi\u00f3n del derecho a la libertad f\u00edsica, precisamente ya determinadas por el propio legislador al regular el r\u00e9gimen penitenciario y carcelario y fijar los propios l\u00edmites del mencionado estado de emergencia. En ese orden de ideas, el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria es una manifestaci\u00f3n de potestad administrativa, pues solamente es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos tr\u00e1mites, en relaci\u00f3n con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis de seguridad y de orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades carcelarias y penitenciaras. Este estado de emergencia se asimila entonces a otras figuras administrativos, como la llamada contrataci\u00f3n estatal por urgencia manifiesta, en las cu\u00e1les la ley hace m\u00e1s expeditos ciertos procedimientos y tomas de decisi\u00f3n, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administraci\u00f3n, sin que por ello pueda decirse que se trata de uno de los estados de excepci\u00f3n regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo sigue estrictamente sometido a la ley y no se convierte en legislador excepcional. <\/p>\n
4- Por todo lo anterior, la Corte considera que es perfectamente leg\u00edtimo que la ley, dadas las circunstancias especiales que pueden acaecer en los centros de reclusi\u00f3n, permita al Director General del INPEC decretar, en ciertas circunstancias, el estado de emergencia carcelaria y penitenciara. En efecto, las hip\u00f3tesis contempladas por la norma acusada son perfectamente razonables puesto que se trata de situaciones de urgencia, como la presencia de hechos que perturben o amenacen perturbar grave e inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria, o graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al personal del centro de reclusi\u00f3n, o condiciones higi\u00e9nicas que no permitan la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios de calamidad p\u00fablica. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n concluye entonces que se ajusta a la Constituci\u00f3n el inciso primero de la norma acusada, con sus respectivos literales a) y b). <\/p>\n
La naturaleza administrativa de las facultades derivadas de la emergencia carcelaria y penitenciaria, y sus l\u00edmites y controles. <\/p>\n
5- Como es obvio, la anterior declaratoria de constitucionalidad de la figura de la emergencia carcelaria y penitenciara no implica, per se, que sean tambi\u00e9n exequibles todas las atribuciones conferidas por esa instituci\u00f3n al Director del Inpec, por lo cual es necesario que la Corte entre a precisar los alcances y limitaciones de estas facultades. <\/p>\n
6- La Corte considera que el elemento esencial del an\u00e1lisis -que se desprende de lo se\u00f1alado en los puntos anteriores de esta sentencia-, es la naturaleza administrativa de las potestades del INPEC., puesto que ello significa que esas atribuciones se encuentran sometidas a los principios generales que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos. Esto significa que la norma acusada no puede ser interpretada de manera aislada sino tomando en consideraci\u00f3n las normas y principios que rigen el ejercicio de las potestades de la administraci\u00f3n, en especial cuando \u00e9stas tienen un cierto contenido discrecional. <\/p>\n
7- La Corte no comparte esa argumentaci\u00f3n por cuanto no se puede asimilar lo discrecional con lo arbitrario. Esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado al respecto: <\/p>\n
No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeci\u00f3n a la ley. El poder discrecional por el contrario, est\u00e1 sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del \u00f3rgano o funcionario competente para adoptar la decisi\u00f3n en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, as\u00ed como sus derechos y libertades (subrayas no originales) .3″ <\/p>\n
