\u00a0 \u00a0 Sentencia C-539\/08\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia del concepto de vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Del cotejo de los cargos presentados en la demanda con los examinados en la sentencia C-376 de 2008, se evidencia coincidencia en los cargos, porque la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 se funda en la supuesta vulneraci\u00f3n de los principios de identidad flexible y consecutividad en su tr\u00e1mite y en el desconocimiento del principio de unidad de materia, problemas que fueron estudiados de manera expresa y resueltos en sentido favorable a la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en la mencionada sentencia. Asimismo, respecto de la constitucionalidad del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, \u00e9sta fue debatida en la sentencia C-377 de 2008 respecto de cargos que coinciden con los planteados en la demanda, a excepci\u00f3n de la acusaci\u00f3n que no fue analizada, esto es, si en el tramite del art\u00edculo 146 de la Ley del Plan de Desarrollo se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad debido que esta disposici\u00f3n no se encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surti\u00f3 primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso, por tal raz\u00f3n este cargo si ser\u00e1 objeto de estudio en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Alcance \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia tiene un claro alcance: prohibir la inserci\u00f3n en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia central por ella tratada, la cual adem\u00e1s de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a prop\u00f3sitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democr\u00e1tico y la publicidad en el procedimiento legislativo. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresi\u00f3n constituye un vicio de competencia\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de fondo \u00a0<\/p>\n
Por los contenidos axiol\u00f3gicos que garantiza, la trasgresi\u00f3n de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Ley del Plan es una propuesta pol\u00edtica referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertaci\u00f3n, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompa\u00f1ada de estrategias concretas a trav\u00e9s de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos. La Ley del Plan es el resultado de la concertaci\u00f3n de la propuesta gubernamental \u2013la cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido pasar por el foro de discusi\u00f3n del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n- con las modificaciones propuestas por los congresistas durante su tr\u00e1mite, de manera tal que no recoge una visi\u00f3n un\u00edvoca sobre la metas de desarrollo econ\u00f3mico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las pol\u00edticas y estrategias que han de adelantarse durante este per\u00edodo, aunque en todo caso el Gobierno desempe\u00f1a el rol principal en su proceso de gestaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones especiales \u00a0<\/p>\n
La unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que se explican no s\u00f3lo por las particulares caracter\u00edsticas de esta ley, sino tambi\u00e9n por su proceso de elaboraci\u00f3n, en el cual participan no s\u00f3lo el Ejecutivo \u2013iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino tambi\u00e9n diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama Judicial y la comunidad. Asimismo, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no s\u00f3lo contiene los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno, sino tambi\u00e9n los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, al igual que las normas jur\u00eddicas necesarias para la ejecuci\u00f3n del Plan; es evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo har\u00eda en cualquier otra ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad tem\u00e1tica respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenida en el plan de inversiones\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n de incluir temas que no guarden relaci\u00f3n con la materia regulada por la Ley del Plan podr\u00eda quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que \u00e9ste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza, por lo que el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformaci\u00f3n de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad tem\u00e1tica se exige respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales se\u00f1alados en la parte general del Plan, pues de no ser as\u00ed han de ser consideradas extra\u00f1as a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. N\u00f3tese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. As\u00ed tal como ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. En suma aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental que no sean inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera aut\u00f3noma no establezcan condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de consecutividad prescribe que el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley debe consistir en la realizaci\u00f3n de cuatro debates que por expresa disposici\u00f3n constitucional han de ser celebrados de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constituci\u00f3n y la ley. De esta manera, el principio de consecutividad pretende garantizar la concentraci\u00f3n de la actividad legislativa, con el prop\u00f3sito de conjurar las negativas consecuencias que acarrea la ausencia de l\u00edmites temporales en el desarrollo de la funci\u00f3n de producci\u00f3n normativa. En desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las C\u00e1maras la obligaci\u00f3n de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, raz\u00f3n por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra c\u00e9lula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Antecedentes \u00a0<\/p>\n
El principio de identidad relativa, ya hab\u00eda sido desarrollado por la jurisprudencia anterior a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley seg\u00fan encargo del texto constitucional de 1886, se hab\u00eda pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ning\u00fan tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la Rep\u00fablica; raz\u00f3n por la cual la m\u00e1xima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en d\u00eda, sino absoluta puesto que part\u00eda de la ilegitimidad de cualquier decisi\u00f3n adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Posibilidad de modificar, enmendar o introducir art\u00edculos nuevos en proyectos de ley por parte de las plenarias \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, prev\u00e9 de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley a\u00fan en el momento de llevar a cabo la discusi\u00f3n por parte de las Plenarias de las C\u00e1maras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992, de ah\u00ed que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formaci\u00f3n de las leyes, se privilegia el principio democr\u00e1tico, pues de esta manera es posible la expresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las c\u00e1maras de manera que la opci\u00f3n finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexi\u00f3n y de una confrontaci\u00f3n abierta de posiciones, que resultar\u00eda truncada si a las plenarias \u00fanicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo, estableci\u00e9ndose incluso el procedimiento a trav\u00e9s del cual han de ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las c\u00e1maras a prop\u00f3sito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integraci\u00f3n de comisiones de conciliaci\u00f3n integradas por miembros de ambas c\u00e1maras quienes reunidos conjuntamente, procurar\u00e1n conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir\u00e1n por mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-L\u00edmites al margen de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley \u00a0<\/p>\n
Si bien est\u00e1 permitida la introducci\u00f3n por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso art\u00edculos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambi\u00e9n \u00e9stos temas guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la Rep\u00fablica es el titular de la facultad de configuraci\u00f3n normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados par\u00e1metros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional. El principio de identidad relativa limita el margen de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley con el prop\u00f3sito de asegurar que tales reformas no concluyan en una enmienda total que impida el reconocimiento de la iniciativa en el tr\u00e1mite precedente. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n de disposici\u00f3n especial \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, existe una disposici\u00f3n especial, el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusi\u00f3n de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso \u201cno ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara.\u201d M\u00e1s adelante se a\u00f1ade que \u201c(e)n caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y someter\u00e1n nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente.\u201d Se ha entendido que esta previsi\u00f3n especial corrobora que la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del art\u00edculo as\u00ed incluido, a condici\u00f3n de que el tema o materia general sobre el cual este versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al de la ley. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los principios de identidad flexible y de consecutividad las plenarias de las C\u00e1maras pueden introducir art\u00edculos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de car\u00e1cter instrumental que guarden relaci\u00f3n con las pol\u00edticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES-Iniciativa gubernamental exclusiva\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones a las modificaciones que puede introducir el Congreso\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones en el plan de inversiones respecten el equilibrio financiero\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requieren el aval gubernamental \u00a0<\/p>\n
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la concreci\u00f3n legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer mandatario, de ah\u00ed que sean explicables las restricciones que impone la Carta de 1991 al Congreso durante el tr\u00e1mite de esta ley. En primer lugar la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones p\u00fablicas cuenta con iniciativa gubernamental exclusiva, a lo que se a\u00f1ade que la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica durante el tr\u00e1mite de esta ley cuenta con una doble restricci\u00f3n. Por una parte, el que por iniciativa de los congresistas s\u00f3lo puede ser modificado el Plan de Inversiones y que a su vez los cambios que puede introducir el Congreso al Plan de Inversiones son limitados. Por una parte las modificaciones implementadas deben respetar el equilibrio financiero, adicionalmente cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Autoridad y modo del aval gubernamental \u00a0<\/p>\n
El visto bueno del Gobierno Nacional en materia del incremento de las autorizaciones de endeudamiento o de la inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no previstos originalmente en el proyecto presentado ante el Congreso aparece formalizado por el art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, norma que complementa el alcance del precepto constitucional, pues precisa el modo de otorgar el aval del Gobierno \u2013por escrito- y la autoridad encargada de concederlo \u2013el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico-, precisiones que por estar contenidas en una disposici\u00f3n legislativa de car\u00e1cter org\u00e1nico, la cual precisamente regula el tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, se entiende que hacen parte del par\u00e1metro de control constitucional en lo concerniente a esta especifica materia. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que concede facultad sancionadora a empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con ninguno de los objetivos de la ley del plan\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que concede facultad sancionadora a empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios vulnera el principio de unidad de materia\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que concede facultad sancionadora a empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios vulnera principios de identidad flexible y consecutividad \u00a0<\/p>\n
Concederles potestad sancionadora a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley ni con los programas, objetivos, metas y estrategias se\u00f1alados en el art\u00edculo 6\u00ba ni en el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d, de lo que se concluye que el art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007 no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los contenidos del contrato de condiciones uniformes, raz\u00f3n por la cual vulnera el principio de unidad de materia. De la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia se colige igualmente la vulneraci\u00f3n del principio de identidad flexible y de consecutividad, pues se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que fue introducida en el debate en plenaria y que no guarda relaci\u00f3n con las pol\u00edticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo originalmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que consagra proyecto de inversi\u00f3n para la construcci\u00f3n de nueva sede del Congreso no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con ninguno de los objetivos de la ley del plan\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que consagra proyecto de inversi\u00f3n para la construcci\u00f3n de nueva sede del Congreso vulnera el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Aunque esta disposici\u00f3n no tiene un contenido de\u00f3ntico claro, al parecer consagra un proyecto de inversi\u00f3n espec\u00edfico consistente en la construcci\u00f3n de una nueva sede del Congreso de la Rep\u00fablica, se tratar\u00eda por lo tanto de una norma de car\u00e1cter instrumental que deber\u00eda tener una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo que no tiene, por lo que vulnera el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma referida al centro de altos estudios legislativos guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos se\u00f1alados en la ley del plan\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma referida al centro de altos estudios legislativos no constituye un proyecto de inversi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n relacionada con el centro de altos estudios legislativos es una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos se\u00f1alados en el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d, que es uno de los componentes de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que no vulnera el principio de unidad de materia. Si bien no se encontraba en el proyecto originalmente presentado por el Gobierno, se trata por lo tanto de una modificaci\u00f3n introducida por el Congreso durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley, y que por lo mismo por tratarse de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental, no requer\u00eda para su introducci\u00f3n del aval escrito del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Establecimiento de manual de tarifas m\u00ednimas de servicios del pos por el gobierno\/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que faculta al gobierno para establecer manual de tarifas m\u00ednimas de servicios de salud no vulnera los principios de identidad y consecutividad \u00a0<\/p>\n
El precedente sentado en la sentencia C-377 de este a\u00f1o, al resolver el cargo relacionado con la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia esta Corporaci\u00f3n sostuvo que del cotejo entre los objetivos y prop\u00f3sitos se\u00f1alados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, los principales programas de inversi\u00f3n y el art\u00edculo 146 demandado, se evidencia que \u00e9ste ultimo tiene una conexidad directa e inmediata con los primeros, identificados en cuanto procuran el mejoramiento en la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad social en salud, en eficiencia y calidad, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n, sin que hubiese m\u00e9rito para considerar infringido el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. El particular alcance del principio de consecutividad y de identidad flexible en el procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo permite que durante el tr\u00e1mite en las plenarias sea posible introducir art\u00edculos nuevos al proyecto de ley, siempre y cuando se trate de normas de car\u00e1cter instrumental que guarden relaci\u00f3n con los objetivos, las pol\u00edticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno. En esa medida por tratarse el art\u00edculo demandado de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental y por haber establecido esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-377 de 2008 que guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversi\u00f3n, las metas y estrategias contenidos en la Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su tr\u00e1mite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Hern\u00e1n Antonio Barrero Bravo. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil ocho (2008). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Hern\u00e1n Antonio Barrero Bravo solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto fechado el d\u00eda veintiuno (21) de agosto de 2007, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda \u00a0presentada por el ciudadano Hern\u00e1n Antonio Barrero Bravo contra los art\u00edculos 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 e inadmiti\u00f3 la demanda contra el art\u00edculo 68 de la misma ley. Igualmente solicit\u00f3, en la misma providencia, el env\u00edo de copias aut\u00e9nticas del expediente legislativo del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1151 de 2007; que por intermedio de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y rendido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones demandadas: \u00a0<\/p>\n
LEY 1151 DE 2007 \u00a0<\/p>\n
(julio 24) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No 46.700 de 25 de julio de 2007 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cpor la cual se expide al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 68. NORMALIZACI\u00d3N DE REDES. Durante la vigencia del presente Plan Nacional de Desarrollo, adici\u00f3nese un peso ($1) por kilovatio hora transportado para ser fuente de financiaci\u00f3n del Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes, Prone, creado mediante la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas adoptar\u00e1 los cambios necesarios en la regulaci\u00f3n a partir de la vigencia de la presente ley, para que la contribuci\u00f3n de que trata este art\u00edculo sea incorporada a la tarifa del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 105. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS EN SERVICIOS P\u00daBLICOS. Las empresas deber\u00e1n establecer condiciones uniformes del contrato, las sanciones pecuniarias que impondr\u00e1n a los usuarios o suscriptores por el incumplimiento de las obligaciones que el contrato de prestaci\u00f3n de servicios impone, de conformidad con la ley. As\u00ed mismo, en el contrato, la empresa determinar\u00e1 la manera de establecer la cuant\u00eda de las sanciones y el procedimiento para su imposici\u00f3n. En todo caso, la actuaci\u00f3n deber\u00e1 adelantarse con las garant\u00edas propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisici\u00f3n de predios, estudios, dise\u00f1os, construcci\u00f3n y dotaci\u00f3n de la Nueva Sede del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 141. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS. \u00a0Cuyo objeto principal ser\u00e1 realizar investigaciones y actividades de formaci\u00f3n, asesor\u00eda, capacitaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n en asuntos propios de las actividades de la Rama Legislativa. El Centro tendr\u00e1 sede en las instalaciones del edificio Nuevo del Congreso. El Centro tendr\u00e1 el apoyo institucional de la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica y la participaci\u00f3n del proyecto ARCA \/Articulaci\u00f3n Congreso Academia). \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 146. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud p\u00fablicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del R\u00e9gimen Contributivo y el R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Las tarifas m\u00ednimas ser\u00e1n fijadas en salarios m\u00ednimos diarios vigentes, y deber\u00e1n ser expedidas a m\u00e1s tardar a los 6 meses de expedida la presente ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 150. Con el prop\u00f3sito de establecer la actualizaci\u00f3n estructural en el Ministerio de Relaciones Exteriores, dentro del marco de ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacional tendr\u00e1 facultad por el t\u00e9rmino de seis (6) meses a partir de la sanci\u00f3n de la presente ley, para adelantar los ajustes necesarios que se requieran, a fin de optimizar el servicio exterior en su estructura org\u00e1nica interna y externa, manuales de funciones y requisitos, escala salarial y Carrera Diplom\u00e1tica y Consular. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 155. DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACI\u00d3N DEL R\u00c9GIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACI\u00d3N DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y econom\u00eda, se mantendr\u00e1 una participaci\u00f3n p\u00fablica en su prestaci\u00f3n. Para el efecto, se autoriza a las entidades p\u00fablicas para que se asocien entre s\u00ed o con particulares para la constituci\u00f3n de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades p\u00fablicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades p\u00fablicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente cr\u00e9ase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida incluyendo la administraci\u00f3n de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Colpensiones ser\u00e1 una Administradora del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de car\u00e1cter p\u00fablico del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deber\u00e1 realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho prop\u00f3sito, y proceder\u00e1 a la liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere. En ning\u00fan caso se podr\u00e1 delegar el reconocimiento de las pensiones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Empresa tendr\u00e1 domicilio en Bogot\u00e1, D. C., su patrimonio estar\u00e1 conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfieran la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo perciba. Tendr\u00e1 una Junta Directiva que ejercer\u00e1 las funciones que le se\u00f1alen los estatutos. La Administraci\u00f3n de la empresa estar\u00e1 a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estar\u00e1 conformada por tres miembros, el Ministro de la Protecci\u00f3n Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidir\u00e1; el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado y un Representante del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 156. GESTI\u00d3N DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI\u00d3N SOCIAL. Cr\u00e9ase la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendr\u00e1 a su cargo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Naci\u00f3n, as\u00ed como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n. Para lo anterior, la entidad ejercer\u00e1 todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administraci\u00f3n de base de datos, n\u00f3minas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003; \u00a0<\/p>\n
