\u00a0 \u00a0 Sentencia C-377\/08 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata \u00a0<\/p>\n
Las normas contenidas en el plan de inversiones, como instrumentales que son, deben guardar una relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y programas generales del mismo plan, so pena de desconocerse el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No implica que se rija por un criterio flexible \u00a0<\/p>\n
Si bien la Ley del Plan Nacional de Desarrollo presenta unas caracter\u00edsticas y contenido espec\u00edficos que le permiten ser multitem\u00e1tica, el principio de unidad de materia no implica que se rija por un criterio flexible. De examinarse con un criterio flexible el principio de unidad de materia en esta clase de leyes, se podr\u00edan concluir contenidos muy dis\u00edmiles, afectando la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constituci\u00f3n persigue al consagrar dicho principio \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de norma que autoriza al Gobierno para establecer manual de tarifas m\u00ednimas de servicios del plan obligatorio de salud pos \u00a0<\/p>\n
El cotejo entre la disposici\u00f3n acusada con las que establecen los objetivos y prop\u00f3sitos generales del Plan, y en especial la que contiene los principales programas de inversi\u00f3n, se orientan hacia el mismo prop\u00f3sito de manera conexa y coherente, pues el establecimiento de un manual de tarifas m\u00ednimas para los fines previstos en la disposici\u00f3n que se estudia, es un mecanismo de regulaci\u00f3n de precios para evitar que los prestadores de actividades, intervenciones, procedimientos y servicios de salud comprometan la calidad y eficiencia de los mismos, en su af\u00e1n por ofrecer precios m\u00e1s bajos que sus competidores. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Establecimiento de manual de tarifas m\u00ednimas de servicios del pos por el gobierno \u00a0<\/p>\n
Las norma constituye un mecanismo legal de intervenci\u00f3n en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, en virtud del cual las IPS y las empresas administradoras de beneficios estar\u00e1n limitadas, en un m\u00ednimo, por las tarifas que les impondr\u00e1 el Gobierno, cuando entre ellas compren y vendan actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado, precisando que en ella se define claramente (i) los sujetos sobre los cuales recae la obligaci\u00f3n y (ii) se determina que se trata de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n, al igual que los par\u00e1metros para establecer la tarifa, previ\u00e9ndose que las mismas ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes y deber\u00e1n ser expedidas durante los seis meses siguientes a la expedici\u00f3n de la Ley. Se trata de una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica desprovista de contenido fiscal \u00a0<\/p>\n
GRATUIDAD EN SERVICIO DE SALUD-No vulneraci\u00f3n por establecimiento de manual de tarifas m\u00ednimas \u00a0<\/p>\n
Considera la Sala que siendo una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para lograr, entre otros prop\u00f3sitos, la equidad en las relaciones de mercado, la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, la competitividad del mismo y la sostenibilidad financiera del sistema de salud, hace responsables de la obligaci\u00f3n tarifaria a las personas jur\u00eddicas, empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, y no a los usuarios del servicio, por cuanto \u00e9stos, dependiendo del r\u00e9gimen al cual pertenezcan, y respecto del Plan Obligatorio de Salud, contar\u00e1n con atenci\u00f3n gratuita o subsidiada \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6945 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 146 de la ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. \u00a0<\/p>\n
Actor: Gustavo Enrique Morales Cobo \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de abril de dos mil ocho (2008). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 40-6 y 242-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma demandada: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1151 de 2007 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 146. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO: Las tarifas m\u00ednimas ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes, y deber\u00e1n ser expedidas a m\u00e1s tardar a los 6 meses de expedida la presente ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, la disposici\u00f3n atacada desconoce lo dispuesto en los art\u00edculos 49, 158, 334 y 338 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Considera el accionante que la norma impugnada no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas 2006-2010, permite al Gobierno Nacional intervenir en la econom\u00eda sin cumplir con los par\u00e1metros previstos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es un precepto indeterminado e impreciso que no cumple con las exigencias constitucionales y regula la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la salud por fuera de los postulados del Estado Social de Derecho, desconociendo el principio de gratuidad en la prestaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, el art\u00edculo 146 de la ley 1151 de 2007 otorga al Gobierno la potestad de expedir un manual de tarifas m\u00ednimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, sin cumplir las exigencias constitucionales en materia de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, pues la norma no prev\u00e9 la tarifa, como tampoco se\u00f1ala par\u00e1metros para establecer los m\u00ednimos y m\u00e1ximos del monto de dicha tarifa. \u00a0<\/p>\n
En concepto del actor, la norma acusada se caracteriza por ser instrumental, por cuanto se encuentra ubicada en el Cap\u00edtulo IV de la ley 1151 de 2007, relacionada con los mecanismos para la ejecuci\u00f3n del Plan. Agrega que la norma no busca establecer una proyecci\u00f3n, objetivo o pol\u00edtica, sino que atribuye una competencia reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de citar apartes de la ley 1151 de 2007, el demandante concluye que la norma atacada tiene una conexidad eventual con los proyectos y objetivos generales de la misma ley, por lo cual el texto impugnado desconoce la unidad de materia impuesta por el art\u00edculo 158 superior. A\u00f1ade que el art\u00edculo 150-3 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas deben contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los proyectos establecidos en las mismas y no cualquier tipo de norma que pretenda un fin que guarde relaci\u00f3n mediata con aquellos. \u00a0<\/p>\n
En criterio del actor, el precepto atacado desconoce lo establecido en los art\u00edculos 150-21 y 338 superiores, por cuanto la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda est\u00e1 regulada en el art\u00edculo 334 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual se requiere de una ley de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica que precise los fines y alcances de dicha intervenci\u00f3n, como tambi\u00e9n los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Para el accionante, la norma demandada es indeterminada por cuanto s\u00f3lo menciona los sujetos a los que debe aplicarse el manual tarifario y los salarios en los que las tarifas deben establecerse, lo cual no significa precisi\u00f3n sobre los fines o alcances de la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, ni los l\u00edmites a la mencionada intervenci\u00f3n. Agrega que la norma impugnada tampoco menciona el sistema ni el m\u00e9todo para fijar las tarifas, contrario a lo que prev\u00e9 el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera el accionante que la norma impugnada desconoce el principio de gratuidad previsto en el art\u00edculo 49 superior, pues permite establecer un manual de tarifas m\u00ednimas contrariando el citado principio, con el cual se busca garantizar la atenci\u00f3n b\u00e1sica en salud. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de la Protecci\u00f3n Social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio interviene en defensa de la constitucionalidad del precepto demandado. Empieza por explicar la relaci\u00f3n entre el Plan Nacional de Desarrollo y la norma acusada, haciendo notar su v\u00ednculo directo e inmediato, como tambi\u00e9n la conveniencia macroecon\u00f3mica de someter la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la salud a los planes de desarrollo previstos por el Estado para un cierto periodo. \u00a0<\/p>\n
Para el vocero del Ministerio, la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la salud comporta un alto grado de intervenci\u00f3n del Estado, por tratarse de una actividad imprescindible para el bienestar de las personas; por esta raz\u00f3n, la propia Carta Pol\u00edtica impone en sus art\u00edculos 22, 64, 300 y 366 la intervenci\u00f3n estatal. \u00a0<\/p>\n
El interviniente dedica buena parte del documento a recordar las caracter\u00edsticas de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, su naturaleza en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las partes que ella contiene, los principios que la gobiernan, la jurisprudencia acerca de \u00e9stos principios, los objetivos de la misma Ley, los programas que ella genera, las normas instrumentales necesarias para su materializaci\u00f3n; adem\u00e1s, vincula el texto atacado con el Documento Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, en cuanto en \u00e9l se hace referencia a la necesidad de definir el r\u00e9gimen de tarifas de ciertos servicios prestados por las IPS. \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su exposici\u00f3n el representante del Ministerio citando aspectos b\u00e1sicos del sistema de seguridad social en salud, para destacar la necesidad de la intervenci\u00f3n estatal en esta materia, para lo cual cita, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992, C-663 de 1996, C-543 de 1998, C-616 de 2001, C-176 de 2002, C-615 de 2002, T-640 de 1997, T-001 de 1995, SU-480 de 1997, T-499 de 1992, C-915 de 2002, C-331 de 2003, C-130 de 2004 y C- 137 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Luego de exponer las teor\u00edas econ\u00f3micas de Vilfrido Pareto y Adam Smith sobre intervencionismo de Estado en la prestaci\u00f3n de servicios, el interviniente se muestra de acuerdo con las tesis intervencionistas, en particular con las predicadas por la Universidad Nacional CES, agregando algunas consideraciones sobre lo que \u00e9l denomina \u201ctutelizaci\u00f3n de la salud\u201d, como mecanismo judicial para la protecci\u00f3n de las personas, mediando la tarea de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio tambi\u00e9n explica la naturaleza de la tarifa en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, para concluir que el manual que las establece puede servir para corregir deficiencias y asimetr\u00edas en los precios, como tambi\u00e9n para estructurar un sistema de cobro adecuado y razonable. Respecto de la norma atacada, se\u00f1ala que el Gobierno cuenta con aval para adoptar un Manual de Tarifas, sobre bases de calidad, eficiencia y equilibrio del sistema, m\u00e1s a\u00fan cuando este \u00f3rgano cuenta con toda la informaci\u00f3n para tal fin. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, considera el vocero del Ministerio que la medida adoptada mediante la norma que se impugna busca mejorar el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, pues se introduce un justi precio para la prestaci\u00f3n de los servicios que se prestan a la ciudadan\u00eda para garantizar par\u00e1metros de calidad, todo en acatamiento del principio de solidaridad, la cual se traduce en una adecuada distribuci\u00f3n de los costos a favor de la parte d\u00e9bil de la relaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la razonabilidad de la medida, explica el interviniente que si la autonom\u00eda en la fijaci\u00f3n en los precios produce consecuencias adversas, relacionadas con el desequilibrio entre los actores, es razonable que el legislador limite o elimine la posibilidad del abuso encausando la prestaci\u00f3n del servicio, involucrando la participaci\u00f3n de otros actores, permitiendo la libre elecci\u00f3n en la red de prestadores y evitando la falta de \u00e9tica en la prestaci\u00f3n del servicio, pues ni el nivel profesional de la salud, ni la IPS se subordina a la EPS. \u00a0<\/p>\n
Concluye manifestando que el juicio de proporcionalidad muestra que la regulaci\u00f3n de precios constituye una medida acorde con el problema planteado, por cuanto si los aseguradores deben pagar el costo de los servicios de salud no s\u00f3lo es proporcional, sino tambi\u00e9n justo. \u00a0<\/p>\n
2. Universidad del Rosario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de la Universidad del Rosario comienza su exposici\u00f3n refiriendo los objetivos y estrategias del sistema de seguridad social en salud y las normas instrumentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Para ocuparse de esta materia, inicia su planteamiento con el examen del presunto desconocimiento del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, considerando que el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 1151 de 2007, establece los objetivos, y seg\u00fan el literal c), entre ellos est\u00e1: \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica el interviniente que hay relaci\u00f3n entre los prop\u00f3sitos de la ley y la medida adoptada con la norma atacada, m\u00e1s a\u00fan si se considera que en el cap\u00edtulo II de la ley, relativo a la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n, apartado 3.3, sobre el sistema de protecci\u00f3n social, se adopta como meta la universalizaci\u00f3n del aseguramiento, dise\u00f1ando tres estrategias: 1. Universalizaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado para la poblaci\u00f3n Sisben 1 y 2; 2. Implementaci\u00f3n de subsidios parciales a la cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado o contributivo para la poblaci\u00f3n en transici\u00f3n (nivel 3 del Sisben); y, 3. Incremento de la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen contributivo y actualizaci\u00f3n del plan de beneficios. \u00a0<\/p>\n
Para la Universidad la medida dispuesta con la norma atacada no es la intervenci\u00f3n del Estado en las empresas administradoras de planes de beneficio y prestadoras de servicios de salud, ni es la determinaci\u00f3n de un r\u00e9gimen tarifario, sino que plantea una estrategia para lograr la mayor eficiencia de los recursos y el fortalecimiento de la gesti\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores P\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