Esta diferenciaci\u00f3n entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed la potestad discrecional es una herramienta jur\u00eddica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administraci\u00f3n p\u00fablica, pues se le brinda al gestor p\u00fablico la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentaci\u00f3n detallada que no corresponda a la situaci\u00f3n que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad est\u00e1 excluida del ordenamiento jur\u00eddico colombiano. En efecto, si bien la Constituci\u00f3n colombiana no consagra expresamente “la interdicci\u00f3n de la arbitrariedad de los poderes p\u00fablicos”, como lo hace el art\u00edculo 9\u00ba-3\u00ba de la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola, este principio deriva de normas espec\u00edficas de nuestra Carta. As\u00ed, el art\u00edculo 1\u00ba define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia del inter\u00e9s general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el art\u00edculo 2\u00ba delimita los fines del Estado y los objetivos de las autoridades p\u00fablicas, lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del funcionario. Esto se ve complementado por el art\u00edculo 123 superior que establece expresamente que los servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercer\u00e1n sus funciones en la fomra prevista en la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. Finalmente, el art\u00edculo 209 define los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa y se\u00f1ala que \u00e9sta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e imparcial. <\/p>\n
8- Conforme a lo anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en ning\u00fan caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o ilimitado. En efecto, en primer t\u00e9rmino, la actuaci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de la potestad administrativa est\u00e1 sujeta a los lineamientos constitucionales, pues “en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes p\u00fablicos debe ejercitarse dentro de la filosof\u00eda de los valores y principios materiales de la nueva Constituci\u00f3n”4. En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definici\u00f3n de su \u00e1mbito de acci\u00f3n, determin\u00e1ndose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realizaci\u00f3n de los fines espec\u00edficos que le han sido encomendados por el ordenamiento jur\u00eddico. Es as\u00ed como la potestad administrativa s\u00f3lo contiene una actuaci\u00f3n leg\u00edtima, en tanto y en cuanto, se ejecute en funci\u00f3n de las circunstancias, tanto teleol\u00f3gicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el art\u00edculo 36 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, se\u00f1ala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisi\u00f3n, de car\u00e1cter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” <\/p>\n
Por ello la actuaci\u00f3n discrecional no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulaci\u00f3n del acto discrecional a la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, ya sea por falsa motivaci\u00f3n o por desviaci\u00f3n de poder, porque dentro del contenido de legalidad del acto administrativo en comento se encuentran tanto el motivo como la finalidad de la potestad. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda sostenido al respecto: <\/p>\n
“La discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido judicialmente, ya que en el evento en que \u00e9ste sea ilegal, bien por razones de incompetencia, vicios de forma, falsa motivaci\u00f3n desv\u00edo de poder o violaci\u00f3n de la ley, deber\u00e1 as\u00ed ser declarado por la jurisdicci\u00f3n competente. <\/p>\n
Los actos discrecionales est\u00e1n por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son violatorios de la Constituci\u00f3n o de la ley. As\u00ed, la discrecionalidad en cabeza de la administraci\u00f3n no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acci\u00f3n dentro de los l\u00edmites fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico. En consecuencia, un fin extra\u00f1o a \u00e9l es il\u00edcito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se anot\u00f3.5″ <\/p>\n
9- En el caso sub-examine, el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria confiere una potestad administrativa de naturaleza discrecional al Director del INPEC, pues el operador de la figura tiene un margen de apreciaci\u00f3n m\u00e1s amplio, en comparaci\u00f3n con el normal, que le confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisi\u00f3n determinada. En efecto, el funcionario que toma la decisi\u00f3n tiene una gama de opciones entre las cuales tiene que decidir con criterio de oportunidad y conveniencia, claro est\u00e1, restringida su decisi\u00f3n al \u00e1mbito material y final\u00edstico que le define la disposici\u00f3n que crea la potestad discrecional. <\/p>\n