ii) Las tareas de seguimiento, colaboraci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social. Para este efecto, la UGPP recibir\u00e1 los hallazgos que le deber\u00e1n enviar las entidades que administran sistemas de informaci\u00f3n de contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social y podr\u00e1 solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y dem\u00e1s actores administradores de estos recursos parafiscales, la informaci\u00f3n que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma funci\u00f3n tendr\u00e1n las administraciones p\u00fablicas. Igualmente, la UGPP podr\u00e1 ejercer funciones de cobro coactivo en armon\u00eda con las dem\u00e1s entidades administradoras de estos recursos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Unidad tendr\u00e1 sede en Bogot\u00e1, D. C., y su patrimonio estar\u00e1 constituido por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfieran la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier t\u00edtulo reciba. La Unidad tendr\u00e1 un Director de Libre Nombramiento y Remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizar\u00e1 las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podr\u00e1 disponer la manera como se utilizar\u00e1n las bases de datos e informaci\u00f3n que est\u00e9n a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La UGPP ejercer\u00e1 sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentaci\u00f3n que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deber\u00e1 tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de R\u00e9gimen de Prima Media a que se refiere el art\u00edculo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ejercicio de las funciones de determinaci\u00f3n y cobro de contribuciones de la Protecci\u00f3n Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendr\u00e1 en cuenta lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protecci\u00f3n Social estar\u00e1n obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. As\u00ed mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deber\u00e1n realizar esta actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deber\u00e1n acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que se\u00f1ale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantar\u00e1 el proceso de cobro correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidaci\u00f3n correspondiente o no hayan corregido la liquidaci\u00f3n incorrecta, se proceder\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Las entidades administradoras de car\u00e1cter p\u00fablico proceder\u00e1n a efectuar una liquidaci\u00f3n oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidaci\u00f3n y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Las entidades administradoras que no tengan car\u00e1cter p\u00fablico, deber\u00e1n informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidaci\u00f3n oficial correspondiente. Para realizar la liquidaci\u00f3n a que se refiere este numeral las administradoras p\u00fablicas y la UGPP tendr\u00e1n las facultades a que se refiere el art\u00edculo 664 y dem\u00e1s normas concordantes del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podr\u00e1 celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinaci\u00f3n y cobro de las contribuciones de la Protecci\u00f3n Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deber\u00e1n asumir el costo de la gesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Previamente a la expedici\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial deber\u00e1 enviarse un requerimiento de declaraci\u00f3n o correcci\u00f3n, el cual deber\u00e1 ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificaci\u00f3n por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se proceder\u00e1 a proferir la respectiva liquidaci\u00f3n oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidaci\u00f3n oficial proceder\u00e1 el recurso de reconsideraci\u00f3n, el cual podr\u00e1 interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial y la resoluci\u00f3n que lo decida, que deber\u00e1 proferirse en el m\u00e1ximo de un (1) posterior a la interposici\u00f3n de recursos, agotar\u00e1 v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo previsto en este art\u00edculo, los procedimientos de liquidaci\u00f3n oficial se ajustar\u00e1n a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, T\u00edtulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantar\u00e1 el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. \u00a0<\/p>\n
En las liquidaciones oficiales se liquidar\u00e1n a t\u00edtulo de sanci\u00f3n intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor los enunciados normativos demandados vulneran los art\u00edculos 49 (servicio p\u00fablico y derecho a la atenci\u00f3n en salud), 150 numeral 21 (facultad del Congreso de la Rep\u00fablica de expedir leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica), 157 (requisitos para que un proyecto se convierta en ley), 158 (principio legislativo de unidad de materia), 161 (atribuciones de las comisiones de conciliaci\u00f3n), 333 (libertades econ\u00f3micas), 334 (intervenci\u00f3n del estado en la econom\u00eda) y 339 (Plan Nacional de Desarrollo) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los art\u00edculos 3 y 22 de la Ley 152 de 1994 y los art\u00edculos 163 y 178 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar el demandante hace un recuento tanto de los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional en materia del tr\u00e1mite y el contenido de las leyes por medio de las cuales se expide el Plan Nacional de Desarrollo, como del procedimiento se\u00f1alado en la Ley 152 de 1994 para la expedici\u00f3n de este tipo de leyes. Hecha esta introducci\u00f3n pasa el actor a describir cuales son los principales objetivos y programas del Plan nacional de Desarrollo 2006-2010, para luego abordar la cuesti\u00f3n de si las disposiciones demandadas infringen el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 68 demandado alega que crea una contribuci\u00f3n cuyo sujeto pasivo son todos los usuarios y suscriptores del servicio nacional de energ\u00eda el\u00e9ctrica y cuya finalidad es normalizar las redes de energ\u00eda el\u00e9ctrica, sostiene que esta contribuci\u00f3n reemplaza a la prevista en el art\u00edculo 63 de la Ley 812 de 2003 la cual ten\u00eda las misma finalidad pero era pagada por las empresas distribuidoras, comercializadoras y transmisoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica, lo que a su juicio no respeta los criterios se\u00f1alados por la Ley 142 de 1994 para la fijaci\u00f3n de las tarifas en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios y adem\u00e1s desdibuja el concepto de \u201ctarifa o precio del servicio p\u00fablico\u201d porque \u201cse cobra como tarifa una remuneraci\u00f3n superior al costo total del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica\u201d, lo que \u2013siempre seg\u00fan el actor- constituye una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 150.21 y 334 constitucionales \u201cal no existir norma legal previa que precise claramente los fines y los alcances de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, que autorice incluir en la tarifa de energ\u00eda el\u00e9ctrica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acusa al art\u00edculo 105 demandado de infringir (i) los principios de consecutividad y de identidad en el tr\u00e1mite legislativo, (ii) el principio de unidad de materia porque hace referencia a las potestades sancionadoras de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y se encuentra en la secci\u00f3n VII de la Ley la cual se titula \u201cDesarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental\u201d y porque no guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Los cargos formulados contra el art\u00edculo 137 son los siguientes: (i) este precepto no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, por lo tanto vulnera el principio de unidad de materia, (ii) esta disposici\u00f3n implica la ejecuci\u00f3n de un gasto p\u00fablico y no obtuvo la \u201cconformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n\u201d, (iii) en consecuencia, el enunciado acusado desconoce lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 163 de la Ley 5\u00aa de 1992. Cargos en el mismo sentido formula contra el art\u00edculo 141 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 plantea las siguientes cuestiones: (i) no se encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surti\u00f3 primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso, (ii) esta disposici\u00f3n crea una contribuci\u00f3n sin establecer el sistema y el m\u00e9todo para el c\u00e1lculo de los costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto, en abierta contradicci\u00f3n con el art\u00edculo 338 constitucional, (iii) al referirse al sistema de tarifas de los servicios de salud p\u00fablicos y privados se trata de una disposici\u00f3n en materia de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y desconoce lo preceptuado por los art\u00edculos 150.21 y 334 constitucionales porque no fija sus fines y alcances ni los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica, \u00a0(iv) es contraria el mandato del art\u00edculo 49 de la Carta que se\u00f1ala \u201cla atenci\u00f3n b\u00e1sica para todos los habitantes ser\u00e1 gratuita y obligatoria\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el art\u00edculo 150 es inconstitucional porque: (i) la materia que regula no guarda ninguna relaci\u00f3n con la esencia de un Plan de Desarrollo econ\u00f3mico, (ii) esta disposici\u00f3n otorga \u201cunas autorizaciones que, de conformidad con la Carta Pol\u00edtica, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y no propiamente la ley del Plan\u201d1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Realiza distintas apreciaciones sobre la conveniencia e idoneidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 y adem\u00e1s se\u00f1ala los siguientes motivos de inconstitucionalidad: (i) \u00e9stas disposiciones no aparecen en el texto de la ponencia para primer debate del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, (ii) no consta que estos art\u00edculos fueran aprobados y debatidos por las comisiones conjuntas de ambas c\u00e1maras, (iii) posteriormente las disposiciones acusadas fueron introducidos por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico como art\u00edculos nuevos y as\u00ed aparecen en el tr\u00e1mite del proyecto en la plenaria del Senado, sin embargo no fueron debatidos ni aprobados por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, (iv) agrega finalmente que los enunciados normativos en cuesti\u00f3n no guardan conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, por lo tanto vulneran el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Guillermo Salgado Arias. \u00a0<\/p>\n
El veintisiete de septiembre (27) de 2007 el ciudadano Juan Guillermo Salgado Arias present\u00f3 un escrito mediante el cual solicita se le reconozca la condici\u00f3n de coadyuvante en la demanda impetrada por el Sr. Hern\u00e1n Antonio Bravo Barrero, respecto de la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad formulada contra el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Acota el interviniente que la citada disposici\u00f3n reproduce un enunciado normativo previamente declarado inexequible mediante la sentencia C-137 de 2007, y que adicionalmente tambi\u00e9n aparece reproducido en el art\u00edculo 7 de la Ley 1122 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asevera que el enunciado acusado infringe el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la C. P. porque se trata de una medida de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda cuyos fines y alcances no est\u00e1n precisados al tenor de lo exigido en el precepto constitucional, de manera tal que el Legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n, que a su vez origina una vulneraci\u00f3n de la reserva de ley existente en materia de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, pues el Gobierno Nacional no puede regular por medio de normas reglamentarias lo relacionado con las tarifas m\u00ednimas contempladas en la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Aduce el interviniente que la medida prevista en el art\u00edculo 146 demandado comporta una limitaci\u00f3n a la autonom\u00eda de la voluntad y en particular de la libertad contractual puesto que la fijaci\u00f3n de tarifas m\u00ednimas restringe la facultad de los agentes que participan en esta actividad econ\u00f3mica para pactar los precios de los servicios de salud, limitaci\u00f3n que no recae \u00fanicamente sobre los servicios prestados por el Sistema de Seguridad Social en Salud, es decir los que se reciben a trav\u00e9s del sistema contributivo o subsidiado y que son comprendidos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) o el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), sino que en general tambi\u00e9n recae sobre toda \u201cprestaci\u00f3n de servicios de salud\u201d, concepto mucho m\u00e1s amplio que quedar\u00eda sujeto al se\u00f1alamiento de tarifas m\u00ednimas. Por ejemplo, las tarifas de medicina prepagada, los reg\u00edmenes excepcionales, los servicios no incluidos en los planes obligatorios, entre otros, quedar\u00edan sujetos a tarifas m\u00ednimas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a los fines de la disposici\u00f3n, el interviniente alega que podr\u00eda deducirse que ellos son impl\u00edcitos y que consisten en proteger a los prestadores. Sin embargo, considera que lo anterior no es claro, pues la medida tambi\u00e9n podr\u00eda utilizarse para proteger a los prestadores p\u00fablicos de servicios de salud que se encuentran en situaci\u00f3n deficitaria, o para limitar el poder\u00edo de los prestadores que tienen posici\u00f3n dominante. Por todo lo anterior, la intervenci\u00f3n sostiene que la finalidad ha debido ser definida por el legislador, ya que la Constituci\u00f3n es clara al indicar que la finalidad de una medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica debe ser se\u00f1alada por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los alcances de la medida y los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica, sostiene que el silencio del legislador sobre la finalidad de la fijaci\u00f3n de tarifas m\u00ednimas para los servicios de salud conduce a que el tipo de sistema a establecer y las diversas modalidades que pueda revestir sea fijado libremente por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que el precepto acusada desconoce tambi\u00e9n los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues afecta el n\u00facleo esencial de este derecho, en cuanto elimina la libre competencia sin que ni en la ley, ni en el proyecto correspondiente, se hubieran expuesto los motivos adecuados y suficientes que justificaran tal limitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entiende que tampoco hay un criterio de solidaridad claramente establecido en la norma cuestionada, de manera que es el Gobierno quien acabar\u00e1 estableciendo el sistema de tarifas m\u00ednimas con fundamento en los criterios que estime adecuados; por lo cual resulta desconocido el art\u00edculo 334 de la Carta, conforme al cual el Estado intervendr\u00e1 la econom\u00eda por mandato de la ley, a fin de racionalizarla con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. De igual manera echa de menos el interviniente criterios legislativos de razonabilidad y proporcionalidad que justifiquen la medida limitativa de derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma tambi\u00e9n el ciudadano Salgado Arias que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 desconoce el art\u00edculo 115 superior, pues indica que el Gobierno Nacional, Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud, establecer\u00e1 el sistema de tarifas m\u00ednimas, con lo cual \u201cestablece una composici\u00f3n del Gobierno Nacional para el caso particular de la siguiente manera: Presidente de la Rep\u00fablica, Ministro de la Protecci\u00f3n Social, y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con lo cual se infringe el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual el Presidente y sus Ministros o directores de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, perteneciendo entonces todos los miembros de la Comisi\u00f3n a la Rama Ejecutiva, que como se ha expresado no est\u00e1 facultado para establecer los par\u00e1metros l\u00edmites y alcances de las medidas de tipo econ\u00f3mico.\u201d2 Agrega que al tratarse del establecimiento de unas tarifas m\u00ednimas, las cuales incluyen a entidades del orden privado, estas deber\u00edan ser concertadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente se\u00f1ala que el enunciado acusado desconoce el art\u00edculo 13 superior, pues las facultades concedidas al Gobierno para fijar las tarifas m\u00ednimas de salud implican un trato desfavorable y discriminatorio para los prestadores privados de servicios de salud, en la medida en que se les niega la posibilidad de estar en condiciones de igualdad con las entidades p\u00fablicas. De esta manera, el Gobierno hace uso abusivo de su posici\u00f3n dominante. Adem\u00e1s, se introduce una discriminaci\u00f3n frente a los usuarios de servicios de salud, pues se establece una tarifa m\u00ednima, pero no una m\u00e1xima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos tratos desiguales, afirma la demanda, carecen de una finalidad constitucional que los justifique, porque la ley omite indicar cu\u00e1l es el prop\u00f3sito de esta medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito presentado el tres (3) de diciembre de 2007 el representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico intervino en defensa de la constitucionalidad de los art\u00edculos 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. A continuaci\u00f3n se resumen los argumentos expuestos en la intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007 sostuvo el interviniente que ha sido entendido que la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica del orden nacional no es extra\u00f1a a los planes de desarrollo siempre y cuando haya sido prevista como uno de los \u201cmecanismos de car\u00e1cter instrumental\u201d orientados al cumplimiento de las metas del plan, naturaleza que en su criterio tiene este precepto. En apoyo de su tesis cita apartes de la sentencia C-032 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rechaza el cargo de vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, pues afirma que el art\u00edculo sexto de la Ley 1151 de 2007 al detallar los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n contempla entre estos el fortalecimiento del Ministerio de Relaciones exteriores y la profesionalizaci\u00f3n del servicio exterior. En esa medida considera que el art\u00edculo 150 de la mencionada ley, \u201cbusca el cumplimiento de uno de los postulados descritos en el art\u00edculo 6 de la Ley 1151 de 2007, y su inclusi\u00f3n es necesaria para desarrollar uno de los programas previstos por el Gobierno nacional y aceptado por el Congreso de la Rep\u00fablica en la ley del Plan de Desarrollo\u201d3. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los cargos formulados contra los art\u00edculos 155 y 156, afirma que el proyecto original presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica conten\u00eda estas disposiciones, las cuales fueron estudiadas y discutidas por los ponentes del proyecto quienes dejaron constancia de la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre la inclusi\u00f3n de estos preceptos y plantearon la posibilidad de continuar su discusi\u00f3n durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley. Afirma que en el segundo debate los textos fueron discutidos, pero tampoco se logr\u00f3 un consenso sobre su aprobaci\u00f3n, a\u00f1ade que \u201c[f]inalmente y como producto del di\u00e1logo entre las dos ramas del poder p\u00fablico, los dos art\u00edculos fueron incluidos en segundo debate, posteriormente aprobados por la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n y finalmente aprobados por las plenarias de cada una de las c\u00e1maras\u201d4. El tr\u00e1mite anteriormente descrito demuestra a juicio del interviniente que no se vulneraron los principios de identidad y consecutividad en la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, sostiene el representante del Ministerio que los art\u00edculos 155 y 156 de la ley demandada no desconocen el principio de unidad de materia, porque en la presentaci\u00f3n inicial del Plan de Desarrollo elaborada por el Gobierno Nacional se plantea la necesidad y conveniencia de reformular la institucionalidad del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida \u2013materia regulada por las disposiciones en cuesti\u00f3n-, tal como se consigna en el art\u00edculo 6 de la Ley 1151 de 2007, contentivo de los principales programas y proyectos de inversiones y en las Bases del Plan de Desarrollo, las cuales hacen parte constitutiva de la citada ley. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito presentado dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista de la demanda intervino el representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en defensa del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, a juicio del interviniente, en la demanda no se consignan las razones por las cuales el citado precepto vulnera el principio de unidad de materia, lo que impide un pronunciamiento de fondo sobre tal acusaci\u00f3n. No obstante, afirma que el art\u00edculo acusado en todo caso \u201cobedece a uno de los prop\u00f3sitos contenidos en el Plan nacional de Desarrollo previstos en el art\u00edculo 6 de la citada ley y que se relaciona con la descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n que el gobierno nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d5, motivo por el cual guarda relaci\u00f3n con el conjunto del articulado. \u00a0<\/p>\n