De las explicaciones anteriores, el interviniente colige que la norma demandada no atiende al principio de unidad de materia, por cuanto no existe coherencia entre la parte general del plan y la norma instrumental demandada, toda vez que el objetivo de regulaci\u00f3n del mercado a trav\u00e9s de un r\u00e9gimen tarifario aplicable a las IPS no se encuentra previsto. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la intervenci\u00f3n del Estado en la libertad de competencia entre empresas administradoras de planes de beneficio y prestadores de servicios de salud, considera el vocero de la Universidad del Rosario, que a partir del art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con el 365 del mismo estatuto, el legislador, procurando garantizar la universalidad en la cobertura y la calidad en los servicios, dise\u00f1\u00f3 un sistema en el que concurren el Estado y los particulares quienes son los que conforman el sistema de seguridad social en salud, para cuya efectividad el Estado ejerce competencia en las \u00e1reas de organizaci\u00f3n, direcci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, contin\u00faa el representante de la Universidad, debe entenderse que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda es posible a trav\u00e9s de una ley que precise fines, alcances y l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica, conforme con los cuales el Estado debe desarrollar el mandato de intervenci\u00f3n. En la norma demandada existe una autorizaci\u00f3n legal al gobierno para intervenir el mercado a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de un r\u00e9gimen tarifario, es decir, el Estado realiza la intervenci\u00f3n por mandato de la ley, seg\u00fan las previsiones del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, agrega el representante de la Universidad, no qued\u00f3 previsto el sistema tarifario que habr\u00e1 de imponerse ni el fundamento, criterio o m\u00e9todo para establecer el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo de la tarifa, siendo obligatorio determinarlo como lo establecen los art\u00edculos 150-21 y 338 de la Carta. Es decir, con base en este argumento aparece otra causal de inconstitucionalidad del precepto que se examina, por cuanto el legislador omiti\u00f3 precisar los fines, alcances y l\u00edmites del r\u00e9gimen tarifario. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, para la Universidad del Rosario, la norma demandada debe ser declarada inconstitucional por cuanto al estar contenido un mandato de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica en la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, este debe ser consecuente con los objetivos, finalidades y estrategias de dicho plan, resultando quebrantado el principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; adem\u00e1s, para el interviniente, resultaron desconocidos los art\u00edculos 151, 334 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, pues no se establecieron los fines, alcances y l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica que se les reconoce a las empresas de servicios de salud p\u00fablicos y privados. \u00a0<\/p>\n
3. Asociaci\u00f3n Colombiana de Hospitales y Cl\u00ednicas \u00a0<\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Colombiana de Hospitales y Cl\u00ednicas interviene en defensa de la constitucionalidad de la norma atacada. Empieza la intervenci\u00f3n con una presentaci\u00f3n gen\u00e9rica sobre la salud y el sistema de seguridad social en salud, como obligaciones del Estado para garantizar su adecuada prestaci\u00f3n. En su criterio, el sistema de seguridad social es vital para la realizaci\u00f3n efectiva del derecho a la salud, para lo cual se impone garantizar a todos los habitantes el adecuado disfrute de sus derechos humanos, acorde con las condiciones sociales, pol\u00edticas y econ\u00f3micas del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la competencia del Estado para dise\u00f1ar el sistema de seguridad social en salud y para intervenir a los agentes encargados de la prestaci\u00f3n de este servicio, considera el interviniente que la norma acusada es de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. Para el representante de la Asociaci\u00f3n, la Carta Pol\u00edtica estableci\u00f3 un modelo en el que la intervenci\u00f3n estatal en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos es permanente e incluso mayor de la que se predica de las actividades en las que ordinariamente se desenvuelve la libertad econ\u00f3mica. Esta intervenci\u00f3n se requiere para corregir fallas en el sistema de seguridad social, para garantizar los principios que orientan la misma actividad, tales como eficiencia, solidaridad y universalidad, lo cual se suma el servicio de salud integral que debe ser disponible, accesible, aceptable y con calidad. \u00a0<\/p>\n
En concepto del interviniente, la norma atacada permite al gobierno establecer un manual de tarifas m\u00ednimas, es decir establece un piso tarifario aplicable a las EPS del r\u00e9gimen contributivo y EPS del r\u00e9gimen subsidiado y los prestadores de salud. Recuerda el vocero de la Asociaci\u00f3n que la norma regula la prestaci\u00f3n de un servicio inherente a la seguridad social del Estado, es decir sobre \u00e9ste recae el deber de velar por la prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, mediante lo dispuesto en una ley que defina las reglas de funcionamiento y la forma de participaci\u00f3n de los agentes del sistema. \u00a0<\/p>\n
Para el cumplimiento de los prop\u00f3sitos constitucionales, la norma demandada establece, con relaci\u00f3n a la organizaci\u00f3n del aseguramiento, que las EPS de ambos reg\u00edmenes son responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, entendi\u00e9ndose por aseguramiento en salud \u201c\u2026 la administraci\u00f3n del riesgo financiero, la gesti\u00f3n del riesgo en salud, la articulaci\u00f3n de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garant\u00eda de la calidad en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud y la representaci\u00f3n del afiliado ante el prestador y los dem\u00e1s actores sin perjuicio de la autonom\u00eda del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la razonabilidad de la medida, explica el interviniente que ella respeta el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, obedece al principio de solidaridad y responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto del Procurador, la norma acusada es de car\u00e1cter instrumental para la consecuci\u00f3n del programa del Plan de Desarrollo relacionado con la garant\u00eda del acceso, la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera de las instituciones p\u00fablicas y de la red de asistencia en salud. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de unidad de materia, explica la Vista Fiscal que trat\u00e1ndose de la Ley del Plan de Desarrollo el control de constitucionalidad es m\u00e1s estricto que el previsto para las dem\u00e1s leyes, por cuanto esta ley no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presente la legislaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Explica el Jefe del Ministerio P\u00fablico que el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio actual traza unos objetivos y estrategias relacionados con la universalizaci\u00f3n de la seguridad social y particularmente una misi\u00f3n dirigida a subsanar la deficiencia en la cobertura y en la calidad del servicio. Despu\u00e9s de transcribir el art\u00edculo 6\u00ba. de la ley 1151 de 2007, concluye que la norma acusada guarda conexidad con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, pues el manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, son un instrumento para propender por la universalizaci\u00f3n del sistema de seguridad social por medio de la utilizaci\u00f3n de mecanismos que garanticen la supervivencia de las IPS. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al presunto desconocimiento de los art\u00edculos 334 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, considera el Procurador General de la Naci\u00f3n que la norma demandada no est\u00e1 relacionada con el establecimiento de tributos sino con el control de precios, \u00e1rea en la cual el Gobierno puede intervenir seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 334 superior. \u00a0<\/p>\n
Agrega la Vista Fiscal que la demanda presentada crea un falso problema de constitucionalidad, pues su argumentaci\u00f3n se funda en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150, 334 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, en virtud de una concepci\u00f3n equivocada sobre la naturaleza de la norma acusada que ordena al Gobierno Nacional establecer un manual de tarifas m\u00ednimas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes para ser aplicadas de manera obligatoria por las Empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados; es decir, no vincula a los usuarios sino a las entidades que prestan el servicio. \u00a0<\/p>\n
En criterio del Procurador General de la Naci\u00f3n, la norma acusada carece de contenido tributario, es una norma de control de precios y, por tanto, el cargo por presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 superior no est\u00e1 llamado a prosperar. Concluye se\u00f1alando que mediante la medida adoptada se busca interferir en el mercado mediante la fijaci\u00f3n de precios m\u00ednimos con el objetivo de aumentar la eficiencia econ\u00f3mica y la equidad, regulando el ejercicio del mercadeo en situaciones de concentraci\u00f3n, mediante un control a los agentes afectados con la medida. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2. Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional deber\u00e1 establecer si el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; si vulnera el art\u00edculo 334 de la Carta que prev\u00e9 los par\u00e1metros de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, como tambi\u00e9n tendr\u00e1 la Corporaci\u00f3n que determinar si la norma atacada viola el principio de predeterminaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria (C.Po. art. 338), para finalmente analizar si la misma disposici\u00f3n desconoce el principio de gratuidad del servicio de salud previsto en el art\u00edculo 49 superior. \u00a0<\/p>\n
3. La unidad de materia en la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo. Conexidad del art\u00edculo 146 con la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
3.1. Cabe recordar, que seg\u00fan el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, todo proyecto de Ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. \u00a0<\/p>\n
3.2. Igualmente cabe recordar, que de conformidad con la Constituci\u00f3n la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, presenta unas caracter\u00edsticas y contenido espec\u00edficos que le permiten ser multitem\u00e1tica, dado que pueden involucrar en ella diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En efecto, por su naturaleza, la ley que fija el Plan Nacional de Desarrollo cuenta con una parte general en la cual se establecen los programas macroecon\u00f3micos del Estado, para ser cumplidos en determinado lapso, pues comprende el se\u00f1alamiento de los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno; y, un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, que contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el plan de inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podr\u00e1n aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan2. \u00a0<\/p>\n
3.3. Seg\u00fan lo ha considerado esta corporaci\u00f3n, la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, busca lograr la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, con miras a lograr la efectividad de los derechos. Seg\u00fan la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl arquetipo de Estado que propone la Constituci\u00f3n que nos rige, incluye como piedra angular de la funci\u00f3n p\u00fablica el concepto de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica y social, concebida como el instrumento m\u00e1s importante para el manejo econ\u00f3mico p\u00fablico. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no s\u00f3lo en nuestro orden jur\u00eddico fundamental, sino tambi\u00e9n en el de las principales democracias constitucionales del mundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ya desde los albores del siglo XX aparece en el pensamiento pol\u00edtico colombiano la noci\u00f3n de \u201cEstado Bienestar\u201d, seg\u00fan la cual corresponde al poder p\u00fablico garantizar la satisfacci\u00f3n de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades b\u00e1sicas colectivas como la salud, el trabajo, la educaci\u00f3n, la alimentaci\u00f3n, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios p\u00fablicos, etc. As\u00ed, el antiguo modelo de Estado gendarme concebido por el liberalismo cl\u00e1sico, m\u00e1s reducido en sus deberes y en sus funciones, cedi\u00f3 paso para el advenimiento del Estado social, verdadero promotor de la din\u00e1mica colectiva y responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones m\u00ednimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales. En este sentido nuestra Carta fundamental es elocuente cuando expresa: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado\u201d.3 \u00a0<\/p>\n
3.4. Al respecto de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, esta corporaci\u00f3n ha considerado4, que no obstante que \u00e9sta ley es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene \u201cla formulaci\u00f3n de un presupuesto concebido como una proyecci\u00f3n de ingresos y formulaci\u00f3n de un plan de gastos en un per\u00edodo plurianual\u201d5, las \u00fanicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas, sino que dichas estrategias tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusi\u00f3n se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, seg\u00fan el cual corresponde al Congreso \u201caprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. (Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 tambi\u00e9n la Corte6 que, [A este mismo car\u00e1cter normativo que pueden tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el art\u00edculo 341 de la Carta, cuando indica que \u201cel Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d, cuyos \u201cmandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u201d. (Resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
En efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.7 \u00a0<\/p>\n
En el anterior sentido ya se hab\u00eda pronunciado esta corporaci\u00f3n, al explicar las posibilidades de inclusi\u00f3n normativa dentro del Plan, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201c…la Constituci\u00f3n establece que la ley del plan debe contener no s\u00f3lo los objetivos generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse sino tambi\u00e9n “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP art. 150 ord 4\u00ba). En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Org\u00e1nica del Plan se\u00f1ala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no s\u00f3lo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino tambi\u00e9n “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5\u00ba lit. c), y a\u00f1ade que el plan de inversiones debe incluir “la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (art. 6\u00ba lit d).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.\u201d8 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
3.5. Definido cu\u00e1l es el contenido de la Ley del Plan y el alcance de las normas que dentro de ella consagran estrategias, entra la Corte ha considerar las particularidades del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Sobre el principio de unidad de materia en la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, a partir de la sentencia C-305 de 20049, esta corporaci\u00f3n ha considerado, que si bien dicha ley presenta unas caracter\u00edsticas y contenido espec\u00edficos que le permiten ser multitem\u00e1tica, el principio de unidad de materia no implica que se rija por un criterio flexible, sino que, por el contrario, las normas del Plan de Inversiones deben tener una conexidad directa e inmediata con las normas que consagran sus prop\u00f3sitos generales. \u00a0<\/p>\n