Esta discrecionalidad aparece adem\u00e1s como razonable pues el desarrollo imprevisible y la complejidad de las crisis de seguridad o de car\u00e1cter sanitario en los centros de reclusi\u00f3n justifica que la ley confiera a las autoridades una mayor libertad para tomar, dentro de los marcos de la ley, la decisi\u00f3n m\u00e1s conveniente para enfrentar la crisis, sin que la ley pueda predeterminar, en forma abstracta y con antelaci\u00f3n, todas las medidas que leg\u00edtimamente son susceptibles de ser adoptadas. Pero, conforme a lo se\u00f1alado en los puntos precedentes, no se puede confundir la libertad de decidir bajo los l\u00edmites se\u00f1alados, con la actuaci\u00f3n arbitraria que se encuentra fuera del encuadramiento legal al cual debe sujetarse. <\/p>\n
10- Lo anterior muestra que, contrariamente a lo sostenido por el actor, las facultades discrecionales que el art\u00edculo acusado confiere a la administraci\u00f3n penitenciara y carcelaria no implican per se la concesi\u00f3n de poderes arbitrarios e ilimitados al director del INPEC. En efecto, este funcionario est\u00e1 obligado a ejercer esas potestades respetando los principios que rigen los actos administrativos., por lo cual sus actuaciones deben ser adecuadas a los fines de la norma, razonables, proporcionadas, servir los intereses generales y respetar los principios de igualdad e imparcialidad que gobiernan la funci\u00f3n administrativa. As\u00ed, si el Director del INPEC emplea esas atribuciones con fines diversos a los se\u00f1alados por la norma, esto es, para superar las situaciones de crisis, no s\u00f3lo sus actos son anulables por el contencioso administrativo sino que, adem\u00e1s, este funcionario puede comprometer su responsabilidad penal y disciplinaria. <\/p>\n
En particular, esta Corporaci\u00f3n resalta que el Director del INPEC, al ejercer estas atribuciones, debe respetar el principio de igualdad y los derechos constitucionales de las personas reclu\u00eddas en las c\u00e1rceles o penitenciar\u00edas, por lo cual entra la Corte a estudiar la relaci\u00f3n entre las potestades de la administraci\u00f3n y los derechos de los internos. <\/p>\n
Las potestades de la administraci\u00f3n y los derechos constitucionales de los internos. <\/p>\n
11- En general, entre la administraci\u00f3n y el administrado existe una normal relaci\u00f3n de supremac\u00eda o sujeci\u00f3n, en la cual toda persona se encuentra bajo la potestad organizativa del aparato estatal. As\u00ed mismo, en ciertas situaciones espec\u00edficas, la intensidad de esta relaci\u00f3n de sujeci\u00f3n aumenta debido a las circunstancias especiales en las cuales se desenvuelve la interacci\u00f3n entre la administraci\u00f3n y la persona. En efecto, se presentan ciertos eventos en los cuales la posici\u00f3n del administrado en la sociedad comporta una serie de obligaciones especiales. A guisa de ejemplo, tenemos los casos de la prestaci\u00f3n del servicio militar por una persona, o su desempe\u00f1o como funcionario p\u00fablico, o la utilizaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico. Como es natural, en tales eventos la administraci\u00f3n cuenta con poderes adicionales para poder hacer cumplir la singular obligaci\u00f3n. <\/p>\n
12- Las personas internadas en centros de reclusi\u00f3n se encuentran precisamente en una de estas situaciones de especial sujeci\u00f3n a la administraci\u00f3n, pues tienen la obligaci\u00f3n social de cumplir una privaci\u00f3n de la libertad, ya sea como producto de una medida de aseguramiento, dada su vinculaci\u00f3n a un proceso penal, ya sea como consecuencia de una pena debido a que han sido declarados responsables de la comisi\u00f3n de un hecho punible. En tales circunstancias, la administraci\u00f3n penitenciaria debe garantizar condiciones especiales de seguridad y salubridad en estos centros de reclusi\u00f3n, no s\u00f3lo para asegurar el efectivo cumplimiento de las privaciones de libertad impuestas por el Estado sino, adem\u00e1s, para proteger los derechos de los propios reclusos. Adem\u00e1s, estas atribuciones de la administraci\u00f3n buscan proteger derechos de terceros pues “la comunidad tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aqu\u00e9l est\u00e1 impedir, adem\u00e1s de las fugas de los internos, la comisi\u00f3n de actos il\u00edcitos en el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el orden p\u00fablico.6” Por todo lo anterior, la Administraci\u00f3n tiene una potestad de regulaci\u00f3n mucho m\u00e1s amplia frente a los internos. <\/p>\n