En esa medida considera que el art\u00edculo 150 es un mecanismo o instrumento que permite al Ministerio de Relaciones cumplir con las metas contenidas en la parte program\u00e1tica del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 \u201cen cuanto se requiere establecer una actualizaci\u00f3n estructural del Ministerio de Relaciones Exteriores para optimizar el servicio exterior en su planta interna y externa y efectuar, entre otros, los ajustes que amerite la carrera diplom\u00e1tica y consular\u201d6. \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social present\u00f3 un escrito en defensa de la constitucionalidad de los art\u00edculos 146, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. A continuaci\u00f3n se har\u00e1 referencia a los argumentos consignados en la intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 146 se sostiene que este precepto guarda relaci\u00f3n con los objetivos se\u00f1alados en el art\u00edculo primero de la Ley 1151, al igual que con las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos\u201d, las cuales, de conformidad con el art\u00edculo 3\u00ba de la citada ley, hacen parte integral del Plan Nacional de Desarrollo. Tambi\u00e9n seg\u00fan el interviniente el art\u00edculo acusado guarda conexidad con el art\u00edculo 6 de la citada ley, en el cual se describen los principales programas de inversi\u00f3n, pues en dicho precepto \u201cse reitera la necesidad de fortalecer las IPS y garantizar el pago de las deudas que con ellas se tiene, as\u00ed como avanzar en el plan de organizaci\u00f3n de las redes prestadoras de los servicios de salud\u201d7. Por las anteriores razones se concluye que este art\u00edculo no vulnera el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Acto seguido el interviniente hace una extensa disquisici\u00f3n sobre el servicio p\u00fablico de salud y la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, con el prop\u00f3sito de justificar la constitucionalidad del art\u00edculo 146 demandado, enunciado que \u2013siempre seg\u00fan el representante del Ministerio de la protecci\u00f3n social- responde a la necesidad evitar pr\u00e1cticas abusivas en la fijaci\u00f3n de precios de los servicios en salud, de manera tal que el Manual de tarifas se convierte en \u201cun elemento consustancial del sistema, a trav\u00e9s del cual se pueden corregir las deficiencias y asimetr\u00edas en los precios\u201d8, y constituye por ende una herramienta id\u00f3nea de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda a la vez que una limitaci\u00f3n razonable de las libertades econ\u00f3micas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Pasa luego a defender la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar sostiene que no fueron vulnerados los principios de identidad y consecutividad pues durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley del Plan \u201csiempre se encontr\u00f3 una propuesta para organizar el marco institucional del r\u00e9gimen de prima media del orden nacional\u201d9, lo cual es posible constatar revisando las constantes alusiones a este tema contenidas en la exposici\u00f3n de motivos presentada por el Gobierno Nacional, en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y en la ponencia para segundo debate del proyecto. Adicionalmente considera el interviniente que las disposiciones cuestionadas no constitu\u00edan un tema aut\u00f3nomo separable de los programas propuestos en el proyecto de ley del Plan, sino que eran \u201csimplemente, uno de los mecanismos id\u00f3neos de ejecuci\u00f3n de la organizaci\u00f3n del marco institucional del r\u00e9gimen de prima media del orden nacional\u201d10. \u00a0<\/p>\n
Asevera que las disposiciones en cuesti\u00f3n est\u00e1n relacionadas con los objetivos \u00a0indicados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley del Plan, entre los cuales se se\u00f1ala la formulaci\u00f3n de una pol\u00edtica que conduzca a soluciones eficaces contra las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, al igual que con objetivos se\u00f1alados en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y en el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1151 de 2007. Por estas razones estima que el cargo de inconstitucionalidad fundamentado en la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 constitucional no debe prosperar pues las disposiciones acusadas guardan conexidad directa e inmediata con los programas se\u00f1alados en el Plan de Desarrollo. Concluye entonces que \u201cno tiene cabida la argumentaci\u00f3n del demandante, pues las normas examinadas adem\u00e1s de responder a un Programa del Plan Nacional de Desarrollo y no a una improvisaci\u00f3n, responden de manera directa, \u00fanica e inmediata, pretendiendo con ello reformular la institucionalidad del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida (\u2026)\u201d11. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el representante ministerial consigna algunas reflexiones sobre apreciaciones formuladas por el demandante en torno a la conveniencia, necesidad e idoneidad de los art\u00edculos demandados para solucionar la problem\u00e1tica actual en materia de aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n intervino para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Inicia el escrito con un extenso recuento, legal, doctrinal y jurisprudencial acerca de la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo y de las distintas disposiciones que la integran, con miras a precisar las peculiaridades que reviste el principio de unidad de materia en esta modalidad legislativa. \u00a0<\/p>\n
Hace luego un recuento de los objetivos se\u00f1alados en la Ley del Plan para el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto de los cuales sostiene que el art\u00edculo 150 demandado tiene un car\u00e1cter instrumental, pues para conseguir tales objetivos resulta necesario adelantar los ajustes requeridos para optimizar el servicio exterior en su estructura org\u00e1nica interna y externa, manuales de funciones y requisitos, escala salarial y Carrera Diplom\u00e1tica y Consular; tal como prev\u00e9 el precepto acusado. Desde esta perspectiva considera que los cargos planteados por supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 constitucional no deben prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n describe el procedimiento de formaci\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, con el prop\u00f3sito de demostrar que en su tr\u00e1mite fueron respetados los principios de identidad y de consecutividad. Como punto de partida recalca que dentro de las principales metas y proyectos del Plan de Desarrollo siempre se encontr\u00f3 una propuesta para organizar el marco institucional del r\u00e9gimen de prima media del orden nacional, propuesta que fue reiterada a lo largo de las distintas etapas del procedimiento legislativo que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1151 de 2007, inicialmente en la exposici\u00f3n de motivos presentada por el Gobierno Nacional y luego para las ponencias para el primer y segundo debate del proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, seg\u00fan el representante de la entidad estatal \u201cel programa por el cual se pretende organizar el marco institucional del r\u00e9gimen de prima media del orden nacional, siempre fue debatido en el tr\u00e1mite legislativo de la norma acusada y bajo el respeto de los par\u00e1metros indicados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las leyes 5\u00aa de 1992 y 152 de 1994 y la Corte Constitucional (\u2026)\u201d12. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, siguiendo el hilo argumentativo del interviniente, los mecanismos instrumentales previstos para el desarrollo del anterior programa estaban contenidos en los art\u00edculos 30 y 31 del proyecto presentado por el Gobierno Nacional, los cuales finalmente no fueron incluidos en la ponencia para el primer debate, sin embargo, los ponentes dejaron constancia de la importancia de continuar la discusi\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo del marco institucional para la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y los problemas de evasi\u00f3n y de elusi\u00f3n de las contribuciones parafiscales del sistema de protecci\u00f3n social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a que las mencionadas disposiciones no fueron incluidas para el primer debate, el Gobierno Nacional present\u00f3 una propuesta de modificaci\u00f3n del Proyecto de Ley 201 de 2007 C\u00e1mara 199 de 2007 Senado, dentro de la cual se inclu\u00edan dos art\u00edculos nuevos que conten\u00edan los mecanismos considerados id\u00f3neos para la realizaci\u00f3n del programa de reforma institucional del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, los cuales fueron aprobados por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y rechazados por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. Para conciliar las diferencias entre los textos aprobados por las plenarias de cada c\u00e1mara se convoc\u00f3 una comisi\u00f3n accidental y finalmente los art\u00edculos acusados quedaron incorporados al texto definitivo del proyecto de ley, posteriormente votado y aprobado por las plenarias de cada c\u00e1mara. De la anterior descripci\u00f3n del tr\u00e1mite sufrido por los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 concluye el interviniente que no fueron vulnerados los principios de identidad y de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que seg\u00fan la jurisprudencia constitucional es posible introducir en el segundo debate del tr\u00e1mite del proyecto de ley del plan de desarrollo art\u00edculos nuevos, siempre que \u00e9stos guarden relaci\u00f3n con temas que ven\u00edan siendo debatidos y discutidos por el Congreso de la rep\u00fablica, circunstancia que seg\u00fan el interviniente es predicable de los art\u00edculos 155 y 156 demandados. \u00a0<\/p>\n
Concluye el interviniente que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La tem\u00e1tica de los art\u00edculos acusados fue debatida plenamente en las fases de formaci\u00f3n e la ley. La idea central que las aglutina es la creaci\u00f3n de una nueva institucionalidad en el sistema de protecci\u00f3n social, tanto a nivel de administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida como en cuanto al reconocimiento de prestaciones y el control de los aportes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Teniendo en cuenta lo anterior, las modificaciones que sufri\u00f3 el texto propuesto son fruto de la din\u00e1mica misma del debate del proyecto de ley y, en modo alguno, escapan a esa idea central. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Si bien los mecanismos de ejecuci\u00f3n de los programas asociados a ese r\u00e9gimen institucional que fueron presentados al Congreso no alcanzaron a ser debatidos en las comisiones por cuanto los ponentes no lo propusieron, el asunto \u2013seg\u00fan se dijo- fue abordado durante todo el tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* As\u00ed, el Gobierno Nacional pod\u00eda proponer nuevos art\u00edculos, obviamente relacionados con los programas ya existentes, tal y como en efecto lo hizo con la norma acusada. En el caso que se estudia, de impedirse esta posibilidad, el plan quedar\u00eda incompleto, pues no se complementar\u00eda con un mecanismo de ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Adicionalmente, el hecho de que una disposici\u00f3n sea sometida a debate dentro de una comisi\u00f3n o c\u00e1mara legislativa, y \u00e9sta lo haya aprobado sin discusi\u00f3n, no origina un vicio de inconstitucionalidad por elusi\u00f3n del debate parlamentario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El tr\u00e1mite dado a los art\u00edculos acusados tanto para la aprobaci\u00f3n por parte de la Plenaria del Senado, su rechazo por la plenaria de la C\u00e1mara, la conciliaci\u00f3n de su divergencia y la aprobaci\u00f3n el texto conciliado, muy por el contrario de lo manifestado por el accionante, se ajusta a lo establecido tanto por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como por las leyes 5\u00aa de 1992 y 152 de 1994, as\u00ed como a los mandatos jurisprudenciales emanados de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, defiende la conexidad directa e inmediata de los art\u00edculos demandados con la tem\u00e1tica de la Ley del Plan con argumentos id\u00e9nticos a los expuestos por el representante del Ministerio de la protecci\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n del ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Plazas Vega intervino para defender la exequibilidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 respecto de los cargos relacionados con los supuestos vicios en el procedimiento legislativo surtido para su aprobaci\u00f3n. Los argumentos expuestos por el interviniente coinciden con los consignados en las intervenciones del representante del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Manuel D\u00edaz Granados Ortiz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano D\u00edaz Granados Ortiz solicita la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 146 demandado y defiende la constitucionalidad del art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que el art\u00edculo 146 vulnera la eficiencia se\u00f1alada en el art\u00edculo 49 constitucional como uno de los principios rectores de la actividad estatal en materia de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, expone que al establecerse tarifas m\u00ednimas \u201cse impide la b\u00fasqueda de la eficiencia en la prestaci\u00f3n de servicios, se genera un impacto inflacionario que impone el aumento de la unidad de pago por capitaci\u00f3n \u2013UPC- y, en consecuencia, presiona la disminuci\u00f3n del contenido del Plan Obligatorio de Salud \u2013POS, o la b\u00fasqueda de recursos adicionales para su financiaci\u00f3n\u201d14, pues impide que las administradoras de planes de beneficios adquieran las actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios a precios inferiores a los se\u00f1alados en el manual de tarifas m\u00ednimas aun en los casos en los cuales el mercado de servicios en salud est\u00e9 en capacidad de ofrecerlos. Considera, entonces, que la finalidad de la disposici\u00f3n acusada es favorecer a los prestadores de servicios de salud, en detrimento \u00a0de los usuarios y de las EPS. \u00a0<\/p>\n
Considera as\u00ed mismo que la disposici\u00f3n acusada desconoce el principio de universalidad en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, se\u00f1alado en el art\u00edculo 49 constitucional, porque el establecimiento de tarifas m\u00ednimas encarecer\u00e1 las prestaciones de tal manera que se afectar\u00e1n los recursos que financian el r\u00e9gimen subsidiado de manera tal que se restringir\u00e1 la ampliaci\u00f3n de la cobertura, \u201c[l]o anterior por cuanto al presionarse el aumento de la unidad de pago por capitaci\u00f3n \u2013UPC. Los recursos disponibles no permitir\u00e1n ampliar la cobertura a personas no cubiertas y, adem\u00e1s, se impedir\u00e1 ampliar el plan de beneficios de ambos reg\u00edmenes\u201d15. \u00a0<\/p>\n
Alega que el precepto cuestionado vulnera tambi\u00e9n los art\u00edculos 150.21, pues introduce una medida de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda sin que el Legislador haya precisado de manera clara cuales son sus fines y alcances y cuales son los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica que impone. \u00a0Esta omisi\u00f3n del Legislador permite que el Gobierno Nacional dise\u00f1e cualquier sistema de tarifas m\u00ednimas, lo cual ser\u00eda contrario al mencionado precepto constitucional. \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, la intervenci\u00f3n se dedica a explicar las razones por la cuales el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 resulta contrario a lo prescrito en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, referente a la libertad econ\u00f3mica, a la libre iniciativa privada, \u00a0a la libertad de empresa y a la libre competencia. Al respecto sostiene \u00a0que \u201cel establecimiento de un sistema de tarifas m\u00ednimas comporta una limitaci\u00f3n a la libre competencia en la medida en que a los prestadores se les proh\u00edbe ofrecer tarifas inferiores a la m\u00ednima, as\u00ed tengan una estructura de costos que les permita ofrecer tarifas m\u00e1s competitivas para conquistar el mercado en condiciones de eficiencia y calidad\u201d16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, sostiene la intervenci\u00f3n que la norma acusada resulta ser desproporcionada \u201cen cuanto genera un efecto inflacionario en todo el sector\u201d. \u00a0Para explicar el anterior aserto, menciona la sentencia C-616 de 2001, en la cual, al decir de la interviniente, se sostuvo que la libre competencia comportaba unas garant\u00edas b\u00e1sicas en cabeza de los agentes econ\u00f3micos, como la de poder ofrecer las ventajas que se consideraran oportunas, entre ellas un precio que resulte competitivo para la conquista del mercado. \u00a0Por ello, es decir por cuanto el establecimiento de tarifas m\u00ednimas implica una limitaci\u00f3n a la libertad de empresa, la introducci\u00f3n de la medida ten\u00eda que cumplir con los requisitos constitucionalmente definidos en la Sentencia C-615 de 2002, en la cual se sostuvo que tal intervenci\u00f3n s\u00f3lo proced\u00eda mediante ley, que no pod\u00eda afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, que deb\u00eda obedecer a motivos adecuados y suficientes y al principio de solidaridad, y responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, requisitos que no fueron satisfechos por el legislador en el presente acaso. En especial, al explicar por qu\u00e9 la medida no es razonable ni proporcionada y en cambio resulta inflacionaria, afirma que la fijaci\u00f3n de tarifas m\u00ednimas implica que los prestadores posibilitados por su estructura de costos para ofrecer precios m\u00e1s bajos a los se\u00f1alados, en lo sucesivo no trasladar\u00e1n este beneficio a los usuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo consigna las razones por las cuales considera que el art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007 desarrolla el principio de eficiencia de la seguridad social, previsto en el art\u00edculo 48 constitucional, y los principios de eficacia y celeridad de la funci\u00f3n p\u00fablica contemplados en el art\u00edculo 209 de la C. P. Afirma que la creaci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, encargada del seguimiento, la colaboraci\u00f3n y la determinaci\u00f3n de la adecuada, completa y oportuna liquidaci\u00f3n y pago de las contribuciones parafiscales, y con facultades para ejercer el cobro coactivo de las contribuciones parafiscales llena una laguna normativa existente en la materia. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que \u201c[e]n este sentido, la disposici\u00f3n acusada desarrolla el principio de eficiencia de la seguridad social en la medida que la obtenci\u00f3n de los recursos adeudados al Sistema General de Seguridad Social en Salud \u2013SGSSS por concepto de contribuciones parafiscales, permitir\u00e1 ofrecer de manera m\u00e1s adecuada, oportuna y suficiente, los beneficios a que \u00e9ste de lugar.\u201d17\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda. \u00a0<\/p>\n
El representante del Ministerio de Minas y Energ\u00eda interviene para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar sostiene el representante de la entidad estatal que en la demanda no se consignan claramente las razones por las cuales se considera que dicha disposici\u00f3n vulnera el art\u00edculo 158 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso considera el interviniente que el mentado art\u00edculo 105 se encuentra ubicado \u201cen un tema de especial importancia como lo es el del manejo del servicio p\u00fablico de acueducto y alcantarillado (…) todo esto para concluir que el tema tratado no est\u00e1 lejos de lo relacionado con el cap\u00edtulo donde se encuentra incluido el art\u00edculo demandado por lo tanto no est\u00e1 en contrav\u00eda el legislador en relaci\u00f3n con el principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo formulado contra el art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007 por la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150.21 constitucional alega el interviniente que carece de claridad, porque \u00e9ste se limita a manifestar que por tratarse de una medida reintervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda tiene reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
9. Intervenci\u00f3n del ciudadano Herman Gal\u00e1n Barrera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gal\u00e1n Barrera intervino para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007. Alega en primer lugar que respecto de la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 constitucional el actor \u201comite en su demanda realizar un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra esa disposici\u00f3n legal\u201d19\u00a0 y \u201crealiz\u00f3 una formulaci\u00f3n vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar espec\u00edficamente esta disposici\u00f3n\u201d20, razones por las cuales considera que en lo relacionado con el art\u00edculo 105 la demanda presentada es inepta. \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo relacionado con supuestos vicios en el procedimiento de formaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, alega el interviniente que \u00e9sta fue incluida en el pliego de modificaciones introducido por la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley n\u00famero 201 de 2007 C\u00e1mara, 199 de 2007 Senado, \u201cmomento en el que es completamente oportuno presentar modificaciones o adiciones al proyecto tal como se\u00f1ala la Corte Constitucional\u201d21. \u00a0<\/p>\n
Finalmente asevera que el cargo relacionado con la supuesta falta de unidad tem\u00e1tica entre la disposici\u00f3n acusada y el Plan Nacional de Desarrollo, carece de asidero pues el art\u00edculo 1\u00ba literal C) de la Ley 1151 de 2007 \u201cestablece la pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces, entre otras cosas las limitaciones en los servicios y suministros de agua potable, energ\u00eda y transporte.\u201d22 \u00a0<\/p>\n
