C-421-95<\/p>\n
Sentencia No. C-421\/95 <\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE-Naturaleza <\/p>\n
Las normas que la reglamentan establecen inequ\u00edvocamente que es un medio para recaudar gradualmente un impuesto, concepto diferente del impuesto en s\u00ed. Es claro, en consecuencia, que no puede pretenderse que a la retenci\u00f3n en la fuente se aplique el procedimiento establecido para la determinaci\u00f3n del impuesto. <\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE <\/p>\n
La retenci\u00f3n en la fuente, tal como est\u00e1 establecida en las normas acusadas, en nada contrar\u00eda el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, que consagra el debido proceso. Pero como se trata de una demanda dirigida contra 49 art\u00edculos del decreto ley 624 de 1989, contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser contrarios al debido proceso, la Corte los declarar\u00e1 exequibles s\u00f3lo por no violar el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Ref: Expediente D-821 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 365 a 419 del Decreto ley 624 de 1989 \u201cPor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Franklyn Li\u00e9vano Fern\u00e1ndez. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero treinta y nueve (39), correspondiente a la sesi\u00f3n de la Sala Plena, llevada a cabo a los veinti\u00fan (21) d\u00edas del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
<\/p>\n
Por auto del veintisiete (27) de febrero de 1995, el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, orden\u00f3 a la Secretar\u00eda General oficiar al Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica que, por medio de la entidad competente, informara sobre la vigencia del decreto acusado, y, una vez recibida la informaci\u00f3n solicitada, procediera a la fijaci\u00f3n del negocio en lista, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. As\u00ed mismo, dispuso el env\u00edo de copia de la demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, y al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A. NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Por la extensi\u00f3n del texto de las normas acusadas, se anexa el diario oficial No. 38.756 donde fue publicado el decreto ley 624 de 1989, del cual hacen parte las normas acusadas. <\/p>\n
B. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que las normas acusadas, en su conjunto, desconocen el derecho al debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El cargo de la demanda gira en torno a la inexistencia de un procedimiento para determinar la retenci\u00f3n en la fuente que, en concepto del demandante, es una obligaci\u00f3n tributaria sustancial. Las normas acusadas, afirma, se limitan a establecer la forma como debe recaudarse la retenci\u00f3n, sin establecer un procedimiento previo que permita su determinaci\u00f3n y, sin el cual, no se puede definir si hay lugar a tributar. Al respecto afirma el demandante: <\/p>\n
“…se cobra un tributo, cuando \u00e9ste no se ha establecido a\u00fan por el respectivo procedimiento…. ni determinado la naturaleza impositiva del ingreso, como tampoco los costos , las deducciones, ni la exenciones aplicables, por lo que necesariamente se infiere que el mero pago o abono en cuenta, no es el presupuesto legal generador de la “Obligaci\u00f3n Tributaria Sustancial”” <\/p>\n
El procedimiento que echa de menos el demandante, es el que el Estatuto acusado prev\u00e9 para determinar el impuesto de renta y complementarios, cuyas etapas son: determinaci\u00f3n de ingresos, determinaci\u00f3n de costos, proposici\u00f3n de deducciones, descuentos, y la determinaci\u00f3n de la renta bruta y l\u00edquida. Al no existir un procedimiento que permita agotar las etapas enunciadas, afirma el actor que se desconoce el derecho de los administrados a contradecir, presentar pruebas, y en general, a todas las actuaciones necesarias para garantizar un debido proceso. <\/p>\n
C. INTERVENCIONES. <\/p>\n
De conformidad con el informe secretarial del diez y nueve (19) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995), en el t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de las normas demandadas, presentaron escritos impugnando la demanda, los ciudadanos Manuel Duglas Avila Olarte y Elizabeth Wittingham Garc\u00eda, designados por el Ministerio de Hacienda y la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacional, DIAN, respectivamente. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte. <\/p>\n
Para este interviniente, el demandante parte de un supuesto errado, al considerar que la figura de la retenci\u00f3n en la fuente, es un impuesto m\u00e1s y no un sistema de recaudo anticipado de un impuesto, tal como lo han definido la ley y la jurisprudencia. Por tanto, no se puede pretender que exista un procedimiento similar al que el legislador ha fijado para determinar el impuesto de renta. As\u00ed las cosas, este cargo del actor es infundado. <\/p>\n
Afirma, sin embargo, que el Estatuto Tributario consagra procedimientos para determinar el monto sobre el cual opera la retenci\u00f3n, as\u00ed como para impugnar las decisiones que, en aplicaci\u00f3n de ese procedimiento, se lleguen a adoptar. Por tanto, no es v\u00e1lida la afirmaci\u00f3n del actor en el sentido de aseverar que el administrado carece de recursos que le permitan impugnar los actos que se produzcan en relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n de la retenci\u00f3n en la fuente. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la ciudadana Elizabeth Wittingham Garc\u00eda. <\/p>\n