Sin embargo, la Corte precisa que estas prerrogativas de la Administraci\u00f3n no pretenden ni pueden anular la entidad jur\u00eddica de los sujetos internos en un centro de reclusi\u00f3n pues, a pesar de tener en suspenso su derecho a la libertad f\u00edsica, la persona interna mantiene su dignidad humana y conserva sus otros derechos fundamentales, los cuales s\u00f3lo pueden ser restringidos en menor o mayor magnitud debido a su nexo con la reclusi\u00f3n, pero permanecen intactos en su n\u00facleo esencial. Recapitulando, las limitaciones en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de seguridad y salubridad que se deben mantener en una c\u00e1rcel, para garantizar el cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, as\u00ed como para la propia protecci\u00f3n de los reclusos y de derechos de terceros. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado de manera repetida las caracter\u00edsticas de la relaci\u00f3n entre el preso y la administraci\u00f3n penitenciaria: <\/p>\n
“En una relaci\u00f3n jur\u00eddica el predominio de una parte sobre la otra no impide la existencia de derechos y deberes para ambas partes. Este es el caso del interno en un centro penitenciario. Frente a la administraci\u00f3n, el preso se encuentra en una relaci\u00f3n especial de sujeci\u00f3n, dise\u00f1ada y comandada por el Estado, el cual se sit\u00faa en una posici\u00f3n preponderante, que se manifiesta en el poder disciplinario y cuyos l\u00edmites est\u00e1n determinados por el reconocimiento de los derechos del interno y por los correspondientes deberes estatales que se derivan de dicho reconocimiento. <\/p>\n
La c\u00e1rcel no es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento penitenciario no han sido eliminados de la sociedad. La relaci\u00f3n especial de sometimiento que mantienen con el Estado no les quita su calidad de sujetos activos de derechos. En vista del comportamiento antisocial anterior, el prisionero tiene algunos de sus derechos suspendidos, como la libertad por ejemplo, otros limitados, como el derecho a la comunicaci\u00f3n o a la intimidad; pero goza de otros derechos de manera plena, como el derecho a la vida, a la integridad f\u00edsica y a la salud. (subrayas no originales)7″ <\/p>\n
13- Por todo lo anterior, el Director del INPEC, tanto a nivel general como cuando ejerce las potestades discrecionales derivadas del estado de emergencia, est\u00e1 obligado a respetar los derechos constitucionales de los internos. Esta limitaci\u00f3n opera, seg\u00fan la Corte, al menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad carcelaria y penitenciaria no puede, en ning\u00fan caso, efectuar conductas que sean lesivas de aquellos derechos constitucionales que las personas recluidas conservan en forma plena. As\u00ed por ejemplo, y tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha reiterado en anteriores decisiones8, la dignidad de los presos debe ser respetada y no se les pueden aplicar torturas o penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro lado, cuando sea necesario limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria tiene la obligaci\u00f3n de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual obviamente tiene que ser constitucionalmente leg\u00edtimo. As\u00ed, la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado al respecto: <\/p>\n
“Si bien es cierto que la condici\u00f3n de prisionero determina una dr\u00e1stica limitaci\u00f3n de los derechos fundamentales, dicha limitaci\u00f3n debe ser la m\u00ednima necesaria par lograr el fin propuesto. Toda limitaci\u00f3n adicional debe ser entendida como un exceso y, por lo tanto, como una violaci\u00f3n del tales derechos. La \u00f3rbita de los derechos del preso cuya limitaci\u00f3n resulta innecesaria, es tan digna de respeto y su protecci\u00f3n constitucional es tan fuerte y efectiva como la de cualquier persona no sometida a las condiciones carcelarias. Los derechos no limitados del sindicado o del condenado, son derechos en el sentido pleno del t\u00e9rmino, esto es, son derechos dotados de poder para demandar del Estado su protecci\u00f3n.9” <\/p>\n