10. Intervenci\u00f3n del ciudadano Jos\u00e9 Miguel de la Calle Restrepo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano de la Calle Restrepo intervino para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007. Luego de exponer las caracter\u00edsticas del principio de unidad de materia concluye que la disposici\u00f3n acusada no lo contraviene porque cumple los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 158 constitucional, pues guarda conexidad tem\u00e1tica, conexidad sistem\u00e1tica y conexidad teleol\u00f3gica con la Ley del Plan de Desarrollo. Sostiene adem\u00e1s que la ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada \u2013T\u00edtulo II correspondiente al Plan de Inversiones P\u00fablicas- se ajusta a las exigencias constitucionales pues \u201cla norma se encuentra ubicada en el contexto de los presupuestos que deben ser cumplidos durante los a\u00f1os en que regir\u00e1 el plan para la consecuci\u00f3n de los fines en el se\u00f1alados, en relaci\u00f3n con e desarrollo urbano y la pol\u00edtica ambiental, aspectos en los cuales, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es esencial y guarda relaci\u00f3n directa con los planes de desarrollo (\u2026)\u201d23. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la disposici\u00f3n acusada tiene que ver con los objetivos del Plan se\u00f1alados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1151 de 2007 y con las \u201cBases del plan nacional de desarrollo 2006-2010 Estado comunitario: desarrollo para todos\u201d, las cuales seg\u00fan el art\u00edculo primero de la misma ley hacen parte del plan. Luego consigna una serie de consideraciones en torno a la importancia de potestad sancionatoria para las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios las cuales se concretan en que: (i) las sanciones generan una cultura de pago y de responsabilidad en la utilizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, (ii) las sanciones son un medio irremplazable para conseguir mayor eficiencia en al prestaci\u00f3n del servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa luego el interviniente a refutar los cargos relacionados con supuestos vicios procedimentales en el tr\u00e1mite del art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de \u00a02007. Sostiene que esta disposici\u00f3n no puede ser considerada como un art\u00edculo nuevo porque desde un inicio en el proyecto de ley del plan fueron incluidos distintos enunciados relacionados con los servicios p\u00fablicos domiciliarios, de manera tal que \u201cel cumplimiento de las metas fijadas en el tema de servicios p\u00fablicos depende en forma importante del propio pago que los usuarios realizan por el servicio recibido; la posibilidad de otorgar a estas entidades los mecanismos necesarios para lograr este prop\u00f3sito adquiere gran importancia y en una consecuencia directa del desarrollo de estas pol\u00edticas\u201d24. En esa medida afirma el interviniente que el art\u00edculo 105 establece un mecanismo instrumental dirigido a conseguir los objetivos en materia de servicios p\u00fablicos se\u00f1alados en la Ley del Plan de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Finalmente aborda el ciudadano de la Calle la defensa del contenido material del art\u00edculo 105 demandado y sostiene que no se trata de una disposici\u00f3n que cree una potestad sancionatoria, pues en su entender la potestad sancionatoria de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios deriva del contrato de condiciones uniformes, de la Constituci\u00f3n, y de la naturaleza de los servicios p\u00fablicos, \u00a0argumento que desarrolla extensamente en las p\u00e1ginas siguientes del escrito allegado. En esa medida considera que el art\u00edculo 105 no crea una potestad sancionatoria y por ende, no debe ser examinada de conformidad con los par\u00e1metros jurisprudenciales se\u00f1alados para ese tipo de preceptos. En todo caso a juicio del interviniente la disposici\u00f3n acusada se ajusta a las exigencias de tipicidad y legalidad que la jurisprudencia constitucional ha exigido en materia del derecho sancionatorio, pues contiene una remisi\u00f3n normativa al contrato de condiciones uniformes que permite definir las conductas sancionables y el alcance de las mismas. \u00a0<\/p>\n
11. Intervenci\u00f3n del ciudadano Hern\u00e1n Mauricio Cuervo Castellanos. \u00a0<\/p>\n
De manera extempor\u00e1nea intervino el Ciudadano Cuervo Castellanos para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007. Considera el interviniente que esta disposici\u00f3n otorga facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica sin cumplir los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 150.10 constitucional, pues la facultades otorgadas no son claras ni precisas, ni est\u00e1 determinada la necesidad de su otorgamiento, tampoco existe constancia de que hayan sido solicitadas por el Gobierno durante el tr\u00e1mite \u00a0de la Ley del Plan de Desarrollo, y adicionalmente vulneran el principio de unidad de materia pues no tienen conexidad con el contenido del Plan de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
12. Intervenci\u00f3n de los ministerios del Interior y de Justicia, Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Protecci\u00f3n Social y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n el veintiocho (28) de febrero de 2007, los representantes de los ministerios del Interior y de Justicia, Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Protecci\u00f3n Social y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n presentaron una intervenci\u00f3n conjunta dirigida a exponer argumentos adicionales en defensa de la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. En este escrito reiteran los argumentos propuestos por cada uno de los intervinientes por separado, de los cuales se ha dado cuenta en ac\u00e1pites anteriores de la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 4453, radicado el veintid\u00f3s (22) de enero de dos mil ocho (2008), solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles los art\u00edculos 105, 146 y 150 -salvo la expresi\u00f3n \u201cr\u00e9gimen salarial\u201d la cual pide sea declara inexequible- y el inciso primero del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007- Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010-, por los cargos analizados, y declare inexequibles los art\u00edculos 137, 141, 156 y los incisos segundo, tercero y cuarto del art\u00edculo 155 de la misma ley. \u00a0<\/p>\n
Las razones expuestas por el Ministerio P\u00fablico para solicitar las anteriores declaratorias se exponen a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 105 demandado considera el Ministerio P\u00fablico que no vulnera la unidad de materia pues \u201cde cierta manera hay una conexidad entre esta norma instrumental de car\u00e1cter particular y los objetivos generales se\u00f1alados en normas de igual naturaleza que determinan los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n que se propone el Gobierno Nacional para el per\u00edodo 2006-2010\u201d. Afirma el Ministerio P\u00fablico que en el prop\u00f3sito de impulsar el crecimiento econ\u00f3mico sostenible y la generaci\u00f3n de empleo como en el objetivo de construir la equidad social \u201cse encuentran impl\u00edcitas las pol\u00edticas encaminadas a fortalecer y generar una mayor cobertura y calidad en materia de servicios p\u00fablicos\u201d, y que igualmente la ubicaci\u00f3n del precepto acusado en la secci\u00f3n VII del T\u00edtulo II de la Ley 1151 referida al desarrollo urbano y la pol\u00edtica ambiental tiene nexos con el objetivo fundamental del plan \u201ccual es la b\u00fasqueda del desarrollo a trav\u00e9s de un crecimiento econ\u00f3mico arm\u00f3nico\u201d. Sobre este cargo concluye que \u201cpodr\u00eda pensarse que un r\u00e9gimen sancionatorio para los infractores de los contratos y usuarios en general podr\u00eda ser un instrumento id\u00f3neo para el fortalecimiento de ciertas empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos y hacia all\u00ed apunta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el Ministerio P\u00fablico que tampoco debe prosperar la acusaci\u00f3n de supuesta vulneraci\u00f3n de los principios de identidad y consecutividad en el tr\u00e1mite de la disposici\u00f3n demandada pues \u00e9sta fue incorporada en el segundo debate del proceso legislativo en la C\u00e1mara de Representantes y el \u00a0Senado de la Rep\u00fablica en las ponencias que fueron discutidas, tal como consta en las actas Nos. 045 del 2 de mayo de \u00a02007 y 053 del 3 de mayo del mismo a\u00f1o, de manera tal que se dio cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que autoriza la inclusi\u00f3n de adiciones en dicho debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Opina la Vista Fiscal que el art\u00edculo 137 demandado (i) tiene un contenido normativo indeterminado pues de su redacci\u00f3n no se desprende cu\u00e1l fue la intenci\u00f3n perseguida al introducirla en el Plan Nacional de Desarrollo y, (ii) no guarda una conexi\u00f3n directa e inmediata con las metas y objetivos se\u00f1alados en el Plan, por tal raz\u00f3n considera que vulnera el principio de unidad de materia y solicita sea declarado inexequible. \u00a0A lo anterior se a\u00f1ade \u2013siempre seg\u00fan el Procurador- que esta disposici\u00f3n no hac\u00eda parte del proyecto original del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, sino que fue introducida por iniciativa del Congreso de la Rep\u00fablica como art\u00edculo nuevo en el segundo debate, sin contar con el aval del Gobierno Nacional al tenor de lo dispuesto en los art\u00edculos 341 y 342 de la Carta Pol\u00edtica, en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994 respecto \u00a0de los nuevos proyectos de inversi\u00f3n, raz\u00f3n por la cual se solicita su declaratoria de inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima el Procurador que el art\u00edculo 141 demandado no vulnera el principio de unidad de materia pues \u201cno es ajena al Plan Nacional de Desarrollo una disposici\u00f3n que establezca la posibilidad de crear centros de capacitaci\u00f3n espec\u00edfica en las entidades de las distintas ramas del poder p\u00fablico, porque ello es un contenido impl\u00edcito de la pol\u00edtica de desarrollo del gobierno en materia educativa\u201d, entiende por lo tanto que este precepto guarda conexi\u00f3n tem\u00e1tica con las metas principales y secundarias contenidas en el ac\u00e1pite referido a las sedes educativas. Adicionalmente, encuentra que es arm\u00f3nico con las pol\u00edticas que se contienen en los \u00edtems 7.5 y 7.6, referidos a las tem\u00e1ticas de \u201cciencia y tecnolog\u00eda\u201d y de \u201ccultura y desarrollo\u201d, respectivamente. Empero, considera que esta disposici\u00f3n debe ser declarada inexequible pues fue introducida a iniciativa del Congreso para el segundo debate del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo tanto al implicar una modificaci\u00f3n del Plan de Inversiones requer\u00eda del aval del Gobierno Nacional, requisito cuya omisi\u00f3n genera -a juicio del Ministerio P\u00fablico- un vicio insubsanable por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 341 y 342 de la Carta Pol\u00edtica y del art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007 anota el Ministerio P\u00fablico que \u201cen cuanto confiere facultades al Gobierno Nacional para adoptar medidas tendientes a la optimizaci\u00f3n del servicio exterior se ajusta a los preceptos constitucionales, salvo en lo relativo a la facultad para fijar escalas salariales que deviene inconstitucional, por ser \u00e9sta una materia sometida a reserva legal\u201d, por lo tanto solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cescala salarial\u201d contenida en dicho enunciado normativo. \u00a0<\/p>\n
Asevera la Vista Fiscal que el art\u00edculo 146 es exequible porque \u201c(i) guarda relaci\u00f3n de conexidad con los objetivos del Plan Nacional de desarrollo y (ii) la norma va dirigida a la creaci\u00f3n de un sistema de tarifas m\u00ednimo, de aplicaci\u00f3n obligatoria, que no afecta a los usuarios, pues, es de naturaleza impositiva para las Empresas Prestadoras y Administradoras de beneficios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud como factor limitativo de la libre competencia en el mercado, en aras de preservar la eficiencia y la equidad dentro del postulado de la sostenibilidad del sistema, sin afectaci\u00f3n de los derechos de las personas a la atenci\u00f3n gratuita\u201d. Estima entonces que se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental dirigida a la realizaci\u00f3n de \u201cuno de los programas m\u00e1s importantes del Plan de desarrollo: garantizar el acceso, la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera de las instituciones p\u00fablicas y de la Red\u201d, por lo tanto guarda conexidad con la tem\u00e1tica de la Ley del Plan de Desarrollo y no vulnera el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo acota el Procurador que si bien fueron introducidas en el curso del segundo debate como art\u00edculos nuevos est\u00e1 pr\u00e1ctica est\u00e1 autorizada por el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A\u00f1ade que durante el tr\u00e1mite legislativo de estas disposiciones \u201cse cumpli\u00f3 a cabalidad con el procedimiento establecido en el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 186 y 189 de la Ley 5\u00aa de 1992, relacionados con la integraci\u00f3n de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para zanjar las diferencias que se presentaron en relaci\u00f3n con el proyecto objeto del presente concepto, pues aqu\u00e9lla fue designada oportunamente, y el informe que present\u00f3 dicha comisi\u00f3n que inclu\u00edan los art\u00edculos demandados, fue aprobado en sesiones ordinarias de las plenarias de Senado de la Rep\u00fablica y C\u00e1mara de Representantes, tal como consta en las acta de conciliaci\u00f3n del 3 de mayo de \u00a02007.\u201d De manera tal que considera que los cargos por supuestos vicios en el procedimiento de formaci\u00f3n de los enunciados normativos en cuesti\u00f3n deben ser descartados. \u00a0<\/p>\n
No obstante, respalda los cargos relacionados con la vulneraci\u00f3n de la unidad de materia, pues a su juicio los contenidos normativos establecidos en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, referidos a la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas, son elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala la Vista Fiscal que si bien los incisos primero y la primera parte del inciso segundo de la citada disposici\u00f3n guardan relaci\u00f3n con los relaci\u00f3n de conexidad y est\u00e1n \u00edntimamente ligados a los objetivos generales del Plan de Desarrollo y a su naturaleza \u201cno sucede lo mismo con los siguientes contenidos del mencionado art\u00edculo, pues precisamente en el inciso segundo, se crea una empresa industrial y comercial del Estado, denominada Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida. Al respecto, este Despacho considera, que si bien, esta disposici\u00f3n puede ser consecuencia del inciso primero con el fin de materializar el alcance del mismo, \u00e9sta es una decisi\u00f3n que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica expedir en otro momento, en el desarrollo ordinario de la actividad legislativa, pues no es admisible que se utilice el Plan Nacional de Desarrollo como el medio para modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional creando una empresa industrial y comercial del Estado con el fin de cumplir con unos cometidos espec\u00edficos de la seguridad social en pensiones, constituy\u00e9ndose en un tema ajeno a la esencia de dicho plan, pues no corresponde a una pol\u00edtica de Estado de tipo macroecon\u00f3mico, sino que atiende a una coyuntura en relaci\u00f3n con la problem\u00e1tica de las administradoras del r\u00e9gimen pensional de prima media, que debe ser abordado en un escenario legislativo distinto a la adopci\u00f3n del pluricitado plan\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las mismas razones considera que los incisos tercero y cuarto del mentado art\u00edculo, los cuales establecen la naturaleza de COLPENSIONES y ordenan la liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas como CAJANAL, CAPRECOM y del Instituto de los Seguros Sociales, no guardan relaci\u00f3n con los objetivos del Plan de Desarrollo por tratarse de disposiciones relacionadas con la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas que no corresponde a los objetivos primarios de dicha ley. \u00a0Solicita entonces el Ministerio P\u00fablico la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 2, 3 y 4 del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido solicita la declaratoria de inexequibilidad del 156 de la Ley 1151 de 2007 pues considera que esta disposici\u00f3n desarrolla de manera detallada materias propias del Sistema de Seguridad Social en pensiones, las cuales si bien pueden tener relaci\u00f3n con la cobertura y eficacia del sistema, no tienen conexidad directa con los objetivos perseguidos con la adopci\u00f3n de un Plan Nacional de Desarrollo. Considera la Vista Fiscal que no es admisible que en \u00e9l se inserten \u201cdisposiciones que m\u00e1s que complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancias de su tr\u00e1mite para agregarle contenidos normativo coyunturales, que no son propios de su naturaleza, sino de otra oportunidad legislativa, como sucede en este caso, pues el Congreso de la Rep\u00fablica con el fin de darle cumplimiento a los objetivos del plan, debe adicionar o modificar la disposiciones legales regulatorias del sistema general de seguridad social en pensiones, mediante los mecanismos constitucionales establecidos y no incorporar asuntos que no se avienen con la materia dominante de la ley que aprob\u00f3 dicho plan.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El asunto objeto de revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el actor que distintos enunciados normativos contenidos en los art\u00edculos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d contravienen los art\u00edculos 49 (servicio p\u00fablico y derecho a la atenci\u00f3n en salud) , 150 numeral 21 (facultad del Congreso de la Rep\u00fablica de expedir leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica), 157 (requisitos para que un proyecto se convierta en ley), 158 (principio legislativo de unidad de materia), 161 (atribuciones de las comisiones de conciliaci\u00f3n), 333 (libertades econ\u00f3micas), 334 (intervenci\u00f3n del estado en la econom\u00eda) y 339 (Plan Nacional de Desarrollo) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los art\u00edculos 3 y 22 de la Ley 152 de 1994 y los art\u00edculos 163 y 178 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor formula un cargo com\u00fan contra todas las disposiciones acusadas \u00a0\u2013salvo los art\u00edculos 68 y 150- consistente en la supuesta trasgresi\u00f3n del principio de unidad de materia, pues considera que ninguna de ellas guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007. Adicionalmente plantea cargos comunes respecto de algunos de los preceptos cuestionados, los cuales se sintetizan a continuaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alega que en el tr\u00e1mite de los art\u00edculos 105, 146, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 se trasgredieron los principios de consecutividad y de identidad relativa;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente formula acusaciones espec\u00edficas contra algunos de los enunciados normativos, de las cuales se pasa a dar cuenta: Alega que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 (i) crea una contribuci\u00f3n sin establecer el sistema y el m\u00e9todo para el c\u00e1lculo de los costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto, en abierta contradicci\u00f3n con el art\u00edculo 338 constitucional, (ii) al referirse al sistema de tarifas de los servicios de salud p\u00fablicos y privados se trata de una disposici\u00f3n en materia de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y desconoce lo preceptuado por los art\u00edculos 150.21 y 334 constitucionales porque no fija sus fines y alcances ni los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica, (iii) es contraria el mandato del art\u00edculo 49 de la Carta que se\u00f1ala \u201cla atenci\u00f3n b\u00e1sica para todos los habitantes ser\u00e1 gratuita y obligatoria\u201d. Solicita la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 150 \u00a0porque: (i) la materia que regula no guarda ninguna relaci\u00f3n con la esencia de un Plan de Desarrollo econ\u00f3mico, (ii) esta disposici\u00f3n otorga \u201cunas autorizaciones que, de conformidad con la Carta Pol\u00edtica, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y no propiamente la ley del Plan\u201d25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dos ciudadanos presentaron escritos en respaldo de las acusaciones formuladas por el actor contra el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, seg\u00fan los intervinientes el citado precepto adem\u00e1s de vulnerar el principio de unidad de materia, constitu\u00eda una intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que no segu\u00eda los par\u00e1metros del art\u00edculo 150.21 constitucional, adem\u00e1s de tratarse de una restricci\u00f3n inconstitucional de la libertad econ\u00f3mica, y de ser contrario a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en materia del servicio p\u00fablico de salud. Otro de los intervinientes se suma a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 150 demandado por considerar que otorga al Presidente de la rep\u00fablica facultades extraordinarias que no se ajustan a lo preceptuado por el art\u00edculo 150.10 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