En la citada sentencia, la Corte consider\u00f3 que las normas de la ley sobre el Plan no pueden ser utilizadas sino para los prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y tampoco son un medio id\u00f3neo para solucionar los vac\u00edos existentes en la legislaci\u00f3n, por lo que no pueden convertirse en un mecanismo para dicho fin. \u00a0<\/p>\n
Reiterando el anterior criterio, en la sentencia C-573 de 2004, la Corte consider\u00f3 que la regla general de la unidad de materia se aplica en forma flexible, a fin de no afectar el principio democr\u00e1tico. Sin embargo, en la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo ello no sucede, debido a las particularidades y contenido propio de la misma. De examinarse con un criterio flexible el principio de unidad de materia en esta clase de leyes, se podr\u00edan concluir contenidos muy dis\u00edmiles, afectando la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constituci\u00f3n persigue al consagrar el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Se concluy\u00f3 en la sentencia C-573 de 2004, que el principio de unidad de materia en la ley sobre el Plan es m\u00e1s riguroso, por cuanto las normas del Plan de Inversiones deben tener una conexi\u00f3n directa con los objetivos y prop\u00f3sitos generales del mismo, y en esta medida el control es m\u00e1s estricto. \u00a0<\/p>\n
Mediante la sentencia C-795 de 200410, la Corte nuevamente reiter\u00f3 los anteriores criterios. Expresamente la Corte consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es m\u00e1s riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violaci\u00f3n de este principio en esta ley es m\u00e1s estricto que el contemplado para las dem\u00e1s leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relaci\u00f3n o conexi\u00f3n directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera as\u00ed, bastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, las normas contenidas en el plan de inversiones, como instrumentales que son, deben guardar una relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y programas generales del mismo plan, so pena de desconocerse el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte entonces, a examinar cual es el n\u00facleo tem\u00e1tico en la Ley 1151 de 2007, a fin de analizar si el art\u00edculo 146 guarda unidad de materia con la misma. \u00a0<\/p>\n
3.6. La Ley 1151 de 2007, en el art\u00edculo 1\u00ba, se\u00f1ala los siguientes objetivos esenciales: (i) Un Estado comunitario; (ii) Una pol\u00edtica de defensa y seguridad democr\u00e1tica; (iii) Una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad; (iv) Una pol\u00edtica encaminada al crecimiento econ\u00f3mico alto y sostenido; (v) Una gesti\u00f3n ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; (vi) Un mejor Estado al servicio del ciudadano; y, (vii) Una pol\u00edtica que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Como concreci\u00f3n de los anteriores objetivos generales, en el art\u00edculo 6\u00ba se describen los principales programas de inversi\u00f3n, que en lo pertinente a la reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad, establece lo referente a al Sistema de Protecci\u00f3n Social, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 6. Descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n. La descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, es la siguiente: (\u2026) \u00a0<\/p>\n
3. REDUCCI\u00d3N DE LA POBREZA Y PROMOCI\u00d3N DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD \u00a0<\/p>\n
La estrategia de equidad y reducci\u00f3n de la pobreza, consistir\u00e1 en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto b\u00e1sico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos generen ingresos suficientes para llevar una vida digna. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
3.3 Sistema de Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
\u201cOtra de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad ser\u00e1 garantizar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n y creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones adversas que enfrentan. El objetivo principal que se debe alcanzar frente al sistema de protecci\u00f3n social es lograr la efectiva articulaci\u00f3n de tres grandes componentes: i) Seguridad social integral (salud, riesgos profesionales y protecci\u00f3n al cesante); ii) Sistema de promoci\u00f3n social-Sistema social de riesgo; y iii) Sistema de formaci\u00f3n de capital humano (Sector educativo y formaci\u00f3n para el trabajo). \u00a0<\/p>\n
\u201cEn t\u00e9rminos de seguridad social en salud, se tiene como meta la universalizaci\u00f3n del aseguramiento. Para ello se implementar\u00e1n tres estrategias: i) universalizaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado para la poblaci\u00f3n Sisb\u00e9n 1 y 2; ii) implementaci\u00f3n de subsidios parciales a la cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado o contributivo para la poblaci\u00f3n en transici\u00f3n (nivel 3 del Sisb\u00e9n); y iii) incremento de la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen contributivo y actualizaci\u00f3n del plan de beneficios. Esto implicar\u00e1, entre otras, reducir la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de aportes al r\u00e9gimen contributivo, a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad de los sistemas y registros de informaci\u00f3n de aportantes (RUA), afiliados (RUAF) y el SISBEN; incrementar, hasta medio punto, el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promover\u00e1 el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las instituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo a los lineamientos del CONPES. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026..Se debe tener en cuenta que la operaci\u00f3n eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud P\u00fablicas ser\u00e1 una premisa fundamental y este principio, tambi\u00e9n, se aplicar\u00e1 a aquellas IPS p\u00fablicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecer\u00e1 la gesti\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores P\u00fablicos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones p\u00fablicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organizaci\u00f3n de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de Protecci\u00f3n Social y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. La norma que se examina, art\u00edculo 146, se encuentra en las disposiciones finales, y autoriza al Gobierno Nacional para establecer un manual de tarifas m\u00ednimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y del R\u00e9gimen Subsidiado, de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, disposici\u00f3n que se orienta hacia la estrategia del mejoramiento de la eficiencia y calidad en la prestaci\u00f3n del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el cotejo entre la disposici\u00f3n acusada con las que establecen los objetivos y prop\u00f3sitos generales del Plan, y en especial la que contiene los principales programas de inversi\u00f3n, (Ley 1151 de 2007, art. 6\u00ba.-3), se orientan hacia el mismo prop\u00f3sito de manera conexa y coherente, pues el establecimiento de un manual de tarifas m\u00ednimas para los fines previstos en la disposici\u00f3n que se estudia, es un mecanismo de regulaci\u00f3n de precios para evitar que los prestadores de actividades, intervenciones, procedimientos y servicios de salud comprometan la calidad y eficiencia de los mismos, en su af\u00e1n de ofrecer precios m\u00e1s bajos que sus competidores. \u00a0<\/p>\n
En efecto, una de las estrategias del Plan de Desarrollo se orienta hacia el logro de la operaci\u00f3n eficiente de las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud, y el acceso con calidad a dichos servicios, prop\u00f3sito que igualmente persigue la disposici\u00f3n acusada en cuanto procuran el mejoramiento de la eficiencia y la calidad en la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad social en salud. En conclusi\u00f3n, este cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
4. La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda y el Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El segundo cargo de la demanda est\u00e1 relacionado con la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 334 superior, que establece las condiciones dentro de las cuales el Estado puede intervenir en la econom\u00eda. Como se ha dicho, con la medida adoptada mediante el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, se pretende fijar precios m\u00ednimos para aumentar la eficiencia econ\u00f3mica y lograr la equidad en las relaciones que se presentan entre los actores de la red encargada de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
4.2. El art\u00edculo 334 de la Carta Pol\u00edtica establece en el inciso primero: \u201cLa direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d. Destaca la Sala. \u00a0<\/p>\n
4.3. Al respecto de la citada disposici\u00f3n constitucional, esta corporaci\u00f3n ha considerado que, es claro que el Constituyente de 1991 concibi\u00f3 la regulaci\u00f3n en general y la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos en particular, como un tipo de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda al cual le dedic\u00f3 un cap\u00edtulo especial de la Constituci\u00f3n, el Cap\u00edtulo 5 del T\u00edtulo XII “Del r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica”. Ello se aprecia al interpretar arm\u00f3nicamente los art\u00edculos de la Carta al respecto, principalmente los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 150 nums. 22 y 23, 189 num. 22, 333, 334 y 365 a 370. 11 \u00a0<\/p>\n
4.4. Intervenci\u00f3n del Estado en los servicios p\u00fablicos que se distingue por las siguientes caracter\u00edsticas12: \u00a0<\/p>\n
4.4.1. La regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos corresponde “al Estado”, no a un \u00f3rgano espec\u00edfico o a un conjunto de autoridades predeterminadas, salvo en lo que respecta a la fijaci\u00f3n de su r\u00e9gimen b\u00e1sico, competencia atribuida al Congreso de la Rep\u00fablica (art. 150-23 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
4.4.2. La distribuci\u00f3n de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en estas materias no sigue la t\u00e9cnica de las leyes marco, usual cuando se trata de regular sectores econ\u00f3micos como por ejemplo el financiero, el burs\u00e1til o el de comercio exterior (art. 150 num. 19 de la C.P.). Por eso, el principio de reserva de ley exige que el legislador no se limite a definir un marco general. Como el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos es fijado por una ley ordinaria, el legislador puede ocuparse de aspectos puntuales y espec\u00edficos respecto de la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. As\u00ed, el principio de reserva de ley en esta materia impide que el legislador delegue impl\u00edcitamente en los \u00f3rganos de regulaci\u00f3n competencias que el constituyente le atribuy\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica, cuesti\u00f3n a la que se aludir\u00e1 posteriormente (art. 150, num. 23; art. 76, inc. primero; art. 365 inc. segundo; y art. 367 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
4.4.3. Dado que el constituyente no estableci\u00f3 la t\u00e9cnica de las leyes marco en esta materia, el legislador dispone de un mayor margen de configuraci\u00f3n para determinar las estructuras responsables de hacer cumplir las pol\u00edticas por \u00e9l trazadas (art. de la 367 C.P.). En el mismo sentido, se subraya que el constituyente se abstuvo de crear un \u00f3rgano de regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, como s\u00ed lo hizo en materia de televisi\u00f3n (arts. 76 y 77 de la C.P.) o en materia monetaria, cambiaria y crediticia (art. 371 de la C.P.), aunque precis\u00f3 que las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia ser\u00edan ejercidas por medio de una superintendencia especial (art. 370 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
4.4.4. A este mayor margen de configuraci\u00f3n del legislador corresponden unos l\u00edmites de orden sustantivo orientados a asegurar que la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos responda a los principios constitucionales fundamentales, en especial a los principios que fundamentan el Estado social de derecho (arts: 1\u00b0, 334, 366 y 367 de la C.P.) y la democracia participativa (arts. 1\u00b0, 13, 2\u00b0, 40, 78 y 369 de la C.P.). Tales l\u00edmites sustantivos no se concretan exclusivamente en criterios de orden material, como los de solidaridad, eficiencia o redistribuci\u00f3n, sino que trascienden bajo la forma de procedimientos decisorios espec\u00edficos a los \u00f3rganos competentes de regular tales servicios, de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
4.5. Ha precisado la Corte tambi\u00e9n13, que de acuerdo con el principio seg\u00fan el cual en un Estado social y democr\u00e1tico de derecho, la direcci\u00f3n de la econom\u00eda se encuentra sujeta a lo estipulado en la ley, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que el Congreso dispondr\u00e1 de diferentes mecanismos para el efecto. As\u00ed, por ejemplo, (i) el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Carta enuncia las llamadas leyes marco, por medio de las cuales regula la intervenci\u00f3n del Estado en sectores sensibles de la econom\u00eda, entre los cuales se encuentran el cr\u00e9dito p\u00fablico; el comercio exterior y el r\u00e9gimen de cambio internacional; los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; y las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (ii) por otra parte, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n prescribe que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda se ejercer\u00e1 por mandato de la ley; (iii) las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica pueden ser m\u00e1s detalladas que una ley marco y tocar cualquier \u00e1mbito de la econom\u00eda siempre que desarrollen de manera expresa unos par\u00e1metros espec\u00edficos establecidos por el constituyente en el art\u00edculo 150 numeral 21, v.gr., “precisar” los “fines” de la intervenci\u00f3n, los “alcances” de la misma as\u00ed como los “l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica”14; (iv) el Congreso puede regular sectores de la econom\u00eda por medio de leyes ordinarias, como sucede con el comercio; (v) en materia de servicios p\u00fablicos, el Congreso puede optar, seg\u00fan la finalidad que persiga, por una ley ordinaria mediante la cual regule su prestaci\u00f3n (art. 150, num. 23 de la C.P.), o una ley espec\u00edfica de intervenci\u00f3n estatal en dichos servicios (art. 150, num. 21 y art. 334 de la C.P.), as\u00ed como puede decidir combinar ambos instrumentos puesto que dispone de un margen de configuraci\u00f3n suficiente en estos \u00e1mbitos y el Constituyente no exigi\u00f3 una categor\u00eda espec\u00edfica de ley \u2013marco, estatutaria u org\u00e1nica\u2013 en dichos asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Tambi\u00e9n ha considerado la Corte15, que no obstante la sujeci\u00f3n de la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda a la ley, no implica que el legislador tenga una competencia exclusiva en este campo. Por el contrario, la Constituci\u00f3n dispone que otros \u00f3rganos podr\u00e1n, de acuerdo con el mandato de la ley y dentro de los par\u00e1metros que \u00e9sta se\u00f1ale, intervenir en determinadas actividades. En efecto, las leyes correspondientes pueden determinar (i) el \u00f3rgano que har\u00e1 cumplir el r\u00e9gimen de las regulaciones o el mandato de intervenci\u00f3n; (ii) su \u00e1mbito de acci\u00f3n; (iii) sus competencias; (iv) los fines que han de orientarlo; y, (v) los instrumentos para alcanzarlos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7. Adem\u00e1s, la Corte ha puesto de presente que la Constituci\u00f3n atribuye la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n al Estado, sin precisar expl\u00edcitamente la instituci\u00f3n a la cual corresponde. “Por ende [concluye la Corte], la competencia de regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es gen\u00e9ricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la Constituci\u00f3n delimita, en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios, algunas \u00f3rbitas espec\u00edficas de actuaci\u00f3n de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas”16. \u00a0<\/p>\n