La interviniente hace un breve an\u00e1lisis sobre los conceptos de obligaci\u00f3n tributaria sustancial, as\u00ed como del sistema de retenci\u00f3n, para concluir: <\/p>\n
” 2.- El sistema ordinario de depuraci\u00f3n de la renta y el mecanismo de la retenci\u00f3n en la fuente son instituciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter sustantivo, general y abstracto que constituyen una sola unidad normativa dentro del r\u00e9gimen impositivo; lu\u00e9go no es el primero un instrumento procesal al que deba subordinarse el segundo. <\/p>\n
” 3.- El sistema ordinario de depuraci\u00f3n de la renta y el mecanismo de retenci\u00f3n en la fuente tienen un mismo origen, el hecho generador constitu\u00eddo por la percepci\u00f3n del ingreso gravado, pero difieren en cuanto a su objetivo, porque el primero busca definir la renta mediante la conjugaci\u00f3n de los elementos que puedan afectarla y el segundo persigue el recaudo instant\u00e1neo del tributo.” <\/p>\n
El actor pretende que al mecanismo de la retenci\u00f3n, se le apliquen las etapas de depuraci\u00f3n que operan en relaci\u00f3n con la obligaci\u00f3n tributaria sustancial, hecho que no es posible, pues ello ser\u00eda crear un sistema alternativo de determinaci\u00f3n de la renta que tendr\u00eda que ejecutarse siempre que se perciba el ingreso, lo que equivaldr\u00eda a establecer per\u00edodos gravables distintos que depender\u00edan de la ocurrencia del hecho generador. <\/p>\n
El mecanismo de recaudo anticipado del impuesto a la renta no desconoce ning\u00fan precepto constitucional. En especial, no se vulnera el derecho al debido proceso, pues las normas acusadas se\u00f1alan los hechos generadores del impuesto as\u00ed como la forma de obtener su recaudo anticipado. Y s\u00f3lo cuando el contribuyente no realiza en debida forma su pago, la administraci\u00f3n despliega toda su actividad para obtenerlo, evento en el cual, se le debe respetar al contribuyente su derecho al debido proceso. <\/p>\n
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
Por medio del oficio n\u00famero 629, de mayo quince (15) de 1995, el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 365 a 419 del Estatuto Tributario, decreto ley 624 de 1989. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico empieza por explicar la figura de la retenci\u00f3n en la fuente como un mecanismo que le permite al contribuyente la extinci\u00f3n anticipada de su obligaci\u00f3n tributaria sustancial, y, al fisco, una recaudaci\u00f3n anticipada de la misma, obligaci\u00f3n tributaria que, para el caso concreto, es el impuesto a la renta. Esta forma de pago y recaudo anticipado no constituye un impuesto nuevo ni un mecanismo para determinar la renta a gravar. Al respecto afirma: <\/p>\n
” Se tiene pues, que la retenci\u00f3n en la fuente si bien contempla el mismo hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial, vale decir la realizaci\u00f3n del ingreso, no es un mecanismo a trav\u00e9s del cual se determine la renta, sino un procedimiento por el cual se obtiene el recaudo anticipado del impuesto. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Por otra parte, el Estatuto Tributario contempla un procedimiento propio para todos los eventos en que procede la retenci\u00f3n en la fuente, y en los cuales la administraci\u00f3n tributaria se cuida de que el mecanismo no se torne en odioso al punto de que las retenciones efectuadas lleguen a resultar mayores al verdadero impuesto a cargo del contribuyente. Es as\u00ed como los art\u00edculos 383 en adelante determinan el procedimiento cuando se trata de retenciones originadas en relaciones laborales, legales y reglamentarias…” <\/p>\n
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el mismo Estatuto, en sus art\u00edculos 588, 709 y 859, entre otros, consagra algunos mecanismos para que los contribuyentes puedan efectuar reclamaciones o solicitar devoluciones, si despu\u00e9s de efectuada la liquidaci\u00f3n de su impuesto, demuestran que se les han efectuado retenciones excesivas, o ha existido alg\u00fan error en su recaudo. Por tanto, concluye el Procurador, “…la retenci\u00f3n en la fuente, mirada de manera global y como modalidad tributaria de recaudo del impuesto a la renta no es violatoria de ninguna norma constitucional vista en el contexto del debate constitucional que aqu\u00ed se origin\u00f3.” <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a dictar la sentencia correspondiente a este proceso, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, pues la demanda est\u00e1 dirigida contra normas que hacen parte de un decreto ley. <\/p>\n
Segunda.- Cosa juzgada. <\/p>\n
La Corte Constitucional, en sentencia C-222 de 1995, con ponencia del magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, declar\u00f3 parcialmente exequible el art\u00edculo 389 y exequible en su integridad el art\u00edculo 390 del decreto ley 624 de 1989, raz\u00f3n por la cual el an\u00e1lisis que se efectuar\u00e1 en esta sentencia no cobijar\u00e1 los textos declarados exequibles, por existir una sentencia que ha hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Tercera.- Lo que se debate. <\/p>\n