El grueso de los escritos presentados respalda la constitucionalidad de los art\u00edculos 105, 146, 150, 155, 156 acusados. Respecto de los cargos de vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia sostienen los intervinientes que los preceptos en cuesti\u00f3n son disposiciones instrumentales que guardan conexidad con los programas y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley. Igualmente dan cuenta del tr\u00e1mite surtido por estas disposiciones con el prop\u00f3sito de demostrar que \u00a0los principios de consecutividad y de identidad no fueron trasgredidos. En el mismo sentido argumentan que el art\u00edculo 146 demandado no establece una contribuci\u00f3n y que contiene una medida constitucionalmente leg\u00edtima de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna de las intervenciones presentadas hace alusi\u00f3n ni a favor ni en contra de los art\u00edculos 137 y 141 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Por su parte el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos 105, 146 y 150 -salvo la expresi\u00f3n \u201cr\u00e9gimen salarial\u201d la cual pide sea declarada inexequible- y del inciso primero del art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007. Considera el Ministerio P\u00fablico que estos preceptos no vulneran el principio de unidad de materia por tratarse de normas instrumentales que guardan \u201cde cierta manera\u201d conexidad con los objetivos generales, los programas y proyectos de inversi\u00f3n contenidos en el Plan de desarrollo. Igualmente entiende que en su tr\u00e1mite se respetaron los principios de consecutividad y de identidad flexible. Tampoco comparte las acusaciones espec\u00edficas formuladas contra los referidos enunciados normativos, as\u00ed por ejemplo, se\u00f1ala que el art\u00edculo 146 es una medida que limita de manera leg\u00edtima la libertad econ\u00f3mica de las empresas promotoras, sin afectar los derechos de los usuarios del servicio p\u00fablico de salud. Encuentra igualmente que las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno en virtud del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007 se ajustan a la Constituci\u00f3n, salvo la expresi\u00f3n \u201cr\u00e9gimen salarial\u201d, materia cuya regulaci\u00f3n no puede delegarse por existir reserva de ley. \u00a0<\/p>\n
En sentido contrario pide que los art\u00edculos 137, 141, y los incisos segundo, tercero y cuarto del art\u00edculo 155 y el art\u00edculo 156 de la misma ley sean declarados inexequibles. Opina la Vista Fiscal que el art\u00edculo 137 no tiene una conexi\u00f3n directa e inmediata con las metas y objetivos se\u00f1alados en el Plan, por tal raz\u00f3n considera que vulnera el principio de unidad de materia y solicita sea declarado inexequible. A lo anterior se a\u00f1ade \u2013siempre seg\u00fan el Procurador- que esta disposici\u00f3n no hac\u00eda parte del proyecto original del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, sino que fue introducida por iniciativa del Congreso de la Rep\u00fablica como art\u00edculo nuevo en el segundo debate, sin contar con el aval del Gobierno Nacional. \u00a0Estima el Procurador que el art\u00edculo 141 demandado no vulnera el principio de unidad de materia pues guarda conexi\u00f3n tem\u00e1tica con las metas principales y secundarias contenidas en la parte general del Plan, empero, considera que esta disposici\u00f3n debe ser declarada inexequible pues fue introducida a iniciativa del Congreso para el segundo debate del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo tanto al implicar una modificaci\u00f3n del Plan de Inversiones requer\u00eda del aval del Gobierno Nacional, requisito omitido y que genera -a juicio del Ministerio P\u00fablico- un vicio insubsanable. Respecto de la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo acota el Procurador que si bien fueron introducidas en el curso del segundo debate como art\u00edculos nuevos est\u00e1 pr\u00e1ctica est\u00e1 permitida por el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que autoriza la inclusi\u00f3n de adiciones en dicho debate. No obstante, a su juicio los cargos formulados respecto de la vulneraci\u00f3n de la unidad de materia deben ser acogidos por esta Corporaci\u00f3n pues los contenidos normativos establecidos en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se refieren a la creaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas, son elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
De la s\u00edntesis antes realizada se desprenden los problemas jur\u00eddicos que deben ser analizados en al presente decisi\u00f3n, sin embargo, antes de precisarlos, es menester hacer \u00a0claridad sobre las disposiciones que ser\u00e1n objeto de examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, cabe recordar que la demanda presentada fue inadmitida y luego rechazada respecto del art\u00edculo 68 de la Ley 1151 de 2007, por tal raz\u00f3n la constitucionalidad de esa disposici\u00f3n no ser\u00e1 estudiada. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, de un examen m\u00e1s detenido de las acusaciones formuladas contra el art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007, se concluye que carecen de los requisitos necesarios para realizar un examen de constitucionalidad. Como ha sostenido de manera reiterada esta Corporaci\u00f3n, cuando estudia una demanda para considerar su admisi\u00f3n, el Magistrado Sustanciador verifica si \u00e9sta re\u00fane los requisitos necesarios para que se pueda entablar un verdadero debate constitucional -entre los que se cuentan las condiciones m\u00ednimas en torno a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos propuestos por el demandante-. No obstante, el haber sorteado con \u00e9xito ese primer an\u00e1lisis no conduce ineludiblemente a un pronunciamiento de fondo sobre la cuesti\u00f3n planteada, porque al momento de proferir sentencia esta Corporaci\u00f3n puede percatarse que el libelo acusatorio adolece de defectos que impiden proferir una decisi\u00f3n definitiva sobre la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada y eso es precisamente lo que ocurre respeto del art\u00edculo 150 acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el actor arguye que dicho precepto es inconstitucional porque: (i) la materia que regula no guarda ninguna relaci\u00f3n con la esencia de un Plan de Desarrollo econ\u00f3mico, (ii) otorga \u201cunas autorizaciones que, de conformidad con la Carta Pol\u00edtica, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y no propiamente la ley del Plan\u201d26. Salta a la vista que tales cargos no est\u00e1n estructurados sobre una supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, sino simplemente tienen como fundamento las apreciaciones personales del actor sobre cual debe ser el contenido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues \u00e9ste no demostr\u00f3 c\u00f3mo la disposici\u00f3n acusada vulnera la Carta ni proporcion\u00f3 argumentos de \u00edndole constitucional que sirvieran de fundamento a su acusaci\u00f3n27. Por tal raz\u00f3n esta Corporaci\u00f3n se declarar\u00e1 inhibida para examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en fecha reciente se han emitido pronunciamientos que recaen sobre los art\u00edculos 146, 155 y 156 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, motivo por el cual ha de verificarse cuales fueron los cargos estudiados y el sentido de las decisiones adoptadas, con el prop\u00f3sito de establecer si en esta oportunidad la Corte Constitucional ha de estarse a lo resuelto en las decisiones precedentes. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-376 de 200828 esta Corporaci\u00f3n examin\u00f3: (i) si el proceso legislativo que culmin\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, dio cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad flexible; (ii) si los art\u00edculos demandados respetan los principios de coherencia y unidad de materia, esto es, si las metas propuestas en la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 tienen una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica estrecha con los mecanismos previstos en la parte instrumental o de proyectos de inversi\u00f3n; (iii) si la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en el orden nacional puede llevarse a cabo mediante disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico o si se requiere de una ley expedida con fundamento en el numeral 3) del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n; (iv) si mediante la Ley del Plan de Desarrollo pueden otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir normas que determinen el sistema espec\u00edfico de carrera para los empleados de una entidad p\u00fablica y (v) si en virtud del principio de participaci\u00f3n, la junta directiva de una entidad p\u00fablica debe conformarse con todos los sectores interesados en la fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas que dicha junta debe definir. La decisi\u00f3n adoptada fue declarar exequibles, por los cargos analizados, \u00a0los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Del cotejo de la anterior sentencia con la demanda presentada por el ciudadano Barrera Bravo resulta que los cargos coinciden, porque este \u00faltimo fundaba la inconstitucionalidad de los referidos art\u00edculos 155 y 156 en la supuesta vulneraci\u00f3n de los principios de identidad flexible y consecutividad en su tr\u00e1mite y en el desconocimiento del principio de unidad de materia, problemas que fueron estudiados de manera expresa y resueltos en sentido favorable a la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en la mencionada sentencia. En consecuencia esta Corporaci\u00f3n se estar\u00e1 a lo resuelto en al sentencia C-376 de 2008 respecto de la constitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez la constitucionalidad del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 fue debatida en la sentencia C-377 de 200829 respecto de las siguientes cuestiones (i) si el establecimiento de un manual de tarifas m\u00ednimas de obligatoria aplicaci\u00f3n para la compra y venta de actividades y servicios de salud contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; (ii) si esta disposici\u00f3n vulnera el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n que prev\u00e9 los par\u00e1metros de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado; (iii) si el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 viola el principio de predeterminaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria (art. 338 C. P.) y (iv) si la misma disposici\u00f3n legal desconoce el principio de gratuidad del servicio de salud previsto en el art\u00edculo 49 superior. La decisi\u00f3n adoptada fue declarar exequible el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es evidente los cargos estudiados y decididos en su mayor\u00eda coinciden con los planteados por el ciudadano Barrera Bravo, pues \u00e9ste acusa al art\u00edculo 146 de (i) crear una contribuci\u00f3n sin establecer el sistema y el m\u00e9todo para el c\u00e1lculo de los costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto, en abierta contradicci\u00f3n con el art\u00edculo 338 constitucional, (ii) de desconocer lo se\u00f1alado en los art\u00edculos 150.21 y 334 constitucionales en materia de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, (iii) de ser contraria el mandato del art\u00edculo 49 de la Carta que se\u00f1ala \u201cla atenci\u00f3n b\u00e1sica para todos los habitantes ser\u00e1 gratuita y obligatoria\u201d. En consecuencia esta Corporaci\u00f3n se estar\u00e1 a lo resuelto en al sentencia C-377 de 2008 respecto de la constitucionalidad del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, una de las acusaciones planteadas en el libelo acusatorio que dio lugar al presente proceso no fue analizada en la sentencia C-377 de 2008, esto es, si en el tramite del art\u00edculo 146 de la Ley del Plan de Desarrollo se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad debido que esta disposici\u00f3n no se encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surti\u00f3 primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso, por tal raz\u00f3n este cargo si ser\u00e1 objeto de estudio en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
En vista de lo anterior, en la presente decisi\u00f3n no ser\u00e1n examinados los art\u00edculos 68, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. En esa medida las disposiciones objeto de control son los art\u00edculos 105, 137, 141 y 146 de la Ley 1151 del 2007. No obstante respecto de los art\u00edculos 137 y 141 es preciso introducir una aclaraci\u00f3n adicional, en efecto, el demandante acusa a estos preceptos de vulnerar un precepto de car\u00e1cter legal que sin embargo hace parte del par\u00e1metro de control de constitucionalidad por estar incluido en la Ley Org\u00e1nica del Congreso de la Rep\u00fablica, se trata del art\u00edculo 163 de la Ley 5\u00aa de 1992, disposici\u00f3n que hac\u00eda alusi\u00f3n a la necesidad de contar con el aval gubernamental para los proyectos de ley que supusieran gasto p\u00fablico o disminuci\u00f3n de los ingresos presupuestarios, la cual fue derogada por el art\u00edculo 71 de la Ley 179 de 1994. Por tal raz\u00f3n en principio podr\u00eda entenderse que la acusaci\u00f3n del actor carece de los requisitos que permitan un pronunciamiento de fondo, \u00a0pues err\u00f3 en el se\u00f1alamiento de las normas infringidas y por lo tanto habr\u00eda lugar a inhibirse respecto de este concreto cargo. Sin embargo, encuentra esta Corporaci\u00f3n que el reproche del demandante en todo caso tiene sustento directo en el art\u00edculo 341 constitucional y en el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994, raz\u00f3n por la cual en virtud del principio pro actione se entender\u00e1 que estas disposiciones constituyen el par\u00e1metro de control bajo el cual debe ser revisada la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores aclaraciones resulta que los cargos examinados ser\u00e1n los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Respecto del art\u00edculo 105 se indagar\u00e1 (i) si en su tr\u00e1mite fueron vulnerados los principios de consecutividad y de identidad, (ii) si este precepto infringe la unidad de materia porque hace referencia a las potestades sancionadoras de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y se encuentra en la secci\u00f3n VII de la Ley la cual se titula \u201cDesarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental\u201d, (iii) si vulnera la unidad de materia porque no guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Respecto del art\u00edculo 137 se determinar\u00e1 (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecuci\u00f3n de un gasto p\u00fablico y no obtuvo la \u201cconformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n\u201d y en consecuencia desconoce lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 341 constitucional y por el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Respecto del art\u00edculo 141 se establecer\u00e1 (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecuci\u00f3n de un gasto p\u00fablico y no obtuvo la \u201cconformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n\u201d \u00a0y en consecuencia desconoce lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 341 constitucional y por el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Respecto del Art\u00edculo 146 se analizar\u00e1 si en su tr\u00e1mite se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad debido a que esta disposici\u00f3n no se encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surti\u00f3 primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este recuento se desprende las cuestiones que deber\u00e1n ser abordadas en la presente decisi\u00f3n. En primer lugar se examinar\u00e1 el alcance de la unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo. Luego se estudiar\u00e1n los principios de identidad y de consecutividad en el tr\u00e1mite legislativo, y lo relacionado con el aval del Gobierno Nacional de las disposiciones introducidas por los congresistas durante el tr\u00e1mite legislativo que establecen gastos e implican modificaciones al Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente se decidir\u00e1 sobre la exequibilidad de cada una de las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
3. El alcance de la unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 158 constitucional \u201c[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, este precepto consagra el as\u00ed denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de este principio esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en m\u00faltiples ocasiones, baste citar aqu\u00ed reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata entonces de prescripci\u00f3n con un claro alcance: prohibir la inserci\u00f3n en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia central por ella tratada, la cual adem\u00e1s de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a prop\u00f3sitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democr\u00e1tico y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporaci\u00f3n en reiterada jurisprudencia. Precisamente por \u00a0los contenidos axiol\u00f3gicos que garantiza, la trasgresi\u00f3n de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia30 en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, Las cuales se explican no s\u00f3lo por las particulares caracter\u00edsticas de esta ley, sino tambi\u00e9n por su proceso de elaboraci\u00f3n, en el cual participan no s\u00f3lo el Ejecutivo \u2013recu\u00e9rdese que la Ley del Plan tiene iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino tambi\u00e9n diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama Judicial31 y la comunidad32.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como producto final de un proceso participativo de planeaci\u00f3n, la Ley del Plan es el resultado de la concertaci\u00f3n de la propuesta gubernamental \u2013la cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido pasar por el foro de discusi\u00f3n del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n- con las modificaciones propuestas por los congresistas durante su tr\u00e1mite33, de manera tal que no recoge una visi\u00f3n un\u00edvoca sobre la metas de desarrollo econ\u00f3mico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las pol\u00edticas y estrategias que han de adelantarse durante este per\u00edodo, aunque en todo caso el Gobierno desempe\u00f1a el rol principal en su proceso de gestaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporaci\u00f3n, la Ley del Plan \u201ces una propuesta pol\u00edtica referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertaci\u00f3n, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompa\u00f1ada de estrategias concretas a trav\u00e9s de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos\u201d34.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior definici\u00f3n recoge el doble contenido de esta ley, previsto por el art\u00edculo 339 constitucional, por un lado el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1 conformado por una \u201cparte general\u201d y tambi\u00e9n contiene un \u201cplan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional.\u201d En la parte general, al tenor del precepto constitucional, \u201cse se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno\u201d. \u00a0Mientras que \u201cel plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente presupuestal, pues \u201clas \u00fanicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas\u201d35, sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las prop\u00f3sitos y objetivos se\u00f1alados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar \u201cnormas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar\u201d36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se ha arribado de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 15037 y 34138 constitucionales, disposiciones que se\u00f1alan que el Plan de desarrollo contendr\u00e1 las medidas necesarias para su cumplimiento \u00a0y \u00a0los mandatos relacionados con su ejecuci\u00f3n39. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no s\u00f3lo contiene los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno, sino tambi\u00e9n los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, al igual que las normas jur\u00eddicas necesarias para la ejecuci\u00f3n del Plan; es evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo har\u00eda en cualquier otra ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la prohibici\u00f3n de incluir temas que no guarden relaci\u00f3n con la materia regulada por la Ley del Plan podr\u00eda quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que \u00e9ste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del as\u00ed denominado \u00a0\u201cprincipio de coherencia\u201d, contenido en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan este precepto \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d, mandato que ha sido interpretado en el sentido que \u201clos instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.\u201d40\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformaci\u00f3n de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad tem\u00e1tica se exige respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener \u201captitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales\u201d se\u00f1alados en la parte general del Plan, pues de no ser as\u00ed han de ser consideradas extra\u00f1as a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. N\u00f3tese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe entenderse por conexidad eventual o mediata en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cLa conexidad una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.\u201d41\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental que no sean inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera aut\u00f3noma no establezcan condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez precisado el significado de la unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pasar\u00e1 a examinarse el alcance de los principios de identidad \u00a0de consecutividad en esta modalidad legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los principios de identidad y de consecutividad en el tr\u00e1mite de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por regla general la jurisprudencia constitucional ha tratado los principios de consecutividad e identidad relativa como integrantes de una misma categor\u00eda que gobierna el procedimiento de aprobaci\u00f3n de los textos legislativos y de los actos legislativos42. No obstante, si bien existe un f\u00e1cilmente apreciable nexo funcional entre estos dos principios rectores del procedimiento de producci\u00f3n normativa en el Congreso de la Rep\u00fablica, pues ambos persiguen garantizar la existencia de una determinada idea de continuidad en dicho tr\u00e1mite, existen puntos precisos que los diferencian y que justifica una breve exposici\u00f3n de sus respetivos contenido y alcance.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, en primer lugar, el postulado de consecutividad se encuentra consagrado en los art\u00edculos 157 y 375 del texto constitucional, disposiciones que tienen el siguiente tenor:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 157 C. N. Ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 375 C. N. El tr\u00e1mite del proyecto [de acto legislativo] tendr\u00e1 lugar en dos per\u00edodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayor\u00eda de los asistentes, el proyecto ser\u00e1 publicado por el gobierno. En el segundo per\u00edodo la aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 el voto de la mayor\u00eda de los miembros de cada c\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