4.8. En efecto, “[l]a competencia para la ‘regulaci\u00f3n’ de las actividades que constituyen servicios p\u00fablicos se concede por la Constituci\u00f3n a la ley, a la cual se conf\u00eda la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a: la naturaleza, extensi\u00f3n y cobertura del servicio, su car\u00e1cter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestaci\u00f3n, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestaci\u00f3n, las relaciones con los usuarios, en lo que ata\u00f1e a sus deberes, derechos, al r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y sus formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que presten el servicio, el r\u00e9gimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia para asegurar su prestaci\u00f3n eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.)”17. La determinaci\u00f3n del \u00e1mbito de la libertad de competencia y la no utilizaci\u00f3n abusiva de la posici\u00f3n dominante en materia de los servicios p\u00fablicos, tambi\u00e9n se encuentra reservada al legislador.18 \u00a0<\/p>\n
4.9. En conclusi\u00f3n, las leyes que tratan sobre actividades o materias objeto de regulaci\u00f3n por parte de los \u00f3rganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan de manera clara: (i) “las finalidades que han de guiar a la administraci\u00f3n y los criterios materiales que orientar\u00e1n la regulaci\u00f3n para alcanzarlas”19; (ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la actividad objeto de regulaci\u00f3n; (iii) las reglas a las cuales se sujetar\u00e1 el \u00f3rgano de regulaci\u00f3n y que regir\u00e1n la actividad regulada; y (iv) las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos arbitrarios o de beneficios ileg\u00edtimos, y que especifiquen los par\u00e1metros de control por parte del juez contencioso administrativo. Esto es necesario para que el legislador fije el r\u00e9gimen de la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos como lo ordena el principio de reserva de ley, y as\u00ed se evite que “el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopci\u00f3n”20. La Corte tambi\u00e9n ha dicho que las “regulaciones s\u00f3lo puedan limitar la libertad econ\u00f3mica cuando y en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ello sea necesario para la protecci\u00f3n de los valores superiores consagrados en la Carta”21.\u201d22\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.10. Recientemente, en el mismo sentido ya citado, esta corporaci\u00f3n ha considerado: \u00a0<\/p>\n
\u201cI. Intervenci\u00f3n Econ\u00f3mica del Estado. \u00a0<\/p>\n
La prerrogativa en cabeza del Estado de intervenir en la econom\u00eda ha estado esencialmente determinada a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 en el Congreso de la Rep\u00fablica. Los par\u00e1metros y pautas a trav\u00e9s de los cuales debe guiarse la econom\u00eda deben estar se\u00f1alados en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas corresponde al Legislador definir en lo esencial el \u00e1mbito y los fines de la intervenci\u00f3n estatal en los procesos econ\u00f3micos. Al respecto esta Corte afirm\u00f3 que “puede decirse que la facultad de intervenir en la econom\u00eda dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso”.23 \u00a0<\/p>\n
Las condiciones constitucionales indicadas para este tipo de leyes se basan en las caracter\u00edsticas de las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, los \u00e1mbitos de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y los fines de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, acorde con la Constituci\u00f3n es facultad del \u00f3rgano legislativo expedir las leyes de inter\u00adven\u00adci\u00f3n econ\u00f3mica, se\u00f1aladas en el art\u00edculo 334 constitucional, no obstante al momento de expedir este tipo de leyes se debe manifestar de forma precisa: a) sus fines y alcances, y b) los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3\u00admi\u00adca. (Art. 150 numeral 21)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La misma Constituci\u00f3n afirma que la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda est\u00e1 a cargo del Estado y que \u00e9ste intervendr\u00e1, cumpliendo los requisitos del numeral 21 del art\u00edculo 150, y a trav\u00e9s de la ley, en los siguientes aspectos: 1. explota\u00adci\u00f3n de los recursos naturales, 2. en el uso del suelo, 3. en la producci\u00f3n, dis\u00adtri\u00adbuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y 4. en los servicios p\u00fablicos y privados. (Art. 334 Constitucional)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objetivo de la leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, tambi\u00e9n expresado por la Constituci\u00f3n, es la de racionalizar la econom\u00eda con el prop\u00f3sito de a) con\u00adse\u00adguir el mejoramiento de la calidad de vida de los ha\u00adbi\u00adtan\u00adtes, b) la distribu\u00adci\u00f3n equitativa de las oportunidades y c) los beneficios del desarro\u00adllo y la preser\u00advaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mismo precepto constitucional determina que de manera especial el Estado intervendr\u00e1 la econom\u00eda para 1. Dar pleno empleo a los recursos humanos, 2. Asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, 3. Promover la productividad y competitividad y 4. Promover el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Estado puede intervenir la econom\u00eda cuando se trate de servicios p\u00fablicos, entre otras, para mejorar \u201ctanto la promoci\u00f3n de la productividad como el estimulo de la competitividad, en aras del mejoramiento de la calidad de la vida y de los intereses de los usuarios \u201c24\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Constituci\u00f3n consagra la seguridad social como un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio, sometido a la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los t\u00e9rminos que establezca la ley (C.P art\u00edculo 48, inciso 1\u00b0). Correlativamente reconoce a todos los habitantes del territorio nacional el derecho irrenunciable a la seguridad social cuya efectividad debe garantizar el Estado (C.P art\u00edculo 48 inciso 2\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n la Carta que la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social estar\u00e1 a cargo del Estado con la intervenci\u00f3n de los particulares, en los t\u00e9rminos en que lo se\u00f1ale la ley. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con la seguridad social en salud, la Constituci\u00f3n ratifica que es un servicio p\u00fablico a cargo del Estado, el cual debe organizar, dirigir y reglamentar su prestaci\u00f3n. El art\u00edculo 49 afirma que \u201cse garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, la intervenci\u00f3n estatal sobre la salud tiene un sustento constitucional variado : uno, que es la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda , dos, dicha intervenci\u00f3n es la expresi\u00f3n de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la prestaci\u00f3n del servicio de salud , prestaci\u00f3n que desarrolla una profesi\u00f3n de riesgo social; tres, por tratarse del servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n de la salud, el Estado mantiene la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de esta actividad y, cuatro , por la particular naturaleza de los recursos de la salud , puesto que se manejan recursos captados del p\u00fablico, estamos en presencia de una actividad de inter\u00e9s p\u00fablico sometida a la especial intervenci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse presente, sin embargo, que por m\u00e1s que una disposici\u00f3n jur\u00eddica sea de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica debe respetar las restantes normas se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n. As\u00ed por ejemplo, una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica que establezca la expropiaci\u00f3n debe respetar la exigencia constitucional de la indemnizaci\u00f3n previa establecida en el art\u00edculo 58 Constitucional.\u201d26\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.11. Igualmente, la Corte ha venido reiterado, que en materia econ\u00f3mica el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n, por lo que el control de constitucionalidad no opera de manera estricta27. \u00a0<\/p>\n
La Corte, ha venido considerando el conjunto de reglas que ha de tener en cuenta el juez constitucional al evaluar las restricciones a la libertad econ\u00f3mica. As\u00ed ha determinado, que debe evaluar: (i) si la limitaci\u00f3n, o prohibici\u00f3n, persiguen una finalidad que no se encuentre prohibida en la Constituci\u00f3n; (ii) si la restricci\u00f3n impuesta es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relaci\u00f3n, esto es que la restricci\u00f3n no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada. Adicionalmente (iv) debe la Corte examinar si el n\u00facleo esencial del derecho fue desconocido con la restricci\u00f3n legal o su operatividad se mantiene inc\u00f3lume\u201d.28 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la Corte ha considerado que cuando el Estado interviene en la econom\u00eda, limitando la libertad econ\u00f3mica, dicha intervenci\u00f3n debe reunirse los siguientes requisitos formales y materiales: i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad29. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte ha aclarado, que de todas maneras debe tenerse en cuenta que la posibilidad de establecer restricciones y limitaciones no es la misma en todos los campos. As\u00ed por ejemplo, \u201c\u2026expresos mandatos constitucionales limitan la libertad econ\u00f3mica en determinadas \u00e1reas, esto ha llevado al int\u00e9rprete constitucional a afirmar que \u201cla protecci\u00f3n general a la libertad econ\u00f3mica (\u2026) no puede ser aducida cuando otras normas constitucionales limitan la iniciativa econ\u00f3mica en otras esferas\u201d 30. Por tal raz\u00f3n adem\u00e1s de las posibilidades ordinarias del legislador de limitar el derecho en estudio \u2013amplias como antes qued\u00f3 consignado- existen unas potestades de restricci\u00f3n reforzadas en determinadas materias, principalmente aqu\u00e9llas en las cuales el constituyente consagr\u00f3 mandatos espec\u00edficos de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, como por ejemplo en el \u00e1mbito de los servicios p\u00fablicos31, o de la medicina prepagada32, la televisi\u00f3n33, o de la actividad financiera, burs\u00e1til y aseguradora34\u201d.35 \u00a0<\/p>\n
4.12. Esta corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha considerado, que la intervenci\u00f3n del Estado en los servicios p\u00fablicos \u201c\u2026se justifica no s\u00f3lo para garantizar el cumplimiento de los fines sociales, sino tambi\u00e9n para corregir las imperfecciones del mercado en materia de condiciones de competitividad, o para protegerlo de acciones orientadas a romper el equilibrio que debe regirlo. Por ello, tal como lo reiter\u00f3 recientemente esta Corporaci\u00f3n,36 \u201cla regulaci\u00f3n del mercado por parte de los \u00f3rganos respectivos, es uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas \u00e1giles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios p\u00fablicos, se encuentran sujetos a permanentes variaciones. La correcci\u00f3n del mercado por medio de la regulaci\u00f3n es una tarea entre cuyas funciones \u2013adem\u00e1s de perseguir condiciones b\u00e1sicas de equidad y solidaridad (…)\u2013 se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas de competitividad.\u201d37.38 \u00a0<\/p>\n
Y, de manera concreta, en cuanto a la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para regular la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, ha considera la Corte39 que tiene fundamento en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n a cuyas voces\u201c(c)orresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Tambi\u00e9n, establecer las pol\u00edticas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. As\u00ed mismo, establecer las competencias de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en la ley.\u201d (subraya la Corte). As\u00ed como de lo previsto en el art\u00edculo 365 Ib\u00eddem, que respecto de todos los servicios p\u00fablicos, domiciliarios y no domiciliarios, el Estado \u201cmantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia\u201d, y que como se ha reiterado, esta disposici\u00f3n superior existe, respecto de todos los servicios p\u00fablicos, una alusi\u00f3n concreta a la funci\u00f3n estatal de regulaci\u00f3n que, como ha sido entendido por esta Corporaci\u00f3n y anteriormente se explic\u00f3, es una forma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica de car\u00e1cter t\u00e9cnico, sectorial y permanente, desarrollada por organismos independientes de creaci\u00f3n constitucional o legal.40 \u00a0<\/p>\n
4.13. Sin que la Corte entre a pronunciarse sobre la competencia asignada por la ley al Gobierno Nacional mediante la disposici\u00f3n acusada, ni la densidad legislativa m\u00ednima, es claro que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, es una medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica pues con ella se pretende una regulaci\u00f3n de tarifas que obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, que desarrolla el art\u00edculo 334 de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto establece una medida destinada al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, pues con ella se procura perfeccionar la eficiencia y calidad en la salud, al regular la competitividad en este tipo de servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la norma demandada constituye un mecanismo legal de intervenci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, en virtud del cual las IPS y las empresas administradoras de planes de beneficios estar\u00e1n limitadas, en un m\u00ednimo, por las tarifas que les impondr\u00e1 el Gobierno, cuando entre ellas compren y vendan actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