14- En particular, la Corte destaca que las medidas que pueden ser adoptadas durante la emergencia carcelaria o penitenciaria no pueden tener un car\u00e1cter sancionatorio contra los reclusos, puesto que ellas est\u00e1n destinadas exclusivamente a “superar la situaci\u00f3n presentada”, tal y como lo se\u00f1ala expresamente el inciso segundo del art\u00edculo impugnado. En efecto, si tales facultades pudieran implicar un poder sancionador discrecional de parte del Director del INPEC, tendr\u00edan raz\u00f3n aquellos intervinientes que solicitan la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de este inciso segundo por violar las reglas del debido proceso y el principio de legalidad y predeterminaci\u00f3n de las sanciones disciplinarias. Pero ello no es as\u00ed, por cuanto se trata de medidas \u00fanicamente destinadas a superar una situaci\u00f3n de crisis, puesto que no s\u00f3lo as\u00ed claramente lo se\u00f1ala la norma acusada sino, adem\u00e1s, porque el reglamento disciplinario de los internos est\u00e1 regulado en detalle por el t\u00edtulo XI de la misma Ley 65 de 1993. All\u00ed expresamente se consagra, en el art\u00edculo 117, el principio de legalidad de las sanciones, el cual establece que “las sanciones disciplinarias y los est\u00edmulos estar\u00e1n contenidos en la presente ley y en los reglamentos general e interno. Ning\u00fan recluso podr\u00e1 ser sancionado por una conducta que no est\u00e9 previamente enunciada en esta ley o en los reglamentos.” E igualmente se establece (arts 134 y ss) el procedimiento para la imposici\u00f3n de tales sanciones. Por consiguiente, si la autoridad invoca las facultades propias del estado de emergencia para imponer sanciones disciplinarias a los reclusos incurre en una evidente desviaci\u00f3n de poder, que posibilita la anulaci\u00f3n del acto y puede comprometer la responsabilidad del funcionario. <\/p>\n
El car\u00e1cter preventivo del traslado y aislamiento del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993 frente a los derechos de los internos. <\/p>\n
15- Con base en las anteriores consideraciones, la Corte procede a estudiar de manera espec\u00edfica las medidas de traslado y aislamiento de los internos previstas expresamente en el inciso segundo del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993, por cuanto el actor y algunos ciudadanos intervinientes cuestionan de manera particular estas atribuciones del Director del INPEC durante el estado de emergencia. <\/p>\n
Un an\u00e1lisis de los cargos y de las objeciones de los ciudadanos intervinientes muestra que \u00e9stos parten de una equivocada comprensi\u00f3n de los alcances de la figura. En efecto, en general estas interpretaciones confieren un contenido sancionatorio a las dos medidas cuando, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n, durante la emergencia \u00e9stas no pueden tener tal car\u00e1cter. <\/p>\n
16. Esta Corporaci\u00f3n entiende que la definici\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de las medidas administrativas enjuiciadas se construye a partir de la situaci\u00f3n f\u00e1ctica en que se aplican y la finalidad que orienta su implementaci\u00f3n. <\/p>\n
Es as\u00ed como la definici\u00f3n de la entidad jur\u00eddica del traslado y aislamiento de internos establecidos por el art\u00edculo 168 acusado comienza por edificarse tomando como sustrato la finalidad del estado de emergencia en menci\u00f3n la cual es s\u00f3lo conjurar la crisis que se presenta en ese momento. <\/p>\n
Luego, se debe verificar la entidad normal de la figura para as\u00ed establecer con certeza su naturaleza jur\u00eddica. En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, el traslado no tiene el car\u00e1cter de sanci\u00f3n sino que solamente es una decisi\u00f3n de gesti\u00f3n, a partir de los recursos f\u00edsicos disponibles. Por tanto, no tienen fundamento los cargos del actor contra tal medida. <\/p>\n
A su vez el aislamiento de internos tiene dos dimensiones: tanto la sancionadora como la preventiva. Vista la naturaleza precaria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, la Corte estima que el aislamiento de internos de que trata el art\u00edculo 168 de la Ley 65\/93 es de naturaleza preventiva pues tiene como objeto s\u00f3lo precaver la extensi\u00f3n o continuaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de crisis, por lo cual la utilizaci\u00f3n de las facultades de emergencia para la imposici\u00f3n de aislamientos para sancionar internos y no para superar las situaciones de urgencia constituye una desviaci\u00f3n de poder. Siendo ello as\u00ed, cuando los problemas de seguridad u orden sanitario hayan sido superados el mencionado aislamiento debe cesar teniendo en consideraci\u00f3n su caracter\u00edstica precautelativa. <\/p>\n