En este segundo per\u00edodo s\u00f3lo podr\u00e1n debatirse iniciativas presentadas en el primero. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan fue se\u00f1alado en sentencia C-208 de 2005, el principio de consecutividad prescribe que el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley debe consistir en la realizaci\u00f3n de cuatro debates que por expresa disposici\u00f3n constitucional han de ser celebrados de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constituci\u00f3n y la ley43.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentado de esta manera, el principio de consecutividad pretende garantizar la concentraci\u00f3n de la actividad legislativa, con el prop\u00f3sito de conjurar las negativas consecuencias que acarrea la ausencia de l\u00edmites temporales en el desarrollo de la funci\u00f3n de producci\u00f3n normativa. En tal sentido, se observa que dicha carencia promueve una inadecuada dilaci\u00f3n dentro del tr\u00e1mite legislativo la cual a su vez tiene un impacto negativo en la materializaci\u00f3n de ciertos fines constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de la ley. En efecto, la injustificada pr\u00f3rroga del proceso legislativo dificulta especialmente la realizaci\u00f3n del control ciudadano pues impone una carga desproporcionada a los interesados en su ejercicio, consistente en llevar a cabo el seguimiento de dicho tr\u00e1mite dentro de un t\u00e9rmino ilimitado, lo cual genera un excesivo desgaste que, en la pr\u00e1ctica, hace nugatoria la posibilidad de realizar tal control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, tal pr\u00e1ctica podr\u00eda conducir a la promulgaci\u00f3n de regulaciones obsoletas que devienen in\u00fatiles o caducas al culminar el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n, toda vez que el escenario social en el cual se ha de aplicar la ley es esencialmente din\u00e1mico y exige del Congreso un cuidadoso examen de las relaciones sociales y la consecuente correspondencia con los contenidos normativos propuestos, lo cual se entorpece ante la ausencia de los anotados l\u00edmites temporales. Por lo tanto, el principio de consecutividad constituye un razonable par\u00e1metro de eficiencia legislativa que procura la concentraci\u00f3n del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso l\u00edmite temporal. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, tal como se consigna en la sentencia C-208 de 2005, en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las C\u00e1maras la obligaci\u00f3n de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, raz\u00f3n por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra c\u00e9lula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto44. Al respecto, ha se\u00f1alado la Corte, que \u201c\u2026En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisi\u00f3n constitucional permanente o por la plenaria, seg\u00fan sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, as\u00ed como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusi\u00f3n, debate y votaci\u00f3n, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votaci\u00f3n o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992. Es preciso que se adopte una decisi\u00f3n y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vac\u00edo en el tr\u00e1mite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.\u201d45. \u00a0<\/p>\n
Para terminar resulta pertinente reiterar las subreglas constitucionales deducidas del principio bajo estudio en la sentencia \u00a0C-839 de 2003: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el tr\u00e1mite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligaci\u00f3n garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el art\u00edculo 157 C.P.; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ninguna c\u00e9lula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que all\u00ed se surta el debate sobre ese determinado asunto; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideraci\u00f3n46. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el principio de identidad relativa, a diferencia del postulado anteriormente examinado, ya hab\u00eda sido desarrollado por la jurisprudencia anterior a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Nacional de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley seg\u00fan encargo del texto constitucional de 1886, se hab\u00eda pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ning\u00fan tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la Rep\u00fablica; raz\u00f3n por la cual la m\u00e1xima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en d\u00eda, sino absoluta puesto que part\u00eda de la ilegitimidad de cualquier decisi\u00f3n adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. \u00a0<\/p>\n
Esta compresi\u00f3n fue modificada por la Constituci\u00f3n de 1991, cuyo art\u00edculo 16047 prev\u00e9 de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley a\u00fan en el momento de llevar a cabo la discusi\u00f3n por parte de las Plenarias de las C\u00e1maras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 199248, de ah\u00ed que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formaci\u00f3n de las leyes, se privilegia el principio democr\u00e1tico, pues de esta manera es posible la expresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las c\u00e1maras \u201cde manera que la opci\u00f3n finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexi\u00f3n y de una confrontaci\u00f3n abierta de posiciones, que resultar\u00eda truncada si a las plenarias \u00fanicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo\u201d49. \u00a0<\/p>\n
Incluso, el texto constitucional ha establecido incluso el procedimiento a trav\u00e9s del cual han de ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las c\u00e1maras a prop\u00f3sito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integraci\u00f3n de comisiones de conciliaci\u00f3n integradas por miembros de ambas c\u00e1maras \u201cquienes reunidos conjuntamente, procurar\u00e1n conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir\u00e1n por mayor\u00eda\u201d (Art. 161 C. P.). \u00a0<\/p>\n
En cuanto al contenido espec\u00edfico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]n el \u00e1mbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las C\u00e1maras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as\u00ed, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultar\u00eda imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con \u00e1mbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relaci\u00f3n con la materia sometida a regulaci\u00f3n pero no que se agoten en relaci\u00f3n con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia50\u201d (negrillas a\u00f1adidas). \u00a0<\/p>\n
Este alcance ser\u00eda precisado en la sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien est\u00e1 permitida la introducci\u00f3n por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso art\u00edculos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambi\u00e9n \u00e9stos temas \u00a0guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la Rep\u00fablica es el titular de la facultad de configuraci\u00f3n normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados par\u00e1metros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente sobre la posibilidad de introducir art\u00edculos nuevos se sostuvo en la referida decisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cAl respecto, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que cuando una de las C\u00e1maras inserta un art\u00edculo nuevo al proyecto d\u00e1ndole su aprobaci\u00f3n, y el mismo es ignorado por completo por la otra C\u00e1mara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediaci\u00f3n. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simult\u00e1nea, el hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la exigencia constitucional prevista en el art\u00edculo 157 Superior relativa a que los art\u00edculos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo dem\u00e1s, no se\u00f1ala ni prev\u00e9 un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates simult\u00e1neos o sucesivos. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de los debates simult\u00e1neos, la Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa \u201cque el debate se surte en las dos c\u00e1maras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales\u201d [Sentencia C-044 de 2002]. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusi\u00f3n del proyecto en los t\u00e9rminos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos esta condicionada a que el tema en \u00e9l tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la intervenci\u00f3n de las comisiones de conciliaci\u00f3n, en el evento en que un art\u00edculo sea aprobado por una C\u00e1mara e ignorado por la otra\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificaci\u00f3n de los proyectos de ley con el prop\u00f3sito de asegurar que tales reformas no concluyan en una \u201cenmienda total\u201d que impida el reconocimiento de la iniciativa en el tr\u00e1mite precedente. As\u00ed pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un \u201ctexto alternativo\u201d a la propuesta que pretenden modificar, raz\u00f3n por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, seg\u00fan ha sido dispuesto por el art\u00edculo 179 de la Ley 5\u00aa de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva comisi\u00f3n constitucional permanente para que agote el tr\u00e1mite ordinario de aprobaci\u00f3n desde el primer debate51. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, estos requisitos son los de car\u00e1cter general que se aplican para la aprobaci\u00f3n de las leyes. Trat\u00e1ndose de la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, existe una disposici\u00f3n especial, el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusi\u00f3n de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso \u00a0\u201cno ser\u00e1 necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra C\u00e1mara.\u201d M\u00e1s adelante se a\u00f1ade que \u201c(e)n caso de que esta \u00faltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar\u00e1 una comisi\u00f3n accidental integrada por miembros de ambas C\u00e1maras que dirimir\u00e1 el desacuerdo y someter\u00e1n nuevamente el texto a aprobaci\u00f3n en la plenaria correspondiente.\u201d \u00a0Se ha entendido que esta previsi\u00f3n especial corrobora que la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del art\u00edculo as\u00ed incluido, a condici\u00f3n de que el tema o materia general sobre el cual este versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al de la ley52. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al alcance del principio de identidad y de consecutividad en el tr\u00e1mite de la Ley del Plan de Desarrollo, esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 in extenso en la sentencia C-305 de 2004. Sostuvo en primer lugar que en la medida en que dicha ley contiene las metas y prioridades en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, estos ser\u00edan los ejes tem\u00e1ticos del proyecto, de manera tal que cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto tendr\u00edan una relaci\u00f3n de conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, y por lo cual el Congreso podr\u00eda introducir todo tipo de metas y estrategias durante el tr\u00e1mite legislativo. Sin embargo, en la referida sentencia se encontr\u00f3 que tanto la Constituci\u00f3n como la Ley Org\u00e1nica fijan algunos l\u00edmites a esta libertad congresional; por una parte los \u00a0art\u00edculos 341 de la Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, se\u00f1alan que el Congreso puede modificar \u201cel Plan de Inversiones\u201d; al paso que el art\u00edculo 23 de esta \u00faltima Ley contempla que durante el tr\u00e1mite legislativo Gobierno puede modificar \u201ccualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo\u201d. En consecuencia \u201ces m\u00e1s amplia la facultad de introducir modificaciones que se le reconoce al Gobierno que al Congreso, pues este \u00faltimo s\u00f3lo puede hacerlo en materia de \u00abPlan de Inversiones\u00bb, distinci\u00f3n que resulta del hecho de que el Ejecutivo de turno ha sido elegido con fundamento en un programa de \u00a0gobierno concreto propuesto a los electores, por lo cual la posibilidad de llevarlo a ejecuci\u00f3n debe serle respetada\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 as\u00ed su an\u00e1lisis esta Corporaci\u00f3n en la sentencia tantas veces citada: \u00a0<\/p>\n
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas \u00a0definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. \u00a0En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, seg\u00fan las normas generales y especiales que regulan la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad tem\u00e1tica que en materia de planeaci\u00f3n ha sido explicado en las l\u00edneas anteriores. De esta manera, los art\u00edculos que se incluyeron por las plenarias de las c\u00e1maras legislativas durante el proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley 812 de 2003 deb\u00edan contener instrumentos presupuestales o normativos directa e inmediatamente adecuados para llevar a efectos las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera \u00e9ste, no podr\u00edan haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el art\u00edculo 158 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, de conformidad con los principios de identidad flexible y de consecutividad antes expuestos las plenarias de las C\u00e1maras pueden introducir art\u00edculos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de car\u00e1cter instrumental que guarden relaci\u00f3n con las pol\u00edticas, \u00a0las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Concluida la exposici\u00f3n del alcance de los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad, resta por estudiar lo relacionado con el aval del Gobierno a las modificaciones introducidas por el Congreso al Plan de Inversiones durante el tr\u00e1mite legislativo del Plan de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La iniciativa legislativa reservada en materia del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En buena medida la Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la concreci\u00f3n legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer mandatario, de ah\u00ed que sean explicables las restricciones que impone la Carta de 1991 al Congreso durante el tr\u00e1mite de esta ley. En primer lugar cabe recordar que de conformidad con el segundo inciso del art\u00edculo 154 constitucional, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones p\u00fablicas cuenta con iniciativa gubernamental exclusiva. A lo anterior se a\u00f1ade que la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica durante el tr\u00e1mite de esta ley cuenta con una doble restricci\u00f3n. Por una parte, el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 341 constitucional53 ha sido entendido en el sentido que por iniciativa de los congresistas s\u00f3lo puede ser modificado el Plan de Inversiones. Es decir, que le esta vedado a los miembros de la rama legislativa alterar la Parte General del Plan y por ende modificar, enmendar o adicionar los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones \u00a0generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental contenidos en el proyecto presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Pero a su vez los cambios que puede introducir el Congreso al Plan de Inversiones son limitados. Por una parte las modificaciones implementadas deben respetar el equilibrio financiero, adicionalmente \u201ccualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional\u201d (Inciso final art\u00edculo 341 de la C. P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha interpretado de manera restrictiva la exigencia del aval gubernamental, pues ha entendido que \u00e9ste s\u00f3lo se requiere respecto a las materias expresamente mencionadas en el precepto constitucional, esto es, (i) el incremento de las autorizaciones de endeudamiento y (ii) los nuevos proyectos de inversi\u00f3n, mientras que las restantes modificaciones introducidas por el Congreso no es necesario que cumplan este requisito. \u00a0<\/p>\n
En este sentido se sostuvo en la sentencia C-305 de 2004: \u00a0<\/p>\n
Otra limitaci\u00f3n deviene de la prescripci\u00f3n constitucional seg\u00fan la cual las modificaciones al Plan de Inversiones deben mantener el equilibrio financiero (C.P art. 341, Ley org\u00e1nica art. 22). Adem\u00e1s, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno y escrito del Gobierno Nacional. No obstante, interpretando contrario sensu estas normas, debe admitirse que las dem\u00e1s modificaciones al plan de inversiones no requieren dicho visto bueno gubernamental. \u00a0<\/p>\n
El visto bueno del Gobierno Nacional en materia del incremento de las autorizaciones de endeudamiento o de la inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no previstos originalmente en el proyecto presentado ante el Congreso aparece formalizado por el art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo con el siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusi\u00f3n de nuevos programas o proyectos de inversi\u00f3n, se requerir\u00e1 aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese entonces que la Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo complementa el alcance del precepto constitucional, pues precisa el modo de otorgar el aval del Gobierno \u2013por escrito- y la autoridad encargada de concederlo \u2013el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico-, precisiones que por estar contenidas en una disposici\u00f3n legislativa de car\u00e1cter org\u00e1nico, la cual precisamente regula el tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, se entiende que hacen parte del par\u00e1metro de control constitucional en lo concerniente a esta especifica materia. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el art\u00edculo en menci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo debe ser entendido en el sentido antes anunciado, es decir, no todas las modificaciones introducidas al Plan de Inversiones requieren el aval escrito del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sino solamente aquellas se\u00f1aladas por el art\u00edculo 341 constitucional. \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces que el aval gubernamental a los art\u00edculos propuestos por los congresistas, mediante los cuales se introduzcan nuevos proyectos de inversi\u00f3n o se incremente el monto de las autorizaciones de endeudamiento solicitadas por el Gobierno Nacional, est\u00e1 sujeto a formalidades m\u00e1s exigentes, y en esa medida no son aplicables los criterios establecidos por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en torno a esta figura en el tr\u00e1mite de proyectos de ley de otra naturaleza54. \u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores anotaciones sobre la figura del aval gubernamental en el tr\u00e1mite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a continuaci\u00f3n pasar\u00e1 a examinarse la constitucionalidad de las disposiciones demandadas \u00a0respecto de los cargos formulados por el actor. \u00a0<\/p>\n
6. El examen de constitucionalidad de los art\u00edculos 105, 137, 141 y 146 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debido a que el cargo de vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia es com\u00fan a la mayor\u00eda de los art\u00edculos demandados, antes de abordar su examen de constitucionalidad es preciso hacer una breve descripci\u00f3n de la estructura de la Ley 1151 de 2007 y de los principales objetivos, metas, estrategias y programas en ella se\u00f1alados, con la finalidad de establecer si existe conexidad directa e inmediata entre los preceptos de car\u00e1cter instrumental demandados y la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