4.14. Cabe recordar, que la Corte, mediante la Sentencia C-137 de 2007, declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 42 de la ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario, que establec\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 42. -Sistemas tarifarios. El Gobierno Nacional -Ministerio de Protecci\u00f3n Social-, establecer\u00e1 un sistema de tarifas m\u00ednimas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
En aquella oportunidad la Corporaci\u00f3n fundamento su decisi\u00f3n de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn conclusi\u00f3n, encuentra esta Corte en primer lugar, que el hecho de que la disposici\u00f3n acusada establezca como presupuesto una tarifa m\u00ednima en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud contradice el art\u00edculo 49 constitucional que determina como principio la obligaci\u00f3n al legislador para se\u00f1alar una atenci\u00f3n b\u00e1sica gratuita de dicho servicio p\u00fablico, es decir sin el presupuesto de una tarifa m\u00ednima. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la norma acusada es contraria a la Constituci\u00f3n por la falta de definici\u00f3n en los sujetos sobre los cuales recae la obligaci\u00f3n, en la determinaci\u00f3n y especificidad de la tarifa y en la falta de se\u00f1alamientos de par\u00e1metros objetivos para establecer los m\u00ednimos y m\u00e1ximos del monto de la tarifa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No cabe dudas que el se\u00f1alamiento de un sistema tarifario para la prestaci\u00f3n del servicio de salud, es una determinaci\u00f3n, en un servicio p\u00fablico como lo es la salud, que requiere para ello de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, de manera intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el servicio de salud y de manera especial por cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos y promover la productividad y competitividad entre los sujetos que prestan el servicio p\u00fablico de salud. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n considera que una forma ajustada a la Constituci\u00f3n de intervenci\u00f3n, en lo que se refiere a un servicio p\u00fablico puede ser establecer los m\u00ednimos, los m\u00e1ximos o ambos, de las tarifas por la prestaci\u00f3n de dicho servicio. No obstante, debido a la intensidad y especialidad de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica en el servicio p\u00fablico de salud, \u00e9sta debe efectuarse a trav\u00e9s de una ley. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la norma demandada al permitir que una autoridad fije un sistema tarifario en la prestaci\u00f3n del servicio de salud sin que \u00e9sta misma o la ley que la contiene establezca los sujetos sobre los cuales recae la obligaci\u00f3n, la determinaci\u00f3n y especificidad de la tarifa y se\u00f1alamientos de par\u00e1metros objetivos para establecer los m\u00ednimos y m\u00e1ximos del monto de la tarifa, hace que est\u00e9 indeterminado el sistema y el m\u00e9todo para dicha fijaci\u00f3n de la tarifa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, esta Corte declarar\u00e1 inexequible el art\u00edculo 42 de la ley 812 de 2003 por ser violatorio de la reserva legal de que trata el art\u00edculo 150 numeral 21 de la Constituci\u00f3n, por ser y por vulnerar el principio de gratuidad establecido en el inciso cuarto del art\u00edculo 49 Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.15. Al respecto de la norma que ahora se demanda, cabe aclarar que es distinta a la declarada inexequible, en cuanto ella define claramente (i) los sujetos sobre los cuales recae la obligaci\u00f3n, esto es, las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados; as\u00ed, no se trata de un manual de tarifas para aplicar a los usuarios del servio p\u00fablico de salud; y, (ii) tambi\u00e9n determina que se trata de las tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, pero s\u00f3lo aquellos contenidos en el Plan Obligatorio de Salud. \u00a0<\/p>\n
4.16. En cuanto a los par\u00e1metros para establecer la tarifa, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 146 de la ley 1151 de 2007, prev\u00e9 que las mismas ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes y deber\u00e1n ser expedidas durante los seis meses siguientes a la expedici\u00f3n de la Ley. \u00a0<\/p>\n
4.17. Bases para la regulaci\u00f3n, que adem\u00e1s cumplen las condiciones previstas en el art\u00edculo 150-21 de la Constituci\u00f3n, pues se trata de una norma incorporada a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, como mecanismo coherente y arm\u00f3nico con los fines y estrategias perseguidas de manera concreta por \u00e9sta en cuanto a la eficiencia y acceso con calidad a los servicios de salud. En efecto, es la misma ley del Plan la que ha precisado los fines de la intervenci\u00f3n en cuanto al servicio de salud, as\u00ed como su alcance concreto respecto de las tarifas m\u00ednimas que se fijar\u00e1n en el manual respectivo, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, pero s\u00f3lo aquellos contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, entre las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados. \u00a0<\/p>\n
En efecto, trat\u00e1ndose de la fijaci\u00f3n de un manual de tarifas, no aplicable a los usuarios, sino para que rija entre las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos o privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, consider\u00f3 el legislador no hacer directamente la regulaci\u00f3n, dado que se trata de aspectos muy precisos y espec\u00edficos en un sinn\u00famero de actividades relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, por ello, ha dejando a la regulaci\u00f3n del Gobierno Nacional dicha determinaci\u00f3n, indic\u00e1ndole que debe fijar unas tarifas m\u00ednimas, en salarios m\u00ednimos diarios vigentes. \u00a0<\/p>\n
4.18. Ahora bien. Si el manual de tarifas se orienta a garantizar a los usuarios la eficiencia y calidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, las tarifas m\u00ednimas que fije el Gobierno Nacional no pueden estar por debajo de los costos de producci\u00f3n o cubrirlos escasamente; es decir, las tarifas m\u00ednimas deber\u00e1n compensar suficientemente los costos de los procesos de calidad y eficiencia de las actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, y disponer de m\u00e1rgenes para adecuaci\u00f3n tecnol\u00f3gica y desarrollo de programas de calidad de los mismos. Igualmente, y en relaci\u00f3n con los profesionales de la salud, debe corresponder a una retribuci\u00f3n justa y digna a la altura de la idoneidad, competencia y responsabilidad requerida para el ejercicio cabal de la profesi\u00f3n m\u00e9dica, y ofrecer protecci\u00f3n a dichos profesionales frente a posibles explotaciones comerciales o pol\u00edticas por parte de terceros en el ejercicio de su actividad profesional. En efecto, el manual de tarifas m\u00ednimas no puede estar por debajo de una medida razonable. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, este cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
5. La norma demandada no vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.1. La norma demandada dispone que el Gobierno Nacional establecer\u00e1 un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. Tarifas m\u00ednimas que ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes, y deber\u00e1n ser expedidas a m\u00e1s tardar a los 6 meses de expedida la ley 1151 de 2007, que carece de los componentes propios del impuesto o de las tasas, por lo que no vulnera el principio de predeterminaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
5.2. Acerca de la distinci\u00f3n entre impuesto y tasa la jurisprudencia ha precisado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos impuestos tienen un car\u00e1cter obligatorio, se cobran de manera indiscriminada a todos los ciudadanos, no guardan relaci\u00f3n directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por parte del Estado al ciudadano, e ingresan a las arcas del Estado sin que est\u00e9n destinados a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. Las tasas constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opci\u00f3n de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisi\u00f3n de acceder al mismo, se genera la obligaci\u00f3n de pagarla. Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio\u201d41. \u00a0<\/p>\n
5.3. Se trata, entonces, de una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica desprovista de contenido fiscal, por cuanto con ella no se establecen impuestos ni menos a\u00fan tasas, en el sentido que lo consagra el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La norma demandada no vulnera la gratuidad en los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
6.1. En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del principio de gratuidad en el servicio de salud (C.Po. art. 49), considera la Sala que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, siendo una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para lograr, entre otros prop\u00f3sitos, la equidad en las relaciones de mercado, la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, la competitividad del mismo y la sostenibilidad financiera del sistema de salud, hace responsables de la obligaci\u00f3n tarifaria a las personas jur\u00eddicas, empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, y no a los usuarios del servicio, por cuanto \u00e9stos, dependiendo del r\u00e9gimen al cual pertenezcan, y respecto del Plan Obligatorio de salud, contar\u00e1n con atenci\u00f3n gratuita o subsidiada. \u00a0<\/p>\n
7. Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la norma que se examina impone al Gobierno Nacional el deber de expedir un manual de piso tarifario aplicable a las relaciones entre aseguradores y prestadores de servicios de salud en el r\u00e9gimen contributivo y en el subsidiado; es decir, ella no fija las tarifas que deben pagar los usuarios del sistema, como tampoco resulta aplicable a las cuotas moderadoras, a los copagos ni a las cuotas de recuperaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Al establecer que la norma sub examine no vulnera los principios unidad de materia, predeterminaci\u00f3n del impuesto, gratuidad del servicio de salud, como tampoco desconoce las reglas sobre intervenci\u00f3n en la econom\u00eda consagradas en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010\u201d, por los cargos estudiados en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
IMPEDIMENTO ACEPTADO \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-377 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se viola por la norma carecer de conexidad con los prop\u00f3sitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA-Requiere se\u00f1alamiento en ley espec\u00edfica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-6945\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la decisi\u00f3n adoptada en esta providencia, ya que considero, en primer t\u00e9rmino, que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 no supera los cargos presentados en la demanda relativos a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, ya que esta norma carece de conexidad tem\u00e1tica directa, inmediata y espec\u00edfica con los prop\u00f3sitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el suscrito magistrado considera que por ser el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, requer\u00eda del se\u00f1alamiento en una ley expedida de conformidad con el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de los lineamientos, criterios y par\u00e1metros b\u00e1sicos de intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, a mi juicio la norma acusada ha debido ser declarada inexequible por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, salvo mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O A LA SENTENCIA C-377 DE 2008. M.P. CLARA INES VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento de precedente jurisprudencial (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Intensidad mayor requiere precisi\u00f3n sobre l\u00edmites y alcances de medidas por el Legislador (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA QUE CONCEDE FACULTADES AL GOBIERNO PARA DICTAR MEDIDAS DE INTERVENCION ECONOMICA SIN PRECISION DE FINES Y ALCANCES-Es inexequible (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar el voto en relaci\u00f3n con lo decidido en la Sentencia C\u00ad377 de 2008, mediante la cual se declara exequible el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006\u00ad2010”, decisi\u00f3n que no comparto por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
La norma acusada debi\u00f3 declararse inexequible y ser analizada desde la perspectiva de varios precedentes dictados por esta misma Corporaci\u00f3n, en donde se hab\u00eda advertido que en materia de servicios p\u00fablicos la intensidad de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica es mayor y por ende, el legislador debe precisar los l\u00edmites y alcances de sus medidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“ART. 42.-.Sistemas tarifarios. El Gobierno Nacional -Ministerio de Protecci\u00f3n Social- establecer\u00e1 un sistema de tarifas m\u00ednimas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud.” \u00a0<\/p>\n
En la mencionada providencia, tras se\u00f1alar que la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda corresponde al legislador, quien debe tambi\u00e9n definir en lo esencial el \u00e1mbito y los fines de la misma, la Corte record\u00f3 que, en materia de servicios p\u00fablicos, y concretamente del servicio p\u00fablico de salud, la intensidad en la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica pod\u00eda ser mayor. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la gratuidad en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, la providencia sostuvo que “la prestaci\u00f3n m\u00ednima del servicio p\u00fablico de salud se convierte en un derecho fundamental esencial para el ser humano. Esta prestaci\u00f3n m\u00ednima o b\u00e1sica es la que permite garantizarle su propia existencia. Es por lo anterior, que los derechos en su m\u00ednima prestaci\u00f3n se convierten en fundamentales.” Agreg\u00f3 que por ello al art\u00edculo 49 superior indicaba que la ley se\u00f1alar\u00eda “los t\u00e9rminos en los cuales la atenci\u00f3n b\u00e1sica para todos los habitantes ser\u00e1 gratuita y obligatoria”, de donde se extra\u00eda que “al interior de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, no todo puede ser tarifado, en aras de cumplir con el postulado de gratuidad del art\u00edculo referido.” \u00a0<\/p>\n
Record\u00f3 la sentencia que la prestaci\u00f3n de la salud es un servicio p\u00fablico a cargo del Estado, prestaci\u00f3n que pod\u00eda llegar a ser retribuida, retribuci\u00f3n a la que se conoc\u00eda con el nombre de tasa.43 Sobre el particular agreg\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“El monto de dicha tasa como tiene como fin esencial recuperar en algo – igual o inferior – los costos que el Estado invierte en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, como es el caso de la salud. Es decir, el monto no es cosa diferente que la tarifa de la tasa por la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. El concepto de tarifa, seg\u00fan el diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola44, responde al precio unitario fijado por las autoridades para los servicios p\u00fablicos realizados a su cargo. Sin embargo, el concepto de tarifa es m\u00e1s amplio, y no s\u00f3lo est\u00e1 circunscrito a aquel que se establece para una tasa o un impuesto. En otras palabras, pueden existir tarifas por fuera del sistema tributario del Estado. ” \u00a0<\/p>\n