Adem\u00e1s, y por las razones largamente expuestas en esta sentencia, la adopci\u00f3n de estas dos medidas espec\u00edficas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los derechos constitucionales de los internos. As\u00ed por ejemplo, no son admisibles constitucionalmente aislamientos que configuren tratos crueles o degradantes o que vulneren la dignidad de los reclusos, pues tales medidas desconocen no s\u00f3lo la Constituci\u00f3n (CP arts 1\u00ba, 5\u00ba y 12) sino claras normas del derecho internacional de los derechos humanos. Igualmente, en virtud del principio de proporcionalidad, la autoridad carcelaria o penitenciaria s\u00f3lo puede imponer tales aislamientos cuando no sea posible adoptar medidas adecuadas para la superaci\u00f3n de la crisis que sean menos lesivas de los derechos constitucionales de los reclusos. <\/p>\n
17- As\u00ed las cosas, el inciso segundo de la norma acusada no confiere al Director del INPEC ninguna facultad arbitraria o ilimitada sino una potestad discrecional que est\u00e1 sujeta a los controles judiciales y disciplinarios del caso, tal y como se desprende de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica efectuada por esta Corporaci\u00f3n, seg\u00fan la cual las potestades derivadas del estado de emergencia carcelario y penitenciario deben ser interpretadas a la luz de los principios generales y constitucionales que gobiernan la validez de los actos administrativos. En tal entendido, la Corte no encuentra ning\u00fan vicio de inconstitucionalidad en ese aparte de la norma demandada, por lo cual el inciso segundo del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993 ser\u00e1 declarado exequible. <\/p>\n
El derecho a la igualdad de los internos en el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria. <\/p>\n
18- De otro lado, el actor considera que el art\u00edculo 168 acusado establece un tratamiento discriminatorio en contra de ciertos internos, pues declarada la emergencia citada, pueden ser trasladados a un lugar de detenci\u00f3n que se encuentre lejos de su familia y en general de sus allegados. Por su parte, el apoderado del Ministerio de Justicia explica que la igualdad no es matem\u00e1tica sino que consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los desiguales, por tanto, los reclusos que se encuentren en alguna de las situaciones descritas en el texto impugnado no estar\u00e1n en las mismas circunstancias que los dem\u00e1s, as\u00ed, no puede exigirse que el trato sea id\u00e9ntico entre los dos grupos. Por lo anterior, entra la Corte a analizar si la norma impugnada implica una violaci\u00f3n del principio y del derecho de igualdad. <\/p>\n
19. La Constituci\u00f3n reconoce el derecho a la igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin embargo que la ley no pueda establecer formas de diferenciaci\u00f3n y tratos diferentes, pero para que \u00e9stos sean constitucionalmente leg\u00edtimas, es necesario que se presenten las siguientes condiciones, tal y como esta Coporaci\u00f3n ya lo ha establecido10: <\/p>\n
– Distinta situaci\u00f3n f\u00e1ctica; <\/p>\n
– Finalidad en el trato distinto; <\/p>\n
– La finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; <\/p>\n
– El supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situaci\u00f3n, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre s\u00ed o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; <\/p>\n
– Esa racionalidad debe ser proporcionada, de suerte que la consecuencia jur\u00eddica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporci\u00f3n con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. <\/p>\n
Si concurren estas circunstancias, el trato diferente ser\u00e1 admisible y por ello constitutivo de una diferenciaci\u00f3n constitucionalmente leg\u00edtima; en caso contrario, el trato desigual configura una discriminaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
20- En el caso que nos ocupa, los internos sometidos a determinadas medidas administrativas proferidas en virtud de la ocurrencia de un estado de emergencia carcelaria y penitenciaria efectivamente se encuentran en una situaci\u00f3n f\u00e1ctica distinta a la del recluso en situaci\u00f3n normal. Ciertamente, los internos bajo el mencionado estado de emergencia se encuentran afectados, directa o indirectamente, por las graves situaciones de inseguridad o de orden sanitario que desencadenan la declaratoria del estado de emergencia en cuesti\u00f3n. El interno, por ejemplo, puede estar expuesto al contagio de una determinada enfermedad o ver amenazada su vida o integridad personal por conductas que perturben el orden, en general, del centro de reclusi\u00f3n. Lo anterior, sin duda, coloca al interno en comento en una situaci\u00f3n de hecho totalmente diferente a la del recluso en circunstancias normales. <\/p>\n