El texto definitivo de la Ley 1151 de 2007 contiene algunos art\u00edculos iniciales \u2013los cuales no aparecen agrupados bajo ning\u00fan t\u00edtulo-, y un T\u00edtulo II denominado Plan de Inversiones P\u00fablicas. Este t\u00edtulo comprende a su vez los siguientes cap\u00edtulos: Capitulo I (Proyecci\u00f3n de los recursos financieros), Cap\u00edtulo II (Descripci\u00f3n de los principales programas de inversi\u00f3n), Cap\u00edtulo III (presupuestos plurianuales), Cap\u00edtulo IV (mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan), Cap\u00edtulo V (Disposiciones finales). A su vez el Cap\u00edtulo IV se divide las siguientes secciones, a saber: Secci\u00f3n I (Disposiciones generales), Secci\u00f3n Dos (Justicia \u00a0seguridad), Secci\u00f3n Tres (Desarrollo rural sostenible), Secci\u00f3n Cuatro (Desarrollo social), Secci\u00f3n Quinta (infraestructura y energ\u00eda sostenible), Secci\u00f3n Seis (Desarrollo empresarial), Secci\u00f3n Siete (Desarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental), Secci\u00f3n ocho (Desarrollo territorial y grupos \u00e9tnicos), Secci\u00f3n nueve (regal\u00edas), Secci\u00f3n diez (Inversiones y finanzas p\u00fablicas). Las disposiciones acusadas se encuentran se encuentran en el Cap\u00edtulo IV Secci\u00f3n Siete (art\u00edculo 105) y en el cap\u00edtulo V (art\u00edculos 137, 141 y 146) de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Del esquema antes descrito se desprende que los art\u00edculos 1, 2, 3 y 4 de la citada Ley constituyen la Parte General, compresi\u00f3n a la que tambi\u00e9n conduce la interpretaci\u00f3n a rubrica de las respectivas disposiciones, pues el art\u00edculo 1 se denomina \u201cObjetivos del plan de desarrollo\u201d, el art\u00edculo 2 \u201cConsideraciones macroecon\u00f3micas\u201d, el art\u00edculo 3 \u201cIncorporaci\u00f3n del documento \u00abEstado Comunitario desarrollo para todos\u00bb al Plan de Desarrollo 2006-2010\u201d y el art\u00edculo 4 \u201cVinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional con la territorial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte el art\u00edculo sexto, contenido en el Cap\u00edtulo II del T\u00edtulo II, describe los principales programas de inversi\u00f3n al igual que las estrategias y las metas de cada uno de ellos, de manera tal que ha de entenderse que esta disposici\u00f3n tambi\u00e9n hace parte de la parte general del Plan. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en virtud de la remisi\u00f3n expresa que hace el art\u00edculo 355 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo ha de entenderse que las metas, estrategias, pol\u00edticas y programas del Gobierno contenidos en el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d, elaborado por la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n est\u00e1n incorporados al texto de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se har\u00e1 relaci\u00f3n de los principales objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en las anteriores disposiciones. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley define los siguientes objetivos principales del Plan de Desarrollo: (i) mantener el crecimiento econ\u00f3mico alcanzado recientemente y (ii) complementarlo con una noci\u00f3n m\u00e1s amplia de desarrollo. La misma disposici\u00f3n da cuenta de los siguientes objetivos esenciales los cuales se transcriben literalmente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien com\u00fan, tenga presente que la actividad p\u00fablica s\u00f3lo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones p\u00fablicas y en su ejecuci\u00f3n y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la informaci\u00f3n en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Una pol\u00edtica de defensa y seguridad democr\u00e1tica que comprenda acciones y estrategias dirigidas a garantizar el control del territorio, combatir frontalmente las drogas y el crimen organizado, garantizar la seguridad ciudadana, solucionar el flagelo del desplazamiento de la poblaci\u00f3n, proteger y garantizar el respeto de los derechos humanos, procurar la reconciliaci\u00f3n, vincular a los entes territoriales en el marco de una estrategia global y dise\u00f1ar y promover un modelo de desarrollo y paz. El Congreso recomienda no descartar el intercambio humanitario y la negociaci\u00f3n del conflicto interno armado; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, las deficiencias de cobertura y calidad de la educaci\u00f3n, la imposibilidad de acceso de los marginados a los servicios financieros, las asimetr\u00edas e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en el acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los servicios y suministros de agua potable, energ\u00eda y transporte, las limitaciones de la poblaci\u00f3n marginada acceso a la inform\u00e1tica y el flagelo de los altos niveles de pobreza rural; siendo prioridad teniendo en cuenta las regiones y grupos poblaciones m\u00e1s rezagados y vulnerables como son las personas en situaci\u00f3n de desplazamiento, las personas con alg\u00fan tipo de discapacidad, los desplazados, discapacitados, madres gestantes, madres cabeza de hogar, primera infancia, persona mayor, habitantes de la calle, adulto mayor, afrocolombianos e ind\u00edgenas, entre otros. Realizando programas especiales de sensibilizaci\u00f3n para la promoci\u00f3n de empleo y la generaci\u00f3n de unidades productivas de estas poblaciones; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Una pol\u00edtica encaminada al crecimiento econ\u00f3mico alto y sostenido: la condici\u00f3n para un desarrollo con equidad, como condici\u00f3n indispensable para un desarrollo equitativo, con criterios enmarcados dentro de la Agenda Interna: Desarrollo en ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n, con fortalecimiento empresarial, especialmente en el sector agropecuario y en el marco del emprendimiento y la competitividad; con \u00e9nfasis en la formaci\u00f3n de capital humano, en especial en maestr\u00edas y doctorados; con un crecimiento en la infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energ\u00e9tico y las tecnolog\u00edas de la comunicaci\u00f3n, y un marco institucional y pol\u00edtico que sea propicio para el crecimiento; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Una gesti\u00f3n ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, sustentado en la articulaci\u00f3n adecuada de las dimensiones econ\u00f3mica, social y ambiental. As\u00ed mismo, una gesti\u00f3n de riesgo orientada no s\u00f3lo a la atenci\u00f3n, sino prioritariamente a la prevenci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr\u00e1tico y los mecanismos de participaci\u00f3n, se reestructure y fortalezca la administraci\u00f3n de justicia, se posibilite la intervenci\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de funciones de planeaci\u00f3n, promoci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y participaci\u00f3n en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Adem\u00e1s, se buscar\u00e1 mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversi\u00f3n y manejo de recursos del Estado; \u00a0<\/p>\n
g) Una pol\u00edtica que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo en aspectos tales como el per\u00edodo de gestaci\u00f3n de las madres de Colombia, la protecci\u00f3n de la primera infancia, la equidad de g\u00e9nero; la protecci\u00f3n y el est\u00edmulo de la juventud; la formulaci\u00f3n de programas espec\u00edficos en relaci\u00f3n con los grupos \u00e9tnicos y las relaciones interculturales; la implementaci\u00f3n de estrategias de desarrollo regional que fortalezcan la descentralizaci\u00f3n; la ampliaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n del conocimiento y la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica para contribuir a la transformaci\u00f3n productiva y social del pa\u00eds; el incremento de los entornos propicios y mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreaci\u00f3n y la actividad f\u00edsica como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el dise\u00f1o de pol\u00edticas espec\u00edficas para armonizar el desarrollo econ\u00f3mico con la din\u00e1mica demogr\u00e1fica; la promoci\u00f3n de la econom\u00eda solidaria; y el respaldo, de modo decidido, a la integraci\u00f3n econ\u00f3mica latinoamericana, sudamericana y andina.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente el art\u00edculo 6 de la misma ley da cuenta de los siguientes programas de inversi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA TODOS \u00a0<\/p>\n
2. POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRATICA \u00a0<\/p>\n
2.1 Hacia la consolidaci\u00f3n de la Pol\u00edtica de Seguridad Democr\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
2.2 Desplazamiento forzado, derechos humanos y reconciliaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3. REDUCCION DE LA POBREZA Y PROMOCION DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD \u00a0<\/p>\n
3.1 Pobreza y poblaci\u00f3n vulnerable \u00a0<\/p>\n
3.2 Inserci\u00f3n de las familias en el sistema de protecci\u00f3n social \u00a0<\/p>\n
3.3 Sistema de Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
3.3.1 Mejorar la accebilidad a servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4 Banca de las oportunidades \u00a0<\/p>\n
3.5 Ciudades amables \u00a0<\/p>\n
3.6 Infraestructura para el desarrollo \u00a0<\/p>\n
3.7 Equidad en el campo \u00a0<\/p>\n
4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA CONDICION PARA UN DESARROLLO CON EQUIDAD \u00a0<\/p>\n
4.1 Consideraciones macroecon\u00f3micas \u00a0<\/p>\n
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo \u00a0<\/p>\n
4.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario \u00a0<\/p>\n
5. GESTION AMBIENTAL Y DEL RIESGO QUE PROMUEVA EL DESARROLLO SOSTENIBLE \u00a0<\/p>\n
5.1 Una gesti\u00f3n ambiental que promueva el desarrollo sostenible \u00a0<\/p>\n
5.2 Gesti\u00f3n del riesgo para la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres \u00a0<\/p>\n
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS \u00a0<\/p>\n
6.1 Los requisitos del Estado comunitario \u00a0<\/p>\n
6.1.1 Consolidaci\u00f3n del modelo democr\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
6.1.2 Justicia eficaz y cercana al ciudadano\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.3 Optimo servicio consular y atenci\u00f3n al migrante \u00a0<\/p>\n
6.2 Los retos del Estado Comunitario \u00a0<\/p>\n
6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado \u00a0<\/p>\n
6.2.2 Estado eficiente y transparente \u00a0<\/p>\n
7. DIMENSIONES ESPECIALES DEL DESARROLLO \u00a0<\/p>\n
7.1 Equidad de g\u00e9nero\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2 Juventud \u00a0<\/p>\n
7.3 Grupos \u00e9tnicos y relaciones interculturales \u00a0<\/p>\n
7.4 Dimensi\u00f3n regional \u00a0<\/p>\n
7.5 Ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
7.6 Cultura, deporte, recreaci\u00f3n y desarrollo \u00a0<\/p>\n
7.7 Demograf\u00eda y desarrollo \u00a0<\/p>\n
7.8 Sector de la econom\u00eda solidaria \u00a0<\/p>\n
7.9 Pol\u00edtica exterior y migratoria \u00a0<\/p>\n
Por su parte el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d establece objetivos muy similares a los contenidos en el art\u00edculo primero de la Ley 1151 de 2007 y en cuanto a los principales programas de inversi\u00f3n, metas y estrategias no difiere sustancialmente del texto final del art\u00edculo 6 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Hecho al anterior bosquejo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pasar\u00e1 a examinarse la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
6.1. El examen de constitucionalidad del art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Respecto de el art\u00edculo 105 se examinar\u00e1n los siguientes cargos (i) si vulnera la unidad de materia porque no guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si este precepto infringe la unidad de materia porque hace referencia a las potestades sancionadoras de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y se encuentra en la secci\u00f3n VII de la Ley la cual se titula \u201cDesarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental\u201d, (iii) si en su tr\u00e1mite fueron vulnerados los principios de consecutividad y de identidad. \u00a0<\/p>\n
Tal como se consign\u00f3 en un ac\u00e1pite precedente, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo debe examinarse de acuerdo a la especial conformaci\u00f3n de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad tem\u00e1tica se exige respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener \u201captitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales\u201d se\u00f1alados en la parte general del Plan, pues de no ser as\u00ed han de ser consideradas extra\u00f1as a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos en el Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. En definitiva aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental que no sean inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera aut\u00f3noma no establezcan condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No cabe duda que el art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007 es una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental, el tenor literal del citado enunciado normativo es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 105. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS EN SERVICIOS P\u00daBLICOS. Las empresas deber\u00e1n establecer condiciones uniformes del contrato, las sanciones pecuniarias que impondr\u00e1n a los usuarios o suscriptores por el incumplimiento de las obligaciones que el contrato de prestaci\u00f3n de servicios impone, de conformidad con la ley. As\u00ed mismo, en el contrato, la empresa determinar\u00e1 la manera de establecer la cuant\u00eda de las sanciones y el procedimiento para su imposici\u00f3n. En todo caso, la actuaci\u00f3n deber\u00e1 adelantarse con las garant\u00edas propias del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Habr\u00eda entonces que establecer su conexidad directa e inmediata con la Parte General del Plan. En principio de acuerdo a la descripci\u00f3n realizada en el ac\u00e1pite precedente es claro que concederles potestad sancionadora a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley ni con los programas, objetivos, metas y estrategias se\u00f1alados en el art\u00edculo 6\u00ba ni en el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
En efecto, si bien en el programa \u201cCiudades amables\u201d se hace menci\u00f3n de una estrategia de agua potable y saneamiento, esta estrategia en principio se dirige a la coordinaci\u00f3n del manejo de los recursos estatales con miras a la ampliaci\u00f3n de la cobertura en el servicio p\u00fablico de agua potable y alcantarillado. Las otras referencias que se hace a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios en este programa son puntuales y se refieren a que las inversiones de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en el sector de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, podr\u00e1n ser entregadas a las empresas de servicios p\u00fablicos. En el mismo programa se hace de la estrategia de acceso a los servicios p\u00fablicos domiciliarios de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible, y al respecto se consigna que \u201cel Gobierno Nacional avanzar\u00e1 en la consolidaci\u00f3n del marco regulatorio de las actividades de distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica y, en el proceso de normalizaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en \u00e1reas donde la prestaci\u00f3n y cobro del servicio sea dif\u00edcil\u201d. En el programa de \u201cInfraestructura para el desarrollo\u201d se menciona que el Gobierno implementar\u00e1 mecanismos para la mejor focalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Igualmente en el programa de \u201cEquidad en el campo\u201d se menciona como pol\u00edtica el acceso a los servicios p\u00fablicos domiciliarios con el prop\u00f3sito de mejorar las condiciones de vida de los campesinos. Las restantes alusiones a los servicios p\u00fablicos domiciliarios contenidas en la Ley 1151 de 200756 tampoco tienen conexidad directa e inmediata con la potestad sancionadora regulada por la disposici\u00f3n en comento. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que el art\u00edculo 105 de la Ley 1151 de 2007 no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los contenidos del contrato de condiciones uniformes, raz\u00f3n por la cual vulnera el principio de unidad de materia y ser\u00e1 por lo tanto declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia se colige igualmente la vulneraci\u00f3n del principio de identidad flexible y de consecutividad, pues se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que fue introducida en el debate en plenaria57 y que no guarda relaci\u00f3n con las pol\u00edticas, \u00a0las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo originalmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo formulado por el demandante consistente en que la disposici\u00f3n acusada vulnera el principio de unidad de materia porque esta contenida en una secci\u00f3n de la Ley 1151 de 2007 denominado \u201cDesarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental\u201d con cuya titulaci\u00f3n no guarda relaci\u00f3n alguna, es necesario aclarar que se trata de un defecto de t\u00e9cnica legislativa que no tiene entidad suficiente para configurar un vicio en el procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues no constituye una vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia ni una vulneraci\u00f3n del principio de congruencia entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido. \u00a0<\/p>\n
6.2. El examen de constitucionalidad del art\u00edculo 137 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Respecto de esta disposici\u00f3n se indagar\u00e1 (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecuci\u00f3n de un gasto p\u00fablico y no obtuvo la \u201cconformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n\u201d \u00a0y en consecuencia desconoce lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 341 constitucional y el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n acusada es el siguiente: ART\u00cdCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisici\u00f3n de predios, estudios, dise\u00f1os, construcci\u00f3n y dotaci\u00f3n de la Nueva Sede del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d y est\u00e1 inserta en el Cap\u00edtulo V de la Ley 1151 de 2007, el cual se titula \u201cDisposiciones finales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aunque esta disposici\u00f3n no tiene un contenido de\u00f3ntico claro, al parecer consagra un proyecto de inversi\u00f3n espec\u00edfico consistente en la construcci\u00f3n de una nueva sede del Congreso de la Rep\u00fablica, se tratar\u00eda por lo tanto de una norma de car\u00e1cter instrumental la cual debe tener una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
El documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d elaborado por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y la Presidencia de la Rep\u00fablica -el cual, de conformidad con lo consignado en el art\u00edculo 3 de la Ley 1151 de 2007 ha de entenderse incorporado a la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo- contiene en su componente sexto titulado \u201cUn mejor Estado al servicio de los ciudadanos\u201d58 se enuncian los requisitos del Estado Comunitario y dentro de ellos se hace menci\u00f3n expresa al fortalecimiento del sistema pol\u00edtico, al fortalecimiento del sistema electoral y al fortalecimiento del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendici\u00f3n de cuentas, no obstante a ninguno de estos contenidos pueda adscribirse la disposici\u00f3n bajo estudio, pues en ninguno de ellos se hace alusi\u00f3n alguna al mejoramiento de la planta f\u00edsica del Congreso de la rep\u00fablica. Las alusiones a la rama legislativa del poder p\u00fablico contenidas en el cuerpo de la Ley 1151 de 2007 las otras disposiciones son puntuales y por regla general hacen referencia a la necesidad de adelantar reformas constitucionales o legislativas59. \u00a0<\/p>\n
Se concluye por lo tanto que el art\u00edculo 137 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia porque no guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en este cuerpo normativo, raz\u00f3n por la cual ser\u00e1 declarado inexequible, sin que sea necesario abordar el estudio del otro cargo propuesto por el demandante. \u00a0<\/p>\n
6.3. El examen de constitucionalidad del art\u00edculo 141 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n ser\u00e1 examinada respecto de las siguientes cuestiones: (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecuci\u00f3n de un gasto p\u00fablico y no obtuvo la \u201cconformidad del Gobierno para su tramitaci\u00f3n\u201d y en consecuencia desconoce lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 341 constitucional y por el art\u00edculo 122 de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
El tenor literal del precepto objeto de examen es el siguiente: \u201cART\u00cdCULO 141. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS. Cuyo objeto principal ser\u00e1 realizar investigaciones y actividades de formaci\u00f3n, asesor\u00eda, capacitaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n en asuntos propios de las actividades de la Rama Legislativa. El Centro tendr\u00e1 sede en las instalaciones del edificio Nuevo del Congreso. El Centro tendr\u00e1 el apoyo institucional de la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica y la participaci\u00f3n del proyecto ARCA \/Articulaci\u00f3n Congreso Academia)\u201d y aparece en el Cap\u00edtulo V (Disposiciones finales) de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
Nuevamente se trata de un precepto sin un claro contenido de\u00f3ntico, sin embargo, de su lectura se desprende que se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que hace referencia a un centro de altos estudios legislativos, encargado de realizar investigaciones y actividades de formaci\u00f3n, asesor\u00eda, capacitaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n en temas relacionados con el Congreso de Rep\u00fablica; por lo tanto es preciso verificar si guarda una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se hizo menci\u00f3n en el ac\u00e1pite precedente, el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d elaborado por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y la Presidencia de la Rep\u00fablica -el cual, de conformidad con lo consignado en el art\u00edculo 3 de la Ley 1151 de 2007 ha de entenderse incorporado a la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo- contiene en el componente sexto, titulado \u201cUn mejor Estado al servicio de los ciudadanos\u201d60, los requisitos del Estado Comunitario y dentro de ellos se hace menci\u00f3n expresa al fortalecimiento del sistema pol\u00edtico, al fortalecimiento del sistema electoral y al fortalecimiento del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendici\u00f3n de cuentas, para la realizaci\u00f3n de todos estos prop\u00f3sitos se hace referencia espec\u00edfica a la necesidad de adelantar estudios y evaluaciones peri\u00f3dicas de los resultados de las reformas adelantadas en los \u00faltimos a\u00f1os, con la finalidad de presentar propuestas legislativas en la materia, lo que justifica la creaci\u00f3n de un centro de Altos Estudios Legislativos encargado de adelantar tales pesquisas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia la disposici\u00f3n acusada no vulnera el principio de unidad de materia porque guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos se\u00f1alados en el documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d, el cual es uno de los componentes de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la disposici\u00f3n bajo estudio sin duda constituye una norma instrumental de la Ley del Plan de Desarrollo y no se encontraba en el proyecto originalmente presentado por el Gobierno, se trata por lo tanto de una modificaci\u00f3n introducida por el Congreso durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley61, es menester por lo tanto definir si se trataba de una disposici\u00f3n que requer\u00eda del aval gubernamental. \u00a0<\/p>\n
Como ante se dijo esta Corporaci\u00f3n ha interpretado de manera restrictiva el alcance de los art\u00edculos 341 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994 en el sentido que de las modificaciones introducidas al Plan de Inversiones durante el tr\u00e1mite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo s\u00f3lo los incrementos a las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental y los nuevos proyectos de inversi\u00f3n requieren el visto bueno del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salta a la vista que el art\u00edculo demandado no hace referencia a un incremento de una partida de endeudamiento sin embargo queda la cuesti\u00f3n de si se trata de un nuevo proyecto de inversi\u00f3n, opini\u00f3n defendida por el \u00a0demandante y por el Ministerio P\u00fablico, pero que esta Sala no comparte. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar cabe se\u00f1alar que ni constitucional ni legalmente ha sido definido que ha de entenderse como proyecto de inversi\u00f3n en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en esa medida encuentra esta Corporaci\u00f3n que no toda disposici\u00f3n cuya ejecuci\u00f3n pueda implicar un gasto p\u00fablico ha de entenderse como un proyecto de inversi\u00f3n. \u00a0De la lectura del art\u00edculo 339 constitucional se desprende que los proyectos de inversi\u00f3n deben estar incluidos en los presupuestos plurianuales al igual que los recursos requeridos para su financiaci\u00f3n, por lo tanto una disposici\u00f3n de esta naturaleza ha de reunir ciertas formalidades que no est\u00e1n presentes en el art\u00edculo 141 demandado. \u00a0<\/p>\n