Destac\u00f3 enseguida el fallo referido, que la disposici\u00f3n acusada pretend\u00eda regular los sistemas tarifarios para la prestaci\u00f3n de servicios de salud, pero que ni en su mismo texto ni en el resto de la Ley en que estaba insertada se expresaban a) sus fines y alcances, y b) los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica, requisitos estos exigidos por el art\u00edculo 150 numeral 21 Constitucional. Agreg\u00f3 que los requisitos mencionados deb\u00edan “ser expresados a trav\u00e9s de una ley del Congreso de la Rep\u00fablica y no por la rama ejecutiva as\u00ed sea el ejecutivo nacional, situaci\u00f3n que se presenta en la disposici\u00f3n acusada. ” \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, la Corte sostuvo que la norma acusada buscaba establecer un sistema de tarifas para el sistema p\u00fablico de salud pero que, ni en el texto mismo de la disposici\u00f3n, ni la Ley que la conten\u00eda, se fijaban el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, ni la manera de hacer el reparto. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, la Corte concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada era inexequible, decisi\u00f3n que sustent\u00f3 en los siguientes argumentos adicionales: \u00a0<\/p>\n
“7. As\u00ed entonces, la disposici\u00f3n demandada es contraria a la Constituci\u00f3n por cuanto exige siempre una tarifa m\u00ednima para la prestaci\u00f3n del servicio de salud, por consiguiente nunca puede ser la prestaci\u00f3n del servicio de salud gratuita; lo que contradice abiertamente el art\u00edculo 49 inciso 4 Constitucional que obliga al legislador a se\u00f1alar una atenci\u00f3n b\u00e1sica gratuita o sea sin tarifas m\u00ednimas. En efecto, con la exigencia de una tarifa se estar\u00eda contradiciendo la gratuidad del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
“8. Adem\u00e1s, el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada es impreciso e indefinido. Dicha indeterminaci\u00f3n proviene de los siguientes aspectos: \u00a0<\/p>\n
“8.1. El sistema tarifario a que hace alusi\u00f3n la norma demandada no se\u00f1ala el sujeto de la obligaci\u00f3n. En consecuencia, no se indica quien debe pagar dicha tarifa. \u00a0<\/p>\n
8.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El sistema tarifario mencionado no precisa a cuales tarifas hace referencia (pagos a IPS, copagos, cuotas moderadoras, etc.). \u00a0<\/p>\n
8.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El sistema tarifario anotado no fija par\u00e1metros objetivos, siquiera para el m\u00ednimo y mucho menos para el m\u00e1ximo, se\u00f1alamiento de la tarifa. \u00a0<\/p>\n
“En conclusi\u00f3n, encuentra esta Corte en primer lugar, que el hecho de que la disposici\u00f3n acusada establezca como presupuesto una tarifa m\u00ednima en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud contradice el art\u00edculo 49 constitucional que determina como principio la obligaci\u00f3n al legislador para se\u00f1alar una atenci\u00f3n b\u00e1sica gratuita de dicho servicio p\u00fablico, es decir sin el presupuesto de una tarifa m\u00ednima \u00a0<\/p>\n
“En segundo lugar, la norma acusada es contraria a la Constituci\u00f3n por la falta de definici\u00f3n en los sujetos sobre los cuales recae la obligaci\u00f3n, en la determinaci\u00f3n y especificidad de la tarifa y en la falta de se\u00f1alamientos de par\u00e1metros objetivos para establecer los m\u00ednimos y m\u00e1ximos del monto de la tarifa. \u00a0<\/p>\n
“No cabe dudas que el se\u00f1alamiento de un sistema tarifario para la prestaci\u00f3n del servicio de salud, es una determinaci\u00f3n en un servicio p\u00fablico como lo es la salud, que requiere para ello de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, de manera intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el servicio de salud y de manera especial por cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos y promover la productividad y competitividad entre los sujetos que prestan el servicio p\u00fablico de salud.” \u00a0<\/p>\n
Precis\u00f3 la Corporaci\u00f3n, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 42 de la Ley 812 de 2003 \u00ed) “exig\u00eda siempre una tarifa m\u00ednima para la prestaci\u00f3n del servicio de salud, y por consiguiente nunca dicha prestaci\u00f3n podr\u00eda llegar a ser gratuita, lo que se consider\u00f3 abiertamente contradictorio del inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 49 de la Carta, que obliga al legislador a se\u00f1alar una atenci\u00f3n b\u00e1sica gratuita (..)”; ii) no defin\u00eda “los fines y alcances de la medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica dispuesta (fijaci\u00f3n de un sistema de tarifas m\u00ednimas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud), ni los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica que se introduc\u00edan con esta medida” y iii) facultaba al Gobierno Nacional para establecer una tasa por la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, sin fijar el sistema, como tampoco el m\u00e9todo para establecerla, vulnerando de esta manera el inciso cuarto del art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al igual que el numeral 21 del art\u00edculo 150 y los art\u00edculos 333, 334 y 338 de la misma normatividad. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, la Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 42 de la Ley 812 de 2003, “por ser violatorio de la reserva legal de que trata el art\u00edculo 150 numeral 21 de la Constituci\u00f3n y pon vulnerar el principio de gratuidad establecido en el inciso cuarto del art\u00edculo 49 Constitucional.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo precedente lo conforma la sentencia C- 955 de 2007. La Corte estudi\u00f3 en esa ocasi\u00f3n la constitucionalidad del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 1122 de 2007, norma mediante la cual se autoriza a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud a “establecer un sistema tarifario relativo a los pagos que las administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud deben hacer a las instituciones que prestan servicios de salud, y relativo a los honorarios de los profesionales de la salud”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relacionado con la necesidad de precisar los fines y alcances de la intervenci\u00f3n que el legislador se propon\u00eda adelantar en materia socio\u00adecon\u00f3mica, la Corte encontr\u00f3 claras indicaciones en el texto de la Ley 1122 de 2007, al igual que en el tr\u00e1mite adelantado para su expedici\u00f3n, que precisan el marco dentro del cual la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud CRES ejercer\u00e1 las facultades que le fueron asignadas, en materia de se\u00f1alamiento de tarifas. Por tales razones, la norma fue declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
De igual manera sostuvo la sentencia, que el numeral 7 del art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 1122 de 2007, no vulnera el principio de la gratuidad a que se refiere el inciso cuarto del art\u00edculo 49 constitucional, porque la norma radica en la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud CREC la facultad de establecer “tarifas” “m\u00e1ximas ” o “libres “, o puede no haber tarifa,” \u00a0ii) se\u00f1ala los fines, l\u00edmites y prop\u00f3sitos de la intervenci\u00f3n que autoriza y iii) nada tiene que ver con la recuperaci\u00f3n de los costos, por la prestaci\u00f3n del servicio de salud a cargo de los usuarios. \u00a0<\/p>\n
5. Alcance normativo del art\u00edculo en estudio. Su inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al art\u00edculo 150-21 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 146 hace parte de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. La norma hace parte del Cap\u00edtulo V, sobre “Disposiciones finales ” y faculta al Gobierno Nacional para establecer, en salarios m\u00ednimos diarios vigentes y en los seis meses siguientes, un manual de tarifas m\u00ednimas relacionado con los pagos que las administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud deben hacer a las instituciones que prestan servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la disposici\u00f3n lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“ARTICULO 146. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios Hospitalarios, contenidos en el Plan obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO: Las tarifas m\u00ednimas ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes, y deber\u00e1n ser expedidas a \u00a1vas tardar a los 6 meses de expedida la presente ley”. \u00a0<\/p>\n
Como puede verse, el alcance regulador del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, esta relacionado con las facultades de intervenci\u00f3n socioecon\u00f3mica en materia de se\u00f1alamiento de tarifas m\u00ednimas para la prestaci\u00f3n del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece los eventos en los que el Estado, por mandato legal, debe intervenir en la econom\u00eda. Entre dichos escenarios, el precepto constitucional menciona la necesaria intervenci\u00f3n estatal en los servicios p\u00fablicos y privados, para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios de desarrollo y preservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
El dise\u00f1o constitucional del r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos y la intervenci\u00f3n socio econ\u00f3mica prevista por las normas superiores, ha sido estudiado por esta Corporaci\u00f3n de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
“El marco constitucional para la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos45 est\u00e1 compuesto por varios de los principios fundamentales consagrados en el T\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n (Art\u00edculos 1, 2 y 5, CP); por ciertos derechos espec\u00edficos consagrados en el T\u00edtulo II de la misma (Art\u00edculos 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67, 76, 77 y 78, CP.); por las disposiciones relativas a la potestad de configuraci\u00f3n del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en materia de servicios p\u00fablicos (Art\u00edculos 150, numeral 23 y 189, numeral 22, respectivamente, CP); por las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en materia de servicios p\u00fablicos (Art\u00edculos 106, 289, 302, 311 y 319, CP); por las normas del r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de hacienda p\u00fablica (Art\u00edculos 333 y 334, CP) y, por las disposiciones del T\u00edtulo XII, cap\u00edtulo 5 de la Constituci\u00f3n, que definen “la Finalidad Social del Estado y de los Servicios P\u00fablicos” (Art\u00edculos 365 a 370, CP). \u00a0<\/p>\n
“De conformidad con este marco se le ha confiado al Legislador la misi\u00f3n de formular las normas b\u00e1sicas relativas a la naturaleza, la extensi\u00f3n y la cobertura del servicio p\u00fablico, su car\u00e1cter de esencial, los sujetos encargados de su prestaci\u00f3n, las condiciones para asegurar la regularidad, la permanencia, la calidad y la eficiencia en su prestaci\u00f3n, las relaciones con los usuarios, sus deberes y derechos, el r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y las formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que presten un servicio p\u00fablico, el r\u00e9gimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce la inspecci\u00f3n, el control y la vigilancia para asegurar su prestaci\u00f3n eficiente.46 \u00a0<\/p>\n
“El alcance de la potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en esta materia est\u00e1 determinado, a su vez, por el mandato constitucional del art\u00edculo 334 de la Carta que atribuye al Estado la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda, para lo cual habr\u00e1 de “intervenir, por mandato de la ley, […} en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano.” \u00a0<\/p>\n
“Adicionalmente, el ejercicio de esta potestad est\u00e1 orientado por varios deberes relevantes a la hora de regular los servicios p\u00fablicos domiciliarios: (i) el deber de asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (Art\u00edculo 365 CP); (ii) el deber de dar soluci\u00f3n a las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable (Art\u00edculo 366, CP); (iii) el deber de garantizar la universalidad de la cobertura y la calidad en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios (Art\u00edculos 365 y 367, CP); y (iv) el deber de garantizar los derechos y deberes de los usuarios (Art\u00edculo 369, CP). \u00a0<\/p>\n
“Si bien es cierto que, tal como lo establece el art\u00edculo 365 Superior, los servicios p\u00fablicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas, o por particulares, el logro de las finalidades sociales que justifican su prestaci\u00f3n no esta totalmente librada a las condiciones del mercado. Por ello, para asegurar el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado social de derecho (art\u00edculo 365 de la C.P.), y de lograr el objetivo fundamental de la actividad estatal consistente en dar soluci\u00f3n a las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de la poblaci\u00f3n (art. 366 de la C.P.), el Estado mantiene las funciones de regulaci\u00f3n, control y vigilancia sobre los servicios p\u00fablicos. Tal como lo resalt\u00f3 la Corte recientemente, tan “importante es el mencionado objetivo constitucional que el Constituyente ha previsto incluso la posibilidad de establecer, por razones de soberan\u00eda o de inter\u00e9s social, por iniciativa del Gobierno y mediante ley, un monopolio estatal en materia de servicios p\u00fablicos previa la plena indemnizaci\u00f3n a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad l\u00edcita (art. 365 inc. 2 de la C.P.).47 \u00a0<\/p>\n
“La intervenci\u00f3n estatal en esta materia se justifica no s\u00f3lo para garantizar el cumplimiento de los fines sociales, sino tambi\u00e9n para corregir las imperfecciones del mercado en materia de condiciones de competitividad, o para protegerlo de acciones orientadas a romper el equilibrio que debe regirlo. Por ello, tal como lo reiter\u00f3 recientemente esta Corporaci\u00f3n,48 “la regulaci\u00f3n del mercado por parte de los \u00f3rganos respectivos, es uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas \u00e1giles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios p\u00fablicos, se encuentran sujetos a permanentes variaciones. La correcci\u00f3n del mercado por medio de la regulaci\u00f3n es una tarea entre cuyas funciones -adem\u00e1s de perseguir condiciones b\u00e1sicas de equidad y solidaridad (…)- se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas de competitividad. “49 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, ha indicado la jurisprudencia constitucional que la intervenci\u00f3n estatal sobre la salud, tiene un sustento constitucional variado: “uno, que es la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, dos, dicha intervenci\u00f3n es la expresi\u00f3n de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la prestaci\u00f3n del servicio de salud, prestaci\u00f3n que desarrolla una profesi\u00f3n de riesgo social; tres, por tratarse del servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n de la salud, el Estado mantiene la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de esta actividad y, cuatro, por la particular naturaleza de los recursos de la salud, puesto que se manejan recursos captados del p\u00fablico, estamos en presencia de una actividad de inter\u00e9s p\u00fablico sometida a la especial intervenci\u00f3n del Estado.\u201d50 \u00a0<\/p>\n