Ahora bien, el trato distinto a ciertos internos, generado por la declaratoria del estado de emergencia citado, tiene una finalidad: la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n presentada, ya sea un problema de seguridad o de orden sanitario, como expresamente lo se\u00f1ala la disposici\u00f3n. A la luz de la perspectiva de los valores y principios constitucionales, tal finalidad es razonable, pues en \u00faltimas el mencionado procedimiento administrativo busca la protecci\u00f3n de la vida e integridad de los reclusos, de los servidores p\u00fablicos y de los particulares que est\u00e1n afectados por las situaciones de perturbaci\u00f3n o peligro, finalidad perseguida por las autoridades de la Rep\u00fablica (art. 2\u00ba C.P.), dado que es un derecho fundamental de las personas (art. 11 C.P.). <\/p>\n
Por otro lado, la Corporaci\u00f3n encuentra que la diferencia de situaci\u00f3n, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga guardan coherencia entre s\u00ed. Ante la ocurrencia de unas especiales circunstancias que afectan a ciertos internos debe existir una respuesta material de la administraci\u00f3n dirigida a conjurar el problema suscitado, como en efecto est\u00e1 previsto en la norma acusada. En efecto \u00e9sta se\u00f1ala: <\/p>\n
En los casos del literal a) el Director General del Inpec est\u00e1 facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situaci\u00f3n presentada, como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerci\u00f3n y el reclamo o apoyo de la Fuerza P\u00fablica de acuerdo con los art\u00edculos 31 y 32 de esta Ley. <\/p>\n
Si los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusi\u00f3n estuviere comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del Inpec podr\u00e1 suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. <\/p>\n
Cuando se trata de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudir\u00e1 a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboraci\u00f3n, las que est\u00e1n obligadas a prestarla de inmediato en coordinaci\u00f3n con los centros de reclusi\u00f3n afectados. <\/p>\n
El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podr\u00e1 disponer de los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual manera se podr\u00e1n clausurar los establecimientos penales si as\u00ed lo exigen las circunstancias. As\u00ed mismo podr\u00e1 hacer los traslados presupuestales y la contrataci\u00f3n directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto. (subrayas fuera de texto) <\/p>\n
Ahora bien, las medidas antecitadas guardan proporci\u00f3n con la finalidad perseguida, porque la ocurrencia de los acontecimientos extra\u00f1os a la vida normal del centro de reclusi\u00f3n puede desencadenar efectos nocivos sobre el personal recluido, el personal administrativo y de guardia y aun personas particulares. Tales efectos podr\u00edan ser contrarrestados con los traslados y aislamientos de tipo preventivo, el uso racional de los medios extraordinarios de coerci\u00f3n, el reclamo o apoyo de la Fuerza P\u00fablica y en general las medidas necesarias con el fin de superar la situaci\u00f3n presentada. <\/p>\n
En ese orden de ideas, el trato distinto que se podr\u00eda dar a los diferentes reclusos por la aplicaci\u00f3n de medidas decretadas en virtud de un estado de emergencia carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad de los internos, por lo cual la Corte no encuentra ning\u00fan vicio de inconstitucionalidad por tal aspecto. Como es obvio, y por las razones se\u00f1aladas en esta sentencia, la autoridad carcelaria y penitenciaria no puede, en la pr\u00e1ctica, utilizar estas potestades para discriminar a ciertos reclusos sino que debe hacer un uso razonable y proporcionado de los anteriores instrumentos jur\u00eddicos para que las medidas sean constitucionalmente leg\u00edtimas, pero lo cierto es que la sola posibilidad de su empleo en manera alguna viola el derecho de igualdad de los reclusos. <\/p>\n
Procedencia de la cosa juzgada relativa. <\/p>\n
21- El actor, tal como lo sostiene el Ministerio P\u00fablico, a pesar de dirigir la demanda de inconstitucionalidad contra todo el art\u00edculo 168 de la Ley 165 de 1993, restringe sus argumentos contra los incisos primero y segundo, los cuales fueron ampliamente estudiados por la Corporaci\u00f3n. Contra el resto del art\u00edculo el demandante formula un cargo global por presunta violaci\u00f3n del derecho a la igualdad de los internos sometidos a las medidas expedidas en virtud del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, el cual fue tambi\u00e9n estudiado y desechado por la Corte. Sin embargo, lo cierto es que contra los incisos tercero, cuarto, quinto y sexto del art\u00edculo acusado, el actor no formula ning\u00fan cargo espec\u00edfico. <\/p>\n