En efecto, aunque como antes se dijo el contenido de\u00f3ntico de este enunciado normativo no es claro, pues simplemente se limita a hacer alusi\u00f3n al Centro de Altos Estudios Legislativos y a las funciones que esta instituci\u00f3n cumplir\u00e1, no por esa menci\u00f3n ha de entenderse que mediante esta disposici\u00f3n se introdujo un nuevo proyecto de inversi\u00f3n al Plan de Inversiones, pues la disposici\u00f3n bajo estudio no hace referencia espec\u00edfica a la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos para el financiamiento del mencionado Centro, ni aparece mencionada en los presupuestos plurianuales contenidos en el Plan de Inversiones. \u00a0<\/p>\n
Por tal raz\u00f3n encuentra esta Corporaci\u00f3n que el art\u00edculo 141 demandado no introdujo un nuevo proyecto de inversi\u00f3n en el tr\u00e1mite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, raz\u00f3n por la cual se trataba de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental, la cual no requer\u00eda para su introducci\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo del aval escrito del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. El examen de constitucionalidad del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
El examen de esta disposici\u00f3n se circunscribir\u00e1 al presunto desconocimiento de los principios de identidad y de consecutividad durante su tr\u00e1mite, debido a que no se encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surti\u00f3 primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso. \u00a0<\/p>\n
Para resolver este interrogante esta Sala encuentra que es relevante el precedente sentado en la sentencia C-377 de este a\u00f1o. En efecto en la citada decisi\u00f3n al resolver el cargo relacionado con la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia esta Corporaci\u00f3n sostuvo que del cotejo entre los objetivos y prop\u00f3sitos se\u00f1alados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, los principales programas de inversi\u00f3n y el art\u00edculo 146 demandado, se evidencia que \u00e9ste ultimo tiene una conexidad directa e inmediata con los primeros. A juicio de la Corte Constitucional tanto los objetivos y prop\u00f3sitos generales como el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 se identifican en cuanto procuran el mejoramiento en la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad social en salud, en eficiencia y calidad, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n, sin que hubiese m\u00e9rito para considerar infringido el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Como antes se dijo, el particular alcance del principio de consecutividad y de identidad flexible en el procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo permite que durante el tr\u00e1mite en las plenarias sea posible introducir art\u00edculos nuevos al proyecto de ley, siempre y cuando se trate de normas de car\u00e1cter instrumental que guarden relaci\u00f3n con los objetivos, las pol\u00edticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al tr\u00e1mite de la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n se tiene que \u00e9sta no aparece en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica62, ni aparece en la ponencia para primer debate del mentado proyecto63, por tal raz\u00f3n no surti\u00f3 primer debate en las comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado, las cuales sesionaron conjuntamente para tal efecto64. Fue introducida y aprobada en el segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica como art\u00edculo nuevo65 y finalmente la Comisi\u00f3n accidental de Mediaci\u00f3n la acogi\u00f3 en el texto conciliado66. \u00a0<\/p>\n
En esa medida por tratarse el art\u00edculo demandado de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental y por haber establecido esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-377 de 2008 que guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversi\u00f3n, las metas y estrategias contenidos en la Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su tr\u00e1mite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad, pues pod\u00eda ser introducido durante el iter legislativo. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para examinar el art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLES los \u00a0art\u00edculos 105 y 137 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO. Declarar EXEQUIBLES \u00a0los art\u00edculos 141 y 146 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d, respecto de los cargos examinados en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CUARTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-376 de 2008 respecto de los art\u00edculos 155 y 156 \u00a0de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
QUINTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-377 de 2008 respecto del art\u00edculo 146 \u00a0de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial y aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACI\u00d3N DE VOTO A LA SENTENCIA C-539 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumpl\u00eda requisitos y condiciones para pronunciamiento de fondo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Imposibilidad de regular lo relativo a la estructura del estado y la administraci\u00f3n p\u00fablica (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se viola por la norma carecer de conexidad con los prop\u00f3sitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA-Requiere se\u00f1alamiento en ley espec\u00edfica (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-6906\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi disenso parcial frente a la decisi\u00f3n adoptada en esta providencia, as\u00ed como presentar aclaraci\u00f3n de voto respecto de la misma, como me permito exponer a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. En primer t\u00e9rmino, el suscrito magistrado manifiesta su discrepancia respecto de la decisi\u00f3n de inhibici\u00f3n contenida en el ordinal primero del presente fallo, ya que considero que se daban las condiciones y requisitos para que esta Corporaci\u00f3n emitiera un pronunciamiento de fondo respecto del art\u00edculo 150 de la Ley 1151 de 2007 demandado. \u00a0<\/p>\n
2. En segundo lugar, debo manifestar mi acuerdo con la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los art\u00edculos 105 y 137 de la Ley 1151 de 2007, contenida en el ordinal segundo de este fallo, pero mi discrepancia frente a la declaraci\u00f3n de exequibilidad de los art\u00edculos 141 y 146 de la Ley 1151 de 2007, por cuanto en concepto del suscrito magistrado deb\u00edan prosperar todos los cargos alegados en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Finalmente y en cuanto a lo que se refiere a la declaratoria de estarse a lo resuelto en la sentencia C-376 de 2008 respecto de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, y la declaratoria de estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008 respecto del art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, contenidas en los ordinales cuarto y quinto de este fallo, respectivamente, presento aclaraci\u00f3n de voto en relaci\u00f3n con estas decisiones de cosa juzgada, por cuanto en su momento me apart\u00e9 tanto de la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia C-376\/08 en punto al tema de unidad de materia, como de lo decidido en la sentencia C-377 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, reitero las razones presentadas en salvamento de voto a la sentencia C-376 del 2008 en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, las cuales siguen siendo v\u00e1lidas en el caso que hoy nos ocupa:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn concepto del suscrito magistrado, las normas demandadas son inconstitucionales por violar el principio de unidad de materia, ya que el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico es una ley omnipotente que pueda regular respecto de todos los temas, menos a\u00fan en lo relativo a la estructura del Estado y de la administraci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Constituyente ha definido la Ley del Plan como un inventario de necesidades y recursos para atender \u00e9stas, que ante la imposibilidad de satisfacerlas todas, debe establecer prioridades. Definidas estas prioridades, el desarrollo normativo en la Ley del Plan debe corresponder y tener una relaci\u00f3n directa, inmediata y espec\u00edfica al logro de dichas prioridades, lo cual significa, que los instrumentos previstos por el legislador deben tener una vinculaci\u00f3n o conexidad necesaria, directa, inmediata y espec\u00edfica con las metas propuestas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, en mi concepto, en este caso no ocurre as\u00ed con las medidas contenidas en los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley del Plan, las cuales no tienen una conexi\u00f3n necesaria, directa, inmediata y espec\u00edfica con los objetivos, prioridades y proyectos de la Ley del Plan, raz\u00f3n por la cual se vulnera con ellas el principio de unidad de materia. As\u00ed mismo, considero que los temas de que tratan los art\u00edculos demandados han debido ser regulados mediante ley ordinaria.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, me remito a los argumentos expuestos en salvamento de voto a la sentencia C-377 del 2008, que me permito citar in extenso a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cCon el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la decisi\u00f3n adoptada en esta providencia, ya que considero, en primer t\u00e9rmino, que el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 no supera los cargos presentados en la demanda relativos a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, ya que esta norma carece de conexidad tem\u00e1tica directa, inmediata y espec\u00edfica con los prop\u00f3sitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el suscrito magistrado considera que por ser el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007 una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, requer\u00eda del se\u00f1alamiento en una ley expedida de conformidad con el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de los lineamientos, criterios y par\u00e1metros b\u00e1sicos de intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, a mi juicio la norma acusada ha debido ser declarada inexequible por esta Corporaci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, salvo parcialmente y aclaro mi voto a la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Folio 13 cuaderno principal del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 Folio 8 Cuaderno de intervenciones 1 del Expediente. \u00a0<\/p>\n
4 Folio 11 Cuaderno de intervenciones 1 del Expediente. \u00a0<\/p>\n
5 Folio 30 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
6 Folio 32 Cuaderno de intervenciones 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Folio 52 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
8 Folio 67 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
9 Folio 72 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
10 Folio 88 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
11 Folio 92 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
12 Folio 133 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
13 Folio 152-153 Cuaderno de intervenciones 1. \u00a0<\/p>\n
14 Folio 12 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
15 Folio 16 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
16 Folio 20 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
17 Folio 29 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
18 Folio 34 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
19 Folio 47 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
20 Folio 47 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
21 Folio 52 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
22 Folio 52 Cuaderno de intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
23 Folio 75 Cuaderno de Intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
24 Folio 110 Cuaderno de Intervenciones 2. \u00a0<\/p>\n
25 Folio 13 cuaderno principal del expediente. \u00a0<\/p>\n
26 Folio 13 cuaderno principal del expediente. \u00a0<\/p>\n
27 Es decir la demanda carece de los requisitos de pertinencia y de especificidad tal como han sido descritos por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
28 Con salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo Renter\u00eda y Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
29 Salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo Renter\u00eda, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
30 As\u00ed en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporaci\u00f3n: \u00abDe otro lado, tambi\u00e9n es pertinente aclarar que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que el juicio que debe hacer \u00a0el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte\u00bb (negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
31 El poder judicial debe intervenir tambi\u00e9n en la etapa de preparaci\u00f3n del proyecto, de conformidad con lo indicado por el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que al respecto prescribe que \u201cEl gobierno \u00a0elaborar\u00e1 el Plan Nacional de Desarrollo con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter\u00e1 el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n…\u201d. \u00a0<\/p>\n
32 Mediante la intervenci\u00f3n de los representantes de las entidades territoriales y de los sectores econ\u00f3micos, sociales, culturales, ecol\u00f3gicos y comunitarios que hacen parte del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
33 Las cuales en todo caso tiene un alcance limitado pues no pueden referirse a la Parte general del Plan d Desarrollo sino exclusivamente al plan de inversiones. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
35 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
37 El tenor literal del numeral tercero del art\u00edculo 150 de la Carta es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Esta disposici\u00f3n recita: \u201cEl plan nacional de inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismo id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n \u00a0y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
39 En la sentencia C-305 de 2004 se consigna al respecto: \u201cAs\u00ed pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.\u201d \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
41 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
43 Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-208 de 2005 \u201cresulta contrario al principio de consecutividad en la aprobaci\u00f3n de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al tr\u00e1mite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada c\u00e1mara, puesto que tal situaci\u00f3n, en la que la comisi\u00f3n correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efect\u00fae debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconoci\u00e9ndose con ello lo dispuesto en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 157 C.P.\u201d \u00a0<\/p>\n
45 Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-839 de 2003. \u00a0<\/p>\n
47 El inciso segundo recita: \u201cDurante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
48 El cual se\u00f1ala: Modificaciones. \u201cDe conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 160, inciso 2o., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, \u00e9stas podr\u00e1n resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente\u201d. \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004. \u00a0<\/p>\n
52 Ver sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
53 Este precepto se\u00f1ala: \u201cEl Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
54 La Corte por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del tr\u00e1mite legislativo, aunque tambi\u00e9n ha sostenido que no existen f\u00f3rmulas sacramentales para manifestarlo (Sentencia C-266 de 1995). Incluso, en determinadas \u00a0circunstancias, se \u00a0ha aceptado que \u00a0ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposici\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo, \u00a0se tome en cuenta \u00a0la menci\u00f3n que al respecto se haya hecho en las \u00a0ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval \u00a0cuando \u00a0en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la sesi\u00f3n correspondiente y por \u00a0la ausencia \u00a0en dicho tr\u00e1mite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval (sentencia C-370 de 2004). \u00a0<\/p>\n
55 Esta disposici\u00f3n recita: ART\u00cdCULO 3o. NCORPORACI\u00d3N DEL DOCUMENTO \u201cESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS\u201d AL PLAN DE DESARROLLO 2006-2010. T\u00e9ngase como parte integral de la parte general del presente Plan Nacional de Desarrollo el documento anexo denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos\u201d, elaborado por la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n del Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones efectuadas por la presente ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 As\u00ed por ejemplo en el programa \u201cCrecimiento alto y sostenido\u201d se consigna que \u201cAs\u00ed mismo, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2696 de 2004, las Comisiones de Regulaci\u00f3n continuar\u00e1n implementando los mecanismos para que los usuarios y agentes prestadores de los servicios p\u00fablicos participen en los procesos regulatorios, en los t\u00e9rminos all\u00ed mencionados\u201d, en el programa \u201cModelo administrativo para la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado\u201d se se\u00f1ala que con el objeto de consolidar el sector de los servicios p\u00fablicos domiciliarios es preciso mantener el Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003, en el programa \u201cEstado transparente\u201d se hace menci\u00f3n a la necesidad de implementar estrategias para \u00a0modificar las percepciones ciudadanas sobre la Administraci\u00f3n, referidas a su ineficacia e ineficiencia, arbitrariedad, corrupci\u00f3n, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los servicios p\u00fablicos. Para trabajar en esta l\u00ednea, se proyecta la creaci\u00f3n de un Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. \u00a0<\/p>\n
57 Del examen del expediente del procedimiento legislativo del Proyecto de Ley 199 Senado 201 C\u00e1mara \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de desarrollo e inversiones\u201d, se observa que el enunciado normativo que terminar\u00eda por convertirse en el art\u00edculo 106 de la Ley 1151 de 2007 no aparece en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica, publicado en la Gaceta del Congreso No. 32 de febrero 8 de 2007. Tampoco aparece en la ponencia para primer debate publicada en la Gaceta del Congreso 87 de 21 de marzo de 2007, ni qued\u00f3 aprobado en texto definitivo aprobado en el primer debate realizado de manera conjunta por las comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado publicado en la Gaceta del Congreso No. 137 de 2007. Fue introducido y aprobado como art\u00edculo nuevo (art\u00edculo 116) durante el segundo debate realizado en la plenaria del Senado e igualmente fue introducido y aprobado durante el segundo debate de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, posteriormente conciliado por la Comisi\u00f3n Accidental designada para tales efectos (Ver Gaceta del Congreso No. 160 de mayo 3 de 2007). \u00a0<\/p>\n
58 P\u00e1gina 366 y siguientes del documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
59 As\u00ed por ejemplo en el programa \u201cConsolidaci\u00f3n del modelo democr\u00e1tico\u201d se hace alusi\u00f3n a que el Gobierno apoyar\u00e1 las iniciativas legislativas de reforma al C\u00f3digo Electoral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 P\u00e1gina 366 y siguientes del documento \u201cEstado comunitario desarrollo para todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
61 La disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n no se encontraba en el texto originalmente presentado por el Gobierno Nacional (Ver Gaceta del Congreso 32 de 2007) y no aparece en el texto definitivo aprobado en el primer debate realizado por las comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la C\u00e1mara de representantes y del Senado de la Rep\u00fablica que sesionaron de manera conjunta para tales efectos (Ver Gaceta 137 de 2007), fue propuesta como art\u00edculo nuevo en las ponencias para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes (Ver Gaceta del Congreso 142 de 2007 p. 36) y del Senado de la rep\u00fablica (Ver Gaceta 233 de 2007 p. 54). \u00a0<\/p>\n
62 Ver Gaceta del Congreso No. 32 de 2007. \u00a0<\/p>\n
63 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 85 de 2007. \u00a0<\/p>\n
64 Ver Gaceta del Congreso No. 137 de 2007. \u00a0<\/p>\n
65 En el Cuaderno de pruebas No. 4 folio 2226 del Expediente D-6906 aparece aprobada proposici\u00f3n para la inclusi\u00f3n al proyecto de ley del enunciado normativo que finalmente se convertir\u00eda en el art\u00edculo 146 de la Ley 1151 de 2007, presentada durante el segundo debate en la plenaria del Senado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Ver Gaceta del Congreso No. 160 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-539\/08\u00a0 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia del concepto de vulneraci\u00f3n \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n \u00a0 Del cotejo de los cargos presentados en la demanda con los examinados en la sentencia C-376 de 2008, se evidencia coincidencia en los cargos, porque la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 155 y 156 de la Ley […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[73],"tags":[],"class_list":["post-15190","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2008"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15190","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=15190"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/15190\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=15190"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=15190"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=15190"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}