Cuando la norma acusada dispone que el Gobierno Nacional establecer\u00e1 un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el POS, se enmarca, como se dijo, dentro de las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. Del precepto acusado se entiende entonces, que las administradores de planes de beneficios y prestadores de servicios de salud, no podr\u00e1n pactar para el efecto que trae la norma (compra y venta de actividades, intervenciones, procedimiento en salud y servicios hospitalarios) tarifas o precios inferiores a los contenidos en el manual de tarifas m\u00ednimas. \u00a0<\/p>\n
En esta medida, resulta aplicable el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n51, seg\u00fan el cual, las leyes de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda deben precisar los fines de la medida, los alcances y los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, en el tema de la tarifas, la Corte ha indicad52 la necesidad de que las facultades tarifar\u00edas en materia de la prestaci\u00f3n del servicio de salud precisen claramente a) sus fines y alcances, y b) los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica, ya fuere porque el texto mismo de las disposiciones los se\u00f1ale o el an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de la normatividad y de la historia legislativa de la disposici\u00f3n permita establecerlos, como aconteci\u00f3 en la sentencia C-955 de 2007, ya citada como precedente de este caso. \u00a0<\/p>\n
La Corte entonces debi\u00f3 estudiar a profundidad si el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 cumpl\u00eda con el cometido constitucional de precisar los fines y alcances de la intervenci\u00f3n que autoriza y los limites de la libertad econ\u00f3mica que la medida comporta, para luego establecer si el marco establecido por el legislador se acompasa con su deber de dirigir, coordinar y controlar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad -art\u00edculos 150, 48 y 49 C.P.-. \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n de este Magistrado, y siguiendo los criterios subrayados en sentencias anteriores,53 el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 no precisa sus fines y alcances y el contexto hist\u00f3rico sistem\u00e1tico de la disposici\u00f3n no permite establecerlos. En efecto, la norma no indica los fines y alcances de la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional en el mercado de la prestaci\u00f3n del servicio de salud que la disposici\u00f3n autoriza y no se\u00f1ala los limites a la libertad econ\u00f3mica de las empresas administradoras de planes de beneficios y de los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados. Am\u00e9n de que el contexto de la normatividad y el an\u00e1lisis hist\u00f3rico de la misma no permiten establecerlos. \u00a0<\/p>\n
Claramente se advierte, que la disposici\u00f3n demandada no se\u00f1ala las facultades que confiere, ni establece el marco al que el Gobierno Nacional tiene que ce\u00f1irse para regular la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios Hospitalarios, contenidos en el Plan obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado, mediante la adopci\u00f3n de un manual de tarifas m\u00ednimas, fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente el punto 3.3 del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1151 estima prioritario para disminuir los niveles de pobreza la universalizaci\u00f3n del aseguramiento y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de las Instituciones P\u00fablicas, “donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores”, adem\u00e1s de la adopci\u00f3n de mecanismos y fuentes de financiamiento para el cubrimiento de las obligaciones pendientes de pago, “por parte de las entidades territoriales con las IPS, por concepto de la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y con las ARS del r\u00e9gimen subsidiado.” \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1151 de 2007: \u00a0<\/p>\n
“3.3 Sistema de Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
Otra de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad ser\u00e1 garantizar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n y creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones adversas que enfrentan. El objetivo principal que se debe alcanzar frente al sistema de protecci\u00f3n social es lograr la efectiva articulaci\u00f3n de tres grandes componentes,” i) Seguridad social integral (salud, riesgos profesionales y protecci\u00f3n al cesante); ii) Sistema de promoci\u00f3n social-Sistema social de riesgo; y iii) Sistema de formaci\u00f3n de capital humano (Sector educativo y formaci\u00f3n para el trabajo). En t\u00e9rminos de seguridad social en salud, se tiene como meta la universalizaci\u00f3n del aseguramiento. Para ello se implementar\u00e1n tres estrategias: i) Universalizaci\u00f3n del R\u00e9gimen Subsidiado para la Poblaci\u00f3n Sisben 1 y 2; ii) Implementaci\u00f3n de subsidios parciales a la cotizaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado o contributivo para la poblaci\u00f3n en transici\u00f3n (nivel 3 del Sisben); y iii) Incremento de la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen contributivo y actualizaci\u00f3n del plan de beneficios. Esto implicar\u00e1, entre otras, reducir la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de aportes al r\u00e9gimen contributivo, a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad de los Sistemas y Registros de Informaci\u00f3n de Aportantes (RUA), afiliados (RUAF) y el Sisben; incrementar, hasta medio punto, el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promover\u00e1 el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, de acuerdo a los lineamientos del Conpes. \u00a0<\/p>\n
Se debe tener en cuenta que la operaci\u00f3n eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud P\u00fablicas ser\u00e1 una premisa fundamental y este principio, tambi\u00e9n, se aplicar\u00e1 a aquellas IPS p\u00fablicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecer\u00e1 la gesti\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores P\u00fablicos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones p\u00fablicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organizaci\u00f3n de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se adoptar\u00e1n mecanismos con el prop\u00f3sito de adelantar el saneamiento de la cartera hospitalaria, para lo cual se identificar\u00e1n fuentes de financiamiento para el cubrimiento de las obligaciones pendientes de pago, por parte de las entidades territoriales con las IPS, por concepto de la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre no asegurada y con las ARS del r\u00e9gimen subsidiado”. \u00a0<\/p>\n
Como se aprecia, las disposiciones de la Ley 1151 de 2007, relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad en social en salud, no precisan los fines, alcances y l\u00edmites de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica que el articulo 146 de la normatividad autoriza en materia de tarifas, por lo tanto no dan lugar a examinar los t\u00e9rminos en que el legislador desarrolla sus deberes de direcci\u00f3n coordinaci\u00f3n y control en materia de seguridad social, al igual que la sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios Hospitalarios, contenidos en el Plan obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
Tampoco los antecedentes de la disposici\u00f3n proporcionaban luces sobre la finalidad perseguida por el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, pues la norma fue introducida por la Comisi\u00f3n Accidental designada por los Presidentes de las Honorables C\u00e1maras Legislativas, para unificar los textos aprobados en las sesiones plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes del Proyecto de Ley 201 de 2007 C\u00e1mara, 1999 de 2007 Senado, sin justificar su adopci\u00f3n y sin antecedentes que permitan establecer los t\u00e9rminos de la conciliaci\u00f3n54. \u00a0<\/p>\n
Si se considera que la disposici\u00f3n atacada no figura en la exposici\u00f3n de motivos, el tema de las tarifas para la prestaci\u00f3n del servicio de salud no aparece en las ponencias y tampoco fue materia de reflexi\u00f3n y an\u00e1lisis en los debates parlamentarios55, al punto que no resulta posible desentra\u00f1ar los fines, l\u00edmites y alcances de la medida. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo la doctrina de este Tribunal, se reitera que el se\u00f1alamiento de un manual de tarifas, o de un manual de costos, o precios, por los servicios de salud, requiere de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, de manera intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el servicio de salud ” y de manera especial por cuanto constitucionalmente busca asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos y promover la productividad y competitividad entre los sujetos que prestan el servicio p\u00fablico”.56 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, al margen de que se trate de la definici\u00f3n de unas tarifas (no tributarias) o de precios m\u00ednimos de mercado en la contrataci\u00f3n entre EPS e IPS, resulta ineludiblemente aplicable el mandato superior mencionado, por cuanto se trata de una disposici\u00f3n legal de intervenci\u00f3n, que establece claramente una limitaci\u00f3n a la libre competencia econ\u00f3mica, y que por ende, debi\u00f3 ajustarse a los dictados del art\u00edculo 150-21 superior. \u00a0<\/p>\n
A la vista de lo anterior, la norma resultaba inexequible, en tanto que las leyes que asignan la facultad de establecer tarifas, precios o costos, en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, dada la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica que comportan, deber\u00e1n precisar sus fines y alcances y los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica, como lo dispone el numeral 21 del art\u00edculo 151 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n considero que la norma acusada ha debido ser declarada inexequible por ser contraria al art\u00edculo 150-21, en tanto concede al Gobierno Nacional la facultad de establecer un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, sin se\u00f1alar los fines, alcances y l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica que la medida comporta. Lo anterior, sin que el contexto de la normatividad y el examen de los antecedentes legislativos de la norma permitieran precisar el marco de la intervenci\u00f3n, porque lo cierto es que la exposici\u00f3n de motivos no aludi\u00f3 al asunto y en los debates legislativos el tema de la facultad conferida al Gobierno Nacional, en materia de tarifas para el sector de la prestaci\u00f3n del servicio de salud, no fue considerado. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-377\/08 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-6945 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 146 de la ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Gustavo Enrique Morales Cobo \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, presento a continuaci\u00f3n los argumentos jur\u00eddicos por los cuales me aparto de los fundamentos que animaron la decisi\u00f3n acogida por la Corte, consistente en declarar la exequibilidad del art\u00edculo 146 de la ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de exponer las razones de disidencia, a continuaci\u00f3n se har\u00e1 un recuento de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n sobre el alcance del principio de conservaci\u00f3n de la unidad de materia en el caso espec\u00edfico de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habr\u00edan conducido a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n sustancialmente diferente frente a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovida por el ciudadano. \u00a0<\/p>\n
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
Al tenor del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el principio de la unidad de materia exige que todo proyecto de ley se refiera al mismo tema, por lo que son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio constitucional en menci\u00f3n cumple diversas funciones, las cuales han sido resaltadas en varias oportunidades por esta Corporaci\u00f3n57: (i) que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducci\u00f3n de temas que carecen de relaci\u00f3n con el asunto globalmente debatido; y (ii) que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una m\u00ednima l\u00f3gica y coherencia, que facilite su consulta y conocimiento por la ciudadan\u00eda, puesto que cada ley estar\u00e1 referida exclusivamente a un tema, que deber\u00e1 corresponder a su t\u00edtulo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, el control ejercido sobre el principio bajo examen \u201cno puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano, por lo cual \u00fanicamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d58. \u00a0<\/p>\n