Ahora bien, en anteriores decisiones esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que no le corresponde efectuar una revisi\u00f3n oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Esto significa que las decisiones de la Corte deben recaer sobre aquellas disposiciones frente a las cuales el ciudadano ha sustentado de manera espec\u00edfica el concepto de la violaci\u00f3n ya que, presentar en debida forma una demanda implica no s\u00f3lo transcribir la norma legal acusada sino tambi\u00e9n que el actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados11. En este caso, el actor present\u00f3 argumentos globales contra el art\u00edculo 168 de la Ley 165 de 1993 y cargos espec\u00edficos contra los dos primeros incisos del mismo, pero contra el resto de la disposici\u00f3n el actor no sustent\u00f3 cargos concretos de violaci\u00f3n. Esta Corporaci\u00f3n ha considerado que cuando existe un ataque general contra un cuerpo normativo pero no ataques individualizados contra todos las normas que lo integran, la v\u00eda procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusaci\u00f3n global no prospere. En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales las disposiciones contra las cuales no hay acusaci\u00f3n espec\u00edfica pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los motivos analizados en la sentencia12. Esto sucede en este caso, pues no prosper\u00f3 la acusaci\u00f3n global contra los incisos tercero, cuatro, quinto y sexto del art\u00edculo demandado. Estos incisos ser\u00e1n entonces declarados exequibles, pero \u00fanicamente por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es, por no violar el derecho de igualdad de los reclusos. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993. <\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los incisos tercero, cuarto, quinto y sexto del art\u00edculo 168 de la Ley 65 de 1993, pero \u00fanicamente por las razones estudiadas en esta sentencia, esto es, por cuanto las atribuciones conferidas por el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria no violan el derecho a la igualdad de los internos. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Corte Constitucional. Sentencia No. C-59\/93. <\/p>\n
2Corte Constitucional. Sentencia No. C-556\/92. En el mismo sentido, Sentencia No. C-33\/93. <\/p>\n
4Corte Constitucional. Sentencia No. C-221\/92. <\/p>\n
5Sentencia C-031\/95. MP Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
6Sentencia T-016\/95. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
7Sentencia T-596\/92. MP Ciro Angarita Bar\u00f3n, reiterada en numerosas otras decisiones. Ver, entre otras, Sentencias No. T-222\/93 MP Jorge Arango Mej\u00eda, No T-273\/93 MP Carlos Gaviria D\u00edaz . No T-065\/95 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
8Ver, entre otras, sentencias T-522\/94 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero y T-388\/93 MP Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
9Sentencia T-596\/92. MP Ciro Angarita Bar\u00f3n <\/p>\n
10Corte Constitucional. Sentencia No. C-530\/93. <\/p>\n
11Ver, entre otras, sentencia C-024\/94 <\/p>\n
12Ver, entre otras, C-527\/94 y C-055\/94. <\/p>\n
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C-318-95 Sentencia No. C-318\/95 ESTADO DE EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Naturaleza jur\u00eddica El estado de emergencia penitenciaria y carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma funciones legislativas pues, a trav\u00e9s de la precitada figura s\u00f3lo se est\u00e1n actualizando las restricciones anexas a la suspensi\u00f3n del derecho a la libertad f\u00edsica, precisamente ya […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1515","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1515","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1515"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1515\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1515"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1515"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1515"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}