Sostiene el actor que como la “obligaci\u00f3n tributaria sustancial” s\u00f3lo se origina al realizarse los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto que conforman el proceso de determinaci\u00f3n de la renta y complementarios”, el mecanismo de retenci\u00f3n en la fuente viola el debido proceso, caracterizado por los principios de audiencia, contradicci\u00f3n y prueba. Agrega que por medio de la retenci\u00f3n en la fuente se cobra el tributo cuando \u00e9ste no se ha establecido a\u00fan. <\/p>\n
Dicho en otras palabras, en la demanda se afirma que es contrario al debido proceso el hacer retenciones destinadas al pago de un impuesto a\u00fan no liquidado en definitiva. <\/p>\n
Cuarta.- La retenci\u00f3n en la fuente no es un impuesto, sino un procedimiento para el recaudo de un impuesto. <\/p>\n
“Finalidad de la retenci\u00f3n en la fuente.- La retenci\u00f3n en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”. <\/p>\n
Es claro, en consecuencia, que no puede pretenderse que a la retenci\u00f3n en la fuente se aplique el procedimiento establecido para la determinaci\u00f3n del impuesto. <\/p>\n
Quinta.- La retenci\u00f3n en la fuente, en s\u00ed, tiene su propio procedimiento. <\/p>\n
Entendido el procedimiento como el “m\u00e9todo de ejecutar algunas cosas”, o, m\u00e1s exactamente, como la “actuaci\u00f3n por tr\u00e1mites judiciales o administrativos”, es claro que la retenci\u00f3n en la fuente tiene su propio procedimiento. Este est\u00e1 determinado precisamente en las normas demandadas, que definen qui\u00e9n debe retener, sus obligaciones, los conceptos sujetos a retenci\u00f3n, etc. <\/p>\n
Y en este procedimiento se\u00f1alado para la retenci\u00f3n en la fuente, no se observa quebrantamiento alguno de los principios del debido proceso. <\/p>\n
Sexta.- La retenci\u00f3n en la fuente no es contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En la demanda parece insinuarse la tesis de que las normas que permiten el recaudo gradual de un impuesto, es decir, los anticipos al mismo, son contrarias a la Constituci\u00f3n. Pero, no existe tal contradicci\u00f3n. <\/p>\n
En primer lugar, no existe una norma constitucional que prohiba la retenci\u00f3n. El art\u00edculo 363, por ejemplo, establece que “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Y, si bien se mira, es claro que la retenci\u00f3n en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es contraria a los de equidad y progresividad. <\/p>\n
En el campo de los impuestos, la Constituci\u00f3n se ha limitado, como debe ser, a fijar unos principios generales. As\u00ed, el numeral 9 del inciso tercero del art\u00edculo 95, establece como un deber de la persona y del ciudadano, el de “contribu\u00edr al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Y el numeral 12 del art\u00edculo 150 asigna al Congreso la funci\u00f3n de “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.” <\/p>\n
Pero la Constituci\u00f3n no entra en el detalle de c\u00f3mo se recaudan los impuestos decretados por el Congreso, porque ello ser\u00eda contrario a la t\u00e9cnica jur\u00eddica. <\/p>\n
En un caso particular, el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n determina que “S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble.” <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: la retenci\u00f3n en la fuente, tal como est\u00e1 establecida en las normas acusadas, en nada contrar\u00eda el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, que consagra el debido proceso. Pero como se trata de una demanda dirigida contra 49 art\u00edculos del decreto ley 624 de 1989, contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser contrarios al debido proceso, la Corte los declarar\u00e1 exequibles s\u00f3lo por no violar el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- EST\u00c9SE a lo resuelto por la Corte Constitucional, en la sentencia C-222\/95, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 390 y el aparte que a continuaci\u00f3n se transcribe, del inciso segundo, del art\u00edculo 389 del decreto ley 624 de 1989: <\/p>\n
“… en cuanto excedan la parte no constitutiva de renta ni ganancia ocasional establecida de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 48 y 49.” <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 365 a 388 y 391 a 419 del decreto ley 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales”, solamente en cuanto estas disposiciones no desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Tercero.- Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los siguientes apartes del art\u00edculos 389 del decreto ley 624 de 1989, en cuanto los mismos no desconocen el derecho al debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Art\u00edculo 389: “Cu\u00e1les est\u00e1n sometidos a retenci\u00f3n. Los dividendos y participaciones percibidos por sociedades u otras entidades extranjeras, por personas naturales extranjeras sin residencia en Colombia y por sucesiones il\u00edquidas de causantes extranjeros que no eran residentes en Colombia, est\u00e1n sometidos a la retenci\u00f3n en la fuente. <\/p>\n
“Igualmente, estar\u00e1n sometidos a retenci\u00f3n en la fuente los dividendos y participaciones que perciban los socios, accionistas, asociados, suscriptores o similares, que sean personas naturales residentes en el pa\u00eds, sucesiones il\u00edquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes en el pa\u00eds, o sociedades nacionales…” <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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