Antes de entrar a revisar las consideraciones hechas en anteriores oportunidades por esta Corte sobre el principio de la unidad de materia en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, vale la pena recordar el contenido que la propia Constituci\u00f3n le ha asignado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1 conformado por una \u201cparte general\u201d y por un \u201cplan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional\u201d. En la parte general, seg\u00fan dice la Constituci\u00f3n, \u00a0\u201cse se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno\u201d. \u00a0Por su parte, \u201cel plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha entendido que \u201clas estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter exclusivamente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en medidas, disposiciones o normas jur\u00eddicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar\u201d59. Por v\u00eda de ejemplo, ha dicho la Corte, \u201cdentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios\u201d 60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se ha llegado con base en lo dispuesto en dos normas constitucionales. La primera es el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, seg\u00fan la cual corresponde al Congreso \u201caprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d (\u00c9nfasis fuera de texto). La segunda de ellas es el art\u00edculo 341 de la Carta, que indica que \u201cel Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d, cuyos \u201cmandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con el control ejercido sobre el deber de respeto del principio de la unidad de materia en el caso puntual de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que aqu\u00e9l reviste \u201cconnotaciones particulares que difieren [del practicado respecto] de las dem\u00e1s leyes\u201d. Sobre el particular, en primer t\u00e9rmino, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que \u201cla unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo\u201d61. Lo anterior, en virtud del denominado \u201cprincipio de coherencia\u201d, recogido en el art\u00edculo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo62. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la Corte ha afirmado que \u201cla ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos\u201d63, esto es, para la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n64. Por tal raz\u00f3n aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violaci\u00f3n al principio de la unidad de materia65. Por ello, ha dicho esta Corporaci\u00f3n, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para \u201cllenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores\u201d66 o para \u201cejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n\u201d67.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, el legislador debe respetar el contenido constitucional propio68 que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el art\u00edculo 339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que se\u00f1alan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categor\u00edas debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser r\u00edgido, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias69. Lo anterior se debe a que la ley en cuesti\u00f3n incluye gran variedad de contenidos, es multitem\u00e1tica, pues permite la incorporaci\u00f3n de diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible har\u00eda que \u201cninguna previsi\u00f3n legislativa [fuera] extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza\u201d70, lo cual vaciar\u00eda el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, \u201cbastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial\u201d 71.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, con el fin de asegurar aplicaci\u00f3n a la rigidez de dicho control en sede de constitucionalidad, ha sostenido que \u201clos instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia (\u2026) Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n\u201d 72.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisando lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que \u201cla conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d 73.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, queda claro que, al menos te\u00f3ricamente, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior es preciso agregar que una inadecuada labor de control constitucional de la m\u00e1xima objeto de an\u00e1lisis produce en el caso espec\u00edfico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no s\u00f3lo una infracci\u00f3n de lo dispuesto en el art\u00edculo 158 superior. Adicionalmente, genera una seria vulneraci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, seg\u00fan lo manifest\u00e9 en el salvamento de voto de la sentencia C-376 de 2008, del cual ha sido tomado el aparte que a continuaci\u00f3n se cita in extenso: \u00a0<\/p>\n
Es preciso se\u00f1alar que la adopci\u00f3n de un par\u00e1metro de rigurosidad mayor al ordinario en este caso no se debe en exclusiva a la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservaci\u00f3n de un determinado tema, par\u00e1metro constitucional conocido como principio de unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuaci\u00f3n, en el proceso de aprobaci\u00f3n las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto, tal como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma \u2013en calidad de norma jur\u00eddica- el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un \u00fanico criterio de orientaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues tal proyecto debe ajustarse a los par\u00e1metros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social dise\u00f1ada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en la misma disposici\u00f3n ha sido establecida la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. De acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposici\u00f3n constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas \u2013a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, de acuerdo al esquema procedimental trazado en la Constituci\u00f3n Nacional, las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en el dise\u00f1o y modificaci\u00f3n del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos t\u00e9rminos y los delimitados espacios de modificaci\u00f3n; hacen de \u00e9sta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democr\u00e1tico atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constataci\u00f3n no supone en forma alguna un obst\u00e1culo a la realizaci\u00f3n de los fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo ense\u00f1a la se\u00f1alada importancia de la existencia de una ley de planificaci\u00f3n, el eficaz cumplimiento de tales prop\u00f3sitos depende de una coordinada y enfocada acci\u00f3n de la organizaci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, empresa para la cual dicha ley constituye una condici\u00f3n ineludible. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, desde la perspectiva propuesta, el control constitucional efectuado sobre la m\u00e1xima de conservaci\u00f3n de la unidad de materia en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo involucra adicionalmente el principio democr\u00e1tico en la medida en que una inadecuada revisi\u00f3n de la m\u00e1xima consignada en el art\u00edculo 158 puede concluir en una notable merma de la facultad de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica confiada al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan fue manifestado a la Sala Plena, a mi juicio, los dos principios referidos han sido infringidos mediante la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, en la medida en que los contenidos normativos vertidos en dicha disposici\u00f3n mal podr\u00edan ser considerados como instrumentos coherentes de cara a la materializaci\u00f3n de la funci\u00f3n constitucional de la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social. En ese sentido, la autorizaci\u00f3n concedida al Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n de un manual de tarifas m\u00ednimas para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados; para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado; s\u00f3lo de manera remota puede ser considerada como un instrumento de ejecuci\u00f3n de los objetivos del plan general. As\u00ed las cosas, en mi criterio, la ausencia de una conexidad directa con tales prop\u00f3sitos, as\u00ed como la demostrada falta de aptitud de este tipo de medidas para cumplir los fines de la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social \u2013pues la decisi\u00f3n adoptada se ci\u00f1e, m\u00e1s bien, al modelo de la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Ejecutivo, para lo cual no debe utilizarse la Ley del Plan Nacional de Desarrollo- demuestran la inexequibilidad de la disposici\u00f3n por las razones arg\u00fcidas en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta. \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada por la los miembros de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 C.P., art. 339. \u00a0<\/p>\n
2 C.P., art. 341, inc. 3o. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-557 de 2000. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
5 Ibidem \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-305 de 2004 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C- 191 de 1996\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia con salvamentos parciales de voto de los Magistrados Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, Jaime Ara\u00fajo Rentar\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Echeverri Uruburo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia con aclaraci\u00f3n de voto de los Magistrados Clara In\u00e9s Vargas y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Y, con salvamento parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Uprimny Yepes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-150 de 2003 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0 \u201c \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-150 de 2003 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-867 de 2001. (En esta sentencia, la Corte Constitucional analiz\u00f3 algunas caracter\u00edsticas de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, al igual que los l\u00edmites que debe observar el legislador cuando interviene en ella). \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-150 de 2003 \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-263 de 1996. (En esta sentencia, la Corte resolvi\u00f3 declarar exequibles algunas expresiones contenidas en los art\u00edculos 154 y 159 de la ley 142 de 1994, que autorizan el conocimiento y resoluci\u00f3n por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios del recurso de apelaci\u00f3n como subsidiario del de reposici\u00f3n, contra las decisiones de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Para la Corte, la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos supone el ejercicio de funciones que determinan un tipo de relaci\u00f3n reglamentaria, lo cual autoriza al legislador para disponer los mecanismos de v\u00eda gubernativa que permitan la revisi\u00f3n de las decisiones producidas con ocasi\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio). \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-389 de 2002. (En esta sentencia, al analizar varias normas relativas al r\u00e9gimen tarifario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, la Corte estableci\u00f3 que la materia objeto de examen, al desarrollar el tema de la intervenci\u00f3n de los diferentes agentes en el libre mercado, deb\u00eda ser regulada por el legislador). \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-265 de 2002. (En esta providencia, la Corte declara inexequible el inciso tercero del art\u00edculo 64 de la Ley 675 de 2001, el cual establec\u00eda como condici\u00f3n para que los conjuntos urbanos se constituyeran en Unidades Inmobiliarias Cerradas el “no afectar significativamente el espacio p\u00fablico existente”. Para tomar esta decisi\u00f3n la Corte consider\u00f3 que dicha norma transgred\u00eda las limitaciones predicables de la labor legislativa cuando \u00e9sta regula aspectos del r\u00e9gimen de propiedad horizontal que pueden afectar el espacio p\u00fablico). \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-265 de 2002 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-616 de 2002. (En esta sentencia la Corte decidi\u00f3 declarar exequibles varias expresiones contenidas en los art\u00edculos 156, 177, 179, 181 y 183 de la Ley 100 de 1993, que facultan a las EPS para que presten directamente el servicio de salud a trav\u00e9s de sus propias Instituciones, en detrimento de otras IPS independientes. La Corte consider\u00f3 que dicha disposici\u00f3n no era contraria, de por s\u00ed, a los par\u00e1metros constitucionales de libre competencia). \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-150 de 2003 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-176 de 1996. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-318 de 1994\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-176 de 1996\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-137 de 2007 \u00a0<\/p>\n
27 Ver sentencias C-265 de 1994, C-445 de 1995 y C- 392 de 2007, entre otras. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-333 de 2000 y C-392 de 2007. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-361 de 2002 y C-392 de 2007. \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-176 de 1996. \u00a0<\/p>\n
31 Que tiene fundamento en el art\u00edculo 365 de la C. P. Ver entre otras la sentencia C-579\/99. \u00a0<\/p>\n
32 Cuya justificaci\u00f3n es el art\u00edculo 49 de la Carta, ver por ejemplo la sentencia C-176\/96. \u00a0<\/p>\n
33 Con base en el art\u00edculo 77 de la Carta. Ver la sentencia C-333\/99. \u00a0<\/p>\n
34 Que tiene por fundamento el art\u00edculo 335 de la Carta, en este sentido la C-332\/00. \u00a0<\/p>\n
35 Ver sentencia C-392 de 2007 \u00a0<\/p>\n
36 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-741 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-955 de 2007 \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u201c \u00a0<\/p>\n
40 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u00a0\u201c \u00a0 \u201c \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-1067 de 2002. \u00a0<\/p>\n
42 Magistrado Ponente Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
43 Sentencias C- 711 de 2001, C- 731 de 2000, C- 1067 de 2002, Corte Constitucional; entre otras. \u00a0<\/p>\n
44 Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola, Madrid 1992 \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003, MP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda, donde la Corte examin\u00f3 las competencias constitucionales para la regulaci\u00f3n de las tarifas de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
46 Ver entre otras, las sentencias C-284 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-263 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell; y C-517 de 1992, M. P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional, Sentencia C-503 de 2003, MP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda, ya citada. \u00a0<\/p>\n
48 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia C-741 de 2003. M. P Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C- 137 de 2007 M. P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
51 “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
21. Expedir las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, previstas en el art\u00edculo 334, las cuales deber\u00e1n precisar sus fines y alcances y los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencias C-137 de 2007 y C-955 de 2007. \u00a0<\/p>\n
53 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
54 Gaceta del Congreso, a\u00f1o XVI No. 159, 3 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
55 Gacetas del Congreso a\u00f1o XVI, Nos 32, 137, 142, 143, 144, 149, 159, 224, 233, 249, 270, 328 y 342, 24 y 26 de abril de 2007, 3 de mayo de 2007, 6 y 13 de junio de 2007 y 27 de julio de 2007.\u00ad \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-137 de 2007 M. P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencias C-573-04, C-795-04 y C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Sentencias C-305-04, C-377-08, C-539-08 y C-376-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Sentencias C-305-04, C-377-08 y C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Sentencias C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Sentencias C-305-04, C-376-08 y C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Sentencias C-305-04 y C-376-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Sentencias C-795-04 y C-376-08. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Sentencias C-573-04, C-795-04 y C-377-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-376-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Sentencias C-573-04 y C-795-04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Sentencias C-573-04, C-795-04, C-377-08 y